UNIVERSIDAD PBLICA DE EL ALTO

UPEA

NUEVOS MODELOS DE GESTIN Y

ORGANIZACIN PBLICA
 Fundamentos de la Organizacin Burocrtica
MAPA DE DESERTIFICACION
Cuando Max Weber present los
fundamentos de la organizacin ZONA ARIDA, SEMI ARIDA Y
burocrtica, lo hizo pensando en que: SUB HUMEDA SECA DE BOLIVIA

Se generaban unas estructuras

adecuadas para racionalizar los
procedimientos administrativos, para
mejorar la eficiencia de la organizacin,
para garantizar la transparencia en los
procesos de toma de decisiones y para
facilitar el control por parte de los
ciudadanos respecto a las autoridades
pblicas
41 % en
proceso de
Estos argumentos han mantenido su desertificacin
validez durante ms de un siglo, pero
hoy da estn agotados y superados.
Burocracia se ha convertido en sinnimo de ineficiencia,
lentitud, rigidez y derroche de recursos.

Lo que era un concepto con una connotacin positiva se ha

transformado en atributo negativo y casi ofensivo.
Se pretende contribuir a una reflexin en torno
a dos preguntas:

Por qu la burocracia se ha convertido en un modelo

perverso para el funcionamiento de la Administracin
pblica?,

Cules son las alternativas de futuro que se presentan?

El anlisis de las formas organizativas y de los modelos de

gestin de la Administracin pblica se efectuar a partir de
la observacin de dos variables explicativas:

Las transformaciones del entorno y las posturas ideolgicas -

explcitas o implcitas- de los responsables polticos de estas
administraciones.
La variable contextual es crucial para explicar la aparicin
de un nuevo modelo de gestin, mientras que utilizamos la
variable ideolgica para ver cmo este modelo puede
concretarse mediante diferentes frmulas organizativas.
 MODELOS DE GESTIN PBLICA

Con esta finalidad, se han elaborado los conceptos gestin

de la estabilidad y gestin de la incertidumbre Segn la
hiptesis que se presenta, estara teniendo lugar la
sustitucin del primer modelo por el segundo, y esta
sustitucin evidenciara la obsolescencia de la organizacin
pblica tradicional.
1. La gestin de la estabilidad: Las condicionantes
del entorno
El modelo de gestin de la
estabilidad se ubica temporalmente
en el perodo que se inicia al finalizar
la segunda guerra mundial, se
extiende hasta los aos setenta y
prolonga su influencia hasta nuestros
das. Durante esta etapa, la gestin
pblica alcanz una dimensin
desconocida hasta aquel entonces,
al moldear las formas y contenidos
de la actuacin pblica mediante la
influencia de un entorno poltico y
econmico peculiar.

desde la ptica econmica, estos

aos se caracterizaron por la
aplicacin de estrategias
macroeconmicas de inspiracin
keynesiana, que favorecieron un
modelo de crecimiento estable por la
intervencin estatal.
En este marco, el sector pblico
experimenta un crecimiento
espectacular:

los objetivos eran producir bienes

y servicios pblicos para
satisfacer las necesidades de una
sociedad de consumo
masificado. Dicho de otra forma,
se trataba de producir mucho y
para todos.
En segundo lugar, las corrientes poltico-ideolgicas dominantes
se materializaron en la aparicin y posterior consolidacin del
estado de bienestar.

Su construccin cuenta con dos pilares bsicos:

El aumento de la actividad pblica se disea desde el

paternalismo estatal, mientras que el consenso poltico implica
cierto compromiso hacia la igualdad entre los ciudadanos.
El modelo de gestin pblica, en consecuencia, tiende a
funcionar de forma monopolista. El resultado es una gran
y compleja organizacin, generadora de economas de
escala, pero tambin de fuertes inercias y rigideces
estructurales.

La gestin de la estabilidad se define a partir de algunos

objetivos claros, invariables y prefijados, que
condicionarn fuertemente sus
estructuras organizativas.

De hecho, los conocimientos que aporta la teora burocrtica de Weber (1977), la

direccin cientfica de Fayol (1972) y la organizacin taylorista de trabajo (1972)
se convierten en los instrumentos bsicos a disposicin de los gestores pblicos.
 Los principios fundamentales de la gestin de
la estabilidad
Autosuficiencia. Las autoridades
pblicas asumen el monopolio de la
prestacin de servicios, al garantizar
su provisin mediante recursos
propios. El resultado es una
organizacin compleja, cerrada y
preocupada sobre todo por los
procedimientos internos.

Uniformidad. El modelo de gestin se

define a partir de la voluntad de
ofrecer productos estndares para
todos. Las autoridades pblicas
definen las necesidades
supuestamente compartidas- de los
ciudadanos, mientras que los
individuos quedan relegados a un
papel de receptores pasivos de las
prestaciones pblicas.
 Los principios fundamentales de la gestin de
la estabilidad
Continuidad. La gestin pblica tiene
como objetivo proveer determinados
servicios de forma continuada, sin
posibilidad de que aparezcan ni
colapsos que lo interrumpan ni
novedades que lo modifiquen. Existe
la certeza sobre la necesidad de
proveer los servicios, al mismo
tiempo que no se reflexiona sobre
cules son estos servicios ni sobre
cul es el modo mejor de proveerlos:
la dinmica es fuertemente inercial.

Profesionalismo. El modelo de gestin est dominado por los expertos,

que imponen divisiones funcionales que se corresponden con su
percepcin de los problemas, no con la complejidad que implica
tratar con el conjunto de la comunidad. El resultado es una
segmentacin artificial de la actividad administrativa y una prdida de
visin estratgica de los problemas de la comunidad.
Si la tensin entre las dimensiones poltica y tcnica es una
caracterstica definitoria de la gestin pblica, se puede afirmar
que durante este perodo gana la tcnica. Las condiciones de
estabilidad otorgan protagonismo a los expertos, en la medida en
que profesionalmente estn preparados para hacer lo que se
sabe que hay que hacer.

Tiene lugar un proceso de tecnificacin de la gestin pblica,

 2. La gestin de la incertidumbre: Los
condicionantes del entorno

A partir de mediados de la dcada

de los setenta, el modelo Keynesiano
modelo entr en crisis, lo cual
provoc la ruptura de las
condiciones que haban configurado
la gestin de la estabilidad.

En la esfera econmica, la progresiva

implantacin del modo de
produccin postfordista coincide
con un proceso de transformacin y
desestructuracin del tejido industrial
tradicional.
 2. La gestin de la incertidumbre: Los
condicionantes del entorno

No obstante, se incorporan
innovaciones tecnolgicas que
abren posibilidades, desconocidas
hasta ahora, de comunicacin,
informacin y automatizacin, que
revolucionan la produccin de
bienes y servicios, e introducen
nuevas posibilidades de
descentralizacin, especializacin y
flexibilizacin organizativa (Harvey,
1989; Piore y Sabel, 1984).

El proceso de desindustrializacin -asociado con la crisis

econmica y con la aparicin de un nuevo modo de produccin-
genera problemas de paro, dualizacin social, decadencia de los
centros urbanos y lo que genricamente se conoce como el
redescubrimiento de la pobreza.
 2. La gestin de la incertidumbre: Los
condicionantes del entorno

Estas dificultades provocan una

intensificacin en la demanda de
prestaciones pblicas.

La combinacin de demandas
crecientes con la reduccin de los
recursos y el clima de creciente
resistencia impositiva genera lo que se
conoce con el nombre de crisis fiscal
del Estado
 2. La gestin de la incertidumbre: Los
condicionantes del entorno

La gestin pblica debe modificar su

manera de trabajar y adaptarse tanto
a las nuevas esferas de actuacin
como a la necesidad de mejorar la
utilizacin de recursos cada vez ms
escasos.

Por otra parte, en la esfera poltica se

produce la ruptura del consenso que
se haba alcanzado en torno a los
principios del estado de bienestar.
Esta ruptura viene acompaada de un
proceso de fragmentacin y
diversificacin social que altera las
reglas del juego poltico tradicional.
 2. La gestin de la incertidumbre: Los
condicionantes del entorno

La gestin pblica opera en un

contexto cada vez ms complejo, en
que se ha producido la aparicin
de nuevos movimientos sociales
(pacifismo, ecologismo, feminismo,
etc.) y una reactivacin de los
papeles individuales (Offe, 1988;
Gyford, 1991).

La igualdad y el monopolismo definan

la gestin de la estabilidad, mientras
que los principios dominantes en el
modelo emergente son la diferencia y
el pluralismo..
 La estabilidad y la continuidad han
desaparecido y han facilitado la aparicin de
un nuevo modelo de gestin de la
incertidumbre.

Durante estos aos tambin tiene lugar la progresiva sustitucin de las teoras
de Taylor, Fayol o Weber. Los conocimientos a disposicin de los directivos
pblicos van modificndose con la incorporacin de nuevos instrumentos como
la direccin estratgica, la gestin por objetivos, la adhocracia o la
organizacin postburocrtica (vase, por ejemplo, Casas, 1992; Watterman,
1993; Barzelay, 1992, o Echebarra Y Losada, 1993).
 Los principios fundamentales de la gestin de
la incertidumbre

Pluralismo. Los responsables pblicos

deben actuar en un contexto ms
complejo: ya no son la organizacin
monopolista por excelencia, sino una
organizacin ms en una constelacin
de organizaciones con recursos,
capacidades y limitaciones diversas. En
consecuencia, el principio de
autosuficiencia pierde
vigencia y tiene que dejar paso al
reconocimiento de la pluralidad.
 Los principios fundamentales de la gestin de
la incertidumbre

Diversidad. La creciente segmentacin

social y la especializacin de las
demandas ciudadanas rompen con el
mito de la uniformidad, e inciden en la
necesidad de que las autoridades
pblicas identifiquen y den respuesta a
necesidades y problemas diferenciados.
El reconocimiento de la diversidad
refuerza la voluntad de mejorar los
canales de comunicacin y las frmulas
de participacin ciudadana.
 Los principios fundamentales de la gestin de
la incertidumbre

Cambio. Las principales caractersticas

del contexto actual son la turbulencia y
la incertidumbre. En consecuencia, la
tradicional seguridad sobre lo que hay
que hacer y sobre cmo hay que
hacerlo se desvanece. Las necesidades
y las soluciones cambian rpidamente,
y la gestin pblica debe ser capaz de
asimilarlo mejorando su capacidad de
aprendizaje y adaptacin.

Direccin estratgica. Frente a la compartimentacin de los problemas

y la profesionalizacin del sector pblico, la gestin de la incertidumbre
requiere capacidades globalizadoras que permitan abordar los
problemas en toda su complejidad. Las divisiones funcionales generan
rigidez y no se adaptan a las exigencias de flexibilidad que incorpora la
situacin de incertidumbre.
 Comparando ambas gestiones

La gestin de la estabilidad cita la

creciente tecnificacin de la actividad
de los responsables pblicos; mientras
que ahora se destaca la necesidad de
armonizar y de coordinar las
actuaciones a travs de la re
politizacin del papel de los directivos
pblicos.

En un perodo de incertidumbre, la gestin pblica se desarrolla en

campos ms complejos, los problemas dejan de ser procedimentales y
se trasladan al mbito de los objetivos y de las estrategias. No se trata
de hacer bien lo que ya se sabe que hay que hacer, sino de establecer
prioridades y de decidir las mejores vas para alcanzarlas.
 Comparando ambas gestiones

Se ha superado el modelo de gestin

entendido como direccin de sistemas
rgidamente organizados, con
responsabilidades claramente definidas
y con objetivos precisos.

Al contrario, los directivos pblicos -desde una renovada capacidad de

innovacin y creacin- deben desarrollar propuestas polticas y ser
capaces de movilizar redes de apoyo que garanticen el xito de su
implantacin. Debe fomentarse un estilo de gestin que refuerce los
componentes directivos, que sea ms proactiva que reactiva, ms
promotora que indicadora, y que se responsabilice del diseo de una
estrategia definidora canto de los objetivos como de las vas de
solucin.
 Comparando ambas gestiones

Este concepto de gestin se concreta

en dos formas de conducir los asuntos
pblicos, a las que se las llama gestin
de la influencia y gestin del cambio.

En primer lugar, conectando con los principios de diferencia y

pluralismo, la gestin pblica debe resituarse en redes ms complejas
de relaciones interorganizativas en que pueda desarrollar actitudes de
negociacin, coordinacin y promocin. Hemos englobado este
conjunto de nuevas actividades bajo el ttulo de gestin de la influencia,
intentando reflejar el papel que deberan representar los responsables
pblicos en un entorno cada vez ms pluralista (Stewart, 1988: cap.4).
 Comparando ambas gestiones

En segundo lugar, para enfrentarse a las

exigencias de flexibilidad y
especializacin, la gestin pblica tiene
que ser capaz de dar respuestas
creativas e innovadoras a un entorno en
constante transformacin. Hasta ahora,
los problemas relacionados con el control
de los recursos han sido muy estudiados
(Flynn, 1990), mientras que los
mecanismos para potenciar la
flexibilidad y la capacidad de
adaptacin suponen el reto de lo que
llamamos la gestin del cambio (Clarke y
Stewart, 1989: cap. 2).