Le relazioni fra politica ed

amministrazione
Lezione dell8 aprile 2010

Quale legittimazione per la pubblica

amministrazione?
Questione fondamentale dellorganizzazione
amministrativa: a chi deve rispondere la pubblica
amministrazione?
Possibili modelli
Modello rappresentativo: potere amministrativo esercitato in
forza della sovranit popolare, rappresentato dalla legittimazione
politica dellesecutivo, di cui lamministrazione sarebbe parte
integrante
Modello burocratico: potere amministrativo esercitato
professionalmente ma per il perseguimento dei fini generali
stabiliti dalla legge, in una posizione imparziale che richiama un
grado di indipendenza dallesecutivo simile a quello della
magistratura

Esigenze e rischi dei due modelli

Evitare autoreferenzialit della p.a.
Nel modello burocratico: rischio che la p.a. non sia
responsabile per il complesso della propria attivit
(ma solo mediante il controllo giurisdizionale dei
singoli atti) e per il raggiungimento degli obiettivi

Tutelare le posizioni giuridiche soggettive dalle

interferenze della politica
Nel modello rappresentativo: rischio che la p.a.
sfugga al suo dovere di imparzialit e che la politica
condizioni le scelte individuali

Il dualismo dei modelli nella

Costituzione
Art. 95 Cost. comma 2: struttura
piramidale, cui corrisponde la
responsabilit dellorgano politico per gli
atti dei ministeri
Art. 97 Cost: riserva di legge (relativa)
sullorganizzazione, imparzialit e buon
andamento (limiti alla possibilit di
interferenza del governo)

segue
Lart. 95 individua un tipo di
amministrazione, ma non lunico modello
(si vedano le autorit indipendenti)
Lart. 97 definisce principi generalissimi,
che riguardano tutte le pubbliche
amministrazioni
Come operare un contemperamento fra le
due esigenze (controllo ed indipendenza)?

Lequilibrio nel sistema legislativo

Elemento cardine la dirigenza, ovvero quella parte del
corpo amministrativo che assume la titolarit di un
ufficio ed legittimato ad esprimere la volont dellente.
A seconda di come sono configurati i rapporti fra la
dirigenza e gli organi dotati di legittimazione politica si
ottengono diversi equilibri fra i due modelli
Modello tradizionale, ancora legato allidea che la p.a.
sia un elemento dellesecutivo, equilibrio fra
Gerarchia funzionale: tutta lattivit della p.a. riferibile al
ministro, cosicch la dirigenza gli subordinata
gerarchicamente. Il ministro pu avocare a s i poteri, revocare
o annullare tutti gli atti dei dirigenti
Stabilit strutturale: la dirigenza gode di forti garanzie in merito
alla stabilit del proprio rapporto di lavoro e del proprio incarico

Gli anni 90: il principio di separazione

fra politica ed amministrazione
Ripreso in pi testi legislativi
Art. 107 comma 1 TUEL (D. Lgs. 267/00)
Art. 4 D. Lgs. 165/01 (TUPI)

Dal punto di vista dellattivit svolta la legge distingue

diverse funzioni, attribuite a diversi soggetti
Funzione di indirizzo politico-amministrativo, adozione testi
normativi, di pianificazione, interpretazione, controllo: affidata
agli organi politici
Funzione di gestione amministrativa (gestione dei mezzi, del
personale allinterno dellufficio, dei procedimenti amministrativi,
adozione degli atti individuali): affidata alla dirigenza

Tendenzialmente gli organi politici non possono

occuparsi della gestione amministrativa, salvo espressa
attribuzione da parte della legge

segue
Fra organi politici e dirigenza non sussiste una relazione
di gerarchia (la sfera di competenza dellente superiore
non comprensiva di quella inferiore)
No annullamento, revoca, riforma, riserva, avocazione (art. 14
comma 3 TUPI) da parte del ministero

Sussiste invece relazione di direzione (individuazione

dei fini da raggiungere e di nomina dei dirigenti), art. 14 e
19 165/01
In alcuni settori, addirittura la legge sancisce una
completa separazione fra autorit amministrativa ed
organi politici, come nel caso delle autorit
indipendenti, che non sono neanche sottoposte ad una
relazione di direzione.

La precariet strutturale

Alla separazione fra politica ed amministrazione fa da contraltare il

rafforzamento della fiduciariet della dirigenza apicale e la
temporaneit degli incarichi, attraverso diversi strumenti (c.d.
precarizzazione della dirigenza)
Nomina legata alla definizione degli obiettivi e dei criteri da parte
dellorgano politico
Temporaneit dellincarico (min. 3 anni, max 5), rinnovabile
NB: il provvedimento di incarico crea il rapporto organico fra ente e dirigente,
esso si sovrappone al rapporto di servizio rappresentato dalla relazione
contrattuale con il dipendente assunto nei ruoli della dirigenza (tempo
indeterminato) o assunto a termine nelle ipotesi eccezionali previste dallart.
19 comma 6 TUPI

Contrattualizzazione del rapporto di servizio

Lintroduzione dello spoils system (L. 145/02 per le amministrazioni
nazionali e diverse leggi regionali relative alle amministrazioni regionali):
ovvero del meccanismo in base al quale al mutamento della
maggioranza politica corrisponde lautomatica decadenza degli incarichi
dirigenziali, salvo riconferma espressa

Il rischio di squilibrio fra lesigenza

rappresentativa e quella di imparzialit
Rischio che la prevalenza del rapporto fiduciario
intacchi i valori dellart. 97 (imparzialit, buon
andamento)
Spoils system una tantum, previsto dalla legge ed esteso a tutta la
dirigenza generale, non solo quella apicale, ovvero a diretto contatto
con gli organi politici (cfr. art. 3 comma 7 l. 145/02, ma anche art. 2
comma 159 e 161 d.l. 286/06))
Spoils system nelle leggi regionali, talvolta esteso anche a strutture
tecniche (ASL, ARPA) e/o a livelli dirigenziali non generali
Negli anni 90 la contrattualizzazione del rapporto di servizio aveva
anche suggerito la possibilit di parificare il regime del dirigente
pubblico con quello del dirigente privato (e conseguentemente
applicare la disciplina del recesso ad nutum)
La legge 145/02 aveva anche escluso che per revocare lincarico
fosse necessario attivare il procedimento di responsabilit
dirigenziale di cui allart. 21 TUPI

Le spinte di bilanciamento rispetto ai rischi

della precarizzazione della dirigenza
Della giurisprudenza
Viene sconfessata la possibilit di applicare la
disciplina del recesso ad nutum della
dirigenza privata alla dirigenza pubblica. Per
poter revocare lincarico (di natura
provvedimentale) necessario attivare un
procedimento amministrativo con le relative
garanzie della legge 241/90(avviso di avvio,
contraddittorio, motivazione, etc)

segue

Della Corte Costituzionale

Limiti allo spoils system, in quanto potrebbe intaccare i valori dellart. 97
Cost. (C. Cost. 103 e104/07, 361/08, 81/10)
Pu riguardare solo la dirigenza apicale (vedi art. 19 comma 3 TUPI), per il quale
vige una relazione fiduciaria diretta con lorgano politico e che decadono
automaticamente entro 90gg dalla fiducia
Non ammissibile lo spoils system generalizzato, anche se previsto una tantum
dalla legge, n il c.d. spoils system oneroso (il dirigente rimosso anche se
illegittimamente, viene risarcito ma non reintegrato, cfr. C. Cost. 351/08)
Tantomeno ammissibile uno spoils system relativo ai vertici delle strutture
tecniche (ASL, ARPA, es.), per i quali le esigenze di affinit rispetto alla
maggioranza politica sono ancora pi deboli, in quanto orientate alla tutela di
valori costituzionali
Argomentazione: la decadenza automatica (anche se eventualmente
accompagnata da un risarcimento), non essendo legata ad una qualche
responsabilit dirigenziale fatta valere ai sensi dellart. 21 TUPI, rischia di far
decadere dirigenti per i quali non rilevata alcun inadempimento ai propri
obiettivi, solo sulla base della diversa affinit politica. Questo va contro il principio
di imparzialit e buon andamento, inteso anche come continuit dellazione
amministrativa

segue
Da parte del legislatore nella riforma c.d. Brunetta (D.
lgs. 150/09)
Anche per il conferimento dellincarico necessario svolgere
una procedura ad evidenza pubblica ulteriore rispetto a quella
concorsuale necessaria per accedere ai ruoli della dirigenza,
con pubblicazione dei posti disponibili, dei criteri e degli obiettivi
di svolgimento dellincarico e di scelta del candidato idoneo e
motivazione della scelta (art. 19 comma 1bis TUPI)
Lattivazione del procedimento di riscontro della responsabilit
dirigenziale ex art. 21 TUPI (mancato conseguimento degli
obiettivi dettati con lincarico) come unico strumento di revoca
dellincarico. Inoltre, anche nel caso di assenza di responsabilit
dirigenziale, la mancata riconferma alla scadenza deve essere
comunicata e motivata al dirigente con congruo preavviso (art.
19 comma 1ter TUPI)