Asignatura: Estado, Administración y Políticas Públicas

Prof. Gabriela Mansilla

Tema de clase:
BUROCRACIA
 CONTENIDOS CLASE “BUROCRACIA”
Autores Weber y Oszlak

 Características de la organización burocrática.

 Orígenes históricos de la burocracia.
 La funcionalidad de la burocracia para la organización
capitalista de la producción.
 La burocracia como forma de organización del trabajo.
 ¿Cómo estudiar a la burocracia?
 Roles de la burocracia. Productividad de la Burocracia.
 Especificidad contextual e histórica de la burocracia.
 DOBLE DIMENSIÓN DEL ESTADO
(O´Donnell)

1. Como RELACIÓN SOCIAL

2. Como APARATO INSTITUCIONAL-
ORGANIZACIONAL. Locus de la BUROCRACIA
ESTATAL
Expresión material = objetivaciones o cristalizaciones
del Estado como relación social (personal, edificios,
legislación, etc. ):
a. Institucional: reglas de juego que se garantizan a
través de la coerción.
b. Organizacional: aparato administrativo existente
en cada momento histórico.
 ÁMBITOS Y ACTORES

Ámbito Ámbito Aparato

Social político estatal

Políticas Públicas
Gobierno
Actores
sociales Partidos
Políticos

BUROCRACIA

-Ámbito Público
-Ámbito Privado
-Política/Estado
-Economía/Mercado
- Legitimación
-Acumulación
 Abordaje del tema en la Asignatura:
DOBLE DIMENSIÓN DE LA BUROCRACIA

Burocracia como Burocracia como

MODO DE ACTOR
ORGANIZACIÓN POLÍTICO
DEL TRABAJO
Max Weber
Burocracia
 LA BUROCRACIA COMO MODO DE ORGANIZACIÓN DEL
TRABAJO

• La burocracia es una forma de organización del trabajo

(predominante en las sociedades occidentales más
desarrolladas) basada en:

1. La racionalidad = adecuación de los medios a los fines, para

conseguirlos con la mayor eficiencia posible.

2. Rutinización de las actividades (traducidos en

procedimientos) definidos a partir de normas (≠ resultados).

3. El ejercicio de funciones dentro de una competencia y

sujeto a la ley.

• Administración burocrática constituye un tipo de dominación

(racional-legal) = sus estructuras predeterminan resultados.
 CARACTERÍSTICAS DE LA ORGANIZACIÓN DE TIPO
BUROCRÁTICA

 Impersonalidad de las relaciones.

 Zonas jurisdiccionales fijas y oficiales, organizadas por normas.

 Principio de jerarquía administrativa: sistema de subordinación organizada o de

mando. Autoridad.

 Separación entre el cuadro administrativo y los medios de administración.

Surgimiento de “lo público”.

 Expertise técnica y sistema meritocrático.

 La administración del cargo moderno se basa en documentos escritos (archivos).

 Procedimientos y procesos estandarizados. Previsión del funcionamiento.

 La burocracia es neutra respecto del juego de poder existente en la sociedad-

Autonomía burocrática (“impermeabilidad” tanto a intereses particulares o
sectoriales como a la política ). Dicotomía política-administración.
 ORIGENES HISTÓRICOS DE LA BUROCRACIA

• Inicio del Estado moderno: el monarca comienza a expropiar los

medios de administración (ejército, recursos, edificios, material
bélico) que eran propiedad de actores privados (señores feudales).
Los medios de administración pasan a ser de dominio público.

• Intereses burgueses pretenden menor injerencia del monarca en el

mercado = neutralidad.

• LOS VASALLOS
FEUDALES SE
TRANSFORMAN EN
BURÓCRATAS
 CONDICIONES NECESARIAS PARA EL SURGIMIENTO DE LA
BUROCRACIA

• Modernización social y económica conlleva a la

necesidad de mayor rapidez en toma de decisiones y
resolución de cuestiones.

• Economía monetaria como requisito de un sistema

tributario.

• Ampliación cuantitativa de las tareas administrativas

(masificación social)

• Ampliación intensiva y cualitativa y el desarrollo interno

del objeto de las tareas administrativas. Ej. surgimiento
del ferrocarril, profesionalización del ejército.
 RELACIÓN CAPITALISMO-ESTADO-BUROCRACIA-
DEMOCRACIA

ESTADO = estructuras de poder que mantienen el control político para

reproducir las condiciones de acumulación capitalista. Público-privado.

BUROCRACIA = marco más adecuado para la organización capitalista

de la producción debido a su superioridad técnica: el capitalista necesita
previsibilidad en su producción (normas calculables).

DEMOCRACIA (de masas): la burocracia presupone capas

administrativas no relacionadas con estamentos sociales = licuación de
diferencias sociales.
Causas: nivelación socioeconómica + Igualdad formal ante la ley.
 EL FUNCIONARIO MODERNO

 Exigencia de preparación previa. Ej. Nuestras carreras.

 La posición del funcionario posee naturaleza de deber y de lealtad

impersonal (≠ gobernante o monarca en el Feudalismo) a cambio de
existencia segura (salario y pensión en la vejez). Nuevos valores culturales.

 Estima social en comparación con los gobernados (bajo ciertas condiciones)

 El tipo puro de funcionario es nombrado/designado por una autoridad

superior y protege la subordinación jerárquica (o sino sus lealtades están
atadas a los dominados).

 “Derechos de pertenencia” (no al cargo). Ocupación vitalicia.

 Existencia de carrera.
 OSCAR OSZLAK
Notas críticas para una teoría de la
burocracia estatal
 FORMAS DE ANALIZAR LA ORGANIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS

 Estructuras y procesos intraorganizacionales de unidades

aisladas
Las características internas de esas organizaciones (forma de
organizar el trabajo, tecnologías de gestión, recursos o
capacidades disponibles). Menos interés en contexto.

 La burocracia como conjunto de organizaciones

interdependientes/entidad monolítica.
La configuración o la “forma” del aparato estatal (cantidad, tipo,
interrelaciones entre organismos). Mayor importancia del
contexto: partidos, grupos de presión, parlamento.
.
AMBAS FORMAS DE ABORDAR Y ANALIZAR EL
OBJETOS ARROJA RESULTADOS PARCIALES
BUROCRACIAS COMO ORGANIZACIONES AISLADAS:
Procesos Organizacionales
Determinan
combinación de
Gobiern
o recursos para:
correspondencia
productos- objetivos
Partidos B
Políticos institucionales y
Actores
sociales
demandas sociales.
B
Normas

PRODUCTOS
RECURSOS: (Bienes,
Humanos regulaciones,
Materiales servicios)
Tecnológicos
INSUMOS
Demandas Determinan
Apoyos función de producción
Restricciones
(legales, clientelísticas, culturales)

EstructurasREALIMENTACIÓN
Comportamiento
 ESTRUCTURAS NORMAS COMPORTAMIENTO

•Grado de •Legislación •Conducta de

diferenciación empleados influida por
estructural: estructura •cultura política variables contextuales
se desagrega en y estructurales:
unidades relativamente •Reglas
autónomas. organizacionales •Características
personales (edad, nivel
•Grado de de instrucción)
especialización Ej. Grado de
funcional: especificidad intervención, •Objetivos individuales.
técnica. procedimientos
administrativos, régimen •Objetivos
•Grado de de sanciones, patrones institucionales
interdependencia entre culturales.
unidades: jerárquica, •Normas
funcional y material.
•Demandas

•Procedimientos de
evaluación y control.
Dimensión normativa -es la principal-
(Determina cómo se estructura la
burocracia para cumplir su rol institucional)

Dimensión estructural
(Cómo se organizan y distribuyen recursos)

Comportamiento
Desplazamiento de
Objetivos (en términos de
intervención de la burocracia en
las políticas públicas) ≠ Weber (=
Productividad burocrática burocracias deben ser
neutralmente valorativas)
 BUROCRACIA COMO CONJUNTO DE
ORGANIZACIONES (APARATO ESTATAL)
Especificidad Contextual E Histórica

La burocracia estatal es analíticamente distinguible de otras

“burocracias”, en particular cuando no se consideran unidades
organizacionales aisladas sino el conjunto, cuya característica
principal es la diversificación y la heterogeneidad, además de que
su naturaleza y su papel varían de acuerdo con el contexto social y
el momento histórico.

Estado
Sociedad

Especificidad
burocrática
B B B
ELEMENTOS DE LA BUROCRACIA COMO UNIDAD
DE ANÁLISIS
1. Heterogeneidad de los elementos constitutivos de la burocracia estatal.
Proporciona claves para entender la dinámica interna del aparato estatal y la trama de
relaciones que establece con la sociedad civil. Dificulta generalizar comportamientos
B como un conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, de carácter
público.

2. Fijación de límites entre el dominio de lo privado y lo público. Zonas grises.

3. Condicionamiento histórico del proceso de conformación del aparato

institucional del Estado (en torno a su perfil y carácter de su intervención /) debido a su
relación con la sociedad civil.

4. El proceso histórico a través del cual se problematizan, plantean y resuelven

cuestiones que integran la agenda socialmente vigente encuentra en el ámbito de la
burocracia estatal una arena fundamental para dirimirlas.

EL ÁMBITO DE COMPETENCIA Y ACCIÓN DE LA BUROCRACIA ESTATAL PUEDE

CONCEBIRSE COMO UNA ARENA DE CONFLICTO POLÍTICO, DONDE SE
MATERIALIZAN PROCESOS HISTÓRICOS A TRAVÉS DE COMPLEJAS
ARTICULACIONES QUE TORNAN IMPRECISOS LOS LÍMITES ENTRE ESTADO Y
SOCIEDAD CIVIL Y AUMENTAN LA HETEROGENEIDAD DE LA BUROCRACIA.
 OSZLAK: LA BUROCRACIA COMO
“ACTOR POLÍTICO“

• Actor agregado y complejo, expuesto a demandas e

intereses diferentes. Cumple ROLES contradictorios
• Asumen posiciones en el proceso de políticas
públicas.
• Dotado de recursos, grados de autonomía y
capacidad de articulación con actores sociales.
• Las organizaciones públicas mantienen entre sí
relaciones de interdependencia jerárquica, funcional
y presupuestaria.
LA BUROCRACIA COMO UNA “ARENA
POLÍTICA”

Su ámbito de acción constituye un terreno

de lucha para otros actores sociales
(grupos, organizaciones) que buscan influir
sobre las políticas públicas directamente
en el ámbito del estado.

Sectores
sociales Burocracia
ROLES CONTRADICTORIOS DE LA BUROCRACIA

ROL MEDIADOR
Intereses políticos y sociales

directos. Burócratas.

ROL SECTORIAL

ROL
INFRAESTRUCTURAL:
interés general. Control
de la sociedad.
Intereses de
base

Roles de la Interés
burocracia
Infraestructural General
Sectorial Propio
Mediador Sectorial
PRODUCTIVIDAD (DEPENDE DE CADA ROL) Y CONFLICTO DE
ROLES

1. La actividad global de la burocracia estatal contribuye a la

reproducción de un tipo de organización social y cierto
tipo de Estado.

2. El carácter de la contribución depende del resultado de

los conflictos en torno a la definición del contenido y al
peso relativo de cada uno de los roles de la burocracia.

3. Este resultado será producto del enfrentamiento entre

actores sociales y estatales, vinculados por complejos
patrones de alianza y conflicto en las diversas arenas de
lucha política.

La B siempre sesga hacia algunos actores. No media

sino que interviene con sus políticas.
¿QUÉ ES LO CARACTERÍSTICO Y SINGULAR
DEL SECTOR PÚBLICO?

Es la especificidad contextual e
histórica = no todos los aparatos
estatales son iguales.
Ver la relación del proceso de
conformación del aparato estatal con
la estructura social, la dominación
política y la consolidación de un modo
de producción.
¿POR QUÉ EXISTE Y CÓMO SE DESARROLLA UNA
FORMA DE ORGANIZACIÓN?

Es necesario:
 Encontrar su lógica de funcionamiento -a
través de la cual se reproduce y de forma
ampliada, acrecentando su ámbito de acción y
de influencia = Diversificación, especialización
y fragmentación de las tareas

 Preguntarnos por qué es posible que exista y

tenga algún grado de legitimidad.