TRANSFORMACIÓN

FISCAL TERRITORIAL EN
COLOMBIA
DIRECCIÓN DE APOYO FISCAL - MHCP
PROFESORA: PAOLA A. FRANCO TORRES
ANTECEDENTES

• La Constitución de 1991 ordenó acelerar la descentralización fiscal y política,

otorgándoles mayor autonomía a los gobiernos regionales y locales en materia política,
administrativa y fiscal.
• El ritmo con el cual se adelantó la descentralización política y fiscal no previó
adecuadamente los efectos del proceso sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.
• la velocidad con la cual se adoptó el proceso no contempló la posibilidad de una crisis
del modelo por ausencia de regulación en materia de sostenibilidad financiera.
• la profundización de la descentralización fiscal, al ponerse en marcha sin parámetros claros
de responsabilidad y disciplina fiscal generó una estructura de gastos corrientes
sobredimensionada, la cual resultó insostenible frente a las posibilidades de los gobiernos
subnacionales para financiarla con sus ingresos de recaudo propio.

• Como resultado, el proceso suscitó una espiral de déficit, sobreendeudamiento, atraso en

pagos y acumulación de pasivos tanto directos como contingentes, que impidió en la práctica
a los gobiernos subnacionales cumplir con sus responsabilidades en materia de prestación de
servicios públicos.
• Como respuesta a la crisis del modelo se adoptaron reglas fiscales por mandato constitucional y
legal, las cuales sentaron las bases de un modelo de descentralización con responsabilidad fiscal.
• Como resultado de la aplicación de estas normas se robustecieron las finanzas regionales y locales:

 se fortalecieron los ingresos de recaudo propio,

 las transferencias intergubernamentales crecieron de forma estable y predecible,
 se estabilizó el gasto de funcionamiento en función de la dinámica de los ingresos de recaudo propio;
 aumentó el ahorro corriente;
 se reestructuró y disminuyó el pasivo corriente;
 se avanzó en la identificación y depuración tanto del pasivo pensional como del contingente;
 se superó una situación de déficit fiscal crónico;
 y se expandió la inversión sin aumentar el saldo de la deuda como porcentaje del PIB.
CAUSAS Y DESARROLLO DE LA CRISIS FISCAL
TERRITORIAL 1990-1999
1. Descentralización acelerada sin marco institucional de responsabilidad fiscal
2. Tendencia hacia el déficit
3. Sobreendeudamiento y moratoria de pagos.
 1. DESCENTRALIZACIÓN ACELERADA SIN MARCO INSTITUCIONAL
DE RESPONSABILIDAD FISCAL
• La teoría fiscal y la experiencia internacional en materia de descentralización advierten sobre la
necesidad de acompañar la cesión de recursos y responsabilidades de gastos desde el nivel
nacional al subnacional de controles institucionales sobre generación de déficit, contratación de
deuda y calidad del gasto subnacional.

• Ello para evitar una tendencia hacia la indisciplina fiscal que por la vía de rescates financieros
pueda conducir a la nacionalización de las deudas regionales y locales. Evento que en la práctica
podría hacer retroceder el proceso de descentralización por dos vías: limitaría la autonomía
económica de las regiones, quienes aumentarían su dependencia del nivel nacional; propiciaría la
insostenibilidad fiscal del Estado y por ende su capacidad para honrar cumplidamente sus
compromisos financieros, incluyendo las transferencias de recursos a los gobiernos territoriales.
• Reforma Constitucional de 1968 el país inició el tránsito hacia una mayor autonomía de sus
gobiernos departamentales y municipales. Esta reforma sentó las bases de una reforma fiscal, en la
cual se ordenó al gobierno nacional compartir sus ingresos corrientes con los departamentos y los
municipios, mediante el mecanismo de transferencias intergubernamentales, con la creación del
llamado Situado Fiscal.
• En materia de ingresos, la Ley 14 de 1983 ordenó fortalecer los fiscos subnacionales, dotando a los
gobiernos municipales y departamentales de mayores potestades legales para gravar la propiedad de
bienes inmuebles, la explotación industrial y comercial, el uso de vehículos automotores así como el
consumo de gasolina, licores y cigarrillos.

• A nivel político, se reformó la Constitución para permitir, por primera vez en la historia del país, la
elección popular de alcaldes con el Acto Legislativo 01 de 1986 que inició su aplicación en 1988.
• Descentralización fiscal Política Estatal : Constitución Política de 1991 Creó un
entorno de mayor autonomía política territorial, propiciado por la elección popular de
gobernadores y la conversión de las antiguas intendencias y comisarías en nuevos departamentos.
• Regalías
• La rápida transferencia de recursos estimuló el crecimiento del gasto y de la deuda subnacionales y
no propició el aumento del esfuerzo tributario local. Situación que favoreció la generación de
déficit fiscales recurrentes, originados por los gobiernos locales existentes y los nuevos municipios
creados, con el fin de recibir las crecientes transferencias nacionales. En este esquema, los
esfuerzos del gobierno central por aumentar sus ingresos tributarios y de esta forma estabilizar
sus finanzas estaban condenados al fracaso: todo aumento de los ingresos tributarios de la Nación
se traducía en un aumento automático del gasto territorial.
• Se comprometieron gastos y se contrató deuda por encima de sus posibilidades reales de
pago.
• Fallas institucionales en materia de una clara distribución de competencias y recursos
propiciaron la duplicidad de gasto entre los niveles de gobierno y favorecieron la
formación de una estructura de gasto inflexible en las entidades territoriales. Estos gastos
en su mayoría correspondieron al rubro de funcionamiento, en especial pagos de
personal y reconocimiento de pensiones, asociados con la configuración de una
estructura administrativa sobredimensionada, ajena a las exigencias de cumplimiento de
las funciones asignadas a las entidades territoriales para proveer servicios públicos.
• Nacionalización de la Educación (1975) pero nombramientos a potestad de los gobernadores
• Nominas desbordadas de Docentes y Médicos
• Esta situación estimuló a su vez comportamientos oportunistas, que llevaron a que los recursos se
hicieran insuficientes para el pago de los salarios de docentes y médicos y forzó al gobierno a
establecer una transferencia adicional (Fondo de Compensación Educativa) para financiar el faltante.
En ello originó una tendencia hacia el déficit fiscal tanto nacional como subnacional.

Como porcentaje del PIB los gastos territoriales de funcionamiento y nómina tanto de docentes como de personal médico aumentaron
de 3.4% en 1990 a 9.1% del PIB en 1999.

* ante la ausencia de controles legales para la creación de municipios y el crecimiento simultáneo de las transferencias
intergubernamentales, durante este periodo se crearon municipios sin ningún tipo de referente fiscal, en los cuales se creaban
plantas administrativas pagadas enteramente con recursos provenientes de las transferencias nacionales de ingresos corrientes,
que debían, por mandato constitucional, ser destinados para inversión social. El número de municipios pasó de 745 en 1994 a 998
en 1999.
 II. TENDENCIA HACIA EL DÉFICIT
• Los gastos de funcionamiento tendieron a crecer a tasas mayores que los ingresos tributarios, lo
cual llevó a la generación de déficit corriente. Entre tanto, excedentes financieros de empresas
públicas y aportes nacionales por cofinanciación resultaron insuficientes para cubrir los gastos
en formación de capital. Como resultado, se formó una estructura fiscal deficitaria, altamente
dependiente del crédito.
• La proliferación de leyes, en su mayoría de origen parlamentario, ordenando la creación de
dependencias públicas, sin considerar la heterogeneidad fiscal e institucional de las entidades
territoriales también fomentó la indisciplina fiscal.
• A finales del milenio pasado era frecuente encontrar en el país municipios y departamentos con
nóminas que en costo superaban hasta dos o más veces el monto de los ingresos de recaudo
propio.
 REFORMAS ESTRUCTURALES ADOPTADAS PARA SUPERAR LA
CRISIS
• Fortalecer ingresos de recaudo propio: Simplificación y el ordenamiento de los tributos. Adicionalmente, se
buscó ampliar las bases tributarias, reducir las exenciones y combatir la evasión, la elusión y el contrabando.

• Control al endeudamiento territorial: El desconocimiento por parte de los bancos sobre las normas del
presupuesto público subnacional y la falta de aplicación de políticas de manejo de riesgo crediticio que analizaran la
capacidad real de pago contribuyeron a explicar la problemática. *No pignoración de las transferencias nacionales destinadas
a financiar los sectores de educación y salud ya no podrán utilizarse en los cálculos de la capacidad de endeudamiento.
*Calificadoras de riesgo. *la Ley 617 de 2000 impulsó la reestructuración de la deuda interna territorial mediante el
otorgamiento de garantías de la nación: Pago de indemnizaciones de personal.

• Identificación y provisión del pasivo pensional: Con el fin de brindar una solución estructural al creciente
pasivo pensional territorial, se creó, mediante la Ley 549 de 1999, el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales (Fonpet). Dicho fondo se apalanca con recursos de la Nación, los departamentos, los municipios, de tal manera
que los gobiernos territoriales y locales puedan cubrir dichos pasivos sin acudir directamente a sus ingresos corrientes.
• Reestructuración de pasivos corrientes (ley de insolvencia) A cambio de inmunidad jurídica
las entidades territoriales acceden a reducir gastos y orientar ingresos para el pago de sus pasivos a través
de un acuerdo con sus acreedores. *La Ley 550 dispuso que durante la negociación y ejecución de los acuerdos de
reestructuración de pasivos se suspenderán de las medidas cautelares y embargos y no se podrán iniciar nuevos
procesos; no se podrá suspender la prestación de servicios públicos y las entidades territoriales no podrán incurrir en
gasto corriente distinto de los autorizados en los acuerdos.

• Reforma a las transferencias y redefinición de competencias y recursos A través de dos

reformas constitucionales (actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007) y las Leyes 715/01 y 1176/07 se aseguró un
crecimiento real de las transferencias intergubernamentales y se precisaron competencias entre niveles de gobierno.

• Adopción de normas de responsabilidad y transparencia fiscal Ley 617 de 2000 o ley de

“Racionalización del gasto subnacional”. La Ley 819 de 2001, conocida en el país como “Ley de responsabilidad fiscal”,
contiene un conjunto de reglas, procesos y procedimientos que someten la administración de las Finanzas Públicas
territoriales, a una permanente rendición de cuentas sobre el monto y la utilización de los recursos públicos a través del
tiempo, con el propósito de asegurar la sostenibilidad fiscal.
 LEY 617 DE 2000 O LEY DE “RACIONALIZACIÓN DEL GASTO SUBNACIONAL”:

• 1. Estableció una clasificación presupuestal de departamentos y municipios, tomando como

criterio fundamental la generación de ingresos propios no afectados a gastos específicos
(ingresos corrientes de libre destinación).
• 2. Impuso límites máximos a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, de
acuerdo con las categorías presupuestales, con el propósito de asegurar que los ingresos
corrientes de libre destinación sean suficientes para financiar el gasto de funcionamiento y
para generar excedentes que se puedan orientar en una primera etapa hacia el saneamiento
de obligaciones vencidas y, posteriormente, hacia un mayor apalancamiento de inversiones.
• 3. Ordenó la eliminación de contralorías en municipios de categorías 3ª a 6ª, y ordenó que en
estos casos el control lo asumiera el nivel intermedio de gobierno.
• 4. Permitió reorientar rentas que tenían destinación legal a usos específicos, a la financiación
de los costos del ajuste y al saneamiento de obligaciones.
5. Endureció los requisitos para la creación de municipios, de forma tal que los municipios nuevos cuenten con
la población suficiente para poder financiar el costo de la administración local y que permitan el logro de los
fines constitucionales de estas entidades.

6. Prohibió la realización de operaciones de crédito público en entidades que incumplan los límites de gasto de
funcionamiento, salvo que estas suscriban un programa de saneamiento fiscal.