Manuel Alberto Herrera Cavero

Ex Gerente del PRONAA, Gerencia Departamental Lima, 2002 2003 Ex Asesor Tcnico de la Direccin Ejecutiva del PRONAA, 2003 Asesor de la Jefatura del PRONAMACHCS, 2004

Lima, Agosto 2007

Sobre los Programas Sociales en general y los Nutricionales y Alimentarios en particular, se han realizado una serie de estudios, investigaciones, anlisis, balances, ensayos, entre otros, y todos coinciden en la necesidad de replantear los mecanismos de formulacin, evaluacin y monitoreo de los proyectos sociales, en especial los programas Alimentarios y Nutricionales. En esta oportunidad me permito aportar con algunas reflexiones y sugerencias a partir de mi experiencia vivida como Gerente y Asesor Tcnico del PRONAA. Este ensayo se ha elaborado con un lenguaje sencillo, explicando previamente el concepto de algunos tecnicismos utilizados a fin de que su lectura sea clara y llegue a todo pblico interesado en el desarrollo de los Programas Sociales emblemticos promovidos por el Gobierno Peruano.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Conceptos Bsicos Programas Alimentarios y Nutricionales Principales Problemas de los Programas Alimentarios y Nutricionales Impacto Social: Indicadores Evolucin e impacto del Gasto Social Programas Alimentarios: Caractersticas Funcionan los Programas Alimentarios? JUNTOS Programa de Transferencias Condicionadas: Oportunidades y Riesgos Programas Alimentarios: Oportunidades y Riesgos de su descentralizacin Conclusiones

A fin de desarrollar de manera eficaz el presente ensayo, definiremos un glosario de conceptos bsicos habitualmente nombrados: Poltica Social. En el Per se entiende como el conjunto de las polticas de educacin, proteccin social (jubilacin, seguro de enfermedad, accidente de trabajo) y el grupo de programas sociales orientados a aliviar o reducir la falta de bienestar de la poblacin en situacin de pobreza. Programas Sociales. Son los Programas de lucha contra la pobreza, que estn conformadas por un conjunto de proyectos. Proyectos Sociales. Es la intervencin concreta de acciones previstas en los programas de lucha contra la pobreza. Es el diseo y ejecucin de sus actividades.

Programa Nutricional. Reduccin de la desnutricin crnica en nios menores de 5 aos

Programa Complementacin Alimentaria. Subsidio alimentario expresado en la entrega de alimentos en crudo como apoyo a las familias en situacin de pobreza y pobreza extrema.
Poblacin Objetivo. Grupo de personas que un programa o proyecto busca atender. Poblacin Atendida. Grupo de personas que un programa o proyecto definitivamente atiende. Lnea de pobreza. Mtodo que determina los niveles de pobreza, donde compara el valor per cpita de ingreso o gasto en el hogar, con el valor de la canasta mnima, denominada lnea de pobreza. Brecha. Es la diferencia promedio entre los ingresos de los pobres y el valor de la lnea de pobreza, expresadas en valores monetarios o porcentajes.

Qu es pobreza? Es una condicin en la cual las personas o familias tienen un nivel de bienestar inferior al mnimo socialmente aceptado. El costo de la canasta bsica de consumo, tambin denominada lnea de la pobreza, es la siguiente:

ZONA Lima Metropolitana

S/. 267.20

Costa
Sierra Urbana Sierra Rural

196.00
215.60 166.10

Selva Urbana
Selva Rural

223..60
150.60

Pobreza extrema Comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos inferiores al costo de una canasta bsica o consumo per cpita inferiores a la lnea de pobreza. Segn el INEI el costo de la canasta bsica de alimentos de la lnea de pobreza extrema es la siguiente:
Costa

ZONA Lima Metropolitana

S/. 124.00 104.00 117.50 107.70 140.20 97.10

Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural

Focalizacin. Es el procedimiento de seleccionar a un grupo de beneficiarios con el propsito de asegurar que algunos programas y proyectos se orienten a ellos y slo a ellos.
Filtracin. Se refiere a las personas que se benefician de los programas o proyectos, sin pertenecer al grupo objetivo. En resumen, son los beneficiarios no pobres. Sub cobertura. Se refiere a las personas que pertenecen al grupo objetivo. Es decir, son los pobres que no acceden al programa o proyecto.

Precio de garanta. Pagar un precio por encima del precio de mercado.

Impacto Social. Es el conjunto de beneficios que recibe el usuario (s) directa e indirectamente.

Programa / Proyecto Complementacin Alimentaria

Comedores Populares

Objetivo

Poblacin Objetivo

Cobertura de Atencin

Institucin / Sector

Contribuir a elevar el nivel alimentario de la poblacin pobre del pas Estimular el trabajo comunitario no remunerado de las familias rurales en obras de infraestructura Asegurar la dieta nutricional del enfermo con TBC y su entorno familiar durante un ao Asegurar el requerimiento calrico y proteico a menores de edad con raciones diarias de alimentos Brindar apoyo alimentario en forma oportuna a personas afectadas por desastres naturales y siniestros Complementar la alimentacin de la poblacin materno infantil

Familias en condicin de pobreza y pobreza extrema

PRONAA / MIMDES A nivel nacional A nivel nacional (nfasis trapecio andino) A nivel nacionall PRONAA / MIMDES

Obras Comunales (Alimentos por trabajo)

Miembros de familias rurales y urbano marginales

PANTBC

Proporciona recursos alimentarios al paciente ambulatorio con TBC y dos de sus contactos cercanos Nios y adolescentes en riesgo moral alojados en hogares, albergues e instituciones benficas Grupos humanos afectados por desastres naturales, siniestros u otro tipo de inclemencia natural Madres gestantes y en perodo de lactancia, y nios de 0 a 6 aos

PRONAA / MIMDES

A nivel nacional

PRONAA / MIMDES

Hogares y Albergues

A nivel nacional

PRONAA / MIMDES

Emergencias

Vaso de Leche (PVL)

A nivel nacional

Gobiernos Locales (Municipalidades Distritales)

Programa / Proyecto Programas Nutricionales Comedor Infantil

Objetivo

Poblacin Objetivo

Cobertura de Atencin

Institucin / Sector

Mejorar el estado nutricional de la poblacin infantil Prevenir la malnutricin infantil (Papilla) Mejorar el estado de salud y nutricional de madre y nios Mejorar la capacidad de aprendizaje de la poblacin escolar inicial y primario de colegios estatales Complementar la alimentacin de la poblacin escolar de colegios estatales Mejorar el nivel nutricional de la poblacin pre-escolar y primaria Mejorar el estado nutricional de la poblacin pre-escolare

Nios y nias de 0 a 6 aos de edad Nios y nias de 06 meses a 3 aos de edad Madre y 2 nios menores de 3 aos Nios y nias de 06 a 14 aos de edad

A nivel nacional

PRONAA / MIMDES

PACFO

Trapecio andino, Cusco, Ancash, Puno, Madre de Dios, Cajamarca A nivel nacional

PRONAA / MIMDES

PANFAR

PRONAA / MIMDES

Desayunos Escolares

A nivel nacional

PRONAA / MIMDES

Comedores Escolares

Nios y nias de 06 a 14 aos de edad

A nivel nacional

PRONAA / MIMDES

Proyecto PER 6240

Nios y nias de 03 a 14 aos de edad Nios y nias de 03 a 05 aos de edad

Trapecio andino: Ayacucho, Apurimac y Huancavelica A nivel nacional

PRONAA / MIMDES

CEIS PRONOEIS

PRONAA / MIMDES

Desde mi punto de vista, los programas alimentarios vigentes estn adecuadamente diseados, pero no son exitosos porque:
1) Se los utiliza con fines polticos, creando la cultura del paternalismo estatal, estableciendo una relacin de dependencia de parte de los beneficiarios ante el gobierno de turno. Un ejemplo vivido fue durante el perodo de gobierno fujimorista. Prueba de ello es la situacin nutricional de la poblacin rural que sigue siendo crtica, mientras la poblacin urbana mejora progresivamente. 2) No cumplen con sus objetivos porque se pretende que asuman simultneamente otros propsitos. En el caso del PRONAA por ejemplo, se subsidi a los campesinos pagndoles el doble del precio de mercado (caso papa y arroz), es decir se orientan ms a la asistencia social que al mejoramiento de las condiciones de vida de su poblacin objetivo. Se genera un conflicto de objetivos al fomentar precios de garanta. 3) En el plano operativo, carecen de gerencias sociales eficientes, que sepan optimizar el rendimiento de los esfuerzos del Estado y los actores sociales.

4) Existe una superposicin de programas alimentarios dirigidos hacia la poblacin objetivo comunes.

Indicadores Nivel de filtrados en el Programa de Comedores Populares (ao 2004): 297,858 personas. Nivel de filtrados en el Programa del Vaso de Leche (ao 2004): 1073,639 personas. Sub cobertura en Comedores Populares (ao 2004): 97.5% =13,857,667 personas. Sub cobertura en Vaso de Leche (ao 2004): 68.5% = 3,930,511 personas. Ambos programas presentan niveles de filtracin ms elevada en regiones con menores niveles de desnutricin, o sea que hay una mala asignacin de los recursos. Alrededor del 30% de los pobres extremos no accede a ninguno de estos programas.
Acotacin Segn los especialistas, el impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa del cambio en el problema de la poblacin objetivo, como resultado de la entrega de productos, y su xito es la medida de su impacto en funcin de los objetivos perseguidos.

 El gasto social en el Per pas de 3.9% del PBI en 1990 a 9.1% en 2004. Gasto en programas alimentarios representa slo 4% del gasto social pero 55% del gasto en programas sociales (2000-2004). No se ha dado una mejora consistente en indicadores como el nivel de pobreza total o el dficit calrico (se registr alguna mejora en desnutricin infantil durante 90s). Se mantienen brecha entre niveles de pobreza y pobreza extrema entre zonas urbanas y rurales (45% de pobreza extrema en zonas rurales frente a 9% en zonas urbanas) y el coeficiente de desigualdad ha aumentado.

Programas Nutricionales y Alimentarios - 2005 * (% del presupuesto total a programas alimentarios)

Existen 27 Programas Alimentarios: asistencia alimentaria basados en OSB, programas escolares, nutricionales infantiles y otros (PANTBC etc.). 20% de la poblacin accedi a por lo menos alguno de estos programas (32% de los pobres extremos) (ENAHO 2003). Alrededor del 30% de los pobres extremos no accede a ninguno de estos programa . El PRONAA gestiona todos los programas alimentarios, excepto el VDL (municipal). Desde el 2004 los programas de complementacin alimentaria del PRONAA estn pasando a municipios provinciales.

10.3% 6.8% 19.1%

Vaso de leche Desayunos escolares PACFO

23.3%

Comedores Populares
40.5%

Otros programas

* Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) Fuente: PRONAA y MEF.

Vaso de Leche
Programa ms antiguo y grande en trminos de cobertura y gasto. Gajate e Inurretegui (2001) y Stifel y Alderman (2003) encuentran que no logra ningn objetivo nutricional (usando ENNIV, ENDES y PETS). Es ejecutado directamente por todos los municipios provinciales y distritales y descansa fuertemente en OSBs (clubes de madres de VdL). Enfrenta problemas de focalizacin (varios estudios) y un porcentaje muy significativo de los recursos no llega a los beneficiarios objetivo debido a ineficiencias, falta de informacin y corrupcin en distintos niveles. (Alczar, Lopez Calix y Wachtenheim, 2003).

Comedores Populares
Se basa en grupos de entre 20 y 40 madres que se organizan para recibir y comprar, preparar y distribuir mens de alimentos.
En el Per hay 15,000 comedores populares, cerca de 5,000 estn en Lima. Existe un sub grupo de comedores de Lima (30%) que reciben un subsidio monetario. Ha cumplido, aunque no est entre sus objetivos, un importante rol de formacin de capital social. (Blondet y Trivelli, 2004 y otros). Portocarrero y Romero (2000) y otros, coincidimos en el alto grado de politizacin, (administraciones central y organizaciones de base).

Desayunos Escolares
o

Objetivo: mejorar el nivel de aprendizaje de los nios escolares mediante apoyo nutricional y mayor asistencia escolar. Distribuye una racin de alimentos con alto contenido nutricional a los nios que asisten a las escuelas pblicas.

Pollit , Jacoby y Cueto (1996), Cueto y Chinen (2001) encuentran: Mejora la ingesta diettica y memoria de corto plazo de los nios. Incrementa la asistencia de los nios a la escuela. Reduce el tiempo en el aula. No logra un impacto significativo en el rendimiento escolar ni en la talla para la edad.

PANFAR
o

Poblacin objetivo: familias con nios menores de 3 aos en alto riesgo. Distribuye alimentos no preparados a las familias (por seis meses). Nios experimentan una mejora nutricional, slo en el corto plazo. (PRISMA, 2002).

PACFO
o

Entrega papilla con alto contenido nutricional, atado a servicios de salud y orientacin sobre prcticas de higiene, etc. a nios de entre 0 y 3 aos, de los Departamentos ms pobres del pas.
Se nota avance en resultados nutricionales, aunque todava presentan altos niveles de desnutricin. (Maximize y Cunto, 2002).

Como dije inicialmente, los Programas Alimentarios estn bien diseados pero su administracin no es tcnica sino poltica. Esta situacin atenta contra sus objetivos fundamentales, a saber por:

a)
b) c)

Problemas de diseo y conflicto de Objetivos: dbil vinculacin con salud y educacin, falta de capacitacin de beneficiarios.
Multiplicidad de programas con objetivos y beneficiarios superpuestos. Errores de Focalizacin.

d)
e)

Ineficiencias en el manejo de los programas: fugas en la transferencia de recursos e ineficiencias asociadas a las compras de alimentos.
Ausencia de adecuado sistema de informacin, monitoreo y evaluacin.

La mayora de los programas alimentarios no cuentan con un diseo tcnico inicial. Todos especifican objetivos nutricionales pero la mayora no incorpora elementos como para enfrentar el problema nutricional. Slo los programas PACFO y PANFAR tienen una orientacin ms claramente nutricional, aunque en la prctica se concentran en repartir alimentos y los componentes de atencin a la salud y capacitacin a las madres son descuidados. Muchos programas incorporan como objetivo el apoyo a la produccin agropecuaria local. Esto le sucedi al PRONAA que antepuso mejorar los ingresos de los campesinos mediante compras a precios de garanta en lugar de mejorar la nutricin de los sectores mas vulnerables. Es un caso tpico de conflicto de objetivos.

 La multiplicidad de programas y la descoordinacin entre ellos ha generado problemas de duplicacin de esfuerzos (ineficiencias). Ejemplos: cuatro programas que atienden la misma poblacin infantil menor de 3 aos (adems del Vaso de Leche); programas bastante similares orientados casi al mismo grupo objetivo: PACFO - PANFAR y Desayunos Almuerzos Escolares. Los niveles de yuxtaposicin efectiva (beneficiarios que reciben atencin de ms de un programa) no es tan significativa en general (debido a la limitada cobertura de los programas). En algunos casos es muy significativa: Ejemplo, el 30% de los beneficiarios de Comedores y el 48% de los beneficiarios del Comedor Infantil reciben tambin el Vaso de Leche.

 Los Programas Alimentarios y Nutricionales presentan elevados niveles de filtracin y sub-cobertura.

Utilizan preferentemente la focalizacin geogrfica (en la mayora de los casos se utiliza mecanismos de demanda para focalizacin individual). Taaba y Trivelli (2002): problema principal es el sesgo urbano de los programas (benefician a quienes tienen mayor capacidad de presin y accin colectiva). Se privilegia el nmero, ms que el porcentaje de pobres. Valdivia (2005) distingue la focalizacin promedio actual respecto de la focalizacin marginal resultado de cambios en la cobertura (focalizacin marginal es pro pobre).

 Desde el 2004, se intenta mejorar la distribucin geogrfica con ndices (criterio de poblacin ajustado por nivel de pobreza y desnutricin).
Problemas: informacin (censo 1993) y restricciones legales y polticas (distribucin en muchos casos no se ha respetado). Programa del VDL no se puede asignar montos menores a los del ao anterior (por ley). Slo se reasigna usando ndice los nuevos recursos. A pesar de ello distribucin de los recursos del VDL, favorece en alguna medida los distritos con una brecha de pobreza ms alta. Distribucin distrital de recursos del programa de Comedores Populares muestra un comportamiento ligeramente regresivo. Aplicacin de ndice ha enfrentado fuerte oposicin

Errores de focalizacin de los programas de Asistencia Alimentaria Segn poblacin objetivo * Filtracin Sub cobertura Alimentacin Escolar Desayuno Escolar Desayuno y Alimentacin Escolar Comedor Infantil Wawa Wasi Vaso de Leche Comedor Popular Programa de Complementacin Alimentaria (PACFO) Canasta Alimentaria (PANFAR) Fuente: ENAHO 2001.IV 23.28 % 24.55 % 24.20 % 45.01 % 39.99 % 29.75 % 89.05 % 43.21 % 66.41 % 97.30 % 43.06 % 89.01 % Segn poblacin objetivo en pobreza extrema Filtracin Sub cobertura 54.24 % 47.12 % 47.84 % 59.25 % 73.47 % 69.87 % 80.70 % 62.28 % 54.06 % 86.62 % 30.66 % 53.48 % 96.56 % 98.49 % 49.94 % 94.40 % 98.31 % 99.26 %

Altos niveles de filtracin y exclusin: falta de concentracin en poblacin ms vulnerable, falta de mecanismos de focalizacin individual y de mecanismos de graduacin

 Los recursos de los programas no llegan hasta el beneficiario objetivo o llegan en una proporcin menor a lo dispuesto (sea por ineficiencias o malversacin de los recursos del programa). En el caso del Vaso de Leche, Alczar, Lpez-Calix y Wachtenheim (2003) aplican Encuestas de Monitoreo del Gasto Pblico y muestran una fuga combinada de 71% en los diferentes niveles involucrados (gobierno central, municipio, comits y hogares) y de ms de 30% antes de llegar al hogar. Lobbies de compradores que resultan en la compra de productos que no son los ms adecuados para los fines de los programas o en altos precios. Ejemplo: leche evaporada que se compra a precios que van desde 0.89 soles hasta ms de 4 soles por lata (precio en supermercados de Lima es 2.1 soles).

 No existe una cultura de monitoreo y evaluacin por parte del estado. Pocas evaluaciones y la mayora de stas enfrentan restricciones metodolgicas para realizar evaluaciones de impacto y se limitaron a evaluaciones de procesos.
Los resultados obtenidos han sido escasamente difundidos y no han sido usados como insumos para redisear o corregir los programas y proyectos mencionados. Se carece de un sistema de informacin que permita un adecuado seguimiento de los mismos.

Oportunidades

Segn experiencias internacionales (Colombia, Mxico, Nicaragua) muchos de los problemas de los programas alimentarios han sido enfrentados con xito, por lo menos parcialmente, con programas de este tipo. Entre los efectos positivos destacan: mayor eficiencia administrativa, evitar ineficiencias asociadas a las compras de alimentos y una actuacin concertada entre salud, educacin y nutricin. Resultados muy positivos en tasas de matrcula escolar, en acciones de salud preventiva, aumento de peso y talla de nios y aumento de consumo del hogar, entre otros indicadores.

Riesgos
Conversin en un programa de regalo de dinero que se transforma luego en un derecho adquirido.

Pasar a siguiente etapa sin conocer realmente los logros y debilidades de esta primera etapa.
Proceso de identificacin de beneficiarios resulte en una manipulacin poltica o en mayores filtraciones. Mayor presin por servicios y frustracin por parte de la poblacin si los sectores no responden (baja calidad y problema de oferta de servicios de educacin y salud). Superposicin con los dems programas en objetivos y beneficiarios.

Objetivos bsicos de la descentralizacin: Fomentar una administracin ms eficiente de los recursos e impulsar una mayor participacin y vigilancia de parte de la sociedad civil. Avances: 125 Municipalidades Provinciales han accedido a la gestin de los programas de complementacin alimentaria PRONAA. (alrededor de la mitad del presupuesto de los programas transferidos para PRONAA. Proceso terminar en el 2006. Falta transferir Programas Nutricionales.

Oportunidades: Creacin de espacios de participacin de la sociedad civil (Comits de Gestin). Mejoras en la focalizacin (depuracin de los padrones existentes, coordinaciones con los Comits de Gestin y representantes de los Comedores).
Riesgos: Confusin de objetivos y dificultades en las compras locales . Ausencia de adecuado sistema de monitoreo y de rendicin de cuentas. Falta de planeamiento (desorden de funciones, problemas de compras y programas se transfieren tal cual). Politizacin del Programa.

a) Urge aprobar el Proyecto de Ley n 11441, creando el Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social, ahorrando al Estado Peruano millones de soles que podrn ser mejor utilizados para atender las poblaciones ms vulnerables. b) Proliferacin de un gran nmero de programas alimentarios (27). c) Monitoreo y evaluacin de los programas muy limitado. Estudios encuentran resultados slo en algunos casos (y en stos son poco significativos). d) La mayora no cumple con sus objetivos principalmente por reducida transferencia a beneficiarios (en trminos de valor y de contenido nutricional), inadecuada focalizacin individual, ineficiencia en el manejo de los programas (compras de alimentos, falta de informacin) y poca claridad de objetivos y diseo.

e) Integrar programas, aumentar y mejorar los mecanismos de monitoreo y evaluacin, incluir ms programas de capacitacin, entre otros. f) Reformas: trabajando sobre programas existentes mejorar PACFO y desayunos escolares. Pero qu se puede hacer con nios de entre 3 y 6 aos? qu hacer con los comits del Vaso de Leche que abarcan ms del 50% de la poblacin pobre del pas y con 15 000 comedores populares? Es posible darles apoyo para que logren convertirse en microempresas auto sostenibles?. g) Juntos y el proceso de descentralizacin, implican importantes cambios y representan una gran oportunidad para sustituir programas y riesgo en las reformas de programas sociales.

CIES, Programas de Lucha Contra la Pobreza, Pedro Francke (PUCP) Enrique Vsquez, PhD, Programas Sociales de lucha contra la pobreza? Casos emblemticos GRADE, Porqu no funcionan los Programas Alimentarios y Nutricionales en el Per? Lorena Alczar CEPAL, Gestin de Programas Sociales en Amrica Latina Ernesto Cohen, Leonel Tapia MINAG, Seguridad Alimentaria Bernardo Klisberg, La Inversin Social CRITAS DEL PER, CARE, PRISMA, La Desnutricin Infantil TRANSPARENCIA, Polticas Sociales Balance MEF, Programas Sociales Priorizacin del Gasto Social en los Programas Alimentarios PRONAA, Evaluacin de la Ejecucin de Convenios 2003, 2004, 2005 MINAG, Programas Sociales del Estado Peruano: Resumen Estadstico PRONAA. Seguridad Alimentaria CIES/GRADE, Riesgos de la Lucha Contra la Pobreza en el Per Juan Chacaltana