Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos

Maria das Graas Rua

OBJETIVO : esclarecer alguns conceitos e teorias teis anlise de polticas pblicas As idias compiladas no so de autoria da autora, mas renem as contribuies de diversos autores clssicos na rea de polticas pblicas, que tenho usado correntemente em minhas aulas sobre o assunto. Todos esses autores esto referidos na bibliografia dos cursos que ofereo sobre polticas pblicas.

Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos

Poltica (politics) Conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto aos bens pblicos
Polticas Pblicas (policy, policies)

So outputs , resultantes da atividade poltica (politics): compreendem o conjunto de decises e aes relativas alocao imperativa de valores

Decises Polticas x Polticas Pblicas

As polticas pblicas (policies), por sua vez, so outputs, resultantes da atividades poltica (politics)
compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau - uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica.
Exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas.

As polticas pblicas so pblicas

uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. As polticas pblicas envolvem, portanto, atividade poltica.
Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema poltico, dos inputs originrios do meio ambiente e, freqentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do prprio sistema poltico).

O processo de formao de polticas

Elementos das decises polticas 1) Apoios Especficos Genricos 2) Demandas Novas Recorrentes Reprimidas.

Demandas Novas
resultam do surgimento de novos atores polticos ou de novos problemas. Novos atores so aqueles que j existiam antes mas no eram organizados; quando passam a se organizar para pressionar o sistema poltico, aparecem como novos atores polticos ([1]). Novos problemas - problemas que ou no existiam efetivamente antes -como a AIDS, por exemplo - ou que existiam apenas como "estados de coisas, pois no chegavam a pressionar o sistema e se apresentar como problemas polticos a exigirem soluo.
Um exemplo a questo ambiental.

[1] Um exemplo so os evanglicos, no Brasil. At cerca de dez anos atrs eles

existiam, mas no tinham efetivo peso poltico. Hoje so uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada prpria no Congresso. No caso dos Estados Unidos, um novo ator poltico, que emergiu em torno da dcada de setenta foram os homossexuais, que formaram poderosas associaes.

As demandas recorrentes
so aquelas que expressam problemas no resolvidos ou mal resolvidos, e que esto sempre voltando a aparecer no debate poltico e na agenda governamental ([1]). Quando se acumulam as demandas e o sistema no consegue encaminhar solues aceitveis, ocorre o que se denomina "sobrecarga de demandas": uma crise que ameaa a estabilidade do sistema. Dependendo da sua gravidade e da sua durao, pode levar at mesmo ruptura institucional. Mesmo que isto no ocorra, o sistema passa a lidar com crises de governabilidade: presses resultantes da combinao do excesso ou complexidade de demandas - novas ou recorrentes [1] No caso brasileiro, um exemplo a reforma agrria. O Estatuto da Terra tem mais de trinta anos de idade, o assunto foi votado na Constituinte, aprovou-se mais tarde a Lei Agrria e ainda hoje o problema da reforma agrria no se encontra resolvido.

Demandas reprimidas
so aquelas constitudas por "estados de coisas" ou por no-decises,
A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisrio.

No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.

As demandas
podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e servios, como sade, educao, estradas, transportes, segurana pblica, normas de higiene e controle de produtos alimentcios, previdncia social, etc.
Podem ser, ainda, demandas de participao no sistema poltico, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos pblicos para estrangeiros, organizao de associaes polticas, direitos de greve, etc.

Ou ainda, demandas de controle da corrupo, de preservao ambiental, de informao poltica, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes pblicos e privados, etc.

 a poltica compreende um conjunto de procedimentos destinados resoluo pacifica de conflitos em torno da alocao de bens e recursos pblicos.

Quem so os envolvidos nestes conflitos? So os chamados "atores polticos".

Os atores polticos so diversos e possuem caractersticas distintas

3) Atores polticos Agentes internacionais (FMI, Banco Mundial, ONU, UNESCO, OMS, OMC, etc.) Agentes nacionais Pblicos
Polticos Burocratas que tanto pode ser pblico como privado - so os tecnocratas. Trata-se de altos diretores de empresas pblicas (estatais) ou privadas. So dotados de excelente formao tcnica, grande competncia executiva e geralmente transitam entre as empresas privadas e as empresas pblicas.

Privados
Empresrios so atores dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, j que so capazes de afetar a economia do pas: controlam as atividades de produo, parcelas do mercado e a oferta de empregos. Os empresrios podem se manifestar como atores individuais isolados ou como atores coletivos. Movimentos Sociais Trabalhadores (sindicatos) Servidores pblicos Mdia ONGs

Como identificar os atores em uma poltica pblica?

Existem diversos critrios. o mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em questo. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em questo.

 Situao > Problema Poltico > Entra na agenda governamental

Para que uma situao se torne um problema poltico e passe a figurar como um tem prioritrio da agenda governamental necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas:
(a) mobilize ao poltica: seja ao coletiva de grandes grupos, seja ao coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ao de atores individuais estrategicamente situados; (b) constitua uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o nus de no resolver o problema seja maior que o nus de resolv-lo; (c) constitua uma situao de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Formulao de alternativas:
Atores entram em confronto, cada um com: Recursos de poder Preferncias Dinmica da relao entre os atores Lutas Jogos debates As lutas geralmente acontecem quando se trata de arenas redistributivas, onde se tem o chamado jogo de soma-zero",

ou seja, uma situao na qual, para que um ator ganhe, o outro tem que perder.

 Jogos
A lgica vencer, sem eliminar o adversrio, podendo vir a aliar-se a ele posteriormente

Debates
A lgica o convencimento do outro:
Persuaso Troca de favores Presso pblica Exerccio da autoridade Negociao e compromisso Obstruo

Soluo para a demanda:

Uma vez que um problema qualquer tenha-se tornado prioridade governamental, iniciado o processo de formulao de alternativas. Existem diferentes formas de "pensar" a soluo para um input de demanda. 1 - MODELO INCREMENTAL"; 2 - "MODELO RACIONAL-COMPREENSIVO". 3 - que compe as duas primeiras, denominado "MIXED-SCANNING".

o modelo incremental
- que tem em Lindblom um dos seus defensores - significa buscar solucionar problemas de maneira gradual, sem introduzir grandes modificaes nas situaes j existentes, e sem provocar rupturas de qualquer natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem as alternativas mediante a comparao de alternativas especficas e da estimativa de quais dessas alternativas podero melhor produzir os resultados esperados. Assim, a melhor deciso no aquela que maximiza os valores e objetivos dos tomadores de deciso, mas aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos

Esta forma de abordar os problemas resulta de constataes bsicas

1.por mais adequada que seja a fundamentao tcnica de uma altemativa, a deciso envolve relaes de poder. 2.uma soluo tecnicamente irrevogvel pode se revelar politicamente invivel, e vice-versa, o que significa dizer que no existem solues perfeitas. 3.os governos democrticos efetivamente no possuem liberdade total na alocao de recursos pblicos

modelo racional-compreensivo
parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto. Resumidamente, neste modelo de tomada de deciso, os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor podero maxmiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqncias.

Os dois estilos ou modelos de tomada de deciso apresentam problemas

o modelo incremental mostra-se pouco compatvel com as necessidades de mudana e pode apresentar um vis conservador. o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises.

Proposta de composio das duas abordagens

destaca-se a concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning. requer que os tomadores de deciso se engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhadas de alternativas especficas. uma demanda expressa aspiraes quanto soluo de um problema. Estas aspiraes transformam-se em expectativas quando as alternativas comeam a ser formuladas. h atores que tm expectativas de obter vantagens com uma deciso e outros que acreditam que esta deciso v lhes trazer desvantagens. A partir destas expectativas que os atores se mobilizam, defendendo aquilo que seja o seu interesse.

Uma vez que as alternativas estejam sendo formuladas

qual o comportamento dos atores no jogo do poder? De acordo com Allison, existem pelo menos trs formas de tratar esta questo. 1 - Pode-se supor que todos os atores agem de maneira o governo (logo, os tomadores de deciso) visto como um ator unitrio, monoltico, que trata o problema estrategicamente, estabelecendo quais so os seus objetivos, quais as solues alternativas disponveis e quais as conseqncias de cada uma. Escolhe a alternativa que lhe traz conseqncias mais vantajosas e age.

A abordagem organizacional
o Estado e o governo so conglomerados de organizaes dotadas de vida mais ou menos autnoma. O governo percebe os problemas atravs dos sensores das organizaes, usando as informaes que elas fornecem e encontra solues para os problemas atravs das "rotinas" de procedimentos que as organizaes desenvolvem.

 Nesse caso, as polticas pblicas so entendidas como outputs organizacionais. Os atores so agentes das organizaes, o poder dividido entre elas e os problemas so percebidos conforme o seu ponto de vista e a sua interpretao. As prioridades so definidas conforme os seus interesses. As solues devem se ajustar a procedimentos operacionais padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas organizaes.

Esta abordagem oferece problemas

1.ela ignora em grande parte o jogo poltico, de barganha e negociao, esquecendo que os lideres das organizaes so tambm indivduos dotados de ambies polticas.

2. ignora que as organizaes freqentemente tambm so pouco racionais - apesar de toda a informao que possuem e das rotinas que desenvolvem.

uma terceira abordagem, que Allison denomina "Modelo da Poltica Burocrtica"

este modelo rejeita a idia da racionalidade linear em relao a uma poltica especfica, considerando que os interesses dos diversos atores freqentemente colocam linhas cruzadas entre diferentes polticas. uma deciso que parece pouco racional, indicando um prejuzo para um ator em determinada poltica, pode ter sido o elemento de barganha para que esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em uma outra poltica que - em princpio - nada tem a ver com a primeira. Ou seja, o elemento crucial definir qual o interesse em jogo para cada ator envolvido. fundamental tambm definir que recursos de poder cada ator possui para tentar impor o seu interesse aos demais, que alianas capaz de compor, sua capacidade de ao estratgica, etc.

 esta abordagem considera que o jogo poltico no se d apenas entre unidades institucionais e coletivas: h todo tipo de ator. Atores organizacionais defendendo interesses organizacionais ou, alternativamente, usando sua posio organizacional para favorecer interesses e ambies pessoais. Atores coletivos agindo em defesa dos interesses de suas coletividades ou no. Atores institucionais ou individuais, privados e pblicos. E, sempre, tudo permeado por clculos polticos, de curto, mdio ou longo alcance.

Tomada de Deciso
As decises so, em geral, um conjunto de intenes Nada garante que: 1) A deciso se transforme em implementao 2) O contedo da deciso tenha relao com o resultado da implementao

 Para que a deciso se transforme em ao necessria a efetiva resoluo dos principais pontos de conflito
as polticas formuladas esto longe de ser tecnicamente perfeitas Implementao
O conflito pode reaparecer, da mesma forma ou de outra, na implementao, devido, inclusive, ao aparecimento de novos atores

 Muitas vezes, na implementao, reaparecem problemas de formulao (formulao em processo) H interao e conflito entre diferentes programas Portanto: a necessidade de negociao e compromisso reaparece na implementao

Dez pr-condies necessrias para que haja uma implementao perfeita:

1) As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor restries que a desvirtuem; 2) 0 programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 3) No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas tambm, em cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente disponvel; 4) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta); 5) Esta relao entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mnimos; 6) Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para ter sucesso; se outras agncias estiverem envolvidas, a relao de dependncia dever ser mnima em nmero e em importncia; 7) Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condio deve permanecer durante todo o processo de implementao; 8) Ao avanar em direo aos objetivos acordados, deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em seqncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9) E' necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa; 10) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados.

o acompanhamento e controle das polticas

deve incluir, tambm:
o tipo de poltica e de arena poltica; o contexto inter e intra-organizacional dentro do qual ocorre a implementao; e o mundo externo sobre o qual a poltica dever exercer o seu impacto.

Polticas com caractersticas de "programas

um dos problemas que surgem resulta do modo pelo quais esses programas interagem e entram em conflito com outros programas. Neste caso, diversas coisas podem ocorrer:
(a) novas iniciativas podem envolver mudanas que afetam atividades em andamento, com as quais podem entrar em conflito; (b) muitas reas e setores de polticas so dominados por agncias governamentais que tomam decises intra-organizacionais sobre como compatibilizar os novos programas com os antigos; (c) o poder Executivo domina o sistema governamental e legisla de muitas formas, e apenas alguns aspectos destas decises aparecem como atos especficos do Congresso, e por este motivo as decises do Legislativo podem parecer ambguas, pouco claras.

o acompanhamento e controle das polticas publicas requer que se tenha em mente que:
a) muitas polticas representam compromissos entre valores e objetivos conflitantes; b) muitas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de implementao; c) muitas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser afetado pela implementao; d) muitas polticas so formuladas sem que tenha sido dada a ateno necessrias ao modo pelo qual foras poderosas (particularmente as foras econmicas) podero impossibilitar a sua implementao.

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