O Estado e As Políticas Sociais em Portugal

Rodrigues, Eduardo Vtor - O Estado e as Polticas Sociais em Portugal
Sociologia: Revista do Departamento de Sociologia da FLUP, Vol. XX, 2010, pg. 191-230
O Estado e as Polticas Sociais em Portugal: discusso terica e emprica em torno do Rendimento Social de Insero1
Eduardo Vtor Rodrigues2
Resumo: O surgimento e o desenvolvimento do Estado-Providncia e do debate sobre a pobreza e as polticas sociais ficam marcados, em Portugal, como noutros contextos, por um conjunto de dimenses sociais e econmicas, mas tambm ideolgicas e conceptuais. Neste texto discute-se a emergncia das principais noes e autores que orientam muito do debate produzido sobre esta temtica. Discute-se ainda o caso concreto portugus, em termos histrico-jurdicos e em termos conceptuais, a partir de uma medida de poltica social em particular, o Rendimento Mnimo Garantido, mais tarde Rendimento Social de Insero. Finalmente, analisa-se o papel desta medida no reforo (ou no) do (quase) Estado Providncia portugus, assim como os caminhos prospectivos que podem da ser desenhados. Palavras-chave: Rendimento Social de Insero; Poltica social; Estado- Providncia; Pobreza; Excluso social; Incluso.
1. As polticas sociais e a materializao dos direitos

Ao longo da histria do direito, a enunciao e a explicitao sobre o domnio dos direitos reais tm assumido uma acentuada prioridade. O mesmo no tem acontecido no caso dos direitos sociais. Assim, os direitos sociais e econmicos constituem um modelo de cidadania social e econmica, que a nova dimenso da cidadania aberta ao campo do trabalho e do mercado. Assim, estes direitos devem ser equacionados a partir da ideia de justia social e enquadram-se, sobretudo, na necessidade de distribuio de rendimentos e na consequente proteco aos mais vulnerveis, aos pobres e aos trabalhadores, sob a lgica de princpios como os da solidariedade e da igualdade.
1 Texto produzido a partir de parte do trabalho emprico (anlise documental e entrevistas) da investigao sobre modos e dinmicas de excluso social de beneficirios de RMG/RSI, no mbito do Doutoramento do autor. O referido trabalho encontra-se em fase de publicao pela editora Afrontamento, tendo obtido financiamento da FCT (Projecto POCTI/42842/SOC/2001). 2 Socilogo e Professor Auxiliar do Departamento de Sociologia da Faculdade de Letras do Porto (Email: eduardor@letras.up.pt).
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Norberto Bobbio considera tambm que os direitos sociais (de segunda gerao) so equiparados aos direitos fundamentais. Para o autor, os direitos individuais tradicionais consistem em liberdades que exigem obrigaes negativas dos rgos pblicos, ao passo que os direitos sociais consistem em poderes que s podem ser realizados com um certo nmero de obrigaes positivas (Bobbio, 1992:21). Esta tese est na linha da lgica da teologia poltica que caracterizou a Europa da Revoluo Francesa (1789). Atributos divinos (potestas constituens, norma normans, creatio ex nihilo, ou seja, poder de constituir, poder de editar normas, poder de criao a partir do nada) aliceram-se na ideia de omnipotncia da Constituio. Forma-se, assim, uma nova viso do homem: a do homem social, tendo como base o direito de cada um e formando um conjunto solidrio. Esta ser retomada por Karl Marx, que valorizar mais os aspectos sociais. O direito normativo vigente comea a sofrer presso da sociedade, a qual pretende impor a necessidade de elaborao de novas leis com aspectos sociais mais amplos. Esta necessidade tem origem no grande distanciamento socioeconmico das classes dominantes existentes e no empobrecimento de milhes, face ao enriquecimento de poucos. Desse modo, comea a surgir campo para um direito social, o qual tem as suas bases fundamentais nos aspectos sociais da nao e na proteco efectiva dos direitos primordiais do ser humano, como a vida, a dignidade, a integridade fsica, a conscincia, a liberdade, entre outros. Como se compreende, a igualdade presumida uma igualdade de direito que visa integrar, essencialmente pelo voto, o conjunto de pessoas na participao poltica. ento uma igualdade formal, concebida em termos de cidadania, que no invalida as desigualdades econmicas e sociais. Para Alexis de Tocqueville, esta igualdade constitui o princpio fundador das democracias modernas (Tocqueville, 1981; Tocqueville, 1989). Este conceito de igualdade de cidadania ope-se ao conceito de equidade, radicado nas correntes tericas dos anos 50, nos Estados Unidos, em particular do filsofo americano John Rawls, e por referncia a uma postura de discriminao positiva das minorias mais pobres (Rawls, 2000), numa lgica que muito dificilmente se dissocia do assistencialismo mais bsico. O sculo XIX foi favorvel ecloso das ideias socialistas, porque a industrializao fez-se acompanhar de um maior (re)conhecimento da pobreza. Na Gr-Bretanha, este fenmeno foi mais marcado do que em qualquer outro pas; a se colocou a interrogao sobre as principais alternativas ao sistema capitalista: as cooperativas e as mutualidades. Em Frana, mltiplas correntes socialistas aparecem sobre a gide de Saint-Simon, Fourier, Proudhon e Marx. Por seu turno, Marshall defendeu existir uma clara tendncia na sociedade moderna em direco a uma igualdade social cada vez mais ampla, tendncia que viria a desdobrar-se em diferentes geraes de direitos (Marshall, 1950). A primeira gerao seria constituda pelos direitos civis, quer dizer, os direitos necessrios ao exerccio da liberdade individual, surgidos sobretudo ao longo do sculo XVIII. A segunda gerao seria constituda pelos direitos polticos, que dizem respeito ao exerccio do poder poltico, emergentes no sculo XIX. Finalmente, a terceira gerao de direitos, os direitos sociais, referentes ao bem-estar econmico e social, foram formulados j no sculo XX (Marshall, 1950).
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Por sua vez, David Held defende que a crise da cidadania passa pela ausncia de um modelo de direitos bsicos aplicvel a todas as sociedades (Held, 2000; 1994). De facto, os direitos de cidadania s podem efectivar-se legitimamente numa sociedade global se assumirem o desafio do multiculturalismo, ou seja, se forem definidos, no como direitos abstractos e universais, de acordo com a tradio ocidental, mas redefinidos a partir dos valores locais das diversas culturas. Assim, o elemento social da cidadania no se refere capacidade de executar os direitos de cidadania, mas s possibilidades de atribuio de recursos e capacidades necessrias ao exerccio desses direitos (Mozzicafreddo, 1997:182). Ora, os conceitos de igualdade e de democracia aparecem estreitamente correlacionados. A noo de direitos sociais aparece mais tardiamente e tem mais que ver com a emergncia do Estado-Providncia e dos encargos assumidos pela sociedade. A democracia, por sua vez, caminha a par com o conceito de cidadania. Assim, quando falamos de uma crise das sociedades democrticas, estamos tambm a falar de uma crise de cidadania, pois apesar de os estados no atentarem de forma directa contra os direitos do homem, a verdade que a liberdade no est presente em todas as esferas da vida humana. H crise de cidadania quando est em causa a dignidade igual para todos. Sem esta igualdade de dignidade e, consequentemente, de direitos, no possvel pensar e viver a democracia (Fernandes, 1994:46). De facto, o reconhecimento dos direitos sociais est ligado existncia de uma participao activa na vida social, pois atravs do accionamento destes direitos que se pode promover a efectiva insero social. Por outro lado, nem todos os indivduos conseguem usufruir de igual modo dos direitos, isto , existe discriminao. Finalmente, nem todos os indivduos tm a mesma capacidade para realizar os seus direitos. Existem alguns grupos sociais que no tm capacidade de mobilizao social, no conseguindo expressar as suas necessidades e reivindicar os seus direitos sociais. Assim, os direitos do homem so, na verdade, uma funo da natureza humana e das condies histricas da sociedade, na perspectiva de uma luta da humanidade pela sua prpria emancipao (Fernandes, 1994:24). Nesta linha, assume-se uma mudana nas modalidades de combate excluso social e na (re)configurao da segurana social. As polticas sociais activas (como o actual RSI) so praticadas no contexto de uma importante alterao estrutural da segurana social, caracterizada pela passagem de um modelo dito tradicional para um novo modelo. Nesta transio, o princpio do assistencialismo, em que assenta a caridade exercida junto das famlias em situao socioeconmica vulnervel, d lugar ao princpio da universalidade de direitos a todos os cidados. De facto, a introduo dos direitos sociais nas sociedades capitalistas contribuiu para dar a cada pessoa condies de vida independentes do mercado, o que permitiu evitar fazer de cada cidado uma simples mercadoria sujeita a troca mercantil. Assim, cada sociedade aplicou esta lgica de desmercadorizao de maneira especfica e possvel hoje distinguir diferentes tipos de modelos (sociais europeus).
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Quadro 1 - Alterao estrutural da segurana social Modelo Tradicional

Abertura generalizada e igualitria Prestaes uniformes Sectores distintos e separados uns dos outros (sade, acidentes de trabalho, velhice, famlia) Administrao centralizada Administrao de gesto Centralizao e administrao piramidal Enquadramento nacional Estrutura piramidal Rigidez institucional Subsdio Assistncia Caridade
Novo Modelo
Diferenciao e discriminao positiva Definio das prestaes a partir das necessidades sociais Tratamento transversal do conjunto de problemas sociais encontrados por uma mesma pessoa Partenariado contratualizado com todos os actores em presena Administrao de misso Descentralizao e territorializao Enquadramento local/territorial Estrutura reticular Interinstitucionalidade Contrato de insero Learnfare/Workfare Direitos
Fonte: Palier, 2002:289 e 290.
Neste novo modelo, a definio das prestaes assenta num critrio de diferenciao das situaes socioeconmicas, a partir do qual so definidos os seus valores e as suas contrapartidas. Trata-se da passagem da proteco social geral (regime geral) para os grupos sociais vulnerveis (regime diferenciado). Nestas contrapartidas esto includas novas modalidades de insero em contexto laboral ou de formao, numa lgica de workfare3, com contratos de insero encarados como instrumentos de facilitao da relao com o mercado de trabalho. Do ponto de vista da interveno institucional, a territorializao e o trabalho reticular (numa lgica de partenariado e de interinstitucionalidade) adquirem um papel central na activao e no envolvimento das diferentes instituies no projecto de integrao social. O centralismo cede lugar lgica territorial e descentralizada como instrumento de adaptao das intervenes e de participao das instituies locais numa estrutura de efectiva parceria.
3 Este conceito resulta da ideia segundo a qual para receber ajudas pblicas torna-se necessrio em contrapartida fornecer um trabalho sociedade.
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O trabalho em rede , assim, um dos aspectos cruciais neste novo modelo de segurana social, na medida em que deixamos de ter uma estrutura de organizao piramidal e rgida para termos uma estrutura reticular e interinstitucional4. Assim, actualmente, o modelo de cidadania consagrado na Revoluo Francesa e ajustado ao contexto do ps-guerra, entrou em franco processo de crise, em funo de alguns factores essenciais. Por um lado, devido desmontagem economicista do Estado-Providncia nos pases ditos desenvolvidos, com extenso aos pases em desenvolvimento, numa lgica marcadamente neoliberal. Por outro, devido ao fim da bipolarizao poltica, ideolgica e econmica do mundo que, em certa medida, forava a presena de estados com perspectivas mais sociais nos pases capitalistas para fazer frente ao modelo socialista (estatal) de sociedade. Do mesmo modo, devido ao acentuado processo de globalizao da economia e da cultura que impe uma nova lgica, complexificando as escalas territoriais e pondo em questo pressupostos bsicos do estado-nao como os da nacionalidade e da representao poltica. Finalmente, devido exacerbao do individualismo, fortemente estimulado pelas sociedades de consumo, que romperam limites impostos pelas fronteiras nacionais para imporem os seus mercados como um todo.
2. A organizao do Estado e as polticas pblicas

Os pases ocidentais democrticos ensaiaram a promoo de algumas medidas polticas, no conseguindo, no entanto, erradicar a pobreza. Alis, crescimento econmico, aprofundamento das desigualdades e desemprego so trs realidades que podem coexistir num mesmo espao e num mesmo tempo. A vulnerabilizao um processo cumulativo de um conjunto de riscos, dificuldades ou handicaps, atravs de trajectrias de vida que reforam diferentes tipos de rupturas e perdas ou privaes, as quais so agravadas pelos mecanismos sociais de estigmatizao prvios ou posteriores ao processo de ruptura. Este processo estrutural, mesmo em contextos socioeconmicos de prosperidade, na medida em que a pobreza uma noo de privao (por comparao de uns indivduos com outros) no interior de uma sociedade com normas e valores em mudana (Townsend, 1993). Nas sociedades pr-modernas, os riscos eram sobretudo externos sociedade. Imperavam os riscos naturais, climticos, geolgicos, que, embora tendo consequncias para a sociedade (na produo agrcola, por exemplo), no estavam sujeitos interveno directa do homem. Do ponto de vista comunitrio, a coeso estava garantida pelas redes formais (como as guildas ou as corporaes) e pelas redes informais (comunitrias, de vizinhana, de entreajuda). Como diz Georges Duby, essa a sociedade dos enquadrados, protegidos, munidos (Duby, 1966:25). As sociedades modernas trazem uma nova forma de organizao social e um novo estatuto para o indivduo, assumindo uma perspectiva de maior liberdade da aco individual, na qual a coeso social no se faz anulando os indivduos, mas, pelo contrrio, integrando as especificidades e as liberdades individuais. Emerge assim a sociedade de indivduos (Elias, 1993), que necessita de mecanismos internos de
4 Em Portugal, passou pela instituio das Redes Sociais (Resoluo do Conselho de Ministros n. 197/97, de 18 de Novembro, e rectificada pela Declarao de Rectificao 10-O/98).
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regulao, de modo a evitar a insegurana total e o risco de destruio da prpria sociedade. Os riscos sociais, outrora colectivos ou colectivizados, passam a reconfigurarse. Num processo de negociao individual, estes riscos passam a ser riscos sociais privatizados, que se traduzem em polticas de carcter mais individual, pessoal e assistencial. A proteco social no , pois, um elemento estrutural, colectivo ou universal. Comea por ser um elemento pontual, paliativo e meramente assistencial. Inaugura-se assim a proteco assistencialista como vector fundamental da (lacunar) interveno estatal no domnio das vulnerabilidades sociais. O principal objectivo deste modelo de interveno baseado no assistencialismo controlar os grupos sociais vistos como mais perigosos, reagrupando-os todos numa mesma categoria e colocando-os em bairros, asilos, hospitais, etc., espaos destinados a receber e a controlar grupos sociais passveis de ameaar a ordem social. Manter a ordem pblica no somente uma preocupao estatal, mas tambm das prprias classes dominantes, que consideram que os grupos marginais so ameaadores dos seus direitos. Este modelo repressivo apresenta uma lgica de actuao finalista, ou seja, no procura prevenir novas situaes de pobreza, mas apenas actua a posteriori e numa base assistencialista. Estamos, como tal, na presena de um paradoxo: se, por um lado, esperamos que os grupos sociais mais fragilizados tenham conscincia da sua situao de excludos (mantendo uma postura de submisso e de dependncia) e que refaam o seu quotidiano em funo desse estigma (recorrendo ao assistencialismo), por outro, para serem bem sucedidas, as polticas sociais contam com a capacidade destes grupos para rejeitarem o seu estatuto e para posteriormente repensarem o seu futuro, construindo novos projectos (de vida). Ou seja, mantm-se uma dependncia crescente do assistido para, a termo, lhe possibilitar a sua independncia (Frtign, 1999:118). Deste modo, o assistencialismo serve sobretudo reproduo da pobreza, uma vez que as instituies assistenciais mobilizam basicamente recursos econmicos e desvalorizam a mobilizao dos fundamentais mecanismos de poder: as instituies assistenciais, atravs de prticas de despolitizao, servem normalmente de vlvula de escape ao funcionamento da sociedade, colocando sob tutela os indesejveis e actuando como agncias de normalizao. Criadas para promover a erradicao da pobreza, acabam por refor-la (Fernandes, 1991:60). Na esteira de Loriol, a vivncia da pobreza e da excluso social5 assume diversas formas, ora numa lgica de vitimizao e de adopo de uma postura passiva (aceitando as condies de vida), ora lutando no sentido de uma crescente afirmao da cidadania (desenvolvendo mecanismos de fuga a estas situaes) (Loriol, 1999). Com efeito, enquanto uns encontram a sua sada, outros so levados a aceitar como natural a sua condio. Assim se reproduz a sociedade e se conserva o equilbrio e a harmonia na desigualdade (Fernandes, 1991:49). No caso da adopo de uma postura activa e de uma estratgia institucional positiva, verificamos que muitos indivduos so capazes
5 A distino conceptual no aqui aprofundada, dado que neste contexto a abordagem inclui as duas perspectivas. A anlise mais especfica sobre o assunto pode ser encontrada em RodriGues, Eduardo Vtor (2000), O Estado-Providncia e os processos de Excluso Social: consideraes tericas e estatsticas em torno do caso portugus, in Sociologia, n. 10, Porto, FLUP, assim como, mais recentemente, em RodriGues, Eduardo Vtor, (2010), Escassos Caminhos: os processos de imobilizao social dos beneficirios do RMG/ RSI, Porto, Afrontamento.
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de construir um projecto de vida e de se projectarem nele, reagindo positivamente sobre a sua situao. A incorporao de uma cultura da pobreza resulta num processo de acomodamento dos mais pobres, face aos benefcios que recebem e aos seus modos de vida, num processo que se torna vicioso e impeditivo da reinsero, quando acompanhado por prticas institucionais desadequadas. Assim, h famlias que auferem substanciais rendimentos e continuam a viver em insalubres tugrios. H rurais que buscam barracas na periferia de grandes centros urbanos para terem direito a uma casa cedida pela edilidade (Fernandes, 1991:55). Esta interiorizao da cultura da pobreza pode ser um elemento explicativo central do processo de imobilizao social dos indivduos e dos grupos, de maneira cumulativa e multidimensional, no sentido das desigualdades multiplicadas (Dubet, 2001). No entanto, a anlise da cultura da pobreza deve ser contida nos seus limites tericos. verdade que as dinmicas culturais e os modos de vida so factores reprodutores da condio do pobre. Mas tambm verdade que a abordagem ideolgica da cultura da pobreza pode servir dessocializao da pobreza, atribuindo os insucessos das polticas sociais aos prprios pobres, mais do que organizao dessas polticas e sua gnese institucional. Assim, quando os excludos mergulham num universo de fragilidades, as polticas sociais tm de possuir a capacidade de abrir horizontes de futuro, conferindo graus suficientes de confiana vida das pessoas. Neste caso, as representaes sociais tendencialmente voltadas para a reproduo social necessitam de ser alteradas de modo a favorecer a produo social (Fernandes, 2000:212). A pobreza envergonhada tambm se manifesta nos indivduos que vivem na dependncia de subsdios, sem deixarem, contudo, de manter prticas anteriores, numa tentativa de conservar a anterior imagem de pertena a uma classe mais abastada. Assim, a ocultao e a dissimulao so os mecanismos de recusa da passagem para uma condio socialmente desvalorizada (Loriol, 1999). Por sua vez, o imobilismo social6 no permite, muitas das vezes, uma fuga pobreza rumo a uma nova posio social mais privilegiada. A sucessiva acumulao de vrias crises econmicas, financeiras e sociais e o crescente demissionismo estatal fazem desaparecer as poucas certezas ainda existentes relativamente ao futuro individual e colectivo. Esta nova zona de incertezas abre nichos conflitualidade e violncia, permitindo, assim, o surgimento de identidades culturais distintas que tm como base de aglutinao a religio, a etnia, entre outras (Dubet, 1987; Dumont e Pequet, 1997). O reforo destas micro-identidades culturais aumenta com o despertar de um sentimento generalizado de individualismo. Os servios pblicos comeam a ser alvo de uma desestruturao progressiva e de um desinvestimento gradual, legitimados pela ideologia neoliberal da crise e da ineficincia. Curiosa metamorfose: o desinvestimento pblico passa a ser consequncia dos (produtiva e economicamente) ineficientes servios pblicos, quando normalmente fora o primeiro que determinara os insucessos do segundo. Mais: a razo do desmantelamento dos servios pblicos , ironicamente, o instrumento da sua avaliao. E pior ainda: emergem instrumentos ideolgicos de fragilizao de
6 Ver RodriGues, Eduardo Vtor, (2010), Escassos Caminhos: os processos de imobilizao social dos beneficirios do RMG/RSI, Porto, Afrontamento.
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Estado e de simultnea legitimao de um mercado que parece to promissor como segmentado. A proteco (social) anterior existncia do Estado. Podemos encontr-la inicialmente como uma aco informal, de carcter religioso e familiar, baseada na entreajuda comunitria. No sculo IV a. C., na Grcia antiga, Plato idealizou um Estado que fizesse todos os homens felizes, possibilidade que, segundo o filsofo, residiria somente na Repblica. Contudo, se nos debruarmos sobre a sua teoria expressa na obra A Repblica (Plato, 1973), encontramos j uma sociedade assente em fortes desigualdades sociais7. Para Plato, a evoluo das formas de organizao social comea pelas formas de governo que j existiam naquela poca (e que eram apontadas como malignas) e terminam na forma de Estado ideal a Repblica. A Repblica uma sociedade de tipo vertical, composta pelos includos e pelos excludos. As desigualdades existentes so intercategoriais (incluem as trs categorias) e no-intracategoriais (pois cada classe homognea). Se Plato afirma que a Repblica s pode funcionar se for estruturada de uma forma nica, ento numa estrutura inaltervel todos os males que este modelo de Estado trouxer sero igualmente inalterveis, logo incontornveis. Assim, o estado de pobreza dos artfices e lavradores aceite naturalmente. Num prisma de anlise distinto, Immanuel Kant pretende tratar as melhores maneiras de combater os males que a Humanidade enfrenta, numa linha de algum pessimismo antropolgico que acompanha o seu pensamento. Segundo Kant, toda a filosofia da Histria uma filosofia da guerra, porque o mundo apresenta-se desde sempre sob a forma de violncia, j que os homens so naturalmente egostas e imorais. O indivduo s se realiza na satisfao das suas prprias necessidades e desejos; da que entre facilmente em conflito com os outros indivduos. O homem vivendo em sociedade necessita de uma entidade superior, que condicione a sua prpria vontade e o obrigue a obedecer a uma vontade assumida para todos (Kant, 1981:50 e 51). O mesmo se passa com os estados: como os indivduos so naturalmente violentos, as guerras so inevitveis e ocorrem com muita frequncia. Os estados entram em guerra, porque cada um procura defender os seus interesses egostas. Contudo, Kant acredita que possvel estabelecer a paz entre os estados, na medida em que as sociedades passam da anarquia lei e da disperso social a agrupamentos polticos cada vez mais alargados. A Repblica muito difcil de estabelecer e mais ainda de conservar, at ao ponto em que tantos afirmam que a Repblica um Estado de anjos e que os homens, com as suas tendncias egostas, so incapazes de viver numa constituio to sublime (Kant, 1933:45). Assim, sobre as diferentes vontades particulares de todos necessrio uma causa que as una, para constituir a vontade geral, e essa causa unitria no pode ser nenhuma das vontades particulares (Kant, 1933:54). De facto, os estados tendem a abandonar o seu estado anrquico e unem-se na construo de uma sociedade civil universal. O direito existe para que seja limitada a liberdade de cada indivduo, ao mesmo tempo que deixa espao para que este desenvolva as suas capacidades dentro de um quadro normativo. Deste modo, cada
7 Deve notar-se, no entanto, que nem as mulheres, nem os escravos participavam nos debates e que tudo era decidido, em ltima anlise, pelos cidados da polis.
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estado passa a ver garantidos os seus direitos, no sendo necessrio o uso da fora. A ideia de uma constituio em harmonia com os direitos naturais do homem, a saber, aquela em que os que obedecem lei, ao mesmo tempo, devem criar leis, torna-se a base de todas as formas de Estado (Kant, 1981:113). Na perspectiva de Kant, a Repblica o nico regime em que o poder exercido segundo leis bem definidas e feitas de acordo com o consentimento de todos os cidados que se encontram representados. A democracia , apesar disso, um regime com riscos incorporados, podendo rapidamente degenerar em anarquia, na medida em que no existe separao de poderes: se um soberano age erradamente, s a Repblica o pode julgar, pois separa claramente os poderes legislativo e executivo, e s ela capaz de garantir o direito universal j referido. O republicanismo o princpio da separao do poder executivo o governo e do poder legislativo (Kant, 1933:23). Kant aponta ento este regime como uma maneira de podermos aspirar paz perptua: A constituio republicana, para alm da natureza da sua origem, que nasce da clara fonte do conceito de direito, ... [tem] a vantagem de ser a mais propcia para chegar ao desejado fim: a paz perptua (Kant, 1933:21). No sculo XIX, Alexis de Tocqueville considerava que as sociedades viviam numa desigualdade permanente, sendo dominadas pela hierarquia e pela tradio, pelo que a posse da terra era ainda um factor determinante para a posio social (Boudon, 2005). O sistema de valores em vigor era na sua generalidade respeitado, no havendo lugar para grandes tenses ou conflitos (Tocqueville, 2000). A democracia surge numa perspectiva de negao da desigualdade permanente, de luta contra os extremos da opulncia e da riqueza: imaginemos que existia um corpo legislativo representante da maioria sem ser necessariamente o escravo das paixes dessa mesma maioria, um poder executivo auto-suficiente, e um poder judicial independente das outras duas autoridades; haver mesmo assim um governo democrtico, mas j sem qualquer risco de tirania (Tocqueville, 2000:60 e 61). Na democracia, as diferenas existentes de educao, riqueza ou outras j no so suficientemente fortes, pelo que as relaes sociais baseiam-se numa nova comunidade de indivduos iguais. A liberdade deixa ento de ser vivida como um privilgio de alguns e passa a ser vivida como um direito de todos. Para que os indivduos possam viver a sua liberdade, tm de se afirmar enquanto agentes responsveis, capazes de aumentar progressivamente a sua esfera de aco. Ao Estado cabe destruir a velha ordem hierrquica e suprir as necessidades igualitrias dos indivduos. Por outro lado, Tocqueville sublinha o facto de o princpio da centralizao da aristocracia aparecer como um aspecto dominante da democracia. Este seria o maior perigo do sistema democrtico, havendo por isso um confronto directo entre o governo e o indivduo. Esta anttese faz com que a principal preocupao das sociedades democrticas seja restringir o poder do Estado por via da participao colectiva. De facto, as naes dos dias de hoje no podem impedir o alastramento das condies de igualdade. Mas depender delas se essa igualdade for sinnimo de servido ou de liberdade, de sabedoria ou de barbrie, de prosperidade ou de misria (Tocqueville, 2000:78). Para alm da liberdade, existe ainda outra condio necessria para que se verifique a passagem de um regime aristocrtico para um regime democrtico (a existncia de uma ordem social, partindo uma vez mais da noo de igualdade). Se, por um lado, para garantir a liberdade individual necessrio estabelecer uma ordem
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(garantindo espaos isentos de interferncias alheias), por outro lado, a ordem social s pode ser garantida atravs de restries impostas aos cidados. Alexis de Tocqueville props uma interpretao coerente da passagem da sociedade do Antigo Regime, sociedade composta por ordens e de estados, para a sociedade moderna, que ele designa por democrtica e que se caracteriza pela mobilidade social dos indivduos. A sociedade democrtica cria condies favorveis para o crescimento e para a igualdade, como mostra o exemplo da Amrica, mas ameaa certos valores, especialmente a liberdade. Trata-se assim de estabelecer os fundamentos de uma cincia nova da sociedade para prevenir esta ameaa. Ainda na linha de Tocqueville, a democracia define-se pela igualdade de condies e engloba trs processos: o movimento de igualizao dos direitos individuais (polticos e cvicos), em que esta igualdade dos direitos inseparvel da extenso das liberdades pblicas a todos os membros da sociedade; a difuso de um certo bem-estar material a toda a populao, o que permite aceder s posies sociais elevadas (num trajecto de mobilidade social ascendente), e a generalizao de uma representao igualitria das relaes sociais. Esta tendncia pluridimensional para a igualdade de condies assumida por uma vasta classe mdia. Assim, a democracia no se caracteriza unicamente por um regime poltico que garante as liberdades. Ela traduz tambm um Estado social marcado pela igualdade, a qual se entende tanto como um estado de esprito, como um estado de facto. O Estado democrtico identificase, assim, pela igualdade de direitos e pela igualizao das condies. No domnio poltico, a igualdade dos direitos significa primordialmente a passagem da sociedade monrquica, na qual os indivduos so considerados como sujeitos desigualmente dotados de privilgios, para a sociedade democrtica, onde eles se tornam cidados e onde todos olham a lei como elemento superveniente. Para o autor, em democracia, as relaes de trabalho so fixadas mediante um contrato que se baseia num acordo de vontades livres limitando de maneira temporria os direitos e os deveres dos contratantes8. A democracia tende para a generalizao do bem-estar, e a funo do governo democrtico a produo de bem-estar. O estado de esprito democrtico significa que os indivduos se sentem e pensam como iguais. Nas sociedades democrticas, a mobilidade social transforma as relaes entre os homens; se as desigualdades reais subsistem, a opinio pblica cria uma igualdade imaginria entre todos os homens, que repousa no facto de as posies sociais de cada cidado se poderem inverter (Boudon, 2005). Por seu lado, John Stuart Mill defende uma corrente utilitarista, que consiste em transpor para o plano relativo aquilo que era at ento tido como absoluto e transcendente. Deste modo, partindo do princpio de que os homens devem construir um sistema baseado na lei e na razo passvel de garantir a felicidade, o autor entende que todas as aces humanas so justas, quando buscam atingir essa felicidade, e injustas, quando visam o contrrio. Como tal, as leis sociais devem colocar a felicidade de cada indivduo em total harmonia com os interesses da comunidade. Por outras palavras, uma sociedade entre seres semelhantes s pode existir baseada na compreenso de que os interesses de todos devem ser igualmente respeitados (Mill, 1961:54). Para
8 Assim, para Tocqueville, uma sociedade democrtica tende a apagar progressivamente as distines de classe e a uniformizar crescentemente as condies de vida. A sua preocupao principal ser sempre a do bemestar material. Esta sociedade ter paixo pela igualdade e gosto pela liberdade.
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Stuart Mill, o utilitarismo ou o princpio da felicidade no ainda o fim nico das sociedades actuais. Pelo contrrio, segundo ele, toda a histria do progresso social tem sido uma srie de transies pelas quais os costumes ou as instituies deixam sucessivamente de ser considerados como necessidades primrias da existncia social para passarem categoria de injustias e tiranias (Mill, 1961:99 e 100). No entanto, ao manifestar o desnimo relativamente ao processo histrico, o autor no deixa de fazer uma referncia incapacidade humana, e no ausncia de vontade, para intervir individual ou colectivamente na sociedade: os homens perdem as suas aspiraes mais elevadas, tal como perdem a sua finura intelectual, porque no dispem de tempo ou de oportunidade para as cultivar; e entregam-se aos prazeres inferiores, no porque deliberadamente os prefiram, mas porque so os nicos a que tm acesso (Mill, 1961:25). De facto, nas sociedades tradicionais, a individualidade existia em excesso, pelo que a maior dificuldade consistia em estabelecer a ordem social, de modo a que os homens dominassem os seus impulsos. A lei surge ento para se afirmar acima dos preceitos individuais, em todas as suas vertentes. Nas sociedades actuais, o Estado faz com que os povos aceitem a autoridade pblica como reguladora de toda a conduta privada9. Contudo, os que governam tanto so escravos da sua organizao e disciplina, como os governados o so deles (Mill, 1973:246). Por seu turno, as minorias aceitam essas regras de conduta; logo, ao no fazerem escolha alguma, no esto a exercer as suas faculdades, pois no gozam da liberdade a que tm direito. Nestas sociedades, a individualidade est bem disciplinada e os homens pecam agora pela ausncia de impulsos e de espontaneidade. Todas as classes sociais vivem sob uma vigilncia apertada, agindo de acordo com aquilo que costume. Os indivduos perdem-se nas multides. Assim, tanto a aristocracia, como a democracia podem representar estados de mediocridade colectiva, pois todos os decisores deixam-se conduzir pelos conselhos e influncias de outros homens. Nestes dois regimes, tudo o que se revela excntrico e foge tirania da opinio pblica objecto de censura. Ora, o facto de to poucos hoje ousarem ser excntricos assinala o perigo principal da poca (Mill, 1973:165). Acontece que a natureza humana no uma mquina que se construa segundo um modelo e se ponha a fazer exactamente o trabalho que se lhe destina, mas sim uma rvore que precisa de crescer e desenvolverse em todas as suas partes (Mill, 1973:152). O princpio da liberdade defendido por Stuart Mill s se pode aplicar em sociedades ditas avanadas, onde a Humanidade procurar o aperfeioamento por meio da discusso livre e igual: no fim de contas, o valor de um Estado depende do valor dos indivduos que o compem (Mill, 1973:250). Apesar de ser necessrio que se verifiquem algumas regras gerais na conduta dos seres humanos os prprios interesses de cada indivduo e, em particular, a sua espontaneidade , estas devem ser deixadas ao livre exerccio de cada indivduo. O Estado no pode intervir em questes inerentes liberdade do indivduo, nem to-pouco querer fazer aquilo que os indivduos fazem melhor, pelo que no h necessidade nenhuma de reforar o poder estatal. Na sua perspectiva, um Estado que reduz os homens condio de anes, a fim
9 A suposta liberdade individual controlada por uma ordem social estabelecida pela maioria que define as regras de conduta da humanidade e que tem dificuldade em entender que essas regras no so do proveito e do bem-estar de todos.
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de que eles sejam mais dceis instrumentos nas suas mos (...) ver que com pequenos homens nenhuma coisa grande pode realmente efectuar-se (Mill, 1973:250). No entanto, neste perodo, o proteccionismo de carcter assistencial acarretava tambm alguns mecanismos de dependncia e de contrapartida. A par do esprito de entreajuda que existia entre aquele que protegia e aquele que era protegido, desenvolviam-se mecanismos de troca, coercivos e arbitrrios, que faziam do protegido algum merc do protector. Por exemplo, em troca de ajudas materiais, a sociedade ia exigindo como contrapartida que os grupos sociais mais fragilizados interiorizassem os padres de vida tidos como dominantes. Criava-se, ento, uma relao de inferioridade e de dependncia de uns em relao aos outros. Sendo assim, aqueles que so alvo de polticas de ajuda acabam sendo aprisionados num estatuto de pedintes e [...], em nome do amor do prximo, [...] institucionalizam-[se] formas perversas de dependncia e sujeio (Queiroz e Gros, 1996:7). Com o reforo de outras formas de dependncia, j no era possvel aos grupos sociais desfavorecidos acederem a processos de mobilidade social ascendente. Assim, eram de imediato encarados pelos grupos dominantes como indivduos sem capacidades autnomas, o que vir sempre a dar origem a todo um processo de rotulagem e de estigmatizao-
3. O contexto portugus: evoluo histrica e fragilidades estruturais

Em Portugal, constituram-se formas hbridas de Estado-Providncia, por fora do seu surgimento tardio e num contexto de menor prosperidade econmica e fiscal. O caso portugus tem-se caracterizado por um modelo particular e por um conjunto de especificidades que o diferenciam dos restantes pases europeus. Trata-se de um modelo de proteco social que frequentemente dualista: a uma sobreproteco de certos ncleos da fora de trabalho (aqueles que so melhor pagos e tm uma relao salarial estabilizada) contrapem-se nveis rudimentares de proteco social a algumas camadas da populao. O surgimento das polticas sociais foi sempre condicionado pelo desenvolvimento das formas de Estado que foram tendo existncia histrica em Portugal. Assim, enquanto nos pases mais avanados da Europa, sobretudo em Frana, iam surgindo mecanismos estatais de resposta aos problemas sociais, em Portugal, o Estado apresentava uma fraqueza poltica e financeira que comprometeu os mecanismos de aco social e tornou o pas, actualmente, um dos mais atrasados da Europa a este nvel. A Segurana Social, sendo um sistema social, orienta-se pelo princpio da responsabilidade de todos os membros de uma sociedade na preveno e cobertura de riscos e na construo de um bem-estar colectivo. No pode ser por isso reduzida relao de contribuio e poupana individual para benefcio diferido ou seguro pessoal de eventualidade (CLBSS, 1998:199). Contudo, apesar destes condicionalismos ditarem um certo abrandamento e influenciarem de forma decisiva o modelo portugus de proteco social, h tambm um conjunto de especificidades que o distinguem do contexto europeu e que lhe conferem um carcter hbrido. Com efeito, muitos pases da Europa Ocidental desenvolveram modelos eficazes de Estado-Providncia interventores em diversos domnios sociais e promoveram a criao de respostas institucionais face aos principais problemas sociais emergentes, com evidentes impactos ao nvel da qualidade de vida das populaes. Em
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Portugal, pelo contrrio, as formas de Estado-Providncia, nomeadamente por fora do seu desenvolvimento tardio, desenvolveram um modelo particular e um conjunto de especificidades que, de certo modo, o diferenciam da maioria dos restantes pases europeus. Ser, ento, possvel concluir, desde j, que as polticas sociais em Portugal so descontnuas, fragmentadas e sectoriais (Rodrigues et al., 1999:44). Em Portugal, o movimento associativo de proteco dos riscos sociais teve uma dimenso relativa, quando comparado com outros pases europeus. Por um lado, o menor desenvolvimento econmico do pas e, por outro, a falta de enquadramento legal especfico foram algumas das razes para que tal se verificasse (Capucha, 2002). O primeiro passo institucional para a criao de uma estrutura de assistncia pblica em Portugal foi dado em 1835, com a criao do Conselho Geral de Beneficncia que visava extinguir a mendicidade. Em 1901, o processo institucional caminha no sentido da criao da Repartio de Beneficncia e do Conselho Superior de Beneficncia Pblica, com funes consultivas. Com a instaurao da Repblica em Portugal e sobretudo atravs da Constituio de 1911, foram estabelecidos os direitos liberdade, segurana, propriedade e igualdade social. Defendia-se que a mendicidade deveria ser combatida, no atravs de medidas repressivas, mas por via de uma assistncia pblica adequada. Assim, no campo da assistncia e da previdncia social, foi estipulada em 1911 a reorganizao dos servios de assistncia pblica e criado o Fundo Nacional de Assistncia, destinado a socorrer indigentes e a combater a mendicidade. Estas medidas culminaram, em 1916, com a criao do Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social e, em 1919, com a fundao do Instituto de Segurana Social (Guibentif, 1997). Porm, o alcance das medidas tomadas nos primeiros tempos da Repblica revelou-se insuficiente e sem efeitos sociais significativos, dado o contexto de grande turbulncia poltica e de enorme fragilizao socioeconmica. A presena do Estado neste sector foi, de facto, insignificante at ao princpio do sculo XX. Em 1919, para colmatar a ausncia de uma proteco social efectiva, o Estado portugus criou os seguros sociais obrigatrios na doena, nos acidentes de trabalho e nas penses de invalidez, velhice e sobrevivncia. Estes deviam abranger a populao activa entre os 15 e os 75 anos, sendo a prestao devida no caso de o vencimento anual no exceder um limite fixado. O financiamento do sistema era assegurado, numa lgica de capitalizao, pelas quotizaes dos beneficirios activos e pelas contribuies das entidades patronais, sendo o Estado o garante do bom funcionamento do sistema. O primeiro grande sistema de penses em Portugal foi estabelecido em 1929, com a criao da Caixa Geral de Aposentaes, que, contudo, assegurava apenas a proteco dos funcionrios pblicos. Para o sector privado, foi criado, em 1933, e concretizado em 1935, um esquema de seguros sociais obrigatrios, baseado em caixas e instituies de previdncia e financiado por um modelo de capitalizao. Este seguros cobriam as eventualidades de velhice, invalidez e doena, mas apenas para os trabalhadores da indstria, comrcio e servios. A Constituio de 1933 assegurou a instituio de um novo seguro social obrigatrio de inspirao alem. Com a consagrao do Estado Novo, Portugal vive um perodo em que predomina o autoritarismo do Estado, ligado ao sistema econmico e social corporativo. Assim, de 1935 a 1974, a proteco assegurada atravs dos seguros sociais obrigatrios foi ganhando terreno; os seguros sociais constituram-se como o
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instrumento mais generalizado de proteco social em Portugal, sem que no entanto se extinguisse o mutualismo de assistncia pblica (Guibentif, 1997), com uma componente mais compensatria face s debilidades estruturais da proteco pblica. Se compararmos Portugal com a restante Europa, neste mesmo perodo, verificamos que no nosso pas a ditadura fez recuar as polticas de educao e imps nveis de iliteracia e de escolaridade com mais de um sculo de atraso em relao generalidade das experincias europeias (Capucha, 2000b:22). Com efeito, se notarmos que a escolaridade obrigatria de apenas quatro anos foi implementada em 1956 (apenas para o sexo masculino, pois para o sexo feminino tal medida s entra em vigor no ano de 1960), encontramos uma das mais importantes razes para a existncia de elevadas taxas de analfabetismo e de iliteracia. A dcada de 70 viria a assistir a uma grande transformao na Previdncia social, com a criao das bases para a concretizao de um verdadeiro sistema de Segurana Social que viria a ser concludo apenas na dcada de 80. Em 1971, reorganizado o Ministrio da Sade e Assistncia, que consagrava o direito sade, bem como o investimento prioritrio em centros de sade. Para alm disso, assistiu-se a uma reorganizao dos organismos da previdncia, no que diz respeito sua estrutura orgnica, s formas de coordenao e s modalidades de financiamento e de prestaes. Os esquemas de proteco foram alargados aos trabalhadores rurais e aos trabalhadores domsticos. Esta nova gesto do sistema de prestaes inseriu-se no perodo designado como primavera marcelista e contemplou ainda a criao de novos organismos regionais (como as caixas de previdncia e abonos de famlia) e centrais (como a caixa nacional de penses e a caixa central dos trabalhadores migrantes). Os destinatrios foram definidos como os grupos mais desfavorecidos, grupos em situao de vulnerabilidade, famlias e comunidades. Estas alteraes, porm, no trouxeram os resultados esperados e necessrios em tempos de agitada contestao ao regime. Mantinha-se a indefinio de uma poltica social global, um baixo nvel de direitos sociais, uma desproporo entre as necessidades sociais conhecidas e os recursos afectados, uma fraca e assimtrica implantao de equipamentos sociais e uma sobreposio entre vrios servios e sectores de poltica social. Apesar de a proteco social ter conhecido uma evoluo significativa, esta no foi sempre linear. De facto, foi s a partir da Revoluo de Abril de 1974 que o sistema fez alargar a sua proteco a no-trabalhadores, com o financiamento do Estado. Para alm disso, tambm os riscos cobertos foram sendo sucessivamente acrescidos, com especial incidncia na assistncia ao desemprego (atravs da criao do subsdio de desemprego) e na criao da penso social, que foi a primeira prestao social de natureza no-contributiva. As principais medidas implementadas foram ainda a criao do salrio mnimo nacional, o aumento do abono de famlia e o aumento da penso mnima. Na verdade, a partir de 1974, foram dados passos decisivos, quer no sentido do alargamento da proteco social a toda a populao, quer no sentido da melhoria dos valores e das coberturas das prestaes sociais, que tenderam para a institucionalizao de polticas sociais e para o modelo de Estado-Providncia (ainda que de forma lacunar). Uma dessas medidas foi a criao do regime no-contributivo, materializado na penso social, para abranger os casos no contemplados nos regimes existentes, em especial devido aos seus baixos rendimentos e diminuto perodo contributivo. Para
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alm disso, em Dezembro de cada ano passou a ser atribudo um ms suplementar (o 13 ms) de penso a todos os beneficirios. Ainda antes da Constituio de 1976, outras medidas foram avanadas pelos governos provisrios: a instituio de um subsdio de Natal, a criao de uma presso no desemprego (com carcter assistencialista e no integrada no regime geral de Segurana Social), a criao do suplemento de grande invalidez, o alargamento do mbito pessoal e a extenso das prestaes de maternidade, o subsdio por morte e a penso de sobrevivncia do regime especial dos trabalhadores agrcolas (Rodrigues, 2000). A Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 aponta para a universalizao dos direitos e para um alargamento dos direitos sociais, culturais, polticos e cvicos, prprios de uma democracia mais avanada: direito ao trabalho, ao (pleno) emprego, assistncia material no desemprego, ao salrio mnimo, Segurana Social, proteco na sade, habitao, educao e cultura. Afirma-se o princpio de que a Segurana Social uma rea de interveno estatal, na qual devero prevalecer os princpios da unificao, descentralizao e participao. Ao Estado competiria organizar, coordenar e subsidiar o sistema de Segurana Social e, ao mesmo tempo, reconhecer o direito de participao das associaes sindicais na definio de uma poltica de aco social. A importncia das Instituies Particulares de Solidariedade Social oficialmente reconhecida, ficando estas sujeitas a uma regulamentao legal, realizao de protocolos de comparticipao financeira e fiscalizao do Estado. ainda criada uma autoridade distrital de Segurana Social o Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social e promovido um servio de sade universal, livre e nacional. A ampliao do campo da proteco social abrange o desemprego, as situaes de doena e de vulnerabilidade, a maternidade, a velhice, a invalidez, a viuvez e a orfandade, bem como o apoio aos desalojados das ex-colnias. Como tal, o enorme vazio em termos de Segurana Social herdado da ditadura poder ajudar a explicar por que razo a Constituio de 1976 e as reformas posteriores deram tanto relevo poltica social (Esping-Andersen, 1991:600). Neste perodo, a Segurana Social abrangia apenas segmentos populacionais (ainda relacionados com o trabalho), mas ao longo dos anos veio a ampliar o seu campo de interveno. Este modelo portugus de proteco social caracterizado por uma cobertura insuficiente dos servios de apoio famlia e comunidade, que ter sido compensada por algumas formas de sociedade-providncia (Santos, 1999 e 1995), bem como pelo papel da famlia. Boaventura de Sousa Santos define sociedade-providncia como o conjunto de redes de relaes de interconhecimento, de reconhecimento mtuo e de entreajuda baseadas em laos de parentesco e de vizinhana, atravs das quais pequenos grupos sociais trocam bens e servios numa base no mercantil (Santos, 1995:46). Alm de no ser evidente uma existncia muito efectiva desta modalidade de compensao, nos dias de hoje e nos meios urbanos onde se localiza a esmagadora maioria das situaes verificadas na sociedade portuguesa, a sociedade-providncia pode ser o illusio (Bourdieu) que serve legitimao da ausncia de interveno estatal nos domnios sociais ou da sua crescente fragilizao. A defesa das virtualidades explicativas da sociedade-providncia pode contribuir para a desresponsabilizao do Estado-Providncia, uma vez que, ainda que no possa substitu-lo, funciona no sentido de compensar as suas falhas ou ausncias.
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Uma aco desta natureza, muitas vezes casustica e aleatria, acarreta riscos acrescidos de acentuao das desigualdades. Surgem, assim, territrios de excluso, muitas vezes ligados a relaes sociais endgenas, como as que se estabelecem em contextos urbanos com a habitao social (Pala, 2005), e que tm que ver com o mercado de trabalho (Hespanha e Carapinheiro, 2002). importante acrescentar que a sociedade portuguesa se caracteriza cada vez menos por uma forte rede de relaes sociais ou de solidariedade baseada em trocas simblicas e materiais e em formas de interconhecimento que se traduzem em prestaes e consumos de bens e servios desmercadorizados e fornecidos margem do mercado capitalista. De outra forma, no seriam muito notadas as ausncias ou as fragilidades da interveno estatal nos domnios das polticas sociais. Mais: como consequncia do reconhecimento da existncia de um mercado informal paralelo e de economia subterrnea, entendido enquanto uma caracterstica intrnseca do Estado moderno (portugus), geraram-se alguns mecanismos de regulao do mercado a partir do capital privado, que serviram basicamente para vulnerabilizar os rendimentos salariais dos trabalhadores. Assim, se em 1976 os rendimentos salariais representavam 56,6% do rendimento nacional, em 1983 representavam j 42,3%. O Estado paralelo construiu, desta forma, um conjunto de mecanismos atpicos de explorao dos trabalhadores e possibilitou a ampliao dos mecanismos informais de assalariamento. Tal situao verificou-se paralelamente constituio de uma sociedade onde os baixos salrios, os salrios em atraso e o emprego precrio pareciam assumir-se como caractersticas inerentes ao prprio mercado laboral, com carcter estrutural e duradouro. Entre 1974 e 1976, tinha j sido instituda a Comisso de Conciliao e de Julgamento, que resolvia pontualmente os conflitos de trabalho, contando, para tal, com o apoio do Ministrio do Trabalho nos processos de negociao. Em 1984, esta Comisso evoluiu para o Conselho Permanente de Concertao Social (CPCS) e s em 1989 que se passaria a denominar-se Conselho Econmico e Social (CES). Com a instituio do Conselho Permanente de Concertao Social, extinguem-se as comisses de conciliao e de julgamento, criadas como respostas imediatas multiplicao dos conflitos laborais do perodo anterior (Mozzicafreddo, 2000:104). O que distingue o Conselho Permanente de Concertao Social do Conselho Econmico e Social que este ltimo, para alm de contar com a presena do governo, dos agentes econmicos e dos agentes sindicais, conta com novos parceiros sociais, como as Instituies de Particulares de Solidariedade Social, associaes mutualistas, entre outros. As alteraes iniciais verificadas aps a implementao da democracia no sentido da criao de um Estado-Providncia em Portugal foram as seguintes: - aumento das despesas com a proteco social por parte do Estado; - aumento do montante das prestaes sociais e respectivo alargamento a toda a sociedade civil; - criao da penso social, abrangendo os beneficirios do regime contributivo e do regime no-contributivo; - implementao de transferncias monetrias complementares ao salrio do trabalhador (como, por exemplo, o subsdio de frias);
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- criao do Sistema Nacional de Sade, com o objectivo de garantir a assistncia mdica a todos os trabalhadores e populao em geral. O SNS universal, tendencialmente gratuito10 e financiado pelo Estado, mas deixa tambm algum espao para a interveno do sector privado; - maior preocupao com a necessidade de diminuir a categoria dos desempregados; - realizao de transferncias do Oramento de Estado para a Segurana Social, com o objectivo de cobrir os riscos sociais da populao activa face a riscos sociais como a doena, a maternidade, a invalidez, a velhice, as doenas profissionais, o desemprego, os encargos familiares e a morte; - financiamento directo do Oramento de Estado nacional do regime no-contributivo e da aco social pblica; - mais recentemente, a emergncia de medidas como o Rendimento Social de Insero (inicialmente Rendimento Mnimo Garantido) e o Complemento Solidrio para Idosos A partir de 1974 e at 1980, encontramos em Portugal uma interveno do Estado de tipo social-democrata, baseado no regime de proteco social universal, ou seja, baseado no pressuposto de que toda a populao coberta pelo regime contributivo, pelo regime no-contributivo ou pela aco social. O direito Segurana Social e proteco social reconhecido pela Constituio da Repblica de 1976, que reconhece tambm a importncia dos sindicatos e das Instituies Particulares de Solidariedade Social, enquanto parceiros de aco social, assumindo delegaes de competncias para a prestao de servios de proximidade. A dcada de 80 caracterizou-se por uma maior estabilidade poltica, tendo o Estado procurado racionalizar a sua estrutura fiscal e financeira, perante o desafio da integrao na Comunidade Econmica Europeia. A centralidade da questo da integrao europeia desenvolveu em Portugal aquilo que muitas vezes se designa como a ideologia da integrao, na base da qual se veiculam princpios e propsitos de organizao social e estatal inspirados nos modelos das democracias ocidentais, nos seus padres democrticos e concepes de bem-estar. Os pr-requisitos para a integrao tm vindo a traduzir-se em tarefas tecnicamente justificadas numa negociao, na qual o Estado vai afirmando o seu protagonismo e autonomia. Reforase o instrumento legislativo, mas numa ptica de continuidade das reformas polticoinstitucionais. Assim, so criados o Ministrio da Sade, o Ministrio do Trabalho e da Segurana Social e o Conselho Permanente de Concertao Social, como j referido, instituies que visam a institucionalizao da participao e responsabilidade de foras e organizaes ligadas a interesses econmicos e sociais. Em Agosto de 1984 foi aprovada a Lei de Bases da Segurana Social, Lei n 28/84, que viria a enquadrar de forma consistente, quer os regimes, quer as prestaes de Segurana Social. Trata-se, no fundo, de um instrumento capaz de corporizar a concepo e as formas de proteco social e no qual so enunciados os princpios
10 Comea por ser afirmado como gratuito, nos preceitos constitucionais, evoluindo depois para a definio do carcter tendencialmente gratuito.
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de universalidade, unidade, igualdade, eficcia, descentralizao, garantia judiciria, solidariedade e participao. Estes princpios propunham dar corpo a um sistema que se esperava no s mais abrangente, mas tambm de maior proximidade e garantia face aos cidados. O compromisso estatal surgia explicitado em contexto de valorizao do envolvimento e contributo das iniciativas da sociedade civil. Os regimes obrigatrios compreendidos passavam a ser, por um lado, o regime geral (contributivo), que inclua os trabalhadores por conta de outrem e os independentes e, por outro, o regime nocontributivo, que contemplava as situaes de carncia econmica no abrangidas pelo primeiro. Em 1986, assistimos criao da taxa social nica, a aplicar no clculo das contribuies para o regime geral. Esta taxa foi fixada em 35,5% das remuneraes do trabalho, sendo 11% por conta dos trabalhadores e 24,5% por conta de entidade patronal. Ainda nesse ano, teve lugar a integrao dos trabalhadores agrcolas no regime geral ou no regime dos trabalhadores independentes; o regime destes trabalhadores (RESSAA) passou, por isso, a ser um regime fechado. A moldura legal a aplicar aos beneficirios que tivessem contribudo para o regime de proteco social da funo pblica e para o regime de Segurana Social foi harmonizada em 1988, com a criao da penso unificada. Ao mesmo tempo, em meados da dcada de 80, o Estado avanou com um novo conjunto de medidas que incluam o reforo da condenao da contratao de menores para o trabalho clandestino, o combate s assimetrias regionais (atravs de incentivos mobilidade dos trabalhadores para regies onde o problema do desemprego fosse menos acentuado), a concesso de apoios financeiros s pequenas empresas para dinamizar a competitividade destas e garantir a manuteno dos postos de trabalho e a concesso de apoios formao profissional dos trabalhadores, sobretudo a formao de reconverso, devido s novas necessidades provenientes do aumento do desemprego. Estes planos de formao contam com a concesso de apoios financeiros s iniciativas de auto-emprego, bem como o apoio do Fundo Social Europeu, das Unidades de Insero dos Jovens na Vida Activa, dos programas ocupacionais de combate ao desemprego (mais recentemente Contrato Emprego-Insero e Contrato EmpregoInsero Mais), do Instituto para a Inovao na Formao e do Instituto de Emprego e Formao Profissional (principal operador pblico das polticas de emprego). Segundo Mozzicafreddo, todas estas medidas na rea do emprego tiveram forte impacte no funcionamento do mercado laboral, reflectindo-se tanto no enquadramento normativo das relaes de trabalho, como nas melhorias dos direitos e dos benefcios sociais (Mozzicafreddo, 2000:105). Relativamente rea da educao, podemos destacar a formalizao da escolaridade obrigatria iniciada aos 6 anos de idade, o alargamento do ensino superior (quer pblico, quer privado), a regulamentao do estatuto do trabalhador-estudante, a criao de ps-graduaes universitrias e a criao do ensino especial. Na dcada de 90 assistiu-se a um incremento das preocupaes face pobreza e aos grupos sociais vulnerveis, por parte no s das organizaes estatais, como tambm das organizaes privadas. Exemplo disso o programa de luta contra a pobreza, que engloba os correspondentes programas nacional e europeu, os quais tm efeitos nas polticas sociais, no sentido de uma maior participao da sociedade civil, uma maior descentralizao das actividades e uma melhor coordenao das polticas.
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Para tal, foram criados em 1990 os Comissariados Regionais do Norte e do Sul de Luta contra a Pobreza sob a tutela do Ministrio do Emprego e da Segurana Social. A problemtica da toxicodependncia levou criao, em 1990, do Servio de Preveno e Tratamento de Toxicodependncia e regulamentao, em 1994, da Lei Orgnica do servio de preveno e tratamento da toxicodependncia. Em 1991, implementado o 14 ms para todos os pensionistas, pago em Julho. Dois anos depois, adoptado um conjunto de medidas que visa reduzir o peso crescente das penses sobre o oramento da Segurana Social e tornar o sistema mais equitativo. Ainda neste ano, o regime dos funcionrios pblicos integrado no regime geral, sem efeitos de retroactividade: todos aqueles que forem admitidos na funo pblica a partir da data em que o regime entre em vigor passam a ser includos no regime geral dos funcionrios por conta de outrem. Os que j eram funcionrios pblicos antes desta data continuam abrangidos pelas regras anteriores. Ainda em 1993, verifica-se a transio do Sistema da Segurana Social de nvel distrital para um nvel regional, mais adequado s necessidades locais de cada regio. Nestes nove anos observam-se algumas alteraes significativas na rea do emprego: - criao do seguro social voluntrio como mecanismo alternativo de proteco social; o Estado deixa assim de ser a nica entidade responsvel pela proteco social: o alargamento do mbito da Segurana Social faz-se com dois objectivos: por um lado, no sentido de abranger um maior nmero de pessoas e, por outro, com a inteno de aumentar a eficcia na atribuio dos benefcios e dos direitos (Rodrigues et al., 1999b:47); - maior apoio concedido ao emprego, atravs de um co-financiamento reestruturao das empresas com mais dificuldade de sobrevivncia; - maior apoio concedido aos desempregados, com o aumento das prestaes; apesar de Portugal defender polticas de diminuio do desemprego, a maioria das empresas continua a despedir os seus trabalhadores por razes de encerramentos, falncias ou reestruturaes internas de empresas; - atribuio de benefcios fiscais s empresas que contratam jovens procura do primeiro emprego, desempregados de longa durao ou trabalhadores portadores de deficincias. No que diz respeito educao, verifica-se algum desenvolvimento: criado o regime de universalidade no acesso educao e o regime de tendencial gratuitidade da educao durante o perodo de escolaridade obrigatria, atravs da implementao do apoio social escolar e do apoio mdico e alimentar aos alunos mais carenciados. Alm disso, aposta-se no ensino recorrente de adultos e na formao contnua dos professores. Em 1994, as despesas de proteco social em Portugal eram as segundas mais baixas da Europa, ocupando a Grcia o ltimo lugar. Nesse ano, estas despesas constituam 19,5% do PIB portugus, enquanto a mdia europeia era de 28,6% do PIB (a Dinamarca apresentava o mais elevado nvel com 33,7% do PIB). Em 1995, o aumento de 1% na taxa vigente do Imposto sobre o Valor Acrescentado consignado Segurana Social e a taxa social relativa s entidades patronais sofre uma reduo de 0,75%, passando para 23,75% dos salrios.
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Ao mesmo tempo, as minorias tnicas passam a constituir-se como um grupo sobre o qual aumentam as preocupaes ao nvel da insero social. Assim, em 1996 criado o Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas e promovido um processo de regularizao extraordinria da situao dos imigrantes clandestinos. As vrias prestaes sociais so efectuadas de diferentes formas, das quais destacamos as principais: a) subsdio familiar a crianas e jovens prestao pecuniria mensal concedida aos descendentes dos beneficirios de qualquer regime da Segurana Social, determinado em funo de trs escales de rendimento; b) subsdio de maternidade prestao pecuniria concedida s trabalhadoras durante 98 dias no perodo de maternidade; c) subsdio por morte prestao pecuniria concedida aos familiares dos beneficirios por morte destes; d) subsdio de doena ( excepo da tuberculose) prestao pecuniria compensatria do salrio perdido por doena; e) subsdio de desemprego prestao pecuniria concedida a trabalhadores que tenham um registo de remunerao de um ano imediatamente anterior data do desemprego, capacidade e disponibilidade para trabalhar e que estejam inscritos nos centros de emprego; f) RMG (actualmente RSI) prestao do regime no-contributivo, concedida mensalmente a pessoas em situao de grave carncia econmica; esta prestao complementada com aces de insero social; g) penso de velhice prestao pecuniria, concedida a beneficirios que tenham completado quinze anos de contribuies e com idade mnima de 65 anos; h) penso de sobrevivncia prestao pecuniria mensal concedida a familiares de beneficirios que data da morte tenham completado 36 meses de contribuies; i) penso de invalidez prestao pecuniria mensal concedida a beneficirios com 60 meses de registos de contribuies e que antes da idade de reforma se encontrem incapacitados para trabalhar. A nova Lei de Bases integra o regime previdencial, o regime de solidariedade e a aco social. Esta ltima no , contudo, o nico regime que no se encontra sob a tutela do Estado, pois, a par do sistema de aco social, que complementa o regime de Segurana Social, surgem medidas comunitrias que procuram promover e melhorar as situaes de necessidade, erradicar a pobreza e garantir a proteco aos grupos sociais mais vulnerveis (Rodrigues [et al.], 1999:43). O regime providencial apoia-se na obrigatoriedade de participao no regime contributivo e no direito s prestaes em caso de ocorrncia de riscos sociais. No regime contributivo tambm se encontram includos (para alm dos trabalhadores em geral) duas outras categorias
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os trabalhadores agrcolas e os funcionrios pblicos , que se encontram em regimes especiais autnomos. O Plano Nacional de Aco para a Incluso (2001-2003) refere que a nova gerao de polticas sociais activas em Portugal tem sido orientada pela ideia de que as famlias modernas apresentam modelos de organizao que requerem a disponibilizao de novos servios, principalmente com vista a facilitar a participao das mulheres no mercado de trabalho e dos homens na vida familiar. Ao mesmo tempo, procurase maximizar as capacidades dos esquemas de solidariedade informal existentes. Nesse desenho de benefcios sociais foi introduzida uma nova poltica, o R.M.G., a que voltaremos mais frente. Segundo Pedro Ado Silva, o R.M.G. um caso paradigmtico, no apenas na garantia de direitos, mas tambm na modernizao do sistema (Silva, 1998). Portugal continua a ser o pas da Europa com o mais baixo nvel de despesas de proteco social. O caminho tem sido dificultado pelas debilidades econmicas e institucionais, encontrando, nos ltimos anos, polticas indutoras de um novo flego e um conjunto de respostas inovadoras.
4. Dinmicas institucionais na aplicao do RSI

Os debates sobre a crise do Estado-Providncia apareceram com o choque petrolfero e o questionamento das polticas keynesianas nos anos 70 e 80 e levaram a que alguns autores pensassem que o Estado-Providncia no era mais do que um parntesis na longa histria do capitalismo. Eles interpretaram o contexto actual como a grande transformao descrita por Karl Polanyi. Por outras palavras, no contexto da mundializao, o capitalismo recuperaria a sua verdadeira natureza essencialmente econmica. Por transformao, Karl Polanyi designa o conjunto das alteraes existentes no curso da Histria, que favoreceram o processo de mercadorizao das relaes sociais em Inglaterra, atravs de um movimento das enclosures, do fim dos direitos comunitrios e do desenvolvimento do assalariamento. Pela grande transformao, o ttulo da sua mais importante obra, o autor designou o processo inverso, quer dizer, a re-socializao da economia e interveio no seguimento da crise de 1929 atravs do New Deal, nos Estados-Unidos, do nacional-socialismo na Alemanha, do fascismo em Itlia e do socialismo sovitico. A globalizao econmica e financeira marca uma nova transformao que Polanyi designa uma nova grande transformao (Polanyi, 1983). Com o impulso globalizador e neoliberalizador da vida econmica, nos ltimos 30 anos, uma boa parte das conquistas derivadas do consenso social fordista ocidental esfumaram-se ou esto seriamente ameaadas. Muitos direitos sociais tm vindo a retroceder visivelmente, em face de uma organizao econmica cada vez mais produtivista, especuladora e liberal. Dos elementos essenciais da prosperidade fordista do ps-guerra que estavam na base dos Estados de bem-estar, dois elementos foram gravemente afectados. Por um lado, o vnculo micro-econmico em que se fundava o compromisso de classes, em que os trabalhadores tinham um conjunto de direitos, desde logo resultantes da sua associao sindical e da sua capacidade de expresso dentro da empresa. Este vnculo est bastante mais fragilizado, fruto de uma contratualizao cada vez mais individualizada e, por oposio, cada vez menos assente na negociao colectiva.
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Em segundo lugar, o vnculo macro-econmico, que liga as economias de escala, sobrevive base da diminuio de custos de produo, do aumento da produtividade e da produo em massa de bens de consumo, assim como do consumo macio desses mesmos bens por parte de alguns trabalhadores com relativa capacidade salarial. Tambm este vnculo tem vindo a ser fragilizado, desde logo fruto de uma negociao salarial desigual (muito por efeito da aco estrutural do exrcito industrial de reserva) e de uma crescente tendncia para a precarizao. Este capitalismo de feio neo-liberal, tanto no plano da produo, como no plano do consumo, tem vindo a colocar um cada vez maior grupo de trabalhadores em situao desesperada, emergindo grupos de working poors11, dos desempregados, das mulheres com caractersticas cumulativas de vulnerabilizao, das famlias monoparentais, dos imigrantes legais ou ilegais. Por seu lado, a privatizao da proteco social enquadra prticas de outsourcing que incrementam as vulnerabilidades, naquilo que respeita aos acessos restritivos e condicionados s medidas e naquilo que respeita s suas prprias consequncias e resultados, sempre com evidente prejuzo para os sujeitos mais desfavorecidos. Face s novas ameaas, aos novos medos e aos novos riscos (U. Beck), as medidas meramente repressivas promovem, muitas vezes, uma iluso de autoridade ou uma iluso de disciplina. De facto, elas mais no fazem do que iludir o problema, aumentar a relao de medo, de instabilidade e de vingana, sem de facto intervirem ou inverterem as dinmicas efectivas que esto na origem da sua produo. De facto, no invertendo os factores de produo do fenmeno no seremos capazes de resolver os problemas ou de reduzir os riscos. Por outro lado, estas polticas repressivas, j resultantes de uma enorme falibilidade de polticas paliativas sem grande sucesso na inverso dos processos de vulnerabilizao, tendem a confundir as polticas sociais de combate aos factores de risco com medidas de combate aos indivduos em situao de risco. Outros factores levaram explicao e caracterizao da pobreza. Os estudos de Amartya Sen e de Ramesh Mishra, assim como os trabalhos de Mahbub ul Haq, ao criar o Relatrio de Desenvolvimento Humano, trouxeram novos marcos a esta discusso. Peter Townsend, desindividualizando o pobre, mostra que no se trata de uma falha do indivduo em conseguir um nvel mnimo de alimentao, mas de um impedimento socialmente criado para que parte da populao no consiga alcanar padres suficientes de condies de vida numa sociedade. No que respeita interveno institucional, h uma enorme disparidade na avaliao do grau de exigncia por comparao com os sujeitos individuais. De facto, avalia-se o beneficirio e atenta-se fortemente ao percurso de vida do beneficirio, que pode perder o direito prestao se no cumprir o programa de insero que lhe proposto. De facto, ocorrem dois fenmenos complementares: por um lado, um modelo de workfare, em que a prestao assenta no recebimento em funo do que auferia na relao com o trabalho (aqui radica a justificao para a excluso dos jovens procura do primeiro emprego do benefcio do subsdio de desemprego); por outro lado, um modelo mais assente na contrapartida directa, em que o indivduo recebe a
11 Grupo de pessoas activas que, apesar de estarem empregadas, no conseguem auferir um rendimento suficiente para as manter fora das linhas da pobreza. a nova pobreza ps-fordista, onde a precarizao dos mercados e a fragilizao dos vnculos atenua o lao social.
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prestao se aceitar trabalhar naquilo que lhe ofeream. Mas no h muitas formas de penalizao das instituies por no trabalharem ou por trabalharem mal nesses mesmos programas de insero, tornando-os pouco atraentes, ineficientes ou at contraproducentes. Esta perspectiva justifica a definio clara de competncias locais na rea da aco social, seja ao nvel municipal, seja ao nvel de freguesia. Trata-se de fazer integrar na avaliao do trabalho autrquico a vertente social, como aspecto central e factor de qualidade do desempenho autrquico. Torna-se fundamental deslocar o eixo de avaliao (eleitoral) do trabalho institucional (sobretudo do trabalho autrquico), enfim, transferir o eixo das avaliaes das obras pblicas para a incluso social. Assim, passam a ficar no campo de competio poltica/estratgica os diferentes territrios no mercado eleitoral das polticas sociais para a insero. Mobiliza-se tambm, desta forma, um dos recursos remanescentes das classes mais despojadas, ou seja a sua capacidade de deciso (eleitoral), que se torna uma efectiva capacidade de mobilizao poltica e de mudana social (local e nacional). Tratar-se- de defender a avaliao do trabalho institucional percebendo que a carga burocrtica e o insucesso de interveno institucional so, eles prprios, fortssimos motivos para explicar a falta de atractividade e a falta de sucesso de muitos dos programas de insero, assim como a falta de motivao de muitos dos beneficirios para serem includos nesses mesmos programas de insero. No pode, assim, servir de argumento de contestao s polticas sociais redistributivas o facto de ser possvel vislumbrar o insucesso imediato da interveno. A persistncia dos aparentes insucessos uma componente inerente s caractersticas estruturais dos problemas sociais, sem poder ser redutvel s vontades ou s predisposies dos sujeitos beneficirios. Na nossa perspectiva, pode assumir-se que o Rendimento Mnimo Garantido (RMG), mais tarde Rendimento Social de Insero (RSI)12, ao aplicar uma nova metodologia de interveno e a construo de uma rede de apoio social num trabalho activo e preventivo, est a introduzir em Portugal novas modalidades de funcionamento do Estado-Providncia, diferenciando os apoios em funo das necessidades dos beneficirios, regendo-se por uma conteno das despesas pblicas e incrementando a participao activa de muitos dos que tenderiam a reduzir-se condio de assistidos. Estas tendncias s podero consolidar-se atravs do desenvolvimento de medidas (como o RSI) com tempo de maturao e articuladas com o princpio da territorializao da aplicao das polticas sociais e da coordenao aberta. Por outro lado, a mera prestao pecuniria oferece j alguma noo de estabilidade de rendimentos e de possibilidade de criao de um projecto de vida minimamente sedimentado, para alm das possibilidades do programa de insero. A avaliao da importncia do surgimento do RMG, em Portugal, relativamente aceite como positiva. No entanto, percebe-se no discurso dos tcnicos um relativo desapontamento face medida, uma vez que o RMG no conseguiu, no seu tempo de durao (quer nos moldes da medida original, quer com as alteraes produzidas pelo RSI), lograr as alteraes burocrticas, administrativas e institucionais que j
12 O Rendimento Mnimo Garantido, previsto na Lei n. 19-A/96, de 29 de Junho, foi substitudo pelo Rendimento Social de Insero, enquadrado pela Lei n. 13/2003, de 21 de Maio, com a primeira alterao produzida pela Lei n. 45/2005, de 29 de Agosto.
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foram experimentadas noutros pases europeus13. Se verdade que a medida tinha a ambio de interligar, numa estratgia reticular, diversas instituies que trabalham no domnio do social, tambm verdade que essa ligao reticular se tem dado (entrevista 1) de forma relativamente passiva por parte de um conjunto de entidades presentes no NLI14, donde se percebe um menor envolvimento de instituies at agora muito fechadas no seu reduto de interveno. A mudana organizacional no passvel de uma imediata aplicao, nomeadamente quando estamos perante dinmicas informais, conflitualidades locais, jogos de presso e de poder entre as diversas instituies em presena no campo. Assim, sem negar as enormes virtualidades dos objectivos de reorganizao institucional que o RMG/RSI trouxe para Portugal, a verdade que essa mudana organizacional se est a dar de uma forma muito lenta e bastante passiva, como aprofundaremos seguidamente. Alis, a medida tem contribudo para chamar ao debate das questes sociais algumas instituies outrora alheadas, como as IPSS ou as entidades de poder local, mas tambm tem sido visvel (entrevista 2) que algumas dessas entidades transportam para o NLI e para o Plenrio as suas prprias convices ideolgicas e poltico-partidrias, que tendem muitas das vezes a desvirtuar o debate. De facto, esta mesma subtil conflitualidade nota-se quando abordamos o representante eleito do poder autrquico. Aqui a argumentao inverte-se no sentido da defesa da constante incapacidade dos tcnicos para darem resposta aos efectivos problemas com que diariamente os eleitos se deparam no terreno. Da mesma forma, a malha burocrtica e administrativa, passvel de emperrar o funcionamento do sistema, um outro obstculo prossecuo dos melhores objectivos iniciais da prpria medida. Assim, quer num, quer no outro caso, estamos perante uma avaliao da medida que comea por ser, em primeira instncia, uma avaliao hbrida naquilo que respeita aos recursos organizacionais e s virtualidades de envolvimento de instituies numa lgica de parceria e de trabalho reticular. Alis, o princpio da coordenao aberta15 (e das parcerias) pode, muitas vezes, diluir-se nas conflitualidades existentes no terreno e muitas vezes dominantes (quer conflitos poltico-eleitorais, quer conflitos ideolgicos, quer conflitos institucionais diversos), em vez de diluir essas mesmas conflitualidades. Trata-se, assim, de um trabalho de longa durao, articulado e paciente, que no pode esmorecer nas desregulaes existentes e nas suas mltiplas manifestaes. A medida justifica-se, certo, pela incapacidade de encontrar outras respostas crescente presena da pobreza (at ao surgimento da medida) e do desemprego e aos factores de vulnerabilizao associados, desde logo vulnerabilizao de minorias tnicas e de outros grupos sociais. Mas sem a medida, a grande pobreza teria sido mais insuportvel para muitos dos beneficirios. Graas medida, puderam ter direito a
13 Desenvolvem-se aqui alguns dos principais eixos das entrevistas efectuadas no mbito do trabalho emprico do estudo sobre beneficirios de RMG/RSI, no contexto do projecto de Doutoramento concludo e em fase de publicao. 14 15
Ncleo Local de Insero, estrutura dirigente da medida, a nvel local.
Ver FerrerA, Maurizio; HemeriJCk, Anton; RHodes, Martin (2000b), O Futuro da Europa Social: Repensar o Trabalho e a Proteco Social na Nova Economia, Oeiras, Celta; RodriGues, Maria Joo (2004), A Agenda Econmica e Social da Unio Europeia, Lisboa, Dom Quixote.
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uma vida um pouco mais normal e algumas perspectivas adicionais de projecto de vida, desde logo pela atenuao da intensidade da pobreza. Se bem que a insero dos beneficirios (evitando o processo de instalao na medida), por todos reclamada, no seja o aspecto mais forte a presente, tambm verdade que muito importa fazer do ponto de vista da formao, da qualidade da interveno e da avaliao da interveno das instituies, que a um nvel mais ou menos local podem e devem intervir na criao de novas oportunidades de emprego a diversos nveis. De outra forma, a prestao poder tornar-se um sucedneo do subsdio de desemprego, com alguns efeitos perversos j referidos. De todos, retomamos aquele que nos parece mais importante, quer do ponto de vista da situao em concreto da realidade portuguesa, quer do ponto de vista da auto-representao dos prprios inquiridos: a estigmatizao. A este propsito, reproduzimos uma afirmao da tcnica de Servio Social que auscultou um desabafo de uma me solteira, afirmando ter necessidade de provar que era uma intil para poder receber a prestao. Esta exigncia propiciadora de uma maior reduo da auto-estima, leva-nos a pensar que importa rever a relao entre o indivduo e as instituies, rever o contrato social e reorganizar os prprios instrumentos de interveno institucional, para que eles no se transformem, eles prprios, naquilo que no querem que a medida seja: um instrumento de reproduo das vulnerabilidades e um instrumento de dependncia estrutural, que custa de tanto querer controlar e fiscalizar, acaba por excluir e estigmatizar. Mantendo o enfoque na vertente da anlise institucional, parece ser consensual aos entrevistados, a existncia de enormes debilidades da interveno dos parceiros da Aco Social, nomeadamente das IPSS, que encontram, porventura, nos beneficirios do RSI dois tipos de legitimao: por um lado, uma legitimao que passa pela possibilidade de recurso a mo-de-obra barata sob a forma de contratos de insero de durao limitada e praticamente sem custos para as instituies (Programas Ocupacionais ou, mais recentemente Contrato Emprego-Insero e Contrato Emprego-Insero Mais), numa lgica extremada de workfare; por outro lado, uma legitimao pblica que resulta da mera presena (independentemente da avaliao qualitativa dessa presena) da instituio no Ncleo Local de Insero e no Plenrio. Assim, a interveno institucional deve atender a uma organizao multidimensional das respostas (Anderson et al., 2005), tendo em conta a fundamental necessidade de activao que visam essencialmente a promoo da insero no mercado de trabalho, ao mesmo tempo atendendo a vrias outras dimenses do processo de activao, como apoio de servios sanitrios, educativos, financeiros, respeitantes habitao, entre outros. Trata-se, assim, de melhorar a coordenao das polticas de proteco social e das polticas de emprego a todos os nveis institucionais, em termos de planeamento, implementao e prestao de servios (Anderson et al., 2005). A mesma interveno institucional deve igualmente atender multidimensionalidade da pobreza como elemento de diversificao das respostas polticas e sociais. Face a estes contornos, parece estranho que mesmo aqueles que muitas vezes dizem representar a designada sociedade civil, no tenham tido vontade de pr os beneficirios do RSI, como j dissemos atrs, a participar na prpria Comisso que enquadra a medida. Vale a pena tambm sublinhar, na linha das afirmaes feitas, que algum do esforo de formao resultante da implementao da medida deveria versar
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a formao dos prprios dirigentes das instituies envolvidas na aplicao da medida, para que, pelo menos a nvel local, no se cometessem alguns atropelos ou mesmo alguns aproveitamentos. Se nos referimos aos aproveitamentos, porque generalizadamente aceite pelos entrevistados que o recurso aos programas ocupacionais dirigidos a trabalhadores carenciados ou a trabalhadores subsidiados inscritos no centro de emprego local, tem servido para dispor de mo-de-obra barata, flexvel, que passam a trabalhar sem os normais direitos inerentes ao trabalho e sem uma perspectiva muito evidente de futuro profissional, apesar da manuteno da necessidade. No entanto, essa mo-de-obra barata, utilizada com o pretexto da possvel integrao, tem vindo a suprir necessidades permanentes que deveriam implicar efectiva contratualizao laboral. Assim, ficam desvirtuados os objectivos da medida e ficam mantidos os tnues laos com o mercado de trabalho por parte dos sujeitos beneficirios16. Transformam-se, desta forma, os beneficirios do RSI, em trabalhadores de segundo nvel, impondo-lhes estgios em instituies para justificar o benefcio da prestao, sem que esses estgios e essas instituies consigam, de alguma forma, promover o verdadeiro objectivo dos estgios, isto , a insero com carcter mais duradouro dos beneficirios da medida. De facto, os programas de actividade ocupacional, destinados a desempregados inscritos no centro de emprego, tm abrangido anualmente, ao longo dos ltimos 8 anos, cerca de 40.000 pessoas, o que, para alm de permitir subavaliar o desemprego, implica um uso abusivo em funes permanentes ocupando servios com contedos funcionais de postos de trabalho normais, em servios do prprio Estado (central e local) e sem qualquer contrapartida efectiva do ponto de vista dos direitos laborais para o trabalhador. No caso portugus, das inmeras queixas registadas na Provedoria de Justia e no Ministrio resultou, a 23 de Maro de 2004, uma Recomendao ao Ministrio da Segurana Social e do Trabalho17 para que passasse a responsabilizar pessoalmente os dirigentes das entidades envolvidas pelo recrutamento destes trabalhadores. Isto vai no sentido da Recomendao do Provedor da Justia, que considera intolervel o aproveitamento institucional de situaes de vulnerabilidade social, precisamente aquilo que se passa com muitos dos programas de actividade ocupacional. Mais uma vez, a ausncia de avaliao da participao institucional na medida facilita aproveitamentos indevidos e consequncias menos positivas desses mesmos aproveitamentos indevidos, nomeadamente o acentuar da estigmatizao e o descontentamento por parte dos prprios beneficirios com a situao em que se encontram, quer naquilo que diz respeito ao curto prazo relativamente a identidades pouco valorizadas, quer naquilo que diz respeito aos projectos de vida de mdio e longo prazo, quer naquilo que diz respeito criao de projectos de vida valorizantes. A avaliao institucional, numa perspectiva quantitativa e numa perspectiva qualitativa, permitiria reequacionar muitas das rpidas concluses com que se interpretam os beneficirios da medida. De facto, parece no ter ainda sido ultrapassada a tendncia outrora presente em muita da interveno comunitria, que passava mais pela assistncia e pela caridade do que pela insero social. Mais ainda, quando esta
16 17
Que, assim, beneficiam mais dos efeitos perversos do que dos objectivos iniciais e pronunciados. Aspecto j atrs enunciado e explicado.
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assistncia disfara utilizaes abusivas de mo-de-obra barata, dcil (porque sem direitos e sem capacidade reivindicativa) e que pode assim cumprir, em condies vantajosas para as instituies, tarefas de rotina e preencher postos de trabalho com evidentes ganhos para a instituio. No entanto, no se pode retirar da a evidncia de ter resultado um claro benefcio do ponto de vista da formao ou da requalificao para o beneficirio em questo, at porque, como reconheceram os entrevistados, estes tendem a ficar adstritos a tarefas de rotina desqualificantes e desqualificadas. A soluo poderia passar por uma integrao a tempo parcial em projectos enquadrveis nos actuais programas ocupacionais18, mas deixando uma parte idntica do dia para formao, quer formao em sala de aula, quer formao em contexto de trabalho, que permitisse colmatar de facto algumas das debilidades que tendem a perpetuar os mecanismos de dependncia que afectam os sujeitos e os grupos. Desta forma, garantir-se-ia a manuteno em algumas rotinas ligadas ao trabalho (o horrio, o relacionamento interpessoal e a diversificao de experincias), paralelamente a uma dimenso central ligado formao e qualificao dos sujeitos beneficirios. No entanto, estas virtualidades da relao laboral reforam-se na medida do prprio reforo do vnculo laboral. Assim, tornam-se incompreensveis algumas estratgias institucionais de pretensa integrao, cujos resultados so exguos, no tanto por razes ligadas aos sujeitos, mas pela estruturao da interveno. De facto, o potencial de insero ou de reinsero inerente s origens do RMG e posteriormente do RSI, parecem ficar hipotecados pelo carcter valorativo e ideolgico com que so apropriadas, no debate poltico e ideolgico, as palavras rendimento (entendidas como qualquer coisa de perene e muito significativo do ponto de vista financeiro) e garantido (entendido como alguma coisa que, mais uma vez, tem um cariz de perenidade e no parece no depender de critrios, como de facto acontece). J no que respeita ao RSI, a palavra insero parece ter, nomeadamente na opinio dos tcnicos, uma apropriao pejorativa, quando no estigmatizante, na medida em que assume os beneficirios como cidados j em fase de dessocializao e em fase de fractura dos laos com a sociedade. Apesar disso, o vocbulo prolifera na produo legislativa e nos instrumentos de interveno, sendo que as virtualidades tericas do conceito de insero parece-nos poder contribuir melhor para a anlise e para os objectivos da medida, assim como para o envolvimento das parcerias. Ora, o que acontece na grande generalidade dos casos, que o acesso ao RSI d-se numa fase j crtica do lao social dos sujeitos, mas ainda, em muitos casos, numa fase em que a fractura social no est consolidada. Desta forma, o carcter estigmatizante da denominao tambm, embora podendo parecer um aspecto menor, uma questo bastante significativa do ponto de vista da auto-estima e da apropriao mais ou menos estigmatizante que a sociedade em geral faz dos beneficirios. Por outro lado, como j vimos antes, a demora na atribuio e no pagamento da prestao contribui para induzir mais vulnerabilidade nos indivduos. De facto, a necessidade e o direito prestao no so compatveis com atrasos burocrticos que, sob o argumento da presuno da fraude, tendem a prolongar o problema e, nessa medida, mesmo a refor-lo. Na
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Mais recentemente Contrato Emprego-Insero e Contrato Emprego-Insero Mais.
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perspectiva de que a medida um direito, importa partir do pressuposto de confiana nos cidados19, evitando assim delongas penalizadoras para os sujeitos carenciados. A desvalorizao institucional o produto de lgicas, de constrangimentos e de rotinas (Capucha, 2005), de uma cultura institucional, assim como da avaliao dos critrios dos tcnicos, tantas vezes sem serem objectivados ou formalizados. As boas prticas so desvalorizadas ou mesmo contrariadas pela estabilidade vivida custa da manuteno de equilbrios muitas vezes nivelados por baixo. Deparamos com apreciaes crticas negativas relativamente participao de algumas instituies ou sua no participao de todo na gesto local da medida. Referimo-nos em concreto a muitas Instituies Particulares de Solidariedade Social e algumas instituies mormente ligadas s Cmaras Municipais20 que, por razes diversas, preferem ficar numa situao de exterioridade relativamente gesto da medida, quando representam, no raras vezes, importantssimos vectores de manuteno ou de reconstruo dos laos sociais. Referimo-nos, nomeadamente, a toda a rea da gesto da habitao pblica, assim como gesto na rea da sade e na rea do emprego. Esta no participao de entidades relevantes do ponto de vista da sua rea de interveno e do seu potencial para o sucesso dos processos de reinsero social, pode hipotecar muitos dos resultados da componente do programa de insero, deixando a medida praticamente adstrita prestao pecuniria naquela que um dos constrangimentos da medida resultante da inrcia institucional ou das rotinas de funcionamento de muitas das instituies com interveno na rea social21. Constatamos, assim, que o RMG/RSI, na sua filosofia inicial de implementao, pretende promover a participao democrtica dos cidados na vida cvica. Esta nova dimenso deste instrumento de poltica social exige mudanas nas estratgias e nos meios de trabalho utilizados pelos tcnicos no desenvolvimento do seu prprio trabalho social. Alm disso, torna-se evidente o necessrio reconhecimento da multidimensionalidade da interveno social, j que se conclui que os processos de vulnerabilizao dos indivduos so de origem diversa e exigem uma anlise e um tratamento qualitativo, mais do que uma lgica burocrtica e imediatista. Uma das dimenses potencialmente excludentes diz respeito s prprias polticas sociais e viabilidade que conferiam ao problema que tratamos. Quer dizer, por ter sido reconhecido atravs do RSI o direito social de todos a um nvel mnimo de vida, alargaram-se s vrias manifestaes de excluso o direito proteco, quando era muitas vezes esquecido, como no caso da proteco a vrias tipologias familiares no devidamente tratadas pelas polticas sociais. Para que o processo de insero dos beneficirios do RSI seja conseguido, no basta a participao do Estado, dos tcnicos da aco social, dos poderes locais e das instituies, para criarem oportunidades de insero. necessrio aliar este trabalho de parceria sensibilizao dos contextos locais para a importncia desses processos de insero social. O trabalho participado por todas as entidades envolvidas no funcionamento das Comisses Locais de
19 Pressuposto que a administrao pblica j adoptou noutros sectores, nomeadamente nas Finanas, alterando o sistema de declarao de rendimentos e os seus meios e momentos de prova. 20 21
As prprias autarquias, as empresas municipais do sector social, etc.
Apesar de ser obrigatria a presena e participao institucional, essa pode no ser mais do que uma formalidade vazia de mobilizao para o trabalho reticular e para o envolvimento institucional.
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Acompanhamento com os beneficirios e a sensibilizao das populaes locais para a necessidade de insero evitam que o RSI se transforme numa prestao unicamente pecuniria. Se as coisas se passam a este nvel do ponto de vista organizacional, j quando questionados sobre as consequncias prticas da medida junto dos titulares e dos beneficirios, podemos constatar uma relativa unanimidade dos entrevistados institucionais na defesa da importncia do RSI. Assim, a medida teve, na perspectiva dos entrevistados, algumas funes de importncia acrescida, quer para a vida individual, quer para o aumento da coeso das comunidades. Desde logo, a medida significou um acrescento de rendimentos para muitas famlias que, por situaes conjunturais ou por situaes estruturais, passaram a viver em condies bastante precrias do ponto de vista dos rendimentos e da sustentao do agregado familiar. Esta vertente assume particular importncia, j que muitos dos processos de empobrecimento so processos relativamente rpidos e circunstanciais, podendo dar-se a propsito de um despedimento, de um acidente de trabalho (do nico membro do agregado que usufrua de rendimentos) ou de uma doena. O RSI assume, nesta perspectiva, um conjunto de virtualidades de resposta imediata, diramos de amortecedor social, em face de um conjunto de problemas com que os agregados familiares passam a deparar-se. Em face disto, no de estranhar que as demoras na avaliao dos processos e na atribuio do rendimento e as elevadas malhas burocrticas sejam sempre referidas como importantes obstculos ao bom funcionamento da prpria medida e como factores facilitadores da intensificao do processo de excluso. Por outro lado, a medida assume uma consensual importncia numa perspectiva de dotao de alguns rendimentos a muitos agregados que se encontravam a viver j numa situao de relativa penria e sem qualquer tipo de rendimentos (formais). Quando complementado com um programa de insero eficaz, o RSI passa a assumir uma dupla componente a dos rendimentos e a da insero passvel de contribuir positivamente para a melhoria das condies de vida de agregados em situao de enorme precariedade. Mais uma vez, a avaliao dspar: se do ponto de vista dos rendimentos a medida parece cumprir as suas funes mais elementares, j do ponto de vista da capacidade de enquadramento de um programa de insero, as coisas parecem no funcionar de forma to efectiva. Alis, a este nvel, so exactamente as tcnicas de Servio Social a sublinharem a ausncia de empenho de muitas das instituies locais presentes no NLI para a edificao de parcerias e de projectos tendentes criao de efectivos programas de insero22. No , alis, de estranhar que estas afirmaes sejam relativamente consensualizadas, uma vez que, se os efeitos da atribuio de um rendimento mensal se podem sentir imediatamente em algumas prticas e modos de vida dos agregados, j os efeitos estruturais da edificao da medida na criao de um programa de insero e os efeitos organizacionais do seu funcionamento apenas so perceptveis num tempo mais longo.
22 H um domnio ideolgico e mesmo partidrio na deciso quanto ao envolvimento de instituies que se manifestam em oposio ao RMG e tm, a posteriori, que participar na sua gesto. Consequncia: tendem a no participar.
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Ao mesmo tempo, se a avaliao da situao actual, naquilo que diz respeito s dinmicas institucionais reticulares, pouco optimista23, as coisas mudam quando os entrevistados so confrontados com as expectativas a mdio e a longo prazo. Aqui, existe tambm uma relativa unanimidade na aceitao das virtualidades da medida, naquilo que diz respeito mobilizao institucional, ao trabalho em rede, capacidade de envolvimento de instituies outrora arredadas da aco social e s prprias virtualidades da medida para a mudana de prticas e de tcnicas de abordagem aos processos de vulnerabilizao social. Um dos aspectos que importa reter, quando nos referimos ao sucesso da medida, tem que ver, mais uma vez, com a enorme dificuldade em vencer algumas inrcias e rotinas passveis de dificultarem a aplicao da medida. Desde logo, a complexa estrutura de funcionamento da medida, quer ao nvel distrital, quer ao nvel concelhio, no tem ainda uma correspondente capacidade de resposta naquilo que diz respeito aos recursos humanos e aos meios logsticos disponveis. Se os recursos humanos so relativamente escassos, quer do ponto de vista tcnico, quer do ponto de vista administrativo, tambm verdade que existe uma certa obsolescncia dos recursos (informticos e outros) postos disposio dos Ncleos Executivos dos Ncleos Locais. Estes factos provocam atrasos na avaliao dos processos, dificultam cruzamentos de dados e complexificam o tratamento da inmera informao e dos inmeros procedimentos burocrticos exigidos pela medida. Tambm aqui a coordenao institucional relativamente posta em causa: se s entidades locais (nomeadamente s Cmaras Municipais) so levantadas uma srie de exigncias, tambm se percebe alguma incapacidade (e ainda algum alheamento propositado) na participao muito efectiva das entidades do poder local e na disponibilizao de meios logsticos para os trabalhos a desenvolver. Exemplos relativos pesquisa de informao, aos contactos institucionais ou criao das Cartas Sociais Concelhias24, demonstram a ainda relativamente imberbe capacidade de articulao e de envolvimento dos poderes polticos locais, que no foi beneficiada, alis, pela implementao do Rendimento Social de Insero. Importar sublinhar uma expectativa e, simultaneamente, uma convico dos tcnicos entrevistados, naquilo que diz respeito convico de que o RSI se assumir, a mdio e a longo prazo, como a mais importante, a mais estruturada e a mais consequente medida de poltica social alguma vez criada. Podemos mesmo perceber, a propsito de uma das entrevistas (entrevista 2), que o Rendimento Mnimo Garantido tender a alargar o seu campo de aco, podendo at, no mdio prazo, substituir algumas prestaes relativamente obsoletas ou com uma ineficcia comprovada.
5. Avaliaes dos efeitos da medida

Passamos a uma perspectiva de abordagem incidindo sobre um conjunto de receios identificados pelos entrevistados quanto ao funcionamento da medida. Esses receios podem ser definidos no trinmio habituao, estigmatizao e inconsequncia.
23 Veja-se o caso do Porto, segunda cidade do pas e s muito recentemente mobilizada para a criao da Rede Social. Atente-se igualmente ao funcionamento das Redes Sociais, cujas reunies e plenrios so mais mobilizados para a atribuio dos pareceres s candidaturas a financiamento, do que ao trabalho reticular efectivo. 24
Ao nvel educativo, social, de segurana, etc.
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Percebe-se de todas as entrevistas um acentuado receio pelo facto da medida se poder tornar presente na vida dos indivduos de forma perene, sem neles criar uma motivao adicional e um projecto para a insero no mercado de trabalho. Estaramos, assim, perante um mecanismo de reproduo que se caracteriza por ser um instrumento de dependncia assumida, associado a uma desmotivao para a insero socioprofissional. A este nvel, alguns grupos parecem, na perspectiva dos entrevistados, mais passivos do que outros: as minorias tnicas (nomeadamente os ciganos), os desempregados de longa durao (nomeadamente com idade mais avanada) e os beneficirios do RSI que acumulam rendimentos do trabalho informal parecem ser os grupos mais propensos a esta habituao que a medida pode criar. Intervm neste processo uma crescente desafeio ao trabalho e escola que resulta da criao de mecanismos de rejeio relativamente ao trabalho e s rotinas de insero laboral, que se tornam estruturalmente dificultadores da insero por via do trabalho. Impe-se, assim, a considerao de mecanismos complementares face lgica do workfare, uma vez que se antecipa o seu insucesso junto de alguns sectores dessas populaes. Assim, a lgica do workfare e a prevalncia da tica do trabalho (defendendo a importncia do trabalho como vector de integrao), associadas a um mercado crescentemente desregulado, torna os empregados descrentes de uma reivindicao consequente e de efectivas melhorias de condies de trabalho, desencorajando as formas de aco colectiva. Ora, a tica do trabalho no tem provimento efectivo para alm dos discursos ao servio do sistema e da estigmatizao dos beneficirios; o mercado de trabalho desregulado e sem qualidade promove tudo, excepto a dedicao e a vocao para o trabalho. A tica que parece culpar os desempregados por no se esforarem para o trabalho, a mesma que posta ao servio da legitimao de um sistema econmico que desqualifica, fragiliza e descompensa o prprio trabalho. Ao invs, o segundo vector da anlise a estigmatizao pode ter consequncias negativas nos beneficirios que esto partida mobilizados para um projecto de insero, para uma estratgia de interveno, mas que associam o benefcio da medida vergonha social resultante desse mesmo benefcio e percepo de um julgamento social negativo. Ainda mais esta questo se torna fundamental, quando a estigmatizao parece ser to mais acentuada quanto maior a motivao para uma estratgia de insero. De facto, os beneficirios que entendem a medida como uma mera atribuio pecuniria ( qual se vo habituando) no parecem muito preocupados nem afectados com o estigma associado ao benefcio. Pelo contrrio, os beneficirios que perspectivam o RSI como um patamar de reinsero social podem ter no estigma um enorme bloqueio (pessoal, de auto-estimas, representaes sociais) inibidor do seu projecto de insero. Finalmente, no terceiro vector, a inconsequncia pode ser o resultado dos dois vectores anteriores, quer dizer, nota-se nas palavras dos entrevistados (sobretudo nas palavras dos tcnicos) um relativo receio de que a medida possa no ter as consequncias mais esperadas, uma vez que tem menos de programa de insero e mais de atribuio pecuniria relativamente rotineira. Nessa perspectiva, estaramos perante mais uma medida de proteco social com um cunho estritamente pecunirio e casustico. A verificar-se, isso atentaria contra o que foi caracterizado como uma medida de poltica social estruturada e estruturante dos prprios mecanismos de proteco social aos mais desfavorecidos.
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Esta trade de receios exige, na percepo dos entrevistados, uma forte mobilizao institucional (nacional, regional e local) tendente ao aumento das perspectivas de sucesso da medida, naquilo que diz respeito efectiva insero social dos mais desfavorecidos. No que diz respeito s necessidades de acompanhamento da situao social dos agregados beneficirios do RSI, clara a defesa, por parte de todos os entrevistados, de um necessrio envolvimento dos tcnicos numa lgica de acompanhamento familiar, com o objectivo de assegurar mais-valias da atribuio do RSI, mas, ao mesmo tempo, de encontrar outras respostas para problemas que existam paralelamente no prprio agregado (sejam problemas ao nvel da habitao, ao nvel da sade, da formao, do acompanhamento de crianas em idade escolar, de prevenir situaes de trabalho infantil, etc.). Este acompanhamento tendencialmente individualizado25 necessitaria de um conjunto de condies tcnicas e logsticas claramente inexistentes no momento presente. Note-se, alis, que o maior envolvimento tcnico junto dos problemas sociais tambm sentido pelo eleito local (entrevista 3), que defende que esse acompanhamento deve ir aos locais onde vivem os agregados, nomeadamente quando estes se inscrevem em zonas problemticas, como bairros de habitao social ou territrios degradados. Alis, esse acompanhamento parece garantir, na opinio dos entrevistados (entrevista 2), um efectivo mecanismo de impedimento a processos de reproduo social e de situaes de vulnerabilizao. Quando questionados sobre as principais vulnerabilidades do funcionamento da medida, h uma certa reincidncia na identificao dos mecanismos de combate fraude, da demora na atribuio e do prprio valor atribudo (muitas vezes escasso face s necessidades efectivas), assim como a insuficincia de outros instrumentos no mbito da Segurana Social para complementar a atribuio da prestao. Alis, a fraude parece preocupar mais os entrevistados representantes da instituio poltica local, porventura por se encontrar alheado do prprio funcionamento mais interno da medida. Ao invs, os tcnicos parecem aceitar a fraude como uma consequncia menos da medida e mais do sistema fiscal que enquadra parcialmente a execuo da medida. Por outro lado, a fraude no Rendimento Mnimo no entendida pelos tcnicos como um aspecto mais preocupante do que a fraude verificada em vrias outras medidas de poltica social (como o subsdio de desemprego ou as baixas mdicas). Ora, mesmo convico dos tcnicos entrevistados (entrevista 1) que o Rendimento Mnimo a medida de poltica social menos propensa fraude que tem o sistema de proteco social portugus. Ainda assim, para os tcnicos, a identificao da fraude como uma debilidade do funcionamento da medida serve para abordar e justificar uma problemtica a montante da prpria fraude, que tem que ver com a ausncia de recursos (humanos e logsticos) para a aplicao integral da medida e tambm com os ataques ideolgicos de que a medida alvo. Do ponto de vista da eficcia da medida, o envolvimento dos prprios beneficirios num projecto de insero seguramente um aspecto central. Mas este tambm um factor fundamental para identificar alguma apatia cvica verificvel numa grande maioria dos beneficirios (entrevista 3). Esta apatia cvica definida (entrevista 3)
25
Numa lgica de acompanhamento do agregado como um caso especfico.
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como a ausncia de redes de convvio e de influncia e como a fraca disponibilidade para participar nos diversos momentos e nos diversos patamares da vida colectiva. Assim, a apatia cvica (utilizando o termo referido pelo entrevistado 3) parece ser aqui uma condio do prprio beneficirio, mais do que uma consequncia da sua condio vulnervel e assistida. Alis, esta apatia cvica servir tambm para justificar (entrevista 3) uma desmotivao na procura de um emprego, de melhores nveis de vida e uma explicao para uma certa habituao/acomodamento aos instrumentos de poltica social. Alis, a desmotivao resulta menos de decises tanto quanto possvel autnomas dos indivduos, e mais de um processo socialmente induzido e construdo de desafeio ao trabalho, gerada por uma cultura de no trabalho e por uma possvel habituao a esse modo de vida, cuja persistncia tende a tornar-se irreversvel. Note-se que a transio para o mercado de trabalho faz-se, na esmagadora maioria dos casos, por processos de transio temporria e de curto prazo, normalmente em contexto de desvalorizao social promovida por programas ocupacionais que interessam mais satisfao de necessidades institucionais pontuais e sem perspectivas de futuro, do que aos objectivos de reinsero socioprofissional dos sujeitos desempregados (que, alis, raramente chegam a discernir os caminhos para a materializao desses objectivos). O RSI parte do princpio inovador da reorganizao institucional e do pressuposto de uma coordenao aberta interinstitucional, com virtualidades do ponto de vista da troca de experincias e dos ajustamentos institucionais fundamentais adaptao dos procedimentos e recalibragem das aces institucionais. Estas virtualidades, encontrando dificuldades no terreno, assumem-se como objectivos fundamentais para nortear as polticas sociais em contexto local. De facto, os principais problemas que se colocam s instituies relativamente insero da populao-alvo prendem-se () com dois factores. O primeiro consiste na incluso no mercado de trabalho () que pode ser associado, quer descoincidncia entre o que requerido pelo sistema de emprego e as competncias adquiridas no sistema de formao/educao (). O segundo a insuficincia e desarticulao das estruturas, das ofertas e das respostas existentes (Garcia, 2000:187). Ora, o envolvimento de uma rede institucional numa lgica participada de parceria fundamental para reabilitar a noo de empowerment (Friedmann, 1996), quer na perspectiva da capacitao e da mobilizao de recursos dos indivduos, quer na perspectiva da mudana organizacional.
Notas finais
O alargamento da interveno nos domnios da proteco social a outras entidades que no o Estado (o poder local ou as IPSS, por exemplo), teve a ver com a necessidade de conceder uma maior eficcia e proximidade interveno pblica e sobretudo com a necessidade de compensar os entraves financeiros com que o Estado se debate. O desenvolvimento do poder local e das redes de parceria que vo procedendo ao planeamento estratgico conseguem obter uma perspectiva mais aproximada das realidades locais. Os vrios parceiros locais definem estratgias de aco e envolvem a prpria populao na procura das solues mais adequadas aos problemas de pobreza e excluso social. A problemtica da territorializao no deve, portanto, ser entendida como um conjunto esttico de indivduos, infra-estruturas e habitaes, mas como um
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elo de mediao entre estes elementos fsicos e o conjunto de relaes sociais que a se estabelecem (Fangueiro, 2002:21). Alis, como defende Lus Capucha, tem sido a interveno poltica a estar na base de boa parte dos estudos que colocaram a questo dos territrios da pobreza no centro da anlise, realizados ou no quadro de processos de avaliao de programas, ou como instrumentos de diagnstico em projectos locais (...). Muitas medidas e programas da ltima dcada tiveram como eixo de interveno o prprio territrio. A lgica de aproximao s pessoas no feita em funo de problemticas especficas, mas das zonas onde elas se encontram concentradas e onde tais problemticas se cruzam (Capucha, 2000a:13). Alis, quando no se verifica a existncia de um planeamento estratgico territorial, as aces desenvolvidas pelos vrios parceiros sociais so aces descontnuas, que muitas vezes rivalizam entre si, no conseguindo encontrar uma necessria articulao das iniciativas em curso. Assim sendo, e subsistindo ento uma grande disperso de medidas e pouca clareza nas competncias (prprias ou delegadas), muitos locais acabam por ter uma sobreposio de respostas, enquanto outros locais ficam pela escassez de aces concretas e rpidas, acentuando-se as disparidades regionais. Por outro lado, a diminuta presena de pessoal tcnico, situao dificultada pelo alheamento de algumas instituies com recursos tcnicos disponveis (o que seria interessante numa lgica de adicionalidade e de coordenao das respostas), impede a possibilidade de acordos de insero vocacionados para uma abordagem direccionada para os indivduos e para os agregados familiares (entrevista 1). Restam os tratamentos e as respostas generalistas, burocrticas e nada assentes nas especificidades das situaes e dos problemas (entrevista 3). verdade que a situao tende a evoluir, embora com muita lentido. Essa evoluo induzida directamente pela medida, mas no seu longo caminho vai permitindo a criao de mltiplas dimenses de contestao medida (Entrevista 3), desde logo pela ausncia de resultados rpidos. Alis, interessante verificar que aqueles que menos acreditam nas virtualidades da medida nos processos de insero so, ao mesmo tempo, aqueles que mais rapidamente querem identificar os resultados26. Os envolvimentos tcnicos so, assim, meramente casusticos e assentes na necessidade de cobertura de situaes sociais que ultrapassam as possibilidades tcnicas. Aos objectivos iniciais de forte acompanhamento dos beneficirios, sucede uma lgica de crescente abandono ou de mero acompanhamento burocrtico, o que no favorece o envolvimento cmplice entre o tcnico e o beneficirio (indivduo e agregado) no projecto de insero. Para esses, ao princpio da activao dos beneficirios sucede a prevalncia da subsidiao dos beneficirios. Ora, como sustentam Lus Capucha e Maria das Dores Guerreiro, o desenho de cada programa de insero, construdo numa base local e de grande proximidade, deve estar adaptado a cada situao concreta de cada pessoa e famlia (Capucha e Guerreiro, 1997). Ora, mais do que instalados na medida, os beneficirios tendem a ficar espera de vez para serem mobilizados para a insero. A prpria noo de activao institucional fica amputada em detrimento da dependncia e do possvel fortalecimento dos seus mecanismos. As instituies manifestam dificuldades em ultrapassar a tendncia para uma abordagem assente
26 Ou no querem, porque uma das formas de contestar a medida exigir resultados imediatos, quando se percebe que ela s pode agir numa lgica processual e de prazo mais alargado.
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nas rotinas estabelecidas e sem condies efectivas para a mudana de prticas e de modelos de actuao. A sectorializao das intervenes, na prtica concreta, prevalece muitas vezes fundamental articulao e transversalidade das polticas de insero. Mais uma vez, o princpio da interinstitucionalidade fundamental para a mudana efectiva das prticas tradicionais. Por outro lado, a perspectiva da territorializao das polticas de insero (mais um instrumento de especificidade da abordagem da medida) pode ceder lugar ao centralismo ou reproduo do modelo centralista (do Estado central para o Estado local), que assim pretende assumir (ou controlar) as dinmicas sociais e institucionais emergentes localmente. Ora, estas prticas contrariam o princpio da interinstitucionalidade e dificultam o processo. De facto, o combate excluso social tem de ser desenvolvido com polticas locais, articuladas ao nvel nacional e global (Centeno, et al. 2001:42). Alis, no deixa de ser relevante que, em alternativa a uma lgica de responsabilizao e de cooperao entre os actores institucionais, impere uma lgica de delegao de responsabilidades, nomeadamente direccionada Cmara Municipal. o efeito do reconhecimento das limitaes, mas tambm o resultado de desmotivaes institucionais e tcnicas face s inrcias que teimam em resistir27. As sinergias institucionais passveis de facilitarem a emergncia de mltiplos e diversificados caminhos para a insero, podem ver-se confrontadas com a inevitabilidade de um acompanhamento meramente burocrtico dos beneficirios (entrevista 1). Muitas vezes, alis, nem essa dimenso conseguida. Conforme foi possvel verificar, apenas por via da auto-declarao dos beneficirios no que respeita sua situao (de agregado, na profisso, de rendimentos, etc.) possvel aos tcnicos manterem actualizado o conhecimento sobre os agregados. Se a responsabilizao individual dos beneficirios fundamental, o conhecimento atempado destas mudanas impediria uma parte de fraudes e de atrasos nas correces, evitando gerar situaes incmodas do ponto de vista da devoluo de verbas entretanto auferidas. Por outro lado, se existem dificuldades de acompanhamento das caractersticas dos agregados, maiores limitaes existiro em organizar uma estratgia personalizada de insero. A escassez de recursos tcnicos e de meios disponveis muitas vezes uma explicao taxativa e reducionista para os fracassos institucionais. No entanto, tendo em conta as caractersticas do concelho, das disponibilidades e da organizao existente, tratam-se, de facto, de explicaes importantes para a compreenso dos problemas da medida (entrevista 2). Se a medida acentua a relevncia na insero por via da formao e das qualificaes como instrumentos de empregabilidade, muitas vezes a prioridade dada activao pela dependncia acentuada28. Trata-se de uma consequncia da predominncia da lgica burocrtica no tratamento dos beneficirios. Ao princpio da preveno impera o princpio do assistencialismo sempre que estas dinmicas se perenizam. Disso ressente-se a dinmica de organizao de candidaturas a programas de financiamento a projectos na rea da aco social, seja para a criao de equipamentos, seja para a
27 E resultado do reconhecimento de um processo utilitarista e instrumental definido em prol da manuteno dos protagonismos das instncias polticas locais. O poder local criou inmeras expectativas face ao seu desempenho nos domnios da aco social, que parece resistir a cumprir. 28
o caso j referido dos Programas Ocupacionais.
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diversificao de respostas para a insero. A inrcia tende a penalizar a multiplicidade e a multidimensionalidade dos caminhos possveis para a insero. A horizontalidade organizacional, pressuposto central do trabalho reticular, parece no ganhar lugar a uma organizao piramidal e marcadamente hierrquica e burocratizada. A aplicao de estratgias de delayering, visando reduzir os nveis hierrquicos, s pode ser bem sucedida a partir da coordenao interinstitucional e do reforo dos seus mecanismos. Ao mesmo tempo, a noo da importncia da monitorizao e da avaliao das prticas e dos procedimentos no est ainda suficientemente implementada, quer fruto de uma dificultada articulao institucional, quer como instrumento de defesa face aos possveis resultados menos positivos da avaliao (entrevista 2). O RSI , de facto, uma medida central no panorama das polticas sociais em Portugal, acumulando instrumentos e estratgias de mudana organizacional nos domnios das prticas ligadas insero social. Assim, muitos dos obstculos e dificuldades identificadas na anlise da sua aplicao concreta em Vila Nova de Gaia resultam menos das fragilidades da medida e mais da envergadura das mudanas estruturais e organizacionais que ela implica. Essas mudanas no so possveis num espao de tempo curto, desde logo quando se sedimentaram, ao longo dos anos, mltiplas inrcias e rotinas que no so ajustveis no relativo curto prazo. Por outro lado, as mudanas organizacionais no se operam com a rigidez de polticas directivas, mas com a mobilizao de energias e a partilha de cumplicidades que, no sendo imediatas, tm efeitos estruturais e duradouros no campo social.
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Abstract:
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as elsewhere, by a set of social and economic dimensions, but also a set of ideological and conceptual aspects. This paper discusses the emergence of the main concepts and authors on that debate. We also discuss the Portuguese case, in historical, legal and theoretical terms, regarding a social policy in particular, the Minimum Income, later called Social Insertion Income. Finally, we analyze the role of this politics in strengthening (or not) the (almost) Portuguese welfare state, as well as the prospective paths that can be drawn.
Keywords: Social Integration Income; Social policy; Welfare-State; Poverty; Social Exclusion; Inclusion. Rsum: Lmergence et le dveloppement de ltat-providence, ainsi que le dbat sur la pauvret et les politiques sociales sont marques au Portugal, comme ailleurs, par des dimensions sociales et conomiques, mais aussi idologiques et conceptuelles. Ce texte essaie danalyser lmergence de concepts et dauteurs autour du dbat sur cette question. Nous discutons galement le cas portugais, dans le cadre historique, juridique et conceptuel, partir dune politique sociale en particulier, le RMG (revenu minimum garanti), plus tard, RSI (revenu sociale dinsertion). Enfin, le texte explore le rle de cette politique au renforcement du (presque) ltat-providence portugais, ainsi que les chemins potentiels qui peuvent en tre trouvs. Mots-cls: Revenu dIntgration Sociale; Politique sociale; tat-Providence; Pauvret; Exclusion sociale; Inclusion.
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