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Gesto do Setor Pblico: estratgia e estrutura para um novo Estado Da administrao pblica burocrtica gerencial Luiz Carlos Bresser

r Pereira

Mudana de Perspectiva:
Ajuste estrutural: ajuste fiscal, liberalizao do comrcio, privatizao e desregulamentao.

Anos 80

Anos 90

Reforma do Estado/Reforma Administrativa

Como reconstruir o Estado/ como redefinir um novo Estado em um mundo globalizado.

Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado (Agosto, 1995) Administrao Pblica Burocrtica Gerencial
Transformao da Secretaria da Presidncia em um novo Ministrio: da Administrao Federal e Reforma do Estado.

Razes:
No basta o ajuste estrutural para se retomar o crescimento; Premissa neoliberal que estava por trs das reformas (estado mnimo/mercado coordenador da economia) provou ser irrealista. Proteo do patrimnio pblico (res publica) contra as ameaas de privatizao (rent-seeking);
Proteo dos direitos pblicos: propriedade do Estado de todos e para todos, no apropriada por uns poucos;

Aprimoramento da democracia e substituio da administrao pblica burocrtica por uma administrao pblica gerencial.

Consequncias:
Reduo do Estado; Limitao de suas funes como produtor de bens e servios e como regulador; Ampliao de suas funes no financiamento de atividades que envolvam externalidades ou direitos humanos bsicos e na promoo da competitividade internacional das indstrias locais.

Aspectos envolvidos:
Polticos: promoo da governabilidade; Econmicos e Administrativos: visam governana.
aumentar a

Administrao Pblica
Patrimonialista
- Patrimnio pblico e privado eram confundidos; - Estado como um patrimnio de seu governante; - Nepotismo; - Empregatismo; - Corrupo.

Burocrtica
- Substituiu a administrao patrimonialista; - Auto-referente; - Patrimnio pblico patrimnio privado; - Servio pblico profissional e sistema administrativo impessoal, formal e racional; - Controle hierrquico e formalista dos procedimentos*; - Baseada no pressuposto da eficincia*; - Concentra-se no processo e em garantir as demandas dos cidados; - Controles preventivos. Problemas: -Lenta, cara e ineficiente.

Gerencial
- Em resposta crise do Estado; para enfrentar a crise fiscal; reduzir custos; aumentar a eficincia; instrumento de proteo do patrimnio pblico. - Orientada para o cidado e para a obteno de resultados; - Visa satisfao do interesse pblico. - Polticos e funcionrios pblicos so merecedores de confiana (limitada); - Estratgia: descentralizao, incentivo criatividade e inovao, - Contrato de gesto (instrumento de controle dos gestores pblicos); - Orientada para resultados; - Controle a posteriori.

ESTADO MODERNO
Setores Caractersticas
o centro no qual se definem as leis e as polticas e como as fazer cumprir. Ex: Parlamento, Tribunais, Presidente da Repblica, ministros de Estado. exercido o Poder de Estado. Ex: foras armadas, polcia, agncias de financimento, agncias reguladoras. O Estado prov; mas podem tambm ser oferecidos pelo setor privado e pelo setor pblico nogovernamental. Ex: educao, sade, cultura, pesquisa cientfica. Empresas estatais

Tipo de Administrao
Administrao Pblica Gerencial + Caractersticas Burocrticas Atualizadas (carreira e estabilidade asseguradas por lei)

Tipo de Propriedade

Tipo de Instituio

Ncleo estratgico

Estatal

Atividades exclusivas

Administrao Pblica Gerencial (Descentralizada)

Estatal

Agncias autnomas

Servios noexclusivos

Administrao Pblica Gerencial (Autnoma)

Pblica nogovernamental

Organizaes sociais

Produo de bens e servios

Administrao Pblica Gerencial

Privada

Administrao Pblica Brasileira

1936
Reforma Burocrtica

1936 1967
Ensaio de desburocratizao e descentralizao

1995
Administrao pblica gerencial

Perda da capacidade do Estado de coordenar o sistema econmico de forma complementar ao mercado.


Crise fiscal ou financeira
Perda do crdito pblico e poupana pblica negativa.

Crise do modo de interveno do Estado


Esgotamento do modelo protecionista de substituio de importaes.

Crise da forma burocrtica


Sobrevivncia do patrimonialismo; No consolidao de uma burocracia profissional no pas; Enrijecimento burocrtico extremo.

Crise poltica
1) crise de legitimidade; 2) crise de adaptao ao regime democrtico; 3) crise moral

Perodo: 1979-1994 Causa: Crise do Estado Consequncias: estagnao da renda per capita e alta inflao sem precedentes. Retomada do Crescimento: Plano Real (1994) - estagnao dos preos.

CRISE ECONMICA NO BRASIL


1979
Segundo choque do petrleo Crise do Estado Crise fiscal; Crise do modo de interveno do Estado; Crise da forma burocrtica; Crise poltica.

1985
2 momento da crise poltica Crise de adaptao ao regime democrtico (tentativa populista de voltar aos anos 50)

1987
-Crise fiscal -Crise do modo de interveno do Estado

1988
Crise da Forma Burocrtica Contrareforma CF/88 Retrocesso Burocrtico/ Irrealista

1990
Hiperinflao

1992

1994
Plano Real

1995
Governo FHC

Reformas econmicas e ajuste fiscal ganham impulso.

Retomada do crescimento Estagnao dos preos

Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado: Administrao Pblica Burocrtica Gerencial

1 momento da Crise Poltica (legitimidade) (Crise do Regime Militar)

3 momento da Crise Poltica (Moral) Impeachment de Collor

Decreto-Lei 200, de 1967


1 tentativa de reforma gerencial da administrao pblica brasileira FRACASSADA Tentativa de superao da rigidez burocrtica; nfase: descentralizao mediante a autonomia da administrao indireta; Promoveu a transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista; Princpios de racionalidade administrativa: planejamento, oramento, descentralizao e controle dos resultados; Utilizao de empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratao de trabalho (sem concurso pblico); Flexibilizao da administrao (buscando maior eficincia nas atividades econmicas do Estado); Fortalecimento da aliana poltica entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe empresarial.

Consequncias inesperadas: Facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas, por meio da contratao de empregados sem concurso pblico.

O ncleo estratgico do Estado foi enfraquecido indevidamente devido a ausncia de realizao de concursos e de desenvolvimento das carreiras de altos administradores.

Governo Sarney (1985): aos ideais burocrticos dos anos 30 e ao populismo dos anos 50;

volta

Crise Viso

fiscal foi ignorada;


distorcida do pensamento Kenesyano:

Modelo de substituio de importaes


Aumento do gasto pblico e dos salrios Fracasso do Plano Cruzado

Reao ao Clientelismo, afirmao de privilgios corporativistas; Princpios de uma administrao pblica arcaica, hierrquica e rgida; Viso errnea sobre as estratgias descentralizadoras (decreto- lei n 200/67); Crtica ao Regime jurdico nico e a Estabilidade do servio pblico; Crtica ao sistema de aposentadoria com remunerao integral; Mrito: tornou obrigatrio o concurso pblico para a admisso de todo e qualquer funcionrio;
*impossibilidade de se promoverem funcionrios internamente.

1) Mito Positivo da Carreira: Ao mesmo tempo

que se prega a instaurao da carreira, na prtica, a destri atravs da induo da gratificao de desempenho;

2) Mito Negativo do DAS: acredita-se que o DAS

mina o sistema de carreiras, abrindo espao para a contratao sem concurso. Na verdade, trata-se de uma carreira mais flexvel e orientada pelo mrito. O DAS pode-se tornar um instrumento estratgico para a disputa dos melhores administradores brasileiros.

Da Administrao Burocrtica Gerencial Sarney (1985) FHC (2003)

Episdio da Hiperinflao (1990), ao final do governo Sarney, impulsionou as reformas econmicas e o ajuste fiscal durante o governo Collor; Importantes medidas de apoio Reforma da Economia e do Estado:
Abertura Comercial; Impulsionou a privatizao; Cancelamento da divida interna pblica; Promoveu o ajuste fiscal.

Episdio da Hiperinflao (1990), ao final do governo Sarney, impulsionou as reformas econmicas e o ajuste fiscal durante o governo Collor; Importantes medidas de apoio Reforma da Economia e do Estado:
Abertura Comercial; Impulsionou a privatizao; Cancelamento da divida interna pblica; Promoveu o ajuste fiscal.

Governo Contraditrio, se perde em meio corrupo generalizada; Diagnstico equivocado de reforma equivocada; Tentativa

Crise na Administrao Pblica: Tentativa frustrada de reduzir o Estado sem assegurar a legalidade das medidas; Desprestigio dos servidores pblicos; Desorganizao da j precria estrutura burocrtica existente.

Documento ENAP de 1993: Diagnstico da administrao Pblica A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de

formulao, informao, planejamento, implementao e controle de polticas pblicas


Defende a necessidade de uma administrao descontaminada de patrimonialismo; Reafirma valores burocrticos clssicos : Profissionalizao do servio pblico;

Criao da carreira de Gestores Pblicos;

* No se deu conta da necessidade de uma modernizao da administrao Pblica que s uma perspectiva gerencial poderia proporcionar, segundo Bresser Pereira (1998)

Documento da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas (1994): Identifica o processo de recrutamento e alocao de quadros marcados por falta de critrios e clientelismo como o grande problema da administrao; Aponta a necessidade de uma Reforma do Estado que reflita paradigmas gerenciais.

Nova Proposta de Reforma do Estado

Objetivo a curto prazo: ajuste fiscal


o Definio do teto remuneratrio (Estados e Municpios); o Exonerao de funcionrios por excesso de quadro; o Modificao do sistema de aposentadorias: aumento da idade mnima e do tempo de servio.

Objetivo a mdio prazo: Modernizar a Administrao Pblica, voltando-se para o atendimento do cidado

Necessidade de Mudana Constitucional; Princpio da Subsidariedade: S deve ser

estatal a atividade que no puder ser controlada pelo mercado

Crise que retirou do Estado a capacidade de gerar


poupana e investir em empresas estatais

*Privatizao de Empresas Estatais

Ncleo Estratgico: Estatal; Atividades Exclusivas do Estado: Contrato de Gesto Agncias Reguladoras Setor de bens e Servios para o Mercado: Privatizao Atividades no exclusivas: Atividade controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado Organizaes Sociais Programa de Publicizao: entidade conserva seu carter
pblico , mas de direito privado Maior autonomia

Objetivo da Reforma Administrativa: Transitar de uma administrao pblica burocrtica para a gerencial A administrao gerencial constitui um avano, mas sem romper em definitivo com a Burocracia H a combinao de princpios de ambas.
Segurana e efetividade (princpios burocrticos): Ncleo estratgico; Flexibilidade e meritocracia (princpios gerencialistas): demais setores

a) Institucional - legal: leis e instituies so modificadas; b) Cultural: Mudana de valores burocrticos para gerenciais; C) Co- gesto: colocar na prtica os ideais gerenciais, oferecer a populao um servio pblico mais barato e de qualidade

O xito da reforma depende da capacidade de cobrana da sociedade; No processo de reforma, o apoio da alta burocracia fundamental; Princpios da administrao patrimonialista devem ser eliminados; A administrao gerencial no nega todos os princpios da burocracia. Na verdade, conserva alguns dos seus preceitos bsicos, como a admisso de pessoal segundo critrios rgidos, as avaliaes de desempenho, o aperfeioamento profissional e um sistema de remunerao estruturado.

Na administrao pblica gerencial, a noo de interesse pblico diferente da que existe no modelo burocrtico. A burocracia admite o interesse pblico como o interesse do Estado. J a administrao pblica gerencial, identifica este interesse como o dos cidados, que so vistos como clientes dos servios pblicos.

A administrao pblica gerencial apresentase como soluo para problemas do modelo burocrtico. Prioriza-se a eficincia, a qualidade dos servios e a reduo dos custos. Busca-se aumentar a governana do Estado, isto , sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficincia.

Qual o papel do cidado na perspectiva gerencialista?

A administrao gerencial deve estar fortemente voltada para a satisfao do usurio final dos servios de carter pblico, o chamado liente c , na abordagem da iniciativa privada. Isto pressupe a ampla disseminao de mecanismos de aferio da satisfao do cidado com os servios pblicos e de transparncia no acesso a informaes.
Fonte: Questes sobre a Reforma Administrativa, p. 20,1997 Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado.

Quais seriam os mecanismos de participao e controle popular sobre a administrao pblica ? Tais mecanismos funcionam no nosso pas?