Descentralizacion en el Peru

El Per desde su constitucin como Nacin, en el siglo XVI, ha sido un pas centralista y, lo fue en el perodo republicano cuando surgieron diversos proyectos descentralistas.

 Paradjicamente el primer siglo de vida republicana (1821 1921) fue marcadamente ms descentralista que lo que va de este segundo siglo (1921 2001) donde se ha dado la penosa constante de un doble lenguaje, caracterizado por una prdica descentralista versus una praxis centralista

Los hechos son ms fuertes que los textos Len Duguit En el Peru lo que predomin es el rgimen poltico de los hechos, de la realidad que, a su vez, deviene en Constitucin histrica. Las constituciones muy pocas veces tuvieron vigencia real (fueron semnticas o nominales casi siempre y pocas veces normativos). La Constitucin aplicable era el de la contingente voluntad poltica del caudillo o del gobernante.

 La repblica aspir a la descentralizacin en determinadas ocasiones y fueron varias constituciones las que pretendieron recurrentemente construir un proceso descentralizador. Debido a la coyuntura cambiante, las Constituciones optaban por uno u otro modelo. Los gobiernos autoritarios apostaban por el centralismo y los ms liberales por la descentralizacin. Los proyectos tuvieron la misma suerte que los textos fundamentales que los inspiraban.

El Centralismo es un rgimen poltico y econmico en el cual se produce una jerarquizacin del territorio y de sus autoridades, y donde es dicha jerarquizacin la que da forma y articula al pas. En estos pases hay entonces un lugar central, en que todas las tareas y funciones pblicas se radican en manos de la persona jurdica Estado. y espacios perifricos, ms bien pasivos y totalmente subordinados a las autoridades centrales y, por lo tanto, meras trasmisoras y ejecutoras de rdenes, pero hurfanas de poder decisorio.

 Normalmente, el espacio central est ms densamente poblado y/o goza de ventajas comparativas para relacionarse con el resto del mundo o con otros centros, de los que puede obtener recursos econmicos o polticos que refuerzan su liderazgo.

 El rgimen descentralista en cambio, presupone la igualdad entre las distintas partes del espacio territorial de la nacin; dicha igualdad se ampara en la autonoma econmica y hasta cierto punto poltica de las regiones , lo que en concreto significa: autosuficiencia fiscal y capacidad de autogobierno, antes de su convergencia en un solo pas. Aunque tambin existe en este caso un centro poltico, ste se constituye como resultado de una decisin de las distintas regiones; y no stas, como resultado de una decisin del centro, como ocurrira en el modelo centralista

DEFINICIONES PRELIMINARES La descripcin tradicional del Estado Unitario va aparejada a la idea de una autoridad central monoplica que, en forma exclusiva y excluyente, detenta el poder de decisin y lo ejerce, sin admitir frmula alguna de delegacin o atribucin de competencias

 La realidad ha impuesto al Estado contemporneo, cualquiera sea su forma, un reparto de competencias, en contra de la pretensin del viejo Estado centralista, omnmodo y absorbente; provocando instancias o niveles polticos intermedios.

 El Estado Federal, en contraste con el Estado Unitario, se organiza como una suma de Estados o de entidades polticas previamente existentes, si bien tiene una sola soberana y un solo poder constituyente en su decisin fundacional como Estado Federal(cuya expresin es la Constitucin Nacional), mantiene el poder constituyente de cada uno de ellos plasmado en su propia Constitucin.

 Coexisten entonces dos ordenamientos constitucionales en simultaneo, que, a su vez, se objetivan en la existencia de estados, provincias o cantones, provistos de autonoma constitucional, cada cual su triloga de poderes y con capacidad de organizar y dictar su ordenamiento jurdico interior, sin otra limitacin que la no contradiccin del ordenamiento general federal.

 En el Per, la aspiracin liberal de un primer momento fue el federalismo. Luego rigi el sueo de la descentralizacin, la que nunca lleg a cuajar. Varias de las constituciones apostaron por este modelo, pero devinieron finalmente en Estados centralistas.

Buscando las raices del centralismo Con la expansin espaola en Amrica fue absorbido el imperio Inca, impidiendose los atisbos iniciales de formacion de seoros locales y sociedades regionales, al implantar una red burocrtica colonial que virtualmente no dejaba lugar a las autonomas locales y a la influencia civil.

 Sin embargo desde las primeras dcadas del siglo XVII, y por el lapso de aproximadamente un siglo, el centralismo fundador decay y prevaleci una suerte de descentralismo de facto. Estos momentos de descentralizacin fueron provocados ms por las fallas o crisis en los centros dominantes, antes que por iniciativas de las regiones subordinadas.

 Una secuela de derrotas frente a los ingleses primero, y luego en la prolongada guerra de los treinta aos (1618-1648), hizo que Espaa no pudiese surtir a Amrica, ni de burcratas suficientes, ni de las mercaderas demandadas por la elite. Como consecuencia, los criollos comenzaron a infiltrarse en los cargos de la administracin local, as como a sustituir con produccin local los bienes que resultaba demasiado costoso importar desde Espaa.

 El acceso de los colonos a los puestos burocrticos de Oidores y corregidores tambin se produjo por el sistema de venta de los cargos de corregidores, practicado por la corona hispana desde finales del siglo XVII como un paliativo a sus necesidades fiscales.

CENTRALISMO DE LAS REFORMAS BORBONICAS Hacia 1750 los abusos contra los indios, como contra los intereses del rey, los desrdenes y la corrupcin, cometidos por los funcionarios y personajes criollos, y los corregidores llegaron a odos de la administracin central en la pennsula ibrica.

 Se decidi entonces que tanto para la suerte de Espaa como para la de las propias colonias, lo primero que deba hacerse era remover a las autoridades locales y reemplazarlas, como en el siglo XVI, por funcionarios peninsulares nombrados por el rey.

LA ASPIRACIN CONSTITUCIONAL DE LA DESCENTRALIZACIN DURANTE LA REPUBLICA

Se considera el lapso 1821-1854 como de ndole descentralista por un hecho fundamental: la relativa autonoma fiscal de los departamentos del interior.

 Si bien las autoridades polticas designadas por el gobierno central prefectos y subprefectos los encargados de las labores de recaudacin de las contribuciones, las sumas levantadas no se trasladaban fsicamente a Lima para reunirse en una sola masa del tesoro y luego redistribuirse a las provincias. Lo recaudado quedaba en la caja fiscal del departamento para el pago de la burocracia local y las obras pblicas que debiese emprenderse.

 Las cantidades recaudadas en el interior eran exiguas, pero la vigencia de la contribucin de indgenas y castas entre 1826 y 1854, hizo que en los departamentos densamente poblados por la raza aborgen, como Cuzco, Puno y Junn, lo levantado por este concepto no era desdeable.

 A esta situacin, Emilio Romero la llam un descentralismo de facto: " Las provincias tenan dinero, Lima estaba pobre. La contribucin de indgenas y de castas favoreca a las provincias y de ellas careca Lima. No haba un presupuesto nacional sino cajas departamentales

 Posteriormente y con la llegada al poder de opciones autoritarias (Bolivar, Gamarra) el centralismo ganaba la partida. El pndulo segua y luego se tornaba a la aspiracin descentralsta. Los textos constitucionales no lograron cuajar modelo alguno, stos si es que se implementaban duraban poco.

 La Constitucin de 1,823 se aplic tardamente, con la cada del rgimen de Simn Bolivar. Antes de ser promulgada por Torre Tagle el 12 de noviembre, el Congreso la haba declarado ya en suspenso mientras el Libertador Bolivar ejerciera la autoridad suprema de la repblica (la resolucin estableca que se suspende el cumplimiento de los artculos constitucionales incompatibles con las supremas atribuciones otorgadas a Bolvar). El Congreso haba sometido la constitucionalidad a las necesidades de la guerra.

EVOLUCIN CONSTITUCIONAL DE LA DESCENTRALIZACIN PERUANA: CONSTITUCIN DE 1823. En los primeros aos republicanos la descentralizacin fue de facto. Y lo fue porque las primeras constituciones no tuvieron vigencia. En ellas, precisamente, se trazaba en teora, el modelo descentralizado. (Se crearon las Juntas Departamentales como organo asesor del prefecto no llegaron a funcionar)

 Producida la ruptura con Espaa se dio paso a un perodo descentralista en la medida en que, Lima, la capital del virreinato, perdi legimitidad como cabeza organizativa. Pero an bajo los buenos deseos descentralistas, lo cierto es que Lima era pobre y las provincias tenan ms recursos, por lo que la descentralizacin se impuso igual en los hechos y sin recibir la ayuda de los textos.

 CONSTITUCIN DE 1826 El ms grave defecto de la Constitucin Vitalicia, y que provocara tantas oposiciones, fue su aproximacin al modelo monrquico del poder. Asimismo fue una Constitucin centralista. No prev rganos descentralizados intermedios. La Constitucin dur siete semanas.

 CONSTITUCIN DE 1828 Esta Constitucin fue una de las ms importantes de la Repblica, en tanto fue la primera que efectivamente rigi y la que estableci el esquema bsico que luego no dejara de estar presente en las dems constituciones. Por eso puede ser considerada como el referente bsico de las Constituciones siguientes.

 El Congreso constituyente de 1827, al rechazar de modo unnime el rgimen federal, asegur no slo la unidad e indivisibilidad del estado sino la unidad e independencia del Per

 La mayora de los constituyentes eran partidarios del rgimen unitario. Su opcin por el rgimen unitario consolidado, con propensin al rgimen federal, slo fue una concesin momentnea a las provincias para refrenar las tendencias federalistas o separatistas de los departamentos del sur. Con l prevean consolidar la unidad del Estado peruano.

 Establecida la forma de estado unitario descentralizado, se instituyeron Prefectos, Subprefectos, y Gobernadores para velar por el cumplimiento de las disposiciones emanadas por el aparato central en Departamentos, Provincias y Distritos, su eleccin sin embargo no corresponda al Presidente sino a las Juntas Departamentales que presentaban ternas para su nombramiento.

 Se replantearon las atribuciones de las Juntas Departamentales, establecidas en la Carta de 1823, segn la cual la descentralizacin deba aproximarse al rgimen federal. En cada departamento deba haber una Junta encargada de promover los intereses del departamento y de las provincias. Sus miembros (dos individuos por provincia) seran elegidos, popularmente.

 Conspiraron contra el xito de las juntas departamentales a nivel interno: la carencia de lites departamentales capaces de administrar con eficiencia los intereses locales, la pobreza del estado y del pas en general, que no permita disponer de los recursos necesarios para el cumplimiento de los fines propuestos y, finalmente, la agitacin interna que se vivi en los cuatro aos de la administracin de Gamarra.

 En el plano externo: la invasin de Gamarra a Bolivia, el conflicto con la Gran Colombia y los continuos movimientos militares dentro del territorio o hacia la frontera absorban las exiguas rentas compitiendo as con los organismos a quienes competa la promocin del desarrollo departamental.

 La Comisin de Constitucin acord, en primera instancia, prescindir de las municipalidades. La experiencia haba demostrado que su tradicional politizacin era aprovechada por determinadas facciones, para hacer pronunciamientos sobre temas nacionales, con el fin de provocar situaciones de inconformismo y rebelda en perjuicio de las decisiones y autoridad del gobierno central.

No obstante ello, las Municipalidades no fueron abolidas por su honda raigambre en el pas, sobre todo en las provincias del interior. Sin embargo, fueron reguladas como rganos encargados de asuntos exclusivamente locales.

La limitacin de estos cuerpos slo a la direccin de los intereses locales, prohibindoseles intervenir en los asuntos que versaran sobre intereses nacionales, persegua evitar el provincialismo y los intentos de resquebrajar el orden y la unidad del Estado con los pronunciamientos o actas.

 CONSTITUCIN DE 1,834 Esta carta reproduce, casi de manera literal, la Constitucin de 1,828. Se elimin la prohibicin de federarse con otro Estado. Se suprimi las Juntas Departamentales (ya desacreditadas) e instaur un rgimen unitario centralizado. Se mantuvieron las municipalidades

 CONSTITUCIN DE HUANCAYO DE 1839 Fue de corte autoritario y centralista. Otro retroceso con relacin a la aspiracin republicana inicial de un pas descentralizado. Fue una Constitucin que responda a los intereses de Gamarra, se llego a suprimir los municipios. Aun cuando en 1845 se restauraron solo actuaban como agencias fiscales dependientes del ejecutivo

 LA CONSTITUCIN LIBERAL DE 1856 Busc afirmar la descentralizacin a travs de las Juntas Departamentales, una en cada capital de departamento destinada a promover los intereses del departamento en general, y de las provincias en particular. No entro en vigor acusada de anticatlica en una sociedad ms afn a la doctrina conservadora.

 CONSTITUCIN DE 1860 Los ingresos del Estado originados en las ventas de guano implicaron, el paso a un frreo centralismo fiscal, puesto que era el Tesoro central el que captaba esa inmensa riqueza y luego la redistribua a lo largo del territorio, a travs del gasto pblico. Los criterios de distribucin tomaban en cuenta las lealtades y las clientelas polticas, consiguindose de esta manera la subordinacin de las elites locales al poder central.

 La centralizacin fiscal abri as paso a la centralizacin poltica. Signific grandes avances para la consolidacin del Estado. Finalmente comenz a funcionar una red uniforme de autoridades en el territorio nacional.

 Si bien la carta reconoce las municipalidades guarda silencio sobre la descentralizacin, fue durante esta etapa, marcadamente centralista, que los ocho departamentos iniciales en los que se divida la repblica, tuvieron una fuerte tendencia a la multiplicacin; al punto que en slo medio siglo, ms que se duplicaron, llegando a ser dieciocho en la dcada de 1870. Las provincias tuvieron una tendencia similar, pasando del medio centenar al centenar.

 Este hecho resultara aparentemente contradictorio con el centralismo atribuido pero lo que realmente se encontraba en juego eran el afn de los pueblos por escalar en la jerarqua poltico administrativa, precisamente por el centralismo imperante, y porque el centro tena recursos para repartir.

 CONSTITUCIN DE 1867 El Texto de 1867 restauraba las juntas departamentales, dejadas en el limbo por la Constitucin de 1860, repitiendo el articulo de la carta de 1856, reforzndose su carcter meramente administrativo al disponer que no podrn intervenir en los asuntos polticos, declarndose nulos aquellos acuerdos que se expidan en contra de leyes expresas

Con el colapso del negocio del guano, el centralismo erigido sobre su base, lleg a su fin. La descentralizacin fue vista como el eje de un programa regenerador o refundador de la repblica, patrn que desde entonces se ha repetido cclicamente. Un hito importante fue la descentralizacin iniciada por el rgimen de Manuel Pardo, con la Ley de Municipalidades de 1873.

 ESTATUTO PROVISORIO DE 1879 Como era de esperarse, el ideal liberal descentralista vuelve a colisionar contra la coyuntura y los intereses de los polticos. Pirola, siendo presidente en plena guerra con Chile, suprime las Juntas Departamentales, Provinciales y Distritales, discordantes con la dictadura recin instaurada.

 La descentralizacin fiscal de 1886, fue el intento ms importante por introducir al pas en un rgimen descentralizado. Cceres inicio la descentralizacin por el aspecto econmicofiscal, antes que por el poltico. Al lado del presupuesto central, se elaboraron presupuestos departamentales. Tanto los ingresos como los gastos pblicos, fueron divididos segn correspondiesen al presupuesto central o a los de los departamentos.

 Cuando el rgimen de descentralizacin fiscal cay en 1895 por obra de la revolucin de Nicols de Pirola, no hubieron reaccines por su defensa en parte alguna. Esto ocurri precisamente en una coyuntura en que los ingresos del tesoro central comenzaron a crecer significativamente gracias a la creacin de un conjunto de impuestos al consumo de bienes como las bebidas alcohlicas, el tabaco, el opio y la sal.

 CONSTITUCIN DE 1920 La llegada de Legua en 1,919 signific la ruptura de la continuidad constitucional de la Carta de 1860. Para inaugurar el largo rgimen de la Patria Nueva, nace la Constitucin de 1920. Se agudiz el centralismo, cancel las Juntas departamentales, que haban medrado con funciones cada vez ms reducidas durante las dos primeras dcadas del siglo.

Se introdujo en su reemplazo, va la nueva Constitucin, las Asambleas Regionales del Norte, Centro y Sur, que deban sesionar treinta das al ao, pero que no tuvieron ningn rol efectivo.

 Al sustituir las Juntas Departamentales por estos Congresos Regionales, deliberantes pero sin presupuesto y sin capacidad de decisin e inversin en obras publicas, la descentralizacin administrativa devino en nominal cayendo en desprestigio estos cuerpos burocrticos.

 CONSTITUCIN DE 1933 La Constitucin de 1933 recogi esas inquietudes y crea, en ese rango, los Concejos Departamentales, con miembros elegidos por sufragio universal. El Congreso aprob tambin la Ley Orgnica de Descentralizacin. Las elecciones para darle composicin, deban realizarse en junio de 1934 y los Concejos, empezar a funcionar en 1935, pero se enfrent una fuerte oposicin.

 Se habl del excesivo poder que tendran los Concejos; se agit nuevamente la cuestin de las lites brbaras del interior, esta vez bajo el membrete de los poderes cacicales, y el temor a la desintegracin cultural o educativa. Con la anulacin de las elecciones de 1936 Benavides, ahora convertido en dictador, la batalla por hacer cumplir este captulo de la Constitucin se haba perdido.

 Mientras tanto, la reforma econmica acometida para sacar al Per de los efectos de la crisis mundial de 1929, volvi a implicar una aguda centralizacin. Con la creacin de nuevos organismos, como el Banco Central de Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguros, Ministerios como el de Educacin, Salud, Trabajo y Agricultura, y una cada vez ms frondosa banca de fomento, la poltica econmica alcanz un grado de centralismo no conocido en el pasado.

 Entre 1933 y 1979, finalmente el centralismo en los hechos gan terreno. Se retomaba la idea que la fuerza modernizadora en el pas era el Estado central, de modo que era impensable dejar el diseo y la ejecucin de los planes de desarrollo de las provincias en manos de las lites locales

 CONSTITUCIN DE 1979 La restauracin del sistema democrtico electoral en 1980, igual que medio siglo atrs, volvi a poner sobre el tapete el tema de la descentralizacin. Se incluyo un captulo respecto a la creacin de Gobiernos Regionales elegidos por la poblacin local que integraban dos o tres departamentos.

 El sistema para elegir a los gobiernos regionales consisti en uno de tipo asamblesta, en el sentido que daba el poder a la Asamblea o congreso regional, ms que a un Presidente de la regin. Este era elegido por aquella, mientras que la Asamblea era a su vez elegida por una mezcla de voto universal y el voto de las instituciones representativas de la regin

El gobierno de Alan Garca organiz al final de su mandato la aplicacin de la Constitucin de 1979 en materia de regionalizacin Se fusionaron departamentos en las nuevas doce regiones. El proceso de fusin no fue siempre bien recibido por la poblacin, desatndose conflictos en torno a cul deba ser la capital regional y por el hecho de que nadie quera fusionarse con los departamentos ms pobres.

 El autogolpe de estado de 1992 puso fin a esta experiencia, crendose en su reemplazo los Consejos Transitorios de Administracin Regional, de nula autonoma poltica y fiscal. El gobierno de Alberto Fujimori reclam, como en el pasado, una reinstauracin del centralismo como requisito para poner en marcha su proyecto autoritario.

 CONSTITUCIN DE 1993 La Carta consagra la descentralizacin al contemplar la divisin territorial en regiones, departamentos, provincias y distritos. Hace referencia las autoridades mximas de la regin que estaran representadas por el Consejo de coordinacin Regional y el Presidente de la Regin, sin referencia alguna a la Asamblea Regional u rgano deliberante.

Sin embargo, el centralismo volvi a instalarse a travs de los Concejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR). La Constitucin fue incumplida pese a que en la octava disposicin Transitoria exiga tener autoridades regionales electas a ms tardar en 1995.

 En el 2002, durante el gobierno de Toledo, se expidi la Ley de Bases de Descentralizacin para dar inicio a un nuevo proceso de regionalizacin. En el 2003 se eligieron autoridades para la conformacin de Gobiernos Regionales.

 La Ley de Bases de Regionalizacin prev un nuevo plazo de 4 aos luego de cada referndum para que los Gobiernos Regionales presenten nuevas propuestas de conformacin de regiones. hasta que todos los departamentos de la repblica hayan formado regiones.

 Ninguna Constitucin logr impulsar un proyecto centralista o descentralista de largo aliento, lo que es una sea de que las Constituciones no cambian la realidad, son aquellas las que cambian al ritmo de sta. La necesidad poltica y econmica son las que mandan en definitiva.

Actualmente el proceso de descentralizacion se va afirmando, pese a que los gobiernos de los ultimos aos son democrticos y a que el Per vive un tiempo de crecimiento econmico sostenido. Si el patron registrado sobre la relacion autoritarismo/bonanza = centralismo se cumple, podramos intuir que lo que se viene es ms bien un proceso centralista.