DERECHO MUNICIPAL

Mag. Celso Rojas Hilario

 DERECHO MUNICIPAL
• Municipio es la entidad social integrada por tres elementos
inseparables como la población, el territorio y el poder municipal
(capacidad de autogobierno).
• Municipalidad es la institución que en representación del municipio
cumple la función de gobierno y administración, con la finalidad de
lograr el desarrollo de su circunscripción y satisfacer las necesidades
elementales de los vecinos.
• Gobierno local es la autoridad que ejerce la función normativa y
ejecutiva del municipio, integrada por el Concejo Municipal (alcalde y
regidores) y el alcalde.
LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES – LEY Nº 27972

El 27 de mayo del 2003 se publicó en el diario oficial El Peruano la nueva Ley

Orgánica de Municipalidades - 27972, producto de un largo proceso de
discusión que involucró más activamente a una serie de instituciones y
algunos sectores públicos y privados que a la mayoría de Congresistas y
alcaldes del país. Tal situación puso de manifiesto que las municipalidades y
su acción en las localidades son percibidas por sectores de la sociedad y del
Estado como una instancia esencial para la mejora en las condiciones de vida
de los peruanos y como un factor clave del fortalecimiento de un régimen
democrático. A la vez, esa desatención de un importante sector del
Congreso, hizo evidente, dentro del proceso de descentralización del país,
cuáles eran a finales del 2002 las prioridades de los actores políticos, al
concentrarse esencialmente en el tema regional, desatendiendo el espacio
local y, de ese modo, descuidando a actores que a lo largo de las dos últimas
décadas pugnaron por avanzar en la descentralización.
La ley ha sido criticada por distintas debilidades que contiene,
particularmente en lo que respecta a la ausencia de un modelo de
municipalidad a la que se aspira llegar como parte del proceso de
descentralización, así como por la diversidad de competencias poco
articuladas y particularmente concentradas en el ámbito distrital, en
desmedro del provincial. Sin embargo, a pesar de ello, pone de manifiesto el
cierre de un ciclo caracterizado por una visión de lo municipal identificada
con la provisión de los servicios urbanos y el paso a la legitimación, con
muchas falencias, de otra perspectiva caracterizada por el involucramiento
municipal en la promoción del desarrollo local (urbano y rural), a través de la
planificación, la gestión participativa y concertada, anunciando aún
tímidamente la necesidad de considerar la diversidad municipal existente en
el país.
 DERECHO MUNICIPAL
Para precisar mejor este punto, podemos citar la definición de Derecho
Municipal que nos ofrece el distinguido municipalita peruano Mario
Alzamora Valdez, cuando afirma que “El Derecho Municipal es una rama del
Derecho Público que trata de los preceptos jurídicos que rigen la estructura y
los fines de esa forma de sociedad humana denominada Municipio, de los
órganos que lo gobiernan, de los poderes que le corresponden y de las
atribuciones que ejercen para realizar servicios públicos que demanda el
bienestar común”.
 Expresando nuestro pensamiento en relación a estos enfoques del
Derecho Municipal, podemos definirlo como la Disciplina autónoma y
científica que está conformada por un conjunto de normas jurídicas
referentes a la Constitución y organización de los Municipios, a sus
relaciones, a la sociedad local y la participación vecinal, al gobierno y la
administración municipal, a la autonomía y competencia municipal, a
sus atribuciones, a la economía de los Municipios y a los servicios
locales.
 CARACTERISTICAS
a. El derecho municipal es un derecho especial cuya peculiaridad lo separa
de otras ramas del derecho, aún cuando con muchas de ellas se relaciona.
b. Es un derecho actual y en constante elaboración, desarrollo y evolución.
c. Es un derecho preponderantemente social.
d. Es un derecho que constantemente requiere de instrumentos jurídicos, de
fórmulas y figuras jurídicas nuevas, modernas o renovadas, pues debe
adecuarse a la realidad cambiante y por ello podemos llamarlo derecho
innovador.
 OBJETO
Salvador Dana Montaño. El objeto propio es la materia del derecho
municipal científico y del positivo vigente en el país de que se trate,
atribuyendo al derecho municipal el carácter de ciencia jurídica
autónoma, distinta de la sociología municipal y de la ciencia del
gobierno municipal, pero no independiente o separada de éstas.
Estudia en general las relaciones jurídicas a que da lugar el municipio,
como entidad política de existencia necesaria.
 MÉTODO
Materias como el derecho municipal requieren, a decir de Dana
Montaño, por su naturaleza, el método histórico-político, por la misma
razón que las ciencias relativas a la organización del Estado y de los
entes públicos menores (provincias, municipios, etcétera), no pueden
prescindir de la historia y de la política científica.
CIENCIAS MUNICIPALES
Podemos tratar al Municipio no solamente en su aspecto jurídico, sino
también en lo político y en lo administrativo. Cuando se estudia al
Municipio desde esa triple óptica, esto es desde el punto de vista
jurídico, político y administrativo, entonces nos encontramos en el
campo de las Ciencias Municipales.
Ahora bien, cuando examinamos al Municipio en función de los
preceptos jurídicos que constituyen su fundamento, los poderes y
atribuciones que la legislación le confiere a sus órganos de gobierno,
las funciones que la ley le señala para atender los servicios municipales,
para organizar internamente, para ejercer su autonomía y
competencia, entre otros aspectos, consecuentemente nos estamos
situando dentro del marco del Derecho Municipal.
De otra parte cuando se estudia el papel que cumple los órganos de
gobierno municipal frente a la comunidad local, frente al vecindario, en
cuanto interpretan el deseo, así como los requerimientos de esa sociedad
local, plasmándolos en servicios locales, o también cuando analizamos los
que ha hecho el Municipio como organización política para conseguir el
desarrollo comunal, o también cuando nos cuestionamos sobre las funciones
que han desempeñado los Municipios en las ciudades gobernadas por
asambleas vecinales y en las antiguas ciudades libres, sobre cuál ha sido el
papel del Municipio en defensa de la autonomía municipal,
consecuentemente en todos estos casos estaremos analizando al Municipio
desde el punto de vista político.
Y cuando tocamos el enfoque referentes al Municipio en acción es decir la
gestión municipal o la actividad que desarrollan para atender los servicios
municipales o la aplicación de los planes y programas municipales o la
recaudación de tributos municipales, entonces estaremos abordando el
campo administrativos municipal.
A este tema de las Ciencias Municipales se refiere, en forma elocuente y
profunda, el connotado municipalista alemán Otto Gonnenwein cuando
sostiene que, como parte de las Ciencias del Estado se ha formado una
disciplina especial, que cada vez reclama mayor independencia, y que se
denomina Ciencias del Municipio. Agregando Gonnenwein que a estas
Ciencias Municipales pertenecen, además del Derecho Comunal, la doctrina
general de la comunidad, que conduce a la sociología y a la política
comunal.
Con estos importantes conceptos expresados por el citado tratadista alemán
nos situamos dentro del contexto de unas Ciencias Municipales que abarcan
no sólo el Derecho Municipal o Derecho Comunal como lo denomina
Gonnenwein, es decir a ese aspecto jurídico a que hacíamos referencia
antes, sino también el aspecto político cuando se refiere a la política
comunal o municipal. Pero Gonnenwein nos lleva más lejos cuando se
proyecta con autoridad y mérito al afirmar que dentro de esas Ciencias
Municipales se encuentra también la doctrina general de la comunidad,
fuente esencial que va a generar a la sociología y a la política municipal.
• Las Ciencias Municipales revisten una singular importancia para la
vida local o comunal, pues la vida en común y los vínculos vecinales
originan requerimientos y problemas comunes que reclaman
soluciones, las que podrán ser posibles con el auxilio de la Ciencia
Municipal; especialmente, en la hora actual en que muchos
Municipios atraviesan por una grave crisis, pero todos aspiran a un
desarrollo local sostenido el que consecuentemente puede llevar a un
desarrollo nacional, la ayuda de las Ciencias Municipales es de
singular importancia.
 DERECHO MUNICIPAL Y DERECHO SOCIAL
Este tema lo podemos abordar planteándonos dos ideas centrales:
• De una parte, sabemos que el Derecho Municipal ampara y garantiza el
derecho de uso de la propiedad en bien de la colectividad protegiendo
el derecho y el interés de los vecinos o de la comunidad local.
• Y de otra parte; el Derecho Civil en cambio ampara y garantiza el
derecho de propiedad, defendiendo el interés privado
• En el derecho Municipal encontramos muy acentuadamente la
presencia del aspecto social, el mismo que se manifiesta desde el
momento en que el Municipio debe atender los requerimientos y las
exigencias sociales que plantea la vida vecinal, interpretando el
querer y el sentir de la comunidad local para materializarlo en
servicios locales.
• Este fin social de servicio a la comunidad es el fundamento y la razón
de ser de la existencia del Municipio.
Otras manifestaciones de ese aspecto social lo encontramos en tanto los
municipios, como representantes del vecindario, y en defensa del bienestar
colectivo, tienen atribuciones para limitar el derecho de propiedad, así con
fines de servicio local o para construir una obra pública local pueden recurrir
a la figura jurídica de la expropiación; pueden, asimismo, exigir al propietario
que va a edificar que previamente recabe la autorización o licencia municipal
respectiva, para lo cual deben presentar los planos correspondientes para su
aprobación, en caso contrario no podrá construir. La finalidad de estas
exigencias, es que el propietario de un predio urbano lo implemente con los
servicios básicos e indispensables de luz, agua y desagüe, y también velar
por la seguridad del vecindario en la medida que el Municipio exija la
respectiva conformidad de la obra edificada. Igualmente, cuando el
Municipio hace uso de la figura jurídica de la Municipalización, en los países
cuya legislación la contempla, tiene un marcado fin social porque con ella el
Municipio persigue proporcionar mejores servicios o bienes a la comunidad
local, salvaguardando así la economía vecinal. Incluso, la misma figura del
decomiso, la clausura y la sanción de multa, aún cuando parece excesiva, los
Municipios la aplican sin embargo cuando se incumplen las ordenanzas y
reglamentos municipales que protegen el interés vecinal.
• No obstante, debemos resaltar que en el campo del Derecho Civil, esas
exigencias sociales han cambiado, actualmente, en cierta medida, el
concepto que se tenía de propiedad absoluta, exclusiva y perpetua.
• Desde luego, que todas las referidas manifestaciones del carácter social del
derecho Municipal están reguladas por una copiosa legislación municipal,
ubicando a la Disciplina que estamos tratando a la altura de un verdadero
Derecho Social, toda vez que lo social adquiere en el Municipio mayor
relevancia que en ninguna otra institución y podemos decir que lo social es
inherente al Municipio, pues siendo éste un conjunto de familias unidas
por relaciones de vecindad y con intereses comunes, la razón de su
existencia es la finalidad de servicio a esa sociedad local, todo lo cual está
normado por preceptos jurídicos, los que desde luego, son de contenido
social.
Finalmente, y en relación a lo expuesto, debemos citar el interesante
concepto del ilustre municipalista Ruiz del Castillo, por cuanto resalta el
contenido social de la actividad o gestión municipal, al afirmar que “El
Municipio es una de esas instituciones que resultan inexplicable sin el
empalme de lo administrativo con lo social”
 CONCEPTO DE MUNICIPIO
• Los municipios son entes creados por la nueva ley orgánica de
municipalidades-Ley 27972, la misma que tienen personería jurídica y
son regulados por el derecho público, se conceptualiza y redefine
como el gobierno local
• En tal sentido y dando forma a la definición el municipio, es una
subdivisión territorial del Perú, el mismo que ha sido creado por el
Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores públicos
que manejan el aparato estatal, se encuentren más cerca a la
población, brindando los servicios municipales públicos
eficientemente, haciendo que la comunión Estado-población, sea más
cercana, más personal, con énfasis primordial en la satisfacción de las
necesidades básicas y los requerimientos que la sociedad prevé, en el
espacio geográfico que conforma y/o circunscribe al municipio.
• De igual modo es una forma de organización política del Estado, donde de
un lado se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que conformaban
los departamentos, que al dividirse dan origen a las municipalidades
provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre
manteniendo la salvedad de que el Estado peruano tiene un gobierno
nacional unitario, siendo un estado único, independiente de los otros
países.
• Entiéndase como entidad básica de igual modo al municipio, es el núcleo
principal de la organización del Estado, es el inicio y el principio, es la base
donde se cimienta la Administración Pública nacional. Es en consecuencia
su delimitación territorial, parte del territorio Peruano, cuyo ámbito
geográfico abarca población, siendo en consecuencia base geopolítica de la
Nación, donde por su naturaleza jurídica se configuran organización,
población, territorio y gobierno local. Tienen consecuentemente
personería jurídica y son promotores del desarrollo local de su jurisdicción.
ORDENAMIENTO JURÍDICO MUNICIPAL

• Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972.

“Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las
municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno,
administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento
jurídico”.
 PRINCIPIOS ORIENTADORES
1. Principio de garantía institucional
El principio de garantía institucional, resguarda que el legislador
ordinario (que expresa y ejerce el poder constituido), en su tarea
normativa no desnaturalice, limite, desconozca o anule aquellas
instituciones creadas por el legislador constituyente (que expresa y
ejerce el poder constituyente, que es el poder originario), al cual debe
estar supeditado y subordinado. En buena cuenta, se trata de
garantizar que al realizarse la tarea de reglamentación o de
implementación normativa de la Constitución no se la contradiga,
desnaturalice o desborde, sino, por el contrario, quede garantizada una
protección especial a ciertas instituciones, para que la normación
constitucional impida su supresión en la vía legislativa ordinaria.
• El Tribunal Constitucional en reiteradas jurisprudencias ha sentado una posición respecto de este
principio en los siguientes términos: la garantía institucional de la autonomía municipal aparece
en el art. 194° de la Constitución Política, modificado por la Ley N° 27680, que dice:
• “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (...)”. A través
del concepto de garantía institucional, la doctrina y jurisprudencia comparadas aluden a la
constitucionalización de ciertas instituciones que se consideran componentes esenciales del
ordenamiento jurídico. Es el caso de la autonomía municipal, por medio de la cual se busca
proteger la esfera propia de actuación de los gobiernos locales de cara a la actuación de otros
órganos del Estado, de manera tal que la institución se mantenga «en términos reconocibles para
la imagen que de la misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar», imagen que se
identifica con el núcleo esencial de la institución protegida por la Constitución, y que debe
respetar los principios de proporcionalidad y razonabilidad, entre otros. Por ello, frente a la
diversidad de significados y contenidos de la garantía institucional de la autonomía municipal,
deben tenerse en consideración, principalmente, los siguientes: a) contenido subjetivo u
organizativo de la autonomía: la existencia de las municipalidades; b) contenido objetivo o
sustantivo de la autonomía, esto es, la autonomía como garantía de la gestión de los asuntos que
interesen a la comunidad local, y c) contenido institucional de la autonomía, que hace referencia
a la posición de las municipalidades en el desempeño de sus funciones, es decir, la autonomía
como ejercicio bajo la propia responsabilidad del ámbito de funciones públicas confiado por el
legislador, con lo que se alude a cierto grado de libertad e independencia que caracteriza la
posición de la actuación de las municipalidades frente a injerencias de instancias superiores.
2. Principio del bloque de la constitucionalidad
El mismo Tribunal Constitucional también ha desarrollado el principio del
bloque de la constitucionalidad. Así se tiene la siguiente apreciación: Se
entiende por bloque de constitucionalidad al conjunto de disposiciones
normativas que, junto con la Constitución, permiten evaluar si una norma es
compatible con la ley fundamental. En el caso del control de
constitucionalidad de normas emitidas por las regiones en base al
reconocimiento de su autonomía, deberá considerarse como bloque de
constitucionalidad, además de los preceptos constitucionales, las leyes que
dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las
competencias del Estado y los entes territoriales autónomos, o para regular
o articular el ejercicio de las competencias de estos distintos niveles.
MUNICIPALIDAD Y NORMATIVIDAD
DEFINICIONES BÁSICAS
a.- Autonomía local:
Es la capacidad de las municipalidades para auto normarse en los asuntos de
su competencia. La autonomía local comprende :
1 ).- El principio de Autogobierno
2).- La existencia de autoridades municipales
3).- La administración municipal autónoma
4).- Las competencias necesarias para la gestión del interés local
5).- El principio de suficiencia financiera y tributaria
6).- La ausencia de relaciones de dependencia en controles administrativos
con excepción del control judicial.
b.- Acto de Gobierno:
Los actos de gobierno materializan un mandato constitucional o
legislativo.
La Ley Orgánica de Municipalidades prescribe que: “los concejos
municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobación
de ordenanzas y acuerdos . Las leyes, y por extensión, también las
ordenanzas y los acuerdos de concejo son una manifestación del
imperium administrativo, es decir, la legitimación para la adopción de
decisiones conforme al Derecho Público y que deben ser obedecidas
por toda la ciudadanía.
c.- Competencias municipales
Es el conjunto de poderes que el ordenamiento jurídico asigna a las municipalidades y que
las habilita para cumplir sus finalidades
Conforme al artículo 195º de la Constitución son competencias y atribuciones municipales
las siguiente:

Los asuntos de su organización interna y su presupuesto Planificación urbana,

acondicionamiento territorial, y planes del desarrollo local; La Administración de sus bienes
y rentas, la creación y modificación de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
municipales; la organización;
La reglamentación de los servicios públicos locales de su responsabilidad; Fomento de la
competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras
de infraestructura local; Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de
educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentatibilidad de los recursos
naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de
monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, etc.
La Ley Orgánica de Municipalidades establece una serie de competencias y atribuciones en
materias de gestión institucional, desarrollo y economía local, urbanismo, tutela
monumental, servicios públicos locales, servicios sociales, participación ciudadana,
educación, salud pública, turismo y otros.
d. Atribuciones:
Son los instrumentos que utiliza la administración competente para
cumplir, desarrollar y materializar las competencias que le asigna la Ley.
Así, por ejemplo, una municipalidad provincial competente en materia
de planificación urbana, tiene como atribución: elaborar, aprobar o
modificar los planes urbanos.
e. Funciones:
Las funciones son la expresión de una actividad permanente que
realizan las municipalidades en el ejercicio de sus competencias. De
acuerdo a la doctrina del Derecho Público o Administrativo, las
funciones de todo Poder a los Lineamientos para la elaboración y
aprobación del reglamento de Organización y Funciones – ROF por
parte de las entidades de la Administración Pública. Decreto Supremo
N° 043- 2006-PCM, publicado en El Peruano el 26/07/06, función es el
“conjunto de acciones que debe realizar la entidad conducente a
alcanzar los objetivos y metas de su gestión administrativa. Estas
provienen de las normas sustantivas vinculadas a la entidad”.
PRINCIPIOS DEL MARCO JURÍDICO MUNICIPAL

El ordenamiento jurídico municipal en su estructura interna está

constituido por las normas emitidas por los órganos de gobierno y
administración municipal, de acuerdo al ordenamiento jurídico
nacional y sustentado en los principios de exclusividad, territorialidad,
legalidad y simplificación administrativa, y demás principios generales
del derecho administrativo, que recoge la Ley Nº 27444.
a. Principio de exclusividad
Significa que sólo las autoridades municipales debidamente elegidas y
reconocidas pueden emitir normas de gobierno local siguiendo los
procedimientos indicados en la ley para este efecto.
b. Principio de territorialidad
Significa que las normas de gobierno local tienen validez dentro del
territorio específico de cada jurisdicción municipal. Ellas no son válidas
fuera de los límites de la comuna.
c. Principio de legalidad
Al emitir y difundir las normas que regirán la vida de la comuna las
autoridades municipales deben actuar con respeto a la Constitución,
las leyes y el derecho.
d. Principio de simplificación administrativa
Las normas deben ser dadas para que los trámites que puedan
derivarse de cada una de ellas sean sencillos, eliminando toda
complejidad innecesaria.
LA FUNCIÓN NORMATIVA DE LAS MUNICIPALIDADES

Jerarquía normativa municipal

De la lectura de los textos legales 38º, 39º, 40º y 41º de la Ley Orgánica
de Municipalidades Nº 27972, se tiene el siguiente cuadro normativo
conforme a su rango o jerarquía: Ordenanzas. Acuerdos de concejo.
Resoluciones de concejo. Decretos de alcaldía. Resoluciones de alcaldía
Ordenanzas:
a.- Definición legal
Son normas o disposiciones de carácter general en materias de su competencia,
obligatorias en el ámbito de su jurisdicción, que regulan aspectos sustantivos de la
vida social y económica de la comunidad. Por ello, las ordenanzas constituyen
verdaderos actos de gobierno. Es en esta función donde se visualiza mejor la
representatividad del Concejo como intérprete de la voluntad del vecindario y
donde se concretiza uno de los componentes básicos de la autonomía local.
El artículo 40º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que las ordenanzas
son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa
municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la
regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en
las que la municipalidad tiene competencia normativa.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales
deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción
para entrar en vigencia. (LOM art. 40º).
A nuestro entender, por lo menos pueden distinguirse nítidamente por
especialidades y competencias hasta nueve tipos de ordenanzas:
1. Ordenanzas de gobierno y organización municipal.
2. Ordenanzas de desarrollo local.
3. Ordenanzas de urbanismo y medio ambiente.
4. Ordenanzas presupuestarias y de control.
5. Ordenanzas de servicios públicos locales.
6. Ordenanzas de protección cultural.
7. Ordenanzas de sanciones administrativas
8. Ordenanzas de participación ciudadana.
9. Ordenanzas tributarias.
10. Ordenanzas de promoción de la igualdad de oportunidades y la equidad
de género.
Acuerdos de Concejo
a.- Definición legal
Los acuerdos son decisiones, que toma el concejo, referidos a asuntos
específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la
voluntad del órgano de gobierno de practicar un determinado acto o
sujetarse a una conducta o norma institucional. (LOM art. 41º)
Resoluciones de concejo
a.- Definición legal
Los asuntos administrativos concernientes a su organización interna,
los resuelven a través de resoluciones de concejo (LOM art. 39º)
D.- Decretos de alcaldía

a.- Definición legal

Los decretos de alcaldía establecen normas reglamentarias y de
aplicación de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios
para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o
regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que
no sean de competencia del concejo municipal (LOM art. 42º).
E.- Resoluciones de alcaldía

a.- Definición legal

Las resoluciones de alcaldía aprueban o resuelven los asuntos de
carácter administrativo(LOM art. 43º).
FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL

El derecho Municipal, como toda rama del Derecho, tiene sus fuentes, las
mismas que constituyen su sustento, pudiendo ser todas las ramas del
Derecho y en especial el Derecho Constitucional; pero también podemos
considerar fuentes del Derecho Municipal a ciertos documentos en los que
encontramos normas jurídicas o reglas del derecho que pueden generar
Derecho Municipal.
El concepto de fuentes del Derecho Municipal está íntimamente ligado al
concepto de fuentes del Derecho en general. En sentido genérico, fuente del
Derecho es todo lo que contribuye, de alguna manera, a la formación de los
preceptos jurídicos que van a dar contenido y sustento a ese Derecho.
Si consideramos no sólo las peculiaridades del Derecho Municipal, sino
también la multiplicidad de hechos, aspectos y relaciones que norma, las
fuentes que lo nutren y originan son de singular importancia tanto por su
riqueza como por su complejidad.
Podemos enumerar y referirnos a las siguientes fuentes del Derecho Municipal:
LA LEY
Esta fuente del Derecho Municipal puede ser considerada en sus dos
aspectos:
a) formal
b) material.
En el sentido formal, Ley es la disposición que dicta el órgano que tiene atribución
para crearla, es el acto legislativo que en nuestro medio lo realiza el Congreso del
Republica.
En el sentido material, son las normas jurídicas que provienen de la actividad del
Estado, de las autoridades públicas, en forma escrita, y son de carácter general,
podemos mencionar los Reglamentos que dictan el Poder Ejecutivo.
Considerando un buen complemento de lo expuesto en relación con la
ley en sentido formal y material, los importantes conceptos del
tratadista peruano Nuñez Borja quien citando al ilustre
administrativista francés Duguit, afirma que en el aspecto formal ley es
toda disposición o decisión emanada del órgano que, según la
Constitución de cada país, tiene el carácter de órgano legislativo. Y en
lo que concierne al sentido material de la Ley, el citado autor agrega
que ley es el acto por el cual el Estado formula una regla de Derecho
objetivo o establece regla u organiza instituciones destinadas a
asegurar el cumplimiento de una regla de Derecho objetivo
independientemente de la persona o corporación que realiza el acto.
• En consecuencia, toda disposición referente a cuestiones municipales o
aplicable a las Municipalidades dictada por el órgano que tiene
competencia para ello, esto es el Congreso de la Republica en nuestro
medio; así como las normas que provienen de autoridades públicas en
forma escrita concernientes a los Municipios, pueden considerarse fuentes
del Derecho Municipal, tales como los preceptos contenidos en la
Constitución, la Ley Ordinaria, los reglamentos y las Ordenanzas. La Ley es
pues la fuente principal del Derecho Municipal, en el siguiente orden:
• Constitución o Ley Fundamental
• Ley Ordinaria
• Reglamentos y
• Ordenanzas.
El distinguido Profesor Universitario, Alberto Ruiz-Eldredge, actual
profesor Emérito, siempre ha considerado y enumerado, en su Cátedra
de Derecho Administrativo, al tratar el tema sobre la fuente legal en
sentido material, menciona los siguientes actos del Poder Ejecutivo:
Decretos, Reglamentos, Resoluciones, notas circulares y memorandum;
y en lo que concierne al Derecho Municipal ha considerado también las
ordenanzas.
Por último, debemos decir que cuando la Ley, en cualquiera de sus dos
aspectos, está referida total o parcialmente a la materia municipal,
constituirá fuente del Derecho Municipal
CONSTITUCION

• La Constitución es la principal fuente legal del Derecho Municipal, pues

constituye la fuente suprema del ordenamiento jurídico y es el pilar donde
se sustenta las ramas del Derecho y por lo tanto es la más importante del
Derecho Municipal. En la mayoría de las Constituciones positivas de los
países encontramos normas o principios constitucionales referidos a los
Municipios.
• A la Carta Magna, como fuente principal de la Disciplina que estamos
tratando, le sigue la Ley ordinaria a la que nos hemos referido en el punto
anterior.
• Por ejemplo en la Constitución Política del Perú de 1993, tenemos
regulados en los artículos: 194, 195, 196, 197, 198 y 199, en la que
encontramos la base constitucional del Derecho Municipal.
REGLAMENTOS

• Los Reglamentos constituyen fuentes del Derecho Municipal en

menor grado; no obstante, es indudable su importancia en la
formación y desarrollo de la mencionada Disciplina jurídica.
• Los reglamentos emanan del poder administrador y constituyen actos
jurídicos que contienen mandatos generales, en virtud de su potestad
reglamentaria. Esta potestad de la Administración es, en principio,
constitucional, siendo el Derecho positivo el que faculta a la
Administración a dictar Reglamentos y es, generalmente, la
Constitución la que otorga al Poder Ejecutivo la facultad
reglamentaria.
Debemos distinguir:
A) Los reglamentos ejecutivos: Son consecuencias de la Ley, para la
aplicación y vigencia de la misma, y deben sujetarse a su
contenido; por ejemplo: la ley de bases de la carrera administrativa,
Dec. Leg. Nº 276, y su Reglamento, aprobado por D.S. Nº 005-90-PCM
(15-01-90); Dec. Leg. Nº 1057 y su Reglamento el DECRETO SUPREMO
Nº 075‐2008‐PCM, y así tenemos otras normas.
B) Los reglamentos administrativos; Son los que expide el poder
Ejecutivo sin que exista Ley o antecedente alguno, pueden llenar sus
vacíos o precisar algunos de sus preceptos que no están claros.
Dentro de los Reglamentos administrativos se encuentran comprendidos
los Reglamentos municipales, que son aquellos que dicta la Administración
municipal y que se refiere a servicios locales y actividades propias de su
competencia.
En lo tocante a este punto, debemos citar el criterio confirmante del
tratadista español Rafael Entrena Cuesta, que lo encontramos tanto en
forma referencial cuando define Reglamento, como en forma específica
al clasificar los Reglamentos por razones del sujeto que los expide, al afirmar
que el Reglamento es un acto normativo dictado por la Administración en
virtud de su competencia propia. Siempre que nos encontramos, señala el
citado autor, con un acto normativo dictado por la Administración en
cualquiera de sus vertientes - la central, la local o la institucional-, por
nuestra parte debemos agregar en nuestro medio la vertiente regional, en
virtud de su competencia propia, sigue el mencionado tratadista, estaremos
en presencia de un Reglamento, sin que a los efectos de esa designación
importe la forma de su promulgación o el término empleado para
designarlo. Enseguida expresa Entrena Cuesta que por razón del sujeto que
dicta los reglamentos pueden ser:
• estatales,
• autonómicos,
• locales o
• institucionales,
• aquí también debemos incluir los regionales para el caso de nuestro
medio; luego el ya citado tratadista español mencionado,
específicamente, en el ámbito local, los reglamentos municipales.
LA COSTUMBRE

• La costumbre siempre ha sido considerada como una importante

fuente del Derecho Municipal, pues muchos usos de la comunidad
local han llegado a conformar una fructífera fuente de esta Disciplina
jurídica al haber sido incorporados al Derecho escrito.
• La costumbre podemos definirla como una serie de precedentes, de
usos que se repiten a través del tiempo de manera general, duradera
y que se hacen obligatorios. La costumbre llega a constituir derecho,
pues existen normas consuetudinarias que forman el denominado
derecho consuetudinario.
• Se le ha definido al Derecho consuetudinario como “el que no ha sido
objeto de sanción legislativa, pero que tiene cierto vigor y está constituido
por un conjunto de reglas jurídicas tradicionales arraigadas en la conciencia
de quienes observan o cumplen esas normas”. Lo que caracteriza pues al
Derecho consuetudinario es que no está constituido por normas jurídicas
escritas sino por reglas basadas en la tradición o costumbre, pero que son
de observancia obligatoria.
• Sin duda alguna, podemos afirmar que, en nuestro medio, las más
antiguas fuentes jurídicas locales son las Actas de los Cabildos pre
republicanos, cuyo contenido en gran parte ha recogido y sustenta sus
disposiciones, mandatos u ordenanzas en usos y costumbre de la vida local
de colombina y precolombina.
• Consideramos que puede resultar ilustrativo, en lo que concierne al
punto que estando, reproducir parte de algunas Actas del Libro de Cabildo
de la ciudad del Cuzco, correspondiente al bienio 1559-1560, redactas en
una prosa muy original debido a la época misma en se desenvuelve el
municipio denominado por entonces cabildo, institución esta tan
importante para la vida local de entonces y de la que trataremos con mayor
detenimiento más adelante en el epígrafe respectivo.
 Acta Nro. 20 de 171-V-1559: “E después de lo susodicho, en la Ciudad del
Cuzco, en diez y siete días del mes de abril de dicho año de mil e quinientos e
cincuenta e nueve años, los señores cabildo, justicia e regimiento de esta
dicha ciudad se juntaron en su cabildo e ayuntamiento como lo han de uso y
de costumbre, y por ante mí, el dicho Sancho de Orué escribano, trataron y
comunicaron y acordaron en lo siguiente: Este día se acordó que por
cuanto en la provincia de los andes los camayos que en ella residen tienen
costumbre y uso de hacer cosas que es ajenas a ellos y porque los constriñen
a hacer otras cosas y a sacar coca y reciben molestia y daño, acordaron que
se haga ordenanza sobre ello en esta manera, que ninguna persona les
apremie a que hagan otra cosa alguna más de aquello que suelen
continuamente hacer en rehacer … y las demás cosas que tienen de
costumbre, y que no les hagan sacar coca a ellos ni a sus mujeres, ni cocerla,
ni arar las chacras, so pena de diez pesos por cada camayo que fuera
apremiado…, y que esto se cumpla y guarde por ordenanza, y se envíe al juez
de los Andes que lo haga cumplir, y proveyeron ciertas peticiones y lo
firmaron los señores que en este cabildo de hallaron.- Firman: El licenciado
Polo, Martín Hurtado de Abierto, jerónimo Costilla, Diego de Trujillo” .
• Aquí se pone de manifiesto como el Derecho escrito y autónomo del Municipio o Cabildo recoge
usos y costumbres ancestrales y los incorpora en forma de Ordenanzas o mandatos municipales.
• Acta N 113 de 26-VII-1560:- “En la ciudad del Cuzco, en veinte y seis días del mes de julio
de dicho de mil e quinientos y sesenta años, día del señor San Cristóbal, estando dentro de
la iglesia que está fundada nuevamente en esta ciudad, de la dicha advocación de San Cristóbal,
los muy magníficos señores cabildo, justicia e regimiento de esta dicha ciudad, que de yuso
firmaron sus nombres, dijeron que aprobando y confirmando el nombramiento que tienen
hechos de alcalde de esta dicha parroquia a don Alonso Ingá, y por cuanto el señor vesorry ha
confirmado el dicho nombramiento e ha enviado provisión de la forma que se ha de hacer la
dicha elección de los alcaldes de parroquias, en cumplimiento de ella, y usando de la costumbre y
la facultad que para ello tienen, habiendo platicado sobre el susodicho, dijeron que atento a que
el nombramiento está hecho en dicho don Alonso, lo aprueban confirman por tal alcalde y si es
necesario de nuevo lo nombran y señalan por alcalde de esta parroquia, según nombramiento
por este año que corre de hoy en adelante y use del dicho cargo por este nombramiento que sus
mercedes en él hacen, usando de la facultad y costumbre que tienen, e así lo otorgaron y lo
firmaron de sus nombres.- Firman: el licenciado Polo, Antonio de Quiñonez, Diego Ortiz de
Guzmán, Sebastián de Callaza, Juan Maldonado.- Pasó ante mi Sancho de Orué, escribano”.
• Aquí también en esta Acta de Cabildo sobre la aprobación y
confirmación del nombramiento del alcalde de la parroquia de San
Cristóbal se pone manifiesto la costumbre como un soporte del
Derecho escrito que establecía la forma de elección de alcaldes de
parroquias.
 LA DOCTRINA

• La doctrina es una fuente mediata del Derecho Municipal y está

constituida por las opiniones y estudios profundos de los filósofos
del Derecho, tratadistas, municipalistas, jurisconsultos, especialistas en
materia municipal, quienes con sus elaboraciones pueden ilustrar a los
legisladores y a quienes aplican Ley cuestiones municipales, contribuyendo
así a la construcción teórica de las instituciones municipales.
• La Doctrina, como elaboración científica, es la fuente que guía, forma e
ilustra.Se ha dicho que la doctrina es el tributo de los siglos a los filósofos
del Derecho y a los eminentes jurisconsultos romanos, como Ulpiano,
Gayo y otro, cuya influencia en la formación del Derecho Romano consistía
en su ciencia y en su prestigio.
•
LA JURISPRUDENCIA

• La jurisprudencia es también una fuente mediata del derecho

municipal, estáintegrado por las interpretaciones de la Ley
efectuadas por los tribunales en materia municipal, por
los fallos reiterados, uniformes y definitivos expedidos por los
órganos jurisdiccionales, en última instancia, sobre aspectos
municipales.
• El referido concepto de jurisprudencia, como interpretación de
la Ley, nos lo señala con toda claridad el tratadista Rafael Bielsa, para
quien la jurisprudencia consiste en la interpretación de la Ley
Administrativa que hacen no sólo los tribunales que la aplican sino
también el poder administrador.
EL DERECHO MUNICIPAL Y SUS RELACIONES CON OTRAS RAMAS
DEL DERECHO PÚBLICO.
RELACIONES CON LAS SIGUIENTES RAMAS DEL DERECHO PÚBLICO:
A) CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL
• Las constituciones de los distintos países contienen principios y normas
sobre el Municipio, ubicándolo dentro de la estructura del Estado. Estos
principios constitucionales referentes a la Institución municipal, abarca
diversos aspectos tales como los concernientes a su estructura,
organización, poderes y atribuciones, órganos de gobierno, autonomía,
competencia, servicios locales, patrimonios, entre otros.
• Entre el derecho municipal y el Derecho constitucional existe, pues, una
estrecha relación, si tenemos en cuenta que éste estudia la constitución
positiva de un país y dentro ésta encontramos normas que tratan de los
Gobiernos locales.
• Dentro del contexto del Derecho Municipal comparado, consideramos de
importancia teórica y práctica insertar los principales aspectos en materia
municipal contenidos en los principios o normas de algunas constituciones,
incluyendo la nuestra.
• Constitución política del Perú de 1979, en su Título IV “De la Estructura del
Estado”, Capitulo XII “De la Descentralización, Gobierno Locales y Regionales”,
Artículos 252 al 258, contiene normas sobre la Institución Municipal, referente a
la autonomía económica y administrativa, órgano de gobierno local,
competencia servicio locales, participación vecinal bienes y rentas municipales,
tributos municipales, régimen especial de la Capital de la Republica.
• Constitución del Perú de 1993, que en su Título IV “De la Estructura del Estado”,
Capítulo XIV “De la Descentralización, las Regiones y las municipalidades”
artículos 191 al 196, contiene normas básicas sobre la autonomía política,
económica y administrativa, órgano de gobierno local y su elección por sufragio
directo, competencia, bienes y rentas municipales, derecho a asociarse, régimen
especial de la Capital de la republica y Capitales de Provincias y Departamentos
de fronteras así como la Provincia Constitucional del Callao.
• CON EL DERECHO POLITICO
• El vínculo entre estas dos ramas del Derecho público es muy acentuada. El derecho
político y el derecho Municipal trata del Estado y el Municipio, respectivamente, esto es
de dos sociedades que están unidas entre sí, cuyas similitudes las encontramos no sólo
en los elementos que las componen, sino también en la forma de gobierno y fines, aún
cuando en el caso del Municipio estos aspectos se restringen al nivel local.
• Una explicación de la estrecha relación entre las dos referidas disciplinas nos ofrecen
Alzamora Valdez, cuando afirma que los elementos de las dos sociedades, Estado y
Municipio, son los mismos, sus formas de gobierno guardan una onda relación,
existiendo también determinada coincidencia en cuanto a sus objetivos; y que
los vecinos conformantes de la comunidad local son los ciudadanos de un Estado, el
territorio del Municipio se encuentra dentro del territorio de un Estado y las autoridades
de uno y otro persiguen el bienestar del hombre; y en lo que atañe a sus sistemas de
gobierno, agrega que se inspiran en las mismas tendencias y fines.
• CON EL DERECHO ADMINISTRATIVO
• La relación entre el Derecho Municipal y el Derecho Administrativo es tan
estrecha, que algunos tratadistas han considerado al Derecho Municipal como
una rama del Derecho Administrativo y han pretendido, hasta hace algún tiempo,
reducir a una simple actividad administrativa.
• Como una muestra de este estrecho vínculo podemos citar algunos aspectos del
Derecho Administrativo que se aplican al Derecho Municipal, tales como los
servicios públicos, actos y contratos administrativos, agentes, el poder de policías,
entre otros.
• CON EL DERECHO PENAL
• Las normas municipales, tales como las Ordenanzas, acuerdos, o resoluciones
de concejo, contienen normas cuyo cumplimiento es obligatorio para los vecinos
y quienes no las acaten incurren en responsabilidad que puede ser administrativa
o disciplinaria, civil o penal
• También en materia municipal se dan casos de delitos con los deberes
de función y los deberes profesionales, pudiéndose también
originarse delitos contra la Institución Municipal, los cuales se rigen
por normas del ámbito penal.
• Sabemos que el Derecho Penal tiene como objetivo principal la
prevención y represión de los delitos cuando se viola el orden
jurídico, el Municipio, como representante de la comunidad local,
puede también perseguir la represión de delito en un sentido
sancionador e incluso puede perseguir la prevención del delito,
cuando busca el bienestar colectivo, la seguridad del vecindario,
cuando cumple su finalidad de servicio a la colectividad.
CON EL DERECHO PROCESAL CIVIL

• Las Municipalidades en su cotidiana actividad administrativo municipal

aplican también normas procesales, no solamente en defensa de sus
intereses, sino para proteger los derechos de los administrados.
• Sabemos que el Derecho Procesal es el conjunto de normas referentes al
proceso, y el Derecho Procesal Civil está constituido por ese conjunto de
normas, de actos que buscan la solución de los conflictos en el campo civil;
tiene también relación con el Derecho Municipal.
• En el ámbito municipal, muchos conflictos municipales se sustancian por
los preceptos procesales civiles; podemos mencionar el caso de las
reclamaciones administrativas y contencioso-administrativo, así como el
control de los actos municipales por el órgano jurisdiccional, que se
tramitan conforme a las referidas normas procesales.
CON EL DERECHO FISCAL

• Los municipios tienen un patrimonio, recursos, medios económicos o rentas municipales

y también atribuciones para imponer tributos municipales, ya sea por derecho propio
conforme a ley o por delegación del Estado; y asimismo, tienen facultad para recaudar
esos recursos o rentas y para administrarlas; tienen también un Presupuesto, el mismo
que está conformado por los recursos presupuestarios. El manejo, gestión o
administración de estos recursos financieros, incluyendo los tributos municipales se rigen
por normas del Derecho Fiscal.
• De lo antes expuesto podemos concluir que existen relación entre el Derecho Municipal
y el Derecho Fiscal y por los demás los conceptos que contiene la definición de Derecho
Fiscal son también aplicables en el campo municipal; al respecto, podemos mencionar
la definición de Alzamora Valdez, quien citando a A. Torré, dice que el Derecho Fiscal rige
la percepción, gestión y erogación de los recursos pecuniarios con que cuenta el Estado,
para la realización de sus fines.
•
CON EL DERECHO FINANCIERO
• Hay relación entre el Derecho Municipal y el derecho Financiero, e
incluso con Ciencia Financiera. Y es que no solamente la actividad
tributaria de los Municipios, sino también los recursos, rentas, bienes
o patrimonio municipal, los gastos municipales, esto es la Hacienda
Municipal, en una gran parte se rige por las normas del Derecho
Financiero.
• También es preocupación constante de los Municipios, la búsqueda
de un adecuado manejo de los recursos o rentas fiscales, búsquedas
de la adecuada utilización de sus bienes patrimoniales, de sus
finanzas locales, que les permite una mejor forma de financiar sus
obras y servicios, para ello los Municipios se auxilian con la Ciencia
Financiera.