Aseguramiento de riesgos laborales: principios e instrumentos

Fabio Durn Valverde Especialista en Seguridad Social, OIT

Setiembre 2005

Temario
Evolucin del marco doctrinario de la proteccin de los riesgos del trabajo Principios del aseguramiento de riesgos del trabajo en las prcticas internacionales Situacin en el Per.

Etapas en la evolucin histrica de la proteccin de riesgos del trabajo

Etapa 1 (1880-1900). Responsabilidad por culpa. Revolucin industrial: nuevas condiciones de trabajo que derivaron en una inseguridad generalizada. Consecuencias de los riesgos derivados del trabajo eran soportados por el trabajador. La responsabilidad del empresario se limitaba a la responsabilidad civil por culpa. Necesidad de carga de la prueba (dificultades).

Etapa 2 (1900-1920). Seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador.

Se establece la indemnizacin obligatoria responsabilidad objetiva Blgica (1903), Portugal (1919), Pases Bajos (1921): recurrieron al seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador. (Alemania desde 1884 ya tena una Ley del Seguro de Accidentes del Trabajo).

Etapas en la evolucin histrica

Etapa 3 (1920-1950). Teora del riesgo profesional. Responsabilidad colectiva frente al riesgo.
Evolucin: de responsabilidad por culpa a responsabilidad objetiva del

empresario.
Teora del riesgo profesional: los empresarios responden no por ser

considerados culpables del dao causado, sino por ser los causantes originarios del riesgo.
Extensin del mbito de aplicacin: cobertura de enfermedades

profesionales; y el accidente in itinere

Seguros profesionales y Seguro Social de Accidentes obligatorio. Noruega

(1915), Suecia (1916), Islandia (1917), EEUU (1919), Dinamarca (1920), Luxemburgo (1925), Chile (1925), Costa Rica (1928), Francia (1946)..., resto del mundo.

Etapa 4 (1950--). Gestin del riesgo. Las polticas de seguridad y salud en el trabajo
La prevencin como principio fundamental. Vnculo entre los instrumentos

de financiamiento del seguro y las polticas de prevencin de riesgos. Responsabilidad de los aseguradores en las funciones de prevencin.

Evolucin: resumen

1880

1900

1920

1950

2005

Concepto de accidente del trabajo: elementos comunes en las legislaciones nacionales

1.

2.

3.

4.

5.

La lesin producida debe causar una alteracin de la salud o de la integridad psicofsica del accidentado que le incapacite para el trabajo, que precise asistencia sanitaria, o que cause la prdida de renta para los supervivientes del trabajador accidentado. Producido por una causa violenta, repentina e imprevista. Se admite que la contingencia del dao asegurado proceda de un trauma psquico, por lo que muchas legislaciones consideran indemnizable el suicidio. Debe existir una relacin entre la causa del accidente y el trabajo realizado. La relacin de estos dos elementos es exigida por todos los ordenamientos para indemnizar los estados de invalidez, enfermedad profesional o muerte. No coinciden las legislaciones en cuanto al alcance de esta relacin. Se asume la presuncin favorable a la calificacin del accidente como de trabajo cuando ste se produce en el centro de trabajo o en el lugar de la prestacin; dentro de la jornada de trabajo normal o extraordinaria (ejemplo: muerte por infarto de miocardio).

Concepto de enfermedad profesional

Est ligado al estudio e identificacin de determinados agentes agresivos presentes en el medio laboral. Tendencia a dirigir esfuerzos al conocimiento de la etiologa de las enfermedades profesionales, con el objetivo de inventariar o listar las enfermedades que por traer su causa en el medio laboral se pueden considerar como profesionales. El rgimen de lista est aconsejado por los Convenios 18 y 42 (1925 y 1934) de la OIT. Es un listado uniforme, que opera como marco mnimo. A travs de los convenios, se busca la aplicacin del principio de uniformidad. Esta se consigue, por la doble va de aplicar una lista y por la aplicacin a todas las actividades y sectores Normalmente es una lista abierta a la incorporacin de nuevas enfermedades cuyo origen profesional ha quedado determinado.

La poltica preventiva en SST: tendencias

Rgimen jurdico propio, con normas particulares que las diferencian del tratamiento previsto para el accidente no laboral o la enfermedad comn. Una nueva etapa en la que se establece una poltica preventiva en materia de seguridad y salud en el trabajo

Se tiende a equiparar el poder prestacional de los riesgos profesionales a los comunes

Se dan por concluidas las peculiaridades organizativas y financieras de estas contingencias, dando un paso adelante en la consolidacin unitaria y universalista del sistema.

Extensin del mbito de aplicacin: el accidente in itinere

Progresivamente se rompe el requisito de todo accidente laboral: la relacin directa de causa a efecto entre trabajo y lesin.
El accidente in itinere El accidente por fuerza mayor Fallecimiento en el lugar de trabajo (v.g. infarto se

considera en algunas legislaciones como accidente de trabajo)

Principios vigentes en las prcticas internacionales de aseguramiento: resumen

Responsabilidad objetiva Universalidad subjetiva Automaticidad Integralidad o suficiencia Unidad o uniformidad

Principio de responsabilidad objetiva (del empresario)

El empresario responde no por ser considerado culpable del dao causado, sino por ser el causante originario del riesgo.
Se basa en la "teora del riesgo profesional: da origen al concepto de seguro de accidente

Principio de universalidad subjetiva

En principio, todos los trabajadores asalariados estn cubiertos en forma obligatoria, cualquiera que sea la labor que ejecuten, cualquiera que sea la naturaleza de la empresa, institucin, servicio o persona para la que se trabaje, pblica o privada.

Se aplica tanto al trabajo eventual o habitual, sin importar la forma de retribucin.

En algunos pases la proteccin se extiende a los trabajadores por cuenta propia, condicionada al cumplimiento en el pago de cuotas.

Campo de aplicacin de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales Pas Aplicacin personal Trabajadores de empresas que realizan actividades de riesgo.

Per

Colombia

Trabajadores dependientes, afiliados al Seguro General de Riesgos Profesionales (obligatorio para dependientes). Trabajadores con relacin de dependencia en empresas privadas, pblicas o estatales, que cotizan al IVSS y los afiliados al Seguro Facultativo.

Venezuela

Bolivia

Todos los trabajadores afiliados al Seguro Social Obligatorio.

Requisitos de acceso a prestaciones de accidentes y enferm. profesionales Pas Aplicacin personal Tener un mnimo de 3 aportaciones consecutivas o 4 no consecutivas, anteriores al inicio de la contingencia. Para el caso de accidentes, la prestacin de servicios se da con el inicio de la relacin laboral. Las prestaciones no estn sometidas a perodos previos de cotizacin. Se accede a las prestaciones a partir del da siguiente al de la afiliacin al Sistema.

Per

Colombia

Venezuela

Estar afiliados al IVSS, sin que se exijan perodos previos de cotizacin para el acceso a las prestaciones.

Bolivia

Estas prestaciones no estn sujetas a cotizacin previa, pero s debe constar afiliacin con alta en el Seguro Social.

Principio de automaticidad
No se requiere ninguna formalidad para tener derecho a las prestaciones establecidas por ley.

La sola ocurrencia del siniestro laboral hace nacer en el trabajador el derecho a las prestaciones de ley, an cuando el empleador no est al da en el pago de las cotizaciones, e incluso si no existe un contrato por escrito.

Principio de integralidad
Las

prestaciones han de ser integrales:

Promocin
Prevencin Curacin Rehabilitacin.

Principio de suficiencia

Las prestaciones han de ser suficientes, en trminos de efectividad en la cobertura del riesgo:
Tasa de reemplazo del ingreso asegurable

en caso de invalidez total (normal o gran invalidez) Restituir al mximo, en la medida de las posibilidades, la condicin del trabajador vigente antes de la ocurrencia de la contingencia

Principio de unidad o uniformidad

Gestin sistmica centralizada en el Estado:

Supervisin Regulacin

Rgimen de prestaciones aplicable es el mismo para cada asegurado.

El principio de unidad contempla la coexistencia de la gestin operativa pblica con la gestin privada

Gestin

Vara de unos pases a otros: Administracin pblica directa o indirectamente mediante la colaboracin de otras instituciones Administracin con la participacin de entidades privadas.

Alemania: rgimen administrado por las Asociaciones del Seguro de Responsabilidad Patronal (instituciones pblicas autnomas de cada sector comercial o industrial) Blgica: compaas de seguros privados Dinamarca: prestaciones sociales son gestionadas y distribuidas por servicios sociales especiales de los municipios; seguro a cargo de compaas de seguros privadas. Argentina: Administradores de Riesgos del Trabajo, pblicas o privadas, con o sin fines de lucro Mxico: Instituto Mexicano de Seguros Sociales Costa Rica: Instituto Nacional de Seguros Colombia: ARP privadas y Seguro Social (ISS).

Gestin: posicin de OIT

Conferencia Internacional del Trabajo, 89 Reunin 2001:
Conclusin 4. No existe un modelo idneo nico de seguridad social. Crece y evoluciona con el tiempo. Existen regmenes de asistencia social, regmenes universales, regmenes de seguro social y sistemas pblicos o privados. Cada sociedad debe elegir cul es la mejor forma de garantizar la seguridad de ingresos y el acceso a la asistencia mdica. Esta eleccin reflejar sus valores sociales y culturales, su historia, sus instituciones y su nivel de desarrollo econmico. La funcin prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la cobertura de la seguridad social. Todos los sistemas deberan ajustarse a ciertos principios bsicos. En especial, las prestaciones deberan ser seguras y no discriminatorias; los regmenes deberan administrarse de forma sana y transparente, con costos administrativos tan bajos como sea factible y una fuerte participacin de los interlocutores sociales

Requisitos de acceso y prestaciones

Convenio 102 o 121, no se exige perodo previo de cotizacin para acceder a prestaciones: la vctima adquiere desde el primer momento el derecho a ser indemnizado y a obtener cuantas prestaciones se derivan del sistema de Seguridad Social, sanitarias, asistenciales, recuperadoras, etc.
Las prestaciones econmicas por estas contingencias son generalmente ms elevadas que para las contingencias comunes. En algunos pases como es el caso de Espaa se regula un recargo de prestaciones econmicas evaluados en un 30 a un 50 por ciento de incremento cuando la lesin acaezca por incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo; es una indemnizacin complementaria, corre a cargo del empresario y no puede ser asegurada. Prestaciones independientes de la posible responsabilidad civil o penal del empresario por incumplimientos donde medie culpa o negligencia. Por lo general, si hay un mnimo grado de incapacidad es suficiente para justificar el pago de indemnizacin por accidente de trabajo La cuanta de las pensiones que se pagan por estos conceptos es generalmente ms elevada que la que se deduce de las contingencias comunes y se concede un suplemento de pensin para los invlidos que puede llegar a un incremento del 50% en aquellos casos de gran invalidez para los beneficiarios que no puedan valerse por ellos mismos para realizar las tareas ms comunes de la vida cotidiana.

Financiamiento

La doctrina y la prctica a nivel universal es que la reparacin de daos debe recaer exclusivamente en el empleador:
pago de primas de seguros
o reconocimiento del valor de las indemnizaciones a favor del

trabajador cuando ste no se encuentre asegurado.

Participacin del Estado en el financiamiento (algunos pases): cuando el campo de aplicacin se extiende a los trabajadores independientes. Recomendacin de OIT de Filadelfia estableci que la totalidad de los gastos por reparacin de lesiones derivados del empleo debera estar a cargo de los empleadores". Esta concepcin est plenamente recogida en la Parte VI del Convenio 102 de OIT o Norma Mnima de Seguridad Social.

...Financiamiento
Vinculacin entre los instrumentos de financiamiento y las polticas de prevencin de riesgos; dos ideas principales:
1. Una parte de los ingresos por recaudaciones

de cuotas de riesgos del trabajo, debe destinarse de manera sistemtica a la materia preventiva 2. Los modelos de financiamiento deben estar diseados de manera tal que incentiven una conducta preventiva por parte del empleador.

...Financiamiento: modelos
1. 2.

Tasa de cotizacin uniforme Tasa de cotizacin variable en funcin de la siniestralidad (revisable):

Por actividad Por empresa

3. 4.

Combinacin de tasa uniforme (bsica) ms tasa variable por siniestralidad

Cobertura de costos de prestaciones especficas generadas por el siniestro laboral, cuando el empresario no cumpli las normas de seguridad e higiene (costo no asegurable).

Situacin de Per a la luz de las prcticas internacionales de aseguramiento

Cobertura legal limitada a un reducido grupo

Solo actividades de alto riesgo Alcance efectivo a solo al 4-5% de la PEA. De 2.2 millones de asegurados en los otros seguros, solo 600 mil tienen

seguro de riesgo (25% ?).

Mecanismos de financiamiento sin incentivos a la prevencin Dispersin de la gestin sistmica del Seguro:
No existe un organismo de supervisin y regulacin (superintendencia):

funciones dispersas. Funciones operativas dispersas, sin control central (ONP, aseguradoras, EsSalud, EPS). No se conoce con exactitud la afiliacin (consolidados?)

Problemas de gestin:
Registro de afiliacin incompleto o no consolidado Ausencia de sistema de informacin. Falta estndar de registro. Registro

incompleto de accidentes y enfermedades laborales. Ausencia de un marco reglamentario para la gestin operativa de la seguridad y salud en el trabajo (en proceso).

Agenda pendiente en riesgos del trabajo

1.

Extender el aseguramiento: principio de responsabilidad objetiva. Parte VI del Convenio 102 de OIT; o Convenio 121

2.

Rediseo institucional: entidad nica que haga gestin sistmica, y clarificacin de roles (MINTRA, MINSA, EsSalud, SBS, SEPS)
Modelo de financiamiento: incentivar prevencin Reglamentar y desarrollar el sistema de informacin de accidentes y enfermedades. Desarrollar el sistema de SST: Plan Nacional de SST.

3. 4.

5.