Leonardo Milito Abrantes

A cura pela cidadania. A influncia da democracia na efetivao da sade pblica, atravs da participao popular na elaborao das polticas pblicas.

2009

Leonardo Milito Abrantes

A cura pela cidadania. A influncia da democracia na efetivao da sade pblica, atravs da participao popular na elaborao das polticas pblicas.

Tese apresentada ao Curso de Doutorado da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial obteno do ttulo de Doutor em Direito. rea de concentrao: Filosofia do Direito Orientadora: Profa. Dra. Adriana Campos, Faculdade de Direito da UFMG

Belo Horizonte Faculdade de Direito da UFMG 2009

Universidade Federal de Minas Gerais Faculdade de Direito Programa de Ps-Graduao em Direito: Filosofia do Direito

Tese intitulada A cura pela cidadania. A influncia da democracia na efetivao da sade pblica brasileira, atravs da participao popular na elaborao das polticas pblicas, de autoria do doutorando Leonardo Milito Abrantes, aprovada pela banca examinadora constituda pelos seguintes professores: ____________________________________________________ Profa. Dra. Adriana Campos FD/UFMG - Orientadora

____________________________________________________ Prof. Dr. Jos Roberto Montes Heloani UNICAMP

____________________________________________________ Prof. Dr. Edimur Ferreira de Faria PUC/MG

____________________________________________________ Profa. Dra. Tereza Cristina Sorice Baracho Thibau FD/UFMG

____________________________________________________ Prof. Dr. Arthur Jos Almeida Diniz FD/UFMG

Belo Horizonte, 03 de junho de 2009. iii

Aos meus pais e Mara.

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Agradecimentos

Um guerreiro da luz nunca esquece a gratido. Durante a luta, foi ajudado pelos anjos; as foras celestiais colocaram cada coisa em seu lugar; e permitiram que ele pudesse dar o melhor de si. Os companheiros comentam: Como tem sorte! E o guerreiro s vezes consegue muito mais do que sua capacidade permite. Por isso, quando o sol se pe, ajoelha-se e agradece o Manto Protetor a sua volta. Sua gratido, porm, no se limita ao mundo espiritual; ele jamais esquece os amigos, porque o sangue deles se misturou ao seu no campo de batalha. Um guerreiro no precisa que ningum lhe recorde a ajuda dos outros; ele se lembra sozinho, e divide com eles a recompensa.1

Agradecer um ato de reconhecimento. Devemos faz-lo todos os dias pelo simples fato de respirar. Destacar nomes nos faz incorrer no risco de esquecimentos desmerecidos, mas no mencionar alguns seria por demais imperdovel.

Aos meus familiares, que foram privados da minha convivncia durante esta etapa da minha vida, em especial, meu pai e minha me por sempre temerem minhas imprudncias diante das exigncias da vida, e a Mara por ter tido pacincia sempre que precisei;

COELHO, Paulo. Manual do guerreiro da luz. Rio de Janeiro: Rocco, 2003, p. 19.

Agradeo Profa. Dra. Adriana Campos, amiga e orientadora, por permitir meu primeiro contato com a rea acadmica, atravs da j distante monitoria em Teoria Geral do Estado;

Aos professores MSc. Antnio Fabrcio, MSc. Bruno Burgarelli e Dr. Rodolfo Viana por serem os responsveis pela minha insero na docncia, junto ao Instituto de Ensino Superior de Joo Monlevade;

Ao meu scio, Prof. Dr. Bruno Wanderley Jnior, por acreditar na minha capacidade, ainda como graduando na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, que, apesar da proximidade, sempre manteve distncia e respeito durante as discusses acadmicas.

A todos os meus amigos que ajudaram a construir o que sou, atravs de puxes de orelha, conselhos e advertncias, obrigado por todos os votos de confiana;

Por ltimo, agradeo queles que, anonimamente ou no, fecharam-me portas e janelas, forando-me a chegar aonde cheguei.

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Resumo

A democracia se revela como processo de relacionamento entre os seres humanos, e no como mero sistema de governo. Suas caractersticas evoluram ao longo da histria. Quando o sistema democrtico apresenta requisitos subjetivos, ou somente seleciona seus servidores pblicos pelo sistema meritocrtico, acaba por revelar traos de aristocracia. A sade pblica brasileira surgiu de forma tmida, estando vinculada ao sistema previdencirio at recentemente. Com a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 passou a ter carter universal, atendendo inclusive os estrangeiros em passagem no Brasil. A formulao das regras do Sistema nico de Sade se deu em um cenrio de embates polticos, no qual diversos atores sociais contriburam para a sua efetivao. A anlise das polticas pblicas demonstra a necessidade e benefcios da participao popular, como a reduo das vulnerabilidades intrnsecas e extrnsecas ao seres humanos. A regulamentao destas pelo Direito ainda incipiente, mas compatvel com a regulamentao dos processos administrativos federais.

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Abstract

The democracy if discloses as process of relationship between the human beings, and not as mere system of government. Its characteristics had evolved throughout history. When the democratic system presents subjective requirements, or it only selects its public servers for the meritocratic system, finishes for disclosing aristocracy traces. The Brazilian public health initiated of shy form, being tied with the retirement system until recently. With the Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1988 it started to have universal character, also taking care of the foreigners in ticket in Brazil. The formularization of the rules of the Only System of Health if gave in a scene of strikes politicians, in which diverse social actors had contributed for its effection. The analysis of the public politics demonstrates to the necessity and benefits of the popular participation, as the reduction of the intrinsic and extrinsical vulnerabilities to the human beings. The regulation of these for the right still is incipient, but compatible with the regulation of the federal administrative proceedings.

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Lista de abreviaturas e siglas

AIS ANS Arena CAP CIB CIT CNS CONASEMS CONASP CONASS CONSEMS

Ao Integrada de Sade Agncia Nacional de Sade Suplementar Aliana Renovadora Nacional Caixa de Aposentadoria e Penso Comisso Intergestores Bipartite Comisso Intergestores Tripartite Conselho Nacional de Sade Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade Conselho Nacional de Administrao da Sade Previdenciria Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade Conselho Estadual de Secretrios Municipais de Sade

COSECS/MG Colgio de Secretrios Executivos dos Consrcios Intermunicipais de Minas Gerais CPMF CR/88 CTPS FMI FUNRURAL IAP IAPAS INAMPS INPS IPEA Contribuio Provisria sobre a Movimentao Previdenciria Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 Carteira do Trabalho e Previdncia Social Fundo Monetrio Internacional Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural Instituto de Aposentadoria e Penso Instituto de Administrao de Previdncia Social Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social Instituto Nacional de Previdncia Social Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ix

MDB NOAS NOB PCCS PEC PMDB PP PSDB SESP SUDS SUS

Movimento Democrtico Brasileiro Norma Operacional da Assistncia Sade Norma de Operacionalizao Bsica Plano de Cargos e Carreiras e Salrios Proposta de Emenda Constituio Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Partido Progressista Partido da Social Democracia Brasileira Servios Especiais de Sade Pblica Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade nos Estados Sistema nico de Sade

Sumrio 1 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.3.1 2.2.3.2 2.2.4 2.2.5 2.2.6 3 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.1.1 3.3.1.2 4 4.1 Introduo ..................................................................................... Democracia e Cidadania ............................................................... Do convvio social ao Estado ........................................................ Dos elementos do Estado ............................................................. Formas, sistemas e regimes de governo ...................................... Democracia ................................................................................... A Democracia Grega ..................................................................... A Democracia Moderna ................................................................ Democracia Direta, Representativa e Semidireta ......................... Democracia e sufrgio .................................................................. Democracia de consenso e Democracia de maioria ..................... A Aristocracia Grega e a Aristocracia Brasileira ........................... A Democracia Participativa ........................................................... Sistemas no democrticos .......................................................... Aspectos da sade pblica brasileira ............................................ A sade ......................................................................................... A origem da Sade Pblica no Brasil ............................................ O Sistema nico de Sade ........................................................... O problema financeiro ................................................................... A regulamentao bsica do Sistema nico de Sade ................ Da participao popular no Sistema nico de Sade ................... Polticas Pblicas .......................................................................... Atores sociais e demandas ........................................................... 13 17 17 22 31 34 35 41 44 52 56 61 66 75 78 78 93 102 107 114 124 129 137

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4.1.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 5 6

Grupos de presso na sade ....................................................... Governabilidade e governana ..................................................... O surgimento de uma Poltica Pblica .......................................... A formulao das polticas pblicas e o Direito ............................ A identificao dos problemas nas polticas pblicas de sade ... Concluso ..................................................................................... Referncias bibliogrficas .............................................................

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1 Introduo

Ao frequentarmos a rotina de uma Secretaria Municipal de Sade, conhecemos de perto as formas com as quais a Administrao Pblica atua na rea da Sade Pblica. Percebemos tambm a carncia de conhecimentos tcnicos e cientficos interdisciplinares e/ou transdisciplinares que auxiliassem os

administradores pblicos.

Esta tese complementa nossa dissertao, na qual tive a oportunidade de acompanhar a municipalizao da sade pblica e a forma como os Municpios encontraram de assumir os novos encargos diante das vrias incertezas.

A tese possu como objetivo encontrar uma forma de reduzir o dficit democrtico no processo de formulao e implementao das polticas pblicas, em especial na rea da Sade Pblica.

Inicialmente sero analisados os elementos do Estado, demonstrando a impossibilidade de se pensar um Estado sem o elemento humano (Povo e Populao), sem o elemento psquico ou subjetivo (Nao), sem o elemento fsico (territrio) e sem os gestores da vida social (Governo).

Aps a anlise do Poder poltico e sua caracterstica, a Soberania, passando pela sua natureza e correlao com o Governo, passamos evoluo histrico-filosfica de se classificar as Formas, Sistemas e Regimes de Governo.

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Atravs de Plato e Aristteles ser observado o incio do estudo sobre Governo, com a tripartio das Formas de Governo, sendo que com Maquiavel, passamos a trabalhar com a bipartio. Ao demonstrarmos a evoluo histrica das Formas, Sistemas e Regimes de Governo, percebemos a necessidade de se fixar os parmetros sob os quais trabalhamos, sendo que, para ns, o principal aspecto de um Governo o seu Sistema, isto , se o Governo pode ser classificado como Democrtico ou no.

O estudo da Democracia Clssica serve para aniquilar controvrsias e falsos entendimentos deste Sistema em sua origem, os quais acabam por influenciar a analise da Democracia Moderna e seus vcios.

Aps demonstrarmos a impossibilidade da prtica de uma Democracia Direta, nos dias de hoje, no s no Brasil, mas nos Pases com grande quantidade de cidados, larga base territorial, bem como pelas demandas sociais complexas, analisamos as caractersticas e impropriedades das Democracias Representativa e Semidireta, conclumos que a soluo democrtica somente ocorre quando existem formas de participao popular perante o Governo, de forma descentralizada e permanente, demonstrando a sua permeabilidade aos cidados.

Numa aparente ruptura, apresentamos alguns aspectos da Sade Pblica brasileira, para chegarmos terceira parte do trabalho, estabelecendo a conexo lgica entre as duas primeiras.

Assim, passamos anlise da Sade, visto as divergncias doutrinrias, justamente conceituando a noo de ser saudvel. Aproveitamos para demonstrar a 14

necessidade de proteo aos seres humanos, considerados como indivduos, grupo social determinado ou mesmo de forma global e das vulnerabilidades existentes.

Demonstramos que a Sade Pblica brasileira teve um incio nada democrtico, visto no tratar os brasileiros de forma igualitria. A evoluo da atuao estatal teve vrios percalos at atingir o pice do movimento sanitarista, que pregava a municipalizao e a universalizao da Sade Pblica, com a Constituio da Repblica de 1988.

A partir de outubro de 1988, o Estado brasileiro se viu diante de um novo desafio: a implementao de um projeto novo de atuao estatal, sendo necessrio conceber todas as novas regras e procedimentos para uma Sade Pblica efetiva e universal.

Neste novo projeto, podemos perceber a preocupao constante em dar voz aos diversos atores sociais que influenciam direta e indiretamente a Poltica Pblica de Sade, contando com arenas de participao popular permanentes, bem como intercmbio de experincias entre as vrias autoridades pblicas envolvidas.

Na terceira parte, demonstramos como a Democracia deve estar presente na formulao das Polticas Pblicas, em especial na rea da Sade Pblica. As Polticas Pblicas so normalmente estudadas no campo da Cincia Poltica, quando muito na Sociologia Poltica. A anlise dessa forma de atuao estatal coordenada se faz necessria, justamente, para que possamos trazer estes conhecimentos para o Direito, permitindo que este exera uma de suas atuais funes, o controle da atividade estatal. 15

Os excessos de demandas e as presses sociais acabam por apresentar novos problemas a serem enfrentados pelo Estado: a governabilidade e a governana. A participao popular na elaborao das Polticas Pblicas amplia a legitimidade das decises estatais, bem como facilita a implementao destas, nos termos em que demonstraremos.

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2 Democracia e Cidadania

2.1 Do convvio social ao Estado

Os seres humanos, como diversos animais, compartilham de uma predisposio em ter uma vida grupal. Essa evidncia se revela desde as cavernas, os acampamentos, as aldeias, os santurios, enfim, desde as primeiras formas de agrupamento at chegarmos estrutura complexa denominada de Estado. Dalmo Dallari1 sustenta que o Estado sempre se fez presente. Seria uma constante em nossa histria, ainda que com formas diferenciadas. Tal no o entendimento de Alozio Andrade2, para quem o Estado, como conceito histrico, somente existiria a partir da prtica da soberania.

Apesar de existirem slidos argumentos em ambas as vises, corremos o risco de abandonar o exame do Estado em sua totalidade3, mas preferimos filiar primeira corrente, justamente por reconhecer que os elementos caracterizadores do Estado se fazem presentes desde o incio da prpria civilizao.

Os indcios mais antigos que comprovam a existncia de uma sociedade humana, convivendo num determinado local, mesmo que por curtos perodos, e que

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 51. 2 ARAJO, Alozio Gonzaga de Andrade. O direito e o Estado como estruturas e sistemas. Tese de doutoramento. Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2001, p. 7. 3 HORTA, Jos Luiz Borges. Histria do Estado de Direito. Uma investigao dos horizontes jusfilosficos do Estado democrtico de Direito. Mimeo, 2005, p.4.

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venham distinguir do seu lado animal4, a existncia de cerimnias para os mortos, manifestada em seu sepultamento deliberado com evidncias cada vez maiores de piedosa apreenso e temor5. A convivncia humana em grupos organizados, e no mais em bandos como animais selvagens, evoluiu da simples reverncia aos mortos para estruturas complexas.

O papel do sexo feminino no incio da formao das aldeias, dos grupos sociais, foi altamente relevante, seja pela delicadeza para cultivar a terra, para cuidar da prole ou dos animais domesticados. Foi o instinto materno de proteo que deu origem aos muros, por exemplo.

A contribuio masculina foi relevante, com a incorporao do desejo de domar a natureza, dominar e vencer os animais fortes ou ardorosos o burro, o cavalo, o elefante -, a exercer um domnio pelas armas, e, inclusive, um poder predatrio sobre os outros grupos humanos6.

Os primeiros grupos sociais menos nmades sofreram influncia dos caadores e posteriormente dos agricultores e dos pastores. A necessidade de proteo nos leva a acreditar na importncia dos caadores nas aldeias, dando-lhes uma nova funo. No seriam mais caadores de alimentos, alias poderiam at faz-lo, mas sua principal funo passaria ser a de proteger a comunidade contra os

No se pode creditar a qualidade intelectual do ser humano como explicao para a sua interao com o meio ambiente. Os castores promovem uma deliberada remodelao do ambiente em que vivem com derrubada de rvores, a edificao de represas, construo de moradias, ou seja, promovem a melhoria do habitat comum, assim como os humanos, derrubam rvores, abrem ruas e levantam moradias. 5 MUMFORD, Lewis. A cidade na histria: suas origens, transformaes e perspectivas. Traduo Neil R. da Silva. 4. Ed. So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 12. 6 MUMFORD, Lewis. A cidade na ..., p. 29

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animais ferozes. Enquanto os aldees dormiam, o caador permaneceria acordado, alerta, protegendo seus concidados contra seus inimigos mais ferozes: os lees, os tigres, os lobos e porque no outros grupos humanos rivais.

O caador passaria a ter um papel altamente qualificado nestas aldeias, poderia determinar o que os aldees tinham que fazer, onde guardar os alimentos, onde repousar, onde posicionar os animais, tudo isso com base em seus conhecimentos de caa, visando proteo a todos.

Quando as ameaas dos animais selvagens foram se extinguindo, afinal o cultivo da terra ao redor das aldeias levava os tigres, lees e lobos para longe da mesma, o caador passaria a perder seu poder.

A caada e o pastoreio exigem habilidades com animais, mas com caractersticas diferentes. O caador imporia a sua vontade pela fora, seja matando os animais selvagens, seja ameaando os seres humanos mais fracos, sempre exigindo o reconhecimento pelos seus prstimos ou por afastar um perigo inexistente. O pastor, por outro lado, trabalharia com a pacincia. Cuidando dos animais mais fracos, impedindo que os mais fortes prejudiquem o rebanho. Dominaria a fora e a violncia, atravs de um senso de igualdade7, por meio do qual at mesmo o mais fraco do rebanho poderia ser alimentado.

O caador preparado para um ato somente. A preparao da caada feita ao longo de sua vida, mas o ato prprio efmero, dura poucas horas ou dias.

Neste ponto no estamos utilizando igualdade com qualquer conotao jurdica, mas sim na acepo comum da palavra.

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J o pastor ou mesmo o agricultor condicionado na espera, no acompanhamento constante de sua atividade, est acostumado com a demora na obteno de seus objetivos, seja pelos ciclos das plantas ou dos animais.

Estas duas espcies de lderes, que se faziam presentes na aldeia, tambm se fazem presentes nos Estados modernos. Temos governantes alinhados represlia armada e temos governantes alinhados diplomacia, ao dilogo e s ponderaes.

Percebemos, neste ponto, que por mais longa que tenha sido a evoluo da organizao social dos seres humanos, sempre teremos uma predominncia alternada entre a violncia e a diplomacia, entre a fora e a conversa, entre a conquista e a composio8. Estas duas caractersticas demonstram o que seria o prprio Poder. Algo que sempre fascinou o homem, seja por querer possu-lo, seja por pretender entend-lo9.

Certo que o Poder explicado, na Filosofia Poltica, por trs teorias bsicas: a substancialista, a subjetivista e a relacional10. A teoria substancialista, defendida por Hobbes, entende o Poder como um bem qualquer que o indivduo possua. Seria qualquer coisa que servisse para se atingir o objeto desejado. Por sua vez, a teoria subjetivista facilmente percebida nos discursos de Locke, para quem

No presente trabalho, como restar comprovado adiante, inexiste a inteno de vincular um tipo de governante a regimes autoritrios ou democrticos. 9 No importa a classe social, a escolaridade, a cor ou a nacionalidade de cada um; o relacionamento das pessoas que sentem o poder em suas mos, ou buscam mais poderio, quase sempre conflituoso e polmico. GALLI, Marcelo. Tentaes do Poder. Sedutor e viciante, ele sempre intrigou pensadores. preciso ter cautela ao exerc-lo, sem provocar efeitos colaterais. Filosofia. Cincia & Vida. Ano 1, n. 2, p. 61-65, p. 61. 10 BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade; por uma teoria geral da poltica. Traduo Marco Aurlio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 10. edio. 2003, p 77.

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o Poder no seria apenas o meio, mas a verdadeira capacidade de conseguir os efeitos desejados.

Neste sentido, ao analisarmos a atividade de um ferreiro, podemos observar a diferena existente entre as duas teorias supracitadas. Na primeira, o Poder seria materializado nas ferramentas e no fogo que o homem controla para obter o resultado. Enquanto que, para a segunda, o Poder seria a capacidade de se forjar o mineral.

A terceira teoria, a mais aceita hodiernamente, fundamenta o Poder na capacidade de um homem influenciar outro. S poderamos falar em Poder dentro de uma relao entre indivduos. Para Weber o conceito de Poder a probabilidade de algum, apesar de toda a resistncia e sob qualquer fundamento, impor a prpria vontade dentro de uma relao social11. Nos moldes de Adriana Campos12: Poder capacidade de causar ou no, mudana, atravs de operaes especficas que resolvem e justificam a soluo desigual de conflitos Jos Luiz Borges Horta13 afirma que:

QUINTANEIRO, Tania; BARBOSA, Maria Ligia de Oliveira; OLIVEIRA, Mrcia Gardnia Monteiro de. Um toque de clssicos. Marx, Durkheim e Weber. 2. Ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002, p.128. 12 CAMPOS, Adriana. Poder e representao poltica na Democracia participativa: estudo sobre seu significado no Brasil. Tese de doutoramento. Orientador: DINIZ, Arthur Jos Almeida. Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Defendida em 08 de julho de 2002, p. 30. 13 HORTA, Jos Luiz Borges. Histria do Estado de Direito. Uma investigao dos horizontes jusfilosficos do Estado democrtico de Direito. Mimeo, 2005, p.9.

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Poder o atributo mediante o qual uma vontade condiciona outras vontades; isso se d mediante consentimento, atravs da coero legitimada pela ordem jurdica ou por meio de violncia coativa (ilegal).

Desta forma, tomemos o Poder como a capacidade de um ator promover influncias, direcionar aes, de outros atores, sem o qual no seriam realizadas.

2.1.1 Dos elementos do Estado Existem trs relaes bsicas nas quais podemos observar o Poder14: entre pais e filhos (Poder paternal), entre patres e empregados (Poder econmico) e entre governantes e governados (Poder poltico).

O Poder poltico, o que nos interessa no presente trabalho, pode ser estruturado de diversas maneiras, mas ser sempre ligado ideia de domnio, com caractersticas prprias, seja do Governo dominando as pessoas, seja das pessoas dominando o Governo.

O Poder sempre envolve grupos de atores e identifica-se com o uso da fora, inclusive atravs das armas, pois estas garantem a influncia do agir. Mas de nada adianta utilizar-se de armas, quando os dominados, teoricamente, tambm as podem utilizar15.

A ideia da exclusividade da fora, ou seja, a necessidade de se impedir que os subordinados possam repelir a influncia a ser exercida pelo Governo, no

No presente trabalho, reduzimos as diversas relaes possveis entre os indivduos, nas relaes familiares, sociais e polticas, destacando figuras simblicas de tais relaes. 15 SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos do Direito Pblico. 4. Ed. So Paulo: Melhoramentos, 2002. P. 21.

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exerccio do Poder poltico, seguida pelo Estado, delineando a noo de Soberania. Ser soberano aquele Estado que exera o Poder poltico, no reconhecendo nenhuma fora maior que a sua prpria, seja interna e/ou externa.

A soberania um conceito basilar da ideia de Estado Moderno. Na antiguidade faltava a conscincia da possibilidade de oposio entre o poder do Estado e os demais poderes16. Na Idade Mdica, j se refletia sobre a ideia de comando supremo e absoluto, sobretudo com referncia plenitudo potestatis do papa e do imperador17, mas no como forma de sntese de independncia e de supremacia18.

Sendo que esta independncia e supremacia decorreriam da capacidade originria de se produzir o Direito Positivo:

No amanhecer do Estado Moderno, esse esprito penetrante que foi Jean Bodin tocou em um elemento capital do problema jurdico do Estado quando escreveu que a marca diferenciadora da soberania nos dada pelo poder de legislar19.

Rousseau, conforme explica Luo20, defendia que a Soberania era a prpria vontade geral:

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 74-75 17 SCATTOLA, Merio. Ordem da justia e doutrina da soberana em Jean Bodin. In: DUSO, Giuseppe. (org.) O poder: histria da filosofa poltica moderna. Trad. De Andrea Ciachi, Lssia da Cruz e Silva e Giuseppe Tosi. Petrpolis: Vozes, 2005, p. 61. 18 REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado. 5. Ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 202. 19 REALE, Miguel. Teoria do Direito..., p. 204. 20 LUO, Antonio Enrique Perez. Derecho Humanos, Estado de Derecho y Constitucion. 6 ed. Madrid: Editorial Tecnos, 1999, p. 189.

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En el processo democratizador de la Idea de soberana jugo, como es notrio, un papel relevante Rousseau, quien configur como voluntad general el concepto moderdo de poder soberano. Dicha voluntad general, igual que la nocin absolutista de soberania, ser superior y trascendente a ls voluntades individuales, pero en lugar de recaer en un solo hombre ser patrimnio inalienable del pueblo, a quien corresponder su titularidade y exerccio.21

Paulo Bonavides22 complementa a teoria de Rousseau ao defender que a prpria humanidade deveria ser considerada como fonte de legitimidade da vontade geral, e no s os cidados e o povo:

Mas ns bem podemos acrescentar ao binmio do teorista de Genebra a terceira pessoa, o terceiro ser, a terceira categoria, a saber, a comunidade universal, a humanidade, vista pelo prisma de legitimao, como titular do grau qualitativo supremo, traduzido na chamada vontade geral, conceito-chave com que dilucidar a teoria democrtica extrada na obra daquele insigne filsofo.

Desde os ensinamentos de Jean Bodin23, a Soberania tida como Poder absoluto, perptuo e inalienvel24. A soberania absoluta porque no se curva perante nenhuma norma, mesmo as do prprio monarca, tendo fora para alterar

No proceso democratizador da ideia de soberana, julgo, como notrio, o papel relevante de Rousseau, quem configurou como vontade geral o conceito moderno de Poder soberano. Dita vontade geral, iqual noo absoluta de soberana, ser superior e transcente as vontades individuais, mas no lugar de recair em um s homem, ser patrimonio inalienvel do povo, a quem corresponder sua titularidade e exerccio (Traduo live). 22 BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. Por um Direito constitucional de luta e resistncia, por uma nova hermenutica, por uma repolitizao da legitimidade. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 283. 23 Segundo Alberto Barros, os estudos de BODIN foram redigidos e publicados num perodo de extrema conturbao poltica e social, em decorrncia, principalmente do agravamento das guerras de religio. BARROS, Alberto Ribeiro G. de. Jean Bodin: O conceito de soberana. In: ALMEIDA FILHO, Agassiz; BARROS, Vincius Soares de Campos. Novo manual de cincia poltica. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 81 - 108, p. 82. 24 SCATTOLA, Merio. Ordem da justia e doutrina da soberania em Jean Bodin. In: DUSO, Giuseppe. O poder: histria da filosofia poltica moderna. Trad. Andrea Ciacchi, Lssia da Cruz e Silva; Giuseppe Tosi. Petrpolis: Vozes, 2005, p. 61.

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toda e qualquer lei. perptua, pois quem a exerce por prazo certo na verdade guardio da Soberania, e no soberano. inalienvel, visto que qualquer delegao de poder no diminui ou elimina a soberania, que continuar sempre superior aos seus delegatrios.

Vrios autores divergem sobre a natureza da soberania. Uma parte a defini com qualidade do poder do Estado, e outra como o prprio poder do Estado. Esta divergncia explicada pela distino da noo poltica ou jurdica da prpria soberania. Mas quase a unanimidade dos autores reconhece a soberania como una, indivisvel, inalienvel e imprescritvel25.

A Soberania una porque impensvel a convivncia entre duas Soberanias num mesmo territrio. indivisvel por consequncia de sua unicidade, pois mesmo quando ocorrem delegaes ou reparties, a Soberania continua intocvel. inalienvel, como j vimos, pois aquele que detm a Soberania deixa de existir como tal sem a mesma. Imprescritvel a prpria caracterstica de perpetuidade defendida por Jean Bodin.

Desenvolvendo a ideia da unicidade, podemos perceber dois aspectos da Soberania: o interno e o externo. Internamente, o Poder do Estado superior a qualquer outro Poder existente em seu territrio. Suas normas no podem ser questionadas, nem mesmo limitadas a no ser pela prpria Soberania. No aspecto

FRIEDE, Reis. Curso de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e relaes internacionais. 2. Ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p. 64-7.

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externo, a convivncia de duas Soberanias se d pela noo de vizinhana, na qual inexiste subordinao, dependncia, mas sim a igualdade entre os Estados26.

Atualmente se fala em relativizao do conceito de Soberania, ou mesmo a necessidade de se repensar seus conceitos, mas isso decorre do excesso de Poder econmico ou mesmo blico de alguns Estados que, por isso mesmo, acabam por governar o Mundo27. Magalhes28

Juliana

Neuenschwander

apresenta

um

ponto

de

questionamento sobre a Soberania, que pensamos ser o essencial:

A primeira razo pela qual o conceito de soberania vem sendo questionado diz respeito ao que se convencionou chamar de globalizao. Aqui, a chamada soberania externa, ou poltica, que est submetida s presses evolutivas provenientes de uma sociedade que, cada vez mais, se afirma como sociedade do mundo.

Sobre as relaoes entre ordenamentos jurdicos soberanos, e sua mtuas influncias, cabe citar Paulo Carvalho: O direio positivo pressupe unidade, fechando-se em torno de si mesmo para reger, deonticamene, as condutas em interferncia intersubjetiva. Isso no impede, porm, que os sistemas se comuniquem, mantendo intercmbio, num convvio plurissistemtico. Os tratados e as convenes internacionais so modos especficos de iniciar o acolhimento interno de preceitos pertinentes a outros conjuntos normativos, igualmente carregados de juridicidade. importante notar, entretanto, que o ingresso de comando externo numa dada ordem jurdica se faz pelos canais expressos de recepo, o que implica aquiescncia do sistema com relao entrada da nova regra. E as normas provenientes de tratados e convenes internacionais no podem inovar, diretamente, a ordem jurdica que as recebe, havendo de submeter-se ao juzo de controle que os canais competentes exercem. CARVALHO, Paulo de Barros. O principio da territorialidade. In: AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do; ROSAS, Roberto; VELLOSO, Carlos Mrio da Silva (org.). Princpios constitucionais fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ives Gandra da Silva Martins. So Paulo: Lex Editora, 2005, p. 853-862, p. 853. 27 DINIZ, Arthur Jos Almeida. A crise de nossos dias. Revista da Faculdade de Direito. Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais, a. XXVII, n. 21, maio 1979, p. 308 28 MAGALHES, Juliana Neuenschwander. O paradoxo da soberania popular: o reentrar da excluso na incluso. Revista de Direito Comparado. Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais, v. 2, n. 2, mar. 1998, p. 363.

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Andr Tavares29 mais categrico ao afirmar inexistirem atualmente Estados soberanos absolutos:

Ademais, estando a economia moderna cada vez mais integrada no plano mundial, h uma imensa dificuldade por vezes, verdadeiro impedimento, de atingir o desenvolvimento de uma economia nacional desvinculada dos sistemas econmicos internacionais. No existe, no contexto de um mundo globalizado, Estado soberano absoluto, principalmente se considerarmos o aspecto econmico como expresso dessa soberania.

Assim temos que o Estado necessita de um territrio delimitado, seja para repelir foras internas, seja para repelir outros poderes soberanos. No h como falar em Estado, sem termos a noo de seu territrio.

No se exige que o territrio de um Estado seja contnuo, podendo fazer parte ilhas, e at mesmo pedaos em continentes diversos. Neste caso teramos o chamado territrio metropolitano e o colonial, o primeiro sede do Governo, do qual emanam as diretrizes para os demais territrios30.

As fronteiras podem ser classificadas como naturais ou artificiais, sendo as primeiras oriundas de caractersticas fsicas dos terrenos, enquanto que as segundas seriam decorrentes da fixao humana, de modo a garantir os interesses de cada Estado. Certo que os limites naturais, como rios, picos e vales, hoje perderam a importncia anterior, visto que as novas tecnologias permitem a sua delimitao e demarcao de forma precisa.

TAVARES, Andr Ramos. Direito constitucional econmico. So Paulo: Editora Mtodo, 2003, p. 149. 30 Era o que acontecia na poca do Brasil Colnia e Portugal.

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Importncia surge no tocante aos limites martimos, a faixa dos oceanos e mares sobre a qual o Estado tambm exerce a Soberania. O tamanho desta faixa fixado por tratados internacionais ou atos unilaterais. Foram inicialmente estabelecidos por questes de segurana, baseados no alcance das armas existentes.

Atualmente, pelo avano da tecnologia e pelas novas oportunidades de explorao do espao martimo, vrios pases, inclusive o Brasil31, fixaram como mar territorial aquele compreendido na faixa de duzentas milhas32 da costa.

No territrio do Estado, encontraremos a sua estrutura poltica que rege o convvio social, exerce a Soberania interna, bem como garante o seu reconhecimento externo. A liderana dos homens realizada por um grupo que exerce a prpria cidadania, devendo ainda permitir que os demais indivduos tambm possam exerc-la. Estes lderes ao assumirem a gesto do grupo social, efetivando-se a Soberania, seria o prprio Governo.

Mas nenhum Estado se configura sem o elemento humano. As pessoas de um Estado so chamadas ora de Povo, ou ora de Populao. O elemento ideal na formao do Estado a Nao33, ou seja, um grupo de pessoas que compartilhem o mesmo idioma, que possuam costume e caractersticas tnicas semelhantes. Contudo, raro encontrarmos Estados compostos de grupos sociais

RAMOS, Saulo. Cdigo da vida. So Paulo: Editora Planeta do Brasil, 2007, p. 31. A milha nutica ou martima equivale a 1.852 metros, sendo que as 200 milhas equivalem a 370,4 km. 33 FIUZA, Ricardo Arnaldo Malheiros. Uma Nao, um Estado. Revista pela Ordem. N. 01, agosto de 2008, p. 12-13.
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homogneos. At mesmo porque, comum o trnsito de estrangeiros no territrio de um pas, bem como a imigrao destes.

Em decorrncia destas caractersticas temos a noo de Populao. Ao nos referirmos populao de um determinado Estado, pensamos na quantidade de pessoas que ali vive, podendo incluir os nacionais, os estrangeiros permanentes ou mesmo os que estejam apenas de passagem.

O elemento humano da formao do Estado, mais utilizado hoje, a noo de Povo34, por se tratar do conjunto de cidados daquele Pas. E ser cidado significa, no s estar vinculado a um Estado, mas tambm ter direitos em face deste. Os Direitos Humanos35, ideologia ocidental, garante a qualquer ser humano os direitos inerentes prpria condio humana. Destes, percebemos os chamados Direitos Fundamentais que o conjunto eleito pelo Estado como base de sua relao para com os seus cidados.

Assim temos que o Estado se caracteriza pelo exerccio do Poder poltico por um Governo Soberano, num dado territrio, de forma a coordenar36 o convvio de seu povo, buscando e sendo a busca do prprio indivduo, conforme nos ensina

Importante obra sobre o tema : MLLER, Friedrich. Quem o povo? A questo fundamental da democracia. 2 Ed. Trad. Peter Naumann. So Paulo: Max Limonad, 2000. 35 Importante obra sobre o tema MAGALHES, Jos Luiz Quadros. Direitos Humanos. Sua histria, sua garantia e a questo da indivisibilidade. So Paulo: Ed. Juarez, 2000; e no sentido de sua proteo nas Amricas, temos: JAYME, Fernando G. Direitos Humanos e sua efetivao pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Belo Horizonte, Del Rey, 2005. 36 Ao descrevermos o governo como Instituto de uso do Poder poltico como forma de coordenao do convvio social, no significa que adotamos uma caracterstica autoritria, mas sim que os governos de forma genrica podem assumir tal caracterstica, como ser demonstrado a seguir.

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Salgado37: O Estado o fim ltimo do indivduo e o indivduo o fim ltimo do Estado. Binenbojm38 complementa a ideia defendida por Salgado:

As ideias de direitos fundamentais e democracia representam as duas maiores conquistas da moralidade poltica em todos os tempos. No toa, representando a expresso jurdico-poltica de valores basilares da civilizao ocidental, como liberdade, igualdade e segurana, direitos fundamentais e democracia apresentam-se, simultaneamente, como fundamentos de legitimidade39 e elementos estruturantes do Estado democrtico de direito. Assim, toda a discusso sobre o que , para que serve e qual a origem da autoridade do Estado e do direito converge, na atualidade para as relaes entre a teoria dos direitos fundamentais e a teoria democrtica. 40

Gerson Boson41 conceitua Estado como a associao maior de finalidades constantes, a organizao mais perfeita e inteligvel, j que dentro de si mesmo encerra todas as demais associaes e constitui a unidade social mais forte e necessria.

SALGADO, Joaquim Carlos. A Ideia de Justia em Hegel. So Paulo: Loyola, 1996, p. 421. BINENBOJM, Gustavo. Uma teora do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 49. 39 Sobre a legitimidade do Estado, vale a pena consultar: MLLER, Friedrich. Fragmento (sobre) o Poder Constituinte do Povo. Trad. Peter Naumann. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2004, p. 44-132, bem como CATTONI, Marcelo. Tempo Cairolgido da Constituio e Democracia sem espera: uma reflexo a partir da crtica aos discursos sobre a transio poltica, do resgate da memoria do processo constituinte e da legitimidade da Constituio brasileira vinte anos depois. Mimeo. Roma: Universit degli studi di Roma TRE, 2009. 40 No mesmo sentido, temos Wagner Balera: o que se espera, portanto, a efetivao da Constituio, mediante concretas normas e programas de incremento ao desenvolvimento, caminho para a promoo de todos. BALERA, Wagner. O principio fundamental da promoo do bem de todos. In: AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do; ROSAS, Roberto; VELLOSO, Carlos Mrio da Silva (org.). Princpios constitucionais fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ives Gandra da Silva Martins. So Paulo: Lex Editora, 2005, p. 989-998, p. 998. 41 BOSON, Gerson, de Britto Mello. Filosofia do Direito. Interpretao antropolgica. 2. Ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 228-9.
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2.1.2 Formas, sistemas e regimes de governo Friede42 destaca que ao discutirmos as Formas de Governo estamos analisando a efetiva organizao das instituies encarregadas de realizar o Poder soberano do Estado. As Formas de Governo seriam apenas um gnero, cujas espcies so o Sistema e o Regime de Governo. So, ainda, flexveis e mutantes, adequando-se a todos os tipos de influncias, sejam morais, geogrficas, econmicas, polticas ou histricas.

Plato, ao debruar-se sobre o tema, conceituou o Estado como sendo o Poder absoluto, capaz de controlar tudo e todos, e visualizou trs grandes grupos de Governo: de um s, de um grupo ou de muitos, o que chamou de democracia. No Governo de um s teramos a Monarquia, real ou legal, e a Tirania. No Governo de grupos, teramos a Aristocracia e a Oligarquia. Enquanto que a Democracia43 poderia ser legal ou arbitrria44.

Aristteles entendeu o Governo no mais como algo puramente filosfico, mas como a prpria autoridade suprema do Estado, o que por si s poderia ensejar nos desvios de seus rumos originais. Assim, baseado tambm nos objetivos e

FRIEDE, Reis. Curso de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e relaes internacionais. 2. Ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p.176. 43 Plato no era adepto da democracia. A enxergava como a pior forma de governo. A sua arma bsica a chamada analogia das profisses. O argumento muito simples. Se estivssemos doentes, e precisssemos de nos aconselhar com algum em matria de sade, procuraramos um especialista o mdico. Por outras palavras, quereramos consultar algum que tenha tido formao especfica para desempenhar a tarefa. A ltima coisa que desejaramos seria reunir uma multido e pedir aos presentes que elegessem, atravs do voto, o remdio certo.WOLFF, Jonathan. Introduao filosofa poltica. Trad. Maria de Ftima St. Aubyn. Lisboa: Gradiva, 2004, p. 102. 44 STRAUSS, Leo. Platn. In: STRAUSS, Leo; CROPSEY, Joseph. Historia de la filosofa poltica. Trad. Leticia Garcia Urriza, Diana Luz Snchez y Juan Jos Utrilla. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 43-85.

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finalidades do Governo, props que estes teriam suas formas puras e impuras. As primeiras seriam a Monarquia, a Aristocracia e a Democracia, enquanto que as respectivas verses impuras seriam a Tirania, a Oligarquia e a Demagogia45:

Visto que as palavras Constituio e Governo significam a mesma coisa, visto que o governo autoridade suprema nos Estados e que forosamente esta autoridade suprema deve repousar nas mos de um s, ou de vrios, ou de uma multido, segue-se que desde que um s, ou vrios, ou a multido, usem da autoridade com vistas ao interesse geral, a constituio pura e s forosamente; ao contrrio, se se governa com vistas ao interesse particular, isto , ao interesse de um s, ou de vrios, ou da multido, a constituio viciada e corrompida; porque de duas coisas uma: preciso declarar que os cidados no participam do interesse geral, ou dele participam46.

J Renascena, temos Maquiavel47, que pensou o Estado e o Governo de forma dissociada da moral. Descreveu somente duas Formas de Estado com base na diviso ou no do Poder. Assim teramos a Monarquia, na qual o Poder era singular, e a Repblica, na qual o Poder era coletivo ou plural, resultando, seja na Aristocracia, seja na Democracia. Condensou de forma magistral a diviso trade

Os vocbulos utilizados na classificao de Aristteles foram trocados, seguindo a orientao de Reis Friede, pois expressariam melhor a inteno do autor. O autor classificou a forma deturpada do governo do povo de democracia, enquanto que sua forma pura seria a Politia. No se falava em Monarquia, mas sim em Realeza, e a sua forma impura seria a Despotia. FRIEDE, Reis. Curso de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e relaes internacionais. 2. Ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p.190. 46 ARISTTELES. A poltica. Trad. Nestor Silveira Chaves. Coleo Grandes Obras do Pensamento Universal. So Paulo: Ed. Escala, Livro III, Cap, V, 1. 47 Maquiavel nasceu na cidade de Floresa, em 1469. Vivenciou uma Itlia dividida em vrios reinados, e sonhava em rever seu Pas unificado. Ao escrever O Princpe, vislumbrou a oportunidade de atingir seu objetivo maior, ainda que na mo de um monarca. Seu nome virou sinnimo de algo ruim, mas acredito que isso fruto de um mal entendido histrico. MAQUIAVEL. O princpe. Com as notas de Napoleo Bonaparte. Trad. J. Cretella Jr. e Agnes Cretella. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 9.

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das Formas de Governo pensadas na Antiguidade, nas duas formas pensadas na contemporaneidade.

Ao analisarmos os Sistemas de Governo, partindo da polarizao entre Repblica e Monarquia, enfrentamos as questes de acesso ao poder e da permanncia do governante frente do prprio Estado. Enquanto que na Repblica o acesso ao Poder48 se d pelo sufrgio, restrito ou universal, e a permanncia no Poder temporria, na Monarquia temos, normalmente, o acesso ao Poder por laos de consanguinidade e a permanncia no Poder possui o carter vitalcio. A amplitude do sufrgio que caracterizaria um governo como aristocrtico ou democrtico, como veremos no tpico seguinte.

Os Regimes de Governo, contemporaneamente, so analisados conforme o grau de coeso e/ou independncia das funes clssicas do Poder estatal. Assim temos o Presidencialismo e o Parlamentarismo49.

No Presidencialismo, temos a juno da Chefia de Estado e da Chefia do Executivo, ficando na mo de uma s pessoa a poltica geral e a prpria Administrao Pblica. Por sua vez, o Parlamentarismo, surgido na Inglaterra no ano

Na repblica no h distino entre o poder do Estado e o poder dos cidados. O poder pblico simplesmente um quantum de energia popular destacado para determinados fins sociais. O Estado o prrio cidado, de modo que este pode repetir como sua a frase de Lus XIV: O Estado sou eu. Sob a aparncia de oposio entre Estado e indivduo existe uma relao de unidade e solidariedade. O Estado no antpoda da sociedade, mas seu amigo, aliado e protetor. MOREIRA, Joo Batista Gomes. Direito administrativo: da rigidez autoritria flexibilidade democrtica. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 77. 49 Alguns autores anunciam a existencia de um Regime de Governo colegiado, utilizado na Sua, no qual a Chefia do Poder Executivo fica entregue a mais de uma pessoa, sendo que todas foram eleitas pelo Parlamento.

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de 1688, se caracteriza pela transferncia da chefia administrativa para uma pessoa designada pelo prprio Poder Legislativo.

2.2 Democracia Bovero50 nos ensina que devemos:

Reconstruir no modo mais simples e direto as regras de uso no ambguo de algumas palavras: a comear pelo prprio nome democracia, ou melhor, pelos dois substantivos gregos, demos e krtos, a partir dos quais aquele nome foi composto.

Krtos possui como significados fora, solidez, superioridade, capacidade de afirmar-se, seria, portanto, a fora subjugadora, a fora do mais forte. Por sua vez Dmos significa povo, seja a prpria totalidade dos componentes da comunidade poltica, seja a classe no-nobre da sociedade. Por isso a palavra democracia era utilizada, na Grcia antiga, para duas realidades distintas: a deciso poltica estaria nas mos da assemblia de todos os cidados, ou estaria nas mos da parte pobre e no-nobre da populao51.

De qualquer forma, democracia significa a tomada das decises polticas por parte dos integrantes do povo, individualmente considerados, que para tanto precisam ser iguais e livres para decidir, como veremos a seguir.

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BOVERO, Michelangelo. Contra o governo dos piores. Uma gramtica da democracia. Trad. Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2002, p. 15. 51 BOVERO, Michelangelo. Contra o governo dos piores. Uma gramtica da democracia. Trad. Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2002, p. 16.

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Adriana Campos52 nos ensina que a deciso atribuda ao povo a soma das opes individuais:

A cada indivduo pressuposta uma conscincia que lhe permite significar e optar, segundo mecanismos especficos de considerao e ao, dirigidas a uma certeza, como pr-compreenso.

Assumir a caracterstica democrtica, atualmente, positivo, tanto que sistemas autocrticos se autodenominam como tal, assim como as modernas democracias, baseadas no Poder indireto do povo, ou seja, exercido pelos representantes destes. Mas, afinal, o que democracia? O que ser democrtico?

2.2.1 A Democracia Grega

A Democracia ateniense, desde seu incio, rejeitou qualquer critrio que impedisse um morador pobre da cidade ou um pequeno proprietrio rural de se tornar cidado. No Governo de Slon, a aristocracia grega perdeu foras. No ano de 594 a.C., foi criada a Bul, um conselho de quatrocentos membros que tinham a funo de preparar as questes para a assemblia popular. A Bul inovou como contraponto do poder do Arepago, conselho de sbios e guardies das leis53.

Antes de Slon, o acesso a um cargo poltico era condicionado pertena de um nmero pequeno de famlias. A quebra dessa aristocracia se deu por meio de uma regra de elegibilidade por posses. Mas foi somente em 508 a.C., com

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CAMPOS, Adriana. Poder e representao poltica na Democracia participativa: estudo sobre seu significado no Brasil. Tese de doutoramento. Orientador: DINIZ, Arthur Jos Almeida. Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Defendida em 08 de julho de 2002, p.6. 53 PRADO, Maria Ligia Coelho; SOARES, Gabriela Pellegrino; COLOMBO, Sylvia. Reflexes sobre a democracia na America Latina. So Paulo: Editora Senac, 2007, p. 105.

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Clstenes54, aps a queda dos pisstratos, que foi implementado o sistema democrtico, considerando como cidado todo indivduo que fosse filho de pai ou me ateniense, independente de os progenitores serem ou no casados. Tal regra perdurou at o ano de 451 a.C., quando Pricles55 efetivou uma reforma que restringiu a cidadania para os filhos de pais e mes atenienses, no bastando apenas um destes ser ateniense. Tal regra no era exclusiva, pois registros histricos revelam que estrangeiros, ainda que poucos, tambm eram agraciados com a cidadania de Atenas. Tais concesses tinham o carter honorfico e poltico56.

Pricles tambm inovou ao garantir queles que exercessem um cargo pblico uma indenizao, ou seja, passou a remunerar os cidados que assumiam encargos pblicos. Conforme podemos observar:

Talvez a inovao mais significativa introduzida por Pricles tenha sido a concesso de uma indenizao (como que um salrio) a quem desempenhasse um cargo pblico, permitindo, assim, que at os mais pobres pudessem participar do governo57.

Na Democracia de Atenas, uma das principais instituies era o Tribunal de Heliastas, composto por seis mil cidados com mais de 30 anos de idade, no

Clstenes pode ser considerado o pai da democracia, que ele fez reinar em Atenas de 508 a 462 a.c.. GOYARD-FABRE, Simone. O que democracia? A genealogia filosfica de uma grande aventura humana. Trad. Claudia Berliner. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 19. 55 Pricles (495-429 a.c.) foi reeleito durante quinze anos como um dos dez estrategos de Atenas, includo por Aristteles entre os homens de Estado sbios. GOYARD-FABRE, Simone. O que democracia?..., p. 19. 56 CHEVITARESE, Andr Leonardo. A revoluo de Clstenes. Histria Viva. Ano V, n. 58. So Paulo: Duetto editorial, 2008, p. 28. 57 PRADO, Maria Ligia Coelho; SOARES, Gabriela Pellegrino; COLOMBO, Sylvia. Reflexes sobre a democracia na America Latina. So Paulo: Editora Senac, 2007, p. 105.

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gozo de seus direitos cvicos. Estes cidados eram divididos em 10 sees ao longo de todo o territrio da Cidade-Estado.

Com isso, quem exercia a Jurisdio era o povo, e a justia era aplicada aps a oitiva de testemunhas e a anlise das provas. Somente quando os juzes estivessem suficientemente informados que chegavam a um veredicto. Segundo Chevitarese58 equivaleria hoje ao nosso Tribunal do Jri.

Outra Instituio importante era o Conselho dos Quinhentos, no qual 500 cidados, tambm com mais de 30 anos de idade, escolhidos por sorteio dentre os quais se candidatavam, tinham a funo de submeter Assembleia as propostas que serviam de fundamento aos decretos do povo.

Tinham ainda o Poder de emitir decretos independentes para assegurar o cumprimento das decises adotadas, e de acompanhar todos os assuntos relativos administrao martima, alm de colaborar com as outras magistraturas. Enfim acabavam por exercer o que hoje chamamos de Poder Executivo.

Por fim, existia a Assembleia do Povo, composta por todos os cidados com mais de 20 anos de idade e no gozo pleno dos seus direitos cvicos. Era soberana sobre todos os assuntos relativos Cidade-Estado, apesar de que a conscincia coletiva guardava uma srie de preceitos religiosos, morais e civis, que nenhum cidado ousaria contrariar ou modificar. Na gora, cada cidado ateniense

CHEVITARESE, Andr Leonardo. A revoluo de Clstenes. Histria Viva. Ano V, n. 58. So Paulo: Duetto editorial, 2008, p. 28.

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tinha o mesmo valor, no importando se era rico ou pobre, citadino ou campons, letrado ou iletrado. Chevitarese59 afirma que a grande contribuio da democracia de Atenas no foi a contribuio de seu prprio surgimento, mas demonstrar que a poltica podia ser aprendida ao longo da vida, e no na escola. Os quase 170 anos de estabilidade poltica, geridos por um corpo cvico composto em sua maioria de pessoas iletradas, demonstram que a participao constante o melhor caminho para evitar a apatia poltica.

Vrios autores classificam a Democracia antiga, aos olhos de hoje, como uma aristocracia, visto que poucos participariam do governo. Tal afirmativa equivocada, pois todos os descendentes de pais atenienses seriam considerados cidados, e para participar precisavam apenas completar 20 anos. Ficavam de fora, portanto, crianas, mulheres, estrangeiros e escravos.

Os estrangeiros, assim como hoje, no participam das decises polticas dos pases em que residem. Essa a regra geral, sendo raras as excees60. Os escravos, por sua vez, como regra eram estrangeiros, no detinham a liberdade, visto terem perdido esta em batalhas, guerras ou por no pagamento de dvidas.

CHEVITARESE, Andr Leonardo. A revoluo de Clstenes. Histria Viva. Ano V, n. 58. So Paulo: Duetto editorial, 2008, p. 31. 60 Na Constituiao da Repblica de 1988, temos assegurado aos portugueses o direito reciprocidade nos direitos polticos: Art. 12. So brasileiros: () 1 Aos portugueses com residncia permanente no Pas, se houver reciprocidade em favor de brasileiros, sero atribudos os direitos inerentes ao brasileiro, salvo os casos previstos nesta Constituio.

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Mesmo sem ter direito a participar dos debates polticos, os estrangeiros e os escravos eram tratados de forma respeitvel. Kyrtatas61 cita um autor annimo, que assinava com o pseudnimo Velho Oligarca, o qual pregava que a vida dos escravos e metoikos (estrangeiros) em Atenas era bastante indisciplinada, pois ningum poderia bater neles nem, tampouco, eles eram obrigados a dar passagem para voc. Esse annimo completava que os escravos viviam de modo luxuoso, e alguns deles com muita pompa.

Em situaes de perigos extremos, os escravos eram libertos na expectativa de que em troca da liberdade, arriscassem suas vidas para proteger Atenas. Sendo que aps grandes batalhas, os metoikos (estrangeiros) e os cativos eram recompensados com a cidadania ateniense.

As mulheres tambm no faziam parte do jogo poltico, mas tal caracterstica no capaz de anular o carter democrtico do modelo da Grcia Antiga. Estaramos, na verdade, diante de uma Democracia Direta, com regras de transmisso da nacionalidade pelo critrio sanguneo, e que o sufrgio seria restrito ao sexo masculino.

Destacamos que inexiste explicao lgica plausvel para se impedir as mulheres de participarem do sufrgio, aos olhos de hoje, mas no podemos

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KYRTATAS, Dmitris. Direitos, deveres e desonra. Histria Viva. Ano V, n. 58. So Paulo: Duetto editorial, 2008, p. 45.

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interpretar o passado com as vistas de hoje. A participao da mulher no sufrgio somente se consolidou no sculo passado62.

Certo que no podemos negar as diversas deficincias existentes no modelo clssico. As diferenas econmicas podem ser apontadas como uma das causas do fim da Democracia grega. Que no seu final de ciclo vivenciou a forma deturpada, ou seja, a demagogia. Paulo Bonavides63 vislumbra outras semelhanas entre a situao social brasileira e a vivenciada na Grcia antiga:

Temos visto reiteradas manifestaes de descrena tocante possibilidade de instaurarmos no Brasil uma ordem democrtica firme, definitiva e estvel. As inovaes feitas em geral a esse respeito entendem com a ausncia de educao poltica da sociedade brasileira, com o imenso atraso do Pas, onde se acumulam e se superpem distintos nveis sociais de renda e letras, com uma massa informe de cerca de vinte milhes de analfabetos que escurecem o quadro da cidadania e atualizam com mais fora o argumento mediante o qual se desacreditou a democracia grega, por insuficincia de participao e excesso de excluses (eram marginalizados efetivos sociais ponderveis em razo da esmagadora maioria de escravos), e, enfim, com o procedimento mesquinho de uma classe poltica sem grandeza e esprito pblico quando representantes seus fazem da imunidade parlamentar, que a mais alta e majestosa salvaguarda de independncia da palavra e o mais intangvel penhor das prerrogativas de que se investe o representante da nao soberana, o escudo da impunidade, servindo assim o mandato de valhacouto a quantos se segregaram do bem comum para aes contrrias ao direito e aos interesses da sociedade.

Temos que a compra e venda de votos, pilhagem e distribuio de patrimnio, repulsa por no ser igual economicamente. Todas estas caractersticas

MINETTI, Ana Francia. A mulher e o sufrgio. In: CANDO, Letcia Bicalho. O sufrgio universal e a inveno democrtica. So Paulo: Estao Liberdade, 2005, p. 435-449. 63 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p.192-3.

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esto presentes nos dias de hoje. A denncia recente do chamado esquema do mensalo, as invases do Movimento dos Sem Terras e a revolta violenta das classes mais pobres com a fortuna alheia, ainda que fruto de trabalho honesto ao receberem quarida do governo, revela este como demagogo.

2.2.2 A Democracia Moderna

Estados nacionais devidamente organizados no existiram na Europa Medieval. A sociedade feudal abrigava trs grupos sociais: clero, nobres guerreiros e servos camponeses64. As monarquias absolutas, que sucederam o sistema feudal, comearam a declinar no sculo XVIII, podendo se afirmar que a Democracia moderna foi uma vitria dos ideais liberais. Dallari65 afirma que:

A referncia prtica da democracia em algumas cidades gregas, em breves perodos, seria insuficiente para determinar a preferncia pela democracia, que se afirmou a partir no sculo XVIII em todo o hemisfrio ocidental, atingindo depois o restante do mundo. Foram as circunstncias histricas que inspiraram tal preferncia, num momento em que a afirmao dos princpios democrticos era o caminho para o enfraquecimento do absolutismo dos monarcas e para a ascenso poltica da burguesia. Este ltimo aspecto, alis, foi o que levou muitos autores identificao de Estado Democrtico e Estado Burgus.

Foram necessrias trs Revolues para que os ideais democrticos, principalmente, as noes de liberdade e de igualdade, passassem do plano terico

PRADO, Maria Ligia Coelho; SOARES, Gabriela Pellegrino; COLOMBO, Sylvia. Reflexes sobre a democracia na America Latina. So Paulo: Editora Senac, 2007, p. 110. 65 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 147.

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e culminassem no Estado de Direito. A primeira foi a Revoluo Inglesa, passando pela Revoluo Americana at chegarmos Revoluo Francesa. A Revoluo Inglesa66 foi altamente influenciada por Locke, sendo seu produto mais significativo o Bill of Rights, de 1689. A Revoluo Americana, que resultou na independncia de 13 colnias inglesas em 1776, assim como a Revoluo Francesa67, que produziu a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, em 178968, foram influenciadas por Rousseau69,

O ponto convergente das trs Revolues seria a inteno de estabelecer o controle do Poder Poltico, atravs da liberdade dos cidados, o que resultou no ideal de Estado Democrtico. Sistema de Governo, que nenhum Governo, ainda que totalitrio, assumiria no s-lo.

O que se costuma chamar de Revoluo Inglesa constitudo, na verdade de dois eventos revolucionrios. O primeiro de 1642 a 1649, ressultou na execuo do rei e na declarao de uma repblica. O segundo, a Revoluo Gloriosoa de 1688, culminou no Bill of Rights, que tirou do rei o poder de elaborar as leis e o confiou ao Parlamento. RIBEIRO, Igor. Revoluo Inglesa. Desvendando a histria especial. Ano 1, n. 1, p. 9. 67 A Revoluo Francesa considerada por muitos o maior acontecimento histrico de seu tempo. No apenas por derrubar o antigo regime, mas principalmente por ter ultrapassado as suas fronteiras e influenciado diversos pases. E no houve causa especfica para a revoluo, mas sim um conjunto de fatores que criou um irresistvel anseio por mudanas. ALVES JNIOR, Alexandre Guilherme da Cruz. Choque de ideias, nascimento de ideais. Devendando a hsitria especial. Ano 1, n. 1, p. 2630, p. 26. 68 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 147. 69 No se pode negar, tambm, a influencia de Montesquieu, na revoluo francesa. Ele nasceu em 1689, exatamente um sculo antes da Revoluo; e morreu em 1755, trinta e quatro anos anos antes da tomada da Bastilha. Mas, quando os revolucionrios fizeram editar a Declarao dos Direitos dos Homens e do Cidado, por meio do art. 16 no h constituio sem garanta de direitos e sem diviso de poderes -, ficou claro que Montesquieu antecedeu no apenas cronolgicamente Revoluo, mas tambm intelectualmente. MELO, Alexandre Jos Paiva da Silva. Montesquieu: o dilogo necessrio. In: ALMEIDA FILHO, Agassiz; BARROS, Vincius Soares de Campos. Novo manual de Cincia Poltica. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 201 - 249, p. 202.

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Dallari70 fixa trs princpios que nortearam os Estados, como caracteres da Democracia:

A supremacia da vontade popular, que colocou o problema da participao popular no governo, suscitando acesas controvrsias e dando margem s mais variadas experincias, tanto no tocante representatividade, quanto extenso do direito de sufrgio e aos sistemas eleitorais e partidrios. A preservao da liberdade, entendida sobretudo como o poder de fazer tudo o que no incomodasse o prximo e como o poder de dispor de sua pessoa e de seus bens, sem qualquer interferncia do Estado. A igualdade de direitos, entendida como a proibio de distines no gozo de direitos, sobretudo por motivos econmicos ou de discriminao entre classes sociais.

Numa viso simplista, podemos afirmar que, na Europa ocidental do Sculo XIX, vivenciou a derrota do absolutismo real, reduo e desaparecimento gradual dos privilgios de nascimento dos nobres, alm da prpria reduo do poder poltico da Igreja Catlica71.

Aps as trs revolues burguesas, na Inglaterra, nos Estados Unidos e na Frana, a Democracia recuperou a sua importncia no cenrio poltico:

70 71

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria..., p. 151. PRADO, Maria Ligia Coelho; SOARES, Gabriela Pellegrino; COLOMBO, Sylvia. Reflexes sobre a democracia na America Latina. So Paulo: Editora Senac, 2007, p. 117.

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O mundo tomou, ento, conscincia de que uma democracia seria vivel a partir do homem comum, em que as nobrezas, reinados e classes dirigentes passariam a conviver com uma burguesia poderosa e enriquecida72.

O Estado de Direito uma caracterstica institucional, que demonstra a confiana dos cidados em seus governantes, como guardies das garantias constitucionais, aptos a defender os direitos e liberdades fundamentais. algo como a prpria democracia, ou a sade, pois, nos dizeres de Paulo Bonavides73:

Certas pessoas s os reconhecem e estimam depois de violados ou conculcados, ou seja, durante a represso, a ditadura ou o terror. Fora da parecem existir tosomente no lxico dos idealistas, nos lbios dos sonhadores, na retrica dos demagogos.

A questo permanece: o que ser democrtico? Ser que vivenciamos uma democracia no Brasil? Paulo Bonavides74 afirma que somente como substantivo e no adjetivo:

Cuidado, pois, com as palavras da nomenclatura poltica, como elas enganam! O Brasil de hoje s tem lugar para uma forma de democracia: a democracia-substantivo. Com adjetivos, jamais a possuiremos em face do presente quadro institucional.

2.2.3 Democracia Direta, Representativa e Semidireta

A Democracia ideal a direta, quando as funes de governo so exercidas de modo direto e imediato pela totalidade de cidados dotados de plenos

72

MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Estado de Direito e o Direito do Estado. So Paulo: Bushatsky, 1977, p. 37. 73 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 190. 74 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 192.

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direitos polticos75. Devemos destacar que tal viso de democracia perfeitamente aplicvel ao modelo da Grcia antiga, mas quando imaginado o modelo ideal, no seriam permitidas as restries de acesso aos direitos polticos a qualquer pessoa.

A Democracia grega, como j vimos, pautava-se na participao direta, negando-se qualquer forma de representao. No existiam funcionrios

especializados para cuidar da administrao das atividades estatais. Tal funo ficava a cargo do Conselho de Quinhentos, que eram escolhidos por sorteio dentre aqueles que se candidatavam para tanto, garantindo-se a igualdade mxima entre os cidados. Paulo Bonavides76 conceitua a Democracia direta, no sem antes ressaltar que tal conceito no pode ser concebido em termos absolutos, como sendo:

Uma constante, direta e indefesa militncia popular, com a cidadania perpetuamente arregimentada para exarar resposta soberana a cada ato decisrio de exerccio do poder, legitimando num plebiscito de todos os dias (imagem de Renan) resolues, leis e decises governativas.

A manuteno da soberania popular na mo de todas as pessoas vinculadas ao Estado, atualmente seria impensvel, principalmente quando se assume as diversidades de temas a serem debatidos e a, cada vez mais rpida, mutabilidade dos problemas sociais. Dallari77 observa:

SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: o substrato clssico e os novos paradigmas como pr-compreenso para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 341. 76 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 352.

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Sobretudo nos dias atuais, em que a regra so colgios eleitorais numerosssimos e as decises de interesse pblico muito frequentes, exigindo uma intensa atividade legislativa, difcil, quase absurdo mesmo, pensar-se na hiptese de constantes manifestaes do povo, para que se saiba rapidamente qual a sua vontade.

Atualmente, as participaes diretas nas decises polticas somente ocorrem em alguns Cantes suos78. Contudo, as decises populares nestes Cantes seriam apenas aparentes. Apenas os menos populosos mantm a prtica de participao direta, as decises versam sobre a aprovao ou rejeio dos trabalhos j estabelecidos pelo Conselho Cantonal eletivo, e ainda, as questes submetidas no envolvem temas tcnicos ou jurdicos79.

Assim sendo, nos locais onde ainda seria exercida a democracia direta, teramos na verdade uma regra de referendos obrigatrios, que seriam na verdade condies para a vigncia das decises legislativas deliberadas por um Colgio de eleitos. Paulo Bonavides80 prefere visualizar a possibilidade real de convivncia da democracia direta com formas de representao remanescentes:

O importante e essencial, absolutamente indispensvel, para definir hoje a identidade da democracia direta, que o povo tenha ao seu imediato dispor, para o desempenho de uma desembaraada e efetiva participao, os

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 152. 78 Segundo Dallari (DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 152) seriam Glaris, Unterwalden e Appenzell. Soares (SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: o substrato clssico e os novos paradigmas como pr-compreenso para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 341) anuncia tambm o Canto Uris. 79 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria..., p. 153. 80 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 354.

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instrumentos de controle da mesma. Sem isso a participao ser sempre ilusria, e o nas chamadas democracias representativas do Terceiro Mundo, onde aqueles instrumentos compem, no raro, o biombo atrs do qual se ocultam as mais obnxias ditaduras sociais de confisco da liberdade humana.

Alguns autores81 pensam que a Democracia direta poder retornar ao cenrio e debate poltico, principalmente quando as novas tecnologias permitirem a consulta popular permanente e sem fraudes:

Contudo, j certa forma de democracia que se acerca bastante dessa identidade, da extrema perfeio, da legitimidade absoluta, da viso de um povo que se governa por si mesmo, coisa que Rousseau disse jamais se haveria de ver, e da restaurao do modelo ateniense, sonho e utopia gravados no corao e na f de todos os democratas. Hoje, todavia, j se comea a vislumbrar a possibilidade de faz-la vingar nos anais do terceiro milnio, abraada com os processos tecnolgicos que impulsionam a libertao do pensamento poltico e a alforria de seus meios de expresso82.

A Democracia representativa surge, portanto, como forma inevitvel de se manter a soberania no povo, o qual lanar uso de representantes para externarem a vontade popular e tomar as decises como se o prprio povo estivesse governando83.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 153; BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 354, dentre outros. 82 BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. Por um Direito constitucional de luta e resistncia, por uma nova hermenutica, por uma repolitizao da legitimidade. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 58. 83 O trnsito do absolutismo para o sistema representativo, no continente europeu, foi extremamente traumtico. Mais das vezes seria impulsionado pelo democratismo, isto , sob a inspirao de liderenas apressadas que tudo queriam alcanar de uma vez, terminando por predispor os conservadores contra o sistema representativo tomado em bloco. PAIM, Antonio. O liberalismo contemporneo. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1995, p. 27.

81

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A representao poltica enfrenta uma srie de debates sobre a sua natureza, pois no representao propriamente dita, uma vez que inexiste um ser incapaz a ser representado. Ao utilizarmos a expresso mandato poltico, enfrentamos o problema de justificar quem seria o mandante. Certo que o mandato poltico possui natureza diversa dos mandatos do direito privado.

Os mandatos polticos, inicialmente, foram pensados de forma imperativa, ou seja, os representantes estariam vinculados aos grupos que representavam. Caso surgisse na arena poltica um tema em que a base no tivesse sido consultada, era necessrio interromper os trabalhos, permitindo que os

representantes consultassem os representados, garantindo assim uma maior correlao entre a vontade do povo e as decises do rgo representativo.

Contudo, tal forma de mandato, acaba por inviabilizar a prpria noo de democracia representativa, pois a Assembleia no representaria o povo, mas sim os fragmentos que conseguiram eleger representantes, bem como no solucionaria o problema da necessidade de celeridade nas decises polticas.

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Assim sendo temos o mandato representativo, ou seja, o representante representa toda a Nao, e no apenas o grupo social que o elegeu84. Da representao de interesses no mandato imperativo, chegamos representao poltica atravs dos mandatos representativos.

O mandato poltico uma importante conjugao do universo poltico com o universo jurdico, possuindo como caractersticas:

O mandatrio, apesar de eleito por uma parte do povo, expressa a vontade de todo o povo, ou, pelo menos, de toda a circunscrio eleitoral onde foi candidato, podendo tomar decises em nome de todos os cidados de circunscrio, ou mesmo de todo o povo do Estado se tiver sido eleito para um rgo de governo do Estado. Embora o mandato seja obtido mediante certo nmero de votos, ele no est vinculado a determinados eleitores, no se podendo dizer qual o mandato conferido por certos cidados. O mandatrio, no obstante decidir em nome do povo, tem absoluta autonomia e independncia, no havendo necessidade de ratificao das decises, alm do que as decises obrigam mesmo os eleitores que se oponham a elas.

Destacamos que na prtica, os intereses representados no seriam os intereses da nao, como observa Antnio Amaral: Na conjuntura atual, diante da complexidade, e muitas vezes da contradio dos dispositivos albergados na Constituio de 1988, somada falta de vontade poltica em acatar plenamente a orden vigente, os ideais demcorticos, voltados no apenas eleio dos gobernantes, mas ao exerccio dos mandatos segundo pressupostos republicanos e prprios da Democracia, no parecem destinados a abandonar o terreno das aspiraes, lanando razes na realidade. Enquanto no eliminadas as nefastas medidas provisrias, o Congresso Nacional se faz ouvir principalmente em momento de escndalos e menos como a casa na qual se discutem os grandes anseios nacionais. AMARAL, Antnio Carlos Rodrigues do. O elemento demcortico e antidemocrtico nas constituies brasileiras (as perspectivas da democracia no Brasil). In: AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do; ROSAS, Roberto; VELLOSO, Carlos Mrio da Silva (org.). Princpios constitucionais fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ives Gandra da Silva Martins. So Paulo: Lex Editora, 2005, p. 149-175, p. 171.

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O mandato de carter geral, conferindo poderes para a prtica de todos os atos compreendidos na esfera de competncias do cargo para o qual algum eleito. O mandatrio irresponsvel, no sendo obrigado a explicar os motivos pelos quais optou por uma ou por outra orientao. Em regra, o mandato irrevogvel, sendo conferido por prazo determinado. A exceo a esse princpio o recall, que d possibilidade revogao do mandato por motivos exclusivamente polticos. Esse instituto, entretanto, s existe em alguns Estados da federao norte-americana, e de alcance muito restrito, no chegando a desfigurar o princpio geral da irrevogabilidade85.

O Estado moderno no se compara Plis. O Estado-nao possui vasto territrio, alm de exercer sua soberania numa densa populao, o que dificulta sobremaneira a coleta da vontade poltica de seus cidados.

O distanciamento dos representantes da realidade do povo acabou por forar a insero de elementos de participao poltica direta dos cidados em algumas decises polticas. Essa convivncia de instrumentos de participao direta com a democracia representativa surgiu na Sua86.

O instrumento mais utilizado no Brasil, pelo menos nos ltimos anos, o referendum. Uma consulta formulada aos cidados sobre uma proposio normativa. Quando a consulta formalizada aps a elaborao da deciso poltica temos o chamado referendo (espcie), e caso a consulta seja formalizada

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 158. 86 SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: o substrato clssico e os novos paradigmas como pr-compreenso para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 352.

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previamente redao da norma jurdica, quando se consulta somente o tema, temos o plebiscito.

Outra forma participao direta do povo, a chamada iniciativa popular de leis. Trata-se na verdade de um procedimento burocrtico que visa permitir a elaborao diretamente por uma parte do povo de uma proposta legislativa, a qual ser debatida na Casa Legislativa87. No se garante a aprovao do projeto de lei apresentado por iniciativa popular88, mas somente o debate sobre o mesmo.

Outras formas de participao direta existem em outros Estados ocidentais, e que merecem ser citados. Pelo veto, uma frao dos eleitores tem o direito de demandar do Estado a consulta popular sobre determinada lei, o que poder resultar na sua no vigncia. Difere-se do referendo, pois neste a consulta popular se d antes da entrada em vigncia da norma, enquanto que no veto, a consulta popular serve para retirar a vigncia da mesma.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988: Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; () Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio. 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. 88 Os exemplos no Brasil so raros, sendo um exemplo a Lei que fixou penas mais graves aos chamados crimes hediondos, debatida no Congresso Nacional, aps do falecimento da atriz Daniela Perez

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O chamado direito de revogao consiste no recall, ou destituio de um funcionrio ou parlamentar antes do trmino de seu mandato. Doze Estadosmembros dos Estados Unidos preveem o recall para magistrados, parlamentares ou funcionrios pblicos, enquanto que em sete cantes suos, por meio deste instrumento, possvel destituir toda uma Assembleia89.

2.2.3.1 Democracia e sufrgio

Rousseau definiu que a Democracia seria a melhor espcie de governo ao afirmar que se existisse um povo de deuses, ele se governaria

democraticamente. To perfeito governo no convm aos homens90. Sua influncia perceptvel na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789.

Mas como j afirmamos, foi Locke que influenciou de forma significativa a Revoluo Inglesa, com o Bill of Rights, de 1689. Locke defendia a supremacia do poder legislativo91:

O poder legislativo no , pois, somente o poder supremo da comunidade, mas sagrado e intocvel nas mos a que a comunidade o confiou; nem pode um dito, seja de quem for, concebido de qualquer modo ou apoiado por qualquer poder, ter a fora e a validade de lei se no tiver sano do legislativo eleito pela comunidade; faltando isso, a lei no teria

SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: o substrato clssico e os novos paradigmas como pr-compreenso para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 353. 90 ROUSSEAU, Jean-Jacques. O Contrato social. Princpios de Direito Poltico. Trad. Antnio de P. Machado. 13 ed. Rio de Janeiro, 1996, p. 82. 91 Hart, por sua vez, ao analisar os aspectos modernos, percebe que a soberania no mais repousa no Poder Legislativo: Existem no mundo moderno muitos sistemas jurdicos em que o corpo normalmente considerado como o rgo legislativo supremo no sistema est sujeito a limitaes jurdicas ao exerccio dos seus poderes legislativos; porm, como concordam tanto o jurista prtico como o terico, os actos legislativos de um tal rgo, dentro do mbito dos seus poderes limitados, so obviamente direito. HART, Herbert L.A. O conceito de Direito. 4 ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2005, p. 80.

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o que imprescindvel sua natureza de lei: o consentimento da sociedade sobre a qual ningum tem o poder de legislar, a no ser seu prprio consentimento e autoridade que outorga92.

Sendo que o Poder poltico deveria, sempre, servir ao sujeito e ao povo93:

A filosofia poltica de Locke inaugura uma nova fase nas especulaes tico-polticas do sculo XVII. Locke faz do poltico o espao do resguardo dos direitos individuais e de sua propriedade. No mais o indivduo que deve submeter-se e servir ao poder poltico, mas, ao contrrio, este que deve observar e proteger os direitos naturais daquele94.

No sculo XIX as prticas democrticas foram associadas com as ideias liberais e seus pilares. A razo, o individualismo e o direito propriedade privada serviram de prisma para se pensar a Democracia. Mas como conciliar esta com aqueles? Segundo Prado, Soares e Colombo95, Stuart Mill preocupou-se com as mudanas sociais ocorridas e defendia o governo representativo como a melhor soluo, mas desde que os direitos de participao poltica no fossem concedidos a todos. Aos excludos restaria a educao sobre seus direitos, para que aps aprenderem as regras do governo representativo e atingirem os termos econmicos ou culturais exigidos, passassem a ter a condio plena de cidado.

LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo. Trad. Alex Marins. So Paulo: Martins Claret, 2002, p. 98. 93 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25. Ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 148. 94 OLIVEIRA, Armando Albuquerque. Locke: dos fins da sociedade civil. In: ALMEIDA FILHO, Agassiz; BARROS, Vincius Soares de Campos. Novo manual de Cincia Poltica. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 160 - 200, p. 197-198. 95 PRADO, Maria Ligia Coelho; SOARES, Gabriela Pellegrino; COLOMBO, Sylvia. Reflexes sobre a democracia na America Latina. So Paulo: Editora Senac, 2007, p. 118.

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No mesmo sentido, Prado, Soares e Colombo96 relembram tambm os ensinamentos de Tocqueville, que ao analisar a sociedade americana, identificou que o excesso de igualitarismo geraria uma srie de problemas. Uma destas dificuldades seria o impedimento das potencialidades individuais se desenvolverem de forma plena.

Ao seguirmos estas formas de pensamento, estaramos diante de uma aristocracia transvertida de democracia, pois caso sejam admitidas formas de restrio da participao popular no processo de escolha dos representantes, teramos um governo eleito no pelo povo, mas por uma parte destes. Nessas vises aristocrticas, caberia aos excludos se prepararem para preencher os requisitos de participao poltica. Prado, Soares e Colombo97 destacam a evoluo da participao popular na escolha dos representantes:

Para se ter uma ideia dessas dificuldades, tomemos alguns exemplos europeus. Na Frana, o sufrgio masculino, com muitas restries, foi estabelecido em 1848, e apenas, em 1875, passou a ser masculino/universal. Na Inglaterra, desde 1832, houve uma srie de reformas polticas que se estenderam at 1884 e que levaram ampliao do voto masculino. Com relao ao sufrgio feminino foi admitido na Blgica, em 1921, e na Inglaterra, em 1928; Alemanha, Frana e Itlia apenas consagraram esse direito, depois da Segunda Guerra Mundial (houve tentativas anteriores eliminadas pelos regimes fascistas e pela ocupao alem, no caso da Frana). (...) Com relao ao voto feminino, em alguns pases da Amrica Latina, as mulheres votaram em data anterior de

96

PRADO, Maria Ligia Coelho; SOARES, Gabriela Pellegrino; COLOMBO, Sylvia. Reflexes sobre a , p. 119. 97 PRADO, Maria Ligia Coelho; SOARES, Gabriela Pellegrino; COLOMBO, Sylvia. Reflexes sobre a democracia na America Latina. So Paulo: Editora Senac, 2007, p. 121.

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certos pases da Europa, como Alemanha ou Itlia. No Chile aconteceu em 1934 e no Brasil, em 1933, quando foi eleita uma primeira mulher, a mdica Carlota Pereira de Queiroz, para a Assemblia Constituinte. Na Argentina, surpreendentemente, o voto feminino foi tardio, apenas em 1952. No Mxico, as mulheres votaram nas eleies municipais, em 1946 e, em 1953, obtiveram o direito pleno do sufrgio.

Certo que a participao popular por meio do Poder Legislativo utilizada largamente como elemento identificador de um sistema democrtico, apesar de no restar caracterizada uma correlao lgica98:

Assim, por exemplo, no Reino Unido, onde h a figura real, a forma de governo monrquica. Mas, se atentarmos para o modo como realmente o poder exercido ali, veremos que o rgo predominante uma Assembleia eminentemente popular, a Cmara dos Comuns, e, portanto, diremos, com razo, que o Reino Unido da Gr-Bretanha (Inglaterra, Pas de Gales e Esccia) e Irlanda do Norte constitui em uma democracia99.

Entretanto, necessrio esclarecer que a presena do instituto da representao poltica em determinado pas no se constitui por si s exclusiva garanta democrtica. Com efeito, a existncia mal ou bem acabada dos mecanismos representativos pode ser vislumbrada em qualquer modalidade de Estado, mesmo os no democrticos. O que torna um Estado democrtico no , portanto, a presena de partidos polticos como rgo privilegiados na representao do cidado junto s instncias polticas estatais, mas sim, e no mnimo, o comprometimento partidrio com a democracia, somado a sua capacidade de veicular a participao e as demandas sociais s decises polticas. MEZZAROBA, Orides. A crise do modelo liberal de representao e a construo da democracia de partidos In: OLIVEIRA NETO, Francisco Jos Rodrigues de; COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda; MEZZAROBA, Orides; BRANDO, Paulo de Tarso. Constituio e Estado Social: Os obstculos concretizao da Constituio. So Paulo: Revista dos Tribunais; Coimbra: Editora Coimbra, 2008, p. 287-301, p. 290. 99 FRIEDE, Reis. Curso de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e relaes internacionais. 2. Ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p.191.

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Essa forma de identificao de sistemas democrticos nunca pode ser utilizada de forma isolada, pois conforme demonstra Luis Fernando Verssimo100, pode maquiar situaes nada democrticas:

Depois, com o fim do regime militar, o voto obrigatrio nos autorizou a dizer que ramos, em proporo populao, a maior democracia de verdade em funcionamento no mundo. E o que sentimos ao descrever nossas mazelas gigantescas s pode ser descrito como orgulho desvairado, quase uma forma de ufanismo. Nenhum outro pas to corrupto quanto o nosso. E estamos sempre superando nossas prprias marcas. O escndalo do mensalo era o maior de todos os tempos. Agora o escndalo das sanguessugas maior do que o escndalo do mensalo. Eta nis!

2.2.3.2 Democracia de consenso e Democracia de maioria Bobbio101 adverte que apesar dos sistemas polticos definidos como democrticos utilizarem regras de maioria para escolher os que sero detentores da funo de tomar decises polticas, como para apurar as deliberaes nos rgos colegiados supremos, a regra de maioria no exclusiva dos Sistemas Democrticos, bem como normalmente adotada nas decises colegiadas.

A correlao da Democracia com a regra de maioria, leva afirmao de que este Sistema de Governo equivaler-se-ia ditadura da maioria. Tal correlao decorre da interpretao equivocada de que Democracia seria o governo da maioria, contrapondo-se Aristocracia como governo de poucos.

100

Verssimo, Luis Fernando. Humilhao. In: Verssimo, Luis Fernando. O mundo brbaro e o que ns temos a ver com isso. Rio de Janeiro: Objetiva, 2008, p. 33-34 101 BOBBIO, Norberto. Norberto Bobbio: o filsofo e a poltica: antologia. Trad. Csar Benjamin e Vera Ribeiro. Rio de Janeiro: Contraponto, 2003, p. 261.

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A Aristocracia equivale ao governo de poucos porque ao se selecionar os mais ricos, ou os mais letrados, normalmente estaremos analisando uma minoria na populao. A Democracia como governo do povo, no sentindo de incluir os no melhores, temos o governo formado pela maioria da populao, respeitando os apticos.

A regra da maioria surgiu com o Direito Romano, concebida como forma procedimental mais idneo para se tomar uma deciso coletiva nas universitates, ou seja, em associaes de pessoas consideradas de forma diversas de suas partes102.

Os argumentos em prol da regra de maioria passam pela sua capacidade de proteo dos valores da prpria democracia, bem como pela sua excelncia tcnica, conforme observa Bobbio103:

Entre os primeiros contam-se os argumentos para os quais a regra se justifica porque, melhor que qualquer outra, garante alguns valores fundamentais, como a liberdade e a igualdade. Entre os segundos esto os argumentos que destacam o fim que se deseja alcanar por meio dessa regra: trata-se, sobretudo de permitir alcanar uma deciso conjunta entre pessoas de opinies diferentes. Para os que apiam a primeira forma, a validade da regra decorre do valor ou valores aos quais se sujeita, enquanto para aqueles que apiam a segunda, ela tem validade como um expediente tcnico vinculado utilidade.

Como forma de defesa da igualdade, a regra de maioria somente vlida quando estamos diante um pas cujo sufrgio no sofra restries, seja pelo sexo, seja pela renda, seja pela escolaridade das pessoas, pois, caso contrrio, teramos

102

BOBBIO, Norberto. Norberto Bobbio: o filsofo e a poltica: antologia. Trad. Csar Benjamin e Vera Ribeiro. Rio de Janeiro: Contraponto, 2003, p. 263. 103 BOBBIO, Norberto. Norberto Bobbio: o filsofo , p. 264.

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nacionais sem a mesma proteo que os considerados aptos para o exerccio dos direitos polticos.

No tocante proteo da liberdade dos cidados, a regra de maioria no possui maior sorte. A efetiva liberdade somente ocorrer quando os cidados tiverem as condies necessrias tais como liberdade poltica, livre competio dentre elas, voto secreto, visto que a regra de maioria no nada mais do que a forma de contagem dos votos. Bobbio104 completa a crtica regra da maioria, ao questionar se esta estaria vinculada a alguma regra superior, impedindo-se que a maioria decida abolir o princpio da maioria:

Assim, sustenta-se que oportuno que a regra de maioria seja vlida tambm para os antimajoritrios, pois s dessa forma se respeita o princpio da liberdade que est na base da adoo dessa mesma regra; mas tambm se suspeita que, em princpio, a regra deve valer somente para os defensores do princpio, pois se admitssemos que ela vlida para os seus antagonistas, as conseqncias prticas poderiam ser desastrosas.

Prevendo estas conseqncias desastrosas, Paulo Bonavides105 adverte:

As massas, no Estado jurdico, j tm o poder de intervir na formao da vontade estatal. Cumpre evitar apenas que esse poder se demude em poder de destruir o Estado social da democracia, porque, se assim fora, estariam atraioadas no as instituies democrticas, seno as mesmas massas, que haveriam solapado inconscientemente os seus mais caros interesses, vendo cair das mos o poder do

BOBBIO, Norberto. Norberto Bobbio: o filsofo e a poltica: antologia. Trad. Csar Benjamin e Vera Ribeiro. Rio de Janeiro: Contraponto, 2003, p. 273. 105 BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 200.

104

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voto, ou seja, a maior arma de libertao poltica e social que o Homem moderno j conheceu.

A Democracia baseada na regra de maioria pode ser considerada como um verdadeiro sistema antidemocrtico. A posio de maioria versus minoria acaba por impedir, muitas vezes, de que esta participe efetivamente do processo que originou a norma106. Paulo Bonavides107 demonstra que no perodo ditatorial recente, existiam dois partidos polticos: Arena108 e MDB109. Contudo, somente o primeiro possua reais condies de se chegar ao poder, sendo uma verdadeira farsa esse sistema bipartidrio.

Nas sociedades de menor grau de homogeneidade existe uma maior tendncia de posies extremas, polarizando-se o debate poltico, dificilmente teremos uma alternncia dos partidos no Poder, ou melhor, a alternncia no abarcar todos os eventuais partidos.

Como exemplo, temos a Irlanda do Norte, onde a sociedade dividida numa maioria protestante e uma minoria catlica. Este ltimo grupo social esteve alijado do poder entre 1921 a 1972. E no se pode dizer que conseguiram alcanar

LIJPHART, Arend. Modelos de democracia. Desempenho e padres de governo em 36 pases. Trad. Roberto Franco. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003, p. 51. 107 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 356. 108 O partido Aliana Renovadora Nacional, aps o retorno do pluripartidarismo, foi rebatizado de Partido Democrtico Social (PDS), e atualmente se chama Partido Progressista (PP). 109 O partido Movimento Democrtico Brasileiro com o retorno do plupartidarismo, transformou-se no Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), alm de ter perdido integrantes para varios outros partidos, como PT, PDT, PTB e PSDB

106

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o poder, visto que diante dos diversos protestos no final da dcada de 1960, foi instaurado um governo direto de Londres110.

Inegvel que no se podem adotar regras de consenso em todos os procedimentos democrticos, mas necessrio adotar algumas regras que possam atenuar a opresso da maioria sobre a minoria. Na Sua e na Blgica, por exemplo, existe uma forte coalizo no Poder Executivo, equilbrio real entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, sistema multipartidrio, representao proporcional, descentralizao111 poltica via federalismo, bicameralismo acentuado e rigidez constitucional112.

O sistema multipartidrio, representao proporcional, descentralizao e desconcentrao poltica so instrumentos que viabilizam a participao das minorias, de forma efetiva, no processo decisrio poltico. Percebe-se que todas as caractersticas elencadas por Arend Lijphart113 se fazem presentes no Brasil, mas sua obra analisou somente os pases que mantiveram sistemas democrticos no perodo de 1945 a 1996.

Percebemos, portanto, que a Democracia no pode utilizar somente regras de maioria, mas deve conter regras que forcem, ou melhor, permitam a grupos minoritrios participarem das decises polticas. Ser democrtico permitir o

LIJPHART, Arend. Modelos de democracia. Desempenho e padres de governo em 36 pases. Trad. Roberto Franco. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003, p. 52. 111 O proceso de descentralizao, poltico ou administrativo, uma consequncia direta da aplicao do princpio da subsidiariedade, merecendo destaque sobre este ponto: BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O principio de subsidiariedade. Conceito e evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 2000. 112 LIJPHART, Arend. Modelos de democracia. , p. 59. 113 LIJPHART, Arend. Modelos de democracia. Desempenho e padres de governo em 36 pases. Trad. Roberto Franco. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.

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dilogo das vrias tendncias no grupo social, permitindo que todas as ideologias demonstrem seus argumentos, e, caso consigam, se tornarem o pensamento da maioria, passem a ser normas jurdicas para a sociedade.

A Democracia consensual visa forar a convivncia dos pensamentos diversos numa mesma arena poltica. A tolerncia mtua a primeira etapa, da trilha para que todas as tendncias tenham voz.

2.2.4 A Aristocracia Grega e a Aristocracia Brasileira

Ao adotarmos a postura dos autores que classificam o sistema de governo da Grcia antiga como aristocrtico, tambm temos que classificar o atual sistema de governo brasileiro como tal, conforme o pensamento de Montesquieu114:

O governo aristocrtico possui, em si prprio, certa fora que a democracia no possui. Os nobres formam, dentro desta, uma corporao que, pela sua prerrogativa, e em seu prprio interesse particular, reprime o povo; bastante que existam leis, para que neste sentido elas sejam executadas. Mas, tanto quanto fcil a esta corporao reprimir as outras, tanto mais difcil ser ela reprimir a si prpria. Tal a natureza dessa constituio, que parece que ela coloca os mesmos indivduos sob o poder das leis e que depois os retira.

Nossa Constituio da Repblica condiciona a possibilidade de ser eleito ao fato de ser alfabetizado (Sufrgio Restrito), o que afasta parte da populao brasileira, bem como os servidores pblicos, Magistrados e Membros do Ministrio

114

Montesquieu. Do Esprito das Leis. Trad. Gabriela de Andrade Dias Barbosa. Rio de Janeiro: Ediouro, 1996. Livro Terceiro, Captulo IV p. 54

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Pblico so escolhidos pelo sistema meritocrtico115. Ou seja, no Brasil, somente os melhores podem participar do governo, resultando num sistema aristocrtico116.

Destacamos que o sistema meritocrtico dos concursos pblicos reflete o princpio da impessoalidade, regente da Administrao Pblica brasileira. Sobre o tema, Cretella Jnior117 diz:

Preenchendo a srie de requisitos prescritos, o cidado investe-se no direito subjetivo pblico de exigir, tanto

Luiz Alberto David Arajo aponta desvios no sistema meritocrtico brasileiro, afirmando: O estudo no pretende discutir o resultado, mas apenas apresentar algumas ponderaes sobre o critrio adotado para se chegar ao resultado. Todo aquele que ultrapassou a difcil barreira do concurso pblico est habilitado (e isto inegvel e no est em discusso aqui). No entanto, quantos poderiam estar habilitados e no esto por fora do critrio utilizado. () Seria, o critrio, como eliminatrio, da inteligencia-velocidade, o correto? Ou seria um dos pontos (velocidade) que deveria ser analisado com outros pontos (reflexividade, por exemplo). Numa mdia ajustada e eficiente, o candidato poderia ter condies de demonstrar sua inteligncia, sua praticidade e sua capacidade reflexiva. Deveria ser um pouco rpido e muito reflexivo. Como temos hoje, ele deve ser muito rpido e, talvez, reflexivo, dependendo do universo de candidatos que seguem para a outra fase do concurso. ARAUJO, Luiz Alberto David. Diferenas individuais e concurso pblico: reflexes iniciais sobre os criterios de seleo do Estado para as carreiras jurdicas. In: OLIVEIRA NETO, Francisco Jos Rodrigues de; COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda; MEZZAROBA, Orides; BRANDO, Paulo de Tarso. Constituio e Estado Social: Os obstculos concretizao da Constituio. So Paulo: Revista dos Tribunais; Coimbra: Editora Coimbra, 2008, p. 219-233. 116 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988: Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: 1 - O alistamento eleitoral e o voto so: II - facultativos para: a) os analfabetos; 4 - So inelegveis os inalistveis e os analfabetos. () Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. 117 CRETELLA JNIOR, Jos. Filosofia do direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 127.

115

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quanto qualquer outro cidado o que as leis e os regulamentos oferecem ao pblico administrado, segundo o que preceitua o princpio ou regra da igualdade de geral aplicao no mbito dos servios pblicos.

Gustavo Binenbojm118 complementa afirmando que:

Deste modo, uma democracia s pode ser verdadeiramente considerada o governo segundo a vontade do povo se os cidados so tratados como agentes morais autnomos, tratados com igual respeito e considerao.

Neste ponto, sobre tratamento igual e respeitoso, destacamos o posicionamento do Tribunal Superior Eleitoral119, ao responder o obrigatoriedade ou no dos invlidos serem alistados eleitoralmente, e por consequncia de votarem, firmou entendimento de que os mesmos deveriam ter o alistamento eleitoral facultativo. Nesta consulta, Gilmar Mendes120, apresentou argumentos que entendemos serem totalmente antidemocrticos:

BINENBOJM, Gustavo. Uma teora do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 55 119 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resoluo TSE n. 21.920. Processo administrativo n. 18.483. Classe 19. Esprito Santo (Vitria). Relator Ministro Gilmar Mendes. Ementa: Dispe sobre o alistamento eleitoral e o voto dos cidados portadores de deficiencia, cuja natureza e situao impossibilitem ou tornem extremamente oneroso o exerccio de suas obrigaes eleitorais. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 19 de setembro de 2004. Disponvel em http://www.tresc.gov.br/site/legislacao-e-jurisprudencia/normas-administrativas/cadastro-eleitoral/resolucao-tse-n219202004/index.html. Acessado em 20 fevereiro 2009. 120 MENDES, Gilmar. Portadores de deficiencia grave e obrigatoriedade do voto: necessidade de adoo do pensamento do possvel.In: AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do; ROSAS, Roberto; VELLOSO, Carlos Mrio da Silva (org.). Princpios constitucionais fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ives Gandra da Silva Martins. So Paulo: Lex Editora, 2005, p. 547557, p. 551.

118

63

O legislador constitucional, ao facultar o voto aos maiores de 70 anos, atentou, certamente, para as provveis limitaes fsicas decorrentes da sua idade, de modo a no transformar o exerccio do voto em transtorno ao seu bemestar. certo tambm que algumas pessoas apresentam deficincias que praticamente tornam impossvel o exerccio de suas obrigaes eleitorais, tais como os tetraplgicos e os deficientes visuais inabilitados para a leitura em braile. Todos eles podem encontrar-se em situao at mais onerosa do que a dos idosos. Ressalta-se que nem todas as salas de sees de votaes tm acesso adequado para deficientes. E no se cuida de problema que possa ser superado de imediato ou que dependa, como alguns sustentaram de simples manifestao de vontade poltica. Portanto, a soluo que mais parece se aproximar desse pensamento do possvel, na espcie, exatamente a que faculta o alistamento eleitoral e o voto aos cidados com deficincias que impossibilitam ou tornam assaz oneroso o exerccio de suas obrigaes eleitorais. Muito mais distante da vontade constitucional, em todos os seus sentidos, seria obrigar a pessoa portadora de deficincia, inabilitada ao sufrgio, a deslocar-se para sua sesso de votao e submet-la experincia frustrante de no conseguir exercer os elementares direitos de cidadania, ou ainda, de faz-lo com enorme sacrifcio121.

121

Esta longa transcrio se fez necessria, pois demonstra como o atual presidente do Supremo Tribunal Federal pensa sobre o direito/obrigao de votar. Ao declarar que o alistamento eleitoral deveria ser facultativo para os portadores de deficiencia, isenta por completo o Estado brasileiro de se moldar na coleta das vontades polticas de seus cidados, afirmando ainda que a culpa seria do deficiente visual que no sabe ler em braile, e que as excees fsicas podem ser afastadas, pois o sistema estara preparado somente para o homem mdio da populao.

64

Ao contrrio, e tentando resgatar a plenitude democrtica, podemos perceber a construo lgica a partir do princpio republicano, formulado por Ricardo Lewandowski122:

A Constituio de 1988, com o seu ncleo republicano, derivou de um sentimento de repulsa ao regime de exceo imposto pelos governos militares, bem como de repdio ao passado histrico de autoritarismo poltico e de excluso social, consubstanciado um projeto de desenvolvimento nacional que busca a superao das desigualdades, a efetivao dos direitos fundamentais e a consolidao da democracia. Por essa razo, o princpio republicano, na sistemtica constitucional vigente, no se resume apenas eleio dos representantes do povo, por um mandato renovvel periodicamente, mas implica tambm a igualdade de acesso dos cidados aos cargos pblicos, eletivos ou no, preenchidos os requisitos legais, alm de contemplar a progressiva superao das causas da pobreza e dos fatores de marginalizao, simultaneamente supresso dos privilgios de todo o gnero.

Certo que a cultura brasileira caracteriza-se pela aderncia ao poder:

O Baro de Itarar, o impagvel Aporeli, j gracejava que no Brasil nem s os selos aderem. Um dos costumes lugar-comum neste pas a solidariedade incondicional a quem est no poder, e nada mais lugar-comum do que as manifestaes de apreo, assinalando a ascenso e as nomeaes de pessoas que at a vspera no mereciam um cumprimento de urbanidade de centenas de aderentes. Todos querem ter razo. Todos querem ser atendidos. Todos querem ser nomeados para algum cargo. Todos se queixam de

122

LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Reflexes em torno do principio republicano. In: AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do; ROSAS, Roberto; VELLOSO, Carlos Mrio da Silva (org.). Princpios constitucionais fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ives Gandra da Silva Martins. So Paulo: Lex Editora, 2005, p. 375-384, p. 383-384.

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no ser lembrados; todos, enfim, conduzem a vontade no sentido de seus imediatos interesses. o Brasil123.

Uma forma ainda atual de desvirtuamento do governo seria a prtica do nepotismo, que sofreu um duro golpe com a edio da Smula Vinculante n. 13124, mas que se encontra enraizada nos governos desde sempre, como podemos perceber na Carta de Achamento, de Pero Vaz de Caminha125:

E pois que, Senhor, certo que tanto neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso servio fr, Vossa Alteza h de ser de mim muito bem servida, a Ela peo que, por me fazer singular merc, mande vir da Ilha de So Tom a Jorge de Osrio, meu genro o que dEla receberei em muita merc.

2.2.5 A Democracia Participativa

A Democracia moderna, no perodo ps-guerra, passou a viver uma hegemonia de conceitos, destacando-a como uma prtica restrita de legitimao de governos, apesar de vozes isoladas pregarem que a Democracia seria uma forma de aperfeioamento da convivncia humana126.

123

SCANTIMBURGO, Joo de. A crise da repblica presidencial: de Deodoro a Fernando Henrique Cardoso. So Paulo: LTr, 2000, p. 304. 124 A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal. BRASIL. Supremo Tribunal Federal Smula Vinculante n. 13, aprovado no dia 07 nov. 2008, Dirio da Justia Eletrnico 214/2008. Braslia, 12 de novembro de 2008. Disponvel em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudencia SumulaVinculante/anexo/DJE_11.11.2008.pdf. Acessado em 02 jan. 2009. 125 SARDI, Jaime Antnio Scheffler. Estado e sociedade no Brasil. Ouro Preto: UFOP, 2009, p. 106. 126 SANTOS, Boaventura de Souza; AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cnone democrtico. In: SANTOS, Boaventura de Souza (org.) Democratizar a democracia: os caminos da democracia participativa. 2 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003, p. 50.

66

Paulo Bonavides127, lembrando Lincoln, reafirma:

Democracia o governo do povo, para o povo, pelo povo. Dessa mxima lapidar infere-se que o povo o sujeito ativo e passivo de todo esse processo, mediante o qual se governam as sociedades livres.

A nova concepo de democracia serve para dar vazo pluralidade humana, atravs da criao de uma nova gramtica social e cultural, no a reconhecendo como manobra de engenharia institucional, ou mesmo acidente histrico.

A necessidade de um novo modelo de democracia surgiu da constatao das deficincias do sistema representativo, como adverte Rodolfo Viana128:

A constatao de que a democracia representativa est na penumbra deve-se, assim a eventos multifacetrios cujo elemento conectivo pode ser resumido na frmula da quebra global de confiana. A expresso, nesse contexto, deve ser tomada em seu sentido lato para significar um estado genrico de descrdito quanto a capacidade das instituies e dos agentes polticos tradicionais de agir de modo funcionalmente adequado.

No mesmo sentido temos Paulo Bonavides129:

As formas representativas, por obra da depravao que ora mina o sistema governativo vigente, tanto no campo executivo como legislativo e qui judicial, perderam de todo a legitimidade. Conseqncia: sua legalidade se desmorona, sua

127

BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. Por um Direito constitucional de luta e resistncia, por uma nova hermenutica, por uma repolitizao da legitimidade. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 50. 128 PEREIRA, Rodolfo, Viana. Direito Constitucional Democrtico. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2008, p. 131. 129 BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. Por um Direito constitucional de luta e resistncia, por uma nova hermenutica, por uma repolitizao da legitimidade. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 282.

67

autoridade se aniquila, seus poderes se desmancham, sua tica se decompe.

O sistema representativo puro limita a participao do cidado a eventos peridicos, sendo que a vida poltica do Estado contnua, como afirma Roberto Pinto130:

Finalizado um perodo de campanha poltica, to pronto quanto so fechadas as urnas e apurados os votos, eis que temos o incio da poltica. Para quem pensa que o novo compromisso com a poltica ser dentro de quatro anos, devemos advertir que se trata de ledo e imprudente engano. Qual o motivo? que a poltica afazer que nos afeta e envolve com suas decises, queiramos ou no, cotidianamente, da que nos exija respostas continuas. A poltica tarefa corriqueira cujo descuido implica srios prejuzos, no apenas econmicos como sociais, culturais e prpria sade.

Paulo Bonavides131 adverte que falar em democracia participativa falar na prpria Constituio:

No h teoria constitucional de democracia participativa que no seja, ao mesmo passo, uma teoria material da Constituio. Uma teoria cuja materialidade tem os seus limites jurdicos de eficcia e aplicabilidade determinados grandemente por um controle que h de combinar, de uma parte, a autoridade e a judicatura dos tribunais constitucionais e, doutra parte, a autoridade da cidadania popular e soberana exercitada em termos decisrios de derradeira instncia.

Marcelo Cattoni132 descreve a necessidade de participao popular, apoiando-se na teoria de Jrgen Habermas:

130

PINTO, Roberto Bueno. Manual de Cincias polticas: a vida na sociedade democrtica globalizada contempornea. V. 1. Belo Horizonte: Del Rey, 2001 , p. 188-189. 131 BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. Por um Direito constitucional de luta e resistncia, por uma nova hermenutica, por uma repolitizao da legitimidade. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 25.

68

O modelo republicano da poltica deliberativa, quando comparado com o modelo liberal, possui a grande vantagem de preservar o significado original da democracia, no sentido institucionalizado de um uso pblico da razo, exercido, conjuntamente, pelos cidados, em sua prtica poltica de autodeterminao. O republicanismo leva, assim, em conta, as condies comunicativas que legitimam o processo poltico de formao da vontade e da opinio pblicas, condies, essas, sob as quais se pode esperar que o processo poltico produza resultados razoveis.

A Democracia no mais seria um jogo de incertezas, no qual os interesses seriam submetidos a uma competio de preferncias. Seria a possibilidade dos cidados problematizarem em pblico as condies desiguais da esfera privada133. Segundo Raul Pont134:

CATTONI, Marcelo. Direito Poltica e Filosofia: Contribuies para uma teora discursiva da constituio democrtica no marco do patriotismo constitucional. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007, p. 38. 133 As desigualdades sociais no devem ser encaradas somente em seu aspecto econmico, mas sim tambm no aspecto poltico. Devemos reconhecer a existncia da chamada Pobreza Poltica: Pobreza poltica no outra pobreza, mas o fenmeno considerado em sua complexidade no linear. A realidade social no se restringe sua face emprica mensurvel, mas inclui outras dimenses metodologicamente mais difceis de se reconstruir, mas, nem por isso, menos relevantes para a vida das sociedades e pessoas. Estamos habituados a ver pobreza como carncia material, no plano do ter: pobre quem no tem renda, emprego, habitao, alimentos etc. Essa dimenso crucial e no poderia, em momento algum, ser secundarizada. Mas a dinmica da pobreza no se restringe esfera material do ter. Avana na esfera do ser e, possivelmente, alcaa a intensidades ainda mais comprometedoras. Mas drstico do que no ter mnimos materiais para sobreviver no ser nada na vida. DEMO, Pedro. Pobreza poltica: a pobreza mais intensa da pobreza brasileira. Campinas: Armazn do Ip, 2006, p. 25-26. 134 PONT, Raul. Democracia Representativa e Democracia Participativa. In: FISCHER, Ninlton Bueno e MOLL, Jaqueline (orgs.) Por uma nova esfera pblica: a experincia do oramento participativo. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 27-36, p. 34.

132

69

A democracia participativa, por seu potencial mobilizador e conscientizador, permite aos cidados desvendar o Estado, geri-lo e estabelecer um efeito demonstrao para outros setores da sociedade traduzirem o mtodo para outras esferas da luta poltica e da competncia administrativa.

Dessa maneira, o modelo da Democracia representativa se mostra falho por no permitir a construo ou mesmo o exerccio coletivo do poder poltico, pois as falhas do sistema representativo, ainda que com o sistema proporcional de eleio, acabam por impedir que pequenos grupos sociais vocalizem suas demandas135.

A redemocratizao vivida no Brasil do final do sculo passado, no resolveu os problemas institucionais. Simplesmente introduziu novos atores sociais na arena poltica, deixando livre o debate sobre a construo do prprio significado de Democracia a ser implantado, bem como a elaborao de suas regras. Tal caracterstica decorre da prpria formao histrica da sociedade brasileira, como observam Moll e Fischer136:

Na formao social brasileira, a relao entre poder pblico e sociedade civil construiu-se pelo antagonismo entre um Estado de natureza centralizadora, escravocrata, feudal, patrimonialista e cartorial e uma sociedade civil dbil em relao ao aparato institucional e, sob a fora permanente da represso, servil e cordata. Tributrios de uma tradio monrquica e aristocrtica como configuradora do Estado, que no atribua

135

SANTOS, Boaventura de Souza; AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cnone democrtico. In: SANTOS, Boaventura de Souza (org.) Democratizar a democracia: os caminos da democracia participativa. 2 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003, p. 53. 136 MOLL, Jaqueline. FISCHER, Nilton Bueno. Pedagogias nos tempos do Oramento Participativo em Porto Alegre: possvies implicaes educativas na ampliao da esfera pblica. In: FISCHER, Ninlton Bueno e MOLL, Jaqueline (orgs.) Por uma nova esfera pblica: a experincia do oramento participativo. Petrpolis: VOzes, 2000, p. 143 164, p. 144-145.

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nenhuma civilidade aos grupos subalternos, a organizao e a emergncia da sociedade brasileira so acontecimentos tardios. E exatamente, nos meandros e nas tentativas desta emergncia tardia, frente a um Estado, ao mesmo tempo autoritrio e ausente, que vamos vislumbrar, sobretudo no recente sculo XX, a construo de formas diversas de sobrevivncia, legitimao e consolidao de cenrios diferenciados que, constituindo novos atores para a vida social, engendram, pouco a pouco, novas relaes destes entre si e com o Estado, forjando assim novas redes no tecido social e novas possibilidades para a esfera pblica, com o Estado ou apesar dele.

Assim, durante o processo de democratizao brasileiro, foi possvel observarmos os movimentos comunitrios reivindicarem o direito de ter direitos, bem como o direito de participar das decises polticas, ainda que em nvel local, o que resultou no chamado oramento participativo137.

Essa experincia em Porto Alegre, e mesmo Belo Horizonte, se tornou to enraizadas na cultura local, e surtiram efeitos sociais benficos, que a Lei Federal n. 10.257/2001138, ao regulamentar as polticas urbanas previu em seu artigo 44139 a utilizao da gesto oramentria participativa, atravs da qual devero ser realizados debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para a aprovao pela Cmara Municipal.

137

SANTOS, Boaventura de Souza; AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cnone democrtico. In: SANTOS, Boaventura de Souza (org.) Democratizar a democracia: os caminos da democracia participativa. 2 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003, p. 58. 138 BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 11 jul. 2001. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm, Acesso em 15 dez. 2005. 139 Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.

71

Lesbaupin140 estudou diversas experincias de Poder local, comprovando a reduo da excluso social nos Municpios que lanaram mo do chamado oramento participativo, pois atravs deste, os excludos passaram a ter voz na conduo da poltica dos Municpios.

s vezes o cidado no quer e nem precisa de uma ponte sofisticada, deseja somente uma pinguela que permita chegar ao seu destino mais rapidamente, mas por que os dirigentes do Poder no atendem os anseios de seus muncipes?

Normalmente os dirigentes sustentariam que o Estado no poderia se responsabilizar pelas mortes causadas pelas pinguelas, inclusive interditariam aquelas que os moradores improvisavam, mas sobremaneira por desconhecer tais anseios. O oramento participativo, e agora a gesto oramentria participativa141, dentre outras formas de participao direta no governo, permitem que estas pessoas faam sua voz ecoar nos palcios dos governos locais.

Certo que Habermas apresenta uma nova concepo de poltica deliberativa e de Democracia. Na explicao de Cattoni142 teramos:

140

LESBAUPIN, Ivo. Poder local X excluso social: a experincia das prefeituras democrticas no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 88. 141 Destaca-se que ainda com a pretenso da realizao democrtico-participativa da Constituio de 1988, o art. 45 tambm obrigou agora que organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas devem incluir obrigatria e significativa participao da populao, sem precisar qual a fronteira da significncia ou a forma de se obt-la. E vai alm, ao pretender assim garantir o controle direto de suas ativdiades e o pleno exerccio da cidadania.AMARAL FILHO, Marcos Jordo Teixeira. In: MEDAUAR, Odete e ALMEIDA, Fernanda DIas Menezes de. Estatuto da cidade: Lei 10.257, de 10/07/2001. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 175 a 180, p. 180.

72

Uma pessoa no poderia tornar-se consciente de sua co-participao em uma forma de vida especfica, e com isso de seu vnculo social anterior, seno em virtude de uma prtica poltica exercida em comum com outras pessoas. Seria atravs dessa prtica que se obteria um sentido claro das identidades e diferenas, de quem se e de quem se gostaria de ser, da sua pertinncia ou no comunidade poltica.

A participao popular de forma permanente e descentralizada nas novas arenas polticas viabiliza um maior controle social do prprio Estado:

O princpio da democracia rene as dimenses participativas e representativas, mostrando-se inconsistente qualquer precedncia unilateral prima facie desta ou daquela face. Por esse motivo, o controle social, isto , o controle que a sociedade, de modo direto, exerce sobre a discusso, a elaborao e a implementao do oramento143, supe, antes de mais nada, o robustecimento dos demais controles, lembrando que o melhor controle o capaz de incluir os demais144.

A Democracia Participativa no descarta os valores da representao, aquela no prescinde desta, como adverte Flvia Brasil145:

142

CATTONI, Marcelo. Devido proceso legislativo. 2. ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 106. 143 Sobre a ineficcia do planejamento oramentrio temos os comentrios de Maria Goretti Dal Bosco: Exemplos dessa disparidade podem ser vistos s centenas, estampados nas pginas dos jornais de circulao nacional todos os dias. No ano de 2005, at o ms de agosto, por exemplo, o Governo Federal havia aplicado menos de 5% do total do oramento anual aprovado, de 22 bilhes de reais, incluindo-se, nestas aplicaes, somente 4,4% para a manuteno de rodovias. Alm disso, apenas uma das 17 novas usinas hidreltricas previstas para aquele ano recebeu licenciamento ambiental, o que deve repercutir no aumento do preo da energia eltrica no perodo de 2007 a 2010, sem contar a possibilidade de blecautes no fornecimento. DAL BOSCO, Maria Goretti. Discricionariedade em polticas pblicas. Curitiba: Juru, 2007, p. 311. 144 FREITAS, Juarez. A democracia como princpio jurdico. In: FERRAZ, Luciano e MOTTA, Fabrcio (org.). Direito Pblico moderno. Homenagem especial ao Professsor Paulo Neves de Carvalho. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 167-197, p. 194. 145 BRASIL, Flvia de Paula Duque. A participao cidad nas polticas sociais e na gesto de programas e projetos: potenciais e desafos. In: FAHEL, Murilo; NEVES, Jorge Alexandre Barbosa

73

A noo de democracia participativa delineada no implica o descarte da validade dos mecanismos de representao, mas aponta para a sua complementaridade com formas ampliadas de participao nos processos decisrios e de deliberao. A recuperao de figuras da democracia direta, a participao dos cidados na formulao de polticas e decises estatais e as possibilidades de deliberao pblica constituem os contedos evocados na noo de democracia participativa, assim como a manuteno de um sistema institucional relativamente aberto para propiciar a experimentao. A participao poltica concebida nos marcos da noo de democracia participativa implica, desse modo, a redefinio das relaes entre Estado e sociedade, o fortalecimento e a democratizao da sociedade e do Estado.

Participao

deve

ser

entendida

como

possibilidade

jurdica

regulamentada dos eventualmente afetados por uma deciso pblica participarem dos procedimentos de sua formao, aperfeioamento ou ainda sua impugnao146. Enfim, seguindo Moreira Neto147, podemos concluir:

De um lado, assim, as barreiras da ordem jurdica, postas pelos padres da lei, e, de outro, a da vontade popular, impostas, se possvel, permanentemente, atravs da participao poltica. Estava feita a distino entre a democracia clssica, voltada escolha dos governantes, e a democracia emergente deste final de sculo XX, voltada escolha de como se quer ser governado. (...) A participao e a consensualidade tornaram-se decisivas para as democracias contemporneas, pois contribuem para aprimorar a governabilidade (eficincia);

(org.) Gesto e avaliao de Polticas Sociais no Brasil. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2007, p. 115-153, p. 125-126. 146 PELUFFO, Juan Pablo Cajarville. Poder publico y participacin ciudadana en el derecho uruguayo. In: LEAL, Rogrio Gesta (org.). Administrao pblica e participao social na Amrica Latina. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2005, p. 15-44, p. 15. 147 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do Direito Administrativo. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 41.

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propiciam mais freios contra o abuso (legalidade); garantem a ateno a todos os interesses (justia); proporcionam deciso mais sbia e prudente (legitimidade); desenvolvem a responsabilidade das pessoas (civismo); e tornam os comandos estatais mais aceitveis e facilmente obedecidos (ordem).

2.2.6 Sistemas no democrticos

A principal diferena do Sistema Democrtico para o Sistema Autocrtico a repartio do poder entre todos os cidados no primeiro e a concentrao do mesmo na mo de um s detentor, seja indivduo ou grupo, no segundo.

Assim temos uma diferena no sentido da fora organizativa da sociedade. Na Democracia o poder surge da base at atingir os governantes eleitos ou sorteados, e na Autocracia, o poder surge a partir do dominante:

Contrapondo-se democracia, a autocracia organiza o aparato estatal de cima para baixo, resultando que o princpio da soberania provm do dominador: o chefe do Estado, enquanto autocrata, rene em si todo poder do Estado148.

A Autocracia, normalmente, surge da descrena nas instituies polticas, as quais no mais atendem as expectativas polticas, apesar da autoridade autocrata contar com a legitimidade de parcela dos cidados.

SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: o substrato clssico e os novos paradigmas como pr-compreenso para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 329.

148

75

Normalmente os autocratas surgem como salvadores da ptria 149, e na busca do suposto bem comum, silenciam a lei, estabelecendo um sistema de manuteno e preservao do Poder, atravs do poder coercitivo.

Ditadura, Despotismo e Tirania, Estado de Polcia, Regimes de Exceo e o Autoritarismo so designaes de sistemas autocrticos, sendo que as principais diferenas so de cunhos emocionais, visto manterem caractersticas bem prximas. Necessrio apontar as diferenas entre o totalitarismo e o autoritarismo. Soares150 afirma que o termo autoritrio conecta-se estrutura governamental em detrimento da ordem social. O nico detentor de poder dominaria o prprio poder poltico, impedindo que os destinatrios destes participem de forma real na vontade estatal.

Os chamados regimes totalitrios teriam uma caracterstica a mais, a dominao da prpria esfera privada, moldando-se a forma, a alma, os costumes e hbitos da sociedade civil. O controle no s do aparato estatal, mas tambm do pensamento. Jos Luiz Horta151 nos ensina que nos regimes autoritrios ou totalitrios a busca da democracia econmica social o alvo primeiro do Estado, ainda que se faa necessrio atropelar as liberdades individuais e a prpria democracia poltica.

SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado, p. 330. SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: o substrato clssico e os novos paradigmas como pr-compreenso para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 331. 151 HORTA, Jos Luiz Borges. Histria do Estado de Direito. Uma investigao dos horizontes jusfilosficos do Estado democrtico de Direito. Mimeo, 2005, p.20.
150

149

76

Assim podemos concluir que nos regimes autocrticos eliminado o princpio da igualdade entre as pessoas, pois somente os amigos do rei teriam acesso ao poder poltico, enquanto que nos regimes totalitrios perde-se a prpria liberdade, pois no se pode pensar de forma diversa.

Percebemos, portanto, que a palavra democracia pode ter vrios significados. Ser substantivo ou adjetivo, mas caracteriza-se pelo tratamento igualitrio e livre dos cidados. Sendo mais ampla quando este universo de cidados for se aproximando da totalidade dos integrantes do povo.

Democracia

um

conceito

relativo,

sempre

necessitando

de

comparaes para ser medido. Um conjunto de regras no permite a leitura de um sistema poltico ou social como democrtico, pois regras de maioria tambm so utilizadas em regimes autoritrios.

Democracia, como fruto do dilogo aberto, franco e universal, mais do que um simples sistema de governo uma opo de vida, podendo ser encontrado no convvio familiar, religioso, escolar, fabril, enfim, em toda a sociedade.

77

3 Aspectos da sade pblica brasileira

3.1 A sade Os primeiros locais, pblicos ou privados, de atendimento aos doentes152 surgiram no antigo Egito e Grcia. Neste perodo, os lugares de tratamento dos necessitados eram normalmente organizados por instituies religiosas. As doenas seriam consequncias da falta de espiritualidade, desejos divinos153, ou mesmo supersties, como pragas rogadas154.

Inegavelmente, a atividade mdica descende dos curandeiros e, em certo sentido, dos religiosos em geral, com os quais ainda hoje competem155. Existem religiosos que analisam as doenas como formas de expiao dos pecados. Sgreccia156, por exemplo, entende que as leis biolgicas variam entre os indivduos, assim como os componentes culturais (grau de instruo, isolamento e insero na

Consideramos doentes toda e qualquer pessoa que no esteja saudvel. Pacientes so os doentes que so tratados por um profissional da sade, e assistidos so os doentes que recebam ateno por outras pessoas, como de religiosos. 153 PESSINI, Lo; BARCHIFONTAINE, Christian de Paul de. Problemas atuais de Biotica. 4 ed. So Paulo: Edies Loyola, 1997, p. 111. 154 FOLLAND, Sherman; GOODMAN, Allen C.; STANO, Miron. A economia da sade. trad. Cristina Bazan. 5. Ed. Porto Alegre: Bookman, 2008, p. 379. 155 MOREIRA FILHO, Alonso Augusto. Relao mdico-paciente: teora e prtica, o fundamento mais importante da prtica mdica. 2 ed. Belo Horizonte: Coopmed Editora Mdica, 2005, p. 33. 156 SGRECCIA, Elio. Manual de Biotica. II Aspectos Mdicos-sociais. Trad. Orlando Soares Moreira. So Paulo: Edies Loyola, 1997

152

78

famlia), mas acredita que a relao do ser humano com as doenas sofreria maior influncia pelo componente espiritual157. Ainda segundo Sgreccia158, a espiritualidade individual forneceria significados pessoais aos eventos biolgicos inevitveis. Sendo que os cristos, ao se aproximarem da morte, estariam caminhando para a salvao, mesmo que sem conscincia de suas doenas. O sofrimento estimularia a solidariedade e a f da prpria comunidade.

Portanto, diante das vrias acepes possveis, necessrio definir sade. Para a Organizao Mundial da Sade, desde em 1946, a sade vista como um estado de completo bem estar fsico, mental e social dos indivduos.159 O Brasil, nos ltimos anos, passou a tratar a sade no mais como um estado de no doena160. A vinculou qualidade de vida da populao, englobando a alimentao, o trabalho, o nvel de renda, a educao, o meio ambiente, o saneamento bsico, a vigilncia sanitria e farmacolgica, a moradia, o lazer etc.161 Sgreccia162 sustenta que a definio da Organizao Naes Unidas, e por reflexo a do Estado Brasileiro, seria por demais utpica, preferindo a entender sade, no senso popular, como vigor fsico ou ausncia de disfunes, e no campo

157

Esclarecemos que Sgreccia Padre catlico, alm de estudioso da Biotica. Tem insero nesta rea, apesar de no conseguir manter imparcialidade sobre alguns tpicos, como o que estamos citando. 158 SGRECCIA, Elio. Manual de Biotica 159 BRASIL. Sistema nico de Sade (SUS). Princpios e conquistas. Secretaria Executiva. Braslia: Ministrio da Sade. 2000, p. 5. 160 BRASIL. Sistema nico de Sade (SUS), p. 5. 161 BRASIL. Sistema nico de Sade (SUS)..., p. 5. 162 SGRECCIA, Elio. Manual de Biotica. II Aspectos Mdicos-sociais. Trad. Orlando Soares Moreira. So Paulo: Edies Loyola, 1997

79

mdico, como a ausncia de qualquer comprometimento, seja orgnico, seja funcional do organismo humano.

Neste ponto, concordamos com Sgreccia. A sade no pode ser considerada como sinnimo de dignidade humana, mas sim como um dos aspectos que a compe.

comum o pensamento, principalmente entre os leigos, de que as taxas de mortalidade declinaram em virtude da evoluo da cincia mdica, contudo as maiores redues ocorreram por fatores diversos. A evoluo da Cincia Mdica lenta. As novas drogas demandam uma srie de pesquisas preparatrias, com vrias fases163, para depois poderem ser testadas em seres humanos, e, somente aps testes conclusivos, os conhecimentos so disponibilizados para o mercado. Folland164 afirma que os casos de mortalidade decorrentes de tuberculose respiratria, bronquite, pneumonia e gripe foram reduzidos para nveis relativamente baixos antes da oferta de intervenes medicamentosas prprias. Assim como as doenas propagadas pela gua reduziram 95% antes de 1930, quando as terapias intravenosas se tornaram disponveis.

No se questiona que a Medicina conseguiu grandes avanos nos tratamentos das doenas. As novas tecnologias conseguem prolongar a vida, ou

O Conselho Nacional de Sade editou a resoluo 251/1997, prevendo no mnimo trs fases de pesquisas antes da possibilidade de comercializao da nova drogra. CONSELHO NACIONAL DE SADE. Resoluo 251/1997. Normas de Pesquisa com Novos Frmacos, Medicamentos, Vacinas e Testes Diagnsticos Envolvendo Seres Humanos. Dirio Oficial da Unio. Braslia, DF, 07 de agosto de 1997, Disponvel em : http://www.ufrgs.br/bioetica/res25197.htm. Acesso em 20 dez. 2005. 164 FOLLAND, Sherman; GOODMAN, Allen C.; STANO, Miron. A economia da sade. trad. Cristina Bazan. 5. Ed. Porto Alegre: Bookman, 2008, p. 138.

163

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mesmo salvar os seres humanos que no sobreviveriam a algumas dcadas. Esta capacidade de produzir mudanas ou de estabilizar quadros clnicos uma forma clara de Poder.

Conforme visto no item 2.1, o Poder a capacidade de algum influenciar outros, portanto, os mdicos possuem Poder sobre os pacientes. Anteriormente este poder era visto como algo divino, os mdicos seriam sacerdotes da cura, senhores de todos os males.

Na mitologia o ancestral de todos os mdicos chegou a perder o lugar entre os deuses, justamente por abusar de seu poder, como relembra Moreira Filho165:

A mitologia conta que Asclpio, exorbitando de seus poderes, ressuscitou os mortos e assim inquietou a Zeus, que viu nisso uma alterao das leis dos Cosmos. O deus supremo ento o fez morrer e s a interveno de Apolo conseguiu que ele fosse novamente deificado e reconduzido ao Olimpo. Foi dessa forma que o pensamento grego expressou o perigo inerente Medicina de ultrapassar seus prprios limites. Asclpio, o ancestral de todos os mdicos, fascinado por seus poderes, deixou de merecer um lugar entre os deuses.

Das causas religiosas, passando pelo poder, quase divino sobre a vida e a morte, dos mdicos, vivenciamos uma nova estruturao de Poder nesta relao, o que resultou no surgimento da Biotica166.

165

MOREIRA FILHO, Alonso Augusto. Relao mdico-paciente: teora e prtica, o fundamento mais importante da prtica mdica. 2 ed. Belo Horizonte: Coopmed Editora Mdica, 2005, p. 32.

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A mudana entre a tica mdica tradicional secular para a Biotica ocorreu a apenas quarenta anos, em virtude das novas tecnologias167, bem como do maior respeito pelos direitos dos pacientes de participar das decises mdicas. tica e Poder se entrelaam, pois ambos se revelam nas relaes humanas.

A tutela do Poder inerente aos cuidados de sade merece maior destaque, pois a relao mdico-paciente fornece acesso e condies, que permitem a explorao da vulnerabilidade, exigindo-se, normalmente, a

confidencialidade e a confiana. Afinal, as pessoas no adoecem por desejo, como ressalta Couto Filho e Souza168:

De 23 a 24 de setembro de 1992, na Unviersidade de Washington, Seattle, aconteceu uma conferncia sobre o nascimento da biotica, ocasio em que se reuniram muitos pioneiros da nova tica da medicina para rever sua histria e projetar o futuro. () Como profesor de tica na medicina na Universidade de Washington, pensei que o trigsimo aniversrio do surgimento daquele artigo fosse de grande valor comemorativo. Minha universidade reivindicaria o Direito de nascimento, e, mais seriamente, os que haviam trabalhado sobre as origens e evoluo de nosso trabalho. Um tanto orgulhosamente, intitulei o evento The birth os bioethics, embora, como qualquer historiador decente sabe e muitos dos participantes na conferncia declararam, datar o tempo e lugar em que qualquer movimiento social comea perigoso e uma tarefa quase impossvel. CALLAHAN, Daniel. Biotica: aspectos globais de sua gnese e desenvolvimento. In: PESSINI, Lo; BARCHIFONTAINE, Christian de Paul de. Problemas atuais de Biotica. 4 ed. So Paulo: Edies Loyola, 1997, p. 15-42, p. 16-17. 167 Michelangelo Trigueiro demonstra que essa preocupao por um novo padrao tico decorre da relao entre ciencia e poltica: O que se pretende destacar a ideia de que, no contexto atual do desenvolvimento cientficotecnolgico, especialmente nas novas biotecnologas, verifica-se um grande imbricamento da cincia e da poltica, o qual refora as relaes de mtua dependncia e implica redefinies de padres ticos de regulao das condutas de cientistas e de polticas; por exemplo, pasando a exigir um maior componente tico de responsabilidade por parte de cientistas quanto aos destinos do seu trabalho e maneira como ele desenvolvido. TRIGUEIRO, Michelangelo Giotto Santoro. O Cientista e o poltico nas biotecnologias. In: COELHO, Maria Francisca Pinheiro; BANDEIRA, Lourdes; MENEZES, Marilde Loiola de. Poltica, ciencia e cultura em Max Weber. Braslia: Editora Universidade de Braslia: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000, p.205 - 233, p. 207. 168 COUTO FILHO, Antonio Ferreira e SOUZA, Alex Pereira. Responsabilidade civil mdica e hospitalar: repertorio jurisprudencial por especialidade mdica; teora da eleio procedimental; iatrogenia. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 34

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O mdico precisa avaliar bem esse quadro psicolgico que, tal como um envoltrio, cerca a relao mdico/paciente, afinal ningum fica doente porque deseja. Porm, bvio que a enfermidade transforma totalmente o estado emocional das pessoas e, em ltima anlise, o mdico que primeiro enfrenta essa situao e tem a incumbncia de fazer o possvel para elimin-la. O importante que o mdico esteja certo do seu dever, agindo no somente em harmonia com os ditames da cincia mdica, mas tambm com a moral e a tica.

Ao considerarmos o cuidado com a sade um Direito Fundamental, mais fundamental o de ter a oportunidade e chance de se tornar alfabetizado no tocante prpria sade. O analfabetismo para a sade abarca os ricos e os pobres. Neste sentido Sass169 afirma que a alfabetizao para a sade uma precondio do cuidado de sade individual em termos da realizao de uma escolha informada e da aceitao de responsabilidade pela prpria sade.

Atualmente, mas ainda sem controle, temos uma mudana do foco do Poder na relao mdico-paciente atravs das foras informativas, educativas e comunicativas concorrentes que nos chegam via o ciberespao170. Permitindo que

SASS, Hans-Martin. PROMOVER A EDUCAO EM SADE PARA ENFRENTAR A DOENA E A VULVENRABILIDADE. In.: GARRAFA, Volnei e PESSINI, Leo (org.) Biotica: Poder e Injustia. Trad. Adail Sobral e Maria Stela Gonalves. So Paulo: Editora Loyola, 2003, p. 79-85, p. 79. 170 O termo Ciberespao foi utilizado como sinnimo da rede mundial, sendo que Musso o concentua como: um dispositivo simblico, espelho da Internet, expresso do grande projeto utpico universal contemporneo baseado na teconlogia. Quanto rede, esclareamos que, se pode ser definida como um vnculo, isto por sua funo de ligao, at mesmo de metaligao, ela permanece vinculos de lugares. () No ciberespao, esses lugares conectados pelas redes so, eles mesmos redes, a saber cerbros redes e computadores em rede, formando crebro coletivo. MUSSO, Pierre. Ciberespao, figura reticular da utopa tecnolgica. In: MORAES, Dnis (org.) Sociedade midiatizada. Rio de Janeiro: Mauad, 2006, p. 191 224, p. 191-192.

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os pacientes compartilhem com os mdicos o Poder de deciso real sobre o tratamento de suas doenas.

Na rea da Biotica, o Poder do mdico no deve ser encarado como algum influenciando outros, uma relao hierarquizada, mas sim como algum coordenando outro, numa relao mais horizontal. Transformando-se o poder sobre no poder com.

O mdico deve informar seus pacientes sobre todos os aspectos ligados ao tratamento, como observar Aguiar Jr.171:

O primeiro dever deles corresponde ao dever da informao. O mdico deve esclarecer o seu paciente sobre a sua doena, prescries a seguir, riscos possveis, cuidados com o seu tratamento, aconselhando a ele e a seus familiares sobre as precaues essenciais requeridas pelo seu estado. Ao reverso do que ocorria anteriormente, a tendncia, hoje, seguindo a escola americana, a de manter o paciente informado da realidade de seu estado.

O paciente passa, assim, a ser co-responsvel com o tratamento, assumindo os cuidados necessrios ao lado da assistncia mdica, sem uma relao de dependncia, na qual o mdico exercia seus conhecimentos como argumento de autoridade.

Assim, a relao desvirtuada de poder decorrente do conhecimento mdico e biotecnolgico deve ser corrigida atravs do desenvolvimento da vontade

AGUIAR JR. Ruy Rosado de.Responsabilidade civil do mdico. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo. Direito & medicina: aspectos jurdicos da medicina. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 135-180 ,p. 141.

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poltica para buscar formas de reduo da pobreza e dependncia, bem como buscar a justia172 econmica e social duradouras.

O discurso tico deve ultrapassar a barreira pessoal, colocando em foco tambm a prpria sociedade. A responsabilidade mdica deve incorporar o acesso equitativo aos cuidados mdicos, a melhoria da sade pblica e a alocao de recursos escassos de maneira que promovam o bem comum.

O simples foco nos Direitos Individuais no suficiente para alcanar a melhoria da sade pblica, pois a mesma inerente aos Direitos Difusos. No possvel trabalhar a sade pblica como um produto comercializvel, enquanto as pessoas no puderem ter acesso garantido aos recursos necessrios para o seu usufruto173.

Mas alm de se alterar o foco do indivduo para a sociedade local, devemos tambm buscar a proteo da populao mundial, pois inconcebvel que o direito de uns seja garantido em virtude do desrespeito do direito de outros, ainda que distantes fisicamente.

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Neste ponto adotamos a noo de justia com a mesma ressalva de MacCormick de que a ideia que se fala de justia nao mais do que uma expresso de emoes, equivalente a uma aposta, no mnimo uma aberrao quando pensada como os ideais ultra-racionais, contrrios s ideias de justia como uma reao. MacCORMICK, Neil. Legal reasoning and legal theory. Nova York: Oxford University Press, 1995, p. 265. 173 Durante a Assemblia Nacional Constituinte, ocorreu o embate de trs teorias sobre a forma de prestao da sade pblica. Uma pretendia que fosse mantida a estrutura padro do Instituto Nacional da Assistncia Mdica da Previdncia Social - INAMPS, privilegiando os hospitais privados contratados. Outra sugeria a adoo de um sistema de seguros, nos moldes dos Estados Unidos, atravs da cobrana do cidado pelos servios prestados. Restou vencedora a corrente que abraava os ideais do movimento sanitrio, declarando a sade pblica como um direito fundamental de acesso universal.

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A Poltica Externa de alguns Pases, s vezes, serve para melhorar veladamente a vida de seus nacionais, atravs da explorao de outras pessoas ao longo do mundo. Podemos perceber, na Declarao de Helsinque174, a preocupao com os grupos sociais vulnerveis:

Algumas populaes envolvidas em pesquisas so vulnerveis e precisam de proteo especial. As necessidades particulares dos que apresentam desvantagens econmicas e mdicas tem de ser reconhecidas. Tambm se requer especial ateno aos que no podem dar ou recusar o consentimento por si mesmo, queles que podem se sujeitar a dar consentimento em situaes de dificuldade, queles que no se beneficiam diretamente da pesquisa e queles para quem a pesquisa se combina com cuidados.

A vulnerabilidade pressupe a possibilidade de sofrermos danos, de estarmos em perigo, e para tanto, basta estarmos vivos, com adverte Couto Filho175:

Esse o mecanismo da vida, e o homem detm a razo que lhe permite constatar esse fim, pois a todo instante, no corpo humano, clulas nascem e clulas morrem, iniciando processos de cura e processos patolgicos.

As culturas e estruturas sociais e polticas surgiram como forma de combater a vulnerabilidade e a explorao, mas ao passo que as sociedades e as culturas foram tendo sucesso em libertar as pessoas das vulnerabilidades intrnsecas, acabaram tornados os seres humanos vulnerveis a outras foras.

PESSINI, Lo; BARCHIFONTAINE, Christian de Paul de. Problemas atuais de Biotica. 4 ed. So Paulo: Edies Loyola, 1997, p. 507-512. 175 COUTO FILHO, Antonio Ferreira e SOUZA, Alex Pereira. Responsabilidade civil mdica e hospitalar: repertorio jurisprudencial por especialidade mdica; teora da eleio procedimental; iatrogenia. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 62.

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A vulnerabilidade passa a decorrer tambm da pobreza, da falta de educao, das dificuldades geogrficas, das doenas crnicas e endmicas, da insegurana no emprego, da falta de apoio familiar na doena e na demncia. Essa viso j havia sido ressaltada por Rousseau176:

Concebo duas espcies de desigualdade na espcie humana: uma que chamo de natural ou fsica, porque introduzida pela natureza, e que consiste na diferena de idade, sade, foras corporais e qualidades do esprito, ou da alma; outra que se pode chamar de desigualdade moral, ou poltica, porque depende de uma espcie de conveno e introduzida, ou ao menos autorizada, pelo consentimento dos homens. Esta consiste nos diferentes privilgios de que alguns desfrutam em detrimento dos outros, como ser mais rico, mais respeitado, mais poderoso que os demais, ou mesmo fazer-se obedecer por eles177.

Segundo as Diretrizes ticas Internacionais para pesquisas biomdicas com seres humanos178 que envolvam seres humanos, ratificada no Brasil, desde 1996179, os indivduos e grupos vulnerveis so pessoas relativa ou absolutamente incapazes de proteger seus prprios interesses. De modo mais formal, podem ter

ROUSSEAU, Jean-Jacques. Discurso sobre a origen e os fundamentos da desigualdade entre os homens. Discurso sobre as ciencias e as artes. Trad. Sieni Maria Campos. Rio de Janeiro: Ediouro S.A., 1994, p. 121. 177 Segundo Pessini e Barchifontaine o nvel de vida das pessoas, ai includo alimentao moradia, escolaridade etc, responde por at 70% dos fatores condicionantes do nvel de sade de um povo. Negar proteo s vulnerabilidades culturais destin-los a sofrer. PESSINI, Lo; BARCHIFONTAINE, Christian de Paul de. Problemas atuais de Biotica. 4 ed. So Paulo: Edies Loyola, 1997, p. 103. 178 Conselho para Organizaes Internacionais de Cincias Mdicas. Diretrizes ticas Internacionais para pesquisas biomdicas envolvendo seres humanos. Genebra, 1993. Disponvel em http://www.portalmedico.org.br/revista/bio2v3/diretante.html, acessado em 02 fev 2008. 179 Brasil. Conselho Nacional de Sade. Resoluo n 196, de 10 de outubro de 1996. Aprova diretrizes e normas regulamentadoras de pesquisa envolvendo seres humanos. Disponvel em < http://conselho.saude.gov.br/docs/Resolucoes/Reso196.doc>, acessado em 03 out 2008.

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poder, inteligncia, educao, recursos e foras insuficientes ou a ausncia de quaisquer outros atributos necessrios proteo de seus interesses.

A principal caracterstica identificada nesta diretriz a incapacidade ou falta de liberdade para consentir na pesquisa, ou de recusar a participar da mesma, o que incluiria militares, estudantes, pessoas idosas residentes de asilo, pobres e desempregados, prisioneiros, e membros de comunidades sem conhecimento dos conceitos mdicos modernos.

As diretrizes de pesquisas traadas pelo Programa Conjunto das Naes Unidas para a Sndrome da Imunodeficincia Adquirida180 estabelecem as condies sociais do Pas no qual ser realizada a pesquisa, para identificar as hipteses de vulnerabilidade:

Experincia ou capacidade inadequada para examinar em termos ticos e cientficos a pesquisa proposta; Infraestrutura local deficiente; pessoal no treinado; Limitada capacidade tcnica para realizar a pesquisa proposta; E, limitadas disponibilidade, acessibilidade, e sustentabilidade das opes de cuidados de sade e de tratamento fora do ambiente de pesquisa.

A questo da vulnerabilidade usualmente analisada nas pesquisas multinacionais. Normalmente, patrocinadores e/ou pesquisadores so oriundos de um pas industrializado, enquanto que a pesquisa realizada num pas em desenvolvimento. Contudo, tambm pode ser verificada nos confrontos

democrticos entre os grupos sociais de um mesmo Pas.

Joint united nations programme on hiv/aids. Guidance document: Ethical considerations in HIV preventive vaccine research, Genebra, 2000. Disponvel em http://www.iavi.org/file.cfm?fid=171, acessado em 05 outubro 2008.

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A vulnerabilidade secundria, decorrente dos riscos alm da simples existncia humana, suscetvel de aes malficas perpetradas pelos mais fortes e causam danos por meio da desateno, da negligncia e da malcia. Contudo, nem sempre ocorre explorao, pois esta pressupe o aproveitamento da condio de vulnerabilidade, para fins egostas, ou em funo de adquirir capital, de uma ao ou situao.

A vulnerabilidade tambm pode ser decorrente de questes culturais ou religiosas, como exemplo temos a situao de diversas mulheres que carecem de poder e de autodeterminao no seio da prpria famlia e da cultura de que fazem parte, como tambm se acham sujeitas s mais violentas formas de danos fsicos e de degradao psicolgica.

Em cerca de 30 pases, a maioria deles de origem africana e mulumana, sob o argumento de ser uma prtica cultural antiga e que perpassa geraes, no obstante existirem normas jurdicas proibitivas, mulheres tem sua genitlia mutilada, submetidas a tal procedimento pelos seus prprios pais. Neste caso, no se pode falar em explorao, pois os poderosos no se beneficiam das aes infligidas aos menos poderosos181.

A vulnerabilidade existe no s em relao aos grupos sociais, mas tambm para os diversos atores sociais ou mesmo grupos de presso. Como exemplo temos o Colgio de Secretrios Executivos dos Consrcios Intermunicipais

181 Jeane Flix da Silva. Mutilao genital feminina: um dilogo entre as prticas culturais e os direitos humanos. CAOS. Revista Eletrnica de Cincias Sociais. Joo Pessoa: Universidade Federal da Paraba.N. 6. Maro de 2004. http://www.cchla.ufpb.br/caos/06-dasilva.html

89

de Minas Gerais COSECS/MG, cuja funo ser um agente propulsor da qualidade de vida e sade da populao do Estado de Minas Gerais, a fim de que alcancem plenamente os ideais da cidadania, principalmente como arena poltica de debates dos interesses desta forma de organizao da sade182. Este ator social participava de um debate183 perante a Secretaria Estadual de Sade visando estabelecer qual o melhor dos dois modelos de Consrcios Intermunicipais propostos na Lei n. 11.107/2005184 seria o melhor. Era clara a necessidade de se discutir quais as vantagens de cada modelo, bem como as consequncias de cada opo.

Fato que a maioria dos consrcios intermunicipais de sade em Minas Gerais foram criados antes da vigncia desta Lei, e no seguem um padro rgido. O padro nico normalmente obtido atravs de uma fora mimtica, que a presso no sentido de copiar ou adotar o modelo de outras organizaes185.

Sobre os consrcios intermunicipais de sade recomenda-se: MILITO, Leonardo. Consrcios Intermunicipais de Sade: uma abordagem da municipalizao da sade pblica PsConstituio de 1988. Dissertao de mestrado. Orientador: CARNEIRO, Ricardo. Fundao Joo Pinheiro/Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho. Defendida em 29/03/2005;. e WANDERLEY JNIOR, Bruno. Dos consrcios intermunicipais de sade. Dissertao de mestrado. Orientador: MAGALHES, Jos Luiz Quadros. Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Defendida em 09/04/1999. 183 Entre novembro de 2008 e fevereiro de 2009, participei de duas mesas redondas sobre o tema, uma realizada dentro da Secretaria Estadual de Sade de Minas Gerais e outra no prprio Colgio de Secretrios Executivos dos Consrcios Intermunicipais de Sade de Minas Gerais. 184 BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 11.107, de 06 de abril de 2005. Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 07 abr. 2005. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Lei/L11107.htm. Acesso em 15 dez. 2005. 185 DAFT, Richard L. Organizaes. Teoria e projetos. So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2003, p.171.

182

90

No incio do corrente ano, o Estado de Minas Gerais promulgou a Lei 18.036/09186, designando que no celebrar convnios a partir do ano de 2010, com consrcios pblicos que no sejam de direito pblico, instituindo uma fora coercitiva187 na escolha entre os modelos propostos pela Lei Federal de Consrcios Pblicos. Os consrcios intermunicipais e o prprio COSECS/MG ficaram vulnerveis diante da postura do Estado de Minas Gerais.

Diante do exposto, podemos concluir que a explorao sempre ser equivocada e injusta, quando aproveita uma vulnerabilidade, pois o Estado deve evitar/impedir tal explorao ou mesmo a prpria situao de risco, garantindo assim a diminuio das desigualdades entre os cidados. Certo que podem ser instaladas protees especficas e salva-guardas para cada fator capaz de levar explorao, mas a proteo da vulnerabilidade no pode ser excessiva, beirando as vias do paternalismo, que acabaria sendo uma forma de manipulao.

186

MINAS GERAIS. Assembleia Legislativa. Lei n. 18.036, de 12 de janeiro de 2009. Dispe sobre a constituio de Consrcios Pblicos no Estado e d outras providncias. Minas Gerais. Dirio do Executivo. 13 jan. 2009. Disponvel em http://hera.almg.gov.br/cgi-bin/nphbrs?d=NJMG&f=G&l=20&n=&p=1&r=1&u=http://www.almg.gov.br/njmg/chama_pesquisa.asp&SECT1 =IMAGE&SECT2=THESOFF&SECT3=PLUROFF&SECT6=HITIMG&SECT7=LINKON&SECT8=DIRI NJMG&SECT9=TODODOC&co1=E&co2=E&co3=E&s1=&s2=18036&s3=&s4=. Acesso em 20 jan. 2009. 187 Destaca-se que o termo fora coercitiva utilizado na Cincia da Administrao, para demonstrar quando uma Instituio ou Organizao est vinculada a uma fora imperativa. A coero surge no intuito de assegurar o respeito fora jurdica, determinada pelo Estado, estabelecendo, a partir deste momento uma relao de desigualdade (CAMPOS, Adriana. Poder e representao poltica na Democracia participativa: estudo sobre seu significado no Brasil. Tese de doutoramento. Orientador: DINIZ, Arthur Jos Almeida. Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Defendida em 08 de julho de 2002, p.66), e porque no de vulnerabilidade. (DAFT, Richard L. Organizaes. Teoria e , p.171.

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A verso de 1993 das Diretrizes Internacionais de Pesquisa do Conselho Internacional de Organizaes Mdicas188 possua a seguinte recomendao: Estudos de drogas na Fase I e de vacina nas Fases I e II s devem ser realizadas nas comunidades desenvolvidas do pas da empresa patrocinadora.

O que parecia ser um avano na proteo dos seres vulnerveis acabou sendo repudiado de forma generalizada, pois significou, na verdade, a presuno de incapacidade quer de realizar a pesquisa, quer de garantir que os sujeitos sejam adequadamente informados e no coagidos, ou, ainda, manipulados a fim de participar da mesma. Tal diretriz foi removida na reviso realizada em 2002. A proteo vulnerabilidade se mostra paternalista quando ataca somente o sintoma, a predisposio, ignorando a causa.

o que acontece, por exemplo, com a fixao de cotas para ingresso nas universidades pblicas189. No se ataca a causa do sintoma, mas se tenta eliminar o sintoma afirmando que as pessoas no conseguiriam por si s obter o resultado.

Sob o prisma da proteo s vulnerabilidades que a sade pblica brasileira ser analisada. Aps a identificao da sua origem e objetivos, ser verificada as formas de participao popular na sua elaborao, visando apurar as formas de reduo da vulnerabilidade de uns grupos em relao a outros.

188

Conselho para Organizaes Internacionais de Cincias Mdicas. Diretrizes ticas Internacionais para pesquisas biomdicas envolvendo seres humanos. Genebra, 1993. Disponvel em http://www.portalmedico.org.br/revista/bio2v3/diretante.html, acessado em 02 fev 2008. 189 Acreditamos que um efeito dessa medida ser o retorno da classe mdia brasileira para as escolas pblicas, a qual passar a exigir melhorias nestas, enquanto pagar aulas de reforos para seus filhos. Caso isso ocorra, a causa do baixo acesso dos alunos carentes s Universidades ser atenuada, visto que o ensino pblico tender a melhorar.

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Isso sem esquecermos de que a finalidade tica do Estado de Direito reside na prpria promoo dos direitos fundamentias190.

3.2 A origem da Sade Pblica no Brasil

O Estado brasileiro, inicialmente, somente desenvolvia, na rea da Sade Pblica, aes coletivas, como saneamento de portos e campanhas sanitrias, as quais visavam o controle de endemias. A sade pblica entrou no debate pblico, no ano de 1939, como resposta s questes sociais emergentes das dcadas de 1910 e 1920, at ento ignoradas pelas oligarquias191.

O debate sobre a atuao do Estado na sade surge justamente no segundo estgio do Estado de Direito, uma vez que, na vigncia do Estado Liberal, no se demandava deste a ateno para a sade, pois o prprio Estado nada deveria prover, visto sua principal caracterstica ser, poca, a no interveno.

O primeiro passo no sentido do desenvolvimento da sade da populao, e no mais apenas o controle de doenas externas, foi a criao do Programa de Saneamento Bsico e Controle de Endemias, conhecido como Reforma Carlos

HORTA, Jos Luiz Borges. Histria do Estado de Direito. Uma investigao dos horizontes jusfilosficos do Estado democrtico de Direito. Mimeo, 2005, p.11. 191 FRANA, Susete Barbosa. A presena do Estado no setor sade no Brasil. Revista do Servio Pblico. Brasla: ENAP. Ano 49, n. 3, Jul-Set /1998, p. 91.

190

93

Chagas, no ano de 1923. A Lei Eloy Chaves192, ao criar as Caixas de Aposentadorias e Penses tambm considerada um marco deste mesmo ano.

Contudo, somente aps a Revoluo de 30, o saneamento bsico passou a figurar no cenrio poltico nacional, podendo ser citada a criao dos Servios Especiais de Sade Pblica (SESP), com objetivo de sanear o ambiente e assistir a populao na zona da borracha, produto estratgico para o esforo de guerra dos Aliados193, que teve grande estmulo do governo dos Estados Unidos194.

No Governo Vargas, a prtica da assistncia mdica foi regulada, disponibilizando o atendimento hospitalar aos associados das Caixas de Aposentadorias e Penses, configurando um modelo de sade pblica vinculada Previdncia Social.

A assistncia mdica ficou ligada s instituies previdencirias, vinculadas s categorias profissionais, cada qual com o seu Instituto de

BRASIL. Congresso Nacional. Decreto N 4.682, de 24 de jan. de 1923. Lei Eloy Chaves. Crea, em cada uma das empresas de estradas de ferro existentes no pas, uma Caixa de Aposentadoria e Penses para os respectivos empregados. Dirio Oficial da Unio. 28 jan. 1923. Disponvel em http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/23/1923/4682.htm, Acesso em 15 dez. 2005. Na Segunda Guerra Mundial guerrearam os Aliados e as Potncias do Eixo. Entre os Aliados estavam, principalmente, Frana, Reino Unido, Estados Unidos e Rssia, enquanto que no Eixo figuravam Alemanha, Itlia, Japo, Bulgria, Romnia e Hungria. 194 COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e regulao: a reforma do sistema pblico de sade no Brasil durante a dcada de 1990. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 18, 49-71, jun. 2002, p. 50.
193

192

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Aposentadoria e Penso IAP195, enquanto que o Estado permanecia com as aes coletivas, sem foco no atendimento individual196.

Tal vinculao serviu como forma de incentivo urbanizao da populao brasileira197, visto que os Direitos Sociais eram atribudos somente aos trabalhadores urbanos, ficando os rurais afastados do processo198.

Assim restou garantido a assistncia mdica aos trabalhadores de setores determinados da economia, recuperando os incapacitados para o trabalho, no possuindo o carter universal de atendimento. Alexy199 destaca que o princpio da universalizao no aceita ressalvas:

El principio de unversalizacin, segn el cual solo se permiten normas que em su mbito de validez pudiesen encontrar um assentimento general, cobra una importancia central. Pues el principio de universalizacin sierve para excluir, como nos susceptibles de consenso todas las normas que

Antigas Caixas de Aposentadoria e Penso, sendo que estas eram organizadas dentre de cada empresa ou fbrica e criadas na poca de Getlio Vargas. Com a transformao para os Institutos de Aposentadoria e Penso passaram a ter carter nacional. 196 BRASIL. O desenvolvimento do Sistema nico de Sade: avanos, desafios e reafirmao dos seus princpios e diretrizes. Srie B. Textos Bsicos de Sade. Conselho Nacional de Sade. Braslia: Ministrio da Sade, 2002, p. 13. 197 Segundo Ladislau, nos anos 1950 dois teros da populao brasieira eran rurais, sendo quem no ano de 2000, 80% da populao j viva nos centros urbanos. DOWBOR, Ladislau. Prefcio. In: FISCHER, Ninlton Bueno e MOLL, Jaqueline (orgs.) Por uma nova esfera pblica: a experincia do oramento participativo. Petrpolis: VOzes, 2000, p. 9-13, p. 9. 198 De uma rpida anlise da legislao produzida poca, podemos perceber uma poltica legislativa de controle da mo de obra e a sua disponibilizao ao capital apto ao desenvolvimento. A ttulo de exemplos, no direito penal, temos o tipo penal da vadiagem, e no direito do Trabalho temos como justa causa para a demisso: a prtica de jogos de azar, embriaguez eventual, ainda que fora de servio. 199 ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Trad. Ernesto Garzn Valds. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p. 167.

195

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encarnam particulares, universalizacin.200

intereses

no

susceptibles

de

No governo de Joo Goulart houve uma tentativa de universalizar a Previdncia Social, o que tambm levaria a assistncia mdica para todos, atravs do projeto de criao de um Fundo de Assistncia para os trabalhadores rurais em 1963, sendo que tal mudana somente foi implementada aps 8 anos, depois, portanto, da queda de seu governo, atravs do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural - FUNRURAL. Os empregados domsticos tiveram reconhecidos os direitos previdencirios no ano seguinte e os autnomos somente em 1973201.

Nesta poca, o Ministrio da Sade mal participava da assistncia sade. Em sua estrutura existiam poucos hospitais especializados (principalmente de psiquiatria e tuberculose), alm de aes em regies especficas, via Fundao de Servios Especiais de Sade Pblica202.

A atuao do poder pblico, nessa rea, se dava por meio do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), resultante da fuso dos diversos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAP) das categorias profissionais, no ano de 1966. Sendo que uma dcada aps, o INPS teve sua competncia repartida com mais dois

O princpio da universalizao, segundo o qual somente so permitidas normas que, no mbito da validade, possam ser gerais, como uma importncia central. Pois o principio da universalidade serve para excluir, como lgica, todas as normas que regulem particularidades, intersses no suscetveis de universalizao (Traduo Livre). 201 COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e regulao: a reforma do sistema pblico de sade no Brasil durante a dcada de 1990. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 18, 49-71, jun. 2002, p. 50. 202 SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 24.

200

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Institutos: Instituto de Administrao da Previdncia Social (IAPAS) e o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS).

Esta ltima Instituio ao ser encarregada de prestar a assistncia mdica para os trabalhadores formais, vinculados ao sistema previdencirio, demonstra que os gastos na sade pblica eram vinculados aos segurados, e no populao.

Como exemplo dessa vinculao temos o ano de 1986. Enquanto que a regio sudeste ficava com quase 60% dos recursos destinados assistncia mdica, sua populao equivalia a pouco mais de 43% da populao nacional. O nordeste, por sua vez, contava com uma populao equivalente a quase 30% do total e recebia pouco menos que 20% dos recursos203. Assim temos que os nacionais brasileiros no inseridos no mercado formal de trabalho, e por si s j eram vulnerveis, ficavam ainda mais discriminados em relao aos trabalhadores formais.

Diante dessa discrepncia, na etapa final do regime autoritrio, percebese um movimento de mdicos sanitaristas, que pretendiam uma reforma geral do sistema de sade pblica204.

A reforma sanitarista defendia a desvinculao da sade pblica, inclusive a assistncia mdica, do sistema previdencirio, bem como o desenho de uma nova
203

SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 56. 204 SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 51.

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espcie de relacionamento entre o setor pblico e o privado na rea da sade, visto que o sistema vigente era basicamente composto pela prestao de servios pelo setor privado, quase inexistindo estabelecimentos pblicos, e a consequente remunerao dos mesmos pelo Estado. A desvinculao serviria para equiparar a populao brasileira, visto que a vinculao existente protegia somente os trabalhadores formais. O Banco Mundial, em documento datado de 1987205, apresentou sugestes para a crise na sade pblica dos pases em desenvolvimento que consistiam:

Na cobrana aos usurios dos servios oferecidos pelo governo; No estmulo utilizao de planos privados de cobertura de riscos; Na utilizao mais eficiente dos recursos governamentais e na descentralizao dos servios.

Das propostas elencadas, a que maior destaque alcanou foi a da descentralizao, pois atendia aos interesses das instituies estrangeiras206, dos rgos governamentais e do movimento sanitarista, cuja implementao se deu em trs etapas distintas.
205

COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e regulao: a reforma do sistema pblico de sade no Brasil durante a dcada de 1990. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 18, 49-71, jun. 2002, p. 51. 206 Segundo Fernando Abrucio a descentralizao, de certa forma, est ligada implantao do modelo gerencial de administrao pblica nos Estados Unidos da Amrica. Os republicanos, nos Estados Unidos, visando atenuar os problemas financeiros do governo central, reduziram os repasses de recursos para os poderes regionais e locais. Isso permitiu o surgimento de diversas inovaes da forma de administrar, mas principalmente da reduo da atuao central frente s demandas sociais. ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Cadernos ENAP, N. 10, Braslia: Fundao Nacional de Administrao Pblica, 1997, p. 18.

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Essa prevalncia decorreu tambm do pensamento dominante, durante a Assemblia Constituinte, ter sido que somente a descentralizao poltica permitiria a consolidao da democracia e o seu desenvolvimento.207

Num primeiro estgio, ainda durante o regime militar, foi criado o Conselho Nacional de Administrao da Sade Previdenciria CONASP, cuja proposta era uma maior articulao entre os entes federados, por meio das aes integradas de sade - AIS208.

As aes integradas de sade promoveram o intercmbio de informaes entre as instituies pblicas de sade, o que permitiu, em um primeiro momento, um planejamento mais articulado, tanto como suporte na celebrao de convnios entre a Unio e Municpios para a remunerao da prestao de servios de sade prestados por estes209.

Com estas aes o governo pretendia reduzir os custos da assistncia mdica sob a responsabilidade da previdncia oficial, bem como aumentar a eficincia das polticas pblicas de sade. Para conferir maior legitimidade s aes, permitiu a participao da sociedade civil organizada (movimento sanitarista) na fase

CARVALHO, Andr Regis de. Reengenharia federativa: a questo dos consrcios intermunicipais. In.:FIGUEIREDO, Carlos Maucio e NBREGA, Marcos (orgs.) Aministrao publica: direitos administrativo, financiero e gesto pblica: prtica inovaes e polmicas. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 80 a 96, p. 85 208 SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 26. 209 RODRIGUEZ NETO, Eleutrio. A reforma sanitria e o sistema nico de sade: suas origens, suas propostas, sua implantao, suas dificuldades e suas perspectivas. In: Incentivo participao popular e controle social no SUS: textos tcnicos para conselheiros de sade. NESP; UnB. 2 Ed. Braslia: Ministrio da Sade, 1998, p. 10.

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de planejamento, iniciando assim a participao e fiscalizao da sociedade nas polticas pblicas de sade.

No perodo a partir de julho de 1987, durante a redemocratizao poltica, tivemos a segunda etapa do processo de descentralizao. A criao dos programas de Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade nos Estados SUDS, que consistia na transferncia para os Estados conveniados das estruturas e funes federais, bem como na unificao dos sistemas do Ministrio da Sade, INAMPS, Ministrio da Previdncia e Assistncia Social210.

O Sistema Unificado e Descentralizado de Sade sofreu crticas tanto dos prestadores de servios mdicos, quanto da burocracia e dos que clamavam pelas mudanas.

Os grupos mdicos-empresariais temiam que a quantidade de recursos destinados sade pblica sofresse uma reduo. A burocracia do INAMPS receava perder o controle decisrio, ficando to somente com a funo de remunerar a prestao dos servios211. O prprio movimento sanitarista percebia na sua implementao uma tentativa de sobrevivncia poltica do Ministrio da

SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 29. 211 Com este receio restou claro o posicionamento da burocracia como ator social, e no mais como mero meio de aplicao dos intereses do Estado. Sobre o tema: LUCCHESI, Geraldo. Burocracia e Poltica de Sade: Arena ou ator? In: TEIXEIRA, Sonia Fleury (org.). Reforma Sanitria: em busca de uma teora. 3 ed., So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva, 2006, p. 157 179.

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100

Previdncia e Assistncia Social durante a convocao da Assemblia Nacional Constituinte.212

Restando assim, desde j configurado, o embate entre os atores sociais envolvidos nas Polticas Pblicas de Sade, no necessariamente preocupados com as necessidades da populao em geral, at porque a sade pblica ainda era destinada aos trabalhadores formais.

Como agravante, temos ainda o fato do governo Sarney se encontrar isolado politicamente, aps o fracasso do Plano Cruzado. E diante da instabilidade poltica, os prprios governos estaduais receavam em assumir os encargos da sade pblica, sem as devidas garantias de que receberiam os recursos necessrios. Tal conjuntura poltica acabou por inviabilizar o SUDS, pela falta de compromisso, e mesmo boicote, do novo Ministro da Sade com o mesmo, caracterizando a paralisia decisria e fragmentao institucional.

Ainda no processo de redemocratizao, podemos perceber a adoo de medidas desburocratizantes, que j apontavam, de forma mais efetiva, na direo da universalizao da sade, como a suspenso da exigncia de se apresentar a Carteira do Trabalho e Previdncia Social - CTPS - nos postos prprios do INAMPS e a equivalncia no tratamento dos trabalhadores rurais ao dos urbanos, anteriormente amparados pelos convnios do FUNRURAL.

COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e regulao: a reforma do sistema pblico de sade no Brasil durante a dcada de 1990. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 18, 49-71, jun. 2002, p. 52.

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A terceira fase da descentralizao da sade pblica se deu com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988213. As Polticas Pblicas de sade, em especial a assistncia mdica, at ento tratadas como sendo direito somente dos trabalhadores beneficirios do Instituto Nacional de Previdncia Social, passaram a ser tratadas como direito de todos os cidados214.

No entanto, vale lembrar que quando se diz que a sade dever do Estado Brasileiro, englobando todos os entes federados215, no se quer eximir o dever da famlia, das empresas e da prpria sociedade para com a sua promoo e proteo. No adiantaria ter o melhor servio de sade numa localidade, quando a populao no toma as cautelas mnimas capazes de reduzir as necessidades de tratamento curativo.

3.3 O Sistema nico de Sade

A Constituio da Repblica de 1988 foi a primeira, das vrias constituies brasileiras, a destacar uma seo sobre a sade, que passou a fazer

BRASIL. Congresso Nacional. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, de 05 de outubro de 1988. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 05 out. 1988. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm, Acesso em 03 mai. 2009. 214 Sobre o desenvolvimento da cidadania no Brasil, obrigatria se faz a leitura de: CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil. O longo caminho. 4. Ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003; e de forma geral, temos:BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teora Geral da Cidadania. A plenitude da cidadania e as garantas constitucionais e processuais. So Paulo: Saraiva, 1995. 215 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas S.A., 1991, p. 139-172.

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parte de um conjunto integrado de aes relativas Assistncia e Previdncia Social.216

Durante a Assemblia Nacional Constituinte, pode-se visualizar trs tendncias ideolgicas. Analisando as duas derrotadas, percebemos que uma pretendia que fosse mantida a estrutura padro do INAMPS, privilegiando os hospitais privados contratados, e a outra sugeria a adoo de um sistema de seguros, nos moldes do que acontece nos Estados Unidos da Amrica e da recomendao do Banco Mundial supracitada, atravs da cobrana do cidado pelos servios prestados217.

As razes da rejeio seriam que a primeira j demonstrara a sua falncia, e a segunda era percebida como economicamente invivel, ao se considerar o padro de distribuio de renda da populao brasileira.

Conforme a terceira vertente, a sade foi considerada como papel intrnseco do Estado brasileiro, mas sem eliminar a possibilidade do setor privado atuar como prestador direto aos usurios de seus servios, ou como unidades de sade contratadas pelo sistema pblico para prestao de servios gratuitos populao, fazendo jus remunerao pelo Estado.

216

COHN, Amlia. A sade na Previdncia Social e na Seguridade Social: antigos estigmas e novos desafos. In: COHN, Amlia e ELIAS, Paulo Eduardo M. Sade no Brasil: polticas e organizao de servios. 3 ed. So Paulo: Cortez: CEDEC, 1999, p. 13-57, p. 31. 217 MOURO JNIOR, Carlos Alberto. Evoluo das polticas pblicas de sade da Constituio de 1988 NOAS/SUS2002. Stio: http://www.ufrgs.br/eenf/DisciplinasEnf/enf01001/politicas%20saude%20ate%202002.doc. Acessado em 17/12/2003, p. 02.

103

A universalizao da sade pblica foi resultado de dois fatores. O primeiro, a luta pela implementao dos direitos sociais, que nunca foi efetivamente uma luta, pois os ganhos nesta rea normalmente foram concedidos pelo Estado. O segundo de natureza estritamente econmica, pois a populao brasileira, caso no tivesse reconhecido tal direito, no teria condies de pagar qualquer quantia218, por insuficincia de receita, bem como pelo constante aumento dos prmios de risco pelas estruturas privadas, devido dimenso reduzida de seus usurios219.

Opondo-se constatao das mudanas significativas na sade pblica ps-Constituio de 1988, afirma Costa220 que ela:

Pode ser considerada como uma sntese dos arranjos consolidados inercialmente ao longo das dcadas de 1970/1980. As inovaes conceituais e organizatrias que aparecem na Carta no expressam nenhuma ruptura com quaisquer dos interesses que incidiram sobre a arena setorial nessas dcadas.

Conforme dita o artigo 198221 da Constituio de 1988, o SUS composto por uma rede, envolvendo a participao social, pautada pela descentralizao,

218

Segundo dados do IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 1998, a populao brasileira situada na faixa de renda at 2 salrios mnimos, no coberta por planos e seguros de sade superior a 95%, considerando a faixa de 2 a 5 salrios mnimos o percentual de descobertos superior a 90%. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 1998 PNAD/1988. Braslia, 1998. Disponvel em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad98/saude/default. shtm. Acessado em 30 out. 2004. 219 BIASOTO JNIOR, Geraldo. A universalio da sade e a construo do SUS. In: URANI, Andr, GIAMBIAGI, Fabio e REIS, Jos Guilherme (Org.). Reformas no Brasil: balano e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004, p. 459. 220 COSTA, Nilson do Rosrio. Inovao poltica, distributivismo e crise: a poltica de sade nos anos 80 e 90. Revista Dados. Rio de Janeiro, v. 39, n. 3, p. 479-511, set-dez 1996, p. 496.

104

universalizao, equidade222, hierarquizao e pela cooperao, caracterizando-se como um verdadeiro novo paradigma223 brasileiro. O dever de financiamento da sade pblica passa a ser obrigao constitucional dos trs nveis federativos, atravs dos respectivos oramentos da seguridade social, alm de outras fontes de recursos.

O texto constitucional delineou um novo sistema operacional para as polticas de sade, conforme destaca Elias224:

A meno ao Sistema de Sade, no caso brasileiro, implica muito mais o enunciado de um discurso sobre o que deveria ser ou sobre aquilo que se pretende estruturar, portanto, no dominio do campo das ideias, do que propriamente sobre aquilo que realmente , dado que a atual forma de organizao dos servios de sade no pas encontra-se bem distante de merecer a qualificao de sistema.

Deixou

para

ordenamento

jurdico

infra-constitucional

seu

desenvolvimento, o que acontece at os dias de hoje225. Ao tratar o tema da

221

Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III - participao da comunidade. 222 No jarguo da sade pblica, equidade, sinnimo de igualdade, assumiu o seguinte sentido: tratar desigualmente os desiguais, discriminar positivamente os que tem menos; ou simplesmente dar mais a quem tem menos (CINTRA, Marcos Antnio, ARAJO, Joo Carlos. Transferncias da Unio em sade para o Estado de So Paulo. Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica. Ano 52, n.3, Braslia: ENAP. Jul/Set 2001, p. 160). 223 HORTA apresenta uma crtica forma de utilizao do termo grego paradigma, merecendo destaque. HORTA, Jos Luiz Borges. Histria do Estado de Direito. Uma investigao dos horizontes jusfilosficos do Estado democrtico de Direito. Mimeo, 2005, p.22. 224 ELIAS, Paulo Eduardo M. Estrutura e Organizao da Ateno Sade no Brasil. In: COHN, Amlia e ELIAS, Paulo Eduardo M. Sade no Brasil: polticas e organizao de servios. 3 ed. So Paulo: Cortez: CEDEC, 1999, p. 59-119, p. 69.

105

seguridade social, o constituinte pretendia o tratamento dos direitos sociais como um todo, e no a atuao isolada da assistncia social, da sade e da previdncia. A participao dos trs nveis de governo brasileiro neste conjunto de aes integradas, tem sido fixado pelas normas reguladoras do Sistema nico de Sade (Lei Orgnica e as Normas Operacionais) alm das Normas Operacionais da Assistncia Social, que sero examinadas oportunamente.

Assim o Sistema nico de Sade gerenciado por gestores nicos em cada esfera federativa. Na Unio temos o Ministro de Estado da Sade, nos Estados-Membros os Secretrios de Estado de Sade, no Distrito Federal o Secretrio Distrital de Sade e para os Municpios os Secretrios Municipais de Sade. Em virtude do atual arranjo federativo brasileiro ainda ser jovem226, permanece em seu interior discusses sobre o papel de cada ente federativo227, o que dificulta ainda mais a atuao em setores que exigem a interao de todos.

O Ministrio da Sade teve, portanto, a sua atuao redefinida aps a promulgao da Constituio de 1988. Passou a ser mero arrecadador e distribuidor de recursos, alm do exerccio da funo normativa. Os Estados-membros tambm perderam, no incio, seu papel de coordenao e gerenciamento do processo de regionalizao. Tal descaracterizao se deu em virtude da rpida interveno do governo federal no processo de descentralizao, transferindo aos municpios os
225

BIASOTO JNIOR, Geraldo. A universalio da sade e a construo do SUS. In: URANI, Andr, GIAMBIAGI, Fabio e REIS, Jos Guilherme (Org.). Reformas no Brasil: balano e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004, p. 457. 226 Possui pouco mais de 20 (vinte) anos. 227 Um exemplo a discusso sobre os consrcios intermunicipais que podem contar com a participao dos Estados e da prpria Unio. E demonstrando o cenrio obscuro da cooperao entre os entes federados, a Lei n. 11.107/2005 prev que os consrcios intermunicipais podero ser criados com personalidade de direito pblico ou de direito privado.

106

recursos que eram gastos em suas respectivas bases territoriais, desde que preenchidos alguns requisitos228.

A universalizao da sade pblica para todos os brasileiros somente aconteceu 11 anos aps a Constituio da Repblica de 1988, quando o Ministrio da Sade assumiu, atravs da Fundao Nacional de Sade, a estruturao e operacionalizao do subsistema de ateno sade indgena. Passando a responder tambm pelas aes de sade focada nos povos indgenas, sejam preventivas, assistenciais ou de promoo229.

3.3.1 O problema financeiro

Os atores contrrios ao movimento da municipalizao prediziam, ainda na Assemblia Nacional Constituinte, que o Sistema nico de Sade estava fadado ao fracasso. A universalizao era estabelecida no atendimento, sem, contudo, apontar as necessrias fontes de custeio. Pregavam que a caridade iria consumir a contribuio previdenciria ligada aos trabalhadores formais, algo em torno de 27 milhes de pessoas, visto que dos 40 milhes de trabalhadores formais, 13 milhes estariam usufruindo alguma espcie de benefcio previdencirio. Os recursos destes passariam a financiar o usufruto de 160 milhes de pessoas, sem o aporte de nenhum centavo a mais.

228

BIASOTO JNIOR, Geraldo. A universalio da sade e a construo do SUS. In: URANI, Andr, GIAMBIAGI, Fabio e REIS, Jos Guilherme (Org.). Reformas no Brasil: balano e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004, p. 462. 229 BRASIL. Sistema nico de Sade (SUS). Princpios e conquistas. Secretaria Executiva. Braslia: Ministrio da Sade. 2000, p. 6.

107

Para acirrar a crise financeira da sade pblica, em 1992, o Instituto Nacional de Seguridade Social suspendeu os repasses de recursos, visto ter que arcar com novos benefcios previdencirios criados tambm pela Constituio da Repblica de 1988 e pelo fato do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social ter sido transferido para o Ministrio da Sade em 1990230. Isso significou uma reduo de quase 50% do oramento total do INAMPS e de 36% do oramento ministerial para a sade231.

Apesar de previso constitucional dos princpios da descentralizao e do co-financiamento, em 1993 os recursos federais ainda respondiam por 74% do total232, mesmo com a reduo ocorrida no perodo233.

Diante da tendncia histrica de queda de recursos, o mdico Adib Jatene, ento Ministro de Estado da Sade, em 1995, promoveu uma ampla mobilizao poltica para obter os recursos necessrios sade pbica, tendo como

A transferncia do INAMPS do Ministrio da Previdncia para o Ministrio da Sade se deu atravs do Decreto 99.060, de 7 de maro de 1990. 231 SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 50. 232 COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e regulao: a reforma do sistema pblico de sade no Brasil durante a dcada de 1990. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 18, 49-71, jun. 2002, p. 55. 233 Sobre este ponto cabe destacar que mais de mil municpios foram criados entre 1975 e 1993, sendo que, segundo Arthur Silva muitos deles no tinham quaquer base econmica que lhes assegurasse o exerccio da autonomia prevista no texto constitucional, ou seja, sem recursos para se sustentar, como exigir que estes entes federados contribussem efetivamente para a sade pblica? SILVA, Arthur Leandro Alves. A mecnica do lao do enforcado: municipalismo, federalismo fiscal e polticas pblicas. In: FAHEL, Murilo; NEVES, Jorge Alexandre Barbosa (org.) Gesto e avaliao de Polticas Sociais no Brasil. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2007, p. 179-191, p. 181.

230

108

principais opositores o ento Ministro de Estado da Fazenda, Pedro Malan, e o Ministro de Estado do Planejamento, Jos Serra, e seu substituto Antnio Kandir.

O Ministrio da Sade mapeou as carncias e as necessidades de investimentos. Procurou superar a lacuna existente no texto constitucional original, sugerindo a fonte para os recursos necessrios ao atendimento dos cidados. A criao de uma contribuio provisria sobre a movimentao financeira (CPMF) seria capaz de, em pouco tempo, financiar os investimentos necessrios, alm de quitar as dvidas do Ministrio.

Os Ministros Pedro Malan e Jos Serra defendiam que se fosse criada a CPMF, o destino dos recursos deveria ser o pagamento da dvida interna, tendo em vista a afirmao do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso de que o gasto da sade havia duplicado nos dois ltimos anos, fato este desmentido pelo prprio Ministro Adib Jatene e pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA.

Ao lado destes, os principais adversrios da CPMF se entrincheiravam nas bancadas dos partidos polticos: Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido do Movimento Demcocrtico Brasileiro (PMDB) e Partido Progressista (PP), alm da Federao Brasileira dos Bancos, da Confederao Nacional da Indstria, dentre outros grupos de presso. Todos defendiam que as taxas de juros iriam aumentar e pressionariam os custos das empresas.

109

A empreitada do Ministro Adib Jatene foi vitoriosa, mas logo aps a aprovao de sua proposta, pediu demisso234, no estando frente do Ministrio quando da entrada em vigor da mesma.

A constante disputa de recursos no seio do governo federal acabou desvirtuando a finalidade que motivou a criao da Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira. De fato, apesar de sua arrecadao ter sido destinada exclusivamente sade pblica, o foi em substituio aos outros recursos anteriormente gastos na mesma, significando aumentos mnimos no gasto ligado sade pblica.

234

O Ministro Adib Jatene, aps poucos meses de vigncia da CPMF, publicou artigo na imprensa demonstrando que os economistas estavam equivocados em relao sua proposta, e deixou implcita as verdadeiras razes de sua sada do governo: Em primeiro lugar, doutrinavam que haveria um impacto sobre a inflao, porque o tributo era em cascata, incidia vrias vezes sobre a mesma base, etc. etc. A inflao de 1,6% de janeiro caiu para menos da metade, em fevereiro e, segundo a FIPE, a tendncia declinante. Erraram redondamente. Em segundo lugar, afirmaram que haveria fuga de capitais das bolsas para aplicaes no exterior, causando problema da maior gravidade ao pas. No aconteceu. As bolsas esto com aplicaes crescentes e a perspectiva continua otimista. No saiu dinheiro do pas e continuam vindo dlares do exterior. Outra vez erraram. A terceira afirmativa, e esta com ares de profundos conhecedores do assunto, era de que na estabilidade no se arrecadaria o que se arrecadou com o IPMF, tomando, portanto, incuo o tributo. Nem adiantava eu lhes dizer que, no segundo semestre de 94, j na estabilidade do Real, se arrecadara mais que no primeiro, quando a inflao era elevada. Tratavam-me como algum que, por no entender de economia, deveria voltar ao centro cirrgico e no opinar sobre assunto que era da alada deles, insistindo que a arrecadao seria decepcionante. (...) Buscando equacionar o esquema financeiro, nos vimos forados a propor a CPMF, no como soluo, mas como medida emergencial e provisria at que as reformas tributria e fiscal nos oferecessem os recursos necessrios nos trs nveis de governo. (...) difcil aceitar que se emitam ttulos para pagar em dia os juros dos emprstimos, ampliando o endividamento da nao e enriquecendo ainda mais o sistema financeiro e, ao mesmo tempo, se atrase por oito meses o reajuste de 25% para hospitais que tratam dos pobres. Fica o consolo de ver que os economistas no tinham razo, e o novo ministro pode respirar e ganhar tempo para equacionar o oramento de 1998, impedindo que se perpetuem as carncias do sistema pblico de sade em um pas que j ultrapassa U$ 4 mil de renda per capita e no consegue gastar sequer U$ 300 por habitante/ano em sade. JATENE, Adib D. Eles no tinham razo. Jornal do Brasil. 07 de maro de 1997. Stio: www.ahmg.com.br/jornal/jatene.shtml, acessado em 14/06/2004.

110

Em 1997 e 1998, a CPMF foi a principal fonte de financiamento da sade no Governo Federal, aps a sua criao, houve um recuo das demais fontes que tradicionalmente financiavam a sade. Se tivessem sido mantidas as demais fontes de recursos, o Ministrio da Sade apresentaria um nvel de dispndio total de R$ 25,8 bilhes em 1997, R$ 27,2 bilhes em 1998 e de R$ 24,3 bilhes em 1999, sendo que, na prtica, tivemos recursos oramentrios, respectivamente, de R$ 23,233 bilhes, R$ 21,170 bilhes e R$ 21,791 bilhes, nmeros bem inferiores em comparao ao que poderia ter se alcanado235.

Aps ser o Sucesso de arrecadao, e sem causar impacto na conjuntura econmica, a CPMF passou a ser defendida pelo governo como base de sustentao do ajuste fiscal. Um antigo opositor, o Ministro de Estado da Fazenda Pedro Malan, passou a defend-la, alm de fazer uma previso de arrecadao236 da ordem de R$ 15,398 Bilhes para 1999, conforme consta na Carta de Intenes assinada com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e aprovada por esta Instituio em 1998237.

Aps assumir o Ministrio da Sade, Jos Serra tentou reverter a imagem de pedinte238, que passara a caracterizar o titular da pasta, mas continuou a

PIOLA, Srgio Francisco; RIBEIRO, Jos Aparecido C. & REIS, Carlos Otvio Ock. Financiamento das polticas sociais: o caso do Ministrio da Sade. Revista do Servio Pblico. Brasla: ENAP. Ano 51, n. 3, Jul-Set /2000, p. 85-86. 236 O valor estimado de arrecadao era pouco inferior mdia anual dos valores previstos no oramento federal (na rubrica sade e saneamento) nos anos de 1995 a 1998, cujo valores (em Billhes de Reais de dezembro de 1998) foram de 18,505; 16,552; 20,677 e 19,056, respectivamente. 237 COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e regulao: a reforma do sistema pblico de sade no Brasil durante a dcada de 1990. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 18, 49-71, jun. 2002, p. 58. 238 Assim ficou conhecido o Ministro Adib Jatene em virtude de sua incansvel luta por maiores recursos para a sade pblica.

235

111

batalhar contra a escassez de recursos. Encampou o Projeto de Emenda Constitucional239, cujo objeto era a vinculao de percentual oramentrio sade, garantindo ganhos oramentrios para a rea da sade, numa tentativa de diminuir o dficit encontrado no setor.

Quando Presidente da Comisso de Tributao, Oramento e Finanas da Assemblia Nacional Constituinte, Jos Serra era contrrio a qualquer tipo de vinculao de receita, dizendo que as vinculaes castram o poder que o Legislativo deve exercer num sistema democrtico em relao utilizao dos recursos pblicos; so tecnicamente inadequadas, induzem a distores e so imprprias a um texto constitucional. 240

No Ministrio da Sade, Jos Serra percebeu a necessidade de rever seus conceitos, passou a defender a vinculao oramentria no campo da sade, tendo como justificativa a ideia de impedir que a sade pblica fosse tratada como um colcho amortecedor de crises financeiras241.

A proposta de vinculao oramentria encontrou novamente a oposio do Ministro de Estado da Fazenda, Pedro Malan, e dos grupos polticos ligados a Tasso Jereissati e a Antnio Carlos Magalhes. O ento Partido da Frente Liberal se

O Projeto de Emenda Constituio foi apresentado pelos Deputados Federais Eduardo Jorge (PT/SP) e Waldir Pires (PT/BA), tambm ficou conhecida como a PEC 169. 240 SERRA, Jos. Discurso enquanto presidente da Comisso de Tributao, Oramento e Finanas da Assemblia Nacional Constituinte. In: COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e regulao: a reforma do sistema pblico de sade no Brasil durante a dcada de 1990. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 18, 49-71, jun. 2002, p. 64. 241 COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e , p. 63.

239

112

dizia contrrio a qualquer forma de vinculao, pois estas retirariam o sentido do trabalho das Casas Legislativas regionais e locais242.

Para conseguir a aprovao da proposta de emenda constituio (PEC), Jos Serra mobilizou os demais gestores do SUS, bem como o Conselho Nacional de Sade (CNS), no qual existem representantes da populao em geral, alm de alardear a situao dramtica do SUS, voltando a repetir o discurso de pedinte do Ex-Ministro Adib Jatene.

Diante da mobilizao, a PEC foi aprovada, transformando-se na Emenda Constitucional n. 29243, em 13 de agosto de 2000. Repetiu-se aqui um quadro interessante. Quando o Ministro Adib Jatene conseguiu aprovar a criao da CPMF, obteve apoio da oposio do governo, assim como Jos Serra o teve na aprovao da vinculao oramentria.

Reproduzindo a inteno de seus antecessores no Ministrio da Sade Adib Jatene e Carlos Csar Albuquerque - Jos Serra apresentou a bandeira do ressarcimento ao SUS do atendimento da clientela dos planos de sade. Contudo,

COSTA, Ricardo Csar Rocha da. Descentralizao, financiamento e regulao: a reforma do sistema pblico de sade no Brasil durante a dcada de 1990. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 18, 49-71, jun. 2002, p. 63. 243 O gasto da Unio na rea da sade seria pautado pela elevao de 5% (cinco por cento) para o oramento de 2001 em relao ao do ano anterior. Desde ento o oramento da sade deveria ser o do ano anterior acrescido da variao nominal do Produto Interno Bruto. Por sua vez, os percentuais oramentrios mnimos para gastos na rea da sade pelos Estados e Municpios ficaram assim definidos (BRASIL. Sistema nico de Sade (SUS). Princpios e conquistas. Secretaria Executiva. Braslia: Ministrio da Sade. 2000, p. 15): 2000 2001 7% 8% 7% 8,6% 2002 2003 2004 9% 10% 12% 10,2% 11,8% 15%

242

Estados Municpios

113

conseguiu apenas aprovar a transferncia do local de discusso e regulao dos planos e seguros de sade do Ministrio da Fazenda, para a rea da Sade, com a criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS, em 1999.

3.3.1.1

A regulamentao bsica do Sistema nico de Sade

As relaes institucionais do SUS comearam a ser desenhadas pela Lei n. 8.080244, a qual encapava fortemente o movimento municipalista. A participao popular foi eliminada do projeto de lei, quando o ento Presidente Fernando Collor vetou os dispositivos. Diante da presso popular e parlamentar, a participao popular foi regulamentada, pouco mais de trs meses depois, atravs da Lei n. 8.142245, com apenas sete artigos.

De forma a garantir os recursos destinados sade, evitando que fossem desviados, ficou estabelecida a criao do Fundo Nacional de Sade e do Conselho Nacional de Sade. O primeiro gerido pelo Ministro da Sade e repassa recursos para os Estados, Municpios e Distrito Federal, que tambm tiveram de constituir seus prprios Fundos e Conselhos (Estadual e Municipal) de Sade, alm de apresentar contrapartidas, consoante a previso constitucional do co-financimento.

BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 20 set. 1990. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/l8080.htm, Acesso em 15 dez. 2005. 245 BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 20 set. 1990. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8142.htm. Acesso em 15 dez. 2005.

244

114

A lgica dos repasses, contudo, no sofreu alterao. Foi mantida a filosofia de remunerar pelos servios prestados, pois os volumes de recursos levavam em conta a srie histrica de gastos do INAMPS. Isso significou, num primeiro momento, a manuteno da situao at ento vigente, mas tambm evitou que ocorresse um grande e brusco remanejamento de recursos entre os Estados246, prejudicando os equipamentos existentes.

O artigo 3. da Lei n. 8.142/90 determinou que os repasses de recurso do Governo Federal seguiriam as regras fixadas pelo art. 35 da Lei n. 8.080/90. Fixou ainda que, dos recursos federais, um percentual mnimo de 70% seriam destinados aos municpios, ficando o restante destinado aos estados.

A regulamentao do Sistema nico de Sade teve prosseguimento com a edio da primeira Norma de Operacionalizao Bsica, em 1991 a NOB/91247. A chamada Norma Operacional Bsica um instrumento jurdico, editado pelo Ministrio da Sade, aps uma construo democrtica no Conselho Nacional de Sade248, que busca aprofundar e reorientar a implementao do SUS, definir os objetivos estratgicos, prioridades, diretrizes e regular as relaes intergestores249.

SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 42. INSTITUTO NACIONAL DE ASSISTNCIA MDICA DA PREVIDNCIA SOCIAL. Resoluo n. 258. Norma Operacional Bsica n 01/91. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 07 jan. 1991. Disponvel em: http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/Resolu%C3%A7%C3% A3o%20258_07_01_1991.pdf. Acesso em 15 dez. 2005. 248 O Conselho Nacional de Sade foi criado inicialmente em 1937, mas sendo recriado em 1990 atravs do Decreto 99.438/90. Aparece no mbito de sua competncia a deliberao sobre a formulao da poltica nacional de sade, definio de padres e parmetros assistenciais; alm de decidir sobre os planos estaduais de sade, divergncias suscitadas pelos Conselhos Estaduais e
247

246

115

Da reedio da NOB/91250 constou, nos considerandos, meno efetiva participao do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS) e do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS), dentre outras instituies da sociedade civil organizada251.

Diferentemente do que ocorreu no Sistema nico e Descentralizado de Sade, o relacionamento do governo federal passou a ser focado nos governos municipais, inclusive atravs de repasses automticos do Ministrio da Sade para os mesmos, deixando os Estados sem papel definido nesta rede. A Norma Operacional Bsica de 1992, NOB/92252, no apresentou grandes inovaes relativas NOB/91, mas afirmava a preocupao de que o SUS fosse entendido como um mero sucessor do SUDS ou do INAMPS. Deveria ser

Municipais de Sade; opinar sobre a criao de novos cursos superiores na rea da sade; aprovar critrios e valores para a remunerao dos servios de sade e propor a convocao da Conferncia Nacional de Sade, ordinariamente a cada quatro anos, dentre outras. 249 MOURO JNIOR, Carlos Alberto. Evoluo das polticas pblicas de sade da Constituio de 1988 NOAS/SUS2002. Stio: http://www. ufrgs.br/eenf/DisciplinasEnf/enf01001/politicas%20saude%20ate%202002.doc. Acessado em 17/12/2003, p. 7.

INSTITUTO NACIONAL DE ASSISTNCIA MDICA DA PREVIDNCIA SOCIAL. Resoluo n. 273. Norma Operacional Bsica n 01/91 - Reedio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 17 jul. 1991. Disponvel em: http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/ Resolu%C3%A7%C3%A3o%20273_17_07_1991.pdf Acesso em 15 dez. 2005.
SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 45. 252 INSTITUTO NACIONAL DE ASSISTNCIA MDICA DA PREVIDNCIA SOCIAL. Portaria n. 234. Norma Operacional Bsica n 01/92. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 07 fev. 1992. Disponvel em: http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/Portaria%20234_07_02_1992.pdf. Acesso em 15 dez. 2005.
251

250

116

reconhecido como um sistema inteiramente novo e indito, diferente do que j havia existido no Brasil253.

Os critrios fixados aos municpios para receberem os repasses de forma automtica e regular envolviam a criao de um Fundo Municipal de Sade, a implementao do Conselho Municipal de Sade, do Plano Municipal de Sade, a elaborao de relatrios de gesto, e a prestao de contrapartida oramentria para a sade, alm da implementao de um Plano de Cargos e Carreiras e Salrios PCCS.

As duas primeiras NOBs (1991 e 1992) praticamente no inovaram na Sade Pblica brasileira, pois apesar de transferirem os repasses federais dos estados para os municpios, a lgica continuava a mesma (remunerao por prestao de servios) e os instrumentos ainda eram os convnios pblicos254. Tanto verdade que em 15 de abril de 1993, o Ministrio da Sade editou documento denominado: Descentralizao das aes e servios de sade: a ousadia de cumprir e fazer cumprir a lei. 255

Tal documento era a Norma Operacional Bsica relativa ao ano de 1993 NOB/93. Esta previu trs formas de gesto local do SUS: gesto incipiente, gesto parcial e gesto semiplena. Somente a ltima possua caractersticas de efetiva

SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 46. 254 Aqui considerados como ajustes de vontades entre entes pblicos de natureza diversa, ou entre estes e particulares. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n. 545. Norma Operacional Bsica n 01/93. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 20 mai. 19932. Disponvel em: http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/ Portaria%20545_20_05_1993.pdf. Acesso em 15 dez. 2005.
255

253

117

municipalizao, pois o Municpio passaria a gerenciar a prestao dos servios, bem como o gerenciamento da rede pblica, excetuando os pertencentes aos Estados, passando a ter direito transferncia direta de recursos federais.

Ao voltar sua ateno para a municipalizao, o Sistema nico de Sade acabou por agravar as desigualdades regionais. O Brasil, at nos dias atuais, enfrenta dificuldades no s pela sua extenso territorial, mas principalmente pela diversidade encontrada nos entes federados. Vrios municpios no tinham condies de assumir os servios de sade, pois se encontravam totalmente margem deste sistema.

Entendemos que a sade deveria ter sido ampliada a todos os municpios j a partir da Constituio da Repblica de 1988, mas segundo Souza256, em 1996, 582 municpios, pouco mais de 10% do total, no recebiam recursos federais, seja por no terem se habilitado a nenhuma das trs modalidades ou no possurem infra-estrutura prestadora de servios de assistncia mdica. As disparidades existentes em nosso federalismo so gritantes257. Segundo dados do Censo de 2000258, 48,5% dos municpios brasileiros apresentam populao (urbana e rural) inferior a 10 mil habitantes, enquanto que na faixa de 10

SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 58. 257 Por outro lado, segundo Marta Arretche e Vicente Rodrigues as disparidades existentes entre os municpios do Brasil permitem que o sistema nacional se adapte s distintas realidades, tanto no tocante das demandas, recursos humanos e fsicos. ARRETCHE, Marta T.S. RODRIGUES, Vicente. Descentralizar e universalizar a ateno sade. In: Descentralizao das Polticas Sociais no Brasil. So Paulo/Braslia : FUNDAP/FAPESP/IPEA, 1999, v.1, p. 134. 258 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo 2000. Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/censo. Acesso em 25 abril 2005.

256

118

a 20 mil habitantes, o percentual era de 41,9% do total. Ou seja, mais de 90% dos municpios brasileiros possuam populao inferior a 20 mil habitantes,

representando 36,3% da populao total. De outro lado apenas 0,6 % dos municpios, com populao acima de 500 mil habitantes, respondiam por 27,8% da populao total.

O Estado de Roraima, ainda conforme o censo de 2000, possua apenas 15 municpios, e populao total de 279 mil habitantes, ou seja, a populao de um estado era menor do que a de mais de 30 municpios brasileiros. Existem municpios com pouco mais de mil habitantes, paralelos ao municpio de So Paulo, com mais de dez milhes de habitantes.

A NOB/93 criou ainda instituies importantes no processo de descentralizao, verdadeiros espaos idealizados de negociao e pactuao entre os entes federados: a Comisso Intergestores Tripartite CIT, (composta por representantes do Ministrio da Sade, do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade CONASS, e do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASEMS) e a Comisso Intergestores Bipartite CIB (composta por representantes da Secretaria Estadual de Sade, do Conselho Estadual de Secretrios Municipais de Sade CONSEMS, ou rgo equivalente, sendo membro nato o secretrio municipal de sade da capital). Estas seriam as arenas formais de discusso e pactuao poltica.

Outro fato marcante na implementao do Sistema nico de Sade foi a extino do antigo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social

119

INAMPS, em 27 de julho de 1993259, visto que se encerrava de vez a prestao dos servios de sade concentrados no Governo Central.

A participao dos Estados no SUS s veio a ser regulada, em 1996, com outra Norma Operacional Bsica NOB/96260, cuja principal caracterstica foi o fortalecimento do funo dos poderes regionais na coordenao dos programas vinculados ao SUS. Suas determinaes, no entanto, s foram efetivamente aplicadas no ano de 1998.

Ficou delimitado como funo dos gestores municipais o controle, a avaliao e auditoria dos prestadores de servios de sade (pblicos e privados) dentro de seu limite territorial, enquanto que aos gestores estaduais competiria a mediao das relaes entre os sistemas municipais. A Comisso Intergestores Bipartite, CIB, poderia fixar de maneira diversa a repartio de competncias.

Com a NOB/96, ocorreu uma transferncia do foco, priorizando a ateno bsica sade, atravs de polticas focalizadas, o que de certa forma contraria o texto constitucional, que primava pela universalizao. A sade pblica passou a ser direcionada para os estratos mais pobres da populao.

259

SOUZA, Renilson Rehem de. O sistema pblico de sade brasileiro. Trabalho apresentado no Seminrio Internacional de Tendncias e Desafios dos Sistemas de Sade nas Amricas. So Paulo, Brasil. 11 a 14 de agosto de 2002, p. 15.

BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n. 2.203. Norma Operacional Bsica n 01/96. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 06 nov. 1996. Disponvel em: http://siops.datasus.gov.br/Documentacao /NOB%2096.pdf. Acesso em 15 dez. 2005.

260

120

A portaria do Ministrio da Sade n. 3.925261, de 1998, define a ateno bsica como o conjunto de aes, de carter individual ou coletivo, situadas no primeiro nvel de ateno dos sistemas de sade, voltadas para a promoo da sade, a preveno de agravos, o tratamento e a reabilitao, ou seja, abraaria o conjunto de aes destinadas preveno e ao atendimento das demandas mais comuns e imediatas.

As transferncias fundo a fundo, seja para os municpios, seja para os estados, passaram a ser a forma principal do Governo Federal financiar a Sade Pblica, em detrimento do sistema de remunerao pelos servios prestados. Conforme dados do Ministio da Sade262, em 1995, pouco antes da mudana da regra, as transferncias de fundo a fundo representavam somente 5% do total, passando a responder por mais de 50% dos gastos federais na assistncia mdica j em 1999, crescimento acentuado que se esperava desde 1996, ano de mudana das regras de repasse. Em 2003, a participao alcanou a marca de 80,47% dos repasses federais.

Ao longo do ano de 2000, a Secretaria de Assistncia Sade do Ministrio da Sade coordenou um processo de debate e negociao no sentido de identificar os pontos crticos a serem aperfeioados com vistas consolidao do

BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n. 3.925. Manual para Organizao da Ateno Bsica no Sistema nico de Sade. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 13 nov. 1998. Disponvel em: http://dtr2004.saude.gov.br/dab/docs/legislacao/portaria3925_13_11_98.pdf. Acesso em 15 dez. 2005. 262 DATA/SUS. Desenvolvido por Departamento de informtica do SUS. Apresenta dados e normas compilados pelo Ministrio da Saude. Disponvel em www.datasus.gov.br. Acesso em 15 dez. 2005.

261

121

prprio SUS. Deste processo surgiu a Norma Operacional da Assistncia Sade, editada em 2001 NOAS/01263.

O objetivo maior da NOAS/01 foi implementar ajustes no rumo do Sistema nico de Sade, visando uma maior equidade na alocao de recursos e no acesso da populao aos servios de sade em todos os nveis de ateno. Neste sentido, a NOAS/01 fixou como marco a regionalizao do processo de descentralizao da sade pblica, sendo seu ponto mais importante, nesta transformao, a fixao de instrumentos de planejamento do Sistema nico de Sade, principalmente a edio de Planos Diretores de Regionalizao264.

O fortalecimento das capacidades gestoras do Sistema nico de Sade (planejamento, programao, regulao, controle e avaliao) decorreu de uma srie de novos instrumentos, capazes de fornecer dados para um melhor atendimento aos anseios da populao, exigindo, dos poderes locais e regionais, uma pactuao sobre as diretrizes para a organizao regionalizada da assistncia265.

A proposta da NOAS/01 para melhorar a eficcia dos servios de sade a de formar mdulos assistenciais resolutivos, capazes de fornecer acesso aos

BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n. 095. Norma Operacional da Assistncia Sade n 01/01. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 29 jan. 2001. Disponvel em: http://www.ucg.br/ ucg/institutos/nepss/arq_doc/noas_sus2001.pdf. Acesso em 15 dez. 2005. 264 SOUZA, Renilson Rehem de. Construindo o SUS. A lgica do financiamento e o processo de diviso de responsabilidades entre as esferas de governo. Dissertao de mestrado. Orientador: PIERANTONI, Clia. Rio de Janeiro: Programa de Ps-graduao em Sade Pblica do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2002, p. 81. 265 SOUZA, Renilson Rehem de. O sistema pblico de sade brasileiro. Trabalho apresentado no Seminrio Internacional de Tendncias e Desafios dos Sistemas de Sade nas Amricas. So Paulo, Brasil. 11 a 14 de agosto de 2002, p. 30.

263

122

mesmos, de forma plena e oportuna, para todos os cidados. Tal medida facilitou a negociao entre municpios, visto que nem todos os servios de sade tem implantao vivel naqueles de pequeno porte.

Em 2002, foi editada a segunda Norma Operacional da Assistncia Sade NOAS/02266. Seu principal foco foi a viabilizao de instrumentos de controle, regulao e avaliao capazes de fornecer dados reais aos gestores do Sistema nico de Sade. Assim, estes passam a dispor de melhores condies para efetivar as correes necessrias seja no tocante fixao das prioridades e diretrizes, seja no tocante implementao das polticas pblicas.

Um passo importante para a coordenao e cooperao na prestao dos servios da Sade Pblica, foi a edio do Pacto pela Sade 2006267 Consolidao do SUS. Este documento aprovou as Diretrizes Operacionais do Pacto pela Sade, prevendo que os Municpios habilitados em Gesto Plena do Sistema (NOB/96 e NOAS/02) permaneceram com suas prerrogativas e responsabilidades at a assinatura de novo termo de compromisso de Gesto, abraando as novas regras.

O Pacto pela Sade 2006 renovou os princpios vigentes do Sistema nico de Sade, privilegiando a regionalizao dos servios, mas no atenuou os encargos municipais. A regionalizao visa garantir acesso, resolutividade e

BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n. 373. Norma Operacional da Assistncia Sade n 01/02. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 27 fev. 2002. Disponvel em:. http://saude.teresina.pi.gov.br/legislacao/NOAS-01-2002.htm Acesso em 15 dez. 2005. 267 BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n. 399. Pacto pela Sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 22 fev. 2006. Disponvel em: http://www.abennacional.org.br/download/pacto_pela_saude_ 2006.pdf. Acesso em 15 dez. 2005.

266

123

qualidade nas aes e servios de sade cuja complexidade ultrapasse a escala local/municipal.

Ou seja, o prprio pacto reconhece que alguns servios no so adequadamente prestados pelo poder municipal, quando a demanda no for suficiente para a prpria manuteno dos equipamentos pblicos.

Por outro lado, apesar de continuar sendo de incumbncia do Municpio detectar as demandas da populao local, e organizar o acesso a servios de sade resolutivos e de qualidade na ateno bsica, impe como dever do Municpio a garantia da integralidade das aes de sade prestadas de forma interdisciplinar e abordagem integral.

3.3.1.2

Da participao popular no Sistema nico de Sade

A cidadania plena quando o indivduo consegue exercer seus direitos e deveres, garantindo a possibilidade de se expressar livremente, defender seus interesses e escolher seus representantes268. No se pode dizer que a cidadania s exista em sistemas democrticos, pois ela sempre acabar existindo para uma parcela da populao.

prefervel, portanto, adotar a ideia de que a plenitude do exerccio da cidadania somente possvel durante um sistema democrtico que garanta a todas

BRASIL. Guia do conselheiro. Curso de capacitao de conselheiros estaduais e municipais de sade. Secretaria de Gesto de Investimentos em Sade. Braslia: Ministrio da Sade, 2002, p. 124.

268

124

as pessoas a oportunidade de se expressar e, sobretudo, de acesso s informaes para estabelecer suas prprias opes269.

A participao popular na rea da sade, por meio dos conselhos nacional, estaduais e municipais de sade, uma verdadeira forma de afirmao da cidadania, permitindo que a populao tenha acesso aos dados da sade, apresente suas demandas e ainda cobre explicaes do governo correspondente:

Os conselhos vm se consolidando no somente como um desses mecanismos de transformao, mas tambm como ponto de reflexo das formas de regulao social no contexto das grandes transformaes experimentadas pela sociedade brasileira a partir do seu processo de redemocratizao e insero no novo modelo de produo social desencadeado pelas ideias e valores do capitalismo 270 global.

Os movimentos comunitrios de sade, embries dos conselhos, surgiram nos Estados Unidos, no incio do sculo passado, com o propsito de dar resposta aos graves problemas associados relao entre pobreza e doena271.

A ttulo de curiosidade, Belo Horizonte, em 1993, j possua um Conselho Municipal, alm de 2 Conselhos Distritais e 20 Comisses Locais de Sade. Isto permitiu, de forma prematura, se comparada com os demais municpios brasileiros,

BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 250. PESSOA, Izabel Lima; SANTANA Maria da Gloria. Como pensar a participao social no marco da Constituio Federal de 1988: uma reflexo a partir da experiencia do Conselho Nacional dos Direitos e do Idoso. Ser Social. Braslia, n. 20, jan/ jun 2007, p. 145-167 , p. 150. 271 LUCAS, Simone Dutra, CAMPOMIZZI, Jader Bernardo. A participao cidad no controle do Sistema nico de Sade em Belo Horizonte. In: CAMPOS, Cezar Rodrigues; REIS, Afonso Teixeira dos; MALTA, Deborah Carvalho; SANTOS, Alaneir de Ftima dos & MERHY, Emerson Elias. Sistema nico de Sade em Belo Horizonte. Reescrevendo o pblico. So Paulo: Xam, 1998, p. 52.
270

269

125

uma nova mediao nesses locais democrticos de debate, contribuindo para reverter a apropriao histrica da sade pblica pelo setor privado272.

Em 2000, quase todos os conselhos de sade previstos na legislao j haviam sido implementados. Estavam em funcionamento o Conselho Nacional de Sade, os dos estados e do Distrito Federal e de 98% (noventa e oito por cento) dos municpios273. Isso no quer dizer que os conselhos, em termos de funcionamento, encontram-se a pleno vapor, representando uma efetiva esfera de debates pblicos na rea da sade.

Percebe-se que alguns Conselhos Municipais de Sade foram criados simplesmente como forma de preenchimento dos requisitos necessrios, a permitir o recebimento de recursos federais. Tais conselhos no conseguem influenciar as decises do governo local e se encontram totalmente domados e dependentes. Somente, quando a criao dos Conselhos precedida pela luta social, no seio da sociedade civil organizada, que sua atuao tende a modificar a administrao pblica, influenciando as decises do Executivo na implementao das polticas pblicas274.

Enfim, os Conselhos de Sade receberam das regras do SUS, como atribuies:

CAMPOS, Cezar Rodrigues. A produo da cidadania Construindo o SUS em Belo Horizonte. In: CAMPOS, Cezar Rodrigues; REIS, Afonso Teixeira dos; MALTA, Deborah Carvalho; SANTOS, Alaneir de Ftima dos & MERHY, Emerson Elias. Sistema nico de Sade em Belo Horizonte. Reescrevendo o pblico. So Paulo: Xam, 1998, p. 25. 273 BRASIL. Sistema nico de Sade (SUS). Princpios e conquistas. Secretaria Executiva. Braslia: Ministrio da Sade. 2000, p. 33. 274 NEDER, Carlos. Atribuies dos conselhos de sade e de seus conselheiros. In: Incentivo participao popular e controle social no Sistema nico de Sade: textos tcnicos para conselheiros de sade. NESP; UnB. 2. ed. Braslia: Ministrio da Sade, 1998, p. 43.

272

126

Deliberar, com carter permanente, sobre os assuntos atinentes rea da sade;

Identificao e definir as prioridades locais; Participar das formulaes das polticas pblicas de sade e acompanhar sua implantao;

Fiscalizar a execuo das solues para os problemas na rea da sade e controlar275 os gastos na mesma.

A composio dos Conselhos de todas as esferas, conforme a resoluo n. 33/92276, do Conselho Nacional de Sade, e feita na proporo de 50% oriunda dos usurios, 25% de representantes do governo e prestadores de servios de sade e os outros 25% dos trabalhadores da rea da sade.

Alm dos Conselhos de Sade, prevista a realizao de Conferncias de Sade, a cada quatro anos, com a participao de vrios atores sociais. Sendo que historicamente, conforme j narrado, percebemos que as conferncias influenciaram positivamente na conduo histrica da sade pblica.

Temos, portanto, que na Sade Pblica brasileira, a participao popular se faz presente, com Poder real de influenciar no seu planejamento e execuo. A implementao do novo modelo de Sade Pblica enfrentou, como vimos, diversas

275

Controle este entendido como fiscalizao e verificao da adequabilidade dos gastos com a Constituio da Repblica. CAMPOS, Adriana. Poder e representao poltica na Democracia participativa: estudo sobre seu significado no Brasil. Tese de doutoramento. Orientador: DINIZ, Arthur Jos Almeida. Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Defendida em 08 de julho de 2002, p. 62. 276 CONSELHO NACIONAL DE SADE. Resoluo n. 33/92. Recomendaes para a constituio dos Conselhos Estaduais e Municipais de Sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23 dez. 1992. Disponvel em: http://www.mp.ba.gov.br/atuacao/cidadania/gesau/legislacao/temas/controle/resolucao _CNS_333.pdf. . Acesso em 15 dez. 2005.

127

tenses sociais, e no final conseguiu reduzir as vulnerabilidades dos cidados que no possuam trabalho formal (ao ser universal), bem como venceu, num primeiro momento, as disputas internas no Governo para a obteno de mais recursos.

128

4 Polticas Pblicas

O tema das Polticas Pblicas se situa, tradicionalmente, no campo da Cincia Poltica. A sua anlise na esfera da Cincia do Direito refere-se necessidade de intercomunicao desta com as demais reas de conhecimento, como adverte Maria Paula Bucci277:

Adotar a concepo das polticas pblicas em direito consiste em aceitar um grau maior de interpenetrao entre as esferas jurdica e poltica ou, em outras palavras, assumir a comunicao que h entre os dois subsistemas, reconhecendo e tornando pblicos os processos dessa comunicao na estrutura burocrtica do poder, Estado e Administrao Pblica.

Thomas R. Dye278 nos ensina de forma lacnica que poltica pblica o que quer que seja que os governos escolham fazer ou no fazer. As polticas pblicas envolvem a definio de regras de comportamento, organizao das burocracias, distribuio de benefcios, cobranas de taxas, enfim, todas as atribuies de uma s vez.

Por mais estranho que parea, a omisso tambm faz parte das polticas pblicas, principalmente, no mbito da sociologia poltica:

Outro elemento a causar perplexidade no conceito de poltica pblica, formulado no mbito da sociologia poltica e

277

BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:Saraiva, 2002, p. 241. 278 DYE, Thomas R. Understanding public policy. NY: Prentice-Hall Inc, 1981.

129

de difcil transposio para o direito, so as omisses, que tambm podem integrar a poltica pblica.279

O no atuar uma deciso de consequncias prprias, demonstra a inteno de no atender a uma demanda social280, como adverte Monteiro281:

Na medida em que, deliberadamente, o Governo protela uma deciso, ou simplesmente cruza os braos, tal atitude constitui-se numa poltica, com todas as caractersticas de qualquer outro comportamento mais ativo.

Eros Grau destaca que a expresso polticas pblicas designa todas as atuaes do Estado, cobrindo todas as formas de interveno do poder pblico na vida social.282 E neste sentido, Canotilho283 denomina de Poltica Constitucional as estratgias de ao focadas na conformao constitucional:

A Poltica Constitucional preocupa-se com a definio de conceitos e estratgias, tendo em vista uma futura alterao do drieito constitucional vigente (poltica de direito constitucional) e da prpria realidade constitucional (poltica constitucional). Consequentemente, poltica constitucional pertence: (1) discutir e explicar os fins, os meios e os resultados a obter com as suas propostas de modificao constitucional (poltica constitucional como anlise de fins, meios e resultados); (2) criticar e desenvolver estratgias de

BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:Saraiva, 2002, p. 251. 280 Miracy Gustin em sua tese de doutoramento trabalhou as necessidades humanas, as quais passariam pela sobrevivncia, integrao societria, identidade pessoal e a maximizao de competncias. As demandas sociais decorreriam das demandas dos diversos grupos sociais.GUSTIN, Miracy Barbosa de Sousa. Das necessidades humanas aos direitos. Ensaios de Sociologia e Filosofia do Direito. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 23. 281 MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos da poltica pblica. RJ: IPEA/INPEJ, 1982, p. 9. 282 GRAU, Eros Roberto. O Direito posto e o Direito pressuposto. So Paulo: Malheiros Editores, 2000, p. 21. 283 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6 ed. Coimbra: LIvraria Almedina, 1995, p. 155 156.

279

130

aco com a finalidade de obteno de resultados prticos de conformao constitucional (poltica constitucional como proposta de aco poltica).

Para os analistas a Poltica se apresenta como conjunto de prticas e normas que emanam de vrios atores sociais, e as Polticas Pblicas se apresentam como um programa de ao governamental destinado a um setor da sociedade ou a um espao geogrfico. Servem como meios necessrios para se efetivar os direitos fundamentais284.

O conceito de Poltica Pblica realmente amplo, mas isso decorre da necessidade de se abarcar toda e qualquer ao governamental coordenada, em todas as reas de demandas sociais. A simplicidade existe apenas no ponto de vista terico, como adverte Meny e Thoening285:

En teoria, el assunto parece relativamente simple. Una poltica pblica se presenta como um programa de accin gubernamental em um sector de la sociedad o en um espacio geogrfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes, la cuidade de Pars, la Comunidad Europea, el oceano Pacfico, etc286.

Outro conceito vlido de Poltica Pblica o de Critsinelis287, justamente por demonstrar as presses sociais, s quais os governantes esto submetidos:

284

FREIRE JNIOR, Amrico Bed. O controle judicial de polticas pblicas. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 48. 285 MENY, Ives e THOENING, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Barcelona: Ed. Ariel SA, 1992, p. 90. 286 Na teora, o tema parece relativamente simples. Uma poltica pblica se apresenta como um programa de ao governamental em um setor da sociedade, ou em um territorio: a seguridade social, a sade, os trabalhadores estrangeiros, a cidade de Pars, a Comunidade Europia, o Oceano Pacfico etc (traduo livre). 287 CRITSINELIS, Marco Falco. Polticas Pblicas e Normas Jurdicas. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2002, p. 43.

131

Polticas Pblicas, por sua vez, compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores288 para a satisfao de demandas por intermdio da ao governamental e contam com a participao de atores polticos que recebem o apoio ou a presso de outros atores privados: os burocratas, os tecnocratas, os trabalhadores sindicalizados, as organizaes e outras instituies que compem o quadro social.

As polticas pblicas devem ser analisadas como sendo "atos e no atos comprometidos" de uma autoridade pblica, frente a um problema ou setor de sua competncia. Uma autoridade para ser considera pblica, deve exercer funes de governo sobre administrados e territrios definidos, sendo depositaria da legitimidade estatal, dotada de Poder pblico289.

Toda poltica pblica supe uma teoria de mudana social. Uma relao de causa entre a ao e o efeito est contida nas disposies que regem a mesma. A transformao social no decorre apenas dos atos normativos. Necessita de um estudo do tecido social real que envolve o problema a ser solucionado, evitando-se o ataque a sintomas, buscando sempre o ataque s causas.

A utilizao de polticas pblicas na rea social, que venham a minimizar as desigualdades, colocou-se como essencial para a promoo do processo democrtico, visto promover de forma direta um dos pilares da Democracia: a

288

Marcelo Cattoni, sobre os valores, afirma que o texto constitucional tem que ser aberto, mas no sem contedo: A Constituio nossa, como projeto aberto e permanente de construo de uma sociedade de cidados livres e iguais; se no, no Constituio. Afirmar que tal projeto constitucional aberto no significa dizer que ele no tenha substncia ou contedo, ese contedo preenchido pelo exerccio, no tempo, da autonomia, pblica e privada, ncia fonte moderna de legitimidade jurdico-poltica. CATTONI, Marcelo. Poder Constituinte e Patriotismo Constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 87-88 289 MENY, Ives e THOENING, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Barcelona: Ed. Ariel SA, 1992, p. 91.

132

igualdade. Por isso afirmamos que as polticas pblicas sociais so as que se revestem de maior importncia.

As polticas pblicas so bem heterogneas, mas uma tentao compreensvel a busca pela identificao de grupos homogneos, valendo citar a classificao apresentada por Lowi e repetida por Monteiro290:

Distributiva: aquela em que o Governo distribui recursos a uns, sem que, pelo menos no curto prazo, o faa em detrimento de outros grupos ou indivduos na sociedade; Regulativa ou regulao: j envolve a discriminao no atendimento das demandas de grupos e, assim, h relevo em distinguir beneficiados e prejudicados por essa poltica; e, Redistributiva: , em certo sentido, uma variante da regulao; h, como na regulao, o elemento seletivo de atendimento das demandas de uns, em detrimento de outros; porm h tambm a qualificao de que a redistribuio envolve grandes grupos de indivduos ou classes sociais.

A promoo de Polticas Sociais distributivas, com a participao e envolvimento dos cidados e at mesmo da iniciativa privada, no s vital, como pode ser considerada como excelsa meta dos Estados Democrticos. Os Poderes pblicos e privados pactuam na consecuo de objetivos comuns e democrticos: desenvolvimento sustentvel e mobilidade social ascendente para toda a populao.

A ao governamental reflete escolhas em um quadro de conflito. No h, em situaes desse tipo, governos rigorosamente imparciais. Nas vrias teses abarcadas na Constituio da Repblica de 1988, sempre haver espao para o

290

MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos da poltica pblica. RJ: IPEA/INPEJ, 1982, p. 21.

133

debate sobre qual princpio deve ter primazia sobre os demais, num dado caso concreto.

No estamos afirmando que as polticas pblicas, como atos de governo, so discricionrias, pois afinal a discricionariedade presente na valorao dos princpios poltica e no jurdica, bem como existem atos de governo totalmente vinculados, juridicamente falando, como observa Florivaldo Arajo291:

Tambm incorreto afirmar que os atos de governo so sempre discricionrios ou que comportam maior grau de discricionariedade. Assim como qualquer outro ato estatal, podem ter aspectos vinculados e discricionrios, conforme o caso. Nesse sentido, exemplifique-se com dois atos elencados no art. 84 da Constituio de 1988, que atribuem ao Presidente da Repblica competncia para decretar e executar a interveno federal (inc. X) e para conceder indulto e comutar penas, com audincia, se necessrio, dos rgos institudos em lei (inc. XII). Esses seriam atos tpicos de governo ou polticos, no sentido de se referirem ao cumprimento imediato de disposio constitucional. Nem por isso caracterizam-se como inteiramente discricionrios.

Vrios so os pontos sensveis de equilbrio entre a acumulao de bens e a privao social. Raramente existe apenas uma soluo scio-poltica para cada problema, assim como so vrias as formas possveis de interveno na busca de uma determinada soluo.

justamente nas mudanas, nas inovaes que surgem os maiores e complexos conflitos. Sobretudo se a nova Poltica Pblica tiver um carter
291

ARAJO, Florivaldo Dutra. Motivao e controle do ato administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992, p. 83.

134

redistributivo, isto , envolver a transferncia de benefcios ou recursos de um grupo para outro, de um programa para outro, de uma rea para outra.

A identificao de fenmenos normativos, crenas e representaes ligadas ao funcionamento da sociedade, e a prpria mudana social pretendida por meio das polticas pblicas, devem ocorrer via a anlise de seus postulados implcitos e explcitos: objetivos perseguidos; sujeitos afetados; executores a quem se confia aplicao das medidas governamentais; e o tipo de Poltica Pblica.

Atualmente

os

cientistas

polticos

direcionam

foco

cientfico,

contemplando a prpria Poltica Pblica, bem como a descrio e a explicao das causas e consequncias da atividade de governo. Isso envolve a descrio do contedo da Poltica Pblica, ou seja, uma anlise das foras do impacto social, econmico e poltico, os efeitos de vrios arranjos institucionais e de processos polticos na sociedade isso em termos de esperados e inesperados resultados292.

Os norte americanos, ao se debruarem inicialmente sobre as demandas pblicas, pensaram que poderiam eliminar a pobreza, o racismo, assegurar a paz, prevenir crimes, restaurar cidades etc. por meio das polticas pblicas, desde que houvesse aes e dinheiro para tanto. Descobriram, contudo, que os problemas no so resolvidos com a decretao de leis, criao de novas burocracias ou injeo de recursos. preciso todo um processo, todo um planejamento para o alcance de resultados mensurveis, capaz realmente de interferir na realidade social e alter-la.

292

MELO, Marcus Andr. Estado, governo, polticas pblicas. In: MICELI, Srgio. O que ler na cincia social brasileira (1970-1995). Cincia Poltica. Vol. III. So Paulo: Ed. Sumar, 1999, p. 70.

135

Como exemplo da complexidade das polticas pblicas, podemos citar o estudo do cientista social James S. Coleman, em 1966. O chamado Coleman Report293, numa verso simplificada, demonstrava, com dados empricos, que as deficincias verificadas na educao dos negros, nos guetos, no era uma questo de curricula escolares, qualificao de professores ou falta de recursos.

Para o espanto de grande parte da sociedade, Coleman dizia que o baixo nvel dos estudantes negros se dava em funo da origem da famlia daquela criana (background) e, mais que isso, da origem da famlia dos colegas de classe. Valorando a influncia de uma criana sobre a outra, que impactava o desempenho dos negros.

O relatrio apontava que crianas negras que estudavam ao lado de crianas brancas tinham um desempenho melhor. E que, por outro lado, a convivncia com colegas negros no era prejudicial s crianas brancas no que tange ao alcance do nvel esperado de aprendizado. Contudo, a soluo encontrada: matricular alunos negros nas escolas frequentadas por alunos brancos, no fez com que aumentasse o nvel de aprendizado dos primeiros.

Os alunos negros continuavam a sofrer a influncia da baixa escolaridade dos pais, bem como dificuldade no acesso de outros insumos educacionais. Assim, percebemos que a ao sugerida no relatrio no foi racional, pois no foi eficiente.

293

Silvio Salej H. Quarenta anos do Relatrio Coleman:capital social e educao. Educao Unisinos 9(2):116-129, maio/ago 2005 http://www.unisinos.br/publicacoes_cientificas/images/ stories/pdfs_ educacao/vol9n2/art04_silvio.pdf

136

A proporo entre os valores alcanados e os valores sacrificados no foi positiva e nem maior que qualquer alternativa. Lowi294 afirma que a poltica produz as polticas e estas, por sua vez, criam a prpria poltica. Neste sentido completa Flvia Brasil:

Essa via de mo dupla remete, por um lado, aos diversos atores (com seus distintos interesses e valores) e aos processos polticos que engendram a formao de uma determinada poltica (ou, por extenso, aos programas e projetos); por outro lado, ao fato de que a trajetria de implementao de uma determinada poltica implica a conformao de novos processos polticos, a partir de sua repercusso, especialmente junto aos atores direta ou indiretamente interessados ou envolvidos.295

4.1 Atores sociais e demandas

Fato que os Governos so muito limitados por poderosas foras inseridas em contextos especficos, como disponibilidade de recursos, tecnologia, crescimento da populao, constituio familiar, estruturas de classes, religio, disputas internas pelo poder296 etc.297 Tambm fato de que a anlise poltica no

LOWI, Theodore. Four systems of policy, politcs, and choice. Public Administration Review n. 32, jul/aug. 1972, p. 298-310. 295 BRASIL, Flvia de Paula Duque. A participao cidad nas polticas sociais e na gesto de programas e projetos: potenciais e desafos. In: FAHEL, Murilo; NEVES, Jorge Alexandre Barbosa (org.) Gesto e avaliao de Polticas Sociais no Brasil. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2007, p. 115-153, p. 115. 296 Frei Betto descreve estes percalos internos: Dentro do Palcio do Planalto ocupei um gabinete prximo ao da Presidncia da Repblica. Participei de eventos e reunies onde se decidiam os destinos da nao; esbarrei nos entraves da burocracia; testemunhei a abnegada dedicao causa pblica de tantos funcionrios; externei, em cartas e conversas, sonhos e projetos, frustaes e desconfianas, alegrias e gratificantes conquistas. BETTO, Frei. Calendrio do poder. Rio de Janeiro: Rocco, 2007, p.12.

294

137

oferecer uma soluo para os problemas enquanto no houver consenso em torno da definio destes problemas.

Na democracia representativa, os principais atores sociais so os prprios cidados e os partidos polticos298. Os cidados so os verdadeiros detentores da soberania, enquanto que seus representantes, organizados nos Partidos Polticos299, exercem de forma direta o Poder Poltico.

J vimos que os cidados so considerados de forma individual, sendo a vontade popular a soma das vontades individuais, mas s vezes estes se organizam de forma coletiva e passam a exercer presso sobre os governantes. Servindo como verdadeira forma de vocalizao de grupos sociais:

297

Fernando Henrique Cardoso, descreve ter sentido o que chamou de solido do poder, bem como descreveu a presso multilateral que existe sobre quem ocupa um cargo pblico: Arte difcil esta, a da poltica. As estruturas pesam, sem dvida. Os intereses organizados atuam. O sonho faz parte dela, sob a forma antiga de ideologias cristalizadas ou, mais modernamente, inspirado em maior grau por vises do que por certezas. () E h, permanentemente, um jogo entre as estruturas nacionais e internacionais (dos partidos, das igrejas, dos sindicatos, das empresas, das organizaes econmicas internacionais, da burocracia civil e militar, da mdia), de um lado e, do outro, os movimentos, as propostas, as lideranas, a busca contnua do convencimento para ganhar mais adeptos e acumular mais fora para se chegar aonde se deseja. CARDOSO, Fernando Henrique. A arte da poltica: a histria que vivi. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006 , p. 223-224. 298 Sobre os partidos polticos, recomenda-se a leitura de: KNEIPP, Bruno Burgarelli Albergaria. A pluralidade de partidos polticos. Incluindo comentarios sobre a ltima resoluo do TSE acerca da verticalizao. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. 299 Sobre a disputa de Poder dentro dos Partidos Polticos, merece ser citado Frei Betto: Na poltica, entretanto, as relaes humanas so mais delicadas. No jogo do poder, elas resvalam no terreno pantanoso da competio, da suspeita, da intriga. A projeo de um pode significar a irrelevncia de outro. Como na fsica, certos espaos no suportam ter dois corpos. Um mesmo partido no pode ter dois candidatos a prefeito da mesma cidade ou a governador do mesmo Estado. E a escolha precede, e muito, o perodo eleitoral, embora oficialmente se d s vsperas da campanha. Sei de polticos candidatos a cargos majoritrios sem nenhuma chance de vitria, que buscavam apenas se tornar mais conhecidos pelo eleitorado e, assim, serem indicados a pleitos futuros. BETTO, Frei. A mosca azul. Reflexo sobre o poder. Rio de Janeiro: Rocco, 2006, p.277.

138

Paralelamente aos partidos polticos, os grupos de presso, desde o advento das democracias de massas, refletiram a fora reivindicatria de setores organizados da sociedade, sem pretender situar seus membros nos cargos pblicos300.

Nos Estados Unidos os grupos de presso so legalizados desde 1946. Existem escritrios legalmente institudos para garantir que interesses privados sejam devidamente apresentados aos parlamentares, conseguindo assim que estes sejam considerados de forma realada. Soares301 afirma que os grupos de presso, atualmente, dispem de instrumentos de intermediao, tais como organizaes burocrticas, uso de tcnicas de relaes pblicas, bem como fundos econmicos considerveis.

Uma anlise profunda dos grupos de presso no Brasil dificultada pela falta de transparncia da relao destes com os governantes. Fernando Henrique Cardoso os chamava de anis burocrticos302.

Interesses pblicos tambm podem pressionar o governo. Interesses de Estados soberanos podem refletir em interesses de outro Estado soberano, e por isso mesmo, tambm, exercerem presses. Em virtude da soberania, os grupos estrangeiros acabam por utilizar a mdia para manifestaes de protesto, tal como aconteceu recentemente entre o Brasil e a Itlia, no caso envolvendo o italiano Cesare Batista.

SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: o substrato clssico e os novos paradigmas como pr-compreenso para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 370. 301 SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado, p. 371. 302 SOMARRIBA, Mercs. Movimentos reivindicatrios urbanos. Elementos de um marco imperativo. Anlise & Conjuntura. V. 7, n. 2 e 3. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, maio/dez 1992, p. 4.

300

139

Temos que a mdia um importante canal para a vocalizao de grupos sociais303, ou mesmo pressionar os governos, isso quando ela prpria no seria um grupo de presso304.

A fora sedutiva da mdia televisiva e seus altos custos levaram o Estado brasileiro a restringir os recursos tecnolgicos para o horrio eleitoral gratuito. A ponderao formulada por Bucci305 nos leva a pensar nas diversas formas de presso e vocalizao das formas de pensar:

Quando a Lei 8.173 proibiu gravaes externas, montagem ou trucagens (pargrafo primeiro do artigo 76), criou-se uma situao absurda. Mutilou-se a linguagem da TV e, assim o direito de expresso. Deu nisso a que a gente tem visto todo dia. O que so montagens ou trucagens foi definido pelo Tribunal Superior Eleitoral, mas os conceitos j eram limitantes na lei. No h como fazer TV sem recursos de edio. So ferramentas para que se organize o pensamento, para que se exponham ideias. Tanto que acabam sendo usadas, de um jeito ou de outro.

Faamos uma transposio do que fez a lei com a linguagem de televiso para a linguagem escrita. Seria o mesmo que proibir um candidato de reescrever discursos. Ele no poderia cortar pargrafos, inserir outros. Tambm no poderia fazer citaes. Ele no poderia editar. Se estivssemos falando de revistas, seria o mesmo que impedir as fotografias, ilustraes, infogrficos. Se estivssemos falando simplesmente da palavra impressa, seria o mesmo que obrigar todos os candidatos a fazer seus panfletos manuscritos, uma

303

Mas tambm pode ser utilizada simplesmente para masificar os espectadores. CHAUI, Marilena. Simulacro e poder. Uma anlise da mdia. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2006. 304 PAPA, Fernanda e FACCIO, Liane (coord.) Manual de Mdia e Direitos Humanos. So Paulo: Consrcio Universitrio pelos Direitos Humanos e Fundao Friedrich Ebert, 2001. 305 BUCCI, Eugnio. Brasil em tempo de TV. 3. Ed. 2. Reimp. So Paulo: Jinkings Editores Associados Ltda, 2000, p. 97-98.

140

vez que a letra de frma falsifica a real caligrafia do postulante ao cargo pblico.

Lassalle306, ao tentar descrever a essncia de uma Constituio, acaba por descrever os grupos de presso que influenciam na formao de um Estado, chamando-os de fatores reais de poder, que informam todas as leis e instituies jurdicas. Num exemplo terico, Lassalle307 prope um exerccio no qual todos os registros das leis de um pas fossem perdidos ao mesmo tempo, e diante dessa suposio passa a analisar as foras polticas da sociedade que influenciariam na formatao de uma nova Constituio. E conclui ao final de seu exerccio que o prprio governo poderia ser um grupo de presso importante:

Mas aqui calha a frase de Virglio: sie vos non vobis! Tu, povo, fabrica-os e paga-os, mas no para ti! Como os canhes so fabricados sempre para o poder organizado e somente para ele, a nao sabe que essas mquinas de destruio e de morte, testemunhas latentes de todo o seu poder, a metralharo infalivelmente se se revoltar. Estas razes explicam por que uma fora organizada pode sustentar-se anos a fio, sufocando o poder, muito mais forte, porm desorganizado, do pas. Mas a populao um dia cansada de ver os assuntos nacionais to mal administrados e pior regidos e que tudo feito contra sua vontade e os interesses gerais da nao, pode se levantar contra o poder organizado, opondo-lhe sua formidvel supremacia, embora desorganizada308.

LASSALLE, Ferdinand. A essncia da constituio. 4. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998, p. 26, 307 LASSALLE, Ferdinand. A essncia da constituio. 4. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998, p. 26-7. 308 LASSALLE, Ferdinand. A essncia da constituio. 4. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998, p. 36.

306

141

No podemos deixar de observar a disponibilizao da sade pblica primeiro aos centros urbanos, e somente com o novo regime constitucional, institudo a partir de 1988, de forma universal. Os centros urbanos sempre possuram maior capacidade de presso sobre o Estado. A legislao trabalhista e previdenciria (e da prpria assistncia mdica) ao terem como foco as massas urbanas, atendia a presso deste setor, mas tambm no interferia com os interesses dos grandes proprietrios de terra.

Os

movimentos

reivindicatrios

urbanos

acabam

por

eleger

representantes, atuando de forma direta na estrutura do governo, conforme destaca Somarriba309:

Ao mesmo tempo, com as mudanas institucionais resultantes do restabelecimento progressivo do jogo democrtico, constatou-se que vrias lideranas das organizaes reivindicatrias urbanas passaram a participar tambm de partidos polticos considerados de esquerda e a interagir com o sistema poltico-administrativo, medida que o pluripartidarismo se consolidava e que os organismos do Estado se reaparelhavam para lidar com as organizaes reivindicatrias enquanto interlocutores legtimos.

Apesar de lderes de movimentos urbanos poderem vir a participar do governo, exercendo mandatos polticos, Ferreira310 demonstra a falta de correlao no sentindo inverso, ou seja, entre os polticos e o movimento de associao de pessoas. Os cidados se organizaram, no perodo de 1988 a 1996, no por

SOMARRIBA, Mercs. Movimentos reivindicatrios urbanos. Elementos de um marco imperativo. Anlise & Conjuntura. V. 7, n. 2 e 3. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, maio/dez 1992, p. 2. 310 FERREIRA, Marcelo Costa. Associativismo e contato poltico nas regies metropolitanas do Brasil: 1988 1996. Revisitando o problema da participao. Revista Brasileira de Cincias Sociais. V. 14. N. 41. Out. 1999.

309

142

interesses polticos partidrios, mas por interesses profissionais, ou mesmos pelas atividades assistenciais das associaes.

Percebemos que os grupos sociais menos favorecidos acabam por ter maiores dificuldades na vocalizam de suas demandas ou interesses perante o governo, principalmente diante do funcionamento precrio do Poder Legislativo, bem como a estruturao deficiente das ideologias partidrias, sendo que ambas as caractersticas resultam na no representatividade daqueles.

O Populismo, que esteve presente no governo brasileiro por longos anos, possui a caracterstica de dificultar a organizao dos grupos de presso, sufocando demandas populares, garantindo assim menores dificuldades ao governo.

Os grupos de presso possuem, apesar de todas as suas diferenas, trs pontos comuns: uma ideia especfica, um objetivo, um fim, ou seja, um projeto ideal cuja execuo a razo de ser e a causa final da associao; a comunho humana em razo desta ideia comum; e, finalmente, o governo do grupo, a figura do chefe que comanda, coordena a realizao da ideia comum311.

4.1.1 Grupos de presso na sade

Na rea da sade, e por consequncia na sade pblica, encontramos atores sociais especficos, que interagem com os prprios cidados, alm de disputar os recursos estatais do Sistema nico de Sade, de forma interna e externa com as demais reas como segurana pblica, turismo, educao, esporte etc.

311

TELLES JNIOR, Goffredo. O povo e o poder. O Conselho do Planejamento Nacional. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 23-27.

143

O primeiro que podemos descrever so os hospitais. Podem se organizar de diversas maneiras: por tempo de internao, tipo, composio da propriedade e tamanho, mas todos eles esto sujeitos a uma grande variedade de regulamentos sobre qualidade, custos e remunerao.312

A regulamentao dos servios de sade atravs da Vigilncia Sanitria e/ou dos Conselhos profissionais impacta de forma direta na manuteno dos hospitais, revelando-se como um dos campos de atuao estatal que lhes interessa.

Outro campo de interesse dos hospitais a prpria remunerao de suas atividades pelos rgos pblicos, visto que nos ltimos anos ocorreu um aumento acentuado dos custos hospitalares, sendo que estes no decorreram do incremento de leitos ou das internaes, mas sim de mudanas de tecnologias e particularidades da assistncia mdica.

Outro grupo de presso na rea da sade o dos mdicos, considerados como agentes de deciso na assistncia mdica. Isto porque so eles que detem o conhecimento cientfico a respeito dos melhores exames que os pacientes devam ser submetidos. Contudo, um mdico no apenas um agente da Cincia Mdica, mas tambm um prestador e um vendedor da assistncia mdica313, o que pode resultar numa demanda induzida314.

FOLLAND, Sherman; GOODMAN, Allen C.; STANO, Miron. A economia da sade. trad. Cristina Bazan. 5. Ed. Porto Alegre: Bookman, 2008, p. 380. 313 Nesta considerao no se incluem os mdicos que requerem os exames modernos, visando unicamente garantir um melhor diagnstico aos pacientes, assistindo-os de forma completa e tica. 314 FOLLAND, Sherman; GOODMAN, Allen C.; STANO, Miron. A economia da sade. trad. Cristina Bazan. 5. Ed. Porto Alegre: Bookman, 2008, p. 399.

312

144

Em uma anlise de dados, Folland315 descreve que nos Estados Unidos, no final do sculo passado, ocorreu uma queda da fertilidade entre as mulheres, bem como um aumento do nmero de cesarianas. Apurando-se a diferena de remunerao entre o parto natural e a cesria, percebemos que os obstetras recuperaram 10% das perdas financeiras, com a mudana de procedimentos.

Assim, os mdicos acabam por pressionar a Poltica Pblica de sade, ao inflarem os procedimentos necessrios, ao compensar eventual queda

remuneratria, acabando por retirar recursos de outros programas ou projetos.

Os mdicos tambm aparecem como grupo de presso na sade pblica ao serem considerados como mo de obra qualificada. O curso de medicina tem durao prevista de seis anos, bem como esperado dos bacharis em medicina a frequncia em cursos de especializao e/ou residncias mdicas, o que levam normalmente outros trs anos.

Assim os mdicos influenciam a destinao dos recursos pblicos em duas direes. Tanto direcionam recursos a exames no necessrios, com fins remuneratrios, bem como demandam remunerao digna e equivalente aos longos anos de preparao. O atendimento da segunda demanda no exclui,

necessariamente, a primeira forma de influncia.

Na rea da sade outro importante grupo de presso a indstria farmacutica. Tratamentos medicamentosos se tornaram parte do cotidiano,

315

FOLLAND, Sherman; GOODMAN, Allen C.; STANO, Miron. A economia da sade , p. 406.

145

ocupando um lugar cada vez mais importante em nossa vida e na prpria economia da sade:

Terapias medicamentosas tm suplementado nutrio, saneamento e assistncia mdica como mtodos de preservao da sade. Vacinas para doenas como a varola representaram as primeiras iniciativas da sade pblica a salvar muitas vidas. A insulina, desenvolvida na dcada de 1920, evitou a morte certa que antes acompanhava a diabetes, e seria impensvel um mundo sem antibiticos, que s surgiram na dcada 1940, ou sem a vacina contra poliomielite, introduzida na dcada de 1950316.

No Brasil, existe ainda o chamado movimento sanitrio, composto por intelectuais, profissionais da rea da sade, organizaes e associaes, que defendem a sade como valor universal, partindo de um referencial tico focado na universalizao e equidade:

O Movimento Sanitrio no um grupo de interesses e nem formado por grupos de interesses. Embora dele possam fazer parte grupos de produtores (mdicos, por exemplo) e de consumidores (usurios, potenciais ou reais, dos servios de sade), organizaes de presentao de interesses e partidos polticos, o que o caracteriza enquanto movimento o fato de aglutinar, alm de indivduos, entidades de diferentes naturezas funcionais, organizacionais e polticas, com uma proposta tico-poltica visando interesses coletivos. A atuao dos profissionais no movimento no se faz no sentido de defender polticas que atendam aos seus interesses privados. Sua participao extrapola o fato de serem membros de grupos de interesses corporativos, pois o que d identidade ao movimento o conjunto de valores ticos e propostas polticas e tcnicas de democratizao do sistema de sade. Nesse sentido, talvez se pudesse dizer que o movimento se identifica como condutor das aspiraes de

FOLLAND, Sherman; GOODMAN, Allen C.; STANO, Miron. A economia da sade. trad. Cristina Bazan. 5. Ed. Porto Alegre: Bookman, 2008, p. 451.

316

146

grupos de consumidores, de usurios dos servios de sade enquanto cidados317.

4.2 Governabilidade e governana

Percebemos que o Estado, hodiernamente, deixou de ser um monstro, fonte de todos os males, e passou a ser um poderoso instrumento de coordenao de polticas e economias integradas. As caractersticas clssicas do Estado no mais se amoldam s novas funes, sendo necessrio um novo arsenal tcnico e organizacional318. Max Weber319 idealizou todas as esferas sociais de forma racional. Encontrando uma tendncia geral, a organizao burocrtica:

Um dos meios atravs do qual essa tendncia racionalizao se atualiza nas sociedades ocidentais a organizao burocrtica. Da administrao pblica gesto dos negcios privados, da mfia polcia, dos cuidados com a sade s prticas de lazer, escolas, clubes, partidos polticos, igrejas, todas as instituies, tenham elas fins ideais ou materiais, estruturam-se e atuam atravs do instrumento cada vez mais universal e eficaz de se exercer a dominao que a burocracia.

Assim Leonardo Bento320 sintetiza as caractersticas da burocracia weberiana:

VAITSMAN, Jeni. Corporativismo: notas para sua aplicao no campo da sade. In: TEIXEIRA, Sonia Fleury (org.). Reforma Sanitria: em busca de uma teora. 3 ed., So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva, 2006, p. 139 156, p. 153-154. 318 ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Cadernos ENAP, N. 10, Braslia: Fundao Nacional de Administrao Pblica, 1997. 319 QUINTANEIRO, Tania; BARBOSA, Maria Ligia de Oliveira; OLIVEIRA, Mrcia Gardnia Monteiro de. Um toque de clssicos. Marx, Durkheim e Weber. 2. Ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002, p.139.

317

147

Competncias oficiais fixas, organizadas segundo regras gerais, o que significa que as vrias atividades para o desempenho das vrias tarefas da administrao so previamente fixadas administrativamente, o mesmo sucedendo-se relativamente aos poderes necessrios ao desempenho de cada uma; Vige o princpio da hierarquia dos cargos e da sequncia de instncias, relacionadas entre si pelo sistema de comando e controle de cima para baixo e responsabilizao sucessiva de baixo para cima; Os funcionrios so em geral especializados e so contratados mediante processos impessoais de escolha; Uma vez escolhido, o funcionrio ingressa num plano de carreira prvio e estatutariamente estabelecida, ascendendo, em geral, no por critrios de desempenho mas segundo critrios corporativos como o tempo de servio, ou, quando muito, por avaliaes internas; Os funcionrios tendem estabilidade e vitaliciedade em seus cargos, que exercem como profisso, em troca de salrio, e no por diletantismo, como atividade acessria ou honorfica.

A hipertrofia das atividades estatais, principalmente a partir da universalizao do sufrgio e da organizao de grupos sociais, com interesses heterogneos e/ou contrapostos, passou a pressionar a administrao pblica, desvirtuando a burocracia tal como pensada por Weber. Beltro321 adverte que:

BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003, p. 82. 321 BELTRO, Hlio. Descentralizao e liberdade. 3 ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2002, p. 43-44.

320

148

No basta assegurar a liberdade no plano puramente poltico, protegendo-se o cidado contra a opresso do Estado. preciso estend-la ao dia-a-dia do homem comum, onde a abertura significa proteg-lo dos abusos da burocracia. (...) No importa aqui discutir os fundamentos que historicamente teriam levado o Estado, aqui como em outros pases, a expandir constantemente o seu campo de atuao. O que importa registrar que, ao longo dos anos, o governo foi aumentando de tamanho, ampliando seus controles e expandindo sua interferncia. (...) Como acima ressalvei, no pretendo ingressar aqui na fascinante controvrsia abstrata que consiste em especular sobre at onde o Estado deve interferir no campo econmico. Descrevo apenas uma realidade indiscutvel para dela retirar uma consequncia inevitvel: a de que a produtividade das empresas depende, em escala crescente, no apenas de sua prpria eficincia, mas, sobretudo, da eficincia dessa enorme empresa que se chama governo e que, certo ou errado, est atravessada nos caminhos do empresrio.

Outra forma de interpretarmos a crise de governabilidade, ao invs de se basear na ideia de excesso de demandas, utilizar a noo de legitimidade. A democracia poderia ser entendida como uma forma mais eficiente de se encaminhar os programas polticos a serem implementados, como observa Eli Diniz322:

Como salientei em outro trabalho, a maioria das anlises sobre a crise de governabilidade que caracterizou a primeira dcada aps a instaurao da democracia no pas insistiria em atrelar suas origens a problemas derivados da prpria transio democrtica, tais como a exploso de

322

DINIZ, Eli. A reforma do Estado: uma nova perspectiva analtica. In: COELHO, Maria Francisca Pinheiro; BANDEIRA, Lourdes; MENEZES, Marilde Loiola de. Poltica, ciencia e cultura em Max Weber. Braslia: Editora Universidade de Braslia: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000, p.127 - 150, p. 129.

149

demandas, a sobrecarga da agenda, o excesso de presses e outras restries decorrentes do alargamento da participao poltica. (...) Entretanto, um balano do desempenho dos dois primeiros governos da Nova Repblica, na rea da poltica econmica, revela um agudo contraste entre uma hiperatividade decisria e uma fraca capacidade de implementao das polticas formuladas, configurando um primeiro tipo de paradoxo de um Estado em crise. Em outros termos, se o Estado foi dotado de poderosos instrumentos de deciso, estaria limitado, por outro lado, por precrios instrumentos de gesto.

A governabilidade passa a depender no somente da mquina tcnica preparada, mas tambm de estratgias polticas, de articulao e de coalizo que dem sustentabilidade e legitimidade s decises, o que dever ser feito por quem quer que ocupe o poder, independente do grupo ou partido poltico ou extrao ideolgica a que se vincule.323

Estas duas vises da incapacidade do Estado em responder as demandas sociais no so excludentes. Refletem as duas faces de um mesmo problema. A incapacidade de responder as demandas sociais por falta de aparato tcnico, e a incapacidade por falta de legitimidade das decises tomadas. A primeira estaria no mbito da governana e a segunda no campo da governabilidade:

Embora se trate de duas dimenses mutuamente implicadas que se interpenetram constantemente, costuma-se distingui-las a fim de compreender a problemtica prpria de cada uma, vale dizer, a institucional e a sistmica, a tcnico-

323

BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003, p. 85.

150

organizacional e a poltica, denominando-as respectivamente de governana e governabilidade324.

A governana tem a ver com os aspectos adjetivos do Estado, sua estrutura de execuo de suas decises, podendo ser citado como exemplos as dificuldades administrativas tais como atrasos em licitaes, aprovao de projetos de obras pblicas325. Os problemas de governana so assim definidos por Maria das Graas Rua326:

Essa ltima dimenso mostra-se particularmente relevante no caso brasileiro, quando, em lugar da suposta paralisia decisria, o que se tem observado a incapacidade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessa forma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-se a falncia executiva do Estado, o qual na se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e nem de assegurar a continuidade das polticas formuladas.

Por sua vez, temos como exemplo de ingovernabilidade, ou seja, de incapacidade de se tomar decises, a reforma poltica e fiscal brasileira.

4.3 O surgimento de uma Poltica Pblica

As polticas pblicas ganharam destaque com as demandas sociais, na poca da mutao do Estado Liberal para o Estado Social. Com a democracia representativa, os grupos de presso e os partidos polticos interpelam os

324

BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003, p. 85. 325 BRESSER PEIREIRA, Luiz C. A reforma do Estado nos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Cadernos do MARE, n. 1, 1997. 326 RUA, Maria das Graas. Desafios da governana. In: COELHO, Maria Francisca Pinheiro; BANDEIRA, Lourdes; MENEZES, Marilde Loiola de. Poltica, ciencia e cultura em Max Weber. Braslia: Editora Universidade de Braslia: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000, p.151 - 166, p. 152.

151

governantes, os quais passam a ter que pensar na melhor forma de atender as demandas pblicas:

Pois, se se concebe a poltica pblica como criao do Estado de Bem-Estar, expressa sempre como forma de interveno do Estado, e se adota como premissa a exausto do Estado de Bem-Estar o que uma constatao no apenas de autores neoliberais , seria discutvel definir o Estado contemporneo como fundamentalmente, Estado implementador de polticas pblicas327.

No se pode questionar a incapacidade do Estado em atender a todas as demandas sociais, principalmente pela falta de estrutura e de carter nacional das demandas. Apesar de comum, no se pode vincular o surgimento de polticas pblicas em decorrncia de outras polticas pblicas.

A Poltica o lugar de enfrentamento dos grupos sociais, os quais reclamam seus interesses perante o governo, assim as Polticas Pblicas podem ser estudadas conforme o embate poltico, o impacto na opinio pblica, ou mesmo as situaes, atores e problemas a serem solucionados. Este embate ocorre nas chamadas arenas polticas, nos diversos campos de embates das ideologias polticas, ou seja, assembleias, reunies, conselhos, audincias pblicas.

As demandas sociais para serem demandas pblicas necessitam adentrar na chamada agenda pblica, ou seja, no rol de demandas que suscitam e se submetem ao debate pblico, perante as autoridades pblicas legtimas. A incorporao de uma demanda na agenda deve ser considerada como um momento

327

BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:Saraiva, 2002, p. 245.

152

privilegiado do debate, pois permite a traduo de divergncias de opinio, interesses, percepes, normas e juzos.

A agenda pode ser institucional ou conjuntural, tambm chamada de sistemtica. A primeira organizada conforme a autoridade pblica competente, liga-se estrutura da Administrao Pblica orgnica328, enquanto que a segunda pertence arena poltica de forma diversificada.

A incluso de uma demanda social na agenda governamental depende da competncia do ator social, da capacidade de exposio do problema de forma a atrair a ateno, seja por meio de uma proposta j codificada, seja de auxlio tcnico aos polticos, sempre na perspectiva de transformar a demanda em interesse pblico.329 Maria Paula Bucci330 define o interesse pblico o interesse individual, coletivo ou difuso, assumido pelo Estado como seu:

Edimur Faria nos ensina que na viso global, a Administrao Pblica pode ser vista sob o prisma objetivo e concreto. Nesse caso, tratar-se- da funo administrativa, do seu atuar no dia-a-dia. So as funes desempenhadas pelos trs poderes, j examinadas. FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de direito administrativo positivo. 4. Ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 65. 329 Edgar Bodenheimer adverte que um erro comum aos positivistas deixar de reconhecer as demandas sociais como fonte do prprio direito: Um dos erros capitais cometidos pelo positivismo jurdico foi o de haver limitado a sua teoria das fontes de direito exclusivamente ou quase exclusivamente quelas por ns chamadas fontes formais do direito. Essa falha deve ser atribuda ao fato de o positivos jurdico considerar o direito uma ordem emanda do Estado, buscando por esta razo encontrar-lhe as fontes, principalmente nos preceitos e mandamentos formalizados, promulgados ou elaborados por um rgo legislativo, uma assembleia constituinte, um tribunal de justia ou um rgo administrativo BODENHEIMER, Edgar. Cincia do Direito. Filosofa e metodologa jurdicas. Trad. Enas Marzano. Rio de Janeiro: Forense, 1966, p. 327. 330 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:Saraiva, 2002, p. 265.

328

153

E um interesse reconhecvel como interesse pblico quando assim qualificado pela lei ou pelo direito, que exatamente o que se faz no processo de formao da poltica pblica como dado de direito, ou seja, sancionar determinados fins e objetivos, definindo-os legitimamente como a finalidade da atividade administrativa.

A preferncia das demandas sociais perante a agenda pblica decorre do grau de consenso ou do conflito que suscita o problema considerado, bem como os interesses do prprio governo. Como exemplos de controles de agenda poltica temos a presidncia das Casas Legislativas331, bem como a prpria articulao do Governo.

O trabalho de formulao das polticas pblicas se inicia pela prpria definio do problema, s vezes existem demandas sociais desarticuladas, incapazes de demonstrar para o prprio governo, qual o fato social a ser atacado. Assim a identificao do problema passa pela chamada rvore de problemas.332

A rvore de problemas visa permitir a identificao clara do problema a ser solucionado, bem como todas as suas causas e consequncias, sendo aquelas a raiz do fato social e estas a copa. Os problemas surgem de carncias objetivas da sociedade, ou mesmo decises subjetivas dos governantes que, em nome da sociedade, qualificam um fenmeno como tal:

Quanto mais se conhece o objeto da poltica pblica, maior a possibilidade de efetividade de um programa de ao governamental; a eficcia de polticas pblicas

331

Alm da prpria vizibilidade, essa uma importante razo da Presidncia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal serem to disputados. 332 ARMANI, Domingos. Como elaborar projeto? Guia prtico para elaborao e gesto de projetos sociais. Porto Alegre: Tomo Editoral, 2000, p. 45.

154

consistentes depende diretamente do grau de articulao entre os poderes e agentes pblicos envolvidos.333

A deciso de planejar poltica, como adverte Coelho Neto334:

A deciso de planejar essencialmente poltica, sendo uma tentativa de alocar explicitamente recursos e, implicitamente, valores, isto , imprimir qualidade ao gasto pblico, de modo a que atenda essencialmente ao melhor anseio social. A implementao do Plano tambm, fundamentalmente, um fenmeno poltico, pois permite verificar se a tentativa de alocar recursos e valores se efetivou.

Assim, a participao popular na identificao dos problemas sociais a serem atacados, permite uma melhor definio do anseio social, bem como garante uma maior legitimidade dos valores a serem protegidos.

Sob este ponto, as demandas sociais podem ser classificadas como, a partir do ator que a formula, de quatro maneiras: Normativa, definidas por polticos, de acordo com seus prprios interesses; Sentida, identificada por especialistas, os quais identificariam as necessidades dos grupos sociais; Comparativa, atravs da comparao entre duas ou mais situaes sociais ou geogrficas335 no tocante a

BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:Saraiva, 2002, p. 249. 334 COELHO NETO, Milton. A transparencia e o controle social como paradigmas para gesto pblica no estado moderno. In.:FIGUEIREDO, Carlos Maucio e NBREGA, Marcos (orgs.) Aministrao publica: direitos administrativo, financiero e gesto pblica: prtica inovaes e polmicas. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 311 a 323, p. 312. 335 Sobre o territorio como ponto de comparao das polticas pblicas vale a leitura: BRONZO, Carla. Territrio como categora de anlise e como unidade de interveno nas polticas pblicas. In: FAHEL, Murilo; NEVES, Jorge Alexandre Barbosa (org.) Gesto e avaliao de Polticas Sociais no Brasil. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2007, p. 91-114.

333

155

determinado servio pblico; e, Expressada, atravs da manifestao de grupos sociais de forma direta336.

Defendemos que na hiptese de ocorrncia das trs primeiras, o Estado deveria apurar junto aos grupos sociais suas vises sobre os problemas, permitindo assim que os cidados auxiliem na desobnubilizao dos fatos sociais, identificandose a verdadeira causa a ser atacada337, alm de promover a composio entre os diversos interesses a serem enfrentados:

Numa sociedade cujos atores polticos so constitudos a partir de mltiplos interesses, sempre postos em discusso e em confronto, assume um peso cada vez maior, na relao entre governantes e governados ou, se quisermos, entre Estado e sociedade -, a busca de relaes de consenso. (...) Em outras palavras: falar em base material do consenso mostrar a necessidade de que a classe dominante, atravs do Estado, faa concesses s classes dominadas, permitindo que alguns dos interesses dessas ltimas sejam representados no Estado e influam na formulao de polticas pblicas.338

Uma vez detectado as causas e efeitos do fato social que deve sofrer a interveno estatal, possvel identificar as melhores respostas por parte do

336

MENY, Ives e THOENING, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Barcelona: Ed. Ariel SA, 1992, p. 119. 337 HORTA compara o poder no mundo grego ou mesmo em Roma como ligado a Apolo, ou seja o lado luminoso da existncia, enquanto no medievo, o poder seria dionisaco, ou seja, soturno, imersos em trevas. As diversas vises de pontos diversos permite uma anlise mais completa dos fatos sociais, apresentando de forma racional os melhores caminhos para o Estado atuar. HORTA, Jos Luiz Borges. Histria do Estado de Direito. Uma investigao dos horizontes jusfilosficos do Estado democrtico de Direito. Mimeo, 2005, p.203. 338 COUTINHO, Carlos Nelson. Representao de intereses, formulao de polticas pblicas e hegenomia. In: TEIXEIRA, Sonia Fleury (org.). Reforma Sanitria: em busca de uma teora. 3 ed., So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva, 2006, p. 47-60 , p. 55-56.

156

governo, considerando que as aes estatais podem retroalimentar as demandas sociais ou mesmo as prprias solues, como adverte Marcello Galli339:

Para formulao e implantao de polticas pblicas recomendado fazer uma avaliao de possveis desdobramentos das aes propostas. Mas muitas vezes no h preocupao dos conselheiros nesse sentido, sobretudo aqueles cuja composio preponderantemente de tcnicos ligados a reas do saber como Economia, Administrao, Engenharia, em suma, das cincias exatas.

A retroalimentao ocorre quando uma interveno estatal acaba por gerar ou reforar uma caracterstica. Quando o planejamento deficiente, ou ocorrem erros na execuo, como observa Meny e Thoening340 ao demonstrar a existncia de efeitos induzidos, prejudiciais, ou mesmo disfuncionais, assim uma determinada poltica pblica pode gerar consequncias sobre outras polticas pblicas.

O planejamento fator essencial nas polticas pblicas, alm de estar previsto na Constituio da Repblica de 1988341:

A poltica pblica transcende os instrumentos normativos do plano ou do programa. H, no entanto, um paralelo evidente entre o processo de formulao da poltica e a atividade de planejamento. Note-se a correlao de ambos, no sentido de que, ao contrrio do que muitos sustentaram no

GALLI, Marcelo. Trabalho de cidado. Atuao do filsofo em conselhos civis importante e contribui para a melhora da formulao de polticas pblicas. Filosofia. Cincia & Vida. Ano 1, n. 2, p. 16-23 p. 22-23. 340 MENY, Ives e THOENING, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Barcelona: Ed. Ariel SA, 1992, p. 94-5. 341 Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.

339

157

auge da tecnocracia dos anos 70, o planejamento no uma atividade vazia de contedo poltico342.

As respostas governamentais podem ser no sentido de rechaar, repelir ou desativar o problema social; demonstrar preocupao, mas modular a ao concreta, seja por problemas maiores, seja por estabelecer procedimentos vazios de contedo e prazo, seja por atacar a parte simblica do problema e no a estrutural; atacar no o problema apresentado de forma isolada, mas diversas situaes prximas por meio de intervenes mais complexas.343

4.4 A formulao das polticas pblicas e o Direito

As Polticas Pblicas ainda no foram devidamente incorporadas Cincia do Direito, inexistindo, portanto, um padro jurdico na exteriorizao destas.344 Podemos inclusive fazer referncia na ausncia de um instituto jurdico que abarque a implementao das Polticas Pblicas:

Especificamente no que diz respeito ao direito, o modelo das polticas pblicas, concebido como forma de implementao do Estado do Bem-Estar, pairou acima ou ao lado das estruturas jurdicas tradicionais, no tendo sido completamente integrado ao ordenamento normativo345.

Como j vimos, as polticas pblicas so heterogneas, dificultando uma padronizao jurdica das mesmas, mas essa tentativa decorre dos juristas buscarem a apreenso de todos os fatos sociais nas normas jurdicas. A

342

BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:Saraiva, 2002, p. 259. 343 MENY, Ives e THOENING, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Barcelona: Ed. Ariel SA, 1992, p. 125-6. 344 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:Saraiva, 2002, p. 257. 345 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo , p. 262.

158

exteriorizao das Polticas Pblicas interessa ao Direito, como observa Maria Paula Bucci346:

Por outro lado, esse processo representa o modo de formao da vontade administrativa no espao da ao discricionria especialmente num pas de regime presidencialista, em que os aparelhos do governo e da Administrao se confundem no Poder Executivo. Por isso se pode concluir que o direito administrativo interessa s polticas pblicas, assim como as polticas pblicas interessam ao direito administrativo.

A melhor forma de elaborao das aes ligadas s Polticas Pblicas, juridicamente falando, a aplicao dos ritos bsicos previstos na Lei n. 9.784/1999347, que regulamentou os processos administrativos no mbito da Administrao Pblica federal.

No se pretende, neste ponto, eliminar a esfera poltica das Casas Legislativas, mas simplesmente garantir que a implementao das decises polticas, por meio das Polticas Pblicas, seja feita com a participao do maior nmero de interessados, garantindo a governana e a governabilidade. As demandas sociais continuariam a passar pela agenda pblica, tornando-se objetivos jurdicos a serem perseguidos pela mquina administrativa.

As decises polticas realizadas pelas Casas Legislativas, no tocante s polticas pblicas, regulamentam os planos do Poder Executivo, e quando regulam a

BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo , p. 250. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 11 mar. 1999. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/CCIVIL /LEIS/L9784.htm, Acesso em 15 dez. 2005.
347

346

159

atuao estatal de forma prvia, acabam por fixar metas e no os procedimentos para o seu alcance.

A Lei 9.784/1999 estabelece as normas processuais com o objetivo claro de proteger os direitos dos administrados e garantir o melhor cumprimento dos fins da Administrao, via o atendimento ao interesse geral, adequao entre meios e fins e a indicao dos pressupostos de fato e de direito.

Tais objetivos so correlatos com as polticas pblicas, pois o planejamento correto destas acaba por proteger os administrados dos desperdcios de recursos pblicos, bem como atenderia de forma mais eficiente aos interesses pblicos.

Na

Lei

de

processos

administrativos

federais,

facultada

aos

administrados a formulao de alegaes e a apresentao de documentos antes da deciso estatal, bem como atribudo o dever de agir de forma leal Administrao Pblica, prestando as informaes necessrias, bem como expor os fatos conforme a verdade. O art. 9348 da Lei. 9784/1999 estabelece quais os critrios que devem ser utilizados para considerar uma pessoa como interessado num processo

348

Art. 9o So legitimados como interessados no processo administrativo: I - pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exerccio do direito de representao; II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, tem direitos ou interesses que possam ser afetados pela deciso a ser adotada; III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; IV - as pessoas ou as associaes legalmente constitudas quanto a direitos ou interesses difusos.

160

administrativo, e no h razes para interpretao de interessados de forma diversa na hiptese de polticas pblicas.

Ponto de maior interesse na formulao das Polticas Pblicas a prpria identificao das melhores maneiras para se solucionar um problema decorrente de uma demanda pblica. E tal procedimento equivalente ao previsto para a instruo dos processos administrativos federais.

A instruo dos processos administrativos federais, conforme previsto no art. 29 e seguintes da Lei. 9.784/1999 visa averiguar e comprovar os dados necessrios tomada de deciso e tal ponto diretamente ligado identificao dos problemas a serem solucionados pelas polticas pblicas.

As audincias pblicas a forma encontrada para agregar vrias vises sobre um mesmo problema, permitindo que o Estado capte de forma centralizada, num nico ou poucos eventos, as demandas da sociedade sobre um mesmo problema social. Quanto mais heterogneos forem os participantes da consulta popular, mais dados concretos o Estado ter para formular as melhores intervenes a serem executadas.

No se deixa de lembrar as diversas audincias pblicas realizadas pelo Governo federal nos ltimos anos, seja para debater a transposio do rio So Francisco, seja para debater as polticas indigenistas, at mesmo o Poder Judicirio as realizou. O Supremo Tribunal Federal promoveu audincia pblica, por exemplo, para depurar pontos controversos sobre as pesquisas com clulas-tronco.

161

Mas estas oitivas no podem se tornar vazias. O Estado deve apresentar resposta fundamentada sobre as alegaes apresentadas, ou seja, caso um grupo social legitimamente representado numa consulta pblica apresente um dado como impeditivo de uma determinada ao pblica, o Estado deve responder de forma oficial o porqu de considerar tal dado como no impeditivo, demonstrando assim uma considerao real do argumento apresentado.

No se pode utilizar tais formas de consulta popular como simples instrumentos de legitimao das decises estatais, pois sua funo de permitir uma maior capilaridade do Estado, de forma a atender os mais variados anseios populares, reforando a prpria noo de democracia:

A democratizao do Estado (e de suas relaes com a sociedade) e as possibilidades de aprofundamento democrtico tm sido os argumentos fundamentais mobilizados nos debates recentes em relao participao nas polticas pblicas. Ao lado disso, a associao da participao com a perspectiva dos direitos sociais, com as possibilidades de incluso e de reduo das desigualdades constitui outra questo-chave, especialmente no contexto dos pases perifricos, marcados por profundas desigualdades sociais que se entrecruzam com assimetrias do poder poltico dos diversos grupos sociais.349

A realizao de audincias pblicas na fase de planejamento das polticas pblicas j ocorre no Brasil, mas de forma desordenada e sem qualquer sistematizao. As agncias reguladoras convocam audincias pblicas que

BRASIL, Flvia de Paula Duque. A participao cidad nas polticas sociais e na gesto de programas e projetos: potenciais e desafos. In: FAHEL, Murilo; NEVES, Jorge Alexandre Barbosa (org.) Gesto e avaliao de Polticas Sociais no Brasil. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2007, p. 115-153, p. 119.

349

162

acabam atingindo parcela bem definida da populao, diretamente ligadas s reas de atuao daquelas, no necessariamente refletindo os anseios nacionais.

4.4.1 A identificao dos problemas nas polticas pblicas de sade.

A mesma situao se apresenta na rea da sade pblica. O Estado tem que garantir que os grupos sociais menos favorecidos, ainda que sem capacidade de se fizer representar nas Casas Legislativas sejam ouvidos.

A vocalizao destes grupos pode se dar via orientao de como se organizarem, ou at mesmo a induo desta organizao350, como ocorreu com os Conselhos populares. O Estado brasileiro, ao condicionar o repasse de recursos na rea da Sade Pblica, na modalidade fundo a fundo, existncia de Conselhos Municipais de Sade, acabou por forar a sua estruturao.

A fora coercitiva adotada exigiu que os Conselhos fossem compostos por usurios, respondendo pela metade dos membros, alm dos profissionais, prestadores de servios e a prpria Administrao Pblica, deixando, contudo, a forma de escolha dos cidados usurios aberta.

Certo que alguns Conselhos Municipais foram institudos e atuaram de forma coagida, existindo somente no aspecto formal, viabilizando o recebimento de
350

Bonavides, ao analizar o trabalho de Nawiasky, demonstra que este absolve as massas, e afirma ser dever do Estado ensinar os grupos sociais a se portarem e a vocalizarem: A democracia e o Estado no podem ir, segundo ele, contra as massas, seno com as mesmas. Cabe-lhes educ-las, mediante a politizao de seus elementos. Do contrrio, seria entreg-las, em covarde capitulao, aos piores flibusteiros do totalitarismo. Estes so, em geral, os demagogos atrevidos, que j se acham vista, para explor-las.BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 199-200.

163

recursos. Quando estruturados de forma democrtica, apresentam-se como uma forma efetiva de participao popular na conduo das polticas pblicas de sade, permitindo no s a identificao de novas demandas, como o prprio controle do atendimento destas.

As experincias compartilhadas em nvel local so transferidas para as outras entidades pblicas atravs das Comisses Intergestores Bipartite e Tripartite, bem como os Colgios de Secretrios de Sade, permitindo um intercmbio de solues dos problemas semelhantes.

Os Conselhos populares na rea da sade existem junto aos Municpios, Estados, Distrito Federal e perante a prpria Unio, e podem ser encarados como audincias pblicas permanentes nas quais a comunidade interage de forma direta com os governantes.

164

5 Concluso

A Democracia um conceito sedutor. Atrai adeptos pela simples utilizao de seu estandarte. Contudo sua caracterizao depende de comparaes. No possvel dizermos de forma clara que um governo utiliza a roupagem democrtica pelos seus institutos, e tambm no possvel dizer que um governo autoritrio por esta ou aquela conduta.

Democracia um processo constante e dirio, no qual o governo deve se fiscalizar para evitar as prticas de atos que aumentem a desigualdade social, ou mesmo, sejam tendentes a reduzir ou eliminar a liberdade individual.

A Democracia direta, pensada e vivida na Grcia antiga, seria o melhor sistema de organizao poltica, mas as caractersticas da vida moderna no permitem sonhar. Um governo totalmente exercido por cidados letrados e no letrados, ricos e pobres, homens e mulheres, invivel diante das diversas complexidades sociais e tecnolgicas, surgindo a necessidade de uso da representao poltica.

A Democracia representativa um mal necessrio para os Governos modernos, pois os cidados, em sua maioria no esto aptos a exercerem as funes estatais: Executiva, Legislativa e Judiciria, sendo necessria a escolha, dentre os cidados, dos mais aptos a tais funes, seja por quaisquer critrios objetivamente fixados.

165

A escolha por critrios subjetivos mancha qualquer sistema poltico, pois permite o tratamento desigual, mas na representao poltica, o critrio de afinidade subjetiva se mostra justificvel, principalmente porque o papel deste representante votar nas Casas Legislativas, ou tomar as decises polticas no Poder Executivo conforme os nossos prprios ideais, refletindo sua insero na nao brasileira.

No negamos a importncia do Tribunal do Jri, mas seu uso deve ser residual, pois a prpria evoluo da Cincia Jurdica demanda as especializaes. Atualmente um curso de Direito para abarcar todas as reas de seu conhecimento, como Direito Minerrio, Direito Ambiental, Direito da Sade, Direito Eleitoral, Direito de Energia, Direito da Informtica e vrios outros, demandariam no mnimo 10 anos de longos estudos.

Assim, a Democracia representativa precisou ser aprimorada, pois se tornou, de forma pura e seca, uma espcie de aristocracia, quando somente os melhores teriam vez e oportunidade de participarem de forma direta no governo. Esta forma de aristocracia velada melhor do que a baseada em castas sociais, tambm veladas.

As formas de participao que compem o cenrio da chamada Democracia Semidireta j demonstram a necessidade da retomada do Poder poltico pelos cidados, mas tambm se mostram deficientes, pela dificuldade de suas operacionalizaes.

Talvez em um futuro prximo, como acontecem nos filmes de fico cientfica, possamos ser reconhecidos pelas mquinas onde quer que estejamos, 166

atravs da leitura de nossas retinas, permitindo assim que manifestemos nossa vontade, sobre diversos temas, de forma constante e segura351.

At que este futuro chegue, entendemos ser necessrio o incremento das formas de participao popular nas decises polticas, aumentando a capacidade de deciso de nossos governantes, bem como dando respaldo implementao destas.

A Sade Pblica brasileira, enquanto forma de poltica, teve incio tmido, sendo atribuda a determinados cidados, justamente para no enfrentar as presses dos produtores rurais. At recentemente era necessrio ser trabalhador formal para ter direito ao atendimento na rede pblica de assistncia mdica.

As tendncias de municipalizao e de universalizao venceram o debate poltico existente na Assembleia Nacional Constituinte, fixando regras para um sistema totalmente novo de atuao estatal na rea da sade.

Esse modelo novo permaneceu sem sua organizao interna at 1996, quando foi estabelecida a participao dos Poderes regionais no chamado Sistema nico de Sade, bem como teve que lutar para garantir recursos financeiros no previstos inicialmente pela Constituio da Repblica de 1988.

Assim vivenciamos um campo frtil de embates sociais. Um campo de atuao estatal totalmente novo a ser estruturado, visto que os recursos so escassos, e o que existe uma carncia de conhecimento das melhores formas de

351

A NOVA LEI. Ttulo original: Minority Report. Direo: Steven Spielberg. Roteiro: Philip K. Dick, 2002.

167

se lidar com os problemas. As solues apareceram, e continuam surgindo, atravs de experimentaes localizadas.

Inegavelmente vrios grupos sociais no estruturados foram subjugados por outros melhores estruturados na disputa pelos recursos pblicos, sendo dever do Estado democrtico a luta para a compensao destas vulnerabilidades existentes.

Destacamos que a Administrao Pblica tem como dever o tratamento igual entre os cidados, conforme determina o princpio da Impessoalidade previsto em nossa Constituio da Repblica.

Por fim, percebemos que a Cincia Poltica tem estruturado seus conhecimentos sobre as chamadas Polticas Pblicas: aes governamentais direcionadas a viabilizar as decises polticas, fazendo cumprir os objetivos primeiros dos Estados.

Assim sendo, o maior cuidado deve ser observado no momento da identificao dos problemas sociais a serem solucionados, pois no adianta atacar os efeitos, deixando as causas reproduzindo estes mesmos efeitos.

Acreditamos que a populao atuando de forma direta na formulao das polticas pblicas de sade acaba por favorecer a governabilidade e a governana no setor, bem como acaba por proteger os grupos sociais vulnerveis, permitindo que o Estado atinja seus objetivos de uma forma democrtica.

168

A participao popular nas polticas pblicas dirigidas rea da sade deve ser estruturada de tal maneira, que impeam a explorao da vulnerabilidade de grupos indefesos. Do contrrio, poderemos visualizar que os atores sociais mais estruturados se apossariam dos canais de comunicao e captao das demandas sociais, impedindo que os desorganizados vocalizem suas prprias demandas.

O Estado deve garantir a participao igualitria dos atores sociais, compensando eventuais carncias, permitindo que os excludos manifestem suas necessidades de forma livre e isenta de represses sociais.

A participao de todos os atores sociais permite que o Estado tome conhecimento do problema a ser enfrentando, como tambm as vises destes do maior nmero de pontos distintos, permitindo a construo da soluo, seno de forma consensual, de forma mais efetiva, objetivando acima de tudo, exterminar a causa. A melhor forma de se proteger os grupos sociais vulnerveis permitir que estes participem efetivamente na escolha dos problemas de sade a serem enfrentados pelo Governo.

169

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