FACULDADE KURIOS

PS-GRADUAO EM GESTO ESCOLAR

PROF. ANTONIO MARTINS DE ALMEIDA FILHO

POLTICAS PBLICAS E LEGISLAO SOBRE EDUCAO EM GESTO ESCOLAR

BARREIRA CEAR JULHO 2011

FACULDADE KURIOS
PS-GRADUAO EM GESTO ESCOLAR
PROF. ANTONIO MARTINS DE ALMEIDA FILHO

POLTICAS PBLICAS E LEGISLAO SOBRE EDUCAO EM GESTO ESCOLAR

BARREIRA CEAR JULHO 2011

FACULDADE KURIOS
HABILITAO EM PEDAGOGIA
EMENTA DA DISCIPLINA POLTICAS PBLICAS E LEGISLAO SOBRE EDUCAO EM GESTO ESCOLAR PROF. ANTONIO MARTINS DE ALMEIDA FILHO

DISCIPLINA: Polticas Pblicas e Legislao Sobre Educao em Gesto Escolar CARGA HORRIA: 30 Horas PROFESSOR: Antonio Martins de Almeida Filho

EMENTA: As Polticas Pblicas da Educao enquanto objeto de estudo. Histrico das Polticas Pblicas em Educao. As Polticas Pblicas em Educao no Brasil. A Legislao Educacional, A Constituio Federal, A Lei n 9394/96 e o Estatuto da Criana e do Adolescente. A Gesto Escolar.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

AZANHA, J. M. P. Planos e Polticas de Educao no Brasil. Alguns pontos de reflexo. In: Estrutura e Funcionamento da Educao Bsica. So Paulo: Ed. Pioneira, 2001. BRASIL. Constituio: Repblica Federativa do Brasil. Captulo III e Atos das Disposies Transitrias com a Incorporao da Emenda 14. Braslia: Senado Federal, Centro Grfico, 1988. ___________. Ministrio da Educao. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Lei N 9.394/96. So Paulo: Ed. Saraiva, 1998. GADOTI & Colaboradores. Perspectivas Atuais da Educao. Porto Alegre: Ed. Artmed, 2000.

As polticas pblicas, particularmente as de carter social, so mediatizadas pelas lutas, presses e conflitos entre elas. Assim, no so estticas ou fruto de iniciativas abstratas, mas estrategicamente empregadas no decurso dos conflitos sociais expressando, em grande medida, a capacidade administrativa e gerencial para implementar decises de governo. (...)Ao longo da histria, a educao redefine seu perfil reprodutor/inovador da sociabilidade humana. Adapta-se aos modos de formao tcnica e comportamental adequados produo e reproduo das formas particulares de organizao do trabalho e da vida. Eneida Shiroma

SUMRIO EMENTA DA DISCIPLINA UNIDADE I AS POLTICAS EDUCACIONAIS NO CONTEXTO DO NEOLIBERALISMO A IDEOLOGIA E A EDUCAO A CRISE DO CAPITALISMO E DA IDEOLOGIA LIBERAL A EDUCAO NEOLIBERAL UNIDADE II AS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO UM BREVE CONCEITO UNIDADE III AS POLTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER AS QUESTES FUNDAMENTAIS DO PROCESSO DE PRODUO DO CONHECIMENTO NO CAMPO DE ANLISE DAS POLTICAS EDUCACIONAIS POLTICAS EDUCACIONAIS: UMA DISCIPLINA A PROCURA DE SEU CONCEITO E SUA METODOLOGIA UNIDADE IV AS POLTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL - Contextualizao Histrica UNIDADE V PAPEL DO ESTADO E A EDUCAO COMO DIREITO UNIDADE VI AS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NO BRASIL UNIDADE VII O PLANO NACIONAL DE EDUCAO - Jorge Barcellos UNIDADE VIII FINANCIAMENTO DA EDUCAO - O problema da corrupo UNIDADE IX A LEGISLAO EDUCACIONAL BRASILEIRA 72 57 48 39 31 23 13 15 20 11 06 06 07 08 03

UNIDADE I

1. AS POLTICAS EDUCACIONAIS NO CONTEXTO DO NEOLIBERALISMO A conjuntura das polticas educacionais no Brasil ainda demonstra sua centralidade na hegemonia das idias liberais sobre a sociedade, como reflexo do forte avano do capital sobre a organizao dos trabalhadores na dcada de 1990. A interveno de mecanismos internacionais como o FMI e o Banco Mundial, aliada subservincia do governo brasileiro economia mundial, repercute de maneira decisiva sobre a educao. Em contrapartida, a crise do capitalismo em nvel mundial, em especial do pensamento neoliberal, revela, cada vez mais, as contradies e limites da estrutura dominante. A estratgia liberal continua a mesma: colocar a educao como prioridade, apresentando-a como alternativa de ascenso social e de democratizao das oportunidades. Por outro lado, a escola continua sendo um espao com grande potencial de reflexo crtica da realidade, com incidncia sobre a cultura das pessoas. O ato educativo contribui na acumulao subjetiva de foras contrrias dominao, apesar da excluso social, caracterstica do descaso com as polticas pblicas na maioria dos governos. O propsito do presente texto apresentar, em sntese, as principais caractersticas da educao no contexto neoliberal do Brasil, numa tentativa de contribuir com o debate de conjuntura acerca das polticas educacionais. Neste sentido, iniciamos a discusso com uma breve reflexo sobre a ideologia na educao, para, em seguida, apresentar a dimenso da crise do capitalismo e do pensamento liberal, concluindo com as principais polticas oficiais que vm sendo propostas para a educao. 1.1 A IDEOLOGIA E A EDUCAO A relao da ideologia com a educao foi bastante polmica ao longo da histria. Embora o termo tenha sido primeiramente utilizado em 1801, com o advento do marxismo que a ideologia assume uma maior importncia para o pensamento humano. Conforme Marilena Chau, o marxismo entende a ideologia como um instrumento de dominao de classe e, como tal, sua origem a existncia da diviso da sociedade em classes contraditrias e em luta. Alm disso, a utilizao do termo confunde-se com o significado de crenas e iluses que se incorporam no senso comum das pessoas. A ideologia iluso, isto , abstrao e inverso da realidade, ela permanece sempre no plano imediato do aparecer social. (...) A aparncia social no algo falso e errado, mas o modo como o processo social aparece para a conscincia direta dos homens. Diferente da maioria dos marxistas, para os quais a ideologia consiste na expresso de interesses de uma classe social, para Karl Manheim o que define a ideologia o seu poder de persuaso, sua capacidade de controlar e dirigir o comportamento dos homens. Nicola Abagnano, refora a teoria de Manheim dizendo que o que transforma uma crena em ideologia no sua validade ou falta de validade, mas unicamente sua capacidade de controlar os comportamentos em determinada situao A compreenso de ideologia como expresso de interesses e falsificao da realidade com vistas ao controle social, permite a concluso, do ponto de vista marxista, de que a estrutura social dominante constitui aparelhos ideolgicos em forma de superestrutura, mantendo a opresso. Segundo Lous Althusser a escola o principal aparelho ideolgico da sociedade e, em seu entendimento, como a estrutura determina a superestrutura, no possvel qualquer mudana social a partir da educao. Moacir Gadotti considera a posio de Althusser bastante equivocada do ponto de vista da emancipao humana, pois gera uma situao de passividade e impotncia, o que revela um carter ideolgico de sua prpria teoria, j que a subservincia da omisso interessa mais dominao do que o combate a favor dela. Para Gadotti, se aceitarmos a anlise de Althusser, certamente a educao enquanto sistema ou subsistema um aparelho ideolgico em qualquer sistema poltico. Mas se aceitarmos que ela tambm ato, prxis, ento as coisas se complicam. No podemos reduzir a educao, a complexidade do fenmeno educativo apenas s suas ligaes com o sistema.

De certa forma, Gramsci que d um novo rumo ao conceito de ideologia e, com isso, fornece valiosas contribuies para a construo da educao voltada para a transformao social. Um dos conceitos fundamentais adotados por Gramsci o de hegemonia que, segundo ele, se d por consenso e/ou coero. Na sociedade dividida em classes, temos uma constante luta pela hegemonia poltica e a ideologia assume o carter de convencimento, o primeiro recurso utilizado para a dominao. Do ponto de vista dos oprimidos, o embate ideolgico contra a hegemonia burguesa se d em todos os espaos em que esta se reproduz, como por exemplo, a escola. Temos ento, uma luta de posio na escola, colocando a poltica, luta pelo poder, como o centro da ao pedaggica. A educao, portanto, um espao social de disputa da hegemonia; uma prtica social construda a partir das relaes sociais que vo sendo estabelecidas; uma contra-ideologia. Nesta perspectiva, importante situar a posio do educador na sociedade, contribuindo para manter a opresso ou se colocando em contraposio ela. Se o educador um trabalhador em educao, parece coerente que este seja aliado das lutas dos trabalhadores enquanto classe, visto que as suas conquistas sociais, aparentemente mais imediatas, tambm dependem de vitrias maiores no campo social. Nessa perspectiva, coerente que a posio do educador seja em favor dos oprimidos, no por uma questo de caridade, mas de identidade de classe, j que a luta maior a mesma. Qual a funo do educador como intelectual comprometido com a transformao social? Gramsci afirma que o povo sente, mas nem sempre compreende e sabe; o intelectual sabe, mas nem sempre compreende e muito menos sente. Por isso, o trabalho intelectual similar a um cimento, a partir do qual as pessoas se unem em grupos e constroem alternativas de mudana. Mas isso no nada fcil: assumir a condio de intelectuais orgnicos dos trabalhadores significa lutar contra o contexto dominante que se apresenta e visualizar perspectivas de superao coletiva sem excluso. Entender bem a realidade parece ser o primeiro passo no desafio da construo de uma nova perspectiva social. Que realidade essa que se apresenta para a educao? 1.2 A CRISE DO CAPITALISMO E DA IDEOLOGIA LIBERAL O atual contexto traz algumas novidades e um conjunto de elementos j presentes h muito tempo no capitalismo, ambos tentando se articular coerentemente, embora as contradies estejam cada vez mais explcitas. Em termos de estrutura social, vigora a manuteno da sociedade burguesa, com suas caractersticas bsicas: a) trabalho como mercadoria; b) propriedade privada; c) controle do excedente econmico; d) mercado como centro da sociedade; e) apartheid, excluso da maioria; f) escola dividida para cada tipo social. Porm, a novidade, em termos estruturais, que a ordem burguesa est sem alternativa, ou seja, o capitalismo prova sua ineficcia generalizada e a crise apresentada revela seu carter endgeno, ou seja, o capitalismo demonstra explicitamente ser o gerador de seus prprios problemas. Se o mercado a causa da crise e se boa parte das solues apresentadas para enfrentar esta crise prev a ampliao do espao do mercado na sociedade, a tendncia que os problemas sejam agravados. O fracasso do capitalismo se comprova internamente, principalmente nos pases mais pobres. Alm disso, o auge do neoliberalismo da dcada de 1990 mostra suas limitaes e comea a ser rejeitado em todo o mundo. Entretanto, os neoliberais, embora a maioria no se assuma como tal, usam a estratgia de atacar quem se prope a explicitar o que ficou evidente: Alm do ataque esquerda, como que responsabilizando os outros pelo seu prprio fracasso, alguns liberais tm se manifestado atravs de artigos na imprensa, afirmando que as

pessoas de forma pobre e maniqueista culpam o neoliberalismo e o FMI pela misria brasileira. Ora, ser que a culpa seria do PT, da CUT, do MST, da intelectualidade e do povo brasileiro? Nem mesmo crescimento econmico, suposta virtude da qual os intelectuais burgueses ainda se vangloriavam, o capitalismo consegue proporcionar. Conforme o economista Joo Machado, a economia mundial que se mantinha num crescimento de 4% na dcada de 1960, chegou ao final da dcada de 1990 com apenas 1%. O custo social, por sua vez, catastrfico: a) a diferena entre pases ricos e pobres tm aumentado em 110 vezes, desde a 2. Guerra Mundial at a dcada de 1990; b) aumenta consideravelmente a distncia entre ricos e pobres dentro dos pases; c) a crise ecolgica vem sendo agravada, com a poluio das guas e diversos recursos naturais essenciais produo. H uma clara incompatibilidade entre a ordem burguesa e a noo de progresso civilizatrio. De maneira mais conjuntural as principais caractersticas so as seguintes: a) crise do trabalho assalariado, com acentuada precarizao nas relaes de trabalho; b) mito da irreversibilidade da globalizao, com forte carga de fatalismo; c) mundo unitrio sem identidade, trazendo tona a fragmentao, tambm no que se refere ao conhecimento; d) retorno de velhas utopias, principalmente na poltica, economia e religio; e) despolitizao das relaes sociais; f) acento na competitividade com a perspectiva de que alguns se salvam j que no d para todos. Nessa realidade est inserida a educao, como um espao de disputa de projetos antagnicos: liberal X democrtico-popular. Por um lado, o caos da ditadura do mercado como regulador das relaes humanas e, por outro, a tentativa de manter a democracia como valor universal e a solidariedade como base da utopia socialista. 1.3 A EDUCAO NEOLIBERAL Do ponto de vista liberal, a educao ocupa um lugar central na sociedade e, por isso, precisa ser incentivada. De acordo com o Banco Mundial so duas as tarefas relevantes ao capital que esto colocadas para a educao: a) ampliar o mercado consumidor, apostando na educao como geradora de trabalho, consumo e cidadania (incluir mais pessoas como consumidoras); b) gerar estabilidade poltica nos pases com a subordinao dos processos educativos aos interesses da reproduo das relaes sociais capitalistas (garantir governabilidade). Para quem duvida da priorizao da educao no pases pobres, observe o seguinte trecho do vicepresidente do Banco Mundial: Para ns, no h maior prioridade na Amrica Latina do que a educao. entre 1987 e 1992 nosso programa anual de emprstimos para a educao na Amrica Latina e o Caribe aumentou de 85 para 780 milhes de dlares, e antecipamos outro aumento para 1000 milhes em 1994. Porm, no vamos

nos iludir pensando que a grande tarefa dos mecanismos internacionais a servio do capital financiar a educao. Conforme anlise de Srgio Haddad, o principal meio de interveno a presso sobre pases devedores e a imposio de suas assessorias: A contribuio mais importante do Banco Mundial deve ser seu trabalho de assessoria, concebido para ajudar os governos a desenvolver polticas educativas adequadas s especificidades de seus pases. (...) O Banco Mundial a principal fonte de assessoramento da poltica educativa, e outras agncias seguem cada vez mais sua liderana. evidente que a preocupao do capital no gratuita. Existe uma coerncia do discurso liberal sobre a educao no sentido de entend-la como definidora da competitividade entre as naes e por se constituir numa condio de empregabilidade em perodos de crise econmica. Como para os liberais est dado o fato de que todos no conseguiro vencer, importa ento impregnar a cultura do povo com a ideologia da competio e valorizar os poucos que conseguem se adaptar lgica excludente, o que considerado um incentivo livre iniciativa e ao desenvolvimento da criatividade. Mas, e o que fazer com os perdedores? Conforme o Prof. Roberto Lehrer (UFRJ), o prprio Banco Mundial tem declarado explicitamente que as pessoas pobres precisam ser ajudadas, seno ficaro zangadas . Essa interpretao precisa com o que o prprio Banco tm apresentado oficialmente como preocupao nos pases pobres: a pobreza urbana ser o problema mais importante e mais explosivo do prximo sculo do ponto de vista poltico. Os reflexos diretos esperados pelo grande capital a partir de sua interveno nas polticas educacionais dos pases pobres, em linhas gerais, so os seguintes: a) garantir governabilidade (condies para o desenvolvimento dos negcios) e segurana nos pases perdedores; b) quebrar a inrcia que mantm o atraso nos pases do chamado Terceiro Mundo; c) construir um carter internacionalista das polticas pblicas com a ao direta e o controle dos Estados Unidos; d) estabelecer um corte significativo na produo do conhecimento nesses pases; e) incentivar a excluso de disciplinas cientficas, priorizando o ensino elementar e profissionalizante. Mas, evidente que parte do resultado esperado por parte de quem encaminha as polticas educacionais de forma global fica frustrada por que sua eficcia depende muito da aceitao ou no de lideranas polticas locais e, principalmente, dos educadores. A interferncia de oposies locais ao projeto neoliberal na educao o que de mais decisivo se possui na atual conjuntura em termos de resistncia e, se a crtica for consistente, este ser um passo significativo em direo construo de um outro rumo, apesar do massacre ideolgico a que os trabalhadores tm sido submetidos durante a ltima dcada. Em funo dessa conjuntura poltica desfavorvel, podemos afirmar que, em termos genricos, as maiores alteraes que ultimamente tem sido previstas esto chegando s escolas e, muitas vezes, tem sido aceitas sem maiores discusses a seu respeito, impedindo uma efetiva contraposio. Por isso, vamos apresentar, em grandes eixos, o que mais claramente podemos apontar como conseqncias do neoliberalismo na educao: 1- Menos recursos, por dois motivos principais: a) diminuio da arrecadao (atravs de isenes, incentivos, sonegao...); b) no aplicao dos recursos e descumprimento de leis; 2- Prioridade no Ensino Fundamental, como responsabilidade dos Estados e Municpios (a Educao Infantil delegada aos municpios); 3 - O rpido e barato apresentado como critrio de eficincia;

10

4 - Formao menos abrangente e mais profissionalizante; 5 A maior marca da subordinao profissionalizante a reforma do ensino mdio e profissionalizante; 6- Privatizao do ensino; 7- Municipalizao e escolarizao do ensino, com o Estado repassando adiante sua responsabilidade (os custos so repassados s Prefeituras e s prprias escolas); 8- Acelerarao da aprovao para desocupar vagas, tendo o agravante da menor qualidade; 9- Aumento de matrculas, como jogo de marketing (so feitas apenas mais inscries, pois no h estrutura efetiva para novas vagas); 10- A sociedade civil deve adotar os rfos do Estado (por exemplo, o programa Amigos da Escola). Se as pessoas no tiverem acesso escola a culpa colocada na sociedade que no se organizou, isentando, assim, governo de sua responsabilidade com a educao; 11- O Ensino Mdio dividido entre educao regular e profissionalizante, com a tendncia de priorizar este ltimo: mais mo-de-obra e menos conscincia crtica;. 12- A autonomia apenas administrativa. As avaliaes, livros didticos, currculos, programas, contedos, cursos de formao, critrios de controle e fiscalizao, continuam dirigidos e centralizados. Mas, no que se refere parte financeira (como infra-estrutura, merenda, transporte), passa a ser descentralizada; 13- Produtividade e eficincia empresarial (mximo resultado com o menor custo): no interessa o conhecimento crtico; 14- Nova linguagem, com a utilizao de termos neoliberais na educao; 15 - Modismo da qualidade total (no estilo das empresas privadas) na escola pblica, a partir de 1980; 16- Os PCNs (Parmetros Curriculares Nacionais) so ambguos (possuem 2 vises contraditrias), pois se, por um lado, aparece uma preocupao com as questes sociais, com a presena dos temas transversais como proposta pedaggica e a participao de intelectuais progressistas, por outro, h todo um carter de adequao ao sistema de qualidade total e a retirada do Estado. importante recordar que os PCNs surgiram j no incio do 1. mandato de FHC, quando foi reunido um grupo de intelectuais da Espanha, Chile, Argentina, Bolvia e outros pases que j tinham realizado suas reformas neoliberais, para iniciar esse processo no Brasil. A parte considerada progressista no funciona, j que a proposta no vem acompanhada de polticas que assegurem sua efetiva implantao, ficando na dependncia das instncias da sociedade civil e dos prprios professores. 17- Mudana do termo igualdade social para eqidade social, ou seja, no h mais a preocupao com a igualdade como direito de todos, mas somente a amenizao da desigualdade; 18 - Privatizao das Universidades; 19 Nova LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional) determinando as competncias da federao, transferindo responsabilidades aos Estados e Municpios; 20 - Parcerias com a sociedade civil (empresas privadas e organizaes sociais). Diante da anlise anterior, a atuao coerente e socialmente comprometida na educao parece cada vez mais difcil, tendo em vista que a causa dos problemas est longe e, ao mesmo tempo, dispersa em aes locais. A tarefa de educar, em nosso tempo, implica em conseguir pensar e agir localmente e globalmente, o que carece da interao coletiva dos educadores e, segundo Philippe Perrenoud, da Universidade de Genebra, o professor que no se preparar para intervir na discusso global, no um ator coletivo. Alm disso, a produo terica s tem sentido se for feita sobre a prtica, com vistas a transform-la. Portanto, para que haja condies efetivas de construir uma escola transformadora, numa sociedade transformadora, necessria a predisposio dos educadores tambm pela transformao de sua ao educativa e a prtica reflexiva deve deixar de ser um mero discurso ou tema de seminrio, ela objetiva a tomada de conscincia e organizao da prtica.

11

UNIDADE II

AS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO UM BREVE CONCEITO Polticas pblicas so definidas como o conjunto de aes desencadeadas pelo Estado, no caso brasileiro, nas escalas federal, estadual e municipal, com vistas ao bem coletivo. Elas podem ser desenvolvidas em parcerias com organizaes no governamentais e, como se verifica mais recentemente, com a iniciativa privada. Cabe ao Estado propor aes preventivas diante de situaes de risco sociedade por meio de polticas pblicas. O contratualismo gera esta expectativa, ainda mais na Amrica Latina, marcada por prticas populistas no sculo XX. Vejamos alguns exemplos: No caso das mudanas climticas, dever do Estado indicar alternativas que diminuam as conseqncias que elas traro populao do Brasil, em especial para a mais pobre, que ser mais atingida; Com relao aos indicadores educacionais o estado tem desenvolvido diversas aes, ou polticas pblicas, quais sejam: reduzir o ndice de analfabetismo, melhorar a aprendizagem dos alunos, criar programas e projetos de capacitao e formao de professores, incentivo freqncia dos alunos, leis que favoream o cumprimento das metas, dentre outras Com relao violncia e combate s drogas diversos programas e projetos foram implementados: segundo tempo na escola, escola de tempo integral, projetos e oficinas para alunos, Programa primeiro emprego, Projovem, escolas profissionalizantes, dentre outros. Com relao sade da populao, temos: Programas de Vacinao em massa, Sade da Mulher, Sade do homem, Programas para idosos, distribuio de medicamentos, Programas de aleitamento materno, doao de rgos, doao de sangue, programas preventivos, programas de controle natalidade, Programas de combate s doenas, pragas, epidemias, O SUS, PSF, Exames especializados, ambulncias, dentre outros; Voltado para a agricultura: Agricultura Familiar, Programa Safra, Distribuio de sementes selecionadas, Vacinao para combate s doenas, em especial aftosa, dentre outros;

Porm, no resta dvida que diversas foras sociais integram o Estado. Elas representam agentes com posies muitas vezes antagnicas. Tambm preciso ter claro que as decises acabam por privilegiar determinados setores, nem sempre voltadas maioria da populao brasileira. Analisar aes em escalas diferentes de gesto permite identificar oportunidades, prioridades e lacunas. Alm disso, ela possibilita ter uma viso ampla das aes governamentais em situaes distintas da realidade brasileira que, alm de complexa, apresenta enorme diversidade natural, social, poltica e econmica que gera presses nos diversos nveis de gesto. As foras polticas devem ser identificadas para compreender os reais objetivos das medidas aplicadas relacionadas s mudanas climticas no Brasil. A temtica do aquecimento global ganhou corpo no mundo desde a dcada de 1980. Na dcada seguinte, surgiram convenes internacionais para regulamentar emisses de gases de efeito estufa e, principalmente, apontar causas e efeitos das alteraes climticas. O Brasil teve um papel destacado nas negociaes internacionais. Porm, internamente as polticas pblicas relacionadas ao tema ainda deixam a desejar.

12

As Polticas Pblicas podem ser compreendidas como um sistema (conjunto de elementos que se interligam, com vistas ao cumprimento de um fim: o bem-comum da populao a quem se destinam), ou mesmo como um processo, pois tem ritos e passos, encadeados, objetivando uma finalidade. Estes normalmente esto associados passos importantes como a sua concepo, a negociao de interlocutores teis ao desenvolvimento (tcnicos, patrocinadores, associaes da sociedade civil e demais parceiros institucionais), a pesquisa de solues aplicveis, uma agenda de consultas pblicas (que uma fase importante do processo de legitimao do programa no espao pblico democrtico), a eleio de opes razoveis e aptas para o atingimento da finalidade, a oramentao e busca de meios ou parceiros para o suporte dos programas, oportunidade em que se fixam os objetivos e as metas de avaliao. Finalmente, a implementao direta e/ou associada, durante o prazo estimado e combinado com os gestores e financiadores, o monitoramento (acompanhamento e reajustamento de linhas - refinamento) e a sua avaliao final, com dados objetivamente mensurveis. Os atores polticos so as partes envolvidas nos conflitos. Esses atores ao atuarem em conjunto aps o estabelecimento de um projeto a ser desenvolvido onde as esto claras as necessidade e obrigaes das partes chegam a um estgio de harmonia que viabiliza a poltica pblica.

13

UNIDADE III

1. AS POLTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER - Por Jorge Barcellos

A poltica coisa sria demais para ser deixada com os polticos. Charles De Gaulle Qual a primeira parte da poltica? A educao. A segunda? A educao. E a terceira? A educao. Jules Michelet

1.1 POLTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER O campo da disciplina de Polticas Educacionais est experimentando uma expanso. Dentro da fragmentada configurao da Pedagogia, sua promessa analisar, de forma explicita, os interesses sociais e polticos diversos nas aes governamentais. No entanto, o hbito de associarmos a disciplina de Polticas Educacionais Estrutura e Funcionamento de Ensino, e o fato de quase as tratarmos como idnticas, levou-nos a no discutir suficientemente sobre sua histria, possveis definies, teoria, metodologia e suas afinidades com os demais campos da Pedagogia. Seu programa envolve tpicos sobre a organizao do Sistema Nacional de Educao, formas de financiamento, alm do estudo de leis bsicas como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN). No entanto, a disciplina de Polticas Educacionais pode ser identificada parcialmente a estes domnios de interesse, uma vez que dificilmente poderemos limitar nestes tpicos o que o campo das Polticas Educacionais podem tratar no futuro. Proponho que busquemos compreender o campo das Polticas Educacionais atravs das estratgias usadas pelas demais disciplinas, reivindicando territrios, objetos e paradigmas tericos. Afinal, qual o campo particular de objetos a que se dedica o Analista de Polticas Educacionais? Que tipo de metodologias utiliza, segue o campo vasto das Cincias Humanas em geral, ou da Pedagogia, em particular? Qual a bibliografia de base para seu estudo? A resposta a esta ou a todas a perguntas uma s: variada. Partamos da ltima questo. Sua bibliografia comum envolve desde textos sobre gesto escolar (Paro,Veiga), Currculo escolar (Cunha, Moreira), Profissionais da Educao (Alves, Codo), ou seja, todos os estudos do campo de investigao pedaggica necessrios para dar conta da realidade escolar. Nesse processo, tambm utiliza os principais estudos no campo da poltica ao marxismo. De fato, como outras disciplinas, a disciplina de Polticas Educacionais no uma disciplina tradicional: freqentemente interdisciplinar, o que de certa forma, desagradvel no campo da Pedagogia. Qual a metodologia da disciplina de Polticas Educacionais? Tenho certo desconforto para defini-la, pois aparentemente, no parece ter nenhuma metodologia distinta ou forma ou anlise que reivindique como sua. Estatstica? Etnometodolgica? Antropolgica? Poltica propriamente dita? Receio que a disciplina de Polticas Educacionais no passe de uma bricolage, (O termo bricolagem (portugus brasileiro) ou bricolage/bricolagem (portugus europeu)[1] tm ambas origem que vem do francs bricolage, usado nas atividades em que voc mesmo realiza para seu prprio uso ou consumo, evitando deste modo, o emprego de um servio profissional.) uma prtica fragmentria a partir de questes que so colocadas de diversos contextos (sala de aula, ao governamental, opinio pblica) atualizada constantemente pelas vivncias dos alunos no interior da escola. Serve-se da legislao como uma desculpa, pois seu foco central a ao governamental no campo da educao e os efeitos que pode oferecer nas vivncias e experincias da realidade de ensino.

14

Por isso, retomar a questo das Polticas Educacionais como disciplina um trabalho difcil. Uma disciplina sem respostas prontas, que utiliza a anlise de textos, observao, entrevistas, exegese de legislao, para oferecer insights e conhecimentos distintos para cada Analista de Polticas Educacionais. O que no significa que sua histria no esteja sendo escrita neste preciso momento. No h essencialmente, uma definio ltima para a disciplina de Polticas Educacionais, ela no uma nica coisa. Trata das aes governamentais na realidade escolar, na problemtica da infncia e da adolescncia e os recursos e contradies dos investimentos pblicos. No entanto um investimento fundamental do campo da Pedagogia, pois prope de imediato, solues e alternativas estratgicas s aes do Estado em muitos contextos prdefinidos. Por isso, a disciplina de Polticas Educacionais precisa continuar a ser exercida de forma aberta, a partir dos dados da realidade de ensino. Isto por que ainda que seja um termo conveniente para uma srie de investigaes, a disciplina de Polticas Educacionais tem o compromisso com o desvelamento das relaes de poder no interior do sistema de ensino. Uma questo bastante ampla encontrada logo que adentramos nos problemas de Polticas Educacionais: o que afinal, o poder? Com certeza um efeito do poder poltico a repercusso da legislao no interior da escola, mas as formas de organizao e resistncia escolar (Paul Willis, Peter MacLaren), as maneiras pelas quais na vida cotidiana administra seus afazeres (Paula Carvalho), as formas das relaes subjetivas impostas aos alunos, professores e direo (Wanderley Codo), tudo enfim no pode ser considerado efeito do poder no campo das Polticas Educacionais (Foucault)? Nos, professores e professoras da disciplina de Polticas Educacionais precisamos fazer uma auto-reflexo a respeito, para compreendermos as razes de sua expanso na Universidade seu significado na necessria busca conjunta da construo de uma cincia (cincia?). Para iniciar o processo de discusso, parto da afirmao um tanto bvia de que a disciplina de Polticas Educacionais um campo interdisciplinar que atua na tenso da Poltica e da Educao. Naturalmente, por ser interdisciplinar, no uma coisa nem outra, uma terceira, o que envolve um trabalho srio sobre as condies que uma modifica a outra. Envolve uma concepo poltica de escola, por que a concebe como o lugar privilegiado de ao de um projeto poltico governamental no poder; por outro, envolve uma concepo antropolgica da escola, por que a concebe como lugar de apropriao, ressignificao e resistncia constante. Portanto, seu compromisso com as prticas polticas e culturais no interior da escola. Por outro lado, envolve uma prioritariamente a abordagem da ao governamental no campo da educao. No existe poltica educacional isolada das aes de Braslia e das decises da Secretaria Estadual de Educao. O que o governo faz modifica em muito a realidade educacional. No apenas o governo federal, mas os governos estaduais e municipais, em suas decises sobre recursos e em suas polticas de pessoal que faz com que o Estado seja um lugar de investigao constante. Portanto, seu compromisso tambm com o desvelamento dos diversos projetos polticos destinados a escola, no apenas de nvel federal, mas tambm a nvel local. Quanto a distino das congneres Estrutura e Funcionamento de Ensino Fundamental e Mdio, preciso lembrar que a ltima foi oriunda da obrigatoriedade instalada pela Resoluo 9, de 10 de outubro de 1969, do Conselho Federal de Educao, onde a disciplina de Estrutura e Funcionamento de Ensino fez parte de um conjunto de disciplinas pedaggicas que, junto com Psicologia da Educao, Didtica e Prtica de Ensino ou Estgio Supervisionado ainda vigoram nos cursos de Pedagogia. Sua perspectiva era a de garantir a formao pedaggica necessria a todos os cursos de licenciatura, e deveria ter ao menos 1/8 de horas do curso. Conforme Strehl&Rquia, dedica-se ao estudo da organicidade estrutural e funcional do ensino fundamental e mdio, em nvel macro e microssociolgico, a partir de fundamentos filosficos,legais, tcnicos e administrativos. A diferena entre uma e outra, est no fato de que enquanto aquela realizava o estudo dos documentos legais, de sua operacionalizao no sistema de ensino e nas escolas, a disciplina de Polticas Educacionais visa reconstruir o projeto educacional do Estado e os possveis dilogos/confrontos com a sociedade civil no desempenho das tarefas educacionais. Ao investigar as relaes entre poltica e educao no Brasil, recupera a

15

dinmica histrica, a anlise de conjuntura, priorizando os dilemas que envolvem a centralizao e descentralizao das polticas educacionais, as condies da escola pblica e da escola privada, at, se possvel, as condies para a emergncia de uma educao politicamente orientada no contexto da democratizao do acesso a educao. Portanto, mais do que uma anlise pormenorizada da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a disciplina discute os problemas da educao, a responsabilidade do governo, da sociedade, dos professores numa abordagem crtica, envolvendo uma experincia de trabalho de campo. Portanto, coloca em segundo plano toda uma discusso dominante das disciplinas de Estrutura, como o que as leis aponta para os fins da educao brasileira, ou a educao nas constituies federal e estadual, para se dedicar aos elementos que caracterizam os diversos projetos polticos em confronto no sistema de ensino.

1.2 AS QUESTES FUNDAMENTAIS DO PROCESSO DE PRODUO DO CONHECIMENTO NO CAMPO DE ANLISE DAS POLTICAS EDUCACIONAIS 1.2.1 Mtodos, tcnicas e teoria Para iniciar um estudo qualquer de Polticas Educacionais, preciso determinar o tipo de objeto ou campo terico que o constitui. No campo da Cincia Poltica e da Educao, a partir do qual nasce o objeto das Polticas Educacionais, temos campos mais ou menos sistemticos, construdos pela aproximao das duas Cincias, cujos mtodos e tcnicas moldam-se para dar ao Analista de Polticas Educacionais indicadores atravs dos quais possa interrogar os fatos da realidade que deseja investigar, procurando por suas caractersticas e regularidade, desnudando as aparncias que tomam ao observador direto. No objeto terico, ou simplesmente, campo terico das Polticas Educacionais, encontramos as relaes sociais bsicas que servem de referncia para que se situe as diversas aes das esferas de governo. Toda anlise de Polticas Educacionais exige tambm um mtodo. O pesquisador, ao ler nos jornais as diversas notcias sobre a educao (municipal, estadual ou federal), ou qualquer outra forma de acesso a informao das aes governamentais, necessita de um modo concreto de investigar os fatos polticos. a mesma exigncia que se faz nas demais cincias e que permite que seja utilizada de forma correta um determinado conjunto de conceitos (globalizao, educao integral, etc). A clareza do mtodo de investigao necessria por que permite avanar em profundidade de anlise das prticas educacionais que se pretende explicar, os interesses subterrneos contidos nas diversas aes governamentais. Da mesma forma, o mtodo necessrio na exposio dos resultados de uma investigao. , portanto, o momento intermedirio exigido para a compreenso de um fenmeno de ordem da poltica educacional. Se a investigao de temas de polticas educacionais exige um mtodo, o saber o que fazer a cada investida frente realidade (documentos, discursos, dados de pesquisa), tambm exige tcnicas adequadas. Como deve se comportar o analista de polticas educacionais frente aos dados da realidade? A resposta ao como fazer dada pelo domnio das tcnicas, ou seja, a forma mais correta de investigar um determinado problema. Por exemplo, a investigao sobre polticas de adoo do livro didtico, podem envolver como tcnica de pesquisa, uma avaliao qualitativa e quantitativa dos diversos livros didticos possveis a serem adotados. De fato, esta tcnica foi utilizada pelo MEC no momento da avaliao dos defeitos de vrios livros didticos que estavam sendo oferecidos pelos professores. Aps a utilizao desta tcnica pelo Ministrio da Educao, vrios livros foram retirados de catlogo. Obedecendo as etapas de um mtodo de investigao, melhor chance teremos de alcanar um objetivo, de acordo com as tcnicas empregas. Enquanto que o mtodo implica ao Analista de Polticas Educacionais debruar-se sobre o modo concreto de conduzir uma investigao, a metodologia implica um conjunto de instrumentos e operaes metdicas necessrias a produo do conhecimento cientfico do campo das Polticas Educacionais. portanto, parte do processo que corresponde a produo e aplicao de uma explicao (teoria) a um determinado fato de poltica educacional. No deve-se consider-los isoladamente: a anlise de uma poltica educacional qualquer

16

exige teoria (Poltica e Educacional), mtodos e as tcnicas (das Cincias Sociais) intercaladas. Como em qualquer trabalho cientfico, o mtodo de investigao da realidade educacional e a teoria poltico-educacional que lhe serve de apoio constituem uma unidade na explicao da realidade. A realidade das aes governamentais no campo da educao o ponto de partida e chegada do analista de polticas educacionais. Ponto de partida, onde o discurso dos atores envolvidos (Presidente, Ministros, Secretrios de Educao) a aparncia que cobre a substncia. Sua compreenso depende da subjetividade do Analista de PolticoEducacional. Este o ponto de chegada, por que quando chega-se aos reais objetivos de uma ao governamental no campo da educao, transformamos em conhecimento dados da realidade (conjuntura poltica) atravs da mediao do instrumental terico e metodolgico que o campo da anlise das Polticas Educacionais j elaborou. Assim, no campo das polticas educacionais, tambm no pode haver dissociao do mtodo e da teoria. O Analista de Polticas Educacionais inicia seu trabalho organizando seu pensamento para analisar as aes concretas do campo educativo (mtodo) com uma concepo desta sociedade expressa por um sistema de conceitos (neoliberalismo, tecnicismo, etc). Seguindo tais passos, a anlise desemboca num conhecimento cientfico das polticas educacionais as aspas para lembrar que mesmo a discusso da exigncia de cientificidade ainda uma questo polmica das Humanidades. Se existe uma separao entre mtodo, tcnicas e teoria no campo de analise das polticas educacionais, uma diviso artificial e didtica que tem o mrito de permitir iniciar o aluno nos procedimentos de construo do conhecimento de um campo que supere a fragmentao da realidade. De qualquer forma, sempre preciso lembrar a dificuldade de reconstruir um processo, o da produo do conhecimento das polticas educacionais, que indivisvel. 1.2.2 A construo do conhecimento em Polticas Educacionais A tarefa do Analista de Polticas Educacionais consiste em dar sentido as aes governamentais no campo educativo, pois sem isto seria impossvel uma viso crtica da ao do Estado. A primeira etapa do conhecimento de Polticas Educacionais est na recepo das informaes que nos chegam pelos mais diferentes veculos e das mais diferentes formas de comunicao, seja pelo jornal, rdio, televiso, ou mesmo, se somos professores, diretamente pelo contato cotidiano com a realidade de ensino. Estas informaes retiradas da experincia prtica da vida, das percepes iniciais sobre as aes governamentais no campo da educao, so o material a partir do qual a disciplina de Polticas Educacionais aproveita-se para levantar seu edifcio terico. Acaso poderamos definir o carter neoliberal do governo FHC, se no houvssemos observado, pelo perodo de seis anos, suas aes no campo das polticas sociais, educacionais e econmicas? Para poder definir o governo FHC dentro de uma poltica mais geral a sua viso particular do lugar da educao, necessrio reunir indicaes, identificar o que h de comum entre a poltica neoliberal de FHC e outras (europias, americana), identificando o que h de comum e assim classific-lo. claro que para julgar corretamente a adequao de uma poltica a uma determinada teoria no bastam dados superficiais da realidade (aqueles obtidos no noticirio poltico da televiso). Por mais importante que seja o papel da informao preliminar, o conhecimento das polticas educacionais exige que se penetre mais fundo na essncia da ao governamental. Muitas vezes o fenmeno que o observador percebe no revela objetivos importantes das coisas. Um exemplo importante disso o fato de que observamos o esforo governamental em dotar as escolas de recursos de informtica, mesmo quando escolas no possuem professor. O fato no entanto, no revela por si os laos existentes entre rgos de governo e a industria de informtica, uma das indstrias que mais cresce no pas. E nenhuma palavra temos dos rgos oficiais sobre os lucros que advm as indstrias que so privilegiadas nos processos de licitao. O objetivo de uma discusso epistemolgica na disciplina de Polticas Educacionais o de habilitar a prtica de um claro conhecimento sobre a essncia dos fenmenos polticos, da natureza da educao em geral, buscando o conhecimento das regularidades presentes nas aes governamentais. Quando vemos as notcias no campo das Polticas Educacionais, no separamos as caractersticas importantes das acidentais. Na imensido de fatos relativos s aes governamentais no campo educativo, necessrio que o pensamento se

17

mova pelo raciocnio at um outro nvel capaz de apreender as caractersticas fundamentais do processo educativo. Que caminho deve fazer o Analista de Polticas Educacionais para alcanar este nvel de conhecimento? Vejamos um exemplo. Os jornais inicialmente louvaram a deciso do MEC em dotar alunos das escolas de dicionrios. Em qualquer disciplina, o dicionrio um instrumento de trabalho indispensvel, assinalam os educadores. Aparentemente, MEC e o magistrio esto de pleno acordo com a medida. Exceto pelo fato que, recentemente, foi descoberto que dicionrios de qualidade duvidosa estavam na lista dos oferecidos pelo MEC. A anlise crtica decorre de um trabalho intelectual de que exige que seja analisado em detalhe as condies reais de efetivao de uma poltica educacional, ou, para assim dizer, suas condies materiais de execuo. lgico que uma crtica como este, produto do trabalho intelectual, no esgota as possibilidades da ao poltica; antes, realiza-se a crtica a partir de um distanciamento exigido durante o processo de produo do conhecimento. Ao depararmo-nos com uma medida poltica, o problema ulterior consiste em conhecer seus efeitos e o modo real de sua execuo. S este conhecimento permite ao Analista de Polticas Educacionais atuar sobre as aes governamentais, bem como modifica o conhecimento preliminar que se tem destas mesmas aes atravs dos veculos de comunicao. Esse movimento, comum no conhecimento de qualquer objeto em geral, presente no campo de anlise das polticas educacionais em particular, chama-se abstrao de um fenmeno. Abstrao o esforo lgico para destacar as caractersticas essenciais de um objeto(Petersen). No se trata de incentivar ao Analista de Polticas Educacionais especular sobre determinadas aes do Estado. Antes, sugerir a importncia de seguir rigorosamente o concreto, extrair dele os atributos, as caractersticas essenciais que definem o carter de determinadas aes do Estado. O resultado desse processo a criao de conceitos, expresses verbais que caracterizam determinada ao poltica, que permite o estabelecimento de vnculos entre diversas prticas polticas entre si. O conceito, ou uma interpretao conceitual, atravessa as aes polticas em seu amplo espectro. Por exemplo, a discusso sobre o papel que deve ter o Governo Federal na manuteno das universidades pblicas, e sua aceitao, e at mesmo incentivo, de um sistema privado de ensino, pode revelar uma poltica mais ampla de privatizao do ensino pblico. No caso, privatizao do ensino o conceito. Nele, estariam em segundo plano os detalhes da discusso sobre esta ou aquela universidade que cobra ou no taxas de seus alunos, fixando-se no que essencial de determinada poltica. Os conceitos que usamos para explicar determinadas aes do Estado so formas puras, quer dizer, permitem uma viso abrangente dos processos polticos aos quais se referem. No caso, podemos encontrar elementos do processo de privatizao do ensino em tempos to diferentes quanto o governo FHC ou a ala conservadora da Igreja Catlica da dcada de 60. Sem compreender os efeitos desse processo (negao dos direitos individuais do cidado, apagamento das obrigaes do Estado), pouco compreenderemos do significado das atitudes do governo. O preo deste entendimento em profundidade a simplificao da realidade. De fato, quando acompanhamos a distncia o que se passa nos corredores do Palcio do Planalto, ou no interior do Ministrio da Educao pois de fato, no estamos l estamos tendo um contato aproximativo com a realidade. Em qualquer discusso de Poltica Educacional, os argumentos em avaliao e os interesses em conflito so bem mais complexos que nossos conceitos podem compreender, mas apenas pelo nosso esforo terico poderemos dar uma resposta satisfatria, no ao governo, mas a sociedade que tem sido sujeitada a tais aes. A importncia de concentrarmo-nos na busca de palavras chaves conceituais, que permitam investigar uma srie de fenmenos, que atravs deles podemos apreender os nexos e as relaes num determinado campo poltico. Atravs dos conceitos que utiliza o Analista de Polticas Educacionais, um conjunto de aes governamentais deixa de aparecer como algo catico e sem interesse, para revelar-se como uma ao intencional. No campo de definio das Polticas Educacionais como campo de saber, os conceitos tornam-se fundamentais para revelar a estrutura interna das aes do Estado, ou aquilo que funciona com sua causa ou natureza. Se pudermos compreender as causas que geram determinada ao governamental, estaremos dando um passo adiante para compreender as regularidades da ao poltica, conhecimento que permite, ao mesmo

18

tempo uma crtica, e a possibilidade de construo de um novo discurso (Marilena Chau). Frente a um determinado problema, como por exemplo, a Bolsa-Escola, todo analista ter uma teoria, ou seja, uma articulao de conceitos que permite explicar sua funo e que d uma explicao correta, ainda que provisria, do fenmeno. Pode ser uma teoria que justifique sua existncia, do ponto de vista de uma poltica eficaz de combate a ignorncia. Ou pode ser uma teoria que critique sua existncia, por acreditar que outras formas de atuao sobre a infncia so necessrias e prioritrias. No importa neste momento seu valor. obvio do ponto de vista de uma analista comprometido com a mudana social que esta posio importante. Mas o ponto que queremos aqui salientar que nesse momento, o que est sendo destacado a mediao que fazemos com determinado fato da realidade. preciso usar conceitos para representar e apreender os tipos de relaes bsicas (no apenas polticas, mas sociais) presentes na realidade onde a ao governamental interfere. Ao final dessa interferncia na realidade, a explicao do Analista s esgota seu poder explicativo quando se choca com algum aspecto desconhecido. O Analista teoriza sobre as aes que v o governo empreender. Ele as simplifica para dar sentido, e por isso, em suas especificidades, o novo pode surpreender. Com certeza, no se quer que por exemplo, o aluno saia por ai utilizando, por exemplo, o jargo marxista ou qualquer outro jargo para analisar as polticas de FHC, por exemplo. A utilizao mecnica condenvel, por que nega a referncia ao concreto, ao particular, as aes de um governo especfico. O pesquisador estar enganado se, por algum motivo, distanciar-se da realidade. Ele no pode dar-se esse privilegio, por que a realidade poltica est em permanente transformao. Inclusive do ponto de vista dos gestores das polticas pblicas no campo educativo. Observe por exemplo, a evoluo do conceito de pr-escola nos documentos legais. Inexistente at os anos 50, passa a ser considerado nos anos 80 e 90. Ou seja, mesmo que o campo terico de um determinado fenmeno possa ser circunscrito pelo pesquisador, de fato o mtodo de investigao exige que nossas tericas enfrentem a realidade para descobrir o contedo objetivo da ao poltica. Precisamos estar atentos por que freqente agirmos mecanicamente, quer por que transforma-nos em oposio ao governo, quer em seu defensor.

1.2.3 O mtodo do Analista de Polticas educacionais como atividade de utilizao da Teoria Pedaggica Crtica para descobrir o contedo objetivo das aes governamentais. Talvez por que, aps anos de excluso pelo governo, os cientistas sociais acostumaram-se a ficar com um p atrs a toda medida do Estado, h sempre o risco de que esqueamos de que cada problema ou campo especfico de atuao do governo na educao exige, para ser investigado, um conjunto de procedimentos especficos. Eles vo da observao propriamente dita (da realidade escolar, das atitudes daqueles que ocupam lugar de mando na mquina do Estado), anlise dos tpicos pertinentes, descrio das relaes explicativas do fenmeno, medida pela teoria do pesquisador, snteses e concluses. Assim, a utilizao da teoria e preciso familiarizar-se com as teorias das Cincias Sociais em geral um procedimento comum a investigao das Polticas Educacionais. No entanto, para tristeza dos pesquisadores, no existe um modelo predefinido sobre o qual a investigao sobre a natureza das Polticas Educacionais possa ser moldada, e nem ao menos, uma garantia de que o conhecimento obtido tenha perpetuidade. Noutras palavras, dado o carter conjuntural do fenmeno poltico, tambm conjuntural a interpretao que o Analista de Polticas Educacionais pode oferecer. A cada governo que se sucede no tempo ( a nvel federal, estadual, municipal), um novo projeto de educao colocado em ao. Essa descontinuidade - ainda que possam ser verificadas tendncias a longo prazo, como aumento do nmero de matrculas, etc vai marcar para sempre a natureza do objeto de investigao. Isto no paradoxal, se pensarmos que tambm as teorias sociais que servem de base para a anlise da realidade educacional tambm sofrem modificaes ao longo do tempo. Mas a descontinuidade implica que o Analista de Polticas Educacionais utilize um mtodo que permita acompanhar as transformaes da realidade, e que, portanto, poucas chances ter de ser aplicado em outra investigao.

19

Como o pode ser utilizado o campo terico das Cincias Humanas no conhecimento da realidade poltico-educacional que se prope a investigar? H procedimentos genricos que so auxiliares importantes na aproximao da anlise das polticas pblicas e que devem ter a especificidade da investigao concreta. Primeiro, qualquer ao poltica no campo educacional deve ser remetida ao campo das totalidade das aes sociais; qualquer ao poltica no campo educacional deve caber no campo de um marco terico especifico, qual seja , da Teoria Educacional Critica, tal como aponta Tomaz Tadeu da Silva, em vrios estudos; qualquer ao poltica no campo educacional deve ser capaz de ser explicado por hipteses do pesquisador. Por exemplo, a problemtica do Plano Nacional de Educao, recentemente aprovado pelo Congresso Nacional e publicado pelo Presidente da Repblica, aponta para a problemtica da definio de uma linha de ao governamental de longo prazo no campo educativo. Este objeto, que parece isolado, produto deste governo, quando investigado, revela-se como algo ligado a projetos anteriores de educao, ainda da dcada de 50, e que na verdade constituem elementos orgnicos de uma totalidade poltica. Assim, o objeto Plano Nacional de Educao (a Lei) vai se definindo, vai se tornando compreensvel, na medida em que o Analista de Polticas Educacionais consegue descobrir a sua relao com problemas fundamentais que constituem a forma como a poltica educacional se estabeleceu em nosso pais e a forma como o atual projeto se vincula a projetos anteriores, parte do esforo que devemos ter em recuperar a totalidade. Os laos que o PNE tem com projetos que o antecederam, com o projeto elaborado pela sociedade civil, as conseqncias da derrota desta proposta para a sociedade, os significados da vitria do projeto governamental para educao, tudo enfim, so as partes que compem a totalidade do processo das Polticas Educacionais em anlise. Os procedimentos de investigao que permitem ir passo a passo, detalhando este processo e so exploratrios, atravs das formulaes tericas disponveis, do raciocnio e da reflexo do pesquisador cujo objetivo revelar informaes que no eram evidentes e que permitem que v se construindo o significado real que tem o PNE tal como consolidado atualmente pelo governo. Assim, o recurso a uma teoria geral indispensvel como uma primeira aproximao, mas o Analista de Polticas Educacionais deve considerar as especificidades de cada ao governamental concreta, que exigem um sistema de categorias que permita penetrar na estrutura especfica da ao poltica que se deseja investigar. Nesse sentido, o marco terico um elemento que pode auxiliar enormemente, pois a formulao terica especfica que permite entender uma situao poltica concreta. No se trata de outra teoria ou outra metodologia: prpria teoria de apoio original modificada pela realidade, o corpo terico da poltica e da educao j elaborado pelo Analista de Polticas Educacionais e que tem a finalidade de servir de fio condutor para que descobrir, a partir de traos gerais, novas propriedades e caractersticas das aes governamentais. Por exemplo, se concebemos a educao no campo da teoria da globalizao, a percepo das influncias do Banco Mundial na Educao Brasileira leva a construo de um marco terico novo no qual o conceito de subordinao poltica da educao nacional pode ser central anlise. o ponto de enlace entre o objeto terico das polticas educacionais e o material de estudo. Permanentemente em desenvolvimento, a adequao teoria-realidade, que permite sua construo constante e resultado das exigncias explicativas do objeto em estudo. No caso, o conceito de subordinao poltica expressa as relaes fundamentais de nosso processo de dependncia educacional, deve ser completado por conceitos de menor alcance por meio dos quais vai ser expressa as caractersticas especficas do processo de interveno do Banco Mundial na educao. A lgica desta investigao de Polticas Educacionais devem servir tanto para as macro-polticas, quanto para as micro-polticas (Foucault). Ou seja, tanto para os procedimentos a nvel governamental geral, quanto para aqueles que se efetuam no cotidiano escolar. Por exemplo, no caso do trabalho de campo solicitado pela disciplina, faltando um marco terico, um campo de investigao conceitual, os dados que a investigao, consubstanciados no Relatrio da Realidade Escolar, consistiro em amplas generalidades, quando no assistemticos, aparentes e eclticos. No caso da investigao proposta pela disciplina, o dirio de campo o mtodo que permite o registro ao longo do tempo e suas anotaes, a tcnica que permite reunir as informaes aparentemente desconexas da realidade. A leitura dos textos indicados em aula, e principalmente, os relativos ao projeto poltico-pedaggico, permitir a construo de um campo terico no qual esses dados faro algum sentido o marco terico. Com o material selecionado, redigir ser nada menos do que fazer o esforo de abstrao que vai buscar as relaes que fazem com que a escola seja o que ela , quer dizer, quais as relaes essenciais que permitem sua existncia. Elas podem ser no campo da teoria poltica (Reis), da

20

lgica do cotidiano (Mafessoli ou Lefebvre) e permite ver conexes da poltica educacional que antes de um aprofundamento no seriam percebidas. Assim, a pesquisa em Polticas Educacionais exige a construo, ao mesmo tempo, de seu marco terico de anlise, o mapa de seu objeto, as relaes que o vinculam com a totalidade social. Finalmente, ele permite tambm que sejam elaboradas as hipteses de trabalho, que sejam especificadas as relaes da teoria com as polticas educacionais em estudo. Em Polticas Educacionais, hiptese uma formulao que explica uma ao poltica. Implica afirmar a existncia de uma relao entre fenmenos polticos diversos ou seus componentes, e que esta relao importante para a explicao da ao poltica. uma suposio do Analista de Polticas Educacionais, referido a um conjunto de fatos concretos e suposies explicativas fundadas numa teoria. Seja tomando a ao governamental como foco, ou a atitude de um diretor de escola noutro, o que se v uma tentativa de explicao a ser verificada sobre um tema j existente. Contribui para os rumos da investigao, pois encaminha a seleo dos dados, evitando perda de rumos na pesquisa, permitindo uma anlise dos dados orientada. Investigar Polticas Educacionais caminhar no conhecimento da ao poltica dirigido por nossas hipteses. 1.3 POLTICAS EDUCACIONAIS: UMA DISCIPLINA A PROCURA DE SEU CONCEITO E SUA METODOLOGIA A defesa da existncia da disciplina de Polticas Educacionais como um ramo autnomo da Pedagogia exige um trabalho de reflexo terica e sistematizao. Devemos levar em conta alm das questes tericas, metodolgicas e tcnicas, que ela deve comear pela definio de alguns conceitos fundamentais inspirados na realidade escolar, princpios pedaggicos e dispositivos legais que inspiram no apenas documentos legais como a Lei de Diretrizes e bases da Educao Nacional, mas toda uma abordagem da rea. 1.3.1 O conceito de poltica: O conceito moderno de poltica no se detm apenas no sentido objetivo, cincia do governo dos povos;direo de um estado e determinao das formas de sua organizao; conjunto dos negcios do estado, maneira de os conduzir (Koogan Larousse). Sua origem relaciona-se aos clssicos da poltica, como Montesquieu, e antes dele, Aristteles, que detiveram-se na anlise dos regimes polticos e constituram a tradio de estudos polticos modernos. A partir dos anos 60 recebeu uma contribuio dos estudos de Michel Foucault, que apontaram novas dimenses para o exerccio do poder e foram utilizadas pelos educadores em suas pesquisas, a partir dos anos 80. No campo da educao, trata-se de incluir as anlises do conceito de poder, central na Sociologia Critica da Educao e na Teoria Educacional Crtica. Trata-se da evoluo da prpria anlise que permite o conceito de poder, que passa do Estado, como apontam no apenas os clssicos, mas tambm os estudos marxistas, para anlises onde o poder concebido como descentralizado, horizontal e difuso. Nessa perspectiva, estudos pos-estruturalistas em educao inspiram-se em Foucault para analisar os diferentes poderes disciplinares na escola, onde a lei apenas um deles. Para Mafessoli, em A transfigurao do poltico, o poltico pertence a categoria das coisas que perduram em todas as pocas sendo, ao mesmo tempo, sempre diferentes. Concebendo a maneira de Simmel a poltica como uma forma, uma instncia na sua acepo mais forte, que determina a vida social, ou seja, limitaa, constrange-a e permite-lhe existir. Sua preocupao revelar a dimenso imaginal do poltico, enquanto dimenso mental, que vive um drama de um lado do social, em sua vitalidade e desordem fundadora, e de outro, o Estado, em suas diversas formas de organizao e razes. Nessa concepo de poltica, no esto includas apenas as leis: esto tambm as formas como os homens relacionam-se entre si no seu cumprimento. Coaes cotidianas, hostilidades, animosidades, litanias, agregaes sociais, tudo enfim que ocorre no dia a dia da escola compem um plano poltico, antes chamado

21

apenas de poltica das relaes humanas, que interessa ao educador. Julien Freund, em Sociologia do Conflito definiu o poltico como instncia por excelncia do desdobramento, da gesto e da soluo dos conflitos. Na educao, na escola, nas relaes entre professores e alunos, nada escapa da intermediao poltica, pois o poder, est, em maior ou menor grau, presidindo as relaes sociais. No momento em que a poltica parece perder todo o sentido especfico, preciso lembrar que devido a prpria sociabilidade, que conforme o momento, se rege por regras explcitas (o que diz a Lei) e implcitas (o que pensam os indivduos). 1.3.2 O conceito de educao De uma forma geral, a educao vista como ao de desenvolver as faculdades psquicas, intelectuais e morais: a educao da juventude. Resultado dessa ao. Conhecimento e prtica dos hbitos sociais (Koogan- Laurosse). J.J.Rousseau, em Emlio, defendia uma educao suave no combatas seus desejos com dureza, no sufoques sua imaginao, guia-a para que ela no crie monstros. Includa nos dispositivos constitucionais brasileiro, direito de todos e dever do Estado e da famlia, promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para a cidadania e sua qualificao para o trabalho.O caminho que vai da educao como direito a sua regulamentao nos diversos regimes polticos tem importncia por que as leis da educao so as que recebemos em primeiro lugar. E como elas nos preparam para a condio de cidados. A definio, dada por Montesquieu, diferenciava-as apenas quanto a espcie de governo. Nas monarquias, tem como objeto a honra, nos despotismo, o temor e nas repblicas, a virtude. De uma forma geral, os educadores dividem-se entre os crticos de uma educao bancria, a partir dos estudos de Paulo Freire que denunciaram os mtodos tradicionais de ensino baseados na transmisso mecnica de informaes para estudantes passivos, libertadora, na qual as atividades educacionais esto ligadas a um projeto poltico amplo contra a opresso e a dominao e popular, na qual os grupos sociais subalternos so estimulados a participar a um participao mais ativa. Fundamental para a existncia da sociedade e sua harmonia, a educao, em qualquer perspectiva de abordagem fator decisivo de avano social, garantindo a formao do homem, da cincia, da tecnologia, e contribuindo para a elevao do nvel de um povo. De uma certa forma, tanto para a Educao quanto para a Poltica, o campo das Constituies, dos cdigos e das leis um campo importante, pois eles fixam as linhas gerais da organizao social que oferecem subsdios para os conflitos e as formas de educao das crianas e jovens. Mas no o nico. Tanto para a Educao quanto para a Poltica, a lei impe determinadas formas de conduta para os indivduos e possui limitaes quando confrontada com a realidade. 1.3.3 As Polticas Educacionais: Na tentativa de esboar uma definio de Polticas Educacional, j apontamos a importncia de consider-la como ramo intermedirio entre a Pedagogia e a Cincia Poltica especializada na anlise dos projetos governamentais no campo educativo ou ainda, como a disciplina que se prope a analisar e dar sentido ao conjunto de normas reguladoras entre o Estado e a sociedade no campo educacional. A Poltica Educacional gesta-se de cimapara baixo quando objetivo explicito de governo, base constitucional e corresponde a um projeto de gesto do Estado brasileiro. Por outro, professores, diretores e alunos so tambm agentes de realizao de Polticas Educacionais. A defesa e explicitao de determinadas correntes de educao, a dominncia de determinadas perspectivas de ensino, a posio de organizao no governamentais frente as aes do Estado, tudo enfim faz parte do campo de anlise das Polticas Educacionais. Elas realizam-se plenamente no cotidiano da escola, nos diferentes graus de ensino. Diramos, assim, que h duas polticas educacionais: uma, de cima para baixo, que faz com que um corpo de leis seja assimilado, discutido e incorporado no meio escolar, e outro, de baixo para cima e que corresponde a uma reapropriao, uma elaborao especifica, de cada instituio e dos profissionais da escola. Entre ambos, um movimento circular e

22

em espiral: no pouco comum o governo ter de ceder ou realizar contra-ofensiva s iniciativas e desejos do sociedade civil no campo educativo. Como disciplina autnoma dos cursos de Pedagogia de nossas universidades, Polticas Educacionais uma disciplina em construo. Introduzida pelas sucessivas reformas dos currculos de nossas universidades, corresponde a um estgio avanado de anlise e interpretao da realidade poltico-educacional. Resultado natural da evoluo da anlise dos problemas educacionais contemporneos, da ampliao dos estudos e pesquisas produzidas pelos Programas de Ps-graduao em Educao e Poltica de norte a sul do pais, revelase como disciplina cada vez sofisticada e com mtodos e anlises de investigao. Dedicando-se nos atores educativos, na participao dos agentes governamentais na gesto das polticas da educao, e na organizao dos diversos setores organizados da sociedade ligados a educao (sindicatos), tem apresentado resultados importantes para a luta pela democratizao da educao no Brasil. Seu papel ainda maior por que ao valorizar a ao da cultura do meio escolar, do sistema de crenas, valores e idias que orientam os professores e profissionais de ensino (alm de claro, dos agentes de governo) na gesto das tarefas educacionais, apresenta dimenses novas para a formulao de polticas educacionais. O enfoque da escola como lugar poltico-cultural marca a reflexo contempornea da disciplina de Polticas Educacionais, onde os dispositivos legais so percebidos na relao com a cultura da escola. A anlise institucional tradicional no descartada porque a escola dessas instituies slidas e srias que cria suas prprias regras de convvio e reao as atitudes governamentais. Finalmente, a utilizao do mtodo estruturalista em parte de seus estudos, predominante nas Cincias Sociais, no deixa de privilegiar a anlise dos determinantes das estruturas polticas do Brasil contemporneo, seja das estruturas scio-econmicas ou a situao de dependncia do pas.

23

UNIDADE IV 1. AS POLTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL 1.1 Contextualizao Histrica Por Jorge Barcellos A partir da Revoluo de 1930 e a chegada de Getlio Vargas ao Poder enquanto revolucionrio e representante das propostas de mudana da Nao Brasileira, o Estado torna-se o articulador central da poltica educacional brasileira. Aps revoluo que levou Vargas ao poder, at 937 permaneceu a tradio de relegar o ensino elementar aos Estados e Municpios. Quanto ao ensino secundrio, a poltica educacional assumia competncia exclusiva. Em 1931, Francisco Campos, ento Ministro da Educao e Sade, prope a Reforma do Ensino Secundrio, ampliando o monoplio estatal do acesso ao ensino superior. Tratava-se da poltica de "equiparao", poltica de oficializao de escolas pblicas e privadas que exigia a equivalncia de todos os cursos com o Colgio Pedro II. Foi o primeiro referencial normativo para o setor da educao secundria, levando as ultimas conseqncias a nomatividade que j vinha se realizando ao longo da repblica. So reformas superiores as previstas para a educao pela Aliana Liberal. Francisco Campos era exSecretrio da Instruo Pblica de Minas Gerais. A reforma incluiu ainda o ensino profissional e a formao especfica de magistrio. Quanto ao terceiro grau, Francisco Campos criou novas reas de saber universitrio, mas assumindo um compromisso com a educao secundria. Ele estabelece a implementao definitiva do sistema seriado, o estabelecimento da poltica de equiparao das escolas e a criao de um sistema federal de regulamentao, fiscalizao e orientao pedaggica das escolas equiparadas. A importncia da nfase adotada est no fato de que desde 1891, com Benjamin Constant, o ensino secundrio era um mero preparativo para o ensino superior. O ensino seriado d uma finalidade prpria ao ensino secundrio. A respeito, assinala Marlos Bessa Mendes da Rocha, em "Educao Conformada: a poltica pblica de educao (1930-1945)
"Com a reforma Campos, ao contrrio, o contedo da crtica pedaggica exercida e as medidas administrativas tomadas justificam-se inteiramente como voltadas para o ensino secundrio. Nesse sentido, aboliu-se em definitivo os "exames de preparatrio", mecanismo utilizado pela Unio nas reformas anteriores (exceto pela Reforma Rivadvia, de 1915) no controle do acesso ao 3o. grau. Exigir-se-, a partir de ento, que o acesso ao superior somente se faa pelo cumprimento, por completo, do sistema seriado. A preparao s Faculdades no ser, entretanto, a sua nica finalidade, pois o que se quer que a seriao forme a personalidade do aluno, alm de sua habilitao geral para a escolha profissional"

A Reforma Rivadvia havia vigorado de 1911 a 1915, formulada pela Lei Orgnica do Ensino Superior e Fundamental da Repblica. Elaborada pelo Ministro Rivadvia Correia, aboliu por completo qualquer interferncia da Unio sobre os estabelecimentos de ensino e sobre os exames de acesso, como assinala Marlos Rocha. A reforma de 1931, ao contrrio, se faz com o comprometimento da Unio com a rede de escolas secundrias, atravs de mecanismos de fiscalizao das escolas oficiais e particulares. Somente so preservados os exames preparatrios da poca do Imprio. Passam a existir ento os "Exames de madureza", exames preparatrios para o ensino superior que conferiam o grau de Bacharel em Cincias e letras. Realizado em vrias sees disciplinas, segundo Mattos bem mais rigoroso que os exames preparatrios que conferiam apenas certificados de estudos secundrios. Tambm foi o momento em que ocorreu a equiparao das escolas estaduais ao Ginsio Nacional. Aos poucos,o Estado alarga suas atribuies em matria de ensino, inaugurando um processo de uniformizao pedaggica, do ensino privado, que havia expandido-se e organizado no Brasil. A mudana que a implementao da seriao tambm foi importante por que superou a possibilidade de se prestar exames para qualquer srie. Ainda que permaneam limitados a criao e manuteno de estabelecimentos pblicos, a unio interfere pedagogicamente no ensino secundrio publico e privado, tornando homogneos os currculos. Este quadro no modificado pela Constituio de 1934, e durante o Governo Provisrio, Francisco Campos buscar pela educao, atrair setores catlicos, com a introduo do ensino religioso nas escolas pblicas. Pode-se ter uma idia do significado da medida frente ao carter laico da tradio republicana, reforado pelo Escolanovismo, movimento de renovao dos ideais educacionais que chega ao Brasil poca.

24

1.2 As polticas educacionais na dcada de 1930 Em 1924, havia sido criada a Associao Brasileira de Educao. Em 1931, sua IV Conferncia revela que o governo no conseguiu produzir um consenso entre os educadores nacionais. O governo provisrio no possui uma poltica de educao, e as disputas acirram-se entre laicos e religiosos.. NO ano seguinte, em maro de 1931, ser lanado o "Manifesto dos Pioneiros", cuja ampla repercusso ter repercusso na Constituinte. Ele tem a formulao das "bases e diretrizes"para a educao nacional, com o objetivo de superar o estado fragmentrio das antigas reformas, influenciando principalmente a escola pblica. Segundo Rocha, "pretende-se superar o isolamento da escola em relao ao meio social, fazendo-a transbordar dos seus muros, levando-a a articular-se com outras instituies sociais. Diz Shiroma
"Apresentava idias consensuais como a proposta de um programa de reconstruo educacional em mbito nacional e o principio da escola pblica, leiga, obrigatria e gratuita e do ensino comum para os dois sexos (coeducao)

A proposta reconhece o relativismo da educao, defende uma concepo de vida e mundo, que so tambm marcadas pela origem de classe social. A educao tem agora uma conscincia histrica, afastando-se dos interesses de classe social, dos privilegiados, para ser a base para a organizao da sociedade. Nasce a idia de uma escola de qualidade, guiada pelo principio de igualdade e acesso a todos os indivduos. O Manifesto tambm defende um ideal humano, solidrio, cooperativo, baseado em atividades criativas na produo. Compromete-se tambm com o respeito a individualidade humana. O individuo tem portanto direito a educao,funo pblica por excelncia. Nasce a idia de escola nica, escola comum para todos, acessvel em todos os seus graus para todos os cidados. Deve ser uma funo nica, onde suas partes apresentam-se integradas. Precisa ser autnoma o suficiente para no depender em suas funes dos diversos governos, e os bens oriundos da sua organizao devem pertencer aos prprios sujeitos (descentralizao). Uma escola adaptada as necessidades dos alunos, reorganizada de forma dinmica em contato com a comunidade. Para os pioneiros, somente um "Plano de Reconstruo Nacional", capaz de possibilitar a construo de uma educao unitria, da escola primria a universidade. Como aponta Rocha "para os pioneiros, a educao fonte de energia criadora, de solidariedade social e de cooperao". Os educadores, portanto, situam-se politicamente fazendo a critica da escola tradicional, trazendo dois princpios modernos: o da universalidade do acesso educacional e o principio da individualizao pedaggica. Seu significado foi importante (1932-1937), no perodo que antecede a imposio do regime autoritrio que se seguir,pois, frente a um estado que se faz interventor social, reconhece o principio liberal de preservar autonomia da individualidade. O iderio reformista superestimava a importncia da reforma da educao para reforma da sociedade. Tpico do esprito salvacionista, origina-se quando em 1930 foi criado o Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica pelo Governo Provisrio. O objetivo criar a educao necessria a modernizao do pais. Eneida Shiroma, em Poltica Educacional, assinala uma srie de Decretos que efetivou as chamadas Reformas Francisco Campos. Em 11 de abril de 1931, criado o Conselho Nacional de Educao e organizado o ensino superior no Brasil, adotando-se o regime universitrio. Em 18 de abril de 1931, o Decreto 19.890, dispe sobre a organizao do ensino secundrio e ao final de junho do mesmo ano, o Decreto 20.158, organiza o ensino comercial. A reforma Francisco Campos tutela o ensino nacional. Entre os sujeitos com os quais o governo entrar em atrito, encontra-se a igreja. Conforme Shiroma:
"Para a Igreja, a educao moral do povo brasileiro deveria ser de sua exclusiva competncia. Tratava-se, para os catlicos, de um esforo poltico, patriota, uma vez que colaborando para a pureza dos costumes, estaria formando homens teis e conscientes, com os conhecimentos necessrios aos bons cidados"

O esforo valeu a pena. Em 1931, dentre as medidas assinaladas, o Governo Provisrio inclui o ensino de religio nas escolas do pais. facultativo. Somente, aps, com o Manifesto dos Pioneiros, a igreja ver seu poder ser afetado por setores intelectuais e educadores que emergem de um processo de industrializao. Entre as razes com que fazem o sucesso dos pioneiros, est o fato de que cada vez mais, so seus idelogos que ocuparam cargos na burocracia estatal, atuando politicamente. Vargas e Francisco Campos agiram buscando conciliar as divergncias.

25

A Constituinte de 1934 atribuiu ao Conselho Nacional de Educao a tarefa de elaborar o Plano Nacional de Educao. A proposta dura pouco. A represso generalizada da ditadura varguistas faz com que os ideais liberais sejam combatidos. Para Rocha, difcil estabelecer as regras e as especificidades do debate de 33-34, pois os posicionamentos, em geral, so carentes de viso de conjunto ou as vezes, at incoerentes. A Constituinte,por exemplo, discute a questo da participao da Unio nos diversos ramos e nveis de ensino, que do anteprojeto governamental, sofre um Substitutivo na Comisso Constitucional. A critica paulista, principalmente, era de que era um projeto centralista para a educao, permitindo a interferncia da Unio em toda as esferas de ensino. Rio Grande do Sul e Minas Gerais, ao contrario, se posicionam junto ao governo: o ensino secundrio, por exemplo, deve continuar submisso ao governo central. A Constituinte tambm discute o tema do direito educao. Primeiro, sobre o aspecto da afirmao jurdica do direito do cidado. Em segundo lugar, pela previso de recursos para a garantia desse direito e, finalmente, o da obrigatoriedade escolar, que define, de quem o dever pblico. Nasce a idia da educao como "direito pblico subjetivo" um avano, se considerarmos o fato de que Rocha menciona que o anteprojeto governamental nada falava exceto em "favorecer o desenvolvimento das artes, cincia e ensino" o Substitutivo Constitucional, somente dizia que "a todos facilitar o Estado a educao necessria"Ou ainda, cabe ao Estado a obrigao de dar os meios, e ao cidado, a obrigao de reclamar os meios. Assinala Rocha
"Apesar dos renovadores conseguirem finalmente afirmar na Constituio o direito a educao, ele sai suficientemente mutilado para que nada obrigue o Estado a um investimento macio em educao pblica. Ao contrrio de toda e expectativa dos renovadores, o que ali se abriu foi uma imensa brecha para o que Ansio Teixeira chamar mais tarde de "publicizao do privado referindo-se ao processo de elevao do interesse privado ao plano do interesse pblico".

A constituinte pem tambm em debate a questo da ao supletiva da unio. OS renovadores queriam que a Unio agisse em prol da educao onde se fizesse necessrio, inclusive e principalmente, naquelas regies carentes de recursos.Inspirados na experincia americana, os renovadores prope a idia dos Conselhos de Educao, como forma de realizar essa ao. Autnomos, segundo justificativa da ABE na sugesto para um Plano Nacional de Educao, " preciso no esquecer a considerao muito importantemente de que, num e noutro caso, os rgos polticos so sujeitos a mudanas demasiados freqentes. A constituinte tambm prope tratar da aplicao dos recursos pblicos em educao, de forma a garantir a obrigatoriedade escolar bsica. As constituies anteriores haviam se eximido desta questo, e agora, o debate se faz em ndices oramentrios para a Unio, Estados e Municpios referidos a educao. Discute-se critrios para distribuio desses meios, inclusive, bolsas de estudos em instituies privadas, caso o sistema pblico no tenha condies. Isso fazia parte do reconhecimento da educao como direito social. Os renovadores, portanto, no tem, ao contrrio do que se poderia pensar, comprometimento com a idia de dirigir verba pblica para a educao pblica. Rocha, encontra a explicao em Ansio Teixeira, quando diz:
Antes de 1930, os colgios particulares do Brasil eram realmente particulares e resistiam vivamente a qualquer intromisso do Estado. Os de nvel secundrio pensariam em tudo,menos em pedir recursos ao Estado. Zelavam, sobremodo, pela sua independncia e serviam a uma pequena classe mdia relativamente abastada e a pobres orgulhosos, que sofriam sua pobreza mas no desejavam esmolas, que tanto seriam consideradas as bolsas e auxlios"

Por isso que no ocorreu uma grande disputa pela verba pblica, inclusive, pelos setores majoritrios da igreja catlica.. Mas h a brecha constitucional para que ela se instale e ao longo do tempo, o principio de subimento pblico ser a regra de financiamento do aluno carente no sistema privado. Seu auge se dar no Estado Novo. A relao entre catlicos e conservadores no era de oposio. De fato, assumiram posies conciliativas quanto a aprovao do ensino religioso de carter facultativo nas escolas publicas, de acordo com a confisso religiosa, bem como a questo da interveno do Estado na educao, a que a igreja era favorvel, apesar de ser uma posio moderna. Sua exigncia era apenas da participao da famlia na educao. Apesar de ser criada no meio de posies majoritariamente conservadoras (So Paulo, Minas e Rio Grande do Sul) a Constituinte abre espaos para o moderno representado pelos pioneiros, devido ao novo momento que vive o pas aps a Revoluo de 1930. Alm disso, os pioneiros tiveram sucesso em demonstrar a coeso de seus princpios doutrinrios e de forjar alianas entre educadores e polticos. Foram eles que qualificaram a definio

26

de quem educa e de quem diz o como educar. Para a primeira, a resposta a centralizada do poder pblico em todos os nveis e ramos de ensino, aprovada a nvel de diretrizes de autoridade e fiscalizao. Os pioneiros tinham conscincia da necessidade de modernizao do Estado. Os limites eram dados pelo contexto da poca. NO Caso dos Conselhos de Educao, como rgos pblicos de regulamentao e ensino, cede, num contexto centralizador, sendo aprovado um Conselho restrito, extinguindo o agente civil democratizador, o estado centraliza e termina por restringir o publico ao governo, e com ele, o controle da escola particular, em equivalncia com as escolas pblicas. Para Rocha
"So dois, portanto, os sentidos bsicos do arreglo jurdico-poltico constitudo naquela legislatura: 1. Afirmao de uma modernidade educacional pelo primado do pbico, mas que se faz fundamentalmente pela exacerbao da regulao e fiscalizao do Estado, antes que pelo papel de promovedor da universalizao do acesso por meios pblicos; 2. Ambigidade na definio do direito pblico a educao, igualizando direitos aos sistemas pblicos e privados de ensino"

A Constituio foi promulgada em julho de 1934 e a represso faria letra morta as propostas liberais e as garantias constitucionais em nome a perseguir`ao comunista. O atendimento manteve-se deficitrio, ainda que tenham aumentado o nmero de matriculas. Havia uma distancia entre a inteno de saneamento escolar. A implantao do Estado Novo em 1937, redefiniu o papel da educao no projeto nacionalista. A nova constituio dedicou-lhe menos espao, garantindo-lhe apenas como estratgia de resolver a "questo social" e combater o comunismo. O estado privilegiava um ensino especfico para as classes menos favorecidas, primeiro dever do estado a ser cumprido com industrias e sindicatos. A escola se transformava em lugar de discriminao social. A poltica educacional era o lugar da ordenao moral e civil, adestramento, obedincia, formao da fora de trabalho para a modernizao. 1.2 As polticas educacionais do Estado Novo A poltica educacional do Estado Novo no ensino bsico, segundo Rocha, no puro arbtrio do regime. Ele herda o fundamento poltico estabelecido pela dimenso do direito publico de educao. Esto presentes, de uma forma desfigurada o, os sujeitos sociais civis no interior do estado. A preocupao com a modernidade, e para isso, uma preocupao muito grande com o ensino primrio, atravs de rede de escolarizao e aportes financeiros, com critrios para sua distribuio, sero pensados. O Estado centraliza, regula e fiscaliza: seu conservadorismo revela-se na relutncia da unio numa aplicao intensa de verbas: o discurso de nacionalizao intenso, mas a participao irrisria. Entre a Constituinte de 1934 a instalao do Estado Novo, a ao da poltica dos renovadores foi organizada pela ABE. A constituio havia aprovado princpios caros aos renovadores, mas no espao de luta, outros princpios foram desvirtuados, fazendo-se uma defesa das prerrogativas da Unio no ensino secundrio, por exemplo. Em meados de 1935, com a promulgao da Lei de Segurana Nacional, inicia o fechamento poltico, e com esse a represso deste ano. O movimento renovador atingido e Ansio Teixeira, um dos principiais lideres renovadores e Secretario de Instruo Publica no Distrito Federal, demitido. O debate cerceado Em 1942, o ento ministro Gustavo Capanema, implementou uma srie de medidas que tomaram o nome de Leis Orgnicas do Ensino, que flexibilizaram e ampliaram as reformas Francisco Campos. Foram aprovadas a Lei Orgnica do Ensino Industrial(1942), a Lei Orgnica do Ensino Secundrio(1942) o Servi;o Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI (1942), a Lei Orgnica do Ensino Comercial (1943), a Lei Orgnica do Ensino Primrio e Normal (1946) e a Lei Orgnica do Ensino Agrcola (1946). Essa legislao completa o processo poltico dado pela criao do ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica e possibilitaram a consolidao de diretrizes em todos os nveis. As reformas de Campos, s atentaram para o ensino comercial. Contemplando todos os nveis de ensino, entretanto, havia dualismos que fazia com que no houvesse diretrizes comuns gerais a todos os ramos e nveis de ensino, as camadas mais favorecidas buscavam o ensino secundrio e superior e as mais pobres, as escolas primrias e uma rpida formao para o trabalho. O SENAI foi um sistema paralelo ao oficial, o estado reconhecia sua incapacidade em prover a formao profissional em larga escala. Para os empresrios, era o luar ideal para a formao dos valores do industrialismo e por isso foi mantido pelos fiados da Confederao Nacional da Industria. Aos poucos, j em 1948, o SENAI desiste da tarefa

27

que lhe proposta, reivindicando para a escola primaria a tarefa de formao do operariado. por isso que ao longo dos anos abandona os cursos e atividades vinculados a formao de mo de obra para dedicar-se a formao especializada de nvel tcnico. A remodelao sofrida no ps 64 devolver ao Estado a tarefa. Com a Constituio de 1946, do Estado Novo, defendida a liberdade e educao dos brasileiros. Conforme Shiroma, "era assegurada como direito de todos e os poderes pblicos foram obrigados a garantir, na forma da lei, educao em todos os nveis". Clemente Mariano nomeia uma comisso de especialistas com o objetivo de propor uma reforma geral da educao nacional, que em 1948 apresentado ao Congresso Nacional e levar a promulgao, em 1961, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao nacional (Lei 4024/61). Segundo Shiroma, ser a vitria das foras conservadoras e privatistas e que trar srios prejuzos quanto a distribuio de recursos pblicos e ampliao das oportunidades educacionais. O ensino secundrio durante o estado novo, contudo, foi diferente. Segundo Rocha
"Tratou-se de um ensino de cunho ideolgico, valorativamente autoritrio, centralista na sua formulao e controle, regulamentado estrito dos contedos e das regas de ensino, fiscalizador burocrtico formalistas desses contedos e regras, homogeneizados do ensino em mbito nacional nos nveis e tipos de ensino, segmentador dos cursos, dificultado equivalncias e passagens de um curso a outro.

Para Rocha, a questo de "como educar" e "quem educa" mantm-se sobre o estabelecimento de relaes de tipo cartorial, beneficiando uma parte da iniciativa privada. A expanso da iniciativa privada na educao, nos anos 40, fruto da poltica de equivalncia entre ensino pblico e privado, que "trouxe ares de qualificao pblica a um conjunto de novas escolas privadas. A poltica de equivalncia substitui a ausncia de uma poltica de expanso da rede pblica de ensino mdio. A poltica para o ensino bsico procurou comprometer verbas pblica dos estados e municpios, j para o nvel secundrio no h preocupao com a expanso da rede. conseqncia do fato de que o setor renovador no foi defensor do estatismo do como educar, mas da livre criao educacional sustentada com verba publica. Por outro lado, os que defendem a iniciativa privada no tem contradies com o controle estatal, , e de fato, expandem-se quando o Estado o regula, dando-lhe equivalncia e disputa de verba publica. Entre as razes, est o fato da nova conjuntura poltica dos anos 40. O Governo Vargas busca mobilizao social em apoio ao governo, consolidando em 1945, quando editado o Ato Adicional no. 9,Uma portaria ministerial concede aumento de 25% para os professores da rede privada, ato indito, para os profissionais sujeitos a CLT, atravs de portaria. Gustavo Capanema revelava o comprometimento de sua atuao com medidas de apoio popular. O patronato de ensino reage, buscando compensaes e os alunos, o no repasse as mensalidades. Da o financiamento indireto, atravs da suspenso de impostos e da concesso de emprstimos, que colaboram no dficit oramentrio a longo prazo. Segundo Rocha:
"Abriu-se, dessa forma, a nvel de educao mdia, especialmente a de tipo secundrio, o processo que aqui chamamos de cartorizao do ensino privado. Ele decorrente das opes fundas do Estado corporativo-autoritrio, aliadas que foram da preservao conservadora de uma poltica de investimento educacional do Estado, que fora apangio dos anos anteriores a 1940"

Os anos 40 encerram-se com o surgimento de um novo sujeito civil na realidade educacional, o empresariado de ensino. Seu vinculo estatal esta marcado pela sua origem, no momento em que foi dada ao ensino privado a dimenso de ensino publico. A interveno do estado na educao privada se dar pela possibilidade de financiamento e gesto escolar sob critrios pblicos. Contudo, nos governos posteriores, desaparece a questo da gesto, permanecendo apenas o financiamento. ""Ou seja, o que vale para o financiamento, no vale para a interveno, o que evidentemente um reconhecimento de fato, a revelia da lei, do carter empresarial de tais estabelecimentos", diz Rocha, p. 169. Durante 13 anos, o Movimento em Defesa da Escola Pblica, iniciado na USP, com nomes como Florestan Fernandes, Fernando Azevedo, Ansio Teixeira, Loureno Filho, ocupam as discusses do projeto em tramitao no Congresso nacional. Em 1959 inclusive divulgado novo manifesto assinado por 189 intelectuais, educadores, endereado ao governo e ao povo. A nova gerao discutia os aspectos sociais da educao e a

28

defesa da escola pblica. A aprovao da LDB de 1961, conservadora, revela a submisso a iniciativa privada, prevendo ajuda financeira de forma indiscriminada ao mercado e a igreja. 1.4 As polticas Educacionais do Estado Militar O contexto poltico agitado pela guerra fria e pela efervescncia cultural e poltica. Surgem os chamados movimentos de educao popular, que nos anos 60, sero realizados pelos Centros Populares de Culturas, (CPCs) da Une, que levavam peas polticas a portas de fabricas e sindicatos . Tambm surgem os movimentos de Cultura Popular em Pernambuco e Rio Grande do Norte, com programa de alfabetizao de Paulo Freire. A igreja divide-se tem-se a emergncia de foras progressistas. A alfabetizao das massas tinha ento o objetivo de colaborar na conscientizao popular e aumentar o nmero de eleitores, por que o voto no era facultado aos analfabetos. O tema foi exaustivamente estudado por Jos Wiillinton Germano, em "Estado Militar e Educao no Brasil"(1964-1985). Para Germano, o estado militar precisou da adeso de uma parte dos intelectuais, camadas mdias e massas populares. A ambigidade de seu discurso e prtica que enquanto apelava a democracia e a liberdade, a golpeava, enquanto declarava-se a favor da erradicao da misria, colabora para aumentar os ndices de pobreza pela concentrao de renda. Nesse sentido, insere-se o discurso favorvel a erradicao do analfabetismo e a expanso da educao escolar, proposto pelos militares, enquanto reprimiam severamente professores e diminuam as verbas do Oramento para a educao. A poltica educacional faz parte do contexto em que o Estado assume cunho ditatorial voltado para os interesses do capital. As reformas do ensino superior (1968) e ensino primrio e mdio (1971) so realizadas sem a participao da sociedade civil, com a inteno de desmobilizar os eventuais movimentos sociais. A poltica educacional se transforma em "estratgia de hegemonia", veiculo necessrio para a obteno do consenso. O Estado militar esbarra no limite de escassez de verbas para a educa[co publica, j que est empregando os recursos disponveis para a acumulao do capital. Seu interesse pela educao se manifesta pela represso aos professores e alunos indesejveis ao regime, pelo controle poltico e ideolgico do ensino, eliminando-se a critica. O regime tinha como princpios um anticomunismo exacerbado, antiintelectuais que levava a negao da razo e o terrorismo cultural. Finalmente Germano, a poltica educacional do Regime Militar vai se pautar pela economia da educao de cunho liberal. elaborada a "teoria do capital humano", subordinando diretamente educao a produo o xtase da aplicao de princpios da economia educao. O II Plano Setorial da Educao, Cultura e Desporto(1974-1979), exemplo disso. Germano assinala que em sntese, foram os seguintes os eixos de sua poltica educacional:
" 1) Controle poltico e ideolgico da educao escolar em todos os nveis. Tal controle, no entanto, no ocorre da forma linear, porm, estabelecido conforme a correlao de foras existentes nas diferentes conjunturas histricas da poca. Em decorrncia, o Estado militar e ditatorial no consegue exercer o controle total e completo da educao. A perda de controle acontece, sobretudo, em conjunturas em que ass foras oposicionistas conseguem ampliar o seu espao de atuao poltica. Da os elementos de "restaurao"e de "renovao" contidos nas reformas educacionais; a passagem da centralizao das decises e do planejamento, com base no saber da tecnocracia, aos apelos "participacionistas"das classes subalternas. 2) Estabelecimento de uma relao direta e imediata, segundo a "teoria do capital humano" entre educao e produo capitalista e que aparece de forma mais evidente na reforma do ensino de 2o. grau, atravs da pretensa profissionalizao .3) incentivo a pesquisa vinculada a acumulao de capital. 4) Descomprometimento com o financiamento da educao pblica e gratuita, negando, na prtica, o discurso de valorizao da educao escolar e concorrendo decisivamente para a corrupo e privatizao do ensino, transformando em negcio redondo e subsidiado pelo Estado. Dessa forma, o Regime delega e incentiva a participao do setor privado na expanso do sistema educacional e desqualifica a escola pblica de 1o. e 2o. graus, sobretudo"

Boa parte das reformas de ensino militares foram balizadas por recomendaes de agencias internacionais e relatrios vinculados aos estados unidos, como o Relatrio Atcon e o Relatrio Meira Mattos do Ministrio da Educao Nacional. Incorporava-se compromissos da Carta de Punta Del Leste (1961) e do Plano Decenal da Educao da Aliana para o Progresso. Eram os acordos MEC-USAID que tinham nos intelectuais orgnicos do regime, como o Instituto de Pesquisas E Estudos Sociais e o Instituto Brasileiro de Ao Democrtica, as bases de apoio para o regime. Suas reflexes serviram tambm para uma perspectiva economicista em educao, confirmada pelo Plano Decenal de 1967. O planejamento da educao torna-se coisa de economistas.

29

Em 1964, vrias leis so aprovadas entre elas a regulao a participao estudantil e o salrio educao. Dois anos depois, suspensa as atividades da UNE e a representao estudantil nas universidades federais. Entre 1967 e 69, organizado o funcionamento do ensino superior: reitores podem enquadram o movimento estudantil na legislao pertinente, organiza-se o funcionamento universitrio e probe-se a manifestao poltica na universidade. No campo do ensino fundamental e mdio, criado o Mobral em 1967, Movimento Brasileiro de Alfabetizao e as diretrizes e bases para o ensino de 1o. e 20 graus (Lei 5692/71) que ser reformada pela lei7044, em 1982. A Constituio de 1967 faz um retrocesso, no prevento percentuais mnimos a serem despendidos pelo poder publico. Segundo Shiroma, havia dois objetivos bsicos do governo militar durante o milagre econmico brasileiro:
"O primeiro era o de assegurar a ampliao da oferta do ensino fundamental para garantir a formao e qualificao mnimas a insero e amplos setores das classes trabalhadoras em um processo produtivo ainda pouco exigente. O segundo, o de criar as condies para a formao de uma mo de obra qualificada para os escales mais altos da administrao pblica e da industria e que viesse a favorecer o processo de importao tecnolgica e de modernizao que se pretendia para o pas"

Formulada no auge do regime militar, a reforma do ensino superior visou conter as mobilizaes estudantis e a resistncia a ditadura existem nas universidades. De fato, lideranas estudantis , intelectuais haviam se engajado na luta armada contra a ditadura.. A ditadura visava restaurar a ordem e ambiguamente, nos termos de Germano, "emprego desmedido da represso poltica mas, igualmente, da assimilao (desfigurada) de princpios avanados que haviam sido colocados por segmentos e experincias de carter reformador". Por exemplo, a lei 5540/68 extingue a ctedra, introduz o regime de tempo integrao e de dedicao exclusiva aos professores, cria a estrutura departamental , divide o curso de graduao em duas partes, bsico e profissional, e cria o sistema de crdito por disciplina, a semestralidade e o vestibular. Mas contudo, a lei que implementa a indissociabildade entre ensino, pesquisa e extenso e fortaleceu a psgraduao Outro exemplo a lei 569271, que introduz mudanas no ensino, sem colocar em disputa os defensores da escola pblica e laica, e a igreja, como ocorreu em 1936 e 46 e 61. Foi ampliada a obrigatoriedade escolar para oito anos, com a fuso do primrio e ginsio, eliminando-se o excludente exame de admisso ao ginsio, antiga reivindicao dos educadores atendida pela ditadura. Finalmente, a implantao do salrio educao (Lei 4420/64), cumpriu o papel de fonte de recursos, numa poca em que o governo gastou menos de 3% do oramento com educao. Delineai-se uma escola ampla que necessitava investimentos, e o governo limita-se a formular projetos de gabinete e favorecer favores e dependncias. A educao se transforma em negcio, empresas privadas envolvem-se cada vez mais com a educao, aproveitando incentivos e subsdios. 1.5 A poltica educacional da Nova Repblica No segundo perodo (1975-1985), com a crise econmica e poltica, a poltica educacional proposta pelo governo busca a correo das desigualdades no plano do discurso, enquanto na pratica continuou os mecanismos de excluso da escola. 60% da populao excluda da escola, condenada a viver em condies miserveis devido a contrao de renda conseqncia do projeto de construo do "Brasil potncia. A prioridade do estado o mercado, a acumulao de capital e no a educao. Os raros projetos voltados para educao tinham vcios estruturais, e os recursos perdiam-se no meio da burocracia. Exemplos so os programas e aes para as populaes mais pobres do norte. A questo social passas a substituir o discurso da segurana nacional. A educao passa a colaborar com o projeto desenvolvimentistas tecnocrtico, atenuando as contradies do modelo econmico. Programas como Plo Nordeste, Edurrural, Programas de Aes Socioeducativas e Culturais para as Populaes Carentes do Meio Urbano (PRODASEC, e do Meio RURAL(PRONASEC), alm do programa de Educao Pr Escolar, no entender de Shiroma, constituem exemplos do modelo de gesto das coisas da educao, e que vai perdurar por at hoje: a pulverizao de recursos no campo da Educao, perda de recursos nos entraves burocrticos, dificuldades impostas pelas muitas instancias administrativas. Para Shiroma, "poucos recursos alcanavam as necessitadas escolas das regies ou localidades a que se dirigiam". O estilo centralizador de controle das fontes de financiamento, o clientelismo na distribuio dos recursos, o atendimento de prerrogativas do Banco Mundial. Com a Anistia, e a atuao de diversas entidades, como a SBPC, forma-se um consenso sobre a necessidade de um novo projeto educacional, Organiza-se o Frum de Secretrios Estaduais de Educao, que

30

via a se transformar no Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED), cujo objetivo a defesa da educao publica, atravs da participao dos estados na definio das polticas do MEC. O primeiro governo civil depois do regime militar de 1964, escolhido por um Colgio Eleitoral denominase Nova Repblica. Para Sofia Lerche Vieira, em "Poltica Educacional em Tempos de Transio". Para Vieira, os documentos do governo Sarney fazem um "amplo inventrio dos histricos problemas da educao, mas tendem a oferecer poucas alternativas inovadoras a sua superao". Os documentos, assinala, pautam entre suas prioridades estratgias de flexibilidade, mobilizao social e articulao com a sociedade com o objetivo de valorizar projetos de valorizao do magistrio de educao bsica, ampliao de oportunidades de acesso a escola e assistncia ao aluno carente. A ele veio somar-se as diretrizes tiradas no dia 18 de setembro de 1985, o chamado "Dia D da Educao", que discriminou uma srie de preocupaes governamentais, principalmente quanto ao aumento do nmero de escolas, de melhor qualidade e participao da comunidade. Com o PND da Nova Repblica, estabelece
"o compromisso de oferecer escola pblica a todas as crianas de 7 a 14 anos. objetivo, ainda, garantir a permanncia dos alunos na escola durante todo o perodo da educao fundamental. Ao final do plano, 25 milhes de crianas estaro sendo atendidas"

A prioridade explicita a educao bsica. Passado dois anos, o foco da poltica educacional se desloca do executivo para o legislativo, onde est sendo votada a nova Constituio. Dois anos depois, a Reunio de Jomtien, realizada na Tailndia, assinala que, educao para todos , para crianas de 7 a 14 anos, ou portanto, no exatamente todos. Segue-se Fernando Collor de Mello, para um mandato de cinco anos.Para Vieira, seu governo inaugura a fase da "educao espetculo", propondo o Programa nacional de Alfabetizao para a Cidadania PNAC. Como os governos anteriores, firma a concepo de uma educao como eixo importante para o desenvolvimento, sem fazer na prtica grandes avanas. Exceo a aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente, que no nasce por movimento dos educadores, mas que tem, contudo, um capitulo sobre o direito a educao. Collor concebe projetos de grande visibilidade, como a construo de Ciacs, que unem educao e sade. So projetos que no apresente uma proposta coerente com o novo papel da educao desejada no contexto neoliberal. Para Mello & Silva, citado por Vieira, o governo Collor seria marcado
"por ausncia de centralidade da educao na agenda governamental inteiramente tomada pela administrao da economia de curto prazo; falta de um projeto educacional e por conseqncia organizada das aes e programas de governo; centralizao de recursos, decises associadas a um discurso cuja tnica, era contraditoriamente, a da descentralizao e falta de prioridades claramente definidas"

O governo Itamar Franco introduzir no cenrio poltico Fernando Henrique Cardoso, responsvel pela adoo do Plano Real, caracterizado pela conteno dos gastos pblicos, acelerao da privatizao que ter efeitos imediatos no campo do financiamento da educao. No Ministrio da Educao, assume Murilo Hingel, que acreditava na universidade pblica e preocupava-se com o professor e a educao das crianas. Grandes mobilizaes surgem com os debates para a elaborao do Plano Decenal de Educao para todos(1993), que se desdobrar em planos educacionais de estados e municpios, e a realizao da Conferencia Nacional de Educao para Todos, (1994). Abre-se o governo para ouvir a sociedade, somente. O resto continua a velha estrutura tradicional de planejamento governamental. A grande novidade que o MEC passa a prestar contas de suas aes. Seus relatrios apontam que o foco principal o ensino fundamental, principalmente com o Programa nacional de Ateno Integral a criana e adolescente (PRONAICA), que junto com as aes de assistncia ao estudante, que junto com a Fundao de Assistncia ao Estudante, ser central na nova estratgia. O governo afirma-se com compromissos com o Plano Decenal, a questo do magistrio. Plano Decenal, menina dos olhos do governo Itamar, enfrentou os mesmos problemas de descontinuidade administrativa dos governos anteriores. Para Vieira
"Nos tempos de transio, a poltica educacional coloca todas as suas energias sobre o ensino fundamental. Tratase de uma opo dura que a mdio e longo prazos compromete o ingresso do pas na direo da sociedade do conhecimento"Ou pelo menos, restringe esse ingresso aos loucos eleitos favoritos da fortuna"

31

UNIDADE V

1. PAPEL DO ESTADO E A EDUCAO COMO DIREITO - Por Jorge Barcellos

A existncia de um direito, seja em sentido forte ou fraco, implica sempre a existncia de um sistema normativo, onde por existncia deve entender-se tanto o mero fator exterior de um direito histrico ou vigente quanto o reconhecimento de um conjunto de normas como guia da prpria ao. A figura do direito tem como correlato a figura da obrigao. Norberto Bobbio

1.1 Direitos Humanos: uma idia que nasceu h 300 anos Segundo Renato Janine Ribeiro, no havia direitos humanos na Grcia. Isso pode soar estranho, at porque Atenas ainda hoje aparece como um momento alto, insuperado, do regime poltico democrtico. Mas o fato que a democracia, pelo menos entre os Antigos, no inclua o que chamamos direitos humanos - e que so uma inveno moderna. A Inglaterra, hoje sinnima de calma resoluo dos conflitos, j se viu tomada por guerras civis; e foi por ocasio de uma delas, entre 1640 e 1660, que se tornou comum aluso aos direitos do 'freeborn Englishman', o ingls nascido livre ou livre por nascena. Haveria uma srie de direitos que todo ingls teria, s por nascer. Insistamos na questo do nascimento: o que explica o termo 'direitos naturais'. Natural o que temos por nascena. Direitos naturais so os que temos antes de qualquer deciso governamental ou poltica - sem precisarmos da boa vontade do Estado ou de quem quer que seja. Os direitos humanos surgem, na modernidade, como direitos naturais. Basta o ingls nascer, para tlos. Essa uma das grandes inovaes dos revolucionrios ingleses de 1640. Entre tais direitos estava o de no ser obrigado a acusar a si prprio, o de no pagar impostos que no fossem votados por seus deputados, o de ter voz na poltica. O arremate da revoluo inglesa iniciada em 1640 se d em 1688, quando deposto o rei Jaime II. Guilherme e Maria, que sucedem a ele, aceitam o 'Bill of Rights', que o nome ingls do que conhecemos, nas lnguas latinas, como 'declarao de direitos'. 'Bill', em ingls, mais ou menos o que chamamos um projeto de lei - antes, portanto, de ser sancionado pelo poder executivo. No caso, recebe esse nome por ser um texto legal plenamente vlido, mas cuja validade no deriva da assinatura do rei. Isso quer dizer que os direitos existem e vigoram, no porque um rei (ou mesmo uma assemblia) assim o quis, mas porque naturalmente todos os humanos tm tais direitos. A assemblia seja ela francesa de 1789 ou a da ONU de 1948, apenas declara os direitos, ela no os cria. A Constituio brasileira de 1988, to difamada pelos autoritrios, segue essa (boa) lio: pela primeira vez em nossa histria, os direitos humanos precedem o funcionamento dos poderes de Estado. Ela ensina que o Estado est a servio dos cidados, que nas Cartas anteriores apareciam depois dos trs poderes, como um acrscimo, detalhe ou mesmo estorvo. E tambm por isso a Constituio deu carter ptreo aos artigos sobre os direitos: se a Constituinte apenas os declarou, se no os criou (porque esto acima da vontade humana), isto implica que eles no podem ser abolidos. Mas voltemos histria. Em 1689, a Inglaterra promulga seu 'Bill of Rights'. Vai passar um sculo antes de surgirem dois outros. Em 1789, a Assemblia que acaba de se declarar Constituinte, na Frana, vota a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado - no mais, porm, de um nico povo, mas agora da humanidade inteira.

32

1.2 Direitos passam a universais Esta, alis, a grande caracterstica da Revoluo Francesa de 1789, nisso mais audaz que a Inglesa de 1688 ou mesmo a Americana de 1776: nenhum direito invocado pelos franceses como sendo apenas nacional. Todos os direitos so do cidado e do homem como universais. Valem para qualquer povo. E mesmo que a prpria Frana demore em estend-los, por exemplo, aos negros escravos, uma dinmica se instaura que terminar suscitando suas revoltas (por exemplo, no Haiti) e sua liberdade. Em 1791, os Estados Unidos aprovam sua declarao. Os constituintes de 1787, liderados pelos federalistas, deram maior importncia mecnica dos trs poderes que aos direitos humanos. Mas Thomas Jefferson, mais democrtico que eles, props que a adeso Carta viesse junto com uma srie de emendas reconhecendo direitos aos indivduos. So as dez primeiras emendas Constituio americana, conhecidas como Bill of Rights. Quando estudamos os direitos humanos, so estes os trs textos-chave iniciais, aos quais se soma, em 1948, a Declarao da Assemblia Geral da ONU. Vemos que eles se foram expandindo, a partir porm de uma idia inicial e decisiva. Esta era (e ) que os direitos humanos esto acima de qualquer poder de Estado. Por isso, uma idia antipositivista. Positivismo, em direito, no significa a mesma coisa que nas cincias. Chama-se de 'positivismo jurdico' a tese de que uma lei vale porque foi decretada (ou posta, ou afirmada) pela autoridade legtima. S haveria direitos ou obrigaes com base num poder. Mas a tese dos direitos humanos supe, justamente, que acima de qualquer poder existente j vigem direitos inegveis, irredutveis. Este o cerne da idia de direitos humanos, e v-se qual a sua concluso lgica: que os governos no podem violar tais direitos impunemente, e - se o fizerem - devem pagar por isso. Cedo ou tarde, precisaremos assim ter uma jurisdio supranacional que julgue e puna criminosos que s tm em seu favor, como Pinochet ou Saddam Hussein, o fato de terem cometido crimes em to larga escala que escapam - por um tempo - ao castigo merecido. As declaraes clssicas so, porm, acusadas freqentemente de dar fora demais aos direitos do indivduo - e do proprietrio - e de desprezar os grupos de trabalhadores sem propriedade. verdade. Nelas, a nfase est na defesa, contra o poder estatal, da propriedade, numa definio de direitos civis e polticos que nem sempre pretende abranger toda a humanidade. A declarao inglesa exclui dos direitos os estrangeiros, a americana os escravos, francesa (a mais universalizante) encontra seu limite na recusa, em 1791, de uma declarao dos direitos das mulheres: Olympe de Gouges, sua proponente, foi guilhotinada em 1793. Mas o importante no as limitaes dessas declaraes - e sim suas potencialidades. Nos ltimos trs sculos, uma conscincia de direitos aumentou, limitando o Poder. Os direitos se ampliaram, incluindo os direitos sociais, que se distinguem da 'primeira gerao' de direitos por beneficiar grupos e no indivduos, trabalhadores e no proprietrios. Recentemente, surgiram os direitos difusos, dos quais o grande exemplo so os relativos ao meio-ambiente, que no tm titulares precisos, perfeitamente definidos, mas beneficiam a todos. Isso irnico, porque o direito ao ar puro protege at os prprios poluidores, porque eles precisam, para viver, da mesma atmosfera que esto degradando. Talvez o grande salto por se dar seja para os direitos dos animais ou da natureza em geral. Esta questo curiosa. A tradio jurdica ocidental moderna entende que direitos pertencem a seres humanos. Se assim for, a razo de se preservar a Mata Atlntica ou o mico-leo dourado estaria no interesse (ou direito) dos homens a um meio-ambiente equilibrado, biodiversificado etc. Mas basta isso? Quando defendo uma espcie em extino, a base de minha ao estar em meus interesses - ou no direito dessa prpria espcie a viver? Cada vez mais filsofos, juristas - e praticamente todos os ecologistas - entendem dessa ltima forma.

33

E assim pode ser que o arremate dos direitos humanos seja, para alm do homem, uma declarao de direitos dos animais e at da natureza. Haver melhor sinal de que essa idia, 300 anos depois de irromper, continua fecunda 1.3 O direito educao como uma obrigao do Estado No captulo 3 de Educao, Estado e Poder (Brasiliense, 1987), Fbio Konder Comparato refere-se a importncia de retornarmos as origens do pensamento poltico para compreendermos o lugar das leis em educao. Comparato retoma o argumento de Montesquieu, para quem havia basicamente trs tipos de regimes polticos: o republicano, o monrquico e o desptico. No primeiro, a soberania, poder poltico supremo, pertence ao povo; no monrquico, a quem governa, com base em leis fixas e estveis, e no ultimo, apenas um governo, sem leis, seguindo apenas a sua vontade. Para Montesquieu, o elemento chave do regime republicano a virtude, qualidade poltica que significa amor igualdade. o amor a igualdade de todos, universal, completa. Logo aps a exposio sobre os regimes polticos, Montesquieu trata das leis da educao, fundamentais em qualquer regime poltico as leis da educao so as que recebemos em primeiro lugar. E como elas nos preparam para a condio de cidados, cada famlia em particular deve ser governada em consonncia com a grande famlia que engloba todas. Se o povo em geral tem um principio, as partes que o compem, ou seja, as famlia t-la-o tambm. As leis da educao sero pois diferentes em cada expedia de governo E acrescenta: no governo republicano que h necessidade de toda fora da educao. A educao, para Montesquieu visada, pois ela deve inspirar o cidado o amor s leis. Ela compreendida como uma instituio poltica, um elemento de organizao do Estado. Herda a concepo de Plato, presente no livro 4 da Repblica, onde atribui grande importncia a educao na organizao do Estado: os guardies do estado precisavam ser formados, e isto era tarefa da educao. Se nos no construirmos nossas sociedade ideal com base na funo educacional, tudo estar perdido, diz Scrates. Em Montesquieu, a relao Estado e Educao se aprofundam: no possvel organizar a republica sem educao republicana. No possvel desenvolver uma educao igualitria num regime que no seja igualitrio. As leis da educaco so as que recebemos em primeiro lugar e nos preparam para a condio de educao, diferente de instruo, mera transmisso de conhecimento. A educao forma para a cidadania 1.4 O Contedo poltico da educao nacional Elias de Oliveira Motta, em Direito Educacional e Educao no sculo XXI, assinala que desde a constituio de 1988, determinados valores foram inscritos para inspirarem toda e qualquer anlise sobre legislao brasileira. Na verdade, constituem o campo de fundamento da Republica Federativa do Brasil e seus objetivos fundamentais. Conforme aparecem no seu prembulo, so os seguintes instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos. Longe de uma concepo neutra da educao, nesse processo ela tem um contedo poltico, determinado pelos direitos fundamentais que deve reencarnar. Ela tem carter poltico por que, nos termos do artigo 1o, expressa a soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. A educao poltica por que permite a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, garantindo o desenvolvimento nacional, e tem como objetivo colaborar na erradicao da pobreza e na reduo das desigualdades sociais. So princpios vlidos para todas as reas, definidos na Constituio, e que devem ser aplicados na Educao. 1.5 A educao como direito social A Constituio de 1988 estabelece, em seu artigo 6o a Educao como um direito social. uma herana das modificaes introduzidas nos dispositivos constitucionais dos Estados liberais ao longo do tempo, que sofreram a influncia da divulgao da Declarao Universal dos Direitos do Homem. Sofrendo presses

34

populares, os polticos de cada pais comearam a incluir dispositivos voltados para a questo social, buscando garantir a igualdade de todos perante a lei. A educao valorizada no campo dos direitos sociais, decorrncia direta dos direitos de igualdade e de liberdade, prestaes do Estado proporcionada para os cidados com o objetivo de diminuir as desigualdades sociais. No Brasil, a instruo pblica foi objeto de garantia individual desde a Constituio do Imprio (1824), que previa gratuidade no nvel primrio para todos s cidados, o que veio a se manter nas diversas constituies brasileiras at a Constituio de 1988. Ao assegurarem a educao como um direito de todos, os Constituintes geraram um dever correspondente ao Estado de prove-la, sem descartar contudo a famlia e a colaborao da sociedade. O Estado toma a si o direito de legislar sobre matria educacional, e os pais de escolher o tipo de educao que desejam para seus filhos. 1.6 Competncias para legislar em Educao Como o Brasil uma federao de Estado, somente a Unio cabe fazer leis gerais para a Educao. Isso permite estabelecer uma hierarquia entre as leis, definidas pelo Congresso Nacional e pelo Ministrio da Educao. Aos estados e municpios cabe legislar de forma complementar, derivada e supletiva, desde que respeitadas as leis nacionais. obrigao de todos s esferas de organizao do Estado (federal, estadual e municipal) proporcionar os meios de acesso educao, como assegura o Art. 23. Competncia comum, dividida entre os poderes da seguinte forma: a federao organiza o sistema federal de ensino superior e colabora tcnica e financeiramente com os demais sistemas, o estados administram o ensino mdio e fundamental e os municpios o ensino fundamental e a educao infantil. Leis estaduais no podero contrariar leis federais na organizao do ensino, podendo a federao intervir (como expresso no artigo 34da Constituio) nos diversos estados que no satisfazerem esta prerrogativa. claro que a possibilidade de interveno foi introduzida pela Constituio de 1969, mas agora, seu objetivo garantir que o percentual mnimo exigido pela Constituico de receita de cada municpio seja gasto com educao. Como a Constituio no previa interveno nos estados, a Emenda 14, de 1996, resolveu o problema. Estabelecer e manter programas de educao infantil e ensino fundamental a misso primordial das municipalidades brasileiras, segundo a Constituio. Instituies educacionais no podem sofrer com a imposio de impostos sobre o patrimnio, renda e servios, quando sem fins lucrativos desde a Constituio de 1934. O objetivo incentivar a iniciativa privada a prestar servios na rea educacional ainda que varias instituies usem essa estratgia ara aumentar os ganhos de seus mantenedores. O que falta uma rgida fiscalizao por parte do Estado. O apoio da lei ao investimento em pesquisa, criao de tecnologia uma das novidades da atual constituio, ainda que no tenha melhorado o investimento geral em termos percentuais, que corresponde a apenas 0,7 % do PIB brasileiro, enquanto que outros pases desenvolvidos investem cerca de 3,0%. Nesse aspecto, considerando que uma das metas do Ministrio da Educao colocar um aparelho de televiso, com antena especial videocassete, mais um computador ligado em rede em cada escola com mais de cem alunos, percebe-se que a necessidade de investimento em tecnologia por parte do estado. A esse respeito, na prpria constituio refere-se a importncia de que redes de televiso, que envolvem alta tecnologia, dedicarem-se a tarefas e finalidades educativas. Desde a Emenda Constitucional numero 1, de 1969, a educao conceituada como direito de todos e dever do estado e da famlia. Reconhecida sua importncia na constituio do Estado Brasileiro, revelou o reconhecimento j consolidado nas Constituies de pases mais adiantados do mundo. De certa forma, tambm correspondero atendimento das sugestes da Organizao das Naes Unidas, relativas a Declarao dos Direitos do Homem, de 1948. Este era o projeto de Ansio Teixeira, reafirmar os princpios escolanovistas que conceituam a educao como atributo fundamental na formao da pessoa humana. portanto, aceitao da

35

tendncia mundial de valorizao do ensino regular e da educao permanente, transformada em servio publica essencial sob a responsabilidade do Estado. O direito a educao evoluiu nas Constituies brasileiras, mas os diversos governos brasileiros foram ineficientes para sua eficiente execuo. Evoluiu por que j em termos internacionais, constava da Declarao de 1948, ratificada na Conferencia Mundial de Educao para todos, de 1990. Em 1994, na Declarao de Salamanca, novamente foi reafirmado esse direito. NO Brasil, como dever do estado e da famlia, deve ser dada no lar e na escola. NO lar no cabe intromisso do Estado, exceto nos termos previstos no Estatuto da Criana e do Adolescente ou na legislao posterior de proteo a criana. A idia da importncia dos pais na educao dos filhos tambm reforada pelo Cdigo Civil. Segundo Alceu Amoroso Lima A educao da prole dever primordial da famlia e seu direito natural. A vida social, porm, pela suas dificuldades, exige que a famlia seja auxiliada em sua tarefa formadora das novas geraes. Da nasce a escola como instituio necessria, que tem a sua importncia como grupo autnomo, assegurada pelas exigncias da vida em comum. A escola o grupo natural, por acidente, podemos dizer, pois nasce no naturalmente, como a famlia ou o Estado,mas como instituio voluntria especializada, se bem que exigida, pela finalidade natural da famlia. A escola, portanto, completa a famlia e a segunda clula social, pois via a propagao natural dela. Tudo o que separa,portanto, essas duas instituies e nocivo ao bem comum. E tudo o que tornar cada vez mais solidria as suas atividades, distintas mas nunca separadas, benfico e necessrio ao bem comum O papel do estado na ao educativa inicia-se com sua obrigao de construir, organizar e manter escolas, proporcionando a democratizao e a gratuidade do ensino, especialmente no nvel constitucional da obrigatoriedade, bem como zelar pelo respeito as leis do ensino, pela avaliao das instituies e pelo desenvolvimento do nvel de qualidade do ensino. A colaborao da sociedade prevista para suprir as deficincias do estado. A livre iniciativa tem importncia pra garantir vagas e oferecer alternativas as famlias para escola das escolas. O principio maior que norteia a constituio a crena no homem e nas suas possibilidades de desenvolvimento. Seu sentido humanista, visa a formao integral da pessoa, pois no h pleno desenvolvimento sem desenvolvimento poltico, preparao para o exerccio da cidadania. Ela dever ser evidenciada em todos os contedos programticos de cada matria, disciplina ou atividade do currculo escolar, visando a conscientizar o aluno em relao a suas responsabilidades de cidado, aos seus direitos civis e polticos para atingir sua maturidade. Como afirma Jos Cretela Jr, em Comentrios a Constituio Brasileira de 1988: Cidadania a capacidade poltica, idoneidade, possibilidade ou aptido para o exerccio dos direitos ativos (eleger) e passivos (ser eleito, ou , pelo menos, ser candidato as eleies), participante, pois do sufrgio e da vida democrtica. (...) Em sentido estrito, cidadania o status de nacional, acrescido dos direitos polticos, em sentido estrito, isto , o poder de participar do processo eleitoral, antes de tudo pelo voto. Em conseqncia, cidadania status vinculado a regime poltico, em vigor, em dado momento histrico. O pressuposto poltico educacional presente no projeto nacional de que a escola deve desenvolver o esprito critoc, combatendo preconceitos e cultivando a tolerncia e o amor a liberdade. No apenas voltada para o mundo poltico, mas tambm para o mundo do trabalho, desde a dcada de 80a preparao para o trabalho tem sido um dos objetos da poltica educacional. Voltada para o desenvolvimento de planos que envolvam aspectos psicolgicos, filosficos, antropolgicos e sociais, o trabalho tambm visado por que envolve o desenvolvimento integral do homem. A constituio, especialmente nos artigos 205 e 206, estabelece finalidades e princpios para a educao que constituem a base das polticas educacionais de Estado em nosso pais. So sete princpios: 1) o direito de aprender mediante o acesso e permanncia na escola em igualdade de condies, regido pelo principio maior da igualdade, presente no artigo 5o. da Constituio. Ningum pode sofrer discriminao de qualquer espcie, em sofrer nada que posa prejudicar sua permanncia nos estudos. Permanncia significa, segundo Pinto Pereira, em Curso de Direito Constitucional, que ningum ser excludo da escola, a no ser por motivo grave, apurado em sindicncia ou processo administrativo, com ampla defesa. Aos portadores de deficincias tambm no se vedar o acesso, nem se

36

interrompera a permanncia.A exceo desta regra somente para os portadores de molstias transmissveis, para os quais se impe isolamento, para preservar a sade dos demais. Aids, no entanto, no motivo de isolamento. 2)a liberdade de ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber, como princpios a uma continuidade e complementao dos direitos humanos, so conseqncia do direito a liberdade. Liberdade de ensinar, autonomia da escola, liberdade de categoria e livre atuao para empresas privadas respeitam, totalmente, o principio inalienvel da liberdade. 3) O pluralismo de idias e concepes pedaggicas, defendido pela Constituio engloba o pluralismo de instituies e sua liberdade de ensinar. O esprito democrtico, que possibilita, apesar de suas contradies a existncia de ensino publico e privado, s o faz para garantir liberdade de escolha em relao a educao, seja na qualidade ou na metodologia, ou custos. 4)a exigncia da gratuidade nos estabelecimentos de Estado, visam garantir a educao como direito de todos. A gratuidade deve ser progressiva, o que avana em relao as prerrogativas estabelecidas nas Constituies anteriores, que s determinavam para o nvel primrio ou dos sete aos quatorze anos. Para Jos Afonso da Silva, em seu Curso de Direito Constitucional, significa que onde o ensino oficial, em qualquer nvel, j gratuito no poder passar a ser pago. Onde pago, se for fundamental, dever passar imediatamente a ser oferecido gratuitamente, e se for mdio, a entidade pblica mantenedora dever tomar providencias no sentido de que, progressivamente, se transforme em gratuito.H uma enorme polmica neste campo entre os defensores do ensino publico gratuito e os que defendem a gratuidade apenas para os que no podem comprovadamente pagar. 5) a valorizao dos profissionais de ensino, principalmente os professores, com planos de carreira e piso salarial profissional, bem como regime jurdico nico dos estabelecimentos mantidos pela unio outra caracterstica atual . Refora que o ingresso no magistrio pblico s possvel mediante concursos de provas e ttulos 6) a gesto democrtica exclusivamente nas escolas publicas, consolida na lei algumas experincias de gesto democrtica j existente em muitos municpios brasileiros, cujas secretarias municipais de educao j possuam, quer conselhos consultivos, quer conselhos deliberativos, para avaliar e discutir questes referentes a qualidade de ensino. Na dcada de 70 tornaram-se conhecidas as experincias de Maranguape (CE), Piracicaba(SP) e Lages (SC). 7) Ainda que o padro de qualidade seja uma garantia e principio constitucional, pouco se fez em vrios municpios para efetiv-lo, em virtude do corte de verbas e arrochos salariais. A qualidade de ensino depende diretamente de bons salrios e treinamento. 1.7 O dever do estado com a educao No artigo 208, so garantidas uma srie de responsabilidades do estado com a educao que resumem os servios que devem ser prestados a sociedade e que o cidado tem o direito de exigir do poder publico. Como deveres do Estado, possibilitam maior eficcia aos direitos publico subjetivo. Uma formula encontrada, por exemplo, para assegurar a efetiva obrigao do Estado para com o ensino fundamental foi assegurarinclusive, sua oferta gratuita para os que a ele no tiverem acesso na prpria idade. Para os demais nveis, especialmente o superior, a lei estabelece progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade, principalmente, no caso de nvel superior, aqueles que comprovarem capacidade, pela aprovao em processos seletivos, tais como vestibulares. A questo do ensino pago x ensino gratuito vem desde o imprio, ainda que a primeira constituio republica tenha-se omitido nessa matria, ela retorna na Constituio de 1934, 37, e 46 como o ensino oficial ulterior ao primrio s-lo- (gratuito) para quantos provarem a falta ou insuficincia de recursos. Esse conflito aparentemente recebeu uma nova nfase na Constituio de 1988, pr-ensino gratuito. Luiz Alberto David Arajo, em A proteo constitucional das pessoas portadoras de Deficincia, assinalou que a educao direito de todos, portadores ou no de eficincia. As pessoas portadoras de deficincia tem direito a educao, a cultura, como forma de aprimoramento intelectual, por se tratar de um bem derivado do direito a vida E

37

continua:O dever do Estado de prestar educao, portanto, passa, obrigatoriamente, pelo fornecimento de educao especial as pessoas portadoras de deficincia. A renovao tambm se deu no campo da educao infantil, por que o que era at o momento era previsto no campo da assistncia mdica e alimentar, e somente com a Constituio de 1988, juntamente com o Estatuto da Criana e do Adolescente, deu condies de cidadania a criana neste pais, portanto, um principio norteador para as novas polticas educacionais. Entretanto, Para Snia Kramer, em Polticas de atendimento a criana de 0 a 6 anos no Brasil, embora sejamos a oitava economia do mundo ocidental, nossa taxa de mortalidade de menores de 5 anos mais alta do que a da Monglia e do Paraguai, e mais do que o dobro da Argentina, Guiana ou Panam. No que diz respeito a educao, sabemos que mais de 7 milhes e crianas de 5 a 17anos nunca freqentam a escola, e que de cada cinco crianas que entram na primeira srie, apenas uma chega ao final do primeiro grau, porcentagem igual a de Blangadesh. Portanto, estamos diante de um projeto democrtico de educao que no foi acompanhado de polticas de financiamento na rea de educao infantil, nem de recursos humanos especializados para atuar na rea. Partindo-sedo pressuposto que o direito constitucional, h a possibilidade de exigir-se, de maneira garantido,aquilo que as normas de direito atribuem a algum como prprio, o no oferecimento do ensino obrigatrio e gratuidade, importa a responsabilidade da autoridade competente,nas esferas de poder competentes. O prprio Cdigo Penal Brasileiro, no seu artigo 246, estabelece pena de deteno, de quinze dias a um ms, ou multa, a quem deixar, sem justa causa, de prover a instruo primaria de filho em idade escolar. Para isso, diversos promotores de justia j sugeriram a importncia de efetuar recenseamento sobre alunos evadidos para o Ministrio publico, para que possam serem instaurados inquritos policiais. 1.8 A fragilidade do direito a educao: 1 milho de crianas est fora da escola Cerca de 130 milhes de crianas em idade escolar (21% do total) esto sem estudar hoje em todo o mundo. No Brasil, elas chegam a 1,12 milho, cerca de 5% das crianas entre 7 anos e 14 anos.Esses dados fazem parte do relatrio "Situao Mundial da Infncia 1999", que ser divulgado hoje pelo UNICEF (Fundo das Naes Unidas para a Infncia). O relatrio de 1999 d nfase educao e faz uma avaliao de como os pases vm cumprindo as seis metas traadas durante a Conferncia Mundial sobre Educao para Todos, realizada em maro de 90, na Tailndia.Segundo o UNICEF, a meta em que o Brasil se saiu melhor foi a de universalizar o acesso ao ensino. O fortalecimento das parcerias entre governo e sociedade civil para aperfeioar a educao no pas tambm foi elogiado pelo UNICEF. Mas o relatrio alerta para a necessidade de o Brasil ainda ter de melhorar muito a qualidade do ensino nas escolas pblicas. Dados do censo escolar de 98 apontam que 96,5% das crianas brasileiras entre 7 anos e 14 anos esto matriculadas regularmente. Essa meta s precisaria ser alcanada em 2003.De 94 a 98, o total de crianas matriculadas no ensino fundamental cresceu 11,8%, atingindo 35,8 milhes de alunos neste ano. A reduo no nmero de crianas entre 7 anos e 14 anos que estavam fora da escola no Brasil ocorreu sobretudo a partir de 1996. Naquele ano, ainda havia 3,5 milhes de crianas fora da escola.O crescimento das matrculas no ensino mdio foi ainda maior do que no fundamental. Nos ltimos quatro anos, houve um aumento de 37,3%. De acordo com o UNICEF, o desafio de aumentar o nmero de crianas matriculadas em escolas -at chegar a 100% do total- vai ficar mais difcil para o Brasil a partir de agora. Isso porque as crianas e adolescentes que continuam sem estudar fazem parte de grupos mais difceis de serem trabalhados. So crianas portadoras de deficincias, que vivem nas ruas, que trabalham ou que esto detidas em instituies por terem cometido infraes.Para que voltem escola preciso que o governo desenvolva aes voltadas especificamente para esses grupos -programas de erradicao do trabalho infantil, por exemplo.

38

Dos cerca de 6 milhes de brasileiros at 19 anos que so portadores de deficincia, apenas 5% (334,5 mil) esto matriculados em escolas que oferecem atendimento especializado. Os demais esto sem estudar ou freqentando escolas que no atendem a suas necessidades. 1.9 Os excludos da educao: repetncia, interrupo, e atraso escolar Para Daniela Falco, da Sucursal de Braslia do Jornal Folha de dos 35,8 milhes de alunos matriculados no ensino fundamental do Brasil este ano, 16,7 milhes (46,6%) j repetiram o ano pelo menos uma vez, segundo dados do MEC (Ministrio da Educao) obtidos pela Folha. Os nmeros incluem as rede de ensino pblico e privado. Desse total de repetentes, 8,5 milhes j deveriam estar no ensino mdio (antigo 2 grau) porque completaram 14 anos -idade com que, em tese, deve-se concluir a 8 srie.Esses alunos, chamados de "fora da idade", no esto nas sries que deveriam por trs motivos: reprovaes sucessivas, interrupo nos estudos e demora em entrar na escola. As altas taxas de reprovao no ensino fundamental tm o efeito de uma bomba-relgio, fazendo com que o nmero de alunos fora da idade estoure no 2 grau.Em 98, mais da metade (53,6%) dos 6,9 milhes de alunos matriculados nas escolas do ensino mdio haviam completado 18 anos. Ou seja, j deveriam ter concludo a educao bsica e estar matriculados em universidades, cursos de aperfeioamento profissional ou trabalhando. Os Estados do Norte e, sobretudo, do Nordeste so os que concentram maior nmero de alunos atrasados. A taxa de defasagem entre aluno e srie nos nove Estados nordestinos de 64,2%, bastante acima da mdia nacional, de 46,7%.O Rio Grande do Sul o Estado com menor nmero de alunos fora da idade, com uma taxa de defasagem de 22,6%. Em seguida, aparecem So Paulo, Santa Catarina, Paran e Distrito Federal. O grande nmero de alunos fora da idade apontado pelo MEC como o principal obstculo a ser vencido por Estados e municpios nos prximos quatro anos."O primeiro desafio foi matricular todas as crianas na escola. Agora que j estamos quase l, temos de nos preocupar em corrigir o fluxo para que no haja mais alunos atrasados. Essa deve ser a prioridade tanto dos Estados quanto dos municpios", diz Iara Prado, secretria de Educao Fundamental do MEC. Por enquanto, s h uma receita para reduzir a defasagem entre a idade do aluno e a srie que cursa: a implantao das classes de acelerao, em que alunos atrasados aprendem os contedos de vrias sries em apenas um ano. Para que isso acontea, em vez de trabalhar todo o contedo de uma srie regular, os alunos das classes de acelerao aprendem apenas o essencial. Alm disso, as turmas so menores (com no mximo 25 alunos) para que o professor possa dar atendimento individualizado. As primeiras classes de acelerao foram implantadas no Maranho em 1996, antes mesmo da aprovao da LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao), que tornou legal a possibilidade de acelerao de estudos para alunos atrasados.Hoje, o nmero de alunos do ensino fundamental matriculados em classes de acelerao no pas j ultrapassa 1,18 milho, e s o Rio Grande do Sul no implantou mecanismos que permitem aos alunos atrasados recuperar o tempo perdido. Os gachos ficaram de fora porque tm a menor taxa de defasagem entre a idade e a srie dos alunos no pas. Os mineiros so os campees: 39% dos 1,18 milho de estudantes matriculados em classe de acelerao neste ano so de Minas Gerais.Alm dos Estados, a Secretaria de Educao Fundamental do Ministrio da Educao assinou convnios para a implantao das classes de acelerao em 787 municpios, gastando R$ 40 milhes de seu oramento.A verba repassada pelo ministrio serve para treinar os professores que vo dar aulas nas classes de acelerao e para confeccionar material didtico prprio.

39

UNIDADE VI

1. AS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NO BRASIL

1.1 Aspectos Histricos da Implantao do Plano Nacional de Educao No Brasil Desde a chegada do primeiro governador-geral, em 1549, trazendo os primeiros jesutas, at a expulso deles pelo marqus de Pombal, em 1759, a Companhia de Jesus dominou o cenrio educacional brasileiro. Com suas escolas de primeiras letras, seus colgios e seminrios, os jesutas exerceram amplo trabalho de catequese dos nativos e de educao dos brancos que aqui aportaram ou nasceram, principalmente, mas no exclusivamente, aqueles de classes mais abastadas. Fica fora do objetivo desta notcia descrever e avaliar o trabalho e a importncia da educao jesutica no tempo do Brasil colonial. O que interessa aqui apenas registrar que, nesse perodo, a educao no foi um problema que emergisse como um assunto nacional, no obstante tenha sido um dos ingredientes das tenses permanentes entre a Ordem e a Coroa Portuguesa e cuja soluo levou expulso dos jesutas em 1759. A expulso dos jesutas criou um vazio escolar. Conforme mostra Maria de Lourdes Mariotto Haidar, a insuficincia de recursos e a escassez de mestres que substitussem os jesutas desarticularam o trabalho educativo no Pas, com repercusses que se estenderam por dcadas, alcanando o perodo imperial. Nessas condies, os efeitos da reforma que Pombal realizou na educao portuguesa foram, no Brasil, sobretudo negativos. Com a vinda da Famlia Real, j no incio do sculo XIX, a educao brasileira recebeu um grande impulso no que diz respeito ao ensino superior necessrio para a formao de quadros, mas a educao popular permaneceu relegada a um segundo plano. Conforme Mariotto: O quadro geral da instruo pblica no Imprio, enriquecido com a criao dos cursos superiores, no se alterou significativamente, entretanto, quanto aos estudos primrios e mdios, algumas escolas de primeiras letras e um punhado de aulas avulsas no velho estilo das aulas rgias constituram todo o saldo positivo do perodo que sucedeu Independncia e que precedeu reforma constitucional de 1834. Essa reforma (Ato Adicional de 1834) descentralizou as responsabilidades da educao popular, deixando-as s provncias e reservando Corte a competncia sobre os ensinos mdio e superior. Mas as provncias, pouco aquinhoadas na arrecadao de impostos, quase nada puderam fazer em matria de educao popular; e durante a segunda fase do Imprio, o que permaneceu foi um completo descaso nessa rea: ainda que tenham havido algumas iniciativas interessantes, como a da criao das escolas normais, elas acabaram perecendo. Nesse perodo, o quadro geral foi sempre o mesmo: escassez de escolas e de mestres no ensino primrio. Com relao ao ensino mdio, exclusivamente propedutico ao ensino superior, prevaleceram as aulas avulsas apenas acessveis s classes abastadas. verdade que houve tentativas notveis de estruturao de cursos regulares com propsitos amplamente formativos e no apenas preparatrios. O Colgio Pedro II, os liceus da Bahia e de Pernambuco e algumas outras poucas escolas so exemplo desse esforo, mas isso no foi suficiente para alterao do quadro geral. Mais para o final do Imprio, at mesmo as escolas acabaram afetadas pela mentalidade vigente, que via nos estudos de grau mdio apenas uma preparao para o ensino superior. No faltaram, contudo, principalmente na segunda metade do sculo, tentativas de reforma, mas a tendncia de multiplicao das aulas avulsas e dos exames parcelados prevaleceu e apenas nas vsperas da Repblica houve esforos no sentido de modificao desse quadro.

40

preciso evitar, porm, que essa sumarssima descrio induza a idia de que, durante o Imprio, no tenham havido alguns homens notveis capazes de perceber e denunciar a situao de penria e descaminho dos ensinos primrio e secundrio. Entretanto, essa efervescncia do pensamento educacional muito pouco ultrapassou o terreno das idias e dos debates parlamentares. A Proclamao da Repblica, embora tenha alterado, em alguns pontos, substantivamente a ordenao legal da educao brasileira, pouco modificou o quadro vigente. Conforme disse Fernando de Azevedo: parte do laicismo, a infiltrao das idias positivistas e o movimento renovador de So Paulo, limitado ao ensino primrio e normal e sob a influncia das tcnicas pedaggicas americanas, todos os outros fatos relativos educao e cultura acusavam, no ltimo decnio do sculo XIX, a sobrevivncia das tradies do regime imperial. O positivismo de Benjamin Constant, embora radical nas reformulaes propostas, teve pouca durao em seus efeitos. Nem mesmo a ampla autonomia concedida aos estados em matria de ensino secundrio e superior alterou o quadro existente no final do Imprio. verdade que a Repblica, nos seus incios, foi prdiga em reformas Benjamin Constant (1890), Epitcio Pessoa (1901), Rivadvia Correia (1911), Carlos Maximiliano (1915) , mas foi preciso esperar at a dcada de 20 para que, realmente, o debate educacional ganhasse um espao so-cial mais amplo. Foi nesse perodo que a questo educacional deixou de ser apenas tema de reflexes isoladas e de discusses parlamentares para ser percebida como problema nacional, isto , como problema afeto ao prprio destino da nacionalidade. Foi o que disse J. Nagle quando escreveu: O que distingue a ltima dcada da Primeira Repblica das que a antecederam foi justamente isso: a preocupao bastante rigorosa em pensar e modificar os padres de ensino e cultura das instituies escolares, nas diferentes modalidades e nos diferentes nveis. Os quadros social, poltico e econmico dessa dcada, com a continuidade significativa das correntes imigratrias, a urbanizao, as insatisfaes polticas represadas desde a Proclamao da Repblica e a intensificao da tenses entre a industrializao nascente e as crises do comrcio cafeeiro foram altamente propcios para que a questo educacional se impusesse como de interesse coletivo e de salvao nacional. Alis, foi nesses termos que os diversos movimentos sociais que ento apareceram ligados ou no aos partidos polticos passaram a se preocupar com a escola popular, a sua reforma e a sua disseminao. Vrias tentativas reformistas ocorreram em diferentes estados; foi nesse perodo que se iniciou uma efetiva profissionalizao do magistrio e que novos mtodos e modelos pedaggicos comearam a ser mais amplamente discutidos e introduzidos nas escolas. Essa efervescncia dos assuntos educacionais, esse entusiasmo pela educao, conforme a expresso usada por J. Nagle, gerou uma atitude que se desenvolveu nas correntes de idias e movimentos poltico-sociais e que consistia em atribuir importncia cada vez maior ao tema da instruo, nos seus diversos nveis e tipos. 1.2 A Idia de um Plano de Educao Segundo Celso Lafer, a primeira experincia de planejamento governamental no Brasil foi a executada pelo governo Kubitschek com o seu Plano de Metas (1956/61). Antes disso, os chamados planos que se sucederam desde 1940 foram, segundo Lafer, antes propostas, diagnsticos e tentativas de racionalizao do oramento. O mesmo autor sugere que na anlise do processo de planejamento convm distinguir trs fases: a deciso de planejar, o plano em si e a implantao do plano: A primeira e a ltima so essencialmente polticas. Apenas a segunda um assunto estritamente tcnico. No caso do planejamento educacional, essa distino interessante, porque, como veremos, a idia de um plano nacional de educao antecedeu, em muito, as primeiras tentativas de formulao de um plano. Foi preciso um longo perodo de maturao para que se formulasse explicitamente a necessidade nacional de uma

41

poltica de educao e de um plano para implement-la. Como vimos, brevemente, na dcada de 1920 a questo educacional amadureceu e chegou percepo coletiva da educao como um problema nacional. 1.2.1 Manifesto dos Pioneiros A Revoluo de 1930 foi o desfecho natural das crises polticas e econmicas que agitaram com intensidade crescente a dcada de 1920. Comps-se, ento, o quadro histrico propcio transformao da educao no Brasil em um efetivo problema nacional. Alm da profunda crise internacional que afetara tambm o Brasil, a urbanizao crescente foi um elemento decisivo para a percepo coletiva da educao como meio importante para uma ascenso social cada vez mais difcil. Em 1932, um grupo de educadores e homens de cultura conseguiu captar na sua inteireza esse anseio coletivo e lanou um manifesto ao povo e ao governo que ficou conhecido como Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, com redao de Fernando de Azevedo e a assinatura de 25 homens e mulheres da elite intelectual brasileira. Trata-se de um documento que extravasa o entusiasmo pela educao e o otimismo pedaggico que J. Nagle detectara na dcada de 1920. A importncia do Manifesto tem sido, algumas vezes, minimizada pela arrogncia dos patrulheiros ideolgicos, mas fora de dvida que se trata de um documento que constitui marco histrico na educao brasileira, por vrias razes. Dentre elas, sobreleva o fato de que se trata da mais ntida e expressiva tomada de conscincia da educao como um problema nacional. Alm disso, o Manifesto continha um diagnstico e era um indicador de rumos. claro que, pelos seus prprios propsitos, o diagnstico e o traado de rumos foram expressos em uma linguagem genrica. Mas no caberia outra forma num documento poltico cujo objetivo era provocar sentimentos e atitudes e mobilizar para a ao. Levando em conta a importncia desse documento, convm transcrever alguns dos seus trechos: Na hierarchia dos problemas nacionaes, nenhum sobreleva em importncia e gravidade ao da educao. Nem mesmo os de caracter economico lhe pdem disputar a primazia nos planos de reconstruo nacional. (...) todos os nossos esforos, sem unidade de plano e sem esprito de continuidade, no lograram ainda crear um systema de organizao escolar, altura das necessidades do paiz. Tudo fragmentrio e desarticulado. Onde se tem de procurar a causa principal desse estado antes de inorganizao do que de desorganizao do aparelho escolar, na falta, em quase todos os planos e iniciativas, da determinao dos fins da educao (aspecto philosophico e social) e da applicao (aspecto technico) dos methodos scientificos aos problemas da educao. (...) Os trabalhos scientificos no ramo da educao j nos faziam sentir, em toda a sua fora reconstrutora, o axioma de que se pode ser to scientifico no estudo e na resoluo dos problemas educativos, como nos da engenharia e das finanas. (...) Em lugar dessas reformas parciais, que se sucederam, na sua quase totalidade, na estreyteza chronica de tentativas empricas, o nosso programa concretiza uma nova poltica educacional, que nos preparar, por etapas a grande reforma... Assentado o princpio do direito biolgico de cada indivduo sua educao integral, cabe evidentemente ao Estado a organizao dos meios de o tornar efetivo, por um plano geral de educao... A estructura do plano educacional corresponde, na hierarchia de suas instituies escolares (...) aos quatro grandes perodos que apresenta o desenvolvimento natural do ser humano. uma reforma integral da organizao e dos methodos de toda educao nacional (...) No alimentamos, de certo, iluses sobre as dificuldades de toda a ordem que apresenta um plano de reconstruo educacional de to grande alcance e de to vastas propores. (...) O prprio espirito que o informa de uma nova poltica educacional, com sentido unitrio e de bases scientificas (...) tornar esse plano suspeito aos olhos dos que, sob o pretexto e em nome do nacionalismo, persistem em manter a educao, no terreno de uma poltica emprica, margem das correntes renovadoras de seu tempo".

42

Esses trechos mostram claramente que o Manifesto era ao mesmo tempo uma denncia, a formulao de uma poltica educacional e a exigncia de um plano cientfico para execut-la, livrando a ao educativa do empirismo e da descontinuidade. O documento teve grande repercusso e motivou uma campanha que repercutiu na Assemblia Constituinte de 1934, que ... acolheu a idia de um plano nacional de educao, a ser fixado pela Unio, atribuiu aos Estados e ao Distrito Federal a competncia para organizar e manter sistemas educativos nos territrios respectivos, respeitadas as diretrizes estabelecidas pela Unio, estabeleceu os montantes mnimos de recursos a serem aplicados pelo governo federal, pelos Estados e pelos municpios na manuteno e no desenvolvimento dos sistemas educativos e (...) atribuiu ao Conselho Nacional de Educao a tarefa de elaborar o plano nacional de educao e ordenou aos Estados e ao Distrito Federal que estabelecessem conselhos de educao e departamentos autnomos de administrao do ensino". Como se pode notar, os propsitos do Manifesto foram alcanados no que diz respeito incorporao ao texto constitucional de 34 de suas mais importantes reivindicaes. Alis, como veremos, todas as constituies posteriores, com exceo da Carta de 37, incorporaram, implcita ou explicitamente, a idia de um Plano Nacional de Educao. 1.2.2 A Primeira Tentativa de Plano Nacional de Educao De acordo com a Constituio de 34, o Conselho Nacional de Educao elaborou e enviou, em maio de 37, Presidncia da Repblica, um anteprojeto do Plano de Educao Nacional. Com a sobrevinda do Estado Novo, o anteprojeto nem chegou a ser discutido. Na verdade, no merecia melhor destino. Ainda que a idia de plano nacional de educao fosse fruto das posies do Manifesto e das campanhas que se seguiram, o Plano de 1937 era a mais completa negao das teses defendidas pelos educadores ligados queles movimentos. Excessivamente centralizador, o anteprojeto pretendia ordenar em mincias irrealistas toda a educao nacional. Tudo ficava regulamentado no Plano, desde o ensino pr-primrio ao ensino superior, passando pelo ensino de adultos e de profissional em todas as modalidades e nveis. Os currculos todos eram estabelecidos e at mesmo o nmero de provas, os critrios de avaliao, etc. Contudo, para os objetivos deste trabalho, importante chamar a ateno para os dois primeiros artigos dos 504 que compuseram o Plano de 1937: Art. 1o O Plano Nacional de Educao, cdigo da educao nacional, o conjunto de princpios e normas adotados por esta lei para servirem de base organizao e funcionamento das instituies educativas, escolares e extra-escolares, mantidas no territrio nacional pelos poderes pblicos ou por particulares. Art. 2o Este Plano s poder ser revisto aps vigncia de dez anos. 11

Nesses artigos, h trs pontos que convm destacar porque eles revelam uma concepo de plano que persistiu, pelo menos em parte, em iniciativas e leis posteriores: a. b. c. O Plano de educao identifica-se com as diretrizes da educao nacional. O Plano deve ser fixado por lei. O Plano s pode ser revisto aps uma vigncia prolongada.

O primeiro ponto foi abandonado pela Constituio de 1946, que nem mesmo se referiu ao plano de educao, mas estabeleceu a necessidade de fixao de diretrizes e bases da educao nacional. Essa fixao, em 1961, pela Lei no 4.024, incumbiu o Conselho Federal de Educao de elaborar o Plano de Educao para os recursos dos ensinos primrio, mdio e superior agrupados nos respectivos fundos nacionais. Houve a uma importante modificao na idia do Plano de 1937: diretrizes no so planos e, nessas condies, plano vem a ser simples esquema distributivo de recursos. Esse entendimento de plano prevaleceu em todos os planos nacionais posteriores.

43

A idia de que o plano devia ser fixado por lei prosperou de certo modo e nunca mais foi inteiramente abandonada. O seu primeiro retorno ocorreu em 1967, quando o Ministrio da Educao promoveu os Encontros Nacionais de Planejamento da Educao, cujo objetivo era discutir um anteprojeto de lei fixando o Plano Nacional de Educao. Houve outras resistncias, alm da de So Paulo, e a iniciativa no teve seguimento. Porm, a Constituio Federal de 1988 retomou a idia de que o Plano de Educao deve ser estabelecido por lei (art. 214) e a de So Paulo (1989) seguiu-lhe os passos (art. 241). 1.3 Diretrizes e Bases da Educao Nacional Aps o anteprojeto de plano de 1937, a idia de um Plano Nacional de Educao permaneceu sem efeito at 1962, quando foi elaborado e efetivamente institudo o primeiro plano nacional governamental. Embora Lafer entenda que o governo Kubitschek empreendeu, pela primeira vez, um planejamento global de governo, com relao educao no houve nada, nesse perodo, que correspondesse aos reclamos anteriores de um Plano Nacional de Educao. No Plano de Metas, a educao era a meta nmero 30 e, segundo R. Moreira, pode-se dizer ...que o setor de educao entrou no conjunto do Plano de Metas pressionado pela compreenso de que a falta de recursos humanos qualificados poderia ser um dos pontos de estrangulamento do desenvolvimento industrial previsto". Mesmo que a Constituio de 1946 no tivesse feito referncia expressa formulao de um Plano Nacional de Educao, essa exigncia acabou surgindo na Lei no 4.024 de 1961 (Diretrizes e Bases da Educao Nacional). A propsito desta lei, interessante notar que o anteprojeto original, preparado por uma comisso especial, que teve como relator o professor Almeida Jr., um dos signatrios do Manifesto de 1932, no fez meno a planos de educao. Mais ainda, na sua resposta ao Parecer Capanema, Almeida Jr. fez referncia elogiosa ao fato de que na Constituinte de 46 tivesse sido abandonada a idia de um plano nacional. Mas, embora no constasse do anteprojeto original, a exigncia de um plano foi includa no terceiro substitutivo da Comisso de Educao e Cultura, que afinal transformou-se na Lei no 4.024/61. Nesse ponto, convm observar que, com relao a vrios aspectos, o substitutivo transformado em lei era muito menos interessante do que o anteprojeto original. Atente-se, por exemplo, para a prpria concepo do que deveria ser uma Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Segundo o Relatrio Geral da Comisso que elaborou o anteprojeto: Diretriz linha de orientao, norma de conduta, Base a superfcie de apoio, fundamento. Aquela indica a direo geral a seguir, no as minudncias do caminho. Esta significa o alicerce do edifcio, no o prprio edifcio que sobre o alicerce est construdo. Assim entendidos os termos, a Lei de Diretrizes e Bases conter to-s os preceitos genricos e fundamentais". Se essa concepo tivesse prevalecido, a LDB seria somente uma fixao de princpios gerais de educao brasileira. E, por serem gerais, esses princpios permitiriam a elaborao, em nveis estaduais, de polticas de educao tambm de rumos gerais e, por isso mesmo, capazes de se afeioarem s caractersticas de cada estado sem deixar de integrar-se numa poltica nacional. Alis, a obedincia ao princpio federativo era o propsito da comisso relatora do anteprojeto, quando disse que ... o que fica claro que a funo de organizar o respectivo sistema de ensino cabe privativamente a cada Estado, e que a lei federal de Diretrizes e Bases, se interferir nessa matria, violar a Constituio". No quadro dessa concepo, que lamentavelmente no prevaleceu, as relaes entre os conceitos de poltica educacional e de plano de educao seriam conciliveis no apenas de um ponto de vista lgico, como tambm numa perspectiva de integrao da ao governamental na rea da educao. Porm, se a LDB afinal aprovada (Lei no 4.024/61) distanciou-se muito da clareza e da sensatez do anteprojeto original, a lei que a sucedeu e substituiu em parte (Lei no 5.692/71) agravou sobremodo a situa-o eliminando qualquer possibilidade de instituio de polticas e planos de educao como instrumentos efetivos

44

de um desenvolvimento desejvel da educao brasileira. A Lei no 5.692 aproximou-se muito, nas suas minudncias regimentais, do natimorto Plano de Educao Nacional de 1937. Nada tem a ver com uma Lei de Diretrizes e Bases concebida em termos de princpios gerais e consagrou novamente a idia de plano como distribuio de recursos. 1.4 Plano Nacional de Educao de 1962 e suas Revises Como j vimos, a exigncia de um plano foi afinal includa no texto da Lei no 4.024, mas, na frmula aprovada, suprimiu-se o termo nacional porque ele no se coadunaria, certamente, com as teses de descentralizao e liberdade do ensino que acabaram por se impor, em larga medida, na referida lei". Contudo, o primeiro plano feito na sua vigncia estabeleceu o adjetivo. Esse foi, de fato, o primeiro Plano Nacional de Educao, porque o de 1937 no ultrapassou a fase de anteprojeto. A comparao entre os dois interessante porque exibe uma alterao conceitual importante. O Plano de 1937 pretendia ser uma ordenao legal da educao brasileira e no apenas uma operao distributiva dos recursos a serem aplicados educao. Alis, nele a distribuio de recursos ficava fora do que se chamou Plano de Educao Nacional e era atribuio do rgo que seria o Conselho Nacional de Educao. O Plano de 1962, elaborado j na vigncia da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, tinha outro carter. Era basicamente um conjunto de metas quantitativas e qualitativas a serem alcanadas num prazo de oito anos. claro que elas representavam opes polticas para os rumos da educao pblica brasileira em todos os nveis, mas opes cujas coordenadas j estavam estabelecidas na LDB. No fundo, entre os Planos de 1937 e 1962, a diferena bsica estava na prpria concepo de plano, que, no primeiro, se traduzia numa ordenao at nos pormenores da educao brasileira, enquanto o segundo apenas estabelecia determinados critrios para os esforos articulados da Unio, dos estados e dos municpios na aplicao dos recursos destinados educao. O Plano de 1962 sofreu uma reviso em 1965. Esta reviso a primeira feita aps a Revoluo de 1964 teve um carter fortemente descentralizador e incluiu normas tendentes a estimular a elaborao dos planos estaduais. Uma razo importante para a reviso de 1965 foi tambm a instituio em 1964 (Lei n 4.440) do salrio-educao, que aumentou substancialmente os recursos destinados ao Fundo Nacional do Ensino Primrio. Em 1966, houve ainda uma nova reviso, que se chamou Plano Complementar de Educao, que introduziu importantes alteraes na distribuio dos recursos federais, indicativas de uma mudana de rumos na poltica nacional: o restabelecimento de vultosos recursos para a educao de analfabetos com mais de 10 anos e a instituio de ginsios orientados para o trabalho. 1.5 Planos de Educao Posteriores Aps a iniciativa pioneira de 1962 e suas revises, sucedem-se, em trinta anos, cerca de dez planos. Num exaustivo estudo do que foi feito nessa rea at 1989, Roberto Moreira conclui que essa sucesso de planos elaborados, parcialmente executados, revistos e abandonados reflete no apenas os males gerais da administrao pblica brasileira, como tambm o fato de que na educao, pela razo de ela nunca ter sido realmente prioritria para os governos, as coordenadas da ao governamental no setor ficavam bloqueadas ou dificultadas pela falta de uma integrao ministerial. Em conseqncia disso e de outras razes, sobretudo polticas, o panorama da experincia brasileira de planejamento educacional , na opinio de Moreira e de outros autores, um quadro claro de descontinuidade administrativa, que, no fundo, fez dessa experincia um conjunto fragmentrio e algumas vezes incoerente de iniciativas governamentais que nunca foram mais do que esquemas distributivos de recursos. claro que distribuio de recursos pressupe opes e, portanto, de certo modo, uma poltica de educao. Mas no no sentido das aspiraes do Manifesto dos Pioneiros, isto , de estabelecimento claro de princpios e rumos da educao nacional.

45

1.6 A Crena numa Cincia do Planejamento Essa crena se funda na idia de que o desenvolvimento da cincia um simples resultado da aplicao na investigao de mtodos adequados. Todavia, hoje, historiadores e filsofos da cincia vem com extrema cautela e at desconfiana a afirmao de que o desenvolvimento da cincia seja simples efeito da aplicao de mtodos gerais identificveis, codificveis e por isso mesmo transmissveis. claro que h muitos mtodos para fazer muitas coisas em cincia, mas os avanos significativos da cincia ocorreram, sobretudo pela produo de novas teorias e seu livre exame pelas comunidades cientficas. No h, porm, mtodos para inventar teorias interessantes: o caldo de cultura onde elas surgem antes o saber substantivo disponvel num certo momento e a permanente discusso deste saber do que o emprego mecnico de rotinas metodolgicas. Histrica e filosoficamente, falsa a idia de que h um conjunto de procedimentos de aplicao universal (mtodo cientfico) e que o desenvolvimento da cincia fruto da sua aplicao sistemtica. O significado do termo planejamento muito ambguo, mas no seu uso trivial ele compreende a idia de que, sem um mnimo de conhecimento das condies existentes numa determinada situao e sem um esforo de previso das alteraes possveis dessa situao, nenhuma ao de mudana ser eficaz e eficiente ainda que haja clareza a respeito dos objetivos dessa ao. Nesse sentido trivial, qualquer indivduo razoavelmente equilibrado um planejador. Mas, quando pressupomos que haja uma cincia do planejamento, ento, de certo modo, os reparos que fizemos idia que se tem de uma metodologia cientfica de aplicao universal, valem tambm para o campo do planejamento. No h uma cincia do planejamento e nem mesmo mtodos de planejamento gerais e abstratos que possam ser aplicados variedade de situaes sociais independentemente de consideraes de natureza poltica, histrica, cultural, econmica, etc. claro que para situaes especficas, h uma ampla variedade de tcnicas de planejamento que podem ser eficazes e eficientes, do mesmo modo que h tecnologias cientficas para algumas parcelas do trabalho cientfico. Mas entre isso e a admisso de que h um saber geral sobre planejamento e que o domnio desse saber torna indivduos aptos a planejar em geral h uma grande distncia. 1.7 A Autonomia do Conceito de Plano de Educao Ao longo desta exposio, ainda no fizemos uma tentativa maior de clarificao dos significados de termos como poltica de educao e plano de educao. Mas nas rpidas descries j feitas, percebe-se que houve uma variao conceitual deles desde o Manifesto. Neste preconizava-se uma poltica de educao para os diversos nveis de ensino e um planejamento cientfico que conduzisse a educao brasileira nos rumos assinalados. No Plano de 1937, essa concepo se alterou e a idia de plano compreendeu uma poltica de educao que se traduzia numa ordenao legal de toda a educao brasileira. A comisso que preparou o anteprojeto da primeira Lei de Diretrizes e Bases nem mesmo se referiu a planos e a preocupao foi a indicao de rumos para a educao, isto , a fixao de uma poltica geral de educao. Na discusso do anteprojeto, a idia de plano se introduziu, mas a prpria lei no tratou maiormente do assunto e deixou a sua elaborao para o Conselho Federal de Educao. O primeiro plano o de 1962 e suas revises foram planos de metas distributivas de recursos coerentes com os rumos estabelecidos na Lei no 4.024. Nos demais planos que se sucederam permaneceu essa caracterstica do plano como esforo distributivo de recursos e, vez por outra, este esforo vinculou-se a estmulos para uma alterao de rumos em alguns aspectos da poltica educacional de certo modo implicada pelos dispositivos da LDB vigente. Com a promulgao de uma nova Lei de Diretrizes e Bases em 1971, houve alteraes radicais na poltica educacional. As mais profundas foram a fuso dos antigos ensinos primrio e ginasial num curso nico de oito anos e a reorganizao de todo o ensino de 2 grau (antigo colegial) para dar-lhe feio terminal

46

profissionalizante. No aqui oportuno avaliar essas mudanas de rumo da poltica educacional, mas apenas assinalar que os planos de educao subseqentes se ajustaram em maior ou menor grau a essas mudanas. O ponto a que queremos chegar o seguinte: em todas as experincias brasileiras de planejamento, os planos, bem ou mal, ligavam-se poltica de educao expressa ou pressuposta nos textos das Leis de Diretrizes e Bases. Nas atuais Constituies federal e estadual, a obrigatoriedade do plano a ser institudo por lei ganha uma autonomia que sugere uma nova alterao conceitual do termo. A Constituio federal faz referncia a alguns rumos gerais da ao pblica em educao e a estadual diz que na elaborao do plano devem ser considerados diagnsticos e necessidades apontados nos Planos Municipais de Educao. Contudo, essas vagas referncias no chegam a se constituir numa indicao clara da poltica de educao a que esses planos devem servir. A propsito, convm lembrar que, j em 1968, dizamos que O estabelecimento de um plano de educao implica, preliminarmente, a definio de uma poltica educacional (...) Nesses termos, um plano de educao se define como um conjunto de medidas de natureza tcnica, administrativa e financeira a serem executadas num certo prazo e selecionadas e escalonadas a partir de uma poltica educacional. Esse conceito de plano tem a sua principal vantagem no fato de pr em relevo o que realmente imprescindvel: a definio de uma poltica educacional.". Essa manifestao foi feita a propsito do esforo que estava sendo desenvolvido, poca, pelo Ministrio da Educao para fixar, por lei, um novo plano de educao. Iniciativas nesse sentido pressupem a autonomia da idia de plano com relao idia de poltica educacional. Tal pressuposio falsa e essa falsidade expresso da crena de que h uma cincia do planejamento e que por isso a boa conduo dos negcios pblicos deve se fundar na sua aplicao. Nessas condies, a maneira pela qual o assunto foi tratado nas Constituies federal e estadual sugere uma aceitao ingnua de autonomia do conceito de plano que pode gerar confuses antes do que favorecer uma racionalizao de esforos, que o propsito bsico de todo o planejamento. 1.8 A Eliminao de Obstculos ao Planejamento Como j vimos, a descontinuidade administrativa tem sido apontada como a causa principal do malogro parcial ou total de planos de educao no Brasil. J o Manifesto denunciava o carter fragmentrio da ao governamental, atribuindo-o inexistncia de planos. Mas claro que a simples existncia de planos, por si s, no assegura a continuidade da ao governamental, que fica na dependncia de condies de estabilidade poltica e administrativa. Ora, s vezes, nem no mbito de um mesmo governo possvel reunir essas condies de estabilidade. Em 1962, em trabalho apresentado numa Conferncia Internacional das Naes Unidas, na Sua, Jayme Abreu, numa comunicao sobre os obstculos ao planejamento educacional, apontou, dentre outros, os seguintes: ... dificuldades resultantes de instabilidade poltica e ... dificuldades da parte dos staffs administrativos tradicionais e da opinio pblica". interessante observar que, nesse trabalho, as afirmaes de Abreu no se fundavam na experincia brasileira de planejamento educacional (o primeiro plano estava sendo proposto), mas deviam refletir alegaes que vinham sendo repetidas em encontros internacionais de especialistas em planejamento. Numa outra reunio internacional, Gabriel Betancur Mejia disse que ... uma das causas que mais influem na lentido do avano educativo a instabilidade pessoal, dos planos e dos programas". De outra parte, no devemos simplificar excessivamente as coisas e considerar, invariavelmente, a descontinuidade administrativa como um mal a ser eliminado. Eventualmente, o prejuzo maior poderia estar na continuidade. Alm disso, necessrio lembrar que o anseio de racionalidade, que motiva as tentativas de supresso da descontinuidade e de outros obstculos ao planejamento, pode ter o seu preo no estabelecimento de restries a mecanismos ou condies essenciais da prpria vida democrtica. A instabilidade da hegemonia dos agrupamentos polticos uma dessas condies essenciais e a descontinuidade da ao administrativa pode ser, muitas vezes, simples decorrncia inevitvel das vicissitudes da prtica da democracia. Nessas condies, a eliminao da descontinuidade pode ser no-desejvel, porque implicaria restries polticas indesejveis.

47

Alis, F. Hayeck, j em 1944, fazia uma advertncia nesse sentido, quando disse que cresce a convico de que, para se realizar um planejamento eficaz, a gesto econmica deve ser afastada da rea poltica e confiada a especalistas funcionrios permanentes ou organismos autnomos e independentes". Ao fazer essa advertncia, Hayeck tinha diante dos olhos a ascenso nazifascista como tambm opinies de pensadores polticos de esquerda, como Harold Laski, que, alguns anos antes, dissera, a respeito da situao inglesa: sabido que o atual mecanismo parlamentar bastante inadequado aprovao de um volumoso corpo de leis complexas. O Governo, na verdade, basicamente admitiu isto ao implementar suas medidas econmicas e tarifrias, no por meio de um debate pormenorizado na Cmara dos Comuns, mas por um sistema de delegao de funo legislativa". Chegamos assim a uma questo delicada, isto , as crescentes exigncias de um planejamento eficaz e eficiente podem ter um preo insuportvel para uma vida social e poltica ordenada segundo valores mais altos. 1.9 Planos Gerais de Educao e Autonomia das Escolas Como vimos no subitem anterior, eventualmente o xito do planejamento pode ter como contrapartida alguma forma de restrio s condies da vida poltica democrtica. Essa situao pode, num determinado momento, apresentar-se como um verdadeiro dilema, porque ou corremos riscos com relao ao sucesso do planejamento ou restringimos as discusses e decises sobre o plano que se quer. Ora, um dilema, num sentido estritamente retrico, delineia-se quando a escolha de qualquer das alternativas tem efeitos desagradveis. indiscutvel que em muitas situaes de planejamento, a eficcia e a eficincia de um plano so quase incompatveis com uma ampla discusso e deliberao sobre o prprio. Tambm indiscutvel que para problemas desse tipo, quando eles surgem na esfera governamental, no h nenhuma soluo geral. Nessas condies, convm evitar que o problema aparea no campo da Administrao Pblica do Ensino. Talvez isso seja possvel se houver uma clara distino entre os diferentes nveis de atuao que so inerentes administrao de uma rede pblica de escolas. Um plano de educao pblica dever levar em conta esse fato e ajustar-se a ele, distinguindo os nveis que devem permanecer vinculados a decises centrais daqueles outros, de carter propriamente pedaggico, que dizem respeito prpria vida da escola. Para este ltimo caso, uma poltica de educao realmente democrtica apenas poder fixar diretrizes gerais, deixando tudo o mais, que a vida das escolas, ser decidido por elas prprias, respeitada a orientao contida nas diretrizes. Quando o problema posto nesses termos evita-se o dilema antes referido. A autonomia das escolas tem seu fundamento na exigncia tica de que a ao educativa no se reduza ao mero cumprimento de horrios e de execuo de tarefas determinadas por rgos exteriores instituio. A ao educativa, tanto na sua dimenso individual como coletiva, requer uma conscincia clara dos objetivos educacionais e dos valores a eles ligados. Sem essa conscincia no possvel definir responsabilidades num sentido tico e social. Analogias entre escolas e empresas podero obscurecer esse aspecto fundamental da educao. Eventualmente, escolas s quais se permita a autonomia de deciso e de ao podero encontrar dificuldades para atingir nveis de desempenho exteriormente fixados. Isso no tem maior importncia. Hipotticos nveis de eficincia que seriam alcanveis se houvesse uma orientao rgida e centralizada no podem justificar, da parte de rgos centrais, tentativas de interveno e de correo. J dizia Bacon que a verdade brotar mais facilmente do erro do que da confuso. preciso deixar que as escolas corrijam os seus prprios erros, quando for o caso, mas no convm que aqueles que educam fiquem confundidos e inseguros a respeito de suas intransferveis responsabilidades na ao educativa. Pode ser que a autonomia da escola seja como disse R. King Hall apenas uma ... fico desejvel, mas tambm um objetivo da democracia extremamente til, altamente desejvel e possivelmente essencial.

48

UNIDADE VII 1. O PLANO NACIONAL DE EDUCAO - Jorge Barcellos

Por tudo isto, Senhor Presidente, estou seguro de que o Plano Nacional de Educao, examinado e aprovado pelo Congresso Nacional e convertido em Lei ordinria, representa um passo importante no somente para a continuidade da atual poltica educacional, como tambm para a adoo de novas medidas que se fazem necessrias Paulo Renato de Souza

1.1 As origens do Plano Nacional de Educao - PNE Em nove de janeiro de 2001, termina uma etapa importante da gesto das polticas educacionais do governo FHC: publicada no Dirio Oficial da Unio a Lei 10.172, que aprova o Plano Nacional de Educao. Nesta Unidade, desejamos acompanhar a histria poltica que levou a constituio de duas propostas de PNE a do governo e a da sociedade - e as contradies dos interesses envolvidos. Lcia Maria Wanderley Neves, em Por que dois planos nacionais de educao? define plano nacional como o resultado de um processo de planejamento educacional que, por sua vez, expressa o estgio da correlao de foras sociais gerais e, mais especificamente, do campo educacional, no processo de definio de polticas de educao. A definio Nacional, desde o final de 1997. A vitria da proposta governamental est relacionado aos processos polticos na tramitao da LDB e da poltica educacional na rea construda pelo governo FHC nesses anos. Propostas divergentes para a educao para os prximos dez anos estiveram em debate e, do ponto de vista desta Unidade, cabe questionar as diferenas entre uma e outra proposta, nos termos das metas de gesto democrtica, expanso do ensino e melhoria da qualidade. O Plano Nacional da Educao em vigor uma proposta vencedora que tem durao de 10 anos. Em seu artigo 2o.impe o prazo de dois anos para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios para elaborarem seus planos decenais correspondentes. A lei determina seu acompanhamento pelo Poder Legislativo, atravs das Comisses de Educao, Cultura e Desportos da Cmara dos Deputados e da Comisso de Educao do Senado Federal.No no entanto, o primeiro Plano de Educao que conheceu o pas. Demerval Saviani remonta a idia de Plano Nacional de Educao s iniciativas da dcada de 1930 contida nos Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, onde j aparecia a idia de sistema educacional, isto , a organizao lgica, coerente e eficaz do conjunto das atividades educativas levadas a efeito numa sociedade determinada ou, mais especificamente, num determinado pas. Como nas demais polticas sociais, trata-se da aplicao da racionalidade cientfica no campo da educao, reforada pela Constituio Brasileira de 1934 e cuja responsabilidade de sua elaborao caberia ao Conselho Nacional de Educao. Criado em 1931, reorganizado em 1937 sob a orientao do Ministro Gustavo Capanema para elaborar o Plano Nacional de Educao, chamado Cdigo da Educao Nacional, o Conselho Nacional de Educao sofreu com a ao do Estado Novo que encerra a pretenso do governo em criar um Plano Nacional. Para Dermeval Savianni:
enquanto para os educadores alinhados com o movimento de introduo da racionalidade cientifica na Poltica Educacional, para Getlio Vargas e Gustavo Capanema o Plano se convertia em instrumento destinado a revestir de racionalidade o controle polltico-ideolgico exercido atravs da poltica educacional.

A ambio de Capanema era redefinir o arcabouo da educao nacional atravs da promulgao de uma lei geral de ensino um Cdigo de Educao Nacional que construsse a base da ao de governo no mbito educacional. Isto envolveria promulgar um Cdigo Nacional de Educao, Leis Orgnicas do Ensino (Municpios), e estratgias de orientao e controle das atividades de ensino, nas instituies particulares e pblicas. Entretanto, nenhuma das reformulaes legais foi implementada. No perodo que se seguiu, entre 1946 e 1964, a contradio de base do processo educativo centrou-se entre

49

as foras que se aglutinaram sob a bandeira do nacionalismo desenvolvimentista que atribuam ao Estado a tarefa de planejar o desenvolvimento do pas libertando-o da dependncia externa, e aquelas que defendiam a iniciativa privada se contrapondo a ingerncia do Estado na economia e aquilo que taxavam de monoplio estatal do ensino

Santiago Dantas era o porta-voz da primeira tendncia na Cmara dos Deputados, defendendo no debate que se travou por ocasio da primeira LDB a necessidade de criar um sistema de ensino voltado para as necessidades nacionais. Entreanto, ao longo dos debates, prevaleceu a tendncia privatisa, que defendia a liberdade de ensino e o direito da famlia de escolher a educao dos filhos e no a obrigao do estado em oferecer educao nacional nossa primeira LDB ficou reduzida a instrumento de distribuio de recursos para diferentes nveis de ensino. De fato, pretendia-se que o plano garantisse acesso das escolas particulares, em especial, as catlicas, aos recursos pblicos destinados a educao, assinala Dermerval Savianni. A primeira referncia a idia de Plano Nacional no contexto do autoritarismo aparece na primeira LDB, em seu art. 92, que determina que o Conselho Federal de Educao elabore o Plano de Educao referente a cada fundo de financiamento de ensino. Nesse caso o conceito de Plano j assume o significado estrito de forma de aplicao de determinado montante de recursos financeiros, assinala Saviani. Para o autor, importante acompanhar que o planejamento educacional ao poucos ser transferido dos educadores para os tecnocratas e ser feita uma reavaliao estratgica do Ministrio da Educao na organizao dos poderes, e que passa a ser subordinado ao Ministrio do Planejamento. Ora, como se sabe, este ministrio no rico em educadores, e sim em economistas para os quais, nem sempre os objetivos da educao so considerados prioritrios em termos de planejamento global. Esta tendncia clara na Lei 5.692/71, ao definir em seu artigo 53 que O planejamento setorial da educao dever atender as diretrizes e normas do plano-geral do governo, de modo que a programao dos rgos da educao superior do Ministrio da Educao e Cultura se integre harmonicamente nesse plano geral No campo da educao, os planos correspondentes aos Planos Nacionais de Desenvolvimento denominavam-se Planos Setoriais de Educao e Cultura. Ora o plano o instrumento para introduzir a racionalidade cientifica na educao, ora um instrumento da racionalidade tecnocrtica. Com a nova Repblica, elaborou-se o Plano Educao Para Todos, projeto que o Governo Tancredo Neves pretendia por em ao. Substitudo pelo I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (1986-1989), terminou por repassar aos estados recursos de forma clientelista. Para Accia Kunzer
Passou-se desta forma, de uma estratgia de formulao de polticas, planejamento e gesto tecnocrtica, concentrada no topo da pirmide no governo autoritrio, para o plo oposto, da fragmentao e descontrole,justificado pela descentralizao, mais imposto e mantido por mecanismos autoritrios

A entrada na dcada de 1990 marcada pela elaborao pelo MEC do Plano Decenal de Educao para Todos. Elaborado em 1993 destinou-se a diagnosticar a situao do ensino fundamental no Brasil e delinear estratgias para universalizao da Educao fundamental e erradicao do analfabetismo. O documento tomou como base a Declarao Mundial sobre Educao para Todos, proclamada na reunio de maro de 1990 na Tailndia. Como outros projetos do governo, ao longo do tempo, no saiu do papel.A apresentao de dois planos ao Congresso Nacional, um do governo e outro da sociedade civil, evidenciou o acirramento do conflito entre duas propostas de educao a proposta liberal corporativa e a proposta democrtica de massas. Assinala Neves
Esses embates sucessivos, quer no mbito da tramitao no Congresso da nova LDB, quer na definio da poltica educacional na aparelhagem estatal e na sociedade civil neste final de sculo, podem ser divididos em dois momentos: um que vai da promulgao da Constituio de 1988 at a eleio do socilogo Fernando Henrique Cardoso para a Presidncia da Repblica em 1994 e outro que vai da sua posse at o envio ao Congresso Nacional desses dois Planos

De fato, a Constituio previa a necessidade de um plano Nacional de Educao que fosse plurianual e promovesse a articulao do ensino em todos os seus nveis. O projeto deveria possibilitar a articulao das trs esferas de poder para a erradicao do analfabetismo, a universalizao do atendimento escolar e melhoria da qualidade de ensino. No era uma soluo muito vivel, por que deixava para um futuro impreciso a definio de um projeto global de educao. Durante a Constituinte, o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica

50

construiu um projeto educacional e democrtico de massas, que foi encaminhado pela primeira vez pelo Deputado Otvio Elsio (PMDB/MG), o projeto de lei 1258. Nesse projeto de diretrizes e bases, o deputado dizia em seu artigo 80, que seria privativo do Congresso Nacional a elaborao do PNE.A escolha do congresso procurava, certamente, garantiro processo da elaborao do PNE, ao menos, o mesmo nvel de participao poltica conquistado pela sociedade no decorrer do processo constituinte, no momento em que este Congresso teve ampliada suas prerrogativas constitucionaisOu seja, em suas origens, a proposta de um PNE na dcada de noventa estava ligada a ampla participao da sociedade, educadores e responsveis pela gesto pblica da educao, por meio da Cmara de Educao da Cmara Federal. De fato, poca, existia um amplo censo sobre o patamar mnimo de escolarizao, reivindicao no apenas do campo liberal corporativo, como tambm do campo democrtico de massas. O frum em defesa da escola pblica, consolidado a partir do encaminhamento da LDB, mas tambm preocupado com os princpios a serem definidos para o PNE, foi assimilado pelo Frum Nacional de Educao, criado como instancia obrigatria do Sistema Nacional de Educao para a formulao da poltica educacional. O frum seria promovido e coordenado, conjuntamente,, pelas Comisses de Educao do Congresso nacional, pelo Ministrio da Educao e do Desporto, pelo Conselho Nacional de Educao, e integrado por representao de cinco membros especialmente eleitos para tal fim, pelo plenrio das entidades especificamente Definidas. Era um amplo frum composto por colegiados normativos dos sistemas de ensino dos estados, entidades nacionais de secretrios de educao, dirigentes municipais, reitores, universidades, professores de educao bsica, sindicatos de professores, e trabalhadores em educao, alm de representantes de vrias reas correlatas a educao. Compunham portanto, uma ampla base social e representao da sociedade no espao pblico de definio das polticas de educao. Para Lucia Neves, foi o momento que mais a sociedade constitui-se em um processo de ocidentalizao, no qual ampliou-se a sociabilidade poltica na constituio de um momento consensual para o Estado momento de ocidentalizao do Estado, na concepo Gramsciana. A reverso deste processo deu-se com a eleio de Fernando Collor de Melo, com o Projeto Brasil Novo. Primeiro projeto neoliberal da redemocratizao, procurou estimular a reorientao privatista da sociedade, de forma geral, e da educao, de forma particular. Trata-se de por um freio a participao democrtica da sociedade na definio do seu projeto de educao. A respeito do carter de Fernando Collor de Mello, assinala Mrio Sergio Conti em Noticias do Planalto
O objetivo era ser conhecido pelos brasileiros. Conhecido com o jovem enrgico que no participava das jogadas dos jaquetes da poltica. Seu estandarte de auto-divulgao, fincado mais no solo da indignao moral que no da racionalidade poltica, era o do combate ao servidores pblicos com proventos faustosos. Prometia acabar com os salrios robustecidos por manhas burocrticas. Acabar com o nepotismo que pendurava apaziguados de polticos na mquina do estado. Ele ia botar relgio de ponto e fazer todo mundo trabalhar. Fernando Collor de Mello foi eleito governador aos 37 anos por que construiria essa mensagem contra uma casta de privilegiados, os marajs. E por que soube propag-la na campanha eleitoral e, antes dela, no jornal, nas rdios e na televiso de sua famlia.

Com sua eleio, e as medidas e estratgias que tomou nos anos iniciais de seu governo, colaborou na formao da base poltica na qual Itamar, e principalmente, Fernando Collor de Mello iro se apoiar: o prussianismo, governo forte em detrimento do parlamento, a tendncia a provocar um desequilbrio de poder em favor do Estado; a instalao de mecanismos transformistas, tentando obter cooperao e favores clientelistas para o governo e formas de populismo na qual o presidente tenta um vinculo entre o lder e a massa atomizada, sem os partidos. A herana ser plenamente adotada por FHC: a adoo de mecanismos para aprovao junto ao poder legislativo de suas medidas, far do governo Collor de Mello o grande professor dos governos neoliberais. Collor inicia, portanto, um processo de desmobilizao dos trabalhadores em educao que ter efeitos terrveis com relao a definio do Plano nacional de Educao, de forma particular, como as polticas gerais de educao. O impeachment e o governo Itamar Franco foram apenas um intervalo neste processo.
A poltica e o poltico como expresso do conflito vo sumindo do universo de uma fatia considervel da populao, aprisionada pela ideologia da via nica para a soluo dos problemas nacionais, a via ps-modenizantedas solues neoliberais

51

Desmobilizando os trabalhadores de educao, empregando mecanismos de coero e s vezes, obteno do consenso dos profissionais a proposta neoliberal na agudizao do confronto, duas propostas foram apresentadas ao Congresso no final de 1997. Esboa-se um novo quadro, no qual a gesto democrtica de massas da educao cede espao ao Conselho Nacional de Educao e ao Ministrio da Educao, a articulao entre os sistemas de ensino da unio, dos estados e dos municpios. O efeito calculado: desmobilizar o frum nacional e com ele, esvaziar um mecanismo popular de definio da poltica educacional. O PNE passa a ser elaborado pelo MEC em consonncia com o CNE. Ao Congresso Nacional cabe apenas a aprovao da lei do Executivo. No que diz respeito a limitao dos marcos da democracia poltica nos anos de 1990, to grave quanto a excluso de uma instancia autnoma e definidora de poltica educacional, foi a transferncia da tomada das decises do mbito do Congresso para o Executivo Central, segundo Neves. A funo rapidamente assimilada pelo governo FHC: o projeto de Darcy Ribeiro j inclui, entre suas prerrogativas, a determinao a Unio, Estados e municpios na elaborao do PNE, que deve ser feito em sintonia com a Declarao Mundial sobre Educao para Todos, redirecionando as prioridades do PNE estabelecidas pela constituio, reforada pela verso final da LDB. Ou seja, para Neves, a redefinio de prioridades educacionais na direo dos objetivos dos organismos internacionais s se efetiva sistematicamente no governo FHC. De fato, o Plano Decenal de Educao para Todos do Governo Itamar Franco, representou um acordo entre as instancias dos trabalhadores em educao e o mercado. A ampla participao popular no significou o abandono da natureza neoliberal do plano, apenas o sucesso, num primeiro momento, do pacto social, concomitante a discusso da LDB. No era um programa suficiente: sua pretenso era apenas com a educao bsica, prioridade de Itamar Franco naquele momento. A respeito conclui Neves
De fato, o Plano Decenal de Educao para todos no se constituiu em mais uma etapa da discusso que vinha se travando na sociedade brasileira desde meados dos anos 1980. Ele se consubstanciou, na verdade, no resultado de um acordo selado pelo Brasil em nvel internacional, sob a orientao da ONU. Suas diretrizes fazem parte de uma estratgia global de educao com a finalidade de satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem dirigidas a nova fase de desenvolvimento mundial, dos povos dos pases subdesenvolvidos, e principalmente, das populaes que vivem em situao de pobreza e de pobreza extrema.

Lucia Neves critica o apoio dado pela CUT e CNTE ao Plano Decenal por que revelam o desconhecimento da idia subjacente de Pacto Social como estratgia de negociao, a prioridade da educao bsica e a luta pela defesa de um piso salarial nacional para as categorias. O acordo foi selado durante a realizao da Conferencia Nacional de Educao para Todos, em Braslia, em 1994 portanto, a dois meses da sucesso presidencial, quando as pesquisas de opinio j definiam claramente a preferncia do eleitorado em relao ao candidato continuista e sua proposta neoliberal de governo. No dia 15 de outubro de 1994, dia dos professores, firmado o Pacto pela Valorizao do Magistrio e Qualidade de Educao, que fixou o piso salarial do magistrio em R$ 300,00, a ser implementado gradualmente em todo o pas, assinado no dia 19, pelo ministro da Educao Murilo Hingel. Um ano aps o Pacto, FHC firma em 2 de setembro de 1995, um novo acordo, que resulta no Manifesto pela Educao, que defende a criao de um fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio, e numa tacada, exclui a possibilidade de criao de um piso nacional unificado. A mudana nas regras agrava a desmobilizao, como assinala Neves, e permite a FHC a redirecionar os objetivos para a constituio de um Plano Nacional de Educao. A estratgia utilizar mecanismos autoritrios para a gesto de iniciativas educacionais junto a iniciativa privada, e, garantir mecanismos de consentimento popular, atravs dos programas Comunidade Solidria e, recentemente, com Amigos da Escola, parceria com as Organizaes Globo. A idia de um projeto geral perde espao para solues tpicas para a educao do trabalhador, desvinculadas de uma poltica educacional abrangente quanto as condies de ensino da populao, contribuindo para diluir o poder de mobilizao do conjunto dos trabalhadores em educao. Fez parte desse processo, a submisso do novo Conselho Nacional de Educao as prerrogativas de FHC, atravs da lei 9.131, de 24 de novembro de 1995, quando perdeu toda sua autonomia e transformou-se em rgo colaborador do Ministrio da Educao na formulao e na avaliao da poltica nacional de educao, condio que lhe caber na execuo do novo PNE. O estreitamento do espao de negociao pelo PNE d-se quando FHC desconsidera a discusso travada no Congresso Nacional sobre o PNE. O governo, ao conquistar a submisso do CNE, revela-se dotado de amplos poderes na definio da poltica educacional. A nova LDB faz o golpe de misericrdia, ao eliminar o

52

Frum Nacional de Educao, rgo de articulao da sociedade, transformando o MEC no nico autor da PNE. Para Horta:
O Plano Nacional de Educao previsto na LDB no se confunde com o Plano Nacional de Educao previsto na Constituio de 1988. A constituio prev o estabelecimento de um plano de educao visando a articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, enquanto que o Plano de Educao previsto na LDB refere-se, sem duvida, a educao bsica, como se pode deduzir da referencia a Declarao Mundial sobre Educao para Todos. Nesta perspectiva, o Congresso Nacional continua com o dever constitucional de aprovar um Plano Nacional de Educao e, por conseguinte, com a competncia legal de desencadear o processo de sua elaborao

Enquanto que o MEC elabora sua proposta de Plano Nacional de Educao e encaminhou ao Congresso Nacional, incorporando contribuies do Plano Decenal de Educao, o Congresso Nacional acolheu uma proposta de Plano Nacional elaborada pela sociedade civil. o ultimo suspiro contra a deslegitimao, por parte do governo, da proposta dos trabalhadores autnomos para o PNE. Mas o contexto frgil para as organizaes de trabalhadores em educao. O governo FHC conta com um consentimento maior da populao em geral, e amplo espao de divulgao de suas polticas nos meios de comunicao de massa. A primeira diferena, aponta Neves, reside na forma de participao da sociedade civil. O governo consulta a sociedade civil , enquanto o da sociedade civil referendado pelos participantes do II Congresso Nacional de Educao, que define coletivamente, diretrizes e metas da educao escolar. A segunda diferena est nos objetivos. O plano do governo um instrumento capaz de fortalecer e impulsionar as mudanas j desenhadas pelas atuais polticas educacionais. Na proposta do PNE da sociedade, esse plano se constitui em referencial de atuao poltica que tenha como pressupostos: Educao, Democracia e Qualidade. Para Neves, finalmente, a principal diferena est no fato de que no plano da sociedade, as entidades empresariais que s participaram efetivamente do plano do governo estiveram excludas, cedendo espao as organizaes de trabalhadores em educao. A proposta elaborada pela sociedade A proposta da sociedade civil foi uma proposta vencida. Durante trs anos, debateram-se no Congresso Nacional um projeto que representou ampla parcela da sociedade e que no pode ser esquecida. Em sua formulao participaram 13 prefeituras comandadas por partidos de esquerda, a Secretaria de Educao de Belo Horizonte, a UNDIME, entidades representativas dos trabalhadores em educao, os organismos construdos em defesa da escola pblica, entidades estudantis, CUT, MST e Anped, organizando uma viso de mundo e de educao que encaminhous-e para o confronto no Congresso Nacional. A proposta da sociedade diferenciava-se da proposta do governo em forma e contedo. Primeiro por que sua proposta de gesto democrtica da educao prev a participao autnoma dos diferentes rgos de estado e das entidades da sociedade civil na definio e na implementao das polticas educacionais. Deseja participao paritria e autnoma da comunidade escolar e da sociedade organizada, reivindicando a revogao os instrumentos legais que impedem o funcionamento da organizao democrtica do sistema escolar, especialmente as leis que disciplina a escolha dos dirigentes universitrios, a que cria o Conselho Nacional de Educao e a Portaria que dispe sobre a escolha de dirigentes de escolas tcnicas e profissionais. A revogao da nova LDB e do FUNDEF estavam entre suas reivindicaes. Conforme Neves, o plano propugna: a. realizar eleies diretas e paritrias de dirigentes das unidades escolares e universitrias, com a participao de todos, de acordo com seu projeto poltico-pedaggico e administrativo, amplamente divulgado aos interessados; a criao do Frum Nacional de Educao, de Fruns Estaduais e Municipais com atribuies deliberativas, de acompanhamento e avaliao das polticas educacionais e de implementao do PNE, com a participao democrtica de representantes da sociedade civil organizada e da sociedade poltica (com garantia de autonomia, oramento e infra estrutura) realizar, a cada dois anos, eleies em nveis nacional estadual e municipal dos conselhos de educao, precedidas de conferencias, em cada um dos nveis.

b.

c.

53

d. e. f.

Criar, no prazo de trs anos, os Conselhos Escolares deliberativos, como instrumentos de construo coletiva e democrtica das propostas poltico-pedagogicas; Construir os Conselhos Paritrios (trabalhadores, governos e empresrios) para gesto das agencias de formao de profissionais Garantir e incentivar as organizaes estudantis nos nveis fundamental e mdio da educao bsica e a organizao profissional e sindical, dos trabalhadores em educao, entre outras metas

O PNE da sociedade tambm difere-se em relao a expanso da oferta escolar para a formao do trabalho da atual e prxima gerao de trabalhadores nos nveis fundamental e mdio. Como afirma Neves, propugna a correo do desequilbrio gerado por repetncias sucessivas, entre os anos de permanncia do aluno na escola e a durao do prximo nvel de ensino. A proposta da sociedade deseja, de fato, a permanncia do carter integral do ensino mdio, alm de propor atingir 50% da faixa etria entre zero e trs anos (educao infantil) e 100% na faixa de quatro a seis anos (pr-escolar). Prope tambm para que cerca de 40% da populao da faixa etria entre 18 e 24 anos seja atendida pelo sistema pblico do ensino superior. Os crticos apontam que uma contradio notvel propor para a educao profissional, ao mesmo tempo que abre para a discusso de um novo projeto, metas e diretrizes para a expanso e o redirecionamento da oferta de formao profissional e que as vezes, se confundem com a proposta governamental. O projeto social do PNE democrtico de massas tem por finalidade integrar o Brasil de forma soberana a nova ordem internacional do trabalho. Alm disso, prope a socializao da riqueza produzida e do saber coletivamente construdo em prticas democrticas de massa. A educao vista na produo coletiva do conhecimento que contribua para a qualificao social do pais, a construo de uma sociabilidade emancipatria, rejeitando toda a base da poltica educacional neoliberal.As propostas do PNE da sociedade para a escola em sua totalidade se dirigem, inversamente, para a formao de profissionais/cidados crticos e competentes que participem ativa e criativamente do mundo do trabalho e da construo coletiva de uma sociedade livre e justa Sua preocupao com a escolarizao bsica de zero a 18 anos de carter integral para todos, em aes educacionais de carter presencial. No entanto, no h uma rejeio a priori do mercado, por que o projeto da sociedade prope uma compatibilizao entre uma educao de qualidade e necessidade do trabalho. O projeto da sociedade no abre mo para isso, de garantir a formao dos profissionais da educao em universidades, de modo vinculado pesquisa, extenso e ensino, rejeitando qualquer proposta de formao de centros universitrios. A proposta que buscava a construo de uma qualidade social construda de dentro para fora foi uma proposta vencida no interior do congresso nacional. A razo a forma de intromisso do Executivo nos assuntos legislativos, a partir de sua base aliada. As caractersticas da proposta do governo, aprovada, so o objeto da prxima aula. A divergncia de interpretaes entre os diferentes planos pode ser observada pelos argumentos de defesa e crtica. Na defesa realizada por Para Vidal Didonet, Assessor Especial da Comisso de Educao da Cmara Federal para o Plano Nacional de Educao, seu autor enumera seis caractersticas que marcam a relevncia do plano. Elas so o que o distinguem de todos os outros planos j elaborados e podem ser sintetizados no que segue: 1. aprovao pelo poder legislativo: Para Didonet, o fato de ser aprovado pelo Poder Legislativo (Cmara dos Deputados e Senado Federal) amplia seu grau de legitimidade social. Reconhece a bem da verdade que, embora o produto final das propostas ali discutidas dependa da correlao de foras existentes nas duas Casas Legislativas, em que grupos hegemnicos logram aprovar o que desejam, a experincia tem demonstrado que a negociao possibilita avanos. 2. cumpre um mandato constitucional legal: ainda que desde a Constituio de 1934 previsse o PNE, somente aps 66 anos ele cumprindo, atendendo os preceitos da Constituio Federal e LDB, que determinaram a aprovao do PNE por lei. Assim, o PNE aprovado pressupe que a iniciativa deva ser fundado na iniciativa social, e no da criatividade dos polticos. Sob este aspecto, observar, adiante, argumento de Ivan Valente.

54

3. vigncia por uma dcada: Para Didonet, importe o fato de que o PNE coloca o compromisso para uma dcada. A razo o fato da descontinuidade dos projetos e programas nas sucessivos governos.Dez anos um horizonte de tempo equilibrado para fixar metas e garantir resultados capazes de mudar um quadro educacional Isso no significa que no fim dos dez anos todos os problemas tenham sido resolvidos assinala Didonet. 4. abrangncia dos nveis e modalidades de ensino e das reas da administrao educacional. Contra o tratamento da educao em segmentos estanques, como o feito durante dcadas, seguindo a Constituio, o PNE determina a harmonizao das polticas, no campo de'planejamento, na destinao de recursos e definio de prioridades. Ter em um nico documento a viso diagnstica da educao, do nascimento ps-graduao, permite uma analise compreensiva da problemtica educacional brasileira, das interelaes entre os nveis de ensino. 5. acompanhamento da execuo do PNE pelo Poder Legislativo: como o artigo 49, X, em seus artigos 70 e 74 determina o papel fiscalizador da Cmara e do Senado, o PNE aplica a determinao a sua execuo. O que significa um papel ativo para as Comisses de Educao do Senado e da Cmara Federal. 6. Envolve a sociedade como um todo: para Didonet, o fato de que a educao uma responsabilidade do estado e da sociedade, convm para dar liberdade a iniciativa privada, respeitada certas condies. Prev, portanto, a participao e no acompanhamento e na avaliao, entre outras, das entidades da comunidade educacional. A caracterizao realiza Ivan Valente em Para um balano do PNE totalmente distinta. Professor, deputado federal pelo PT de so Paulo, encabeou a apresentao do PL 4155/98, que apresentou o PNE da Sociedade Brasileira a Cmara dos Deputados. A posio de Valente a da critica ao atual plano. Para ele, o Plano reduziu-se de uma tarefa de Estado s razes de governo, submisso as exigncias do OMC, FMI e Banco Mundial. A proposta da sociedade havia sido elaborada coletivamente em II Congressos nacionais de Educao, entre 1996 e 1997, em Belo Horizonte, com cerca de cinco mil pessoas, cada um, de todo o pas. Ele entrou em tramitao no dia 10 de fevereiro de 1998. No dia seguinte, o governo desengaveta seu projeto e apresenta-o ao plano, sendo anexado ao PNE em discusso.
A proposta governamental foi elaborada moda tecnocrtica, com restrita audincia social e poltica, de modo a garantir o essencial da poltica do Banco Mundial, agncia que, como foi anteriormente assinalado,v em dando a tnica do elenco de medidas implementadas, para todos os nveis em modalidades e ensino, nestes anos de predomnio no MEC da coligao (PSDB, PFL, PMDB e outras siglas), que sustenta o Executivo Federal

Para Ivan Valente, o problema do projeto governamental era manter a poltica educacional caracterizada no centralismo exacerbado da esfera federal, que assume para si a formulao e gesto da poltica educacional e a poltica de empurrar para a sociedade, aquilo que deveria ser sua prerrogativa, a manuteno e desenvolvimento do ensino. 1. Um dos problemas que o PNE da sociedade enfrentou que o governo contava com ampla maioria na Cmara dos Deputados e no Senado. Foi ento mobilizado a base governista na discusso do PNE, foi indicado Nelson Marchesan (PSDB/RS) que elaborou o substitutivo a proposta da sociedade. Segundo Valente, tratou-se de abreviar a participao social no debate no Congresso, fazendo preponderar nas audincias pblicas os convites para autoridades e tcnicos vinculados a posies oficiais. Ao contrrio da posio otimista de Didonet, Valente aponta uma serie de caractersticas do PNE que o identificam a proposta neoliberal em educao: 2. o PNE uma proposta Frankenstein: ela simula uma tentativa de dilogo entre o projeto produzido no interior do movimento social, no que se refere extensa parte de diagnostico da situao da educao nacional, com a as metas impostas pela poltica neoliberal de FHC. 3. detalhismo nas prerrogativas governamentais e generalismo ambguo nas medidas de interesse social: para Valente, o governo preciso na centralizao da poltica, como salienta na meta 8, onde prev prazos para formulao de projetos pedaggicos embasados nas diretrizes e nos parmetros

55

curriculares nacionais. Ao mesmo tempo, no define prazos na meta 20, que prev a eliminao dos dois turnos diurnos das escolas. 4. retrocesso frente Constituio Federal: na adoo dos comandos dos objetivos gerais do PNE, onde no faz referncia a erradicao do analfabetismo e universalizao do atendimento escola, previstas na Constituio, que ou no so referidas, ou passam a ser tomadas como elevao geral do nvel de escolaridade tornando, como assinala o autor, opaco o contedo do comando institucional. 5. adoo da estratgia de ajuste estrutural imposto pelo FMI: utilizando o argumento o MEC e dos representantes do Banco Mundial de que o Brasil no gasta pouco em educao, ele gasta mal, o projeto trabalha com a lgica de conteno ou corte dos gastos pblicos na prestao dos servios educacionais. Esmagador nmero de vetos do presidente foi, justamente, na questo dos recursos financeiros. 6. Toma a poltica realizada pelo MEC como PNE: o substitutivo Marchezan, apresentado e aprovado pelo Congresso, substitui ardilosamente a instaurao de um Sistema nacional de Educao por um Sistema Nacional de Avaliao, este sim, com instrumento central da poltica nacional de educao. 7. Rejeita as teses centrais da proposta do PNE Sociedade: este reivindica escola pblica, gratuita, democrtica, de qualidade para todos. Para Valente, esta proposta requeria (a) aumentos substanciosos do gasto pblico; b) universalizar a educao bsica e ampliar e democratizar o ensino superior publico; c) implementar um Sistema Nacional de Educao; d) gesto efetivamente democrtica da educao . O PNE aprovado, portanto, possui caractersticas legais que o fazem um instrumento de polticas pblicas, e ideolgicas, que o fazem um instrumento de execuo por falta ou omisso das polticas do FMI e do Banco Mundial. Do ponto de vista da Educao Infantil, o Estado e a Unio com a manuteno do ensino fundamental, j que , a rigor, obrigao municipal, ainda que o Art 211, pargrafo 1o, e em especial, o art 30, inciso VI ordenam a poltica de cooperao tcnica e financeira com os municpios. Para Valente, isto se confirma quando o PNE reconhece, de modo indireto, o impacto sucateador do FUNDEF sobre esta fase da educao bsica, ao constatar uma reduo de 200 mil matriculas, na chamada educao pr-escolar. O PNE deixa de enumerar metas para apontar intenes , sem enumerar competncias, meios , prazos e responsveis pela execuo dos comandos aprovados. Quanto educao bsica, o PNE afirma a poltica atual do MEC. Sua tnica , segundo Valente, a centralizao da gesto da educao e obstaculizao das possibilidades de exerccio da autonomia das escolas. O exemplo disso a atuao de Paulo Renato de Souza com relao ao Bolsa Escola. O referido programa, exemplo de atuao no campo do ensino fundamental, oferecendo mseros Rr$ 15, 00, totalmente capitalizado como batalha no processo de disputa do candidato a Presidncia, passando a largo da discusso de ampliar o volume de recursos. O ensino mdio tambm vitima da tenso da centralizao e proposta de gesto no democrtica. Sorrateiramente estimula a privatizao disfarada do ensino pblico, como na meta 13 criar mecanismos, como conselhos ou equivalentes, para incentivar a participao da comunidade na gesto, manuteno e melhoria das condies de funcionamento da escola, que pode incluir desde iniciativas como amigos da escola, a propriamente, sua privatizao.O PNE enuncia, mas no tem como assegurar universalizao do atendimento do ensino em todos os nveis. O ensino superior foi seo que mais recebeu vetos diretos do presidente, o que transforma o projeto de metas em lista de intenes. A poltica em curso intervir diretamente nas universidades, como o que ocorreu no Caso da UFRJ, e assumir uma poltica de privatizao no ensino superior. So estabelecidas umas sries de medidas sem a correspondente indicao de meios que fazem ser letra morta as polticas para o nvel superior, tanto no que se refere oferta deste nvel de ensino (meta 1), a formao de profissionais (meta 16). Restam, portanto, apenas os dispositivos constitucionais aprovados que substituem os vetos e significam a legitimao da poltica atual do MEC: cursos seqenciais, sistema interativo de educao distncia, o provo

56

como ponta-de-lana da avaliao institucional, instituio de diferentes nveis de autonomiapara as chamadas instituies no universitrias os Centros Universitrios, por exemplo, etc. Valente analisa ainda outras modalidades de ensino como educao de jovens e adultos, educao tecnolgica e formao profissional, alm da educao especial. Talvez o argumento central de sua anlise esteja mais adiante, na seo em que analisa o que FHC veta e que faria do PNE um plano. De fato, a mensagem no. 9, de 9/1/2001, que comunica os vetos ao parlamento, assinalam que foram determinadas pela rea econmica do governo, atravs do Ministrio do Planejamento e da Fazenda, e no do Ministrio da Educao. uma outra forma de dizer que seguiram as impes do FMI e do Banco Mundial, que subordina, de imediato, a poltica educacional (e tambm as polticas sociais, como vimos), a poltica econmica do governo. No h nenhuma justificativa pedaggica nos vetos. So vetados, sucessivamente, a ampliao do Programa de Renda Mnima, quatros questes relativas ao nvel superior, magistrio de educao bsica, e Financiamento da Educao. O ensino superior teve vetado as metas que dispunham de ampliao de vagas, da criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Superior, a ampliao do crdito educativo e do financiamento da pesquisa. Foi vetada a meta que definia a implantao de planos de carreira e novos nveis de remunerao para profissionais de educao bsica e finalmente, foram vetados metas de financiamento: aumento do PIB investido em educao, aumento dos valores mnimos por aluno e a polmica questo da excluso do pagamento de aposentados e pensionistas do ensino, que seriam pagos com recursos do Tesouro Nacional. Como assinala Valente, FHC vetou tudo o que o aproximava de um plano. A argumentao de base dos vetos a submisso a Lei de Responsabilidade Fiscal. Como se sabe, ela estabelece como primeiro objetivo da administrao pblica a contenso de gastos para pagar a dvida. Ela probe os governantes de planejarem seu futuro, j que planos para dez anos (como o PNE) devem se submeter a as Leis de Diretrizes Oramentrias, e Plano Plurianual de Investimentos de durao de at quatro anos. Como assinala Valente, uma lei feita para criminalizar governantes que contrariem os interesses do capital financeiro(...) fiel aos cnones do neoliberalismo, [que] no admite outros planos que no sejam aqueles elaborados pelas grandes corporaes e grupos econmicos, tratados como mercado. A comparao, portanto, do PNE atualmente em vigor, com o PNE vencido, o da sociedade brasileira, e importante para revelar o esprito do legislador, o lugar da questo educacional nas polticas de governo. Ela no contempla, apesar de seus mritos, reivindicaes de setores sociais. uma espcie de salvo conduto para que o governo continue implementando a poltica que j vinha praticando .

57

UNIDADE VIII

1. FINANCIAMENTO DA EDUCAO - O problema da corrupo

Eu estaria disposto a tentar entender a economia se me convencessem de que algum entende. Luis Fernando Verssimo

1.1 O banco mundial e o financiamento da educao no Brasil Lauglo aponta que o Relatrio sobre polticas do Banco Mundial para o ano de 1995, intitulado "Prioridades e Estratgias para a Educao", revela que, a par uma srie de elevados objetivos contidos no documento, como a defesa da educao como um direito e meio para melhorar as condies de vida, para o autor , a incluso da expresso "orientao ao cliente" expresso chave. Para o autor, "todo o processo tender para o tipo de abordagem e para as prioridades que o banco quer que prevaleam(...) a estratgias induzi-lo a desenvolver os projetos na direo que o banco, em sua sabedoria, estabeleceu". Entre as prerrogativas do banco, esto a educao bsica fornecidas para escolas de ensino bsico, onde devem ser destacadas disciplinas como matemtica, cincias e habilidades em comunicao. Para o Banco Mundial, a privatizao um complemento, que deve financiar a educao profissional e o treinamento. Para o nvel superior, a privatizao a regra, a fim de assegurar, "em todas as regies", a sustentao fiscal da educao superior. o Banco Mundial que impe a poltica de monitoramento de insumos e resultados da educao, buscando o cumprimento de "Padres e rendimento" e "resultados" na educao. O autor aponta que, no mesmo documento, "a educao bsica deve ser fornecida gratuitamente, mas a educao secundria e a educao superior devem ser sujeitas ao pagamento de taxas. Se as taxas da educao superior so conservadas baixas, h possibilidade do estabelecimento de um i posto de educao para graduados", diz o autor. A poltica do banco mundial para educao e clara: paulatinamente incluir a educao paga, atravs de esquemas de emprstimos aos beneficiados. De fato, a justificativa do banco para exigir polticas para a educao nos diversos pases do terceiro mundo, est no fato de que sua participao como fonte de recursos elevou-se na ltima dcada. Participando do financiamento de 2,2% dos gastos mundiais de educao, o Banco subiu sua participao de 10%, em 1980, para 27% e em 1990 correspondeu a 62% do financiamento total concedido por todas as agencias multilaterais de educao. Os pases dependem do suporte que o banco d para os gastos de educao e por essa razo, muito influente junto a governantes e outros financiadores. 1.2 O perfil atual do financiamento da educao no Brasil A principal fonte do financiamento da educao no Brasil dada pela Constituio Federal de 1988 a receita de impostos. No artigo 212 , a redao clara: "A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, 25% - vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento de ensino". Cada nvel de governo deve deduzir aquela parcela da receita que transfere para outro nvel e acrescer aquela que recebe. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional assinala em seu art. 69 que os ndices mnimos so aqueles assinalados pelas respectivas Leis orgnicas dos Estados ou municpios, ou seja, possibilita a ampliao do percentual mnimo para a Educao. Podero se contabilizados para efeito de cumprimento dos ndices constitucionais os recursos pblicos destinados a escolas privadas, comunitrias, confessionais ou filantrpicas, desde que comprovadamente no lucrativas e que apliquem seus excedentes em educao. Elas ficam obrigadas a prestar contas ao poder pblico, e no podem distribuir resultados, dividendos, bonificaes, participaes ou parcela de seu patrimnio sob nenhuma forma. Como a LDB entende de forma ampla o que

58

seja escola comunitria aquela entidade que tem na direo representantes da comunidade confessionais, que alm de representantes da comunidade, professam ideologia religiosa, e filantrpicas, as definidas por lei, na verdade adotou conceitos amplos que permitirem diversas instituies pleitearem verbas pblicas. No pouco comum a existncias de instituies privadas que colocam de forma incua, representantes da comunidade, j que a lei no define seu peso na participao nem sua forma de escolha. Pelo Artigo 213 da Constituio, ainda h mais duas possibilidades de uso de recursos vinculados a educao, em atividades universitrias de pesquisa e extenso e nos gastos com bolsas de estudo para o ensino fundamental e mdio, para aqueles que demonstrem insuficincia de recursos, desde que haja vagas nos cursos 1.3 A corrupo na educao: o caso do FUNDEF, 1999 Cresce no meio educacional a tendncia a considerar a insuficincia de atendimento do estado na educao um problema devido a corrupo. O efeito das polticas educacionais em nosso pas passaria pela corrupo na aplicao dos recursos. O esquema de corrupo consiste em emitir notas fiscais frias para justificar gastos, permite que o dinheiro dos contribuintes, repassado pela Unio aos municpios, financie campanhas eleitorais ou acabe sendo embolsado pelo administrador, por exemplo.A fraude cresceu nos ltimos anos com a municipalizao dos servios de sade e educao, cujas verbas so os principais alvos de administraes corruptas Ao longo de 1999, essa tese foi amplamente divulgada. Responsabiliza-se o Ministrio da Educao por tudo de corrupo no meio educacional. No entanto, a tese a ser defendida e comum aos estudiosos do tema que de que no h corrupo sem uma cultura da corrupo, que prospera por que em vrios nveis, todos aceitam e consideram legtimo estar a margem da lei. A corrupo tem razes profundas na sociedade brasileira: surpreende que revele razes no campo educacional to tarde. E tambm tese tambm a ser defendida pior do que a mal versao dos recursos, o prejuzo tico moral para a sociedade que tais prticas representam. Na medida em que os instrumentos legais, principalmente os que criam a idia de sistema educacional no pas e articulam todos os nveis de poder, deixam margem corrupo, vemos que ela corri todas as relaes sociais. No apenas estruturas de poder local, mas tambm as relaes sociais imediatas. preciso revelar portanto que nos dediquemos a estudar a cadeia de corrupo na rea de educao. Como aponta Renato Janine Ribeiro, " pensar a res pblica como fruto da ao coletiva e no como o resultado de uma autoridade ante a qual os cidados se reduziriam a meros sditos passivos" Neste estudo procuramos acompanhar a evoluo dos acontecimentos do caso do FUNDEF. As fontes de pesquisa so as diversas reportagens Do Jornal Folha de So Paulo, publicadas no ano de 1999 onde acompanhamos a crise gerada no interior do Ministrio da Educao devido ao desvio das verbas do Fundo e seus efeitos nas polticas educacionais. O tema foi escolhido por que permite explorar o grau de responsabilidade das diversas instncias na construo da corrupo em prtica no campo educacional. Este estudo reconstri a histria dos esquemas de corrupo que vieram a tona em 1999 e que envolveram governo, estados e municpios. Sua principal constatao a dificuldade do ministrio pblico em encontrar, identificar e punir os responsveis pela corrupo. A pergunta central : estaria o Fundef colaborando na formao de uma nova estrutura educacional corrupta? Sustento que para conhecermos o campo das polticas educacionais recentes, os educadores, ou os professores da respectiva disciplina, devem conhecer o fenmeno da corrupo. Alias, um tema to importante quanto o do Plano Nacional de Educao, ou a prpria Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, presentes no programa da disciplina de Polticas Educacionais da Unisinos, deveria ser o da Corrupo em Educao. Um simples levantamento das notcias de jornal, como a que fazemos neste estudo, nos mostra que a corrupo a questo de poltica educacional por excelncia, discuti-la deveria ser tema de nossas aulas por que somente desta forma, abandonaramos a viso que apenas a critica e constata de forma episdica, para enfrentar conceitualmente o problema que engata a tica e a Poltica no campo educacional. Nosso sistema educacional est adotando costumes corruptos e isso, por definio, uma questo poltica, que exige que pensemos a Poltica Educacional no campo do afeto e no apenas razo.

59

Para Renato Janine Ribeiro, a possibilidade da corrupo est na prpria idia de Estado. Retomando Montesquieu, Ribeiro aponta que na fundao da idia de natureza da repblica, manteve-se a idia monrquica de que um erro moral pode dar certo na prtica. O espao do erro garantido na sociedade por que ela mesma se constitui e se mantm pela luta e no pela harmonia, "dificilmente haver algo a que poderamos chamar o Bem". Nesse sentido, a repblica moderna admite o erro moral, desde que no seja excessivo, permitindo uma mentalidade de tolerncia corrupo, problema no s do Brasil, mas de pases do primeiro mundo. Para Ribeiro, no entanto,
"Da que a corrupo tenha lugar, quase por definio, justamente onde se exige muito: no nico governo que, para viver, requer a virtude dos sditos. Assim, se a democracia cobra muito de ns(pede que superemos pela virtude nossa natureza egosta, parcial), o risco nela que a corrupo inscreva o despotismo, isto , a morte da coisa pblica em seu seio".

Portanto, o problema colocarmo-nos a questo de se a corrupo no est se tornando a "alma do negcio" na educao. Fatal ao regime democrtico de gesto das coisas da educao, a engenharia poltica da aplicao dos recursos que faz com que interesses privados entrem em conflito com interesses pblicos, por uma complexa rede de canais de poder, influncia e trfico. "Se a corrupo no ameaa a ditadura, mas, ao contrrio, at a alimenta, quando ministrada a democracia ela pode ser fatal". 1.4 As estratgias da corrupo do FUNDEF O Fundef tem a finalidade de redistribuir entre cada Estado e seus municpios recursos para o ensino fundamental. As origens das receitas provm do Fundo de Participao dos Municpios(13,2%), Fundo de Participao dos Estados ( 11,6%), ICMS ( 63,8%), IPI exportao ( 1,7%) e Ressarcimento pela desonerao das exportaes -lei Kandir ( 3,7%). O caminho do dinheiro complexo, mas merece tambm ateno. A cada ms, 15% do que os Estados e municpios arrecadam com as cinco fontes de receita que compem o Fundef automaticamente repassado para o fundo nico. A partir do total arrecadado, o dinheiro dividido entre o Estado e os municpios com base no nmero de alunos matriculados no ensino fundamental. Cada Estado e municpio tem uma conta corrente no Banco do Brasil especfica para receber os depsitos referentes ao fundo. Os depsitos so feitos trs vezes ao ms (dias 10, 20 e 30) Feito o depsito, o dinheiro pode ser usado segundo os critrios estabelecidos na lei: 1) 60% para pagamento de salrio dos professores. Desse total, uma parte pode ser aplicada, at 2001, para capacitar professores leigos e 2) 40% em aes para manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental (construo e reforma de escolas, compra de material didtico e equipamentos, capacitao de professores, servios diversos e pagamento de inativos). A prestao de contas deve ser feita periodicamente. Os Estados e municpios enviam, aos tribunais de conta, relatrios detalhando como o dinheiro foi aplicado. A fiscalizao feita pelos tribunais de conta. Tambm existem, nos municpios, nos Estados e em nvel federal, conselhos para acompanhar se os recursos esto sendo aplicados corretamente. O sistema serve para garantir dinheiro para a educao. Os recursos saem diretamente de fundos a que Estados e municpios teriam direito - tirados do bolo geral do ICMS e do IPI, por exemplo - e so redistribudos para uso exclusivo no ensino. O problema que a verba do fundo representa uma enxurrada de recursos para muitas prefeituras vem sendo desviada por uma infinidade de pequenos ralos municipais que s agora comeam a ser descobertos. Por enquanto, o quanto dos R$ 14 bilhes anuais do Fundef que deixam de ser aplicado como se deve, uma incgnita. S no segundo semestre de 1999, o MEC recebeu 271 denncias de desvio ou mau uso dos recursos, envolvendo 173 municpios.Em Santa Brgida (BA), por exemplo, h professoras que do aulas ao ar livre por falta de escolas adequadas. A prefeitura diz que o dinheiro do Fundef insuficiente, mas h suspeita de irregularidades na folha de pagamento da educao na cidade. Como possvel que recursos dessa ordem possam ser desviados de sua finalidade? Existe uma infinidade de fatores envolvidos, mas indicamos alguns que levantamos a partir da imprensa e que nos parecem indicar estratgias de poder e subjetividade presentes nas organizaes educativas. Utilizando fragmentos coletados em jornais, nossa preocupao expor de uma forma rigorosa, mas no rgida, a realidade social da corrupo na educao, e como se aparecem as primeiras reconstrues sobre desvio de dinheiro na educao. So, numa palavra, estratgias, ou dispositivos que permitem a possibilidade de construo de um saber sobre o

60

fluxo do fundo, e a possibilidade de transformao, por cada sujeito, estrutura ou poder,para extrair dele, aumento da sua fora. Dispositivo, para Foucault, :
"atravs deste termo tento demarcar, em primeiro lugar, um conjunto decididamente heterogneo que engloba discursos, instituies, organizaes arquitetnicas, decises regulamentares, leis, medidas administrativas, enunciados cientficos, proposies filosficas, morais, filantrpicas. Dispositivo a rede que se pode estabelecer entre esses elementos. Em segundo lugar, entre esses elementos, discursivos ou no, existe um tipo de jogo,ou seja, mudanas de posio, modificaes de funes, que tambm podem ser muito diferentes. Em terceiro lugar, entendo dispositivo como um tipo de formao que,em um determinado momento histrico, teve como funo principal responder a uma urgncia. O dispositivo tem, portanto, uma funo estratgica dominante"

Podemos encontrar na sociedade brasileira uma rede de dispositivos polticos responsveis pela estruturao da corrupo, que perpassam a estrutura social. Tomando de emprstimo a conceituao de poder de Foucault, compreendemos a corrupo na educao como a forma que perpassam a estrutura social, numa rede de dispositivos (estratgias) de poder que se exercem cotidianamente. Se a corrupo for, como pensamos, um efeito de poder poderemos pensar junto com Foucault que "h possibilidade de resistncia. Jamais somos aprisionados elo poder; podemos sempre modificar sua dominao segundo uma estratgia precisa" De uma certa maneira, a corrupo exemplificaria esse jogo de saber, poder e verdade institucionais. Vejamos algumas estratgias utilizadas. 1.5 A estratgia das diferentes interpretaes da lei As primeiras notcias a darem conta de corrupo nas contas da educao comearam a surgir em maro de 1999, quando Marta Avancini, publicou na Folha de So Paulo, uma matria onde revelava que as contas de 98 incluam despesas "ilegais". O caso era o seguinte.A Prefeitura de So Paulo incluiu, em sua prestao de contas na rea de educao de 98, despesas com itens que no poderiam ser includos como gastos no setor. A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo determina que a prefeitura tem de aplicar 30% do que arrecada com educao. Como a prefeitura declarou ter gasto, em 98, R$ 1,4 milho com educao, teria contribudo com 30,26% da arrecadao. Mas esse percentual inclui despesas com "assistncia" e "cultura", o que irregular, segundo a Constituio Federal. Isso significa que o dinheiro tinha de ser aplicado, por exemplo, em construo de escolas, no pagamento dos salrios dos professores, capacitao e treinamento foi desviado. Primeira estratgia: a mal versao da verba publica surge do conflito de interpretaes da lei. Vejamos como ocorreu neste caso. poca, para os especialistas da rea " claro que assistncia social e cultura colaboram na educao, mas elas no podem ser includas na prestao de contas do setor. A incluso desses gastos na prestao de contas irregular", defendia o advogado Adib Salomo, especializado em educao. A concluso clara: a prefeitura aplicou em educao menos que os 30% previstos na lei. Por outro lado, o secretrio das Finanas do municpio, Jos Antonio de Freitas interpretou a lei a sua maneira. Para ele, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional permitem que ele use os recursos como descrito na prestao de contas. Seriam gastos com cultura, mas dinheiro repassado ao departamento de Bibliotecas Infanto-Juvenis e Bibliotecas Pblicas, que tm grande nmero de estudantes entre seus freqentadores. A verba para assistncia se refere a "convnios de cunho scio-educacional, que abrangem crianas na faixa de 7 a 14 anos, portanto, a mesma do 1 grau". Assim, os administradores, nas brechas da lei, fazem prestaes de contas que mascaram as origens de recursos, fonte de confuso nos tetos mnimos de aplicao. Tambm na poca, o estudo realizado pelo vereador Nelson Proena (PSDB-SP) mostrou que as irregularidades da prestao de contas se deram porque no incluiu receitas adicionais, como a cota do salrio educao (algo em torno de R$ 34 milhes). 1.6 A estratgia do "por outra coisa no lugar" Apesar de as fraudes do FUNDEF comearem a aparecer por todo o pas, ao final do ms de maro, o MEC anunciava a imprensa que, junto com os Estados iria combater as fraudes. Era esperado portanto, que o MEC iniciasse um processo direto sobre as denncias. Um indicador da corrupo do estado a capacidade de "por outra coisa no lugar" naquilo que lhe exigido (pela sociedade, pela imprensa). No foi nos desvios do FUNDEF que o governo inicialmente se dedicou, mas nas fraudes no Censo Escolar-99, que comearia a ser respondido por 215 mil diretores de escolas pblicas e privadas de educao bsica do pas no ano de 1999. A

61

razo disto que o governo afirmava ento que em 98, uma auditoria realizada pelo MEC descobriu 148,3 mil alunos fantasmas no ensino fundamental, todos da rede municipal. Era verdade. As prefeituras "lucravam" ao declarar que atendem a mais alunos do que o real porque a maioria dos recursos federais - como os da merenda escolar, livro didtico e Fundef (fundo de valorizao do magistrio) - so repassados aos municpios proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental. Assim, quanto mais alunos a rede municipal declarar, mais dinheiro as prefeituras recebero. Um dos indicadores do governo estava no fato de que em 1998 auditou 385 municpios em cinco Estados do Norte e Nordeste e constatou que o crescimento da matrcula ficou muito acima da mdia regional. Como o MEC no tem condies de fiscalizar todos os 5.506 municpios brasileiros, pretendia contar com a ajuda dos Estados. A imprensa publicou a justificativa: "No temos condies de fiscalizar as informaes prestadas por todas as escolas. Por isso, vamos visitar os Estados e pedir que eles faam um acompanhamento mais prximo dos municpios", segundo Maria Helena Guimares, presidente do Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais). Os Estados tinham interesse em colaborar com o MEC na fiscalizao porque, com o Fundef, eles so obrigados a transferir dinheiro para os municpios em que o gasto por aluno inferior a R$ 315. Se essas prefeituras informam ter mais alunos do que o real, a "perda" dos Estados maior.Em 1998, por exemplo, a descoberta das 148,3 mil matrculas fantasmas evitou que os cinco Estados auditados repassassem R$ 30 milhes aos municpios que fraudaram informaes.O MEC economizou R$ 16 milhes - parte da complementao federal que iria para essas cidades naquele ano onde s houve fiscalizao "in loco" (diretamente nas escolas) em 70 dos 385 municpios auditados. Nos demais, o controle foi feito com a apresentao dos dirios de classe e das fichas de matrcula. Em que pese as justificativas do MEC, deliberadamente o governo opta por atuar em outra frente de trabalho, desviando-se claramente do que a sociedade civil apontava como mal versao de verbas. 1.6 A estratgia da morosidade Observando as notcias de jornal, a segunda estratgia da corrupo se baseia na morosidade do Estado, que diz-se lento para cumprir as exigncias necessrias para o repasse de verbas. Nada mais indica a corrupo de um Estado do que a aparente tranqilidade com que aceita no ter condies de cumprir prazos. Se no vejamos. No ms de abril, novas denncias chegam aos jornais: verba de US$ 500 mi a ensino profissionalizante est parada desde outubro de 98, US$ 500 milhes do Proep - programa federal para reformar o ensino profissionalizante e ampliar a oferta de vagas - esto disposio dos governos estaduais. Mas s seis Estados (So Paulo, Cear, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Bahia e Gois) apresentaram projetos mostrando o que pretendem fazer com o dinheiro, condio obrigatria para que a verba fosse repassada. Dos seis, apenas So Paulo, Cear e Rio Grande do Sul acabaram recebendo recursos para tirar seus projetos do papel, quase dois anos aps o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o MEC terem assinado o acordo de emprstimo do Proep.Os US$ 500 milhes do Proep colocados disposio dos Estados so financiados pelo BID e pela Unio, sem a exigncia de contrapartida financeira dos governos estaduais. Para receber o dinheiro do acordo com o BID, basta que os Estados apresentem projetos com o nmero de alunos que precisam ser formados, levantamento da rede de escolas profissionalizantes que j existe e um plano apontando onde sero construdas ou reformadas as unidades beneficiadas. poca, eram exigncias semelhantes s feitas pelo Ministrio da Sade para liberar os R$ 250 milhes para melhoria de prontos-socorros e maternidades.O coordenador do Proep a poca, Raul do Valle, afirmava que um dos motivos da lentido dos Estados foi a mudana de governo."Muitos Estados em que o governador no foi reeleito tiveram de comear do zero. Outros j tinham projetos quase prontos do governador anterior, mas pediram prazo para fazer modificaes', registram as reportagens publicadas na Folha de So Paulo. Como os US$ 500 milhes do Proep poderim ser gastos em seis anos, Valle afirmava que mesmo os Estados mais lentos poderiam receber recursos. "Mas quem for eficiente vai receber mais."Os governos estaduais podiam perder dinheiro para escolas tcnicas federais e organizaes comunitrias que lidam com ensino profissionalizante, que tambm tm direito verba "Distribuiremos as verbas de acordo com a demanda

62

de cada Estado e com os projetos apresentados. Se as organizaes comunitrias forem mais eficientes que os governos estaduais, pode haver remanejamento de recursos." Alm dos US$ 500 milhes do Proep, os Estados tinham a partir de agosto de 1999 mais US$ 500 milhes do Promed (Programa de Reforma do Ensino Mdio) para melhorar a qualidade da educao e ampliar a oferta de vagas.O valor total do Promed era de US$ 1 bilho. Mas, ao contrrio do Proep, o Promed exigia a contrapartida financeira dos Estados. O BID emprestava Unio US$ 500 milhes e os Estados tinham de arcar com o restante. A falta de dinheiro para investir no ensino mdio sempre foi uma das principais reclamaes feitas pelos governos estaduais ao MEC.Como tm de destinar 15% de suas receitas para o Fundef (fundo de valorizao do magistrio), os secretrios da Educao se queixavam de que no sobrava quase nada para o antigo 2 grau.S que, at ento, apenas Bahia, So Paulo, Cear e Distrito Federal apresentavam seus planos iniciais, que ainda precisavam ser revisados e aprovados pelo MEC para que o dinheiro pudesse ser repassado a partir de agosto. Para Estados que necessitavam de recursos, a morosidade na administrao s concebvel quando, paradoxalmente, e numa estratgia corrupta, no interessa o acesso aos recursos. 1.7 A estratgia de "deixar os Estados investigar" Como o governo moroso em iniciar suas investigaes, e no raro, substitui e ocupa o espao com outras atividades, termina que os Estados tomem a iniciativa. Em abril, a noticia de que o Cear instaurou CPI para apurar "fundo" inicia uma serie de iniciativas semelhantes em vrios estados. NO caso, a Assemblia Legislativa do Cear instaurou uma CPI (Comisso Parlamentar de Inqurito) para apurar supostas irregularidades na aplicao de verbas do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao e Valorizao do Magistrio) no Estado. No ano de 1988, o Fundef investiu R$ 864 milhes no sistema educacional pblico do Cear.A instaurao da CPI foi pedida pelo deputado Artur Bruno (PT), que se baseou em denncias enviadas ao seu gabinete. O presidente da Assemblia, Wellington Landim (PSDB), solicitou que o Tribunal de Contas dos Municpios fizesse uma auditoria nos municpios denunciados e constatou irregularidades nas contas de 16 prefeituras. Segundo Landim, o relatrio do TCM constatou que as prefeituras aplicaram recursos do Fundef em outras reas da administrao que no a educacional, pagaram despesas sem a necessria licitao e no implantaram um plano de carreira e remunerao do magistrio, conforme determina a legislao.O relatrio do TCM constatou, ainda, segundo Landim, que as prefeituras desrespeitaram uma norma do Fundef, a qual determina que 60% dos recursos de cada municpio devem ser gastos na remunerao do magistrio. A prefeitura de Pacajus (46 km ao sul de Fortaleza), por exemplo, foi acusada de gastar verbas do Fundef na contratao de bandas de forr e de superfaturar contratos com uma firma que fazia a reciclagem de professores do municpio. O prefeito de Pacajus, Jos Wilson Chaves (PPB), negou as acusaes.A poca, Bruno disse que havia fortes indcios da existncia de uma "mfia" de entidades de qualificao de professores, as quais so contratadas a "peso de ouro" pelas prefeituras. A repercusso imediata, e em vrios estados, emergem comisses de inqurito para investigar os desvios de verbas. O Estado, num primeiro momento, exime-se de investigar. 1.8 A estratgia do uso de brechas A razo da corrupo: os prefeitos driblam a questo fiscal e acham brechas na lei. No calhamao de denncias relativas ao Fundef recebidas pelo MEC, a mais comum de atraso do salrio dos professores (27%). um bom indcio de que h problemas no uso do dinheiro, pois o fundo tem um sistema de depsito automtico que torna todo atraso inexplicvel. O dinheiro cai na conta de prefeituras e Estados trs vezes por ms; se no vai parar na mo do professor porque foi desviado para outro fim. Outra queixa recorrente: o uso indevido do dinheiro. Tambm nesse caso, h exemplo _mau exemplo_ na cidade baiana de Santa Brgida. O municpio est sendo investigado por ter includo, de modo aparentemente irregular, pelo menos cinco funcionrios na folha de pagamento da rea da educao. o caso de Josilene do

63

Carmo dos Anjos, que registrada como professora, com salrio lquido de R$ 217,24, mas trabalha na delegacia de polcia. A administrao de Santa Brgida atribui as irregularidades a enganos. "A funcionria da delegacia pode ter sido transferida de outra rea e acabou sendo mantida na folha da educao", diz a prefeita Roslia Rodrigues Frana (PTB). Ela admite que no foi gasta verba alguma na casa da professora Valmira. "Na hora de fazer a prestao de contas, o contador deve ter atribudo a essa escola uma verba aplicada em outra. Mas garanto que o material foi usado em alguma escola", diz. Para a escola de Juazeiro, outro bairro rural do municpio, o dinheiro no foi. Ali, 32 alunos assistem aulas embaixo de uma rvore, com a lousa enganchada no tronco, por falta de espao na "classe" de 9 metros quadrados. "No me importo com as galinhas e os cachorros que circulam durante a aula. As crianas esto aprendendo", afirma a professora Evaneide Cordeiro da Silva. No Cear, a principal irregularidade j detectada pela CPI foi a contratao de cursos que deveriam habilitar professores _mas no habilitam. Nas palavras do relator da CPI, deputado Artur Bruno (PT), foi criada no Estado uma "mfia da capacitao".A partir de 2001, o MEC no vai mais tolerar que professores leigos continuem dando aulas. A lei autoriza o gasto de parte do fundo na habilitao desses profissionais, mas o dinheiro acaba indo para outro tipo de curso.A Prefeitura de Cascavel (53 km ao sul de Fortaleza) gastou no ano passado R$ 714 mil da verba do Fundef em trs cursos que, legalmente, no servem para habilitar. Segundo a Secretaria da Educao do Estado, o municpio tinha 42 professores leigos, o que significa que a pseudohabilitao custou R$ 17 mil por profissional. A prefeitura tem estatstica diferente. O secretrio interino da Educao, Joo Bosco Nesres, diz que no h mais professores leigos na rede de ensino de Cascavel e que os cursos no deveriam "habilitar", mas "capacitar".A comea uma discusso que pode acabar numa irregularidade de R$ 20 milhes. Para Artur Bruno, relator da CPI, h uma impreciso na lei do Fundef _um artigo permite gastar em habilitao de professores leigos e outro em capacitao de forma genrica. A CPI j apurou que h pelo menos 13 empresas especializadas nesse filo, e seu relator estima em R$ 20 milhes o possvel desvio. Para o secretrio da Educao do Cear, Antenor Naspolini, a legislao dbia, mas a maioria dos erros ocorre por simples m-f. A secretaria fez cursos ensinando prefeitos a usar os recursos do fundo e criou programa para habilitar leigos, mas constatou que muitos preferiram contratar empresas no autorizadas. No caso de Cascavel, as caractersticas de um dos cursos contratados mostram que, mesmo que o objetivo fosse capacitar, o dinheiro estaria longe de ter sido bem empregado. A empresa IAM/Fugesp recebeu R$ 339 mil para dar seu curso Pro - cidado, que promete noes de psicologia e combate s drogas, por exemplo. O curso foi contratado para 120 pessoas, mas h apenas 61 alunos matriculados e s 25 comparecem. Pelo menos uma aluna professora de escola particular, no pblica, o que irregular. As aulas acontecem no refeitrio de uma escola, em que as cadeiras de alunos dividem 50 metros quadrados com mesas de refeio.O diretor-executivo da empresa Srgio Rodrigues Lima, que at o incio deste ano trabalhava como advogado da prefeitura. O superintendente da IAM/Fugesp, Baltazar Pereira Jnior, afirma que quem deve ser questionada pela contratao dos cursos a prefeitura. "Fomos contratados para capacitar professores e fizemos isso com competncia", diz. O desperdcio de dinheiro em Cascavel salta vista quando comparado com o gastou a Prefeitura de Santana do Acara (CE) para dar formao a seus 43 professores leigos. Gastou-se l, por professor, menos de 10% do que em Cascavel _R$ R$ 1.120 contra os R$ 17 mil de Cascavel.A Prefeitura de Caucaia (regio metropolitana de Fortaleza) gastou pelo menos R$ 519 mil com cursos custeados pela verba do Fundef em 1998. Em sua avaliao, contratou trs empresas com o "melhor corpo de tcnicos" e preos menores. Uma delas emitiu nota fiscal com o endereo de um motel, outra deu nota com endereo inexistente e a terceira funciona em uma garagem residencial. Nenhuma das trs tem autorizao legal para habilitar os leigos. O Instituto Educare faturou R$ 37 mil por projetos educacionais, mas o endereo da nota fiscal no existe. Tambm ningum atendeu, em dois dias diferentes, em outro endereo da empresa que aparece na lista telefnica.A Capacity levou R$ 157.200 pela elaborao de projetos educacionais. A empresa funciona em uma sala de 10 metros quadrados, localizada na garagem da residncia de Pricles Lessa, diretor da empresa, em

64

Fortaleza. Quando a Agncia Folha esteve na sede da Capacity, uma mulher atendeu e disse que iria chamar o diretor. Ningum mais apareceu ou telefonou reportagem em resposta aos recados deixados.A empresa Fcil, que ganhou R$ 13.704,00 para capacitar secretrias de escolas, diz que emitiu nota com endereo do motel Ideal, no centro de Fortaleza, por um problema de impresso. "J funcionamos naquele endereo", explica Reinaldo Teixeira, diretor da empresa. "Foi um erro grave no ter feito bloco de notas novo." 1.9 A estratgia da fiscalizao deficiente Com frequncia as irregularidades envolvendo o Fundef tm uma parceira comum: a fiscalizao deficiente da prestao de contas. A lei do Fundef previu conselhos para acompanhar como os recursos so gastos, mas o controle tem patinado neste momento de implantao.Pesquisa do MEC indica que s 80% dos municpios tm conselhos constitudos, o que transforma os outros 20% em fonte de preocupao. Basta dizer que um deles era a cidade de So Paulo, onde a prefeitura h anos acusada de no aplicar o que deve em educao. A cidade recebeu recursos desde o ano passado, mas s criou seu conselho de fiscalizao h pouco mais de dois meses. Da cidade baiana de Ccero Dantas (350 km de Salvador), o Tribunal de Contas recebeu uma prestao de contas informando que a escola Egdio Gonalves de Souza havia sido reformada no ano passado. Ocorre que as obras s comearam agora em setembro _em pleno perodo letivo, o que obriga os alunos a ocupar duas salas improvisadas em um parque de vaquejada.No local, falta cozinha para preparar a merenda, feita no prdio de outra escola a 50 metros dali. A gua que as 40 crianas bebem e que usada no banheiro tambm retirada da escola ao lado, transportada em baldes pela zeladora. O assessor da Secretaria Municipal da Educao Antnio Carlos Passos Soares admite que o que foi chamado de reforma no passou de "uma mo de tinta e uns reparos no telhado". Mas diz que _agora, sim_ a prefeitura vai construir as cinco novas salas.S uma falha na fiscalizao local explica casos como o do funcionrio Bruno de Queirs Oliveira. Ele aparece na folha de pagamento de 99 da rea de educao da Prefeitura de Serrinha (BA), com cargo de vice-diretor e salrio de R$ 73,60. O problema que Bruno tem 16 anos.O secretrio da Educao e da Cultura da cidade, Elso Pimentel de Lima, diz que pode ter havido irregularidades no uso do dinheiro do fundo, mas que "essa uma questo velha". "Fizemos concurso para corrigir as distores e exoneramos 700 no-concursados. Esse menino deve ter sido includo no grupo", acredita Lima. Esse caso est sendo investigado pelo Ministrio Pblico Federal, como tantos outros que conseguem driblar a fiscalizao do municpio, mas caem na malha fina da promotoria ou dos Tribunais de Contas.No Rio Grande do Norte, o prefeito de Alexandria, Jos Bernardino de Sena (PMDB), foi denunciado pelo Ministrio Pblico e afastado pela Justia na quinta-feira acusado de colocar recursos do Fundef em sua prpria conta corrente. Outro prefeito afastado, Tlio de Paiva (PMDB), de Rio do Fogo, foi denunciado duas vezes pelo MP, sob acusao de pagar contas normais do municpio com recursos do fundo. Em Minas, o prprio governo do Estado que deve explicaes. O Executivo acusado de, no final do ano passado, no ter repassado R$ 43 milhes a 741 municpios do Estado que municipalizaram o ensino fundamental. Os municpios ganharam os alunos, mas no a verba correspondente.CPI que investiga o uso de recursos de fundos estatais apurou que o dinheiro do Fundef foi para o caixa nico da Secretaria Estadual da Fazenda e acabou sendo utilizado para outras finalidades.Azeredo diz que, em seu governo, foram investidos 46% da receita estadual em educao. E sustenta que o repasse para as prefeituras no era obrigatrio por lei. 1.10 A estratgia da minimizao da importncia Novamente, a reao do governo minimizar os efeitos dos casos de corrupo. Os casos de supostos desvios de recursos do Fundef so isolados e no invalidam seus efeitos positivos, avalia o ministro Paulo Renato Souza (Educao)."A apreciao geral do fundo, baseada em estudos feitos pela Fipe (Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas), positiva. Na maioria dos Estados os recursos esto sendo bem aplicados. Mas claro que no se pode esperar que no haja casos de mau uso ou desvio", diz ele, que baseia sua avaliao nas denncias que vm chegando Diretoria de Acompanhamento do Fundef. "So 271 denncias em um universo de 5.506 municpios."

65

O ministro diz esperar que, se as denncias de irregularidades em fase de investigao se comprovarem, os responsveis sejam punidos. "O Fundef um grande xito como poltica para melhorar a qualidade do ensino. Se as denncias forem comprovadas, preciso que haja punio."O balano do primeiro ano de vigncia do Fundef, divulgado em maro, revela que houve aumento da remunerao dos professores (12,9% em mdia no pas) e do valor per capita gasto por aluno _39% dos municpios brasileiros tinham piso abaixo do limite mnimo nacional atual de R$ 315. Os municpios tambm receberam uma injeo de recursos: 2.073 cidades tiveram acrscimo de receitas da ordem de R$ 2 bilhes _46% desse total foram para as cidades do Nordeste. O ministro diz ainda que o prprio MEC est criando condies para receber as denncias e para que elas sejam analisadas _depois de passarem por uma avaliao prvia, so encaminhadas ao Ministrio Pblico ou aos tribunais de contas. Ele considera ainda que as investigaes sobre as suspeitas de desvios de dinheiro do Fundef so consequncia de um novo esprito que est se criando no Brasil: o de fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos."Implantamos polticas que permitem que o livro didtico e a merenda cheguem s escolas. Com isso, as pessoas percebem que algo est sendo feito e que h uma mudana, uma preocupao maior com a educao. Em cima disso, veio o Fundef e uma grande campanha de divulgao e conscientizao. As pessoas comeam a querer saber o que est acontecendo no seu municpio e se mobilizam." 1.11 A sociedade indignada: iInicia a disseminao das CPIs As CPIs chamam a ateno para o fato de que os Estados fazem uso irregular do fundo. Depois do Cear, Esprito Santo e Mato Grosso do Sul tm problemas de uso indevido de recursos do Fundef em 98 para pagar funcionrios no ligados ao ensino fundamental, o que proibido por lei. As denncias foram feitas Braslia por representantes dos Conselhos Estaduais de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, responsveis por fiscalizar a aplicao dos recursos do fundo. proibido usar recursos do Fundef para pagar servidores pblicos ou mesmo para pagar servidores da Educao no ligados ao ensino fundamental.No foi o que aconteceu no Esprito Santo. Cerca de R$ 27 milhes dos R$ 209 milhes que deveriam ter sido aplicados no ensino fundamental em 98 "desapareceram" das contas do Fundef.A rede de corrupo tamanha que os R$ 27 milhes foram desviados para pagar servidores de outras secretarias, com aval do Tribunal de Contas do Estado. Em Mato Grosso do Sul ocorreu problema semelhante: 98% dos R$ 82 milhes de recursos do Fundef que deveriam ter sido aplicados na rede estadual de ensino fundamental em 98 foram usados para pagar pessoal."S sobraram 2% para investir na capacitao de professores e na melhoria das condies fsicas das escolas", reclama Francineide Alves Pereira, representante dos funcionrios da Secretaria da Educao no conselho de fiscalizao, em matria do Jornal Folha de So Paulo.Em Mato Grosso do Sul, o dinheiro do Fundef no foi desviado para outras reas, mas o problema que foi usado para pagar servidores tcnicoadministrativos da Secretaria da Educao no ligados ao ensino fundamental. Outro problema grave que toda a folha de pagamento de professores aposentados tambm foi paga com recursos provenientes do Fundef.Nem a emenda constitucional 14 nem a lei que regulamentou o Fundef vedam o uso de recursos do fundo para pagar aposentados, mas TCES de vrios Estados tm dado recomendao contrria e o fato comea a ser investigado pelas CPIs. 1.12 A reao dos municpios e estados Da mesma forma, o municpio de Santo Andr (SP) conseguiu uma liminar desobrigando a prefeitura de repassar 15% de sua arrecadao com impostos para o Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio).A deciso elevou para quatro o nmero de municpios que estiveram isentos do repasse em 1999: Santo Andr (SP), Diadema (SP), Ribeiro Pires (SP) e Recife (PE). Rio Grande da Serra (SP), que tambm entrou com pedido, ainda aguardava parecer da Justia.

66

Segundo Selma Rocha, secretria de Educao e Formao Profissional de Santo Andr, o argumento utilizado pela prefeitura do municpio foi o mesmo dos outros: a inconstitucionalidade da emenda 14, que criou o fundo.Ficou claro a toda a nao que as Prefeituras de So Paulo no usam toda a verba do Fundef . Em pelo menos trs municpios de So Paulo, parte dos recursos do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio) est sendo guardada em contas bancrias.Como o gasto com a remunerao dos professores no atinge os 60% dos recursos repassados, como determina a lei que criou o fundo, h uma sobra de dinheiro.Em Adamantina so cerca de R$ 450 mil parados. Em Junqueirpolis so R$ 300 mil.As duas prefeituras alegam que o dinheiro est depositado em uma conta bancria por um motivo simples: eles temem que o Estado solicite o dinheiro de volta. A confuso gerada pelo primeiro decreto de municipalizao (40.889), de dezembro de 97, que no obrigava os municpios a pagar aos professores provenientes do Estado. Dessa forma, esses docentes continuaram a receber do governo estadual.Segundo a assessoria da Secretaria da Educao de So Paulo, os municpios no teriam de devolver o excedente ao Estado. Em 98, um novo decreto (43.072), que passou a valer apenas para os novos convnios, obrigou os municpios a pagar aos professores da rede estadual. De acordo com nmeros da prpria prefeitura, mesmo que o municpio tenha de pagar os professores do Estado, ainda vo sobrar R$ 75 mil. O que j daria um abono de R$ 2.000 por professor.Em Porto Feliz, onde tambm existe uma sobra de dinheiro, os professores ainda no receberam o abono porque ainda no foi aprovado o projeto de lei que regulamentaria essa gratificao. 1.13 O FUNDEF chega aos tribunais Em agosto, as crises do Fundef chegam a justia. A Prefeitura de Diadema (SP) obteve liminar isentando-a de repassar sua cota mensal ao fundo (como conhecido o Fundef, fundo de valorizao do magistrio).Diadema destinou R$ 13,9 milhes ao fundo em 98 e recebeu de volta R$ 585 mil. Ou seja, teve um "prejuzo" de R$ 13,4 milhes, que foram repassados Secretaria Estadual da Educao e a outras prefeituras paulistas. O ministro Paulo Renato Souza (Educao) afirmou que o MEC iria questionar na Justia a liminar obtida por Diadema. "A assessoria jurdica do ministrio j est estudando com a Advocacia Geral da Unio a melhor maneira de derrubar a liminar." Declarou aos jornais na poca. Diadema perdia dinheiro para o Estado porque tem arrecadao alta e poucos alunos matriculados na rede municipal. Dos 67.688 alunos da rede pblica de ensino fundamental de Diadema, apenas 866 estudavam em escolas municipais em 98, contra 66.688 matriculados na rede estadual. Como o dinheiro do Fundef distribudo a Estados e municpios de acordo com o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, Diadema recebia muito menos do que contribui. Mesmo com a obrigao de destinar ao Fundef parte de seus recursos, a prefeitura dispe de sete vezes mais verba para gastar com cada aluno do ensino fundamental do que o Estado. Enquanto cada aluno da rede municipal teve disposio em 98 R$ 7.000, cada um da rede estadual ficou com R$ 900.Com a desobrigao do Fundef, a Prefeitura de Diadema ter R$ 22,5 mil anuais para gastar com cada um de seus 866 alunos do ensino fundamental."Isso no faz sentido, esto querendo criar um apartheid na rede de ensino de Diadema. Em vez de questionar o Fundef na Justia, o prefeito deveria assumir as escolas estaduais, j que a educao fundamental obrigao do municpio", diz Ulysses Semeghini, coordenador do Fundef a imprensa na poca.Com a liminar obtida por Diadema, j so duas as prefeituras que conseguiram na Justia a suspenso da contribuio ao Fundef. Em abril, a Prefeitura de Recife entrou com ao cautelar na 5 Vara Federal pedindo a suspenso do repasse mensal de R$ 900 mil que era obrigada a fazer ao Fundef e obteve liminar.O MEC tentou derrubar essa liminar pelo menos quatro vezes, mas fracassou em todas. Nas duas aes contra o fundo que chegaram ao Supremo Tribunal Federal, movidas pelos partidos de oposio e pelo governador do Rio de Janeiro, Anthony Garotinho, as liminares foram negadas. Em ambos os casos, o mrito da questo ainda no foi julgado. 1.14 A reao das demais instituies sociais

67

O governo comea a sofrer presses. Uma deciso do Tribunal de Contas da Unio, divulgada ontem, obriga o MEC (Ministrio da Educao) a rever os critrios que vm sendo adotados para distribuir os recursos do Fundef (Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). De acordo com a deciso do tribunal, o valor dos repasses ter de levar em conta dois critrios que no vm sendo considerados: a estimativa de matrculas novas, computadas no incio do ano letivo, e o pagamento de valores diferenciados para estudantes da 1 4 srie e da 5 8. Os dois critrios constam da legislao que criou e regulamentou o Fundef. O ministro Humberto Souto, relator do processo, determinou prazo de 15 dias _a contar da data da notificao_ para que o MEC comece a definir critrios para incluir esses critrios no clculo dos repasses.At o final da tarde de ontem, o MEC no havia sido informado oficialmente da deciso, segundo a assessoria de imprensa. A Folha tentou contatar o diretor de Acompanhamento do Fundef, Ulysses Cidade Semeghini, mas ele no foi encontrado. A deciso foi tomada a partir de uma contestao apresentada ao tribunal pela prefeitura de Bariri (342 km de So Paulo), cujo caso ilustra o que pode estar ocorrendo em outras cidades do pas. O municpio tem 565 alunos matriculados na rede municipal, mas recebe repasses sobre 474 matrculas _ou seja, o clculo no leva em conta 91 matrculas e por isso a cidade perde receita.Souto tambm determinou a reviso da portaria que fixou o coeficiente de participao no Fundef para este ano o que significa, na prtica, que o governo poder ter de compensar eventuais perdas dos Estados e municpios. Nos estados, a reao continua. A Assemblia Legislativa aprovou a criao de uma CPI para investigar as contas do governo estadual na rea da Educao.Segundo estudos do deputado Cesar Callegari (PSB), que foi o autor do pedido, mais de R$ 5,5 bilhes deixaram de ser aplicados pela secretaria desde 1995.Se isso ficar comprovado, o governo estaria deixando de cumprir a legislao, que obriga o Estado a aplicar pelo menos 30% da arrecadao em Educao.Callegari afirma que trs pontos sero os principais alvos da investigao. O primeiro seria a incluso do gasto com profissionais inativos no Oramento que, segundo o parlamentar, s em 1999 foi de R$ 1,9 bilho.O outro ponto que o governo deixaria de considerar a parte do ICMS, relacionada a juros, multas e atrasos, como verbas que devem ser repartidas. Por ltimo, o deputado aponta as transferncias de impostos pelo governo federal, de 95, 96 e 97, que no entraram nas contas da Educao. Callegari alega tambm que, na prestao de contas, no esto sendo colocados os recursos do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio) e do salrio-educao como valores adicionais.De acordo com o deputado Lobbe Neto (PMDB), presidente da Comisso de Educao na Assemblia, a CPI dever ser instalada j na prxima semana.O secretrio do Planejamento de So Paulo, Andr Franco Montoro Filho, disse que os recursos esto sendo devidamente aplicados e que os inativos, de fato, tm sido colocados na conta da Educao. "Entendo que esse um gasto da Educao", disse.Ele afirma ainda que far os devidos esclarecimentos, mas que no devero ser comprovadas irregularidades. "Ns temos investidos os 30%, tanto que o Tribunal de Contas e a prpria Assemblia tm aprovado", afirma. Liminar concedida na ltima quinta-feira, pela juza federal Raquel Fernandez Perrini, probe que o valor mnimo per capita por aluno do ensino fundamental seja inferior ao definido pela lei que criou o Fundef (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio) em 2000.A ao civil pblica, movida pelo Ministrio Pblico Federal, tinha como objetivo evitar que o governo descumprisse a lei, como ocorreu este ano.Pela lei, o valor per capita neste ano deveria ter ficado em torno de R$ 430. O valor efetivo, determinado por um decreto, foi de R$ 315 - o mesmo de 1998. Segundo Ulisses Semeghini, coordenador do departamento de acompanhamento do Fundef, do Ministrio da Educao (MEC), at ontem ele no havia sido notificado da liminar."O MEC vai analisar e ver que atitude tomar", disse.Hoje, oito Estados recebem complemento da Unio para alcanar o valor de R$ 315.E outros oito Estados, de acordo com Semeghini, devem ter valor mnimo entre R$ 315 e R$ 400, e exigiram complemento da Unio se o valor fosse o estipulado pela lei. O grande nmero de denncias levou a Comisso de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados instala hoje uma subcomisso para apurar denncias de irregularidades envolvendo mau uso e

68

desvio de recursos do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio) em todos os Estados.O pedido para a constituio da subcomisso foi feito pelos deputados Gilmar Machado (PT-MG) e Walter Pinheiro (PT-BA), com base em denncias contidas em reportagens publicadas pela Folha em setembro, que apontavam irregularidades em So Paulo, Cear e Bahia. Reportagem da Folha mostrou que, de julho para c, o Ministrio da Educao recebeu 487 denncias de irregularidades envolvendo o Fundef em 24 Estados, em um total de 266 cidades.A primeira providncia da subcomisso ser levar ao TCU (Tribunal de Contas da Unio) um plano para a realizao de auditorias. O deputado Machado sugere que, a cada trs meses e sem aviso prvio aos municpios, os tribunais de contas dos Estados realizem por amostragem devassas nas contas do Fundef. A Cmara dos Deputados vai investigar o desvio de verbas pblicas em cidades de todo o pas por meio da emisso de notas fiscais frias. Levantamento feito pela Agncia Folha em 20 Estados, publicado em 28 de novembro, mostrou como funciona a indstria de fraudes que sustenta a corrupo nas prefeituras.As investigaes ficaro a cargo da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle (CFFC) da Cmara. O presidente da comisso, deputado Delfim Netto (PPB-SP), disse que o assunto entra em pauta nesta semana.Na reunio de hoje da CFFC, o deputado Joo Paulo Cunha (PT-SP) apresentar um requerimento solicitando a documentao das prefeituras citadas pela reportagem da Agncia Folha. No municpio de Palmas (TO), procuradores investigam o desaparecimento de R$ 1,1 milho de dois convnios com os ministrios da Sade e da Educao.O ex-prefeito Edwino Raimundo Schultz, da cidade de Chapado do Sul (MS), acusado de usar empresas fantasmas para desviar R$ 500 mil (o equivalente receita mensal do municpio) de 1997 a maio ltimo.No Esprito Santo, a Procuradoria da Repblica denuncia um esquema que ficou conhecido pelo jargo "poltica da rapinagem". Nesta modalidade de fraude, prefeitos seriam eleitos e depois usariam notas frias para justificar gastos inexistentes e reembolsar os financiadores da campanha.No Cear, uma CPI instalada na Assemblia Legislativa apura o sumio de cerca de R$ 800 mil do Fundef em quatro prefeituras. 1.15 O que no dito na poltica educacional: O MEC como agente corruptor O MEC comeou a enfrentar oposio e crticas na investigao. Secretrios estaduais e municipais da Educao acusam o MEC de estar desrespeitando duas determinaes da lei que criou o Fundef (fundo de valorizao do magistrio). Segundo eles, o MEC descumpriu a lei ao fixar o piso mnimo por aluno para 99 em R$ 315 - abaixo do valor definido pela lei, que seria de pelo menos R$ 420. Os secretrios dizem tambm que o valor repassado aos Estados para custear alunos portadores de deficincias deveria ser superior. Atualmente, o valor repassado idntico para todos os alunos do ensino fundamental, inclusive os deficientes. O atendimento aos alunos portadores de deficincias foi apontado como uma das reas em que o Brasil menos avanou na ltima dcada, durante encontro encerrado ontem em Braslia para avaliar o cumprimento das metas da Conferncia de Jomtien (Tailndia).Em 98, 430,3 mil alunos portadores de deficincia receberam atendimento em escolas especializadas ou em classes especiais nas escolas regulares. Apenas 46,8% desses alunos foram atendidos pela rede pblica.Estima-se que haja no pas cerca de 6 milhes de crianas e adolescentes de at 19 anos com algum tipo de deficincia. Ou seja, apenas 7,2% receberam atendimento especializado no ano passado. Para frem Maranho, presidente do Consed (Conselho Nacional de Secretrios de Educao), se o valor repassado para custear alunos portadores de deficincias fosse maior, o nmero de crianas atendidas cresceria bastante. "Para as escolas pblicas conseguirem atender adequadamente os alunos deficientes preciso haver investimentos. Sozinhos, Estados e municpios no vo conseguir fazer isso", afirmou Maranho. Segundo a secretria de Educao Especial do MEC, Marilene Ribeiro dos Santos, o ministro Paulo Renato Souza est estudando mecanismos para garantir que os alunos portadores de deficincia recebam recursos adicionais a partir do ano que vem. O que estranho nesta discusso que em nenhum momento o MEC foi considerado como agente fomentador da corrupo ao descumprir, como a pontavam outros rgos, o que prezava a lei.

69

A discusso sobre o valor do piso mnimo, entretanto, est longe de ter soluo. A lei estabelece que o piso deve ser calculado dividindo a previso de arrecadao pelo nmero de matrculas no ensino fundamental.Por esse clculo, o piso para 99 deveria ser de, no mnimo, R$ 420. Entretanto o MEC estabeleceu por decreto que o piso seria de R$ 315, mesmo valor de 98.Paulo Renato afirma que a interpretao do MEC diferente da de Estados e municpios. No entanto, ele no explicou qual sua interpretao. 1.16 O prejuzo das crianas Um dos efeitos graves da corrupo na educao que as crianas transformaram-se em objeto de barganha.Em um truque para obter mais verbas, prefeitos esto matriculando crianas com menos de 7 anos de idade e jovens com mais de 19 anos de idade no ensino fundamental.As verbas do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do magistrio) so distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos atendidos pelas escolas estaduais e municipais. O Fundef composto de um bolo de receitas estaduais e municipais, complementado pelo governo federal. O valor este ano de R$ 14,1 bilhes. Alm de crianas, esto matriculando tambm adultos, para engrossar matrculas. Eles so retirados dos supletivos dos Estados e municpios. A maioria tem mais de 19 anos de idade.O inchao ocorreu exatamente aps a criao do Fundef, em 1996, com os prefeitos saindo caa de matrculas. De 1998 at este ano, foram aproximadamente mais 120 mil novos alunos com seis anos de idade, pulando de 451 mil para 571 mil. A idade para entrada no ensino fundamental (ex-primrio e ginsio) de 7 anos at, teoricamente, 14 anos. Em 1996, j havia 342 mil. Desde ento, o salto foi de 66,8%, numa avalanche que explica por que as matrculas da pr-escola (4 a 6 anos de idade) caem bruscamente em todo o pas _de 1997 a 1998, a reduo foi de 200 mil.A expanso mais veloz no Nordeste, atingindo, desde 1996, 138%. Saltou de 99 mil alunos com seis anos, matriculados no ensino fundamental, para 238 mil. Na Bahia, no perodo, o salto foi de 63 mil para 94 mil.No h, assim, critrio pedaggico. A criana usada para fazer nmero e tirar verba do Fundef. O censo mostra que, em muitos Estados, cai o nmero de alunos de supletivos. Em Minas caiu de 223 mil em 1996 para os 48 mil deste ano; desses 48 mil, 32 mil so de estabelecimentos privados. Ou seja, nos cursos pblicos quase no sobrou ningum.Tanto o Piau como a Bahia apresentam este mesmo movimento. Em 1996, havia 92 mil e, agora, 9.000. No Piau, caiu de 94 mil para 22 mil.O prprio Ministrio da Educao reconhece, em documento, a burla. Em um texto a ser apresentado, em Paris, na reunio da Unesco sobre educao, apontada a transferncia de alunos. Com esse movimento, segundo o documento ministerial, os municpios estariam desmontando ou enfraquecendo a pr-escola _ um perodo considerado por especialistas como vital para o desenvolvimento emocional e intelectual de uma criana.Em um trecho, o documento afirma:
"O prprio fato de o Fundef incentivar a ampliao do ensino fundamental, garantindo recursos vinculados, parece ter desestimulado os municpios, principais responsveis pela pr-escola, a continuarem a investir nesse nvel de ensino. Isto particularmente verdadeiro para os municpios que no cumpriam a determinao constitucional de investimento no ensino fundamental e aplicavam a maioria dos recursos destinados educao na manuteno de creches e pr-escolas. Esses municpios perderam recursos na redistribuio do Fundef e esto dedicando maior ateno ao ensino fundamental, como forma de recuper-lo".

Diante das milhares de matrculas de crianas com seis anos, o Conselho Nacional de Educao preferiu aceitar o truque, determinando apenas que as cidades comprovem que 95% dos alunos de 7 a 14 anos esto matriculados.Na prtica, a burla foi aceita e legitimada, apesar do indcio de fraude e falta de contedo pedaggico. A jogada dos prefeitos mais um ingrediente das carncias da educao infantil no pas _creches e pr-escolas. Estima-se que, para uma populao de 12 milhes de pessoas de zero a trs anos de idade, cerca de 800 mil usufruam das creches, atualmente.Relatrios preparados pelo governo indicam que a situao de carncia geral. Faltam professores qualificados, parques para brincadeira, bibliotecas e tambm gua, esgoto e eletricidade. Numa autocrtica, o documento do MEC a ser apresentado em Paris afirma: "Embora municipalizao tenha um sentido positivo, indicando a tendncia geral do sistema de se adaptar s recentes normas legais,

70

preciso reconhecer que o governo federal ausentou-se mais do que devia da rea da pr-escola, que conta com poucos estmulos e parcos recursos do poder central". AO final do ano o Ministrio da Educao j tinha recebido 487 denncias de irregularidades com verbas municipalizadas em 266 cidades brasileiras nos ltimos cinco meses.O relatrio sobre as fraudes no Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio) _que comeou a ser feito em julho ltimo_ mostra que elas atingem 24 Estados. No Cear, o Tribunal de Contas dos Municpios encontrou notas frias no valor de R$ 391 mil nas contas da Prefeitura de Parambu, R$ 318 mil nas de Quiterianpolis, R$ 71 mil nas de Solonpolis e R$ 20 mil nas de Novo Oriente.As notas haviam sido emitidas por empresas fantasmas do esquema do coronel reformado da Polcia Militar Jos Viriato Correia Lima. Prefeituras do Piau e Maranho tambm se beneficiavam do esquema.Em Gois, pelo menos 43 prefeituras so suspeitas de desviar recursos pblicos usando notas frias das empresas fantasmas Papelaria Papirus, Star-Med e Pro-Med _as duas ltimas usadas na fraude com recursos do SUS (Sistema nico de Sade).Todas as 11 prefeituras de Tocantins sob investigao da Procuradoria da Repblica so suspeitas de desviar tanto verbas do Fundef como do SUS. Em So Paulo, a administrao de Mirassol acusada de sumir com R$ 135,8 mil destinados educao.Tcnicos dos tribunais de contas ouvidos pela Agncia Folha afirmam que praticamente impossvel descobrir o uso de notas fiscais frias na prestao de contas dos municpios relativa ao uso das verbas de sade e educao."Por fora da lei, as prestaes de contas podem ser simplesmente feitas com um balancete, sem as notas, que ficam no municpio, arquivadas em local apropriado, por at cinco anos, para possibilitar uma checagem, caso haja suspeita de alguma coisa errada", afirmou Jernimo Leite, secretrio-geral do Tribunal de Contas do Maranho. O problema que ao minimizarem os efeitos, o governo esquece os grandes prejudicados, as crianas. Todas as tardes, de tera a sbado, a professora Valmira Santana Santos d aulas para um grupo de 20 crianas baianas na varanda da casa dela. So trs cmodos de taipa, sem gua nem luz, no meio da caatinga e a mais de 470 quilmetros de Salvador. "Como no tem escola, ensino os meninos aqui mesmo", conta Valmira. "A gente trabalha como pode". Pelas contas da Prefeitura de Santa Brgida, a professora Valmira no teria do que reclamar. Oficialmente, ela trabalha em uma escola que recebeu reforma recente no valor de R$ 1.640.Tudo fico. Esse dinheiro jamais foi aplicado para melhorar a infra-estruturadesse grupo de alunos. A lousa continua apoiada sobre as duas vigas que sustentam a cobertura da varanda. As crianas continuam escrevendo sobre pedaos de compensado e sentadas em cadeiras improvisadas. "O pior o vento, que atrapalha e enche tudo de poeira", diz a professora Valmira. O caso de Santa Brgida serve para ilustrar os desvios que vm ocorrendo com o dinheiro do Fundef (Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio), um fundo para educao criado pelo governo federal para melhorar salrios e infra-estrutura do ensino fundamental (o antigo 1 grau) no pas todo, em funcionamento desde 1998.Na Bahia, 63 cidades so investigadas pelo Ministrio Pblico Federal. No Cear, Comisso Parlamentar de Inqurito apura suspeitas de irregularidade em 106 dos 184 municpios do Estado.No Rio Grande do Norte, quatro prefeitos foram afastados em conexo com mau uso de verbas do Fundef e outros 21 esto na mira. J se comprovou irregularidades em Igaci e Viosa, em Alagoas, e outros oito municpios desse Estado so investigados. 1.17 O prejuzo a moral e a tica social A anlise dos casos de corrupo no Fundef nos mostram que a degradao da coisa pblica no campo educacional uma das caractersticas da poltica educacional. Mas,contudo, a experincia do FUNDEF mostra que diferente dos antigos, nossa corrupo no est na degradao da coisa pblica pela usura dos costumes. Estamos nos acostumando a ver os casos de corrupo do Fundef como o mau trato do dinheiro pblico. Evidentemente, o que queremos mostrar que esquecemos que, esta mal versao dos fundos da educao tambm causada por uma degradao moral, dos costumes. preciso que funcionrios sejam subornados, sejam corrompidos. Se alguns dos traos da democracia antiga servem para a atual, o fato de que nesta, a que mais se exige dos cidados. Precisamos exigir das autoridades competentes um maior grau de autodisciplina, em uma palavra, precisamos mais de administradores virtuosos.

71

Por outro lado, esperamos que o caso Fundef mostre como o desgaste tambm vem do fato de que a coisa pblica vista como propriedade privada. Cada governante, apropriando-se dos recursos educacionais para si, para os objetivos que v como prioritrios, concebe o pblico como privado. "A corrupo acaba identificada com uma desonestidade qualquer. Perde-se de vista seu sentido de desagregao do espao pblico, como coisa bem pior que o prejuzo causado ao particular. Esquece-se seu efeito multiplicador do mal melhor dizendo, seu efeito divisor desse bem que seria vida social"(Ribeiro, p. 177.). A discusso assim colocada, onde a corrupo na educao se torna equivalente ao crime comum, onde o poltico equivalente do "ladro", o deslocamento grave que perdemos o senso do pblico como algo superior ao privado. A corrupo nas contas do Fundef no um assalto comum. Precisamos dar-lhe o sentido poltico. Para alm de um furto, um ataque a coisa publica, que mais do que economia. A corrupo um problema no pelo valo monetrio que desvia, mas pelo nvel das relaes sociais que revela. Ribeiro aponta que preciso "recuperar o sentido prprio da coisa pblica. preciso devolver aos costumes, aos mores, o lugar central que ocupam numa sociedade republicana ou democrtica. Vencer a corrupo no simplesmente assegurar o bom trato do dinheiro pblico: garantir o respeito ao outro, a qualquer outro. (p.179). 1.18 Concluso Portanto, preciso ampliar a noo que est por trs das diversas investigaes sobre o Fundef. De fato, no apenas uma boa poltica fiscal, parlamentar necessria, por que no um problema que se resuma aos recursos educacionais. No se trata apenas de introduzir punio e justia, mas em questionarmos como esto nossos costumes. Como a sociedade se articula ao Estado. O erro priorizarmos de um lado, os funcionrios pblicos ou administradores como Estado, de um lado, e o sistema educacional, como contribuinte lesado, de outro. Os administradores desse patrimnio tambm so cidados. A corrupo na educao mais do que do dinheiro, dos costumes.

72

UNIDADE IX 1. A LEGISLAO EDUCACIONAL BRASILEIRA O que Legislao Educacional? Legislao da educao a mesma coisa de legislao de ensino? A legislao educacional disciplina da Pedagogia ou do Direito? Qual o lugar da Legislao Educacional no mbito das Cincias jurdicas? Estas so questes que exigem mais do que respostas pontuais e prontas, mas um exerccio de desvelamento conceptual de legislao e educao. As palavras legislao e educao nos fazem remontar Roma Clssica, especialmente ao Direito Romano. Derivada do latim legislatio, a palavra legislao quer dizer, literalmente, ato de legislar, isto , o direito de fazer, preceituar ou decretar leis. A legislao , pois, o ato de estabelecer leis atravs do poder legislativo. Tambm derivada do latim, a palavra educao vem de educare, e com esta raiz, quer dizer, ato de amamentar. Tambm h que diga que educao teria origem tambm na raiz latina educere, que pode ser traduzida como ato de conduzir, de levar adiante o educando. Atualmente, as tendncias pedaggicas acolhem esta segunda etimologia. Assim, quando digo legislao da educao, posso estar me referindo instruo ou aos processos de formao que se do no apenas nos estabelecimentos de ensino como tambm em outras ambincias culturais como a famlia, a igreja, o sindicato, entre outros. A atual compreenso de legislao da educao, no mbito da LDB, considerada como a lei magna da educao, a de educao escolar mas no restrita concepo de instruo, voltada somente transmisso de conhecimento nos estabelecimentos de ensino. Na LDB, a educao concebida como processo de formao abrangente, inclusive o de formao de cidadania e o trabalho como principio educativo, portanto, no restrita s instituies de ensino. Aqui, reside a possibilidade de se contemplar a legislao educacional como a legislao que recolhe todas os atos e fatos jurdicos que tratam da educao como direito social do cidado e direito pblico subjetivo dos educandos do ensino fundamental. J nas suas razes conceituais, etimolgicas e histricas as palavras legislao e educao no tinham sentido unvoco, isto , j traziam na sua formao histrica o carter da polissemia. Em Roma, legislao tanto podia significar o conjunto de leis especficas de uma matria ou negcio como a lei no seu sentido mais abrangente. Hoje, a situao no mudou muito: quando nos referimos legislao tanto no sentido estreito como no sentido largo, por extenso. Assim, a expresso legislao educacional me revela um conjunto de normas legais sobre a matria educacional. Se falo legislao educacional brasileira, refiro-me s leis que de modo geral formam o ordenamento cultural do pas Com a palavra educao, teremos situao semelhante. Ora a palavra educao refere-se aos processos de formao escolar, dentro e fora dos estabelecimentos de ensino, ora tem conceito restrito educao escolar que se d unicamente nos estabelecimentos de ensino. Da, falar-se, em outros tempos, em legislao de ensino e em legislao da educao. Ento, entendamos o seguinte: a legislao da educao pode ser considerada como o corpo ou conjunto de leis referentes educao, seja ela estritamente voltada ao ensino ou s questes matria educacional, como, por exemplo, a profisso de professor, a democratizao de ensino ou as mensalidades escolares.

73

Ainda assim, a partir do nova ordem geral da educao nacional, decorrente da Lei 9.394/96, poderamos de alguma forma cogitar o uso das expresses legislao educacional e legislao de ensino. Quanto utilizarmos a expresso legislao educacional ou legislao da educao estaremos nos referindo legislao que trata da educao escolar, nos nveis de educao (bsica e superior). Quando dizemos legislao educacional estamos nos referindo, portanto, de forma geral, educao bsica(educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e educao superior. Da, posso referir-me apenas legislao da educao bsica ou legislao da educao superior. Se desejo referir-me aos nveis de ensino fundamental e ensino mdio, que formam educao bsica, posso utilizar a expresso legislao do ensino fundamental ou legislao do ensino mdio. Certo que a legislao educacional pode ser, pois, tomada como corpo ou conjunto de leis referentes educao. um complexo de leis cujo destinatrio o homem trabalhador ou o homem consumidor. este o sentido de legislao como legis data. A legislao se revela, sobretudo, em regulamentos ditos orgnicos ou ordenados, expedidos pelos magistrados em face da outorga popular. A legislao educacional, como nos parece sugerir, uma disciplina de imediato interesse do Direito ou mais precisamente do Direito Educacional. Mas um olhar interdisciplinar dir que ela central na Pedagogia quando no estudo da organizao escolar. Por no termos alcanado, ainda, uma fase de pleno gozo de eqidade, diramos que a legislao educacional at final do sculo XX a nica forma de Direito Educacional que conhecemos e vivenciamos na estrutura e funcionamento da educao brasileira. Desta forma, a legislao educacional pode ser entendida como a soma de regras institudas regular e historicamente a respeito da educao. Todas as normas educacionais, legais e infralegais, leis e regulamentos, com instruo jurdica, relativas ao setor educacional, na contemporaneidade e no passado, so de interesse da legislao educacional. Vemos, deste modo, que a legislao educacional pode ter uma acepo ampla, isto , pode significar as leis da educao, que brotam das constituies nacionais, como a Constituio Federal, considerada a Lei Maior do ordenamento jurdico do pas, s leis aprovadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelo Presidente da Repblica. Pode, tambm, a legislao abranger os decretos presidenciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as resolues e pareceres dos rgos ministeriais ou da administrao superior da educao brasileira. Para este trabalho, vai nos interessar o sentido da Legislao Educacional como ao do Estado sobre a educao, vista, pelo Estado-gestor, como poltica social. A legislao educacional , portanto, base da sustentao da estrutura poltico-jurdica da educao. 1.1 As Duas Faces da Legislao Educacional A legislao Educacional possui duas naturezas: uma reguladora e uma regulamentadora. A partir de seu carter, podemos derivar sua tipologia. Dizemos que a legislao reguladora, quando se manifesta atravs de leis, sejam federais, estaduais ou municipais. As normas constitucionais que tratam da educao so as fontes primrias da regulao e organizao da educao nacional, pois, por elas, definem-se as competncias constitucionais e atribuies administrativas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Abaixo das normas constitucionais, temos as leis federais, ordinrias ou complementares, que regulam o sistema nacional de educao. A legislao reguladora estabelece, pois, a regra geral, a norma jurdica fundamental. Da, o processo regulatrio voltar-se sempre aos princpios gerais e disposio da educao como direito, seja social ou pblico subjetivo.

74

O principal trao da regulao sua fora de regular, isto , poder, regularmente, ou que pode traduzido tambm pela democraticamente, estabelecer regras gerais de Direito ou normas gerais criadores de Direito. Quando dizemos que a educao direito social ou que o acesso ao ensino fundamental direito pblico subjetivo, a imperatividade normativa reside na origem da fonte de direito, a Constituio, seja Federal, Estadual ou Municipal. Por isso, uma vez aprovadas, as leis devem ser respeitadas e cumpridas. A legislao regulamentadora, ao contrrio da legislao reguladora no descritiva, mas prescritiva, volta-se prpria prxis da educao. Os decretos presidenciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as resolues e pareceres dos rgos do Ministrio da Educao, como o Conselho Nacional da Educao ou o Fundo de Desenvolvimento da Educao como sero executadas as regras jurdicas ou das disposies legais contidas no processo de regulao da educao nacional. A regulamentao no cria direito porque limita-se a instituir normas sobre a execuo da lei, tomando as providncias indispensveis para o funcionamento dos servios educacionais. Diramos, em substncia, que a estrutura poltico-jurdica da educao contida na Constituio Federal e nas Leis Federais regulam a estrutura poltico-jurdica da educao enquanto os decretos, as portarias, as resolues, os pareceres, as instrues, enfim, prescrevem a forma de funcionamento do servio educacional. 1.2 O Direito Educacional no Brasil O Direito Educacional, no Brasil, ainda est na sua fase de Legislao do Ensino. No alcanamos, ainda, uma fase propriamente dita do Direito, isto , a de ter o Direito Educacional como corpo doutrinrio, com anlise e objeto bem definidos. Esta pequeno comentrio LDB uma contribuio terica sistematizao do Direito Educacional, na fase de Legislao, para tentarmos chegar a uma reflexo mais doutrinria e com perspectiva de se definir o lugar do Direito Educacional no mbito das Cincias. Afinal, o Direito da Educao deve estar no elenco das disciplinas das Cincias Jurdicas ou das Cincias da Educao. Na sua fase de Legislao, o Direito Educacional avanou de um lado, estruturou e fez funcionar o sistema educacional, mas, do outro, do ponto de vista terico, passou a ter um carter reducionista, apropriou-se do discurso ou teoria educacional e no avanou na construo jurdica e doutrinria da Educao. No foi por falta de produo legislativa. Pelo contrrio, a tradio legisferante da Educao, inaugurada por Pombal, na Colnia e expressivamente produzida aps a Constituio de 1824 no apenas confirmou a tradio ibrica do direito escrito, descritivo e receptivo, mas assinalou o grau de dependncia das normas educacionais sociedade poltica. Mas, na medida em que o constitucionalismo moderno foi ampliando as dimenses normativas da Constituio, isto , introduzindo, no seu texto, a matria educacional, alargou, materialmente, o contedo da Lei Fundamental do Estado, a ponto de no termos dvida de que, se de um lado no samos da fase de Legislao, no plano do Direito Educacional, alcanamos plenamente um Direito Constitucional da Educao, com definio e repartio equilibrada das competncias constitucionais relativas Educao. Acreditamos, que no sculo XXI, chagaremos a um modelo de sistematizao das normas educacionais para em outro momento vislumbramos um estgio de Direito da Educao em que movimentos sociais em favor do Direito Educao estejam sob a gide da doutrina e da jurisprudncia na Educao. O Direito Educacional , ainda, um rfo acadmico, isto , quem est desenvolvendo reflexo na Ps-Graduao em Direito puxa a reflexo para o jurdico e os que esto, do outro lado, o da Educao, puxam o Direito Educao para a teoria educacional. Confesso que me vem dvida com relao o lugar do Direito Educacional(o da Educao Escolar) no campo das cincias: aproxima-se mais das Cincias Jurdicas ou das Cincias da Educao? A meu ver, deve

75

ser disciplina na Educao.Portanto, devemos desenvolver uma reflexo com a interveno da abordagem jurdica. 1.3 A LDB Luz do Direito Constitucional Positivo Com este comentrio LDB, com fundamento terico no Direito Constitucional Positivo, sistematizamos as normas legais da Lei 9.394/96, atravs de cinco categorias estruturantes das constituies escritas, modelo apresentado pelo constitucionalista Jos Afonso da Silva(1995). Com este procedimento, no apenas localizamos as normas legais, mas as qualifico juridicamente, atravs de uma intercesso interdisciplinar que considero inovadora, relevante no apenas para a Histrica da Educao bem como a definio do objeto do Direito Educacional, no Brasil. Minha inclinao, como educador, por uma abordagem jurdica frente s normas educacionais, vem do reconhecimento que no se conhece uma lei ordinria sem uma base jurdica. No meu entender, as fontes legais citadas em boa parte das referncias da historiografia educacional ou ensaios de legislao de ensino, na maioria das vezes, esto destitudas de uma exegese jurdica, o que torna a leitura da Educao no plano do ordenamento jurdico do pas bastante restrita. A anlise de contedo , assim, limitada. No quero defender intransigentemente a abordagem jurdica no estudo das normas educacional, mas julgo ser um procedimento metodolgico bastante completo e capaz de oferecer suficientemente, para o estgio em que se encontra o Direito Educacional, uma viso de totalidade dos fatos jurdicos de uma poca ou regime poltico. O entendimento da LDB passa necessariamente pelo compreenso do texto constitucional de 1988, sua matriz, e da evoluo constitucional no Brasil. Estou certo de que a estrutura , efetivamente, uma ordenao reveladora do modo de ser dos elementos que a integram(HORTA: 1995, p. 219). Na medida que, por exemplo, estruturo a educao como norma constitucional, este conhecimento permite fixar as caractersticas, as formas e as modalidades com que a norma se apresenta no ordenamento jurdico do Pas. A Constituio de 1824, por exemplo, no se registrou nenhuma norma educacional na categoria Elementos Scio-Ideolgicos, conclumos que a estrutura normativa reflete o modelo de constitucionalismo predominante no Sculo XIX. Sabemos que o Constitucionalismo Clssico, dos sculos XVIII e XIX, a matria constitucional se exauria na organizao dos Poderes do Estado e na Declarao dos Direitos e Garantias Individuais. Assim, a sociedade poltica imperial no vai identificar a matria educacional nem orden-la em um conjunto de regras constitucionais reguladoras da atividade educacional. No entanto, a Constituio para a construo do Direito Constitucional da Educao de suma importncia: no texto constitucional j recolhemos fragmentos de normas educacionais que, mais tarde, passaro a integrar o conjunto sistemtico da ordem educacional no mbito das Constituies Nacionais. As normas jurdicas relativas Educao contidas na Constituio de 1824 so regras antecipadoras do direito educao e das normas de princpio educacional (a gratuidade do ensino). Foi a partir da estrutura das normas educacionais, no mbito das Constituies brasileiras, que vimos a validade de se aplicar uma teoria de estruturao normativa caracterizar a matria educacional como fato jurdico gerador de eficcia jurdica, isto , de prxis social. A investigao leva-nos a crer que somente com uma abordagem jurdica temos condies de ver o grau de expansividade ou incidncia da matria educacional no ordenamento constitucional do Pas, na proporo em que as cinco categorias de elementos constitucionais(orgnicos, limitativos, Scio-Ideolgicos, estabilizao constitucional e formais de aplicabilidade) vo se integrando nas Constituies Nacionais, no decorrer de sua evoluo histrica, e medida em que o Estado Federal, entendido como criao jurdicopositivo, torna-se mais intervencionista e social e assume novas finalidades no campo da poltica social.

76

1.4 Aspectos Jurdicos da LDB Em se tratando se sistematizao normativa, o que pode ser aplicado Constituio Federal pode-se, tambm, aplicar Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), promulgada em 1996. Para ilustrar, poderia usar do mesmo expediente para descrever as normas educacionais na LDB, conforme tabela abaixo: a. Normas orgnicas - A Lei 9.394/96, a LDB na linguagem dos educadores, contm normas que regulam a organizao e funcionamento do Estado. Estas normas concentram-se, predominante nos Ttulos IV (Da Organizao da Educao Nacional, do art. 8o a 16), VI - (Dos Profissionais da Educao, Art. 61 a 67) e VII - Dos Recursos Financeiros (Art. 68 a Art. 77); Normas limitativas - A LDB traz normas que consubstanciam o elenco dos direitos e garantias fundamentais, limitando a ao dos poderes estatais e do a tnica do Estado de Direito. norma limitativa o Art. 7o, do Ttulo III - Do Direito Educao e do Dever de Educar; Normas scio - ideolgicas - A LDB consubstancia normas que revelam o carter de compromisso liberal/neo-liberal do Estado com a sociedade. Esto estas normas inscritas no Ttulo III - Do Direito Educao e do Dever de Educar (Art. 4o, 6o e 7o) e Ttulo II - Dos Princpios e Fins da Educao nacional (Art. 2o e Art. 3o) e Ttulo V - Dos Nveis e das modalidades de educao e ensino (Art. 21 a art. 60); Normas de estabilizao da lei - A LDB traz artigos que asseguram, juridicamente, o acesso ao ensino fundamental (Art. 5o ), a defesa da aplicao dos recursos financeiros (Art. 69, 6o) e o ingresso de docente exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos nas instituies de ensino, premunindo os meios e tcnicas contra sua infringncia, a no ser nos termos nela prpria estatudos. So os seguintes remdios constitucionais previstos: direito de petio, Ao popular contra crime de responsabilidade, Mandato de segurana individual; Normas formais de aplicabilidade imediata - A LDB estatui regras de aplicao imediata da Lei. Esto presentes predominantemente nas disposies transitrias (Art. 867 a 92) e no Art. 1o, prembulo da Lei. 1.5 A LDB e a Organizao Escolar LDB, Direito Educacional e organizao escolar caminham juntos, lado a lado. Com a nova a LDB, a educao vista como um processo, que se d em vrias ambincias, manifesto em nveis, etapas e modalidades. A LDB bifurca a educao escolar assim: a. b. educao bsica e educao superior. A educao bsica divida, por sua vez, em etapas (e no em subnveis) desta forma: 1. Educao Infantil, Primeira etapa; 2. Ensino Fundamental, Segunda etapa e 3. Ensino Mdio, terceira etapa ou etapa final. Entre as modalidades, podemos citar: a. b. c. d. educao especial (destaque-se que esta a nica modalidade de ensino que perpassa todos os nveis e etapas da educao Bsica); educao profissional e educao de jovens e adultos, mas poderamos lembrar, ainda, educao indgena e educao a distncia.

b.

c.

d.

e.

A educao superior, por seu turno, dividida em cursos seqenciais, graduao, extenso e psgraduao.

77

Como disse, anteriormente, no Brasil, o Direito Educacional ainda est na sua fase de Legislao do Ensino e, a rigor, no chegou a fase de direito, isto , sob a gide da Jurisprudncia e da Doutrina. Pode-se constatar a assertiva pelo prprio registro da legislao no mbito da Histria da Educao Brasileira. Tomemos, por exemplo, obras como historiogrficas como as Otaza romanelli, Maria Luisa Ribeiro, Chiridalli, que ao relatarem sobre os fatos histricos da educao brasileira, apresentam a legislao apenas como reflexo das correlaes de fora poltica que dominam, em determinado momento da histria nacional, a estrutura de poder. As normas ou determinantes jurdicos so atuantes no sistema escolar brasileiro e respondem pela maior parte da organizao e funcionamento do sistema escolar brasileiro. O xito ou fracasso da organizao escolar est condicionado aos determinantes jurdicos da sociedade. Se isso verdade, as incurses dos educadores e historigrafos da educao brasileira pelo campo do Direito Educacional so uma necessidade premente. No tocante ao Direito Constitucional, a maior contribuio das obras de Histria da Educao Brasileira est na indexao das fontes legais e do registro de mudanas ocorridas na estrutura do sistema educativo decorrentes das constituies, leis constitucionais e da legislao do ensino, especialmente decretos, portarias e pareceres. No entanto, no se constri o Direito Educacional, dentro de uma perspectiva mais doutrinria, apenas com uma indexao legislao, de carter alfabtico ou cronolgico, mas com a doutrina ou construo jurdica das fontes legais, isto , qualificando juridicamente as normas legais para alcance prtica efetivamente eficaz Em substncia, as leis no devem ser apenas registradas como fatos polticos, mas interpretados luz da tcnica jurdica capaz de revelar a virtualidade da regulao da sociedade. Entre as obras que organizam a legislao do ensino na medida em que as mudanas vo corrente na estrutura do sistema educativo, esto Histria da Educao no Brasil, de Otaza de Oliveira Romaneli, que, inclusive, oferece, na bibliografia de seu trabalho, um ndex de documentos legislativos seguindo um critrio cronolgico(1983, p. 265-267). A legislao, no decorrer da obra historiogrfica, apontada pela autora como fator atuante na evoluo do sistema educacional brasileiro, mas imposto pelas faces polticas organizao do ensino (ROMANELLI: 1983, P.127). Na Histria da Educao, de Paulo Ghiraldelli Jr. a legislao do ensino estaria num plano a que chama de polticas educacionais, que, segundo o autor, envolve a relao entre Estado, educao e sociedade. Entende-se o plano de polticas educacionais como o plano que diz respeito aos projetos educacionais das diversas classes sociais, com destaque para os projetos das classes dominantes de diversas classes sociais, uma vez controladoras do estado, implementam tais projetos na medida em que ditam as leis e as normas educacionais e, na medida em que negociam tais normas e leis com as classes no dominantes. Cremos que o principal referencial terico para os estudos de direto educacional est no mbito do Direito Constitucional Positivo, especialmente nas formulaes tericas de constitucionalizas como Jos Afonso da Silva e Raul Machado Horta, especialmente o primeiro, por haver construdo uma teorizao de estruturao das normas constitucionais cujas categorias permitem, uma vez aplicadas legislao do ensino, a anlise e a sistematizao das normas educacionais. No Brasil, somente a partir dos anos 90 que legislao educacional passa ter mais eficcia e eficincia na administrao pblica. Acredito mesmo que no houve, a rigor, no Brasil, at meados dos anos 90, uma sistematizao mais rigorosa das normas educacionais, a menos que se entenda por sistematizao apenas uma indexao da legislao do ensino. A sistematizao vai alm da classificao normativa, implica em sinalizar princpios que regem o ordenamento educacional do Pas, sem os quais no h como ultrapassar a fase de legislao do ensino e alcanar a fase do direito educacional propriamente dita que, por sua vez, implica em um corpo doutrinrio. A teorizao de Jos Afonso da Silva traz a perspectiva de no apenas mapear as normas educacionais no mbito das Constituies, das Leis Constitucionais, Leis Complementares e Ordinrias, seja a nvel da Unio ou dos Estados, mas de mostrar como elas, no arcabouo jurdico, esto coordenadas entre si.

78

Em substncia, a sistematizao da normas educacionais com fins de construo jurdica do Direito Educacional tem como maior exigncia uma qualificao jurdica das normas. Um dado importante e central na relao Estado e Educao, certamente a definio de competncias e incumbncias dos entes federativos, inclusive, para fazer valer o reordenamento do Estado Federal brasileiro que reconhece a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal como entes federativos. Ora, quanto mais qualificamos juridicamente as normas legais relativas Educao, mas determinamos o grau de responsabilidade social das entidades intergovernamentais e sua capacidade de produo ou criao legislativa. Da, a sistematizao, sob a tica do Direito Constitucional, contribuir para a definio das competncias constitucionais da Educao na medida em que vai definindo os atores-agentes ou coadjuvantes nos processos educativos previstos na legislao do ensino. A legislao da educao pode ser considerada como o corpo ou conjunto de leis referentes educao, seja ela estritamente voltada ao ensino ou s questes matria educacional, como, por exemplo, a profisso de professor, a democratizao de ensino ou as mensalidades escolares. Ainda assim, a partir do nova ordem geral da educao nacional, decorrente da Lei 9.394/96, poderamos de alguma forma cogitar o uso das expresses legislao educacional e legislao de ensino. Quanto utilizarmos a expresso legislao educacional ou legislao da educao estaremos nos referindo legislao que trata da educao escolar, nos nveis de educao (bsica e superior). Quando dizemos legislao educacional estamos nos referindo, portanto, de forma geral, educao bsica(educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e educao superior. Da, posso referir-me apenas legislao da educao bsica ou legislao da educao superior. Se desejo referir-me aos nveis de ensino fundamental e ensino mdio, que formam educao bsica, posso utilizar a expresso legislao do ensino fundamental ou legislao do ensino mdio. Certo que a legislao educacional pode ser, pois, tomada como corpo ou conjunto de leis referentes educao. um complexo de leis cujo destinatrio o homem trabalhador ou o homem consumidor. este o sentido de legislao como legis data. A legislao se revela, sobretudo, em regulamentos ditos orgnicos ou ordenados, expedidos pelos magistrados em face da outorga popular. A legislao educacional, como nos parece sugerir, uma disciplina de imediato interesse do Direito ou mais precisamente do Direito Educacional. Mas um olhar interdisciplinar dir que ela central na Pedagogia quando no estudo da organizao escolar. Por no termos alcanado, ainda, uma fase de pleno gozo de eqidade, diramos que a legislao educacional at final do sculo XX a nica forma de Direito Educacional que conhecemos e vivenciamos na estrutura e funcionamento da educao brasileira. Desta forma, a legislao educacional pode ser entendida como a soma de regras institudas regular e historicamente a respeito da educao. Todas as normas educacionais, legais e infralegais, leis e regulamentos, com instruo jurdica, relativas ao setor educacional, na contemporaneidade e no passado, so de interesse da legislao educacional. Vemos, deste modo, que a legislao educacional pode ter uma acepo ampla, isto , pode significar as leis da educao, que brotam das constituies nacionais, como a Constituio Federal, considerada a Lei Maior do ordenamento jurdico do pas, s leis aprovadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelo Presidente da Repblica. Pode, tambm, a legislao abranger os decretos presidenciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as resolues e pareceres dos rgos ministeriais ou da administrao superior da educao brasileira. Para este comentrio LDB, vai nos interessar o sentido da Legislao Educacional como ao do Estado sobre a educao, vista, pelo Estado-gestor, como poltica social. A legislao educacional , portanto, base da sustentao da estrutura poltico-jurdica da educao.

79