ALVARO ALFONSO GUERRERO MORENO

Prof. Universitario
UNIVERSIDAD LIBRE-CALI

CDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LEY 1437/2011
MEDIOS DE CONTROL

INTRODUCCIN
El control judicial de la actividad administrativa del Estado, o de la
actividad del Estado sujeta al derecho administrativo (art. 104) y la
de particulares con funciones administrativas, se ejerce por medio
de:
Antiguo cdigo: Acciones judiciales
Cada accin con su pretensin.
Nuevo Cdigo: Controles o medio de control
Una accin que soporta varias pretensiones

Donde diga o se oiga accin, deber entenderse: medio de

control, pretensin, demanda o cualquier otra cosa que no vaya a
significar accin.

1. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

ART. 135 (Origen: Art. 237 C.P.)
Quienes estn facultados para interponer este medio de control?
Los ciudadanos. Directamente o por medio de representante. (No
cualquier persona)
En qu trmino?
En cualquier tiempo.
Con que fin?
Para que se declare la nulidad de los decretos de carcter general
dictados por el Gobierno Nacional cuya revisin no corresponda a
la Corte Constitucional y siempre que el cargo sea por infraccin
directa de la Constitucin.
Tambin, para pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos
de carcter general que por expresa disposicin constitucional
sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional.

ART. 135
(Nulidad por inconstitucionalidad)

Cul es el mbito de decisin del Consejo de Estado, cuando se

ejerce el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad?

El Consejo de Estado no estar limitado por los cargos formulados

en la demanda para proferir la decisin.
El Consejo de Estado podr fundar la declaracin de nulidad por
inconstitucionalidad en la violacin de cualquier norma
constitucional.
Igualmente, podr pronunciarse en la sentencia sobre las normas
no demandadas que, a su juicio, conformen unidad normativa con
las demandadas. (Pareciera que la expresin del inciso final de
este artculo queda mejor con el adverbio no)

2. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

ART. 136 (Origen: Art. 20 L. 137/94)
Qu actos son objeto de este control?
Las medidas de carcter general que sean dictadas en ejercicio de la
funcin administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos
dictados durante los Estados de Excepcin. Ley 137 de 1994.
Quines estn obligados a desencadenar este medio de control?
Las autoridades competentes que expidan los respectivos actos
generales, debern enviarlos a la autoridad judicial competente.
En qu rgano recae la competencia?
En el Consejo de Estado, si los actos emanan de autoridades
nacionales.
En los Tribunales Administrativos del lugar donde se expidan los actos
generales, si tales actos los profieren las autoridades competentes de
las entidades territoriales. (Ver art. 151-14)

ART. 136
(Control inmediato de legalidad)
En qu trmino se deben remitir los actos ?

Dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedicin.

Si no se efectuare el envo, la autoridad judicial competente
aprehender de oficio su conocimiento.

3. NULIDAD. ART. 137 (Antiguo art. 84 C.C.A.)

Quin est facultado para ejercer ste medio de control?
Toda persona. Directamente o por medio de representante.
Con qu fin se interpone?
Para que se declare la nulidad de los actos administrativos de carcter
general.
Tambin procede contra las circulares de servicio y los actos de certificacin
y registro.
Causales de la nulidad
Cuando los actos administrativos de carcter general hayan sido expedidos:

Con infraccin de las normas en que deberan fundarse;

Sin competencia;
En forma irregular;
Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa;
Mediante falsa motivacin o,
Con desviacin de las atribuciones propias de quien los profiri.

ART. 137
(Nulidad)

Puede interponerse este medio de control contra actos administrativos

de contenido particular ?

S, en los siguientes casos:

Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de
nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento
automtico de un derecho subjetivo a favor del demandante o de
un tercero.
Cuando se trate de recuperar bienes de uso pblico.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en
materia grave el orden pblico, poltico, econmico, social o
ecolgico.
Cuando la ley lo consagre expresamente
En todo caso, si de la demanda se desprende que se persigue el
restablecimiento automtico del derecho, se debe ejercer el medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

4. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO. ART. 138 (Antiguo Art. 85 C.C.A)
Quin est facultado para interponer la demanda?

Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo

amparado en una norma jurdica
Con qu fin procede?
En principio, para que se declare la nulidad de actos administrativos
particulares, expresos o presuntos, y se restablezca el derecho de la
persona lesionada.
La persona lesionada tambin podr solicitar que se le repare el dao. Esto
es, que se puede pedir la reparacin por equivalente si el restablecimiento
del derecho (in natura) ya no procede.

ART. 138
(Nulidad y restablecimiento del derecho)
Por qu causales procede la nulidad y el restablecimiento del

derecho?

Por las mismas causales establecidas para la nulidad de actos

administrativos de carcter general.
En ese contexto, se puede ejercer este medio de control contra
actos administrativos de carcter general?
S, siempre que la aplicacin del acto administrativo de
carcter general produzca directamente una lesin a un
derecho subjetivo, amparado por una norma.

ART. 138
(Nulidad y restablecimiento del derecho)
Caducidad
La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un
acto particular tiene un trmino de caducidad de 4 meses, contados
a partir del da siguiente al de la comunicacin, notificacin,
ejecucin o publicacin, segn el caso.
La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra
un acto general tiene un trmino de caducidad de 4 meses
siguientes a su publicacin. Si existe un acto intermedio de
ejecucin o cumplimiento del acto general, el trmino anterior
se contar a partir de la notificacin de aqul (?)

5. NULIDAD ELECTORAL. ART. 139

(Antiguos arts. 223 a 229 C.C.A.)
Quin puede interponer la demanda?
Cualquier persona. (Ciudadano)
Con qu fin procede?
Para que se declare la nulidad de:
Actos de eleccin por voto popular;
Actos de eleccin proferidos por cuerpos electorales;
Actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades
pblicas de todo orden o,
Actos de llamamiento para proveer vacantes en las
corporaciones pblicas.

ART. 139
(Nulidad electoral)
Qu formalidad especial tiene este medio de control?
Que el acto que declara la eleccin por voto popular se deber demandar
junto con las decisiones que adopten las autoridades electorales que
resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votacin o
de los escrutinios. (Requisito de procedibilidad especial Acto Legislativo 001/2009 y
artculo 161-6)

El demandante deber precisar en los hechos de la demanda, qu etapas o

registros electorales se presentaron las irregularidades o vicios que inciden
en el acto de eleccin.

Los actos objeto de este medio de control pueden ser objeto de

otros medios de control?
El nuevo cdigo elimina la posibilidad de que la accin popular o la
accin de grupo puedan ser utilizadas para controvertir actos
electorales.

ART. 139
(Nulidad electoral)
Caducidad (Artculo 164)

La demanda de nulidad electoral tiene una caducidad de 30 das a

partir del da siguiente a la publicacin del acto o de la notificacin
por estrados.

6. REPARACIN DIRECTA
ART. 140 (Antiguo artculo 86 C.C.A.)
Quin est facultado para interponer este medio de control?

La persona con inters legtimo, en el sentido de ser vctima de

daos antijurdicos provenientes de la accin u omisin de los
agentes del Estado.
Las entidades pblicas, cuando resulten perjudicadas por la
actuacin de un particular o de otra entidad pblica.

ART. 140
(Reparacin directa)
fin se interpone?
Con
Unaqu
operacin
administrativa;
Para que se declare la responsabilidad del Estado o del autor del dao
y se ordene su reparacin. Las causas del dao pueden originarse en:
Un hecho;
Una omisin;
La ocupacin temporal o permanente de inmueble, por causa de

trabajos pblicos y,
Por cualquier causa imputable a una entidad pblica o a un
particular que haya obrado siguiendo una expresa instruccin
de la misma.

ART. 140
(Reparacin directa)
Qu solucin prev el nuevo cdigo para cuando el dao se
impute a particulares y/a entidades pblicas?

El cdigo prev que en todos los casos en los que en la

causacin del dao estn involucrados particulares y entidades
pblicas o diversas entidades pblicas, en la sentencia se debe
determinar la proporcin en que debe responder cada una de
ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o de la
omisin en la ocurrencia del dao.
El nuevo cdigo pretende acabar con la solidaridad que se ha
venido comnmente aplicando en las sentencias, quiz en una
controvertida aplicacin del artculo 2344 del Cdigo Civil.

ART. 140
(Reparacin directa)
Caducidad (Artculo 164)

El plazo en general de caducidad de este medio de control no

cambi, y es de 2 aos siguientes a la ocurrencia de la accin u
omisin causante del dao, o de cuando el demandante tuvo o
debi tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior y
siempre que prueba la imposibilidad de haberlo conocido en la
fecha de su ocurrencia.
Se mantienen las reglas para el caso de la desaparicin forzada.
(Origen Ley 589/2000, art. 7)

7. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
ART. 141 (Antiguo artculo 87 del C.C.A.)
Quines estn facultados para interponer este medio de
control?
Cualquiera de las partes de un contrato.
El Ministerio Pblico o un tercero que acredite un inters directo
podrn pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.
Con qu fines se puede ejercer?
Para que se declare:

La existencia del contrato

La nulidad del contrato
La orden de revisin del contrato
El incumplimiento del contrato
La nulidad de los actos administrativos contractuales

ART. 141
(Controversias contractuales)

(Continuacin) Con qu fines se ejerce?

Para exigir:

La condena del contratante responsable a indemnizar los

perjuicios.
La liquidacin judicial del contrato cuando sta no se haya
logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya
liquidado unilateralmente dentro de los 2 meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo
o, en su defecto, del trmino establecido por la ley.
Otras declaraciones y condenas.
No se aplica la opcin que trae el art. 1546 del Cdigo Civil a favor
del contratante cumplido: o la resolucin o el cumplimiento.

ART. 141
(Controversias contractuales)
Procede este medio de control contra los actos proferidos antes
de la celebracin del contrato, con ocasin de la actividad
contractual?
No, los actos proferidos antes de la celebracin del contrato se
podrn demandar en ejercicio de los medios de control de nulidad
y nulidad y restablecimiento del derecho, segn el caso.
El juez administrativo podr declarar de oficio la nulidad
absoluta de los contratos?
S, cuando la nulidad absoluta est plenamente demostrada en el
proceso, y siempre y cuando hayan intervenido las partes
contratantes o sus causahabientes.

ART. 141
(Controversias contractuales)
Caducidad (Artculo 164)
En general, el plazo para interponer pretensiones relativas a
contratos es de 2 aos, a partir de la ocurrencia de los motivos de
hecho o de derecho que sirvan de fundamento a la pretensin. En
lo dems, se siguen las mismas reglas actualmente vigentes.

8. REPETICIN
ART. 142 (Antiguo artculo 86)
Cundo procede este medio de control?

Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento

indemnizatorio con ocasin de una condena, conciliacin u otra
forma de terminacin de conflictos que sean consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor
pblico o del particular en ejercicio de funciones pblicas
Quin est facultado para ejercer el medio de control?

La entidad pblica respectiva a la que est o haya estado

vinculado el servidor pblico o el particular que ejerci las
funciones pblicas.

ART. 142
(Repeticin)

Existe otro medio para obtener la repeticin de lo que pag el

Estado?
S. La pretensin de repeticin tambin podr intentarse mediante
el llamamiento en garanta del servidor o ex servidor pblico o del
particular en ejercicio de funciones pblicas, dentro del proceso de
responsabilidad seguido contra la entidad pblica.
Qu requisitos exige el nuevo cdigo para iniciar este medio de
control de manera autnoma?

El cdigo prev que cuando se ejerza la pretensin autnoma de

repeticin, el certificado del pagador, tesorero o servidor pblico
que cumpla tales funciones, en el que conste que la entidad realiz
el pago, ser prueba suficiente para iniciar la pretensin de
repeticin contra el funcionario responsable del dao.

ART. 142
(Repeticin)
Caducidad (Artculo 164)

Este medio de control tiene un trmino de caducidad de 2

aos, contados a partir del da siguiente de la fecha de pago,
o a ms tardar desde el vencimiento del plazo con que
cuenta la administracin para el pago de condenas.

9. PRDIDA DE INVESTIDURA
ART. 143
Quin est facultado para interponer la demanda de prdida de
investidura?
La Mesa Directiva de la correspondiente corporacin de eleccin popular a la
que pertenezca el acusado. (Congreso de la Repblica, Asamblea
Departamental, Concejo Municipal o Distrital, Juntas Administradoras Locales)
Cualquier ciudadano

Cules son las causas por las que procede este medio de control?
Por las causas establecidas, especialmente , en la Constitucin y en la Ley.
Con qu fin se interpone?
Para sancionar con prdida de investidura a los miembros de las
corporaciones de eleccin popular que violen precisas reglas
del
comportamiento de estos servidores.

10. PROTECCIN DE LOS DERECHOS E INTERESES

COLECTIVOS. ART. 144
Quin est facultado para ejercer este medio de control?
Cualquier persona.
Con qu fin se ejerce?
Para obtener la proteccin de los derechos e intereses colectivos.
Qu pretensiones puede plantear el actor?
Podr pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de:
Evitar el dao contingente, esto es, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos colectivos.
Si el dao se produjo, se pretender restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible.

ART. 144
(Proteccin de los derechos e intereses
Cuando la vulneracin de
los derechos colectivos proviene
colectivos)

de
actos administrativos o contratos, es procedente interponer la
demanda?
S, cuando la vulneracin de los derechos e intereses colectivos
provenga de la actividad de una entidad pblica, podr
demandarse su proteccin, inclusive cuando la conducta
vulnerante sea un acto administrativo o un contrato.
Sin embargo, en estos casos, el juez no podr anular el acto o el
contrato, pero podr adoptar las medidas que sean necesarias
para hacer cesar la amenaza o vulneracin de los derechos
colectivos.

ART. 144
(Proteccin de los derechos e intereses
colectivos)
Qu requisito previo contempla
el Cdigo para presentar la
demanda?

El demandante deber solicitar a la autoridad o particular en

ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas
necesarias para proteger el derecho o inters colectivo
amenazado o violado. La entidad o particular cuenta con 15
das, siguientes a la presentacin de la solicitud, para atender la
reclamacin.
En qu caso puede prescindirse de la reclamacin previa?
Cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio
irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos,
situacin que deber sustentarse en la demanda.

11. REPARACIN DEL DAO CAUSADO A UN GRUPO

ART. 145
Quin est facultado para interponer la demanda?
Toda persona perteneciente a un nmero plural o a un conjunto de
personas que renan condiciones uniformes respecto de una misma
causa que les origin perjuicios individuales.
Con qu fin se interpone?
Para demandar la declaratoria de responsabilidad y el
reconocimiento y pago de indemnizacin de los perjuicios causados
al grupo, en los trminos preceptuados por la norma especial que
regula la materia.

ART. 145
(Reparacin del dao causado a un grupo)
Se puede ejercer este medio de control cuando el dao proviene
de actos administrativos particulares?
S, en ese caso el grupo podr solicitar la nulidad de los actos,
si sto es necesario para determinar la responsabilidad, siempre
que algn integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.

12. CUMPLIMIENTO
ART. 146
Quin est facultado
cumplimiento?

para

interponer

la

pretensin

de

Cualquier persona.
Debe cumplir algn requisito especial?
Debe constituir en renuencia a la autoridad que pretenda demandar.
Con qu fin se interpone?

Para hacer efectivo el cumplimiento de cualquier norma aplicable con

fuerza material de ley o actos administrativos.

13. NULIDAD DE LAS CARTAS DE NATURALEZA Y DE

LAS RESOLUCIONES DE AUTORIZACIN DE
INSCRIPCIN. ART. 147
Quin est facultado para ejercer este medio de control?
Cualquier persona.
Con qu fin?
Para que se declare la nulidad de las cartas de naturaleza y de las
resoluciones de autorizacin de inscripcin.
Dentro de qu oportunidad y por qu causales?
Dentro de la oportunidad (10 aos) y por las causales prescritas en
los artculos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993.

14. CONTROL POR VA DE EXCEPCIN

ART. 148
En qu consiste este medio de control?
Se faculta a los jueces que conocen de procesos en la
Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo para
INAPLICAR ACTOS ADMINISTRATIVOS, de oficio o a peticin
de parte, y con efectos inter partes .
Cuando puede ejercer esa facultad?
Cuando advierta que tales actos vulneran la Constitucin
Poltica y la ley.
Qu significa que se inaplique el acto administrativa con efectos
inter partes?
Significa que la decisin de inaplicar el acto administrativo
slo producir efectos en relacin con el proceso dentro del
cual se adopte.

CONCLUSIONES
El propsito del nuevo Cdigo de lo Contencioso Administrativo,

fuera de armonizar algunas instituciones del derecho administrativo

con la Constitucin Poltica de 1991, pretende la tan anhelada
justicia pronta, cumplida y que garantice una tutela efectiva de los
derechos de los ciudadanos.
La obra est inconclusa. Inicialmente la doctrina, luego la

jurisprudencia y, finalmente, las contrarreformas, pretendern

mejorar el cuerpo normativo que estamos estrenando en la Ley
1437.
En cuanto a los medios de control, estimo que no va a ser fcil

cambiar ni el lenguaje, ni la cultura que gira alrededor de las

tradicionales acciones de lo contencioso administrativo, en el
sentido de que seguiremos entendiendo que la accin est
determinada por la pretensin.

CONCLUSIONES
El fin perseguido con el cambio de la accin contencioso

administrativa a medio de control es eliminar la indebida

acumulacin de acciones y/o pretensiones. Se lograr?
El artculo 165 del nuevo cdigo regul la acumulacin de

pretensiones as:

Los dems medios de control no son acumulables: Siguen procesos distintos.

CONCLUSIONES

Requisitos para la acumulacin

Que las pretensiones sean conexas.
Que el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones.
Que las pretensiones no se excluyan entre s, a menos que se
propongan como principales o subsidiarias.
Que no haya operado la caducidad sobre alguna
Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.