UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO

ESCUELA DE POSTGRADO
SECCION DE POSTGRADO EN DERECHO
MENCION EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO

EL EXPEDIENTE
ADMINISTRATIVO
SE M AN A 2
I N ST IT U C I O N E S D E L P R OC E D IM IE N T O
A D M IN I ST R AT I VO
MG . MI GU E L R OD R GU E Z A L B N

Expediente Administrativo :
Definicin .
El expediente administrativo puede definirse como el conjunto de
documentos, diligencias, comunicaciones y actuaciones escritas
realizadas por una Administracin Pblica, que deben figurar
debidamente ordenados, foliados y diligenciados, referidos a una
concreta y especfica resolucin o decisin administrativa.
Jorge ESCOLA seala que el expediente administrativo requiere
que en su formacin se siga una secuencia lgica y razonada, de
modo que cada acto y cada trmite ocupen el lugar que
naturalmente le corresponda y aparezca como resultado y
resumen de los que preceden en el expediente

Expediente administrativo
El expediente administrativo constituido por el conjunto de

actuaciones
previas
dirigidas
a
formar
la
voluntad
administrativa deviene en la prueba documental que sustenta
la decisin de la Administracin; slo a sta le corresponde la
carga
de
incorporar
al
proceso
los
antecedentes
administrativos. Lo relevante del orden, exactitud, coherencia y
secuencia de los expedientes, depender la fuerza probatoria
que se desprenda del conjunto de actas que integran el mismo
SOSA GMEZ, C.: Valor jurdico del expediente administrativo, en Revista, Electrnica de Derecho Administrativo
Venezolano, N5, 2015, p. 209

LA INSTRUCCIN DEL
PROCEDIMIENTO

Concepto
La instruccin es una fase del procedimiento, integrada por
actos cuya finalidad es dar a conocer al rgano decisorio, los
elementos necesarios para dictar su resolucin.
Clasificacin de las actividades de instruccin:
Actividades de aportacin de datos, mediante las cuales se
introducen datos fcticos o jurdicos.
Actividades de comprobacin de datos, mediante las cuales se
pretende convencer al rgano decisorio sobre la realidad o
certeza de los datos aportados .

Finalidad y acceso al
expediente
El numeral 1) del artculo 159 de la LPAG recoge la
finalidad anotada en tanto que el numeral 2) del mismo
artculo, prohibe realizar actos de instruccin que no
aporten valor objetivo a lo actuado en el caso concreto.
El artculo 160 de la LPAG regula un derecho
fundamental al interior del procedimiento, que consiste
en el acceso a la informacin del expediente, pues de
lo contrario no podra alegarse y probar sobre base
cierta.

Alegaciones
Concepto: son declaraciones de ciencia, y no declaraciones de
voluntad, mediante las que se afirma que algo es verdadero o
falso. La alegacin es un acto voluntario pero no es una
declaracin de voluntad. Esta nota distingue la alegacin de la
peticin de iniciacin y de la peticin de fondo (pretensin) que
son declaraciones de voluntad.
Importancia: a travs de dicha actividad se aportan datos
tiles para el pronunciamiento sobre el fondo.

Alegaciones
Clases de Alegaciones:
Alegaciones de introduccin: mediante las que se lleva un
dato por primera vez al procedimiento;
Alegaciones de fijacin: mediante las que se pretende
consolidar los datos que constituyen las verdaderas dudas a
resolver en el procedimiento (por ejemplo, la aceptacin o
negacin de las afirmaciones ajenas).
Alegaciones conclusivas: mediante las que se realiza una
crtica o valoracin de los datos aportados al procedimiento en
las alegaciones introductorias o de fijacin, as como una
apreciacin de la prueba realizada.

El Rgimen Probatorio en el Procedimiento

Administrativo

Una de las actividades fundamentales de

la fase de instruccin, es aquella orientada
a la comprobacin de datos que
constituyen el supuesto de hecho de la
resolucin.

Diferencias de la prueba procesal y la del procedimiento

administrativo

La prueba procesal busca convencer a un tercero imparcial de

los hechos en que las partes fundan sus pretensiones, en
cambio, en el procedimiento administrativo se busca el
convencimiento pero no de un tercero imparcial, sino el de la
propia administracin sobre los hechos que integran el
presupuesto de su resolucin .
En el proceso civil se busca despejar los hechos controvertidos
en tanto que la prueba en el procedimiento administrativo busca
comprobar o verificar los datos que integran el presupuesto de
hecho de la resolucin.

Objeto de la prueba:

Acreditar los hechos relevantes para dictar la resolucin. El

numeral 1) del artculo 159 de la LPAG as lo establece.
Asimismo, son objeto de probanza la costumbre
y las
normas internacionales. En estos casos, nos encontramos
tambin ante la probanza de un hecho, pues lo que se busca
es la prueba de la existencia de la costumbre o del derecho
extranjero y de su vigencia.

Carga de la prueba

sta tiene dos aspectos:

El aspecto subjetivo: Cmo se distribuye la
carga de la prueba, es decir a quin corresponde la
probanza.
El aspecto objetivo: Sobre quin recaern las
consecuencias de la falta de probanza.
Pero nos centraremos en el aspecto subjetivo que es
el que ms se ajusta a la materia administrativa.

Carga de la prueba
El mayor nfasis en el aspecto subjetivo que en el objetivo
se sustenta en las siguientes razones:
Por lo general, la posicin de la administracin en los
procedimientos administrativos, a diferencia de la del
Juez Civil, no es la de un tercero imparcial;
La consecuencia de la falta de probanza y en
consecuencia, un fallo desfavorable a aquella parte que
tena la carga de la prueba, podra resultar tambin
desfavorable al inters pblico.

Aspecto subjetivo de la carga de la prueba

En el procedimiento administrativo la Administracin no
es una simple espectadora, sino que siempre est
obligada a orientar su actividad en orden a la pronta y
eficaz satisfaccin del inters general (Art. 159.1 LPAG).
Por ello se seala expresamente (Art. 162.1 LPAG) que la
carga de la prueba se rige por el principio de impulso de
oficio
Sin embargo, ello no obsta para que los administrados
pueden proponer actuaciones probatorias (Arts. 159.1 y
162.2 LPAG) .

Carga de la prueba en Procedimientos

iniciados por el administrado
Carga del administrado:

La regla general en estos casos, es que sea el administrado

quien aporte los medios probatorios. (Art. 31.3 LPAG para
procedimientos de aprobacin automtica).
La misma regla se establece para los procedimientos en
general (Art. 113.6 LPAG).
Finalmente, en los procedimientos trilaterales iniciados a
instancia de parte, el numeral 2) del artculo 222 de la LPAG
obliga al reclamante a ofrecer pruebas y acompaar como
anexos las pruebas de las que disponga.

Carga de la prueba en procedimientos iniciados

por el administrado
Carga de la administracin:
Aunque la regla es que el administrado sea el que pruebe, ello
no significa que a la administracin no le corresponda carga
alguna en materia probatoria. Sin embargo, esa parte de
carga de prueba, opera siempre sobre el presupuesto de la
existencia de una aportacin de prueba, siquiera sea mnima,
por el solicitante que induzca razonablemente a pensar que
su solicitud puede tener fundamento.

Oportunidad de ofrecimiento

Oportunidad de ofrecimiento para el administrado:

En los procedimientos iniciados a instancia de parte (de
aprobacin automtica y de evaluacin previa) en el
momento en que se presente la solicitud con la que se inicia
el proceso presentando como anexos aquellas de las que
disponga (Arts. 31.1, 113.6 y 222.2 LPAG). Las pruebas
sobrevinientes (Art. 163.3 LPAG) pueden presentarse
siempre que no se haya emitido resolucin definitiva.

Oportunidad de
ofrecimiento
En los procedimientos administrativo sancionadores
o en casos de actos de gravamen para el
administrado, la autoridad se encuentra obligada a
otorgarle al administrado un plazo perentorio no
menor de 5 das hbiles para presentar sus alegatos
o las correspondientes pruebas de descargo Sin
embargo, consideramos que en atencin al principio
de informalismo y a la importancia de los intereses
en discusin, el ofrecimiento de pruebas podr
realizarse hasta antes de que se emita resolucin
definitiva.

Oportunidad de
ofrecimiento
Oportunidad de ofrecimiento para la administracin:
La Administracin puede ofrecer pruebas a partir del

inicio del procedimiento hasta antes de resolver, en

atencin a los principios de oficialidad y verdad material
que informan su actuacin. Sin embargo, ello no significa
que no se encuentre obligada a respetar el principio del
debido procedimiento, de modo que la aportacin de las
mismas
deber
ponerse
en
conocimiento
del
administrado o de las partes, de ser el caso.

Apertura del procedimiento a

prueba
De conformidad con la LPAG (Art. 163.1), cuando la
administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los
administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la
entidad dispondr la actuacin de prueba, siguiendo el criterio de
concentracin procesal, fijando un perodo que para el efecto no
ser menor de tres das ni mayor de quince das, contados a
partir de su planteamiento.
El primero de los supuestos - cuando la administracin no tenga
por ciertos los hechos alegados por los administrados no
merece mayor comentario.

Apertura del procedimiento a prueba

Procedimientos administrativo sancionadores:
Con anterioridad a la iniciacin formal del procedimiento se
podrn realizar actuaciones previas de investigacin,
averiguacin e inspeccin con el objeto de determinar con
carcter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen
su iniciacin (Art. 235.2 LPAG) .
La autoridad que instruye el proceso, podr tanto en el caso
que sea necesaria la actuacin de pruebas ofrecidas por la
administracin, como en el que sea necesaria la actuacin de
aquellas ofrecidas por el presunto infractor, abrir un perodo de
prueba (Art. 163.1 LPAG).

Apertura del procedimiento a

prueba
Finalmente, en los casos en que la estructura del
procedimiento contemple la existencia diferenciada de
rganos de instruccin y rganos de resolucin, concluida
la recoleccin de pruebas, la autoridad instructora
formular propuesta de resolucin, y el rgano
competente para decidir la aplicacin de la sancin podr
disponer la realizacin de actuaciones complementarias,
siempre que sean indispensables para resolver el
procedimiento (Art. 235.5 LPAG).

Apertura del procedimiento a

prueba
En atencin a que el derecho a probar es un derecho
fundamental
en
el
procedimiento
administrativo,
establecido expresamente en el numeral 1.2 del Artculo IV
del Ttulo Preliminar de la LPAG , en los casos en que no se
abra a prueba el procedimiento no obstante ser necesaria
la actuacin probatoria, se incurrir en causal de nulidad
de conformidad con lo establecido por el artculo 10 de la
LPAG.

Admisin de medios probatorios

Conforme lo dispuesto por el numeral
1) del artculo 163 de la LPAG, los
medios de prueba sern admitidos
siempre que guarden relacin con el
fondo del asunto, sean procedentes y
necesarios.

Actuacin de los medios

probatorios
El artculo 179 de la LPAG establece que en los casos en que
las actuaciones probatorias afecten a terceros, stos tienen
el deber de colaborar para la prueba de los hechos con
respeto a sus derechos constitucionales . La falta de medios
de compulsin respecto a las actuaciones probatorias que
deben realizarse por intermedio de terceros, que es la regla
en el procedimiento administrativo, har difcil el concurso de
los mismos en muchos casos, por lo que no cabr sino
solicitar la actuacin en un futuro proceso judicial.

Valoracin de la
prueba
La LPAG no se pronuncia sobre este aspecto, y en atencin a que la
regulacin establecida en el CPC resulta compatible en este caso con
la del procedimiento administrativo, consideramos que cabe acudir a
las mismas:

Artculo 197.- VALORACIN DE LA PRUEBA.- Todos los medios

probatorios son valorados por el Juez en forma conjunta, utilizando
su apreciacin razonada. Sin embargo, en la resolucin slo sern
expresadas las valoraciones esenciales y determinantes que
sustenten su decisin.

Medios Probatorios Admisibles

Artculo 166.- Medios de prueba
Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un
procedimiento podrn ser objeto de todos los medios de prueba
necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposicin expresa. En
particular, en el procedimiento administrativo procede:
1. Recabar antecedentes y documentos.
2. Solicitar informes y dictmenes de cualquier tipo.
3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos,
o recabar de los mismos declaraciones por escrito.
4. Consultar documentos y actas.
5. Practicar inspecciones oculares.

Proyecto de
Resolucin
El artculo 180 de la LPAG establece que en los
casos en que fueren distintos la autoridad
instructora de la competente para resolver,
aquella preparar un informe final en el cual
recoger los aspectos ms relevantes del acto que
lo promovi, as como un resumen del contenido
de la instruccin, anlisis de la prueba instruida, y
formular en su concordancia un proyecto de
resolucin.

Proyecto de
Resolucin
La LPAG establece, en el caso del procedimiento
administrativo sancionador, la obligacin de diferenciar
entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que
decide la aplicacin de la sancin, si la organizacin de la
entidad lo permite (Art. 234.1 LPAG). Esta diferenciacin es
perfectamente razonable atendiendo al inters que se
ventila en un procedimiento administrativo sancionador,
pero cabe preguntarse si ocurre lo mismo con
procedimientos distintos, o si por el contrario, debera
respetarse el principio de inmediacin contemplado en el
Cdigo Procesal Civil.

EXPEDIENTE
ELECTRONICO

Qu es el expediente
electrnico?
Un expediente es un documento completo que rene la
suma de todos aquellos documentos que requiere la gestin
solicitada por una persona fsica o legal. Es un conjunto de
datos registrados en un soporte durante el seguimiento y
hasta la finalizacin de una actividad institucional o
personal, y que comprende un contenido, un contexto y una
estructura suficiente para constituir una prueba o una
evidencia de esa actividad. Si el registro de los datos y los
documentos que conforman al expediente estn en soporte
digital, estamos frente a un expediente electrnico

Cules son las principales

caractersticas de un expediente
electrnico?.
Rapidez. Facilita el pasaje de los expedientes entre quienes
deben trabajar sobre ellos (sean oficinas, organismos u
organismos diferentes), que pueden estar ubicadas en lugares
distantes; el trmite se vuelve ms rpido y econmico, y la
gestin ms eficiente. Evita el extravo de expedientes en papel,
lo que usualmente genera grandes retrasos. La bsqueda y
recuperacin de los expedientes deja de ser un problema.
Descentralizacin. El soporte electrnico permite que los
expedientes sean iniciados desde distintas ubicaciones
geogrficas, sin estar limitados por restriccioneS

Cmo se realiza el procedimiento

administrativo por medios electrnicos?
En forma simple y concreta podemos mencionar que el
procedimiento administrativo electrnico es aquel trmite que
utiliza desde su inicio hasta su resolucin o archivamiento
definitivo, sistemas y aplicaciones informticas. Por tanto todo
el trmite debe ser realizado por sistema electrnico, aunque
en la prctica se aplican sistemas hbridos (documentos en
soporte de papel y electrnico).
Si mantenemos un sistema de gestin de expedientes en
ambiente electrnico tenemos que tener en cuenta el uso
integral del e-expediente considerando su aplicacin dentro de
la propia organizacin como en el mbito externo, sin dejar de

ONGEI
Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e
Informtica, www.ongei.gob.pe

La Presidencia del Consejo de Ministros PCM a

travs de la ONGEI, se encarga de normar,
coordinar, integrar y promover el desarrollo de la
actividad informtica en la Administracin Pblica
(DS N 066-2003-PCM, DS N 067-2003-PCM).

Impulsa y fomenta el uso de las TICs para la

modernizacin y desarrollo del Estado.

Acta como ente rector del Sistema

Nacional de Informtica, dirige y
supervisa la poltica nacional de
informtica y gobierno electrnico.

ONGEI Normatividad

rea encargada de analizar, elaborar normas y planes

sobre aplicaciones de las tecnologas de la informacin
en el Estado.

Opiniones sobre normatividad emitidas por la entidades

del Estado.

Asesora en temas de Gobierno Electrnico y aplicacin

de la normatividad en las entidades del Estado.

Supervisin y monitoreo del cumplimiento

normatividad sobre G.E. en el Estado.

Elaboracin de convenios nacionales e internacionales.

de

la

Participacin
Democrtica

Especializar (2012)

Integrar Vertical
Horizontal

Transformacin

Transaccin

Interaccin

Estandarizar (2004)

N
CIO

Masificar

Ruta
Resultados para el
Ciudadano

IZA
RAL
T
N
CE
DES

Ruta
Objetivos
Estratgicos

Ruta de las Instituciones

Pblicas

CO
UD S
O
L
E
C
ITAL
G
I
D

Beneficios / Costos

Estrategia de
Gobierno
Electrnico

MAS
FIR
,
D
DA
BILI
A
R
PE
ERO
T
N
I
G,
TIN
MPU

PLANIFICACION: HOJA DE RUTA DEL GOBIERNO

ELECTRONICO

Inclusin
Social

Servicios

Informacin

Presencia

Tiempo / Complejidad

Todo el Estado

Antecedentes
Reinventando la relacin Estado-CiudadanoEmpresa

Pensin

Economa
Seguridad

Salud

Finanzas

Hijos

Interior

Gobierno

Salud

Social
Trabajo

Educacin

Transformaci
n a travs del
uso de TI

Muerte

Ciudadano
Nacimiento

Trabajo
Matrimonio

Escuela

Universidad

Ciudadano

Gobierno

Normatividad - Polticas
Modernizacin y descentralizacin del Estado e inclusin social.
Alineadas a la Agenda Digital 2.0 (D.S. N 066-2011-PCM).
Apoyar la Simplificacin Administrativa.
Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica (2006).
Uso de estndares
IEEE,ITU,otros).

nacionales

(INDECOPI)

internacionales

(ISO,

Buenas Prcticas: Nacionales, Internacionales, Sector Pblico, Sector Privado.

W3C,

Normatividad - Polticas

La normatividad debe ser de aplicacin horizontal para todas las entidades

del Estado: grandes entidades (como los Ministerios) y pequeas entidades
(como las municipalidades rurales).
Tener un carcter orientador, evitar ser camisa de fuerza, dar grados de
libertad, de creatividad, de innovacin a las entidades del Estado en
actividades de GE.
Soluciones tecnolgicas probadas.
Soporte tcnico a nivel nacional (regiones, proveedores, empresas).
Formacin de cuadros especializados: universidades, institutos, otros.

Estrategia de Gobierno Electrnico Pas : PERU

RM 061-2011-PCM
Artculo 1.- Aprobacin de los Lineamientos
Lineamientos que establecen el contenido mnimo del Plan Estratgico de Gobierno
Electrnico de cada Entidad que conforma el Sistema Nacional de Informtica

Artculo 2.- Alcances de los Lineamientos

Los Lineamientos que se aprueban son de obligatorio cumplimiento para todas aquellas
entidades que conforman el Sistema Nacional de Informtica.

Artculo 3.- Plazo

Remitir sus Planes Estratgicos de Gobierno Electrnico, debidamente aprobados, dentro
de los ciento veinte (120) das hbiles

Estrategia de Gobierno Electrnico Pas : Chile

RM 061-2011-PCM
Artculo 4.- Publicacin
Diario Oficial El Peruano. Los Lineamientos sern publicados en el Portal de Estado
Peruano (www.peru.gob.pe), en el Portal de la ONGEI (www.ongei.gob.pe), as como en el
Portal Institucional de la Presidencia del Consejo de Ministros (www.pcm.gob.pe)

Artculo 5.- Asesoramiento

La Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica - ONGEI brindar
asesoramiento metodolgico. El asesoramiento deber ser solicitado al correo
electrnico ongei@pcm.gob.pe .

Alineamiento de Planes
AGENDA
DIGITAL 2.0

ESTRATEGIA
NACIONAL DE
GOBIERNO
ELECTRNICO

Pas : PERU

MARCO MACROECONMICO
MULTIANUAL

PLAN ESTRATGICO SECTORIAL

(PESEM)
PLAN ESTRATGICO INSTITUCIONAL

PLAN ESTRATGICO DE GOBIERNO ELECTRNICO

INSTITUCIONAL

Plan Estratgico Institucional

Pas : PERU

Visin

Quienes definen la Vision Institucional y las Estrategias

En la empresa privada

En entidad pblica

Los dueos o grupo de

accionistas y la alta
direccin del negocio.

Los jefes institucionales

y la alta direccin de la
entidad.

Ideas y opiniones de
colaboradores en nivel
gerencial y operativo

Ideas y opiniones de
colaboradores en nivel
gerencial y operativo

La herramienta es el taller
40% Conocimiento + 60% Experiencia

Quienes participan en el Taller

Pas : PERU

El Jefe institucional o su representante

El Director de Planificacin y Presupuesto
El Director de Administracin
El Director de Asesora Jurdica
Los Directores de los rganos de lnea
El Jefe del rea de Informtica
Asesores

El Macro entorno y el anlisis PEST

Analiza las variables y las posibles situaciones que pueden afectar el desempeo de la
institucin al ejecutar su plan y sobre los cuales no se tiene control directo

Poltico

Tecnolgico

ESTRATEGIA

Social

Econmico

Cuando se va a hacer un
anlisis PEST, es
esencial determinar con
claridad que aspectos del
entorno se van a evaluar y
con qu propsito
(Gobierno Electrnico), de
tal manera que facilite
seleccionar y examinar las
variables dentro de cada
uno de los factores
externos.

LOS FACTORES POLTICOS

Evaluar el impacto de todo cambio poltico o legislativo que pueda afectar el
desarrollo de Gobierno Electrnico como elemento de apoyo al cumplimiento
de los objetivos institucionales. Los factores polticos incluyen la evaluacin de
aspectos tales como:
La legislacin o normatividad de apoyo (Estndares, Firma digital,
Proteccin de datos personales)
La normas de proteccin al medio ambiente
La seguridad jurdica y confianza en las instituciones
La proteccin a la propiedad industrial e intelectual
Identificacin del Gobierno con las TIC (Nacional, regional y local)
La identificacin de la Jefatura institucional con las TIC
La gobernabilidad
La ciudadana y su identificacin con las TIC
La nueva generacin

LOS FACTORES ECONOMICOS

La etapa del ciclo econmico (auge, recesin, estancamiento o recuperacin)
El presupuesto pblico e institucional
El tamao y distribucin del gasto pblico
Las tasas de crecimiento econmico actuales y potenciales
El nivel de confianza del consumidor de servicios
La disponibilidad de tcnicos calificados
La disponibilidad de recursos energticos
El mercado de las empresas tecnolgicas

LOS FACTORES SOCIALES

Las fuerzas que actan dentro de la sociedad y que afectan las

actitudes, intereses y opiniones de la gente e influyen en sus
decisiones.
Los cambios demogrficos, tienen un impacto directo sobre las
instituciones pblicas.
Los cambios en la estructura de la poblacin afectan la oferta y la
demanda de bienes y servicios en una economa.

LOS FACTORES SOCIALES

Entre los factores a considerar para el anlisis encontramos:

Los nuevos ciudadanos

La estructura demogrfica

La salud, la educacin y la movilidad social

Las tendencias en el empleo

Los medios de comunicacin, la opinin pblica, actitudes y prejuicios

La Brecha Digital y las condiciones de vida de la poblacin

Los cambios socio-culturales en marcha

Los programas sociales, la oferta y demanda de los servicios

LOS FACTORES TECNOLOGICOS

El factor tecnolgico es importante para la totalidad de las entidades pblicas.

La tecnologa es una fuerza impulsora de las instituciones, mejora la calidad y
reduce los tiempos para la entrega de servicios al ciudadano.
Es difcil para las instituciones adoptar estos cambios al mismo ritmo de su
desarrollo debido al costo y a la disponibilidad de recursos humanos
calificados.
En el caso del aumento en el mejoramiento de los procesos, el efecto es una
reduccin de los tiempos y mejor empleo de los trabajadores.

LOS FACTORES TECNOLOGICOS

Puntos a considerar:
El impacto de las nuevas tecnologas, Internet, Telefona, Celulares (sus potenciales), el software, el hardware.
El impacto y velocidad de las transferencias de tecnologa
El tamao de las inversiones en investigacin y desarrollo tecnolgico
La interoperabilidad
La obsolescencia tecnolgica
La automatizacin de los procesos de produccin de servicios
Los incentivos a la modernizacin tecnolgica
Firmas y Certificados Digitales, Microformas, documentos electrnicos. EXPEDIENTE ELECTRNICO