A dinmica dos instrumentos

de planeamento territorial

Joo Miranda
Professor Auxiliar da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa - Advogado

Plano abreviado da exposio

I A mutabilidade intrnseca das normas de
planeamento urbanstico
II Delimitao conceitual e regime jurdico
III A tutela dos particulares perante a dinmica do
planeamento e a responsabilidade da Administrao

I A mutabilidade intrnseca das normas de

planeamento urbanstico
1. A mobilidade como caraterstica das normas de Direito do
Urbanismo
2. O carter temporrio (e datado) dos planos urbansticos
3. A variabilidade do interesse pblico urbanstico como resultado
da renovao peridica dos titulares de rgos autrquicos
4.

A necessidade de adaptao dos instrumentos de

planeamento preexistentes face supervenincia de novos
planos e regulamentos administrativos
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II
Delimitao conceitual e regime jurdico

1. A alterao dos planos

1.1. Heterogeneidade do conceito de alterao
Alterao motivada pela evoluo das condies
econmicas, sociais, culturais e ambientais que estiveram
subjacentes ao plano (arts. 93., 2, a) e 95., n. 2, c) a e)
do RJIGT)
Alterao por adaptao (art. 97. do RJIGT)
Alterao simplificada (art. 97.-B do RJIGT)
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1.2. A alterao motivada pela evoluo das

condies econmicas, sociais, culturais e
ambientais que estiveram subjacentes ao plano
Constitui uma modificao parcial do plano,
designadamente porque se restringe a uma rea
delimitada da sua rea de interveno ou porque incide
sobre uma parte apenas do seu regulamento;
Pode implicar a reclassificao e requalificao do uso
do solo, embora tenha de traduzir-se sempre numa
modificao de pormenor ou de mbito limitado do
plano, sem pr em causa a sua coerncia global.
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1.2.1. Causas
Planos sem eficcia plurisubjetiva
- evoluo das perspetivas de desenvolvimento econmico-social (art. 94., n.
1, do RJIGT).
Planos com eficcia plurisubjetiva
- circunstncias excecionais (p. ex. situaes de calamidade pblica e alterao
substancial das condies econmicas, sociais, culturais e ambientais art.
95., n. 2, alnea c) do RJIGT);

- alteraes resultantes de situaes de interesse

pblico (p. ex. instalao de infraestruturas rodovirias
ou reconverso de AUGIs art. 95., n. 2, d) do RJIGT);
- alteraes a planos de ordenamento das reas
protegidas decorrentes de alteraes dos limites da rea
protegida (art. 95., n. 2, e) do RJIGT).

1.2.2. Procedimento
Semelhante ao procedimento da elaborao, aprovao,
ratificao e publicao do plano, salvo quanto:
- ao acompanhamento de alteraes a planos especiais
e planos diretores municipais, que facultativo (art. 96.,
n. 2, do RJIGT);
- avaliao de impacto ambiental, que pode ser
dispensada no caso de pequenas alteraes aos planos
que no tenham efeitos significativos no ambiente (art.
96., n.s 3 a 6, do RJIGT).
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1.2.3.Tempo de alterao
Planos sem eficcia plurisubjetiva a todo o tempo
Planos com eficcia plurisubjetiva apenas trs anos
decorridos sobre a sua entrada em vigor ou ltima
reviso (art. 95., n. 1, do RJIGT), salvo os casos de
alterao por adaptao, de alterao simplificada ou de
supervenincia de uma causa de alterao (art. 95., n.
2, do RJIGT).
Perodo de estabilidade mnima destinado proteo de
situaes jurdicas dos particulares e a refrear o impulso
de mutabilidade da Administrao.
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1.3. A alterao por adaptao

1.3.1. Causas (art. 95., n. 1, do RJIGT):
- supervenincia de leis, regulamentos ou planos
hierarquicamente superiores;
- incompatibilidade das normas de planos municipais
com a superveniente definio da estrutura regional do
sistema urbano, das redes, das infraestruturas e dos
equipamentos de interesse regional e delimitao da
estrutura regional de proteo e valorizao ambiental
fixadas em plano regional;
- variao total mxima de 3% da rea de construo
inicialmente prevista em planos de urbanizao e de
pormenor.
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1.3.2.Procedimento (artigo 97., n.s 2 e 3 do RJIGT):

- Realizao das adaptaes pela entidade responsvel
pela elaborao do plano, no prazo de 90 dias, mediante
a reformulao das peas escritas e desenhadas do
plano;
- Em caso de plano municipal, a alterao por adaptao
aprovada pela assembleia municipal, na sequncia de
proposta da cmara municipal;
- A alterao por adaptao publicada no Dirio da
Repblica e depositada na Direo-Geral do Territrio.
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1.4. Alterao simplificada (de planos municipais)

Art. 97.-B do RJIGT
1.4.1. Causas: necessidade de integrao de lacuna
originada pela cessao de restries e servides de
utilidade pblica ou pela desafetao de bens do
domnio pblico ou dos fins de utilidade pblica a que se
encontravam adstritos.
Exemplos: alterao dos limites da REN, extino de
servido ferroviria, desafetao de rea de caminho
pblico municipal ou no utilizao de terrenos
destinados a equipamentos coletivos.
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 Pressupostos (art. 97.-B, n. 1, alneas a) e b) do

RJIGT:
- Insero da rea em permetro urbano;
- Dimenso da rea igual ou inferior da maior parcela
existente na rea envolvente e existncia de uma
unidade harmoniosa que garanta a integrao do ponto
de vista urbanstico e a qualidade do ambiente urbano.

Disciplina aplicvel rea objeto de alterao: a das

normas dos planos das reas confinantes (art. 97.-B,
n. 2, do RJIGT).

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 1.4.2. Procedimento (artigo 97.-B, n.s 3 a 6 do RJIGT):

- Deliberao da cmara municipal com a proposta de
aplicao das normas previstas para as parcelas
confinantes;
- Publicitao e divulgao da proposta para que, num
prazo no inferior a 10 dias, sejam apresentadas
reclamaes, observaes ou sugestes;
- Ponderao pela cmara municipal da participao
pblica e reformulao do plano na parte afetada;
- Emisso de parecer final da CCDR;
- Aprovao pela assembleia municipal, aps proposta da
cmara municipal;
- Publicao no Dirio da Repblica e depsito na DireoGeral do Territrio.
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2. A reviso dos planos

2.1. Conceito e natureza
Conceito legal: A reviso dos instrumentos de gesto territorial implica a
reconsiderao e reapreciao global, com carter estrutural ou
essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e objetivos do
modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao
dos recursos e valores territoriais (art. 93., n. 3, do RJIGT).
Elementos do conceito legal:
- reponderao das solues globais ou da economia geral do plano;

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- a reapreciao interfere com a classificao e a

qualificao dos solos concretamente prevista no plano;
- salvo no caso da reviso confirmativa do PDM, operase uma modificao do contedo do plano;
- o conceito aplica-se apenas aos planos com eficcia
plurisubjetiva. Crtica opo do legislador.
Reviso confirmativa do PDM: periodicamente, de dez
em dez anos, o PDM obrigatoriamente revisto (art. 98.,
n. 3, do RJIGT), podendo o procedimento aberto para o
efeito conduzir manuteno integral do contedo do
plano em vigor.
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2.2. Causas de reviso

Adequao evoluo, a mdio e longo prazos, das

condies econmicas, sociais, culturais e ambientais,
tendo por base a avaliao do plano (art. 98., n. 1, a)
do RJIGT);
Suspenso do plano e necessidade de adequao do
plano prossecuo dos interesses pblicos que a
determinaram (art.98., n. 1, b) do RJIGT)

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2.3. Procedimento de reviso

Idntico ao procedimento estabelecido para a
elaborao, a aprovao, a reviso e a suspenso do
plano (art. 96., n. 7, do RJIGT)

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2.4.Tempo de reviso

A todo o tempo, quando tiver por base uma deciso de

suspenso do plano.
Ao fim de trs anos sobre a sua entrada em vigor ou
ltima reviso, pode ser determinada pelo rgo
competente, nos demais casos.
Ao fim de dez anos, obrigatria no caso do PDM.

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3. Correes materiais
(art. 97.-A, n.s 1 a 3 do RJIGT)
Tipos de correes materiais:
- Acertos de cartografia determinados por incorrees de
cadastro e de transposio de escalas e por
discrepncias entre plantas de condicionantes e plantas
de ordenamento
- Correes de erros materiais, patentes e manifestos,
na representao cartogrfica
- Correes de regulamentos ou de plantas
determinadas por incongruncias entre si
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Procedimento das correes materiais

Realizao, a todo o tempo, atravs de declarao pela
entidade responsvel pela elaborao do plano;
Comunicao prvia da declarao ao rgo
competente para a aprovao do plano e CCDR;
Publicao no Dirio da Repblica na mesma srie em
que foi publicado o plano objeto da correo;
Depsito na Direo-Geral do Territrio.
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4. As retificaes (art. 97.-A, n.s 4 e 5 do

RJIGT)
Objeto:
- Correo de lapsos gramaticais, ortogrficos, de clculo
ou de natureza anloga;
- Correo de erros materiais decorrentes de divergncias
entre o ato original e o ato efetivamente publicado no
Dirio da Repblica.

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Prazo para a publicao da retificao:

- At 60 dias aps a publicao do ato retificando, no
caso de plano publicados na 1. srie do Dirio da
Repblica (PNPOT, plano regional, plano especial, plano
setorial )
- A todo o tempo, no caso de plano publicados na 2. srie
do Dirio da Repblica (planos intermunicipais e planos
municipais).

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5. A suspenso dos planos

5.1.Conceito: paralisao por um perodo de tempo certo
dos efeitos de todo o plano ou de parte dele, quer em
termos espaciais, quer em termos materiais.
Durao da suspenso nos planos sem eficcia
plurisubjetiva: a lei no estabelece limite de prazo.
Durao da suspenso nos planos com eficcia
plurisubjetiva:
- Suspenso de planos municipais por deliberao da
assembleia municipal acompanhada da adoo de
medidas preventivas prazo de dois anos prorrogvel
por mais um ano (arts. 100., n. 8, e 112., n. 1, do
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RJIGT) ;

- Demais casos de suspenso de planos: a lei no

estabelece limite de prazo.
5.2. Causas:
- em geral, alterao significativa das perspetivas de
desenvolvimento econmico-social incompatveis com a
concretizao das opes do plano (arts. 99., n. 1, e
100., n. 1, do RJIGT);
- nos planos especiais, alterao da realidade ambiental
que esteve na base do plano (arts. 100., n. 1, in fine, do
RJIGT);
- nos planos municipais, a supervenincia de casos
excecionais de reconhecido interesse nacional ou local e
situaes de fragilidade ambiental (art. 100., n. 2, do
RJIGT).
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5.3.Forma do ato:
- Nos planos sem eficcia plurisubjetiva, o ato de
suspenso reveste a mesma forma do ato de adoo do
plano (art. 99., n. 2, do RJIGT);
- Nos planos com eficcia plurisubjetiva, idntica regra,
salvo no caso de suspenso de planos municipais
determinada pelo Governo, que adotada por
Resoluo de Conselho de Ministros, aps audio das
cmara municipais das autarquias abrangidas (art.
100., n. 2, a) do RJIGT)

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5.4. Princpio da proporcionalidade como limite

suspenso dos planos:
Adequao: a suspenso deve revelar-se apta para a
prossecuo do interesse pblico que se visa tutelar;
Necessidade: na definio do mbito material e temporal
da suspenso, deve ser imposto o menor sacrifcio
possvel dos interesses dos sujeitos privados e pblicos
afetados (p. ex. municpios em caso de suspenso
governamental de planos municipais);
Equilbrio: necessidade de justa ponderao entre os
interesses a tutelar e os que so sacrificados.
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5.5. O problema da constitucionalidade da suspenso

governamental de planos municipais
Tpicos fundamentais:
- Impossibilidade de discusso da questo em abstrato;
- Necessidade de apreciao do problema luz dos
princpios da coordenao, da subsidiariedade e da
proporcionalidade.
Campo privilegiado de aplicao da suspenso:
Casos de omisso ilcita de alterao dos planos
municipais pelos municpios para adaptao a planos
supralocais supervenientes.
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III A tutela dos particulares perante a dinmica

do planeamento e a responsabilidade da
Administrao
1. As posies dos particulares frente alterao e
reviso dos planos (por ordem crescente de relevncia):
- A garantia da estabilidade do plano durante o prazo de trs
anos;
- A garantia da manuteno da classificao e qualificao
do plano durante o prazo de cinco anos;
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- As situaes subjetivas em que o particular pode exigir a

alterao ou reviso do plano;
- Os direitos conferidos por atos de licenciamento de
operaes urbansticas e por outros atos constitutivos
de direitos;
- A garantia da existncia das edificaes.

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A garantia da estabilidade do plano durante o prazo de trs

anos: necessidade de demonstrao pela Administrao do
carter excecional para justificar a alterao ou reviso do
plano.
A garantia da manuteno da classificao e qualificao do
plano durante o prazo de cinco anos: decorrido este prazo
sem que o particular concretize o aproveitamento urbanstico
conferido pelo plano, a reviso deste instrumento no lhe
confere direito a qualquer indemnizao (art. 143., n. 3, do
RJIGT).
As situaes subjetivas em que o particular pode exigir a
alterao ou reviso do plano: dever de alterao dos planos
para adaptao a leis, regulamentos e planos
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supervenientes; por ex. dever de reviso dos planos para

receo dos critrios de preveno do rudo previstos no
Regulamento Geral do Rudo, caso tal implique uma
reponderao global do plano;
Os direitos conferidos por atos de licenciamento de operaes
urbansticas e por outros atos constitutivos de direitos (tpicos
fundamentais):
- princpio geral da irrevogabilidade dos atos constitutivos de
direitos, sem prejuzo da sua caducidade por desconformidade
com a nova disciplina do plano (arts. 143., n. 3, in fine do
RJIGT e 71. do RJUE);
- discusso sobre a admissibilidade de revogao de licenas
urbansticas, como sucede noutros

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ordenamentos jurdicos;
- exemplos de outros atos constitutivos de direitos:
informao prvia favorvel e aprovao do projeto de
arquitetura (respetivamente, arts. 17., n. 1, e 20., n.s 1 a
3, do RJUE);
A garantia da existncia ou proteo do existente das
edificaes (art. 60. do RJUE):
- o plano apenas produz efeitos para o futuro, devendo
respeitar as edificaes existentes data da sua entrada
em vigor, desde que realizadas legalmente (garantia da
existncia passiva);
- o direito do particular a realizar obras de reconstruo ou
de alterao contrrias s normas legais e regulamentares
supervenientes se essas obras no
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agravarem a desconformidade com as normas em vigor

e se melhorarem as condies de segurana e de
salubridade da edificao (garantia da existncia ativa).

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A COMPENSAO DOS PARTICULARES

PELAS RESTRIES DOS SEUS DIREITOS
DECORRENTE DA ALTERAO, REVISO
OU SUSPENSO DE PLANOS
2.1. Preferncia pela previso de mecanismos de
perequao compensatria nos prprios planos:
- Estabelecimento de um ndice mdio de utilizao (art.
139. do RJIGT);
- Estabelecimento de uma rea de cedncia mdia (art.
141. do RJIGT);
- Repartio dos custos de urbanizao (art. 142. do
RJIGT).
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2. A responsabilidade da Administrao como

instrumento supletivo de compensao dos
particulares
2.2. Tpicos fundamentais:
- Fundamento da responsabilidade da Administrao:
princpio da igualdade na repartio de encargos
pblicos;
- Medidas expropriativas do plano como restries
singulares s possibilidades objetivas de aproveitamento
do solo (art. 143., n. 2, do RJIGT);

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- A imputao da responsabilidade entidade que aprova

o plano que determina, direta ou indiretamente, os danos
indemnizveis (art. 143., n. 6, do RJIGT);
- A indemnizao pelos danos decorrentes do plano
abarca os danos do plano (diminuio do valor do solo
devido privao ou limitao da utilizao para fins de
construo art. 143., n. 2, do RJIGT) e os danos da
confiana (encargos suportados pelo particular com atos
preparatrios, p. ex. honorrios de arquitetos e despesas
para obteno de financiamento art. 143., n. 5, do
RJIGT);
- O valor da indemnizao apurado atravs de uma
avaliao concreta do dano, calculada nos termos do
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Cdigo das Expropriaes (art. 143., n. 4, do RJIGT).

- Indemnizabilidade apenas em caso de consolidao do
direito na esfera jurdica do particular mediante um ato
individual e concreto ou se a privao do direito abstrato
de construir conferido pelo plano no ocorrer antes de
decorridos cinco anos sobre a entrada em vigor do plano
ou sobre a sua ltima reviso (art. 143., n. 3, do
RJIGT).

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