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Polticas Pblicas:
UM DEBATE CONCEITUAL E REFLEXES REFERENTES PRTICA DA
ANLISE DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL.
Resumo 2
Realidade Brasileira
Dentro desse tpico Klaus destaca que a realidade
poltica de pases como o Brasil, nitidamente
caracterizado como pas em processo de
democratizao e institucionalizao, jamais dever ser
analisada com base em modelos de anlise utilizados
para a compreenso de estruturas j consolidadas, quer
dizer, pelo pressuposto da anlise tradicional de
polticas onde a estrutura institucional do sistema
poltico deve ser encarada como constante e conhecida
nas suas caractersticas e princpios bsicos
A Policy Analysis no Contexto da 33
Realidade Brasileira
O Brasil no poder se encaixar dentro desse perfil de
anlise tendo em vista as particularidades
socioeconmicas inerentes ao sistema poltico do pas
que acabam por provocar a dinamizao e
temporalidade do seu processo de definio e avaliao.
A Policy Analysis no Contexto da 34
Realidade Brasileira
- Quatro elementos caractersticos do sistema poltico
brasileiros como fatores determinantes para anlise de
sua poltica.
A Policy Analysis no Contexto da 35
Realidade Brasileira
1 elemento: o fato de que o conhecimento cientfico
sobre poltica municipal muito limitado, poucos
estudos foram realizados no que tange essa esfera da
poltica brasileira to problemtica.
A Policy Analysis no Contexto da 36
Realidade Brasileira
2 elemento: destaca-se a discusso acerca da ampla
autonomia dos municpios tanto em questes financeiras
e administrativas como polticas.
- debate com relao ao exerccio do poder executivo e
legislativo fosse aberto vindo tona o confronto da
variedade de arranjos institucionais dentro do cenrio
poltico brasileiro.
Fica a indagao, at que ponto essa diviso de poderes
benfica para construo e anlise do sistema poltico
brasileiro?
A Policy Analysis no Contexto da 37
Realidade Brasileira
3 elemento: fragilidade da poltica do Brasil no que
tange ao seu retrospecto histrico que definiu a situao
que o pas vivencia com relao ao seu processo de
transio democrtica.
- Traduz como sendo o entrave de foras polticas no que
concerne a luta pela democratizao do pas, por um
lado, foras ideolgicas das oligarquias conservadoras,
por outro, grupos interessados em modernizar e
democratizar o Estado e a Sociedade brasileira.
A Policy Analysis no Contexto da 38
Realidade Brasileira
4 elemento: a falta de consolidao e consumao
da Determinao poltico- ideolgica tanto da
populao, do eleitorado como tambm dos polticos e
at mesmo dos partidos.
Para o autor, o carisma do candidato como poltico
singular pesa mais do que a orientao programtica do
seu partido e que os brasileiros no costumam
organizarem-se em torno de interesses especficos, eles
deixam se levar pelas paixes e emoes instantneas.
A Policy Analysis no Contexto da 39
Realidade Brasileira
explica que tudo isso reflexo das reviravoltas
polticas radicais comuns devido s mudanas dos
rumos polticos dos governos que manifestam na
descontinuidade de transio entre governos e no
prprio decorrer da gesto.
Ele alerta sobre a importncia de se avaliar essas
polticas tendo em vista a conjuntura socioeconmica
de pases em que o cenrio poltico repleto de
contradies e descontinuidade.
A Policy Analysis no Contexto da 40
Realidade Brasileira
A ideia do autor mostrar que o desempenho das
instituies pblicas e sua capacidade para atender
de maneira menos ou mais eficiente o interesse
coletivo no resultam s de arranjos institucionais e
dos incentivos que elas criam, esse desempenho
depende tambm das atitudes tanto da elite que
governa o pas como, principalmente, da sua
populao.
A Policy Analysis no Contexto da 41
Realidade Brasileira
Para o autor, necessrio demandar mais ateno
para com o procedimento de constituio de polticas
pblicas uma vez que o processo de governana
multifacetado e a cincia deve levar em conta o
concurso destas vrias facetas que, por sua vez, so
resultado de uma interao cada vez mais dinmica
entre elementos institucionais, processuais e os
contedos das polticas (p.252).
Desafios na organizao de 42
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
Anlise de projetos estruturados entre janeiro de
2010 e maro de 2014
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
A sade um dos setores de servios que sofrem intensa
presso de demanda.
As estruturas disponveis no SUS e sua insuficiente capacidade
de investimento tm comprometido a ateno prestada.
A estruturao de PPP apresenta-se como abordagem alternativa
para reduzir dficit de servios.
Desafios na organizao de 44
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
O estudo, baseado em metodologia analtica com o uso da trade
tese-anttese-sntese, observou a implantao de 24 PPP no
Brasil com a anlise de seus perfis, fatores crticos, limitaes e
tendncias, levando em considerao a observncia dos critrios
tcnicos dos processos, a existncia de estudos epidemiolgicos
que os justificassem, o cumprimento das etapas legais e a
participao do setor sade e instncias jurdicas.
Conclui-se que existem quatro grupos de projetos com diferentes
caractersticas de implantao e sugerem-se medidas de soluo
das situaes que garantam a isonomia contratual.
Desafios na organizao de 45
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
No Brasil a concepo de PPP envolve o estabelecimento de
relao contratual entre poder pblico e parceiro privado num
mbito diferente daquele utilizado nos contratos administrativos
previstos pela Lei no 8.666 (Brasil, 1993) e so identificados dois
mecanismos principais de formalizao:
Desafios na organizao de 46
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
O contrato de gesto estabelecido entre o Estado e as
Organizaes Sociais (OS) (Lei no 9.637/1998) ou Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) (Lei no
9.790/1999), nas reas de educao, sade e cultura, com
pactuao de metas fsicas e de qualidade, e com controle pela
sociedade civil em seus conselhos de administrao.
Desafios na organizao de 47
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
O desenvolvimento de uma relao contratual com a
instituio de dois modelos de concesso que se diferenciam da
concesso tradicional pelo aporte complementar de recursos do
governo no custeio de atividades de prestao de servios
tarifados (concesso patrocinada) e pelo custeio integral dos
servios prestados pelo parceiro privado aos usurios finais
(concesso administrativa) (Brasil, 2004
Desafios na organizao de 48
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
Requisitos a serem atendidos:
o estudo sobre convenincia e oportunidade da utilizao do
modelo,
anlise de necessidades,
comparao com alternativas de contratao
e justificativa da opo.
Desafios na organizao de 49
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
A PPP se processa com base em estudos tcnicos, estimativa da
demanda, projetos tcnico-operacionais, estabelecimento de
indicadores de nveis de desempenho (Service Level Agreement
SLA);
estudos de viabilidade econmico-financeira, modelos jurdicos e
de negcio, compartilhamento de benefcios e riscos entre os
parceiros; consulta pblica do projeto por ao menos 30 dias e
realizao de processo licitatrio baseado em critrios de
habilitao tcnica e de preo (Portugal e Prado, 2007; Sundfeld,
2014).
Desafios na organizao de 50
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
A complexidade dos projetos pode demandar dos parceiros
privados formuladores do procedimento de manifestao de
interesse (PMI) o apoio de vrias reas de conhecimento.
Avaliao de perfis epidemiolgicos e demogrficos,
desenvolvimento de projetos bsicos de arquitetura e de
tecnologia, dimensionamento de necessidades de recursos de
investimentos e de possveis agentes financiadores e
organizao jurdica de consrcio e das sociedades de propsito
especfico (SPE) so demandas correntes na estruturao de
projetos em sade.
Desafios na organizao de 51
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
Comit Gestor da Parceria Pblico-Privada (CGP) com as
atribuies de selecionar prioridades, promover chamamentos e
avaliao dos PMI, aprovar editais, estabelecer contratos e
processos licitatrios.
Fundos garantidores das PPPs (FGP) com o propsito de
assegurar aos parceiros privados a regularidade das
contraprestaes e obrigaes pecunirias assumidas. Esses
fundos tm natureza privada e patrimnio prprio, formado pelos
valores, bens e direitos integralizados pelos quotistas, no caso os
parceiros pblicos (Brasil, 2004).
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Desafios na organizao de 53
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
Entre janeiro de 2010 e maro de 2014 foram estudadas ou
propostas ao poder pblico 24 PPPs abrangendo a construo e
instalao de 26 novos hospitais, 184 novas unidades bsicas de
sade (UBS), quatro centrais de imagens digitais, cinco centros
de apoio operacional e uma fbrica de medicamentos genricos,
alm de inmeros projetos de ampliao e reformas. As
iniciativas ocorreram nos estados de So Paulo, Bahia, Rio de
Janeiro, Cear, Mato Grosso, Esprito Santo, Rio Grande do Norte,
Rondnia e no Distrito Federal.
Desafios na organizao de 54
parcerias pblico-privadas em
sade no Brasil.
No mbito municipal foram estudados projetos em Belo
Horizonte, So Paulo, Sorocaba e Manaus. Os projetos partiram
tanto de iniciativa do poder pblico quanto por parte do setor
privado, por meio do procedimento de manifestao de
interesse.
Deste total identificaram-se projetos envolvendo 36 hospitais,
328 UBS (entre novas e ampliaes), quatro centrais de
diagnsticos por imagens, quatro centros de apoio logstico e
uma indstria farmacutica em diversas etapas do processo de
proposio/ contratao.
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Desafios na organizao de
parcerias pblico-privadas em
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Considerou-se como situao de sucesso a
contratao realizada entre as secretarias de sade
dos estados da Bahia (Hospital do Subrbio, Instituto
Couto Maya e Central de Imagens Digitais), So
Paulo (planta de produo farmacutica), e dos
municpios de Belo Horizonte (Hospital do Barreiro e
rede de apoio operacional a rede bsica) e Manaus
(Implantao da rede bsica), cujos projetos tiveram
suas implantaes iniciadas.
Desafios na organizao de
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parceiro privado: desenvolvimento do projeto tcnico baseado
em informaes epidemiolgicas, desenhos de plantas operativas e
do rol de equipamentos/tecnologias mdicas, elaborao de plano
de negcios e modelagem jurdica, matrizes de riscos e
responsabilidades(Carrera, 2014).
parceiro pblico: instituio de comit gestor com a participao
do setor sade, desenvolvimento do fundo garantidor, avaliao
dos projetos apresentados por meio dos PMI com seleo do mais
adequado s necessidades, divulgao do projeto, submisso a
audincias e consultas pblicas, elaborao e execuo do
processo licitatrio, homologao e implantao dos contratos
(Brasil, 2004; Sundfeld, 2005, 2014).
Desafios na organizao de
parcerias pblico-privadas em
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a) no ficou evidenciada a existncia de mecanismos de
verificao independente em todos os projetos do grupo prevista
na lei instituidora (Brasil, 2004), atribuio prevista no processo,
mas ainda carente de melhor definio;
b) os indicadores de desempenho a serem monitorados pelo
parceiro pblico no estavam presentes em todos os contratos e
anexos submetidos s consultas pblicas, o que no cria
segurana jurdica nem condies adequadas de superviso
contratual e consequente imposio de penalidades pecunirias
pelo seu descumprimento.
Desafios na organizao de
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c) nos hospitais estudados predominou a contratao de
atividades de apoio tcnico-administrativo como responsabilidade
do parceiro privado, existindo uma nica experincia em que este
aspecto inclui tambm a atividade assistencial;
d) por incompatibilidade entre projeto e execuo do contrato pelo
parceiro privado, a prefeitura de Manaus suspendeu a
contratao. Por insuficincia de informao acerca das causas do
ocorrido no projeto, entre as quais razes do poder concedente
para a suspenso, este constitui caso para melhor estudo, tendo
em vista o ambiente de instabilidade e desconfiana passvel de
influenciar outros projetos.
Desafios na organizao de
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A percepo sobre as observaes apresentadas nos quatro
grupos descritos possibilita a inferncia de atributos especficos
que envolvem os atores do processo.
Entre estes atributos podem ser citados:
Desafios na organizao de
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A insegurana que envolve o desenvolvimento do modelo por
parte de todos os atores. Entre suas provveis causas esto a
novidade do modelo no pas e as limitaes de foco jurdico a ele
associados;
A assimetria de informaes que caracteriza a gesto das
organizaes pblicas e privadas. O pressuposto mais comum
que a iniciativa privada dispe de maior capacidade de
processamento e elaborao estratgica que o poder
concedente, levando limitao de confiana entre os parceiros
(Carrera, 2014).
Desafios na organizao de
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sade no Brasil.
A insuficiente capacidade de execuo de estudos gerenciais em
epidemiologia que permitam a modelagem de projetos dentro de
bases mais prximas das necessidades da populao e dos
gestores do SUS.
A preocupao com os fluxos financeiros do Estado e do poder
concedente relacionada com sua capacidade de honrar os
contratos no longo prazo sem comprometer futuras geraes.
A eliminao do risco de interveno do poder concedente com a
estatizao dos empreendimentos contratados.
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A indefinio, para os propsitos das parcerias, do modelo de
gesto da ateno direta ao paciente, se por administrao
direta ou por contratos de oramento global auditveis por
indicadores de desempenho.
O questionamento sobre a incorporao ou no de servidores
pblicos estveis no modelo dos projetos.
O envolvimento das instncias de controle social previsto na Lei
no 8.142 (Brasil, 1990b) na avaliao, auditoria, controle e
aprovao das contraprestaes.
A transparncia na divulgao do processo e o compromisso
poltico com o modelo.
Desafios na organizao de
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O desenvolvimento de projetos de PPPs no setor sade
caracteriza-se pela complexidade e pelo envolvimento de
mltiplos atores e interesses. Representa tambm uma
oportunidade especial de melhoria da assistncia sade com
investimentos em novas estruturas que venham a suprir as
deficincias crnicas do setor, do ponto de vista de
disponibilidade de recursos assistenciais.
Desafios na organizao de
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sade no Brasil.
Resolver os entraves destes projetos demanda conhecimento das
necessidades e do sistema de sade, objetivos e interesses do
setor privado, interao com agentes pblicos e de controle
social e uma capacidade de dilogo e comunicao incomuns.
Na resoluo dessas questes reside a evoluo do programa
para uma prxima fase em que a sociedade esteja mais
envolvida com o problema sade, com opes claras, estveis
e estimulantes da melhoria das condies de vida de nossa
populao.