Richard Martins - TEMA III - Procedimiento Trilateral.

XV CURSO DE
EXTENSIN
UNIVERSITARIA
Dr. Richard Martin
El Procedimiento Administrativo
Trilateral vs. Procedimiento
Administrativo Sancionador
Dr. Richard Martin
Los Procedimientos Especiales en la

Ley N 27444.
PAT
y PAS constituyen dos novedades

incorporadas
en
la
Ley
27444
como
procedimientos especiales al interior de la
indicada ley.
La novedad de este tipo de procedimiento, no es
su elaboracin conceptual (puesto que ya exista

regulacin en procedimientos administrativos
especiales), sino en su incorporacin en una ley
de mbito general, expansiva y supletoria a todo
tipo de procedimientos administrativos.
Trilateral
Dentro de la sistemtica de la LPAG se distingue
entre
la
regulacin
del
procedimiento
administrativo comn o general, y luego dos
procedimientos administrativos especiales,
como son el trilateral o triangular, y el
sancionador.
El procedimiento
administrativo especial que

corresponde al procedimiento trilateral es una
categora que no se opone a las caractersticas
del procedimiento general.
El Procedimiento Administrativo Trilateral

El Procedimiento Administrativo Comn o General,
indica los principios o reglas bsicas que deben

asegurar la eficacia y las garantas de desarrollo del
procedimiento administrativo.
Los principios del procedimiento administrativo general,
definen la estructura del ter procedimental que ha de

requerirse para la realizacin de la actividad jurdica de
la Administracin.

En
la regulacin de los procedimientos

administrativos, existen determinadas materias
en las que se admiten especficas respecto del
rgimen general.
Existen
procedimientos
administrativos
especiales (como el tributario, el concursal, el de
servicios pblicos, etc.) que no necesariamente
son trilaterales.
Trilateral
Tradicionalmente,
el procedimiento administrativo
adopta una estructura lineal (donde la Administracin
es al mismo tiempo juez y parte), pero
modernamente se acepta que el procedimiento
administrativo pueda tener una fisonoma triangular.
En los procedimientos triangulares, la Administracin
decide un conflicto entre administrados, siendo ajena

a la relacin jurdica discutida.
Trilateral
Antes de la entrada en vigencia de la Ley 27444
se podan reconocer ejemplos de los

procedimientos trilaterales en las materias bajo la
competencia del INDECOPI (en temas marcarios,
de tutela del consumidor, de competencia desleal
y
reestructuracin
patrimonial),
de
los
organismos reguladores de servicios pblicos, y
del Tribunal del OSCE, entre otros organismos.
La Administracin ocupa una posicin sui generis
en los PAT decidiendo un conflicto producido

entre dos o ms administrados.
Trilateral
Antecedentes del PAT:
El Decreto Ley 26111 introdujo normativamente por
primera vez la regulacin del PAT. Este dispositivo (que

elev a rango de Ley el Reglamento General de
Procedimientos Administrativos, el D.S. 006-67-SC)
modific los alcances del Artculo 1 del citado
Reglamento, estableciendo el siguiente texto:
Trilateral
Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de
orden administrativo de las entidades de la

Administracin Pblica, siempre que por leyes
especiales no se establezca algo distinto. En
consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante
las diversas entidades de la Administracin Pblica
que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o
ms particulares, entre stos y la Administracin
Pblica o entre entidades de sta ltima; ()
10
Trilateral
El Decreto Ley 26111 reconoce expresamente que
podan
suscitarse
controversias
en
sede
administrativa en la que podan presentarse tres
clases de conflictos:
A)
Controversias entre dos particulares ante la

administracin pblica.
B) Controversias entre un particular y la administracin
pblica.
11
C) Controversias entre dos entidades pblicas.
Trilateral
Antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley
26111, existan en normas especiales como el

Dec. Leg. 701, 807, y las leyes sectoriales sobre
reestructuracin patrimonial y derecho de
marcas, que ya regulaban procedimientos
trilaterales.
La LPAG resulta innovadora por el tratamiento
integral y de marco general que otorga a la

regulacin del PAT en su acpite respectivo.
12
Trilateral
Caractersticas del procedimiento administrativo
trilateral:
A partir de su regulacin normativa se pueden
encontrar tres caractersticas fundamentales:

a) Debe tratarse de un procedimiento especial Aquel tipo de procedimiento que ha sido pensado
para una hiptesis particular;
13
Trilateral
b)
La materia de dicho procedimiento debe

corresponder a una propia de la Administracin
Pblica siempre hay una situacin de inters
pblico, sobre una materia calificada como singular;
c) Las autoridades que resuelven las controversias

propias de este tipo de procedimientos deben ser
imparciales se rompe el criterio de que la autoridad
que resuelve los procedimientos administrativos
siempre es juez y parte.
14
Trilateral
Marco legal del PAT:
El Artculo 220 de la LPAG seala que el PAT se rige
por lo dispuesto en el captulo correspondiente de la
misma Ley y en lo dems que le que fuere aplicable
de manera supletoria.
La Ley se remite al problema de la aplicacin
supletoria del Cdigo Procesal

procedimientos trilaterales.
15
Civil
los
Trilateral
Las normas del llamado bloque de normatividad
administrativa son de aplicacin preferente con

respecto a toda normas que no constituya materia
administrativa.
La LPAG dota a los procedimientos triangulares de un
marco jurdico adecuado, por lo que la remisin al

CPC debe ser evitada en lo posible.
16
Trilateral
Inicio del PAT:
El PAT se puede iniciar de oficio o a pedido de parte
(Art. 221, LPAG). No es usual que se inicie de oficio.
Los procedimientos que se inician de oficio, pueden darse
por voluntad de la Administracin o por la admisin a

trmite de una denuncia al amparo del Artculo 105 de la
LPAG.
No estamos de acuerdo con la postura de Gmez Apac,
quien afirma que no sera posible admitir un procedimiento

trilateral de oficio.
17

Sancionador
Existe un procedimiento trilateral sancionador?
Los procedimientos sancionadores se distinguen de los
trilaterales.
En materia de procedimientos especiales como los de
INDECOPI, se inician PATs que culminan en la imposicin de

una sancin administrativa (casos de libre competencia o
competencia desleal).
Tanto la materia del sancionador como la del trilateral son
distintas. En algunos PATs la imposicin de sanciones son

consecuencia accesoria de la existencia de una controversia.
18
Trilateral Sancionador
El art. 222 de la LPAG admite que la reclamacin
pueda contener la peticin de sanciones.
El
denunciante
es
un
colaborador
del
procedimiento; sin embargo, ello no implica que
sea parte en la lgica de la LPGAG.
Segn
Gmez Apac, el denunciante en los

procedimientos ante INDECOPI no tienen derecho
a que se le imponga una sancin al denunciado,
sino nicamente el derecho a solicitar una sancin.
19
Los
procedimientos trilaterales no pueden ser

sancionadores al mismo tiempo, porque la relacin
jurdica procedimental en el sancionador es bilateral.
La sancin es una consecuencia del procedimiento.
En los procedimientos especiales que se tramitan
ante INDECOPI, se plantea la existencia del

procedimiento trilateral sancionador (DL 1034 y DL
1044).
20
El Artculo 221.2 de la LPAG, establece un deber a cargo
de las entidades, de procurar la solucin conciliada de

las controversias suscitadas y que se encuentren bajo su
instruccin.
El Artculo 228 de la LPAG favorece el empleo de
medios alternativos de resolucin de conflictos bajo el

rgimen de un PAT. Sin embargo, la autoridad debe ser
cuidadosa al momento de aprobar dichos convenios,
puesto que debe evaluar la afectacin de intereses de
terceros o el inters general.
21
El
Artculo 221.3 establece la vigencia del

denominado principio de contradiccin procesal en la
evaluacin del PAT.
Debe preservarse la igualdad de las partes en el
procedimiento.
Siempre
debe
contestacin a la reclamacin.
admitirse
la
El Artculo 224 prohbe la rplica a las contestaciones
de las reclamaciones.
22
Los sujetos del PAT y la nocin jurdica de
administrado:
Los sujetos del PAT son de un lado, una entidad de la
Administracin Pblica (resuelve el conflicto suscitado), y

del otro, dos o ms administrados que concurren ante
dicha entidad, a raz de la existencia de un conflicto de
intereses entre ambos. (Art. 219.1 LPAG)
23
Existe una posicin segn la cual el PAT sera
aplicable nicamente cuando la administracin

resuelve respecto de conflictos suscitados entre
administrados (particulares).
Con relacin a los sujetos del PAT, existen dos
posturas, que difieren en los alcances de la

nocin jurdica de administrado.
Tesis restrictiva vs. Tesis amplia.
24
Para
la tesis restrictiva, en el PAT la

Administracin acta como un tercero imparcial,
decidiendo un conflicto suscitado entre dos o
ms particulares (administrado como una
persona fsica o jurdica privada).
Interpretacin aislada del Artculo 51 de la
LPAG.
25
Para
la tesis amplia, pueden ser materia de

composicin a travs del PAT, los conflictos
suscitados entre dos o ms administrados, entre la
administracin y administrados, y entre entidades de
la administracin.
Ello tiene sustento legal, en el numeral 1 del Artculo
50 LPAG, que dispone que: cuando una entidad

interviene en un procedimiento como administrado, se
somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de
facultades o deberes que los dems administrados
26
El PAT est diseado para resolver las siguientes
clases de conflictos o controversias:

A) Conflictos entre administrados: La relevancia del
conflicto sometido a la competencia de la entidad se
encuentra ntimamente relacionada con el inters
pblico.
Se aplica la denominada doctrina de la jurisdiccin
administrativa primaria o jurisdiccin retenida.
27
ADMINISTRACIN
ADMINISTRADO 1
28
ADMINISTRADO 2
B) Conflictos entre una entidad pblica y un

particular: tienen su origen en una actuacin
previa de una entidad pblica que fue impugnada
ante una instancia superior.
Por ejemplo, el caso de las actuaciones ante el
Tribunal de OSCE, donde las entidades pblicas
que tienen conflictos con particulares, acuden como
administrados al procedimiento, sin invocar
privilegios ni facultades propias.
29
ADMINISTRACIN
ENTIDAD ADMINISTRADO
30
ADMINISTRADO 2
Segn Gomez Apac, los procedimientos de apelacin
tramitados ante el Tribunal Fiscal o el Tribunal de

Contrataciones del Estado, no son trilaterales.
Si bien existiran 3 partes, ello no quiere decir que es
trilateral, pues en estos procedimientos recursivos, dichas

entidades no actan como administrados, sino como
autoridades sometidas a un control de revisin del acto
administrativo por la instancia superior.
Discrepamos con esta postura, pues el rol de las partes no
determina la naturaleza de este procedimiento (bilateral o

trilateral). En rigor existe una autoridad competente para
dirimir la controversia entre la Administracin y el
administrado.
31
C) Conflictos entre entidades pblicas: Las entidades
pueden participar en un procedimiento administrativo sin
ninguna prerrogativa especial.
Dos entidades que acten en un procedimiento como
administrados, pueden tener un conflicto que se resuelve
en el marco del PAT.
Esta postura ha sido criticada en base a que las entidades
pblicas no tienen derechos, sino competencias, por lo
que la forma mediante las cuales resuelven sus conflictos,
es a travs de la contienda competencial.
32
ADMINISTRACIN
ENTIDAD
ADMINISTRADO 1
33
ENTIDAD
ADMINISTRADO 2
De acuerdo a los alcances del Artculo 50.1 de la
LPAG la participacin de dos entidades en un

procedimiento trilateral es posible
Estas entidades participan como administrados
en tal procedimiento, sin sus prerrogativas

propias, de imperio, o sus atribuciones conferidas
con ley, como un administrado simple.
34
La autoridad administrativa ante la que se desarrolla el
procedimiento:
Se ha afirmado que en la regulacin del PAT se asiste a lo que
se denomina
administrativo.
la
judicializacin
del
procedimiento
Cuando la Administracin acta decidiendo respecto de un
PAT, asume un rol arbitral o similar al que desarrollan los

rganos jurisdiccionales cuando resuelven un conflicto de
intereses con relevancia jurdica.
35
Ello
se relaciona con la caracterstica de

imparcialidad que debe tener la entidad de la
administracin, que instruye y resuelve respecto
de un PAT, debiendo atender las posiciones de
cada parte, conforme lo sealan los Artculos 222
y 223 de la LPAG.
La imparcialidad garantiza el respecto de la
igualdad de las partes en su posicin en el

procedimiento, as como la vigencia del principio
de contradiccin en el desarrollo del mismo y la
del debido procedimiento
36
El valor de la prueba en el PAT y el principio de
verdad material:
En los procesos civiles se aplica el principio general
de carga de la prueba quien afirma un hecho debe
probarlo. Se aplica el principio de verdad formal,
puesto que el juez debe juzgar de acuerdo a las
pruebas ordenadas por las partes, sin sustituir sta
carga.
En cambio, en sede procedimental administrativa, la
autoridad que resuelve el procedimiento se rige de

acuerdo a los principios de verdad material y de
impulso de oficio, aunque con matices.
37
El PAT se asemeja a los procesos judiciales, en
cuanto la autoridad que resuelve, debe atenuar el

principio general de prueba en el procedimiento
(regido por el principio de verdad material), debiendo
resolver, en principio, sobre la base de lo que aporten
los administrados.
En el PAT se atenan los principios de verdad
material, puesto que se presume que las partes

actan en igualdad de condiciones. Rige el principio
de contradiccin procesal.
38
Cuando la autoridad advierta una situacin de desigualdad entre
las partes puede efectuar una inversin de la carga de la prueba

a favor de quien tiene mejor posicin de probar (por ejemplo, en
temas de defensa del consumidor). Esto se ha reafirmado en la
jurisprudencia administrativa del Tribunal de INDECOPI.
Segn el artculo 225 de la LPAG, la administracin puede
prescindir de las pruebas ofrecidas por las partes por acuerdo

unnime de stas. Se remite a los principios de impulso de oficio
y de verdad material para cargar sobre la administracin un
deber probatorio.
39
Medidas cautelares:
En el curso de los PATs, la administracin, de oficio o a
pedido de parte puede ordenar medidas cautelares. (Art.
146 LPAG)
La medida cautelar es una decisin administrativa
ejecutiva y ejecutoria. Cuando el obligado se manifieste

renuente a acatar lo ordenado, se aplican las normas
sobre ejecucin forzosa contenidas en la LPAG.
40
El
Artculo 226.3 se referencia al principio de

contradiccin procesal, que asemeja al PAT con un
proceso judicial.
Consagra la posibilidad de impugnar en cuerda
separada la decisin de otorgar una medida cautelar,

ante el superior jerrquico de la autoridad que la
otorga.
41
Rgimen de impugnacin:
En
principio, los PATs son instruidos ante

Tribunales Administrativos, los mismos que
generalmente
deciden
respecto
de
una
controversia con carcter definitivo en sede
administrativa.
Es
admisible la configuracin de PATs ante

autoridades unipersonales, o ante rganos
colegiados que acten como primera instancia
administrativa.
42
Segn el Artculo 227.1, contra las decisiones
emitidas en los PATs, slo procede la

interposicin del recurso de apelacin. Es posible
interponer el recurso de reconsideracin cuando
no existe superior jerrquico.
El trmite de los recursos en los PATs, recurre a
una frmula de contradictorio, propia de los

procesos civiles, incluyendo una obligacin de la
autoridad que resuelve el recurso de atender las
posiciones de ambas partes e incluir una vista de
la causa del procedimiento.
43
Cuestiones adicionales:
Debe distinguirse entre la regulacin jurdica del PAT y el
arbitraje de derecho administrativo.

Existe una confusin doctrinaria por el empleo de la
categora de la actividad administrativa arbitral. Ambas

figuras difieren por completo en sus caracteres, la eficacia
de las decisiones y sus consecuencias.
44
La regulacin del PAT que realiza la LPAG, (Arts. 221
a 224 y 226), permiten considerar que existe una

excesiva judicializacin y formalismo en la ordenacin
normativa del mismo.
Sin embargo, el procedimiento administrativo de por
s es flexible, debiendo interpretarse de manera

restrictiva algunas de las formalidades implantadas
en la regulacin de la LPAG en aras del respeto de
las garantas jurdicas y los derechos de los
administrados intervinientes en el procedimiento.
45
CASOS POLMICOS
ltimas resoluciones de INDECOPI:
Res. 2249-2012/SC2-INDECOPI
46
Una de las cuestiones en discusin en este
procedimiento fue:
(i) la naturaleza de los procedimientos sobre
proteccin al consumidor
Sobre este aspecto la Sala indic lo siguiente:
47
III.2. Los procedimientos sobre proteccin al
consumidor iniciados por denuncia del consumidor.
III.2. Su naturaleza sancionadora.
()
19. El procedimiento sancionador en materia de
proteccin al consumidor se inicia de oficio, bien por
iniciativa de la propia administracin, por denuncia del
consumidor afectado o del que potencialmente
pudiera verse afectado, o por una asociacin de
consumidores en representacin de sus asociados o
apoderados o en defensa de intereses colectivos o
difusos de los consumidores.
48
III.2.2. Su naturaleza trilateral
()
24. Los consumidores tienen en estos procedimientos
pretensiones especficas frente a los proveedores
denunciados que los colocan como parte interesada en los
procedimientos, consistentes en el otorgamiento de una
medida correctiva destinada a resarcir la consecuencias
patrimoniales ocasionadas en ellos por la conducta del
proveedor (medidas correctivas reparadoras) o revertir los
efectos de la misma (medidas complementarias). Adems,
en su condicin de parte, estn habilitados para
interponer recursos frente aquellas decisiones de la
autoridad que se pronuncian sobre su denuncia en la
medida que los agravie.
49
III.2.4 La naturaleza trilateral sancionadora de los
procedimientos.
()
34. En un reciente pronunciamiento esta Sala ha
confirmado su posicin, al afirmar que los
procedimientos iniciado por el INDECOPI a
instancia de parte tienen una naturaleza mixta:
sancionadora, por la presencia de una potestad
punitiva de la Administracin; y trilateral, porque
se discuten intereses de ndole particular de los
administrados.
50
35. La posicin sostenida en reiterada jurisprudencia
de este Tribunal ha sido ratificada con la dacin de
la Directiva N 004-2010/DIR-COD-INDECOPI,
Reglas
Complementarias
Aplicables
al
Procedimiento Sumarsimo en Materia de
Proteccin al Consumidor, en su numeral 4.3.1
seala textualmente que: El procedimiento
sumarsimo se inicia de oficio, por denuncia de
parte, lo que le otorga una condicin trilateral que
no altera la naturaleza sancionadora de dicho
procedimiento [resaltado aadido].
51
37. En conclusin, si bien en los procedimientos
administrativos en materia de proteccin al
consumidor iniciados por denuncia de parte se
encuentra presente el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administracin con el
propsito de cautelar el inters pblico
involucrado en la defensa de los consumidores;
tambin en ellos se discuten derechos subjetivos
e intereses legtimos de ndole particular, por lo
que debe reconocerse adems su naturaleza
trilateral.
52
Los procedimientos sobre proteccin al consumidor
iniciados por el Indecopi a pedido de parte
9. Pese a que los procedimientos administrativos
sobre proteccin al consumidor iniciados por
Indecopi a pedido de parte, como el presente,
implican el ejercicio de la potestad sancionadora de
la Administracin, no es menos cierto que en ellos
se discuten derechos subjetivos e intereses
legtimos de ndole particular, por lo que tambin
tienen naturaleza trilateral. Ello ha sido sealado
por este Colegiado en reiterados pronunciamientos
desde el 2009.
53
19. En efecto, pese a que los procedimientos
administrativos sobre proteccin al consumidor

iniciados a instancia de parte, como el presente,
implican el ejercicio de la potestad sancionadora de
la Administracin, como se ha sealado, no es
menos cierto que en ellos se discuten derechos
subjetivos e intereses legtimos de ndole particular,
por lo que tambin tienen naturaleza trilateral11 y se
justifica la aplicacin subsidiaria de las condiciones
de procedencia del proceso civil.
54
23. Es importante sealar que el razonamiento
expuesto precedentemente se aplica a los
procedimientos iniciados por el Indecopi a pedido
de parte, los cuales, como ya se seal, tienen
tanto una naturaleza sancionadora como
trilateral.
55
28. A criterio de esta Sala, el anlisis de la Comisin
desconoce la oportunidad en que puede ser aplicado
lo dispuesto por el artculo 427 del Cdigo Procesal
Civil, aplicable supletoriamente a los procedimientos
administrativos sancionadores trilaterales. Al respecto,
en la medida que dicha norma regula un presupuesto
procesal para determinar la procedencia de una
denuncia, su aplicacin es oportuna al analizar si la
denuncia debe ser admitida a trmite, es decir, antes
de que se inicie el procedimiento administrativo.
56
31. En opinin de este Colegiado y contrariamente a
lo sealado por la Comisin, el artculo 236-A de la
Ley del Procedimiento Administrativo General debe
interpretarse sistemticamente con el artculo 427
del Cdigo Procesal Civil, dispositivo legal
plenamente aplicable al presente procedimiento
atendiendo a su naturaleza no slo sancionadora
sino tambin trilateral, conforme a lo expuesto
prrafos precedentes ()
57
ASPECTOS
CONTROVERTIDOS
Es
procedimiento
trilateral
sancionador,
sancionador trilateral o trilateral mixto?
Cmo debe aplicarse las normas supletorias
como el Cdigo Procesal Civil a

procedimientos administrativos trilaterales?
58
los
GRACIAS!
59

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XV CURSO DE

Los Procedimientos Especiales en la

y PAS constituyen dos novedades

La novedad de este tipo de procedimiento, no es

su elaboracin conceptual (puesto que ya exista

administrativo especial que

El Procedimiento Administrativo Trilateral

indica los principios o reglas bsicas que deben

definen la estructura del ter procedimental que ha de

El Procedimiento Administrativo Trilateral

la regulacin de los procedimientos

En los procedimientos triangulares, la Administracin

decide un conflicto entre administrados, siendo ajena

se podan reconocer ejemplos de los

La Administracin ocupa una posicin sui generis

en los PAT decidiendo un conflicto producido

primera vez la regulacin del PAT. Este dispositivo (que

orden administrativo de las entidades de la

Controversias entre dos particulares ante la

B) Controversias entre un particular y la administracin

C) Controversias entre dos entidades pblicas.

26111, existan en normas especiales como el

La LPAG resulta innovadora por el tratamiento

integral y de marco general que otorga a la

encontrar tres caractersticas fundamentales:

La materia de dicho procedimiento debe

c) Las autoridades que resuelven las controversias

supletoria del Cdigo Procesal

administrativa son de aplicacin preferente con

marco jurdico adecuado, por lo que la remisin al

(Art. 221, LPAG). No es usual que se inicie de oficio.

Los procedimientos que se inician de oficio, pueden darse

por voluntad de la Administracin o por la admisin a

No estamos de acuerdo con la postura de Gmez Apac,

quien afirma que no sera posible admitir un procedimiento

El Procedimiento Administrativo Trilateral

INDECOPI, se inician PATs que culminan en la imposicin de

Tanto la materia del sancionador como la del trilateral son

distintas. En algunos PATs la imposicin de sanciones son

pueda contener la peticin de sanciones.

Gmez Apac, el denunciante en los

procedimientos trilaterales no pueden ser

En los procedimientos especiales que se tramitan

ante INDECOPI, se plantea la existencia del

de las entidades, de procurar la solucin conciliada de

medios alternativos de resolucin de conflictos bajo el

Artculo 221.3 establece la vigencia del

Debe preservarse la igualdad de las partes en el

El Artculo 224 prohbe la rplica a las contestaciones

Administracin Pblica (resuelve el conflicto suscitado), y

aplicable nicamente cuando la administracin

Con relacin a los sujetos del PAT, existen dos

posturas, que difieren en los alcances de la

Tesis restrictiva vs. Tesis amplia.

la tesis restrictiva, en el PAT la

Interpretacin aislada del Artculo 51 de la

la tesis amplia, pueden ser materia de

Ello tiene sustento legal, en el numeral 1 del Artculo

50 LPAG, que dispone que: cuando una entidad

clases de conflictos o controversias:

B) Conflictos entre una entidad pblica y un

tramitados ante el Tribunal Fiscal o el Tribunal de

Si bien existiran 3 partes, ello no quiere decir que es

trilateral, pues en estos procedimientos recursivos, dichas