Sistemas de proteccin social en

Amrica Latina Realizar derechos y

fomentar la inclusin

Simone Cecchini
Divisin de Desarrollo Social
Seminario internacional de ciencias
polticas, polticas pblicas y
proteccin social

La pobreza an representa un gran

reto en Amrica Latina
Amrica Latina a/: Evolucin de la pobreza y la indigencia, 1990 - 2015
(Porcentaje de personas)

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
Estimacin correspondiente a 19 pases (incluye Hait).
b
Las cifras 2015 corresponden a una proyeccin.

b/

Una significativa parte de la

poblacin permanece en condiciones
Amrica Latina (promedio ponderado de 18 pases y de 8 pases): perfil
deporvulnerabilidad
de la vulnerabilidad
ingresos, alrededor de 1990, 2002, 2008 y 2013,
y segn origen tnico o racial, alrededor de 2011
(En porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Desarrollo social inclusivo. Una nueva generacin de polticas para superar la
pobreza y reducir la desigualdad en Amrica Latina y el Caribe, Santiago, Noviembre, 2015.
a
Promedio ponderado del Estado Plurinacional de Bolivia (2009), Brasil (2011), Chile (2011), Ecuador (2011), Mxico (2010), Paraguay (2011), Per (2011)
y Uruguay (2011).

Si bien ha disminuido, la desigualdad

del ingreso sigue siendo muy elevada
AMRICA LATINA: COEFICIENTE DE GINI, 2002-2014

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
reas urbanas.

La triloga de la igualdad:
la propuesta de la CEPAL

La igualdad
desarrollo

como

objetivo

central

del

Igualdad de derechos, con enfoque integrado y

multidimensional de la inclusin social

El cambio estructural como el camino

La poltica como instrumento
Fortalecimiento del rol del Estado para redistribuir,

regular y fiscalizar
Promocin de pactos para la igualdad (dilogo y
participacin ciudadana)

Desarrollo social inclusivo

Las polticas implementadas por varios pases de

Amrica Latina y el Caribe en el perodo reciente
se enmarcan en la visin de un desarrollo social
inclusivo, en el cual el rol del Estado vuelve a
ganar importancia
La superacin de la pobreza y la indigencia, la
disminucin de la desigualdad, la inclusin social y
los avances hacia una proteccin social de carcter
universal y basada en derechos pasan a ser
elementos centrales de esa estrategia
Su efectiva implementacin exige la construccin
de una institucionalidad adecuada

Las polticas sociales en la regin estn dejando

atrs el modelo de ajuste estructural (1)
Polticas sociales en
Tendencias recientes
los ochenta y noventa
Ampliacin de la inversin
Ajustes fiscales con
social y criterios contra-cclicos
reduccin de la inversin
social
Papel central del mercado Rol regulador del Estado con
el objeto de dirimir asimetras
en la asignacin de
del mercado
bienes
y servicios
Polticas integrales para la
reduccin de la pobreza:
Transferencias sociales
expansin de los activos y las
basadas en criterios de
capacidades
emergencia

Las polticas sociales en la regin estn dejando

atrs el modelo de ajuste estructural (2)
Polticas sociales en
los ochenta y noventa
Enfoque exclusivo en los
actores productivos

Tendencias recientes

Enfoque en actores
productivos, territoriales, de
gnero, de etnia
Proteccin social en un
Proteccin social
mundo laboral restringido:
centrada en el trabajador
complementar el pilar
formal (hombre-jefe de
contributivo con el solidario
hogar)
Mecanismos informales:
Hacia un pacto social basado
clientelismo y
en derechos sociales
prebendalismo

La inversin social no depende

nicamente del nivel de desarrollo
INVERSIN PBLICA SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CPITA, 2012-2013
(en dlares de 2005)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de Amrica Latina 2014

El mercado laboral y la
proteccin social son clave
para la igualdad, pero aun se
caracterizan por un grado
elevado de estratificacin.
La calidad de las
prestaciones de la
proteccin social tambin es
muy heterognea

Mercado de trabajo, igualdad y proteccin social

El mundo del trabajo puede ser tanto un factor de

reduccin de la pobreza y la desigualdad como un
espacio de reproduccin de esas condiciones
Los ingresos laborales representan el 80% de los
ingresos totales de los hogares latinoamericanos
Eslabn fundamental que vincula una
estructura productiva altamente heterognea
y con alto peso del sector de baja
productividad con el desarrollo social
alta desigualdad del ingreso de los hogares
(distribucin muy desigual de las ganancias de
productividad)
desigualdad en las formas de insercin laboral
(alta precariedad e informalidad)

En la ltima dcada, Amrica Latina muestra un incremento en

el acceso a pensiones y salud por parte de los ocupados, pero
las brechas de acceso al sector contributivo son aun grandes
AMRICA LATINA (12 PASES): AFILIACIN A SISTEMAS DE PENSIONES DE LOS
OCUPADOS DE 15 AOS Y MS, SEGN DECILES DE INGRESO, TOTAL NACIONAL
2002-2013 a
(en porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares
de los respectivos pases.
a/ Promedio ponderado en base a la informacin Bolivia (Est. Plur.de) (Ciudades capitales de departamento y El Alto), Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay (rea metropolitana de Asuncin), Per, Uruguay (zonas
urbanas).

Avances importantes en proteccin social no

contributiva
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIN
SOCIAL NO CONTRIBUTIVA
a/

PENSIONES SOCIALES
(En porcentajes de la poblacin mayor a 65 aos)

TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
(En porcentajes del total de la poblacin)

50
40
33.2

35.8

37.2

38.3

2010

2011

40.7

30
20
10
0

2008

2009

2012

Fuente: CEPAL, base de datos de programas de proteccin social no contributivos en Amrica latina y el Caribe
[online] http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/
a/ Porcentaje de personas que viven en hogares en que tienen al menos un beneficiario de PTC

Proteccin social:
un cambio de enfoque
No se percibe que en el corto y mediano plazo el trabajo
pueda ser el mecanismo exclusivo de acceso a la
proteccin social
Se requiere mayor solidaridad para responder a las
necesidades de la poblacin a lo largo del ciclo de vida
Nuevas presiones por cambios demogrficos,
epidemiolgicos y en la estructura familiar
Se requiere un nuevo acuerdo social para universalizar
la proteccin social

Ms all de adoptar un
genrico discurso de los
derechos es necesario
definir el significado y las
implicaciones del enfoque de
derechos en la proteccin
social

Polticas pblicas deben tener por objeto facilitar

un mayor disfrute de los derechos econmicos y
sociales de toda la poblacin
La plena titularidad de los derechos econmicos y sociales significa
que todos estn incluidos en la dinmica del desarrollo y gozan
del bienestar, lo que implica una efectiva pertenencia a la
sociedad (ciudadana social) (Marshall, 1950)
Falta de titularidad de derechos remite a un concepto de pobreza que
no se refiere solo a la condicin socioeconmica, sino tambin a una
privacin de ciudadana (CEPAL, 2007)

Lgica detrs de los derechos humanos a la educacin, la salud o

el trabajo es eminentemente igualitaria (Bobbio, 1996)
Accin deliberada del Estado frena las desigualdades
socioeconmicas que privan a muchos de una real pertenencia a la
sociedad (CEPAL, 2006 y 2007)
Estar socialmente protegido es consecuencia de un derecho bsico de
pertenencia a la sociedad, es decir, de participacin e inclusin
(CEPAL, 2006)

Enfoque de derechos es el fundamento tico de las polticas

Elementos esenciales del enfoque de

derechos

Igualdad y no discriminacin
Progresividad y no retroceso
Integralidad
Institucionalidad
Participacin
Transparencia y acceso a la informacin
Rendicin de cuentas

Proteccin social: un concepto en evolucin

Basada en el empleo formal
Estado proveedor

Para situaciones de emergencia (pobres y

vulnerables)
Estado subsidiario mitigador

Como asistencia y acceso a la promocin

Estado subsidiario promotor

Como garanta ciudadana

Estado garante

Fuente: Cecchini y Martnez, 2011

La proteccin social tiene funciones

especficas y debe dialogar con el conjunto de
la poltica social
FORTALECE
CAPACIDAD DE
RESPUESTA

1. PROTEGE Y
ASEGURA
INGRESO

Sistema de
proteccin
social
3. FOMENTA EL
TRABAJO
DECENTE

Polticas
de
promocin
social

FORTALECE Y
FOMENTA
FORMACIN DE
ACTIVOS

2. IDENTIFICA
DEMANDA Y
GARANTIZA
ACCESO (EJ. A
LA SALUD)

Polticas
sectoriales
(salud,
educacin,
etc.)

Fuente: Cecchini y Martnez, 2011

Los diferentes componentes de los sistemas

de proteccin social debieran interactuar virtuosamente
PROTECCIN
SOCIAL

NO CONTRIBUTIVA
(ASISTENCIA)

CONTRIBUTIVA
(SEGURIDAD)

Transferencias en efectivo
o especie, sujetas o no a
corresponsabilidad (PTC,
pensiones sociales u otras)
Subsidios al consumo
Empleos de emergencia
Promocin y acceso a
servicios sociales
existentes (ej. becas
escolares)

Regmenes de
pensiones contributivas
(vejez, discapacidad,
invalidez)
Seguros de salud
Seguros de desempleo
Licencias (maternidad/
paternidad, enfermedad)

Fuente: Cecchini y Martnez, 2011

REGULACIN
DEL MERCADO
LABORAL
Normativa y
supervisin de
estndares laborales
orientados a fomentar
y proteger el trabajo
decente: formalizacin
de los contratos,
negociacin colectiva,
seguridad en el
trabajo, salarios
mnimos, eliminacin
del trabajo infantil,
polticas

La oferta integral de polticas y programas de proteccin

social debe responder a las demandas y necesidades de
la poblacin
PROTECCIN SOCIAL
Demanda
(familias, individuos y
comunidades )

Horizontal
(sectores)

Longitudinal
(ciclo de vida)

Vertical
(nivel administrativo)

Oferta
(programas y polticas)

Transversal
(grupos de poblacin)

Fuente: Cecchini y Martnez, 2011

La proteccin social debe responder a los

derechos, problemas y riesgos inherentes a cada
etapa del ciclo de vida
La oferta sectorial de polticas y programas de proteccin social
se caracteriza por fuertes fronteras institucionales
Sin embargo las personas no se relacionan con las
polticas sociales en forma fragmentada a la hora de
enfrentar los problemas y riesgos, y de aprovechar las
oportunidades existentes para el bienestar
Las personas consideran en un tiempo y espacio concreto el
conjunto de prestaciones que estn disponibles en los diferentes
mbitos (ej. salud, seguridad social o educacin) y hacen uso de
ellas tambin como un conjunto
Las decisiones no se restringen a la accin del Estado, sino que incluyen
tambin los recursos disponibles en la familia y en el mercado

Fuente: Cecchini, Filgueira, Martnez y Rossel (2015)

Coordinacin intersectorial de alta intensidad:

la contrapartida de un enfoque integral
Procesos ms densos de gobierno, coordinacin y
gestin
Visin comn, estructuras orgnicas suprasectoriales

Instrumentos operativos para avanzar en la coordinacin

Planeamiento participativo de tipo estratgico
Sistemas de informacin social
Gestin territorial (incentivos a gobiernos locales, coordinacin
local, acompaamientos familiares)

Recordar que proteccin social es el fin, coordinacin el

instrumento
Promover coordinacin solo cuando necesario

Fuente: Cunill-Grau, Repetto y Bronzo, en Cecchini, Filgueira, Martnez y Rossel (2015)

Desafos para las polticas pblicas (1)

Integrar y coordinar polticas y programas
de proteccin social
Gestin: mejorar racionalidad (diseo,
monitoreo, evaluacin) y participacin (cogestin, rendicin de cuentas)
Mantener objetivos y funciones precisas,
delimitando competencias y
responsabilidades

Evitar transformar los PTC en un rbol de Navidad, al cual

se cuelgan siempre ms prestaciones y requerimientos

Programas de transferencias condicionadas

(PTC) como puerta de entrada al sistema de
proteccin social

Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente

excluidas de la proteccin social
Las personas pueden graduarse de determinados
programas pero no se desprenden de su derecho a la

Desafos para las polticas pblicas (2)

Proteccin social, salud y educacin siguen
segmentadas en acceso y calidad

Redistribucin directa de ingresos desde sistemas no

contributivos para construir un sistema bsico de ingresos
parciales garantizados (nios, familias, adultos mayores y
desempleados)
Acceso a aseguramiento solidario en salud
Igualacin hacia arriba del acceso y el logro educativo, y de
aprendizajes pertinentes

Creacin de una oferta pblica de calidad de

cuidados dirigidos a la primera infancia y el
adulto mayor
Mundo del trabajo: aumentar la equidad en la
apropiacin de los excedentes de productividad y
la convergencia en productividad

Desafo poltico: pactos fiscales para

dotar al Estado de mayor capacidad
Con excepciones, el nivel de imposicin es bajo respecto del potencial, concentrado
redistributiva
en impuestos indirectos y es reducido el peso de la imposicin personal

Existen mrgenes significativos para fortalecer la funcin redistributiva del Estado,

modificando la carga y estructura tributaria, e incrementando la participacin del gasto
social:
ampliar la base de los impuestos directos
elevar impuestos a la renta personal de los sectores de mayor poder adquisitivo

Fuente: Gomz Sabaini y Morn (2013).

Pese a las restricciones que impone

el actual contexto econmico, existen
espacios para el financiamiento del
desarrollo
social
Amrica Latina y el Caribe (20 pases) y
Amrica Latina y el Caribe (21 pases) y
pases de la OCDE (34): evolucin y
estructura de los ingresos tributarios
(incluyendo seguridad social), en
promedios simples
(En porcentajes del producto interno bruto)

pases de la OCDE (34): evolucin del

gasto pblico social por sectores, en
promedios simples, varios aos
(En porcentajes del producto interno bruto)

Fuente: Comisin econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sistema CEPALSTAT, y OCDE/CEPAL/CIAT/BID 2015.

Propuestas para la integracin y

universalizacin de la proteccin social
Piso y escalera de proteccin social
Modelo eficientista de aseguramiento
universal de trabajadores
Universalismo bsico
3. Seguros voluntarios con regulacin del
a
Estado
un :
2.
Prestaciones
obligatorias del seguro social
o ra
m le
o
C sca 1. Piso de proteccin social no contributivo
e

Proteccin social no contributiva y empleo:

crculo vicioso?

Riesgos incentivos perversos proteccin social no

contributiva, que afectaran la productividad, el crecimiento
y el empleo
Transferencias monetarias crearan dependencia en vez
de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta
de trabajo)
Los programas sociales generaran subsidios al sector
informal para evitar los ahorros obligatorios de la
seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja
productividad)

Proteccin social no contributiva y empleo:

o crculo virtuoso?

Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las

familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo

En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la oferta

laboral (Brasil, Chile, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay)

Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las

reciben: aumentos salariales y mayor proporcin personas que buscan empleo

Riesgo de incentivos a la informalidad est sobre dimensionado

Montos mximos de las transferencias de los PTC representan 39,9% (reas

urbanas) y 53,4% (reas rurales) del dficit mensual de recursos de la
poblacin pobre

Mayora de los programas no son destinados a adultos en edad de trabajar ni

focalizan por condicin laboral
Pero el diseo de los programa puede desincentivar la formalizacin

Inversin social no es necesariamente improductiva y autoempleo no

es necesariamente voluntario

La proteccin social no contributiva formulada desde un

enfoque de derechos puede generar un crculo virtuoso

Transferenci
as
monetarias

Cada real invertido en

Bolsa Famlia agrega 1,78
reales al PIB de Brasil
(Neri, Vaz y Ferreira de
Souza, 2013)

Efecto
multiplicador
en
economas
locales

Destinatarios de
Oportunidades invirtieron 12
centavos de cada peso
recibido en micro
emprendimientos o
actividades agrcolas, con
retorno de 17,6% en 5 aos
(Gertler, Martnez y Rubio,
2006)

Inversiones
productivas

Niveles
mnimos de
subsistencia
garantizados

Recursos
para cubrir
costos
insercin
laboral y
mejorar
negociacin
salarial

Reflexiones finales

Poltica de Estado y esfuerzos de financiamiento interno favorecen

sostenibilidad proteccin social
Subsisten importantes desafos derivados de la heterogeneidad estructural
del sistema productivo, del contexto global y de los cambios
sociodemogrficos y los recurrentes impactos sociales del cambio climtico
Agenda 2030 es un reto y una oportunidad para orientar polticas pblicas
cada vez ms efectivas y eficientes para avanzar hacia un desarrollo
sustentable (econmico, social y medioambiental)
Fortalecer la institucionalidad social es fundamental para hacer frente a
los nuevos desafos
Ello incluye el contar con sistemas de informacin confiables, que
posibiliten una mayor racionalidad y transparencia en la toma de decisiones
Lo anterior no es posible de alcanzar sin suficiente disponibilidad y eficiente
uso de recursos econmicos, en lo cual los pactos fiscales tiene un rol
central