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Diritto di asilo. Presentazione a cura della dott.

ssa Enza Papa

Accoglienza e Diritto di Asilo

Il quadro normativo vigente in materia di


diritto di asilo e il sistema di accoglienza
per:
Richiedenti Asilo, Rifugiati e beneficiari
di Protezione Umanitaria
Immigrazione e Asilo

Che differenza c fra rifugiato ed immigrato?


limmigrato lascia liberamente il proprio paese per cercare
nuove e migliori opportunit di lavoro altrove;

il rifugiato non si sposta per libera scelta, ma costretto ad


abbandonare il proprio paese per sfuggire a gravi
persecuzioni e violenze.
Glossario
Colui che decide volontariamente di
Migrante lasciare il proprio paese per stabilirsi,
temporaneamente o permanentemente,
in un altro Stato.

Colui che chiede la protezione di un Paese


Richiedente diverso da quello di origine ed in attesa
asilo del riconoscimento dello status.

Colui al quale stato riconosciuto lasilo,


Rifugiato cio la protezione dallo Stato al quale ha
inoltrato la sua richiesta.
I Richiedenti asilo sono figure giuridicamente diverse
dagli immigrati stranieri che arrivano in Italia per motivi di
lavoro, studio e/o ricongiungimento familiare.
Ci che spinge a spostarsi in un altro Paese non una
libera scelta, ma, piuttosto, la mancanza di ogni scelta.

Immigrazione volontaria = interesse legittimo


Immigrazione non volontaria = diritto soggettivo
Il quadro normativo sul diritto di asilo

Il quadro normativo che regola la materia


del diritto di asilo, che diverso da quello
che regola la materia dellimmigrazione,
complesso e articolato:
si compone di atti relativi alla legislazione
internazionale, a quella europea e a quella
prodotta dai singoli Stati.
La legislazione internazionale:

Dichiarazione Universale
dei Diritti dellUomo
1948 Adottata dallAssemblea Generale delle
Nazioni Unite, il primo documento che
sancisce, a livello mondiale, i diritti
fondamentali degli individui.

Ogni individuo ha diritto di cercare


Art. 14 e di godere in altri Paesi asilo dalle
persecuzioni.
1951 La Convenzione di Ginevra sullo
status di rifugiato
E il primo documento in cui viene regolato il sistema
legale internazionale per quanto concerne lassistenza a
coloro i quali sono costretti ad abbandonare la propria
terra. Prima definizione del termine rifugiato.

E rifugiato colui che, temendo a ragione di essere


perseguitato per motivi di razza, religione,
Art. 1 nazionalit, appartenenza ad un determinato
gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si
trovi fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e
non possa o, a causa di tale timore, non voglia
avvalersi della protezione di detto Stato.
I requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato

In base alla definizione dellart. 1, possono essere evidenziati 4 requisiti


essenziali:
1) La fuga dal proprio Paese. Il rifugiato - per essere riconosciuto tale -
deve trovarsi fuori del suo Paese di origine
2) Il fondato timore di persecuzione. Il timore di persecuzione deve essere
reale, ma soprattutto deve trattarsi di persecuzione rivolta in modo diretto alla
persona che richiede asilo.
Deve trattarsi di persecuzione a titolo individuale e non generalizzata.

3) Motivi specifici di persecuzione. La persecuzione, temuta o subita, deve


essere operata in ragione di uno dei motivi indicati dallo stesso articolo 1 della
stessa convenzione.

4) L'impossibilit di avvalersi della protezione del proprio paese di origine.


Il richiedente asilo deve trovarsi nella condizione di non potere, n volere
rivolgersi alle autorit del suo paese. Questo perch il cosiddetto agente di
persecuzione (chi perseguita), pu essere direttamente il governo del paese
oppure altro soggetto da questi tollerato o non contrastato.
La persecuzione

La Convenzione di Ginevra non contiene una definizione del


termine persecuzione. Secondo linterpretazione dominante, si
pu dedurre che ogni minaccia alla vita o alla libert per ragioni
di razza, religione, nazionalit, opinioni politiche o appartenenza
ad un determinato gruppo sociale, costituisce persecuzione.
I principi della Convenzione

Tra i principali obiettivi della Convenzione c anche


quello di definire degli strumenti atti a garantire leffettiva
tutela dei diritti dei rifugiati nei territori dei Paesi di asilo.

Nello specifico la Convenzione:


vieta di sanzionare lingresso ed il soggiorno irregolare dei
rifugiati (art. 31);

Afferma il principio di non refoulement, (non


respingimento) secondo il quale nessuno Stato pu
espellere in nessun modo un rifugiato verso un territorio
dove la sua vita e la sua libert potrebbero essere
minacciate (art. 33).
Diritti e doveri dei rifugiati

Diritti Doveri
Protezione legale; Obbligo di rispettare le leggi e i
Assistenza sociale e sanitaria; regolamenti del Paese di asilo
Diritto al lavoro e allistruzione;
Diritti civili, economici e sociali;
Limiti della Convenzione di Ginevra
Due ordini di restrizione nellambito dellapplicazione della
Convezione:
1) riserva temporale
Esclusione della protezione per fatti accaduti dopo il
1951;
2) riserva geografica
da applicare solo ai rifugiati Europei.

La Convenzione di Ginevra stata ratificata dallItalia con


la Legge n. 722 del 1954 che ha introdotto entrambe le
limitazioni.

1967: Il protocollo di New York


Superamento delle due riserve.
La Convenzione di Ginevra e il Protocollo di New York sono
ritenuti i due pilastri normativi, a livello internazionale, sui diritti
dei rifugiati.
Sono gli strumenti fondamentali in base ai quali gli Stati firmatari
garantiscono la loro protezione alle persone che chiedono lo status
di rifugiato.
Rappresentano gli strumenti essenziali da cui prende le mosse
lattivit dellACNUR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite
per i Rifugiati, con sede a Ginevra, istituita nel 1951 e finalizzata
alla protezione dei rifugiati sul piano internazionale.
La normativa comunitaria
A livello comunitario si intrapreso da diversi anni un
processo di armonizzazione delle politiche in materia di
immigrazione e soprattutto di asilo.
1990: Convenzione di Schengen
Abolizione dei controlli alle frontiere interne dello spazio comunitario e
potenziamento dei confini esterni. Regole comuni in materia di attraversamento
delle frontiere esterne e per le richiesete di asilo.
Regime comune per il rilascio di visti di ingresso e del controllo
alle frontiere.
1990: Convenzione di Dublino
Determina lo Stato responsabile per lesame di una richiesta di asilo.
Obiettivo: evitare le domande di asilo multiple, cio presentate in pi Stati
Regolamento Dublino II e Sistema
Eurodac

2002: la Convenzione diventa Regolamento in base al quale


viene stabilito il principio di autorizzazione, ovvero la
responsabilit dello Stato competente.
In genere quello che ha precedentemente concesso un
visto di ingresso.
2003: Sistema EURODAC
Obbliga gli Stati membri a rilevare le impronte digitali di
tutti i richiedenti asilo, nonch di tutti gli stranieri irregolari
ed a trasmettere i dati ad una banca dati centrale.
In base al sistema EURODAC vengono disposti i
traferimenti dei richiedenti asilo allo Stato competente.
CEAS: Sitema Comunitario Asilo
1999: Trattato di Amsterdam e il Consiglio Europeo di Tampere

I fase regime comunitario europeo

A partire dal Trattato di Amsterdam, lUnione Europea si


impegnata a raggiungere lobiettivo di una politica comune nel
campo dellasilo.
Periodo conclusivo della prima fase: 2004
periodo transitorio prima della integrale armonizzazione delle
procedure comunitarie.
I Fase:
4 strumenti giuridici:
1) Regolamento N. 343/2003 (Regolamento Dublino)
2) Direttiva Accoglienza, N. 9/2003 (Recante norme minime
relative allaccoglienza dei richiedenti asilo nei Paesi Membri)
in merito allaccoglienza e assistenza sanitaria.
Introduce, per la prima volta, listituto del trattenimento dei R.A.
3) Direttiva Qualifiche N. 83/2004
Introduce elementi di novit, quali il richiamo ad agenti non statali
di persecuzione e alla persecuzione fondata sullidentit di
genere e sullorientamento sessuale, come fattori caratterizzanti
lappartenenza ad un determinato gruppo sociale
4) Direttiva procedure N. 85/2005, per il riconoscimento e la revoca
dello status di rifugiato
II fase entro il 2010: procedura unica comunitaria di asilo
Il diritto di asilo in Italia

Lo straniero al quale sia impedito leffettivo


esercizio delle libert democratiche garantite
Art. 10 Cost.
dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo
Comma 3
nel territorio della Repubblica, secondo le
condizioni stabilite dalla legge.

A tuttoggi non esiste ancora in Italia una legge organica sul diritto
di asilo.
Ciononostante diverse sentenze della Corte di Cassazione hanno
stabilito che il diritto di asilo sancito dalla Costituzione si configura
come un diritto soggettivo e non come mero interesse legittimo,
da riconoscere al cittadino straniero, anche in mancanza di leggi
ordinarie che diano attuazione al principio costituzionale.
Asilo costituzionale e status di rifugiato

Costituzione Italiana Convenzione di Ginevra


Art. 10 co. 3 Status di rifugiato
Impedimento delleffettivo Fondato timore di persecuzione
esercizio delle libert a causa della razza, religione,
opinione politica, appartenenza
democratiche garantite dalla ad un determinato gruppo
Costituzione politico.
Istanza di asilo al Tribunale Istanza di asilo presso la
Civile Commissione competente

Sono diversi i presupposti per il riconoscimento dellasilo allo straniero. In base


alla nostra Costituzione la sussistenza di un impedimento nel Paese di origine
alleffettivo esercizio delle libert democratiche garantite dalla Costituzione
stessa. In base alla Convenzione di Ginevra, il presupposto, invece, il fondato
timore di persecuzione. Sono diversi gli organi competenti per il
riconoscimento dello status.
La situazione italiana
Nonostante la sua cruciale importanza, il tema del diritto di
asilo stato trattato sempre in maniera residuale allinterno
delle leggi nazionali dedicate allimmigrazione, e solo a partire
dal 1990, con la c. d. legge Martelli (L. 39/1990):
Norme urgenti in materia di asilo politico, dingresso e
soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione
dei cittadini extracomunitari ed apolidi gi presenti nel
territorio dello Stato.
Superamento delle due riserve (temporale e geografica)
Regola il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della
Convenzione di Ginevra e introduce, per la prima volta
Art. 1 nellordinamento interno, una procedura di accesso allasilo.
Non fa alcun riferimento al diritto costituzionale di
asilo.
La procedura di asilo

Per procedura di asilo si intende la sequenza di passaggi burocratici che inizia


nel momento in cui il cittadino straniero presenta la domanda di asilo e si
conclude con l'emanazione di un provvedimento definitivo in merito al
riconoscimento o meno dello status di rifugiato.

il richiedente deve presentare una istanza motivata alla polizia


di frontiera o alla Questura del luogo di arrivo.

Il questore territorialmente competente rilascia un permesso di


soggiorno temporaneo valido fino alla definizione della procedura
di riconoscimento.

La procedura ha termine con laudizione del richiedente asilo


presso un organo competente per il riconoscimento dello status di
rifugiato.
La Commissione competente per il
riconoscimento dello status di rifugiato

La domanda di asilo viene esaminata da un organo ad hoc,


competente per la valutazione delle richieste di asilo,
introdotto dalla legge Martelli:
La Commissione Centrale per il riconoscimento dello
status di rifugiato,
con sede a Roma, nel corso di unaudizione personale durante
la quale il richiedente racconta, in presenza di un interprete, la
sua storia personale e i motivi della persecuzione subita.
Lesito della Commissione
La Commissione pu adottare tre tipi di decisione:

1) Riconoscere lo status di rifugiato;

2) Negare lo status di rifugiato, ma riconoscere la


protezione umanitaria;

3) Negare lo status di rifugiato e anche la protezione


umanitaria.
La Legge martelli prevede la possibilit di presentare un
ricorso al TAR contro la decisione negativa della
Commissione, entro 30 giorni, ammettendo la sospensione
di un provvedimento di espulsione a seguito del rigetto della
domanda di asilo.
1) Riconoscimento status di rifugiato

La Commissione emette il certificato di riconoscimento


dello status di rifugiato;

La Questura rilascia un permesso di soggiorno per asilo,


della validit di due anni;

Il rifugiato pu richiedere la cittadinanza dopo 5 anni dal


riconoscimento dello status;
2) Diniego con concessione di protezione umanitaria

La Commissione non riconosce lo status di rifugiato, ma concede la


protezione umanitaria.
E il caso di chi non teme una persecuzione individuale, come sancito dalla
Conv. di Ginevra, ma non pu fare rientro nel Paese di origine a causa del
pericolo per la propria vita a causa di situazioni di conflitto e violenza
generalizzata.
Anche se una persona non viene riconosciuta rifugiata, va applicato il
principio di non refoulement, previsto dallart. 19 T.U. sullimmigrazione.

La Questura notifica il diniego della Commissione e rilascia un permesso


di soggiorno per motivi umanitari della durata di 1 anno.

Il titolare del p.d.s. per motivi umanitari pu svolgere attivit


lavorativa;

Il titolare del p.d.s. per motivi umanitari pu richiedere la cittadinanaza


dopo 10 anni di permanenza.
3)Diniego con espulsione

Se la Commissione decide di non riconoscere lo status di rifugiato


e ritiene che non sussistano esigenze di protezione umanitaria:

La Questura notifica la decisione negativa della Commissione;

Viene ritirato il p.d.s. temporaneo per richiesta asilo e alla


persona viene intimato di lasciare il territorio entro 15 giorni;

se entro 15 giorni dalla notifica dellintimazione la persona


non lascia il territorio, pu essere emesso nei suoi confronti
un decreto di espulsione prefettizio;

il decreto di espulsione vieta alla persona espulsa di rientrare


in Italia e nei paesi Schengen per un periodo di 10 anni.
La procedura di asilo introdotta dalla Legge Mrtelli
rimasta in vigore per circa 15 anni, dal 1990 al 2005.

Domande di asilo presentate in Italia dal 1990 al 2004:

165.564 Richieste di asilo inoltrate alla Clmmissione Centrale

125.604 Richieste esaminate


10.861 decisioni positive
97.489 decisioni negative

7.438 dinieghi per irreperibilit del richiedente


Richiesta di asilo ex art. 10, comma 3 della
Costituzione italiana

Listanza di richiesta di asilo costituzionale viene inoltrata


al Tribunale Civile e non alla Commissione per il
riconoscimento dello status di rifugiato.
Non sono stabiliti n i tempi n le modalit di rilascio del
permesso di soggiorno, nonch i diritti e i doveri di chi
ottiene il riconoscimento.
Modifiche alla procedura di asilo

La procedura di asilo introdotta dalla legge n. 39/1990 stata


modificata dalla legge 189/2002, la c.d. Bossi/Fini. Tra le
principali novit, la legge prevede:

1) Listituzione di 7 Commissioni Territoriali competenti per il


riconoscimento dello status di rifugiato;
2) Lintroduzione di due procedure di asilo: una procedura
ordinaria e una procedura semplificata;
3) Il trattenimento dei richiedenti asilo in apposite strutture: i
Centri di Identificazione
Le Commissioni Territoriali per il
riconoscimento dello status di rifugiato
Migliaia di richieste di asilo ferme preso la Commissione
Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato.
Unattesa di convocazione di circa 1 anno/1 anno e mezzo.

Istituzione di 7 Commissioni Territoriali composte da un Prefetto, un funzionario


della Pubblica Sicurezza, un rappresentante degli Enti locali ed uno dellACNUR,
con sedi a:
1) Gorizia (Friuli Venezia Giulia, Veneto e Trentino Alto Adige);
2) Milano (Lombardia, Valle dAosta, Piemonte, Liguria, Emilia Romagna):
3) Roma (Lazio, Campania, Abruzzo, Molise, Sardegna, Toscana, Marche,
Umbria);
4) Foggia (Puglia);
5) Siracusa (Sicilia);
6) Trapani (Sicilia);
7) Krotone (Calabria, Basilicata).
Centri di Identificazione per Richiedenti asilo

Per la prima volta nellordinamento italiano viene introdotto


listituto del trattenimento dei richiedenti asilo in apposite
strutture, geograficamente coincidenti con le Commissioni
Territoriali.
Il trattenimento pu essere disposto quando il richiedente
asilo abbia eluso i controlli o quando sia entrato
irregolarmente.
Si calcola che circa il 90% dei richiedenti asilo arriva
irregolarmente. Cio, quasi la totalit dei casi.

Il richiedente non pu allontanarsi senza autorizzazione da


parte della Prefettura, pena la revoca dello status di
richiedente asilo.
Ricorso avverso decisione negativa

La Legge Bossi/Fini stabilisce che un ricorso contro il parere


negativo da parte della Commissione Territoriale
competente non sospende lespulsione del richiedente, il
quale pu proporre ricorso dal Paese di origine!
Accoglienza e diritto di asilo

Lofferta di accoglienza e di assistenza ai richiedenti asilo,


rifugiati e beneficiari di protezione umanitaria, in mancanza di
una legge nazionale specifica in materia di asilo, stata per
tanti anni inesistente.
Pesanti conseguenze sullesclusione sociale di migliaia di
persone che spesso hanno come unica prospettiva la fuga
verso altri Paesi europei, che hanno da decenni istituito
sistemi di accoglienza adeguati per coloro in cerca di
protezione.
Azione comune

Nasce il progetto Azione Comune;


La prima vera esperienza di rete di accoglienza
nazionale, sperimentata in seguito allemergenza
1999
kosovo.
Ideata dal mondo dellassociazionismo e del
volontariato in collaborazione con enti locali;
Finanziato dallUE e dal Ministero degli Interni;
Assistenza a circa 1000 persone;
Rifinanziato anche nel 2000 e rivolto anche a persone
provenienti da altre aree del mondo;
Il progetto Azione Comune ha rappresentato il primo tentativo sperimentale
di organizzare una rete di accoglienza e assistenza per RARU, con alcuni
rudimentali strumenti comuni:

creazione di una banca dati;


servizi di consulenza e orientamento comuni;
percorsi di inserimento sociale;

Ambiti di intervento:
segretariato sociale (rapporti con questure, ASL, prefetture, etc);
inserimento scolastico per i minori;
corsi di alfabetizzazione della lingua italiana per adulti;
consulenza legale e tutela dei diritti della persona.

Idea di accoglienza:
unaccoglienza decentrata (strutture medio piccole);
non mera assistenza, ma servizi mirati allautosufficienza.
Azione Comune

10 Regioni coinvolte;
26 centri di accoglienza;
Pi di 1000 beneficiari;

Il modello sperimentato con Azione Comune stato


riconosciuto da tutti come una buona prassi nel campo
dellaccoglienza ed ha fatto da punto di riferimento per la
progettazione nazionale;
Ha evidenziato la necessit di un sistema di accoglienza
integrato e in rete, che permetta di:
-uscire dalla logica dellemergenza;
Attraverso il coinvolgimento:
-degli enti pubblici, delle amministrazioni locali,
dellassociazionismo e del volontariato sociale.
Il Programma Nazionale Asilo

Nel 2001 nasce il PNA:


un Progetto Pilota mirato alla costituzione e alla gestione di
un sistema nazionale di accoglienza, assistenza e protezione in
favore di RARU, decentrato e diffuso a livello nazionale.
Protocollo di intesa siglato da:
ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani);
ACNUR (Alto Commissariato delle N.U. per i rifugiati);
Ministero degli Interni
Finanziato con fondi straordinari dell8 x1000 e con FER
(Fondo Europeo per i Rifugiati)
stato avviato con un bando pubblico rivolto ai Comuni.
Organizzazione del PNA

Segreteria Centrale, con sede a Roma:


-supporto tecnico ai progetti territoriali;
-messa in rete dei progetti;
-gestione di una banca dati nazionale;
- verifica del funzionamento del PNA e dei singoli progetti

Il sistema di accoglienza del PNA funziona con le seguenti modalit:

i RARU vengono individuati sul territorio o nelle aree di frontiera


la segreteria orienta le persone verso i centri territoriali
i RARU risiedono nei centri per un periodo di circa 6 mesi durante
I quali vanno individuati dei percorsi di integrazione autonoma
nel territorio.
Le attivit del PNA

In ciascuno degli ambiti territoriali sono state avviate le


seguenti attivit:
accoglienza;
orientamento sociale;
informazione e sostegno legale.

Accoglienza Vitto, alloggio, assistenza sociosanitaria.

Orientamento Inserimento scolastico dei minori; alfabetizzazione lingua


sociale italiana per adulti; percorsi di inserimento lavorativo.

Assistenza legale Supporto nella presentazione della domanda di asilo;


Redazione del dossier per laudizione presso la Commissione;
Diritti e doveri dei RARU.
SPRAR: Sistema Nazionale di
Protezione e Tutela di RARU
La L. 189/2002, (legge Bossi Fini), ha riconosciuto le iniziative
avviate sul territorio con il PNA.
Lart 32, 1-sexies, di modifica allart. 1 della legge 39/90 istituisce
Il Sistema Nazionale di Protezione e Tutela dei RARU;
(evoluzione in chiave pi organica ed istituzionale del PNA)
Lart. 32, 1- septies, istituisce:
Il fondo nazionale per le politiche e i servizi dellasilo.
Lo SPRAR un sistema pubblico per la tutela, laccoglienza e
lintegrazione di RARU, diffuso su tutto il territorio nazionale,
attraverso una rete di progetti che fanno capo agli Enti locali.
Dati 2006 SPRAR
2006
95 Comuni;
102 progetti territoriali;
2428 posti di accoglienza;

Calabria:
5 progetti territoriali
1) Cosenza (25 posti);
2) Crotone (20 posti);
3) Isola Capo Rizzuto (25 posti);
4) Badolato; (15 posti);
5) Riace (15 posti);
6) Carfizzi (20 posti)
Totale: 120 posti in accoglienza
Dati beneficiari

Area geografica di Prime 5 nazionalit: Titolo di studio:


provenienza:
1) Eritrea; 25% nessun titolo;
67% Africa; 2) Etiopia; 19% licenza elementare;
13% Asia; 3) Colombia; 22% licenza media inf.;
10% America Latina; 4) Togo; 28% diploma media sup.;
10% Europa. 5) Somalia 6% laurea

Modalit di ingresso:
64% sbarco;
24% frontiera aereoportuale;
9% rientri Dublino;
3% nascita in Italia
Richieste di asilo 2006

10. 348 richieste di asilo presentate alle 7 Commissioni;


Domande per Commissione:
Foggia: 29,5%;
Crotone: 19,8%; Esiti delle domande:
Milano: 18,1%; 46,8%: protezione umanitaria;
Roma: 9,8%; 39,8%: diniego;
Siracusa: 9,8%; 9,5%: rifugiati;
Trapani: 8,3%; 3%: irreperibili
Gorizia: 4,7%
Conclusioni:

Divario tra le disponibilit del sistema e le necessit reali di


accoglienza.

Circa 10.000 richieste di asilo annue;


Lo SPRAR copre solo la met delle richieste;

Il trattenimento dei Richiedenti asilo nei Centri di


Identificazione sempre crescente, quasi alternativo
allaccoglienza nei centri SPRAR.