La nueva cuestin social.Pierre Rosanvallon Introduccin.

La cuestin social: esta expresin, lanzada a fines del siglo XIX, remita a los disfuncionamientos de la sociedad industrial naciente. Los dividendos del crecimiento y las conquistas de las luchas sociales haban permitido transformar en profundidad la condicin del proletariado de la poca. El desarrollo del Estado providencia casi haba llegado a vencer la antigua inseguridad social y a eliminar el temor al maana. A la salida de los Treinta Gloriosos, hacia fines de la dcada de 1970; la utopa de una sociedad liberada de la necesidad y de un individuo protegido de los principales riesgos de la existencia pareca al alcance de la mano. Desde el principio de los aos ochenta, el crecimiento de la desocupacin y la aparicin de nuevas formas de pobreza parecieron, al contrario, llevarnos a largo tiempo atrs. Pero a la vez se ve con claridad que no se trata de un simple retorno a los problemas del pasado. Los fenmenos actuales de exclusin no remiten a categoras antiguas de la explotacin. As, ha hecho su aparicin una nueva cuestin social. Este libro se consagra a explorar sus formas y sus condiciones de resolucin. El advenimiento de una nueva cuestin social se traduce en una inadaptacin de los viejos mtodos de gestin de lo social. Es testimonio de ello el hecho de que la crisis del Estado providencia, diagnosticado desde fines de los aos setenta, haya cambiado de naturaleza. Ingres en una nueva fase desde el comienzo de la dcada de 1990. ms all de los acuciantes problemas de financiamiento y de las disfunciones siempre penosas de los aparatos, lo que se puso en tela de juicio fueron los principios organizadores de la solidaridad y la concepcin misma de los derechos sociales. El problema es ahora de orden filosfico. Distinguir tres dimensiones que constituyen tambin tres etapas en la quiebra del Estado providencia. Las dos primeras son de orden financiero e ideolgico. La crisis financiera se desencaden en los aos setenta. En efecto, a partir de ese perodo los gastos sociales y en especial los de salud, siguieron creciendo a los ritmos anteriores, mientras que los ingresos solo aumentaban de 1 a 3 %,

ajustados como lo estaban a un crecimiento que se hizo ms lento desde 1974. Esta abertura de tijeras entre los ingresos y los gastos se financi en todas partes mediante un alza rpida de los gravmenes obligatorios (impuestos + aportes y contribuciones sociales). La crisis ideolgica marca sobre todo los aos ochenta. Traduce la sospecha bajo la que se encontraba entonces el Estado empresario en cuanto al manejo eficaz de los problemas sociales. Corresponde a la puesta en tela de juicio de una maquinaria cada vez ms opaca y burocrtica, que enturbia la percepcin de las finalidades y entraa una crisis de legitimidad. Estas dos dimensiones subsisten hoy en da. El control de los gastos de salud y de las diversas prestaciones sociales sigue siendo un tema fundamental de preocupacin. Por otra parte, el aumento de la desocupacin no hizo sino agravar las dificultades financieras. El hecho verdaderamente importante del perodo actual es que est comenzando una tercera crisis del Estado providencia, de orden filosfico. Aparecen dos problemas mayores: la desintegracin de los principios organizadores de la solidaridad y el fracaso de la concepcin tradicional de los derechos sociales para ofrecer un marco satisfactorio en el cual pensar la situacin de los excluidos. No se trata nicamente, como hace diez aos, de encontrar el camino de una relegitimacin del Estado. Frente a las fracturas sociales que se agravaron durante los aos 80, la intervencin pblica, en efecto, recuper toda su justificacin. La ideologa del Estado ultramnimo pas de moda. A partir de entonces, todo el mundo reconoci el papel insoslayable del Estado providencia para mantener la cohesin social. Lo importante ahora es repensarlo de modo que pueda seguir desempeando positivamente su papel. La refundacin intelectual y moral del Estado providencia se ha convertido en la condicin de su supervivencia. El objetivo de este ensayo es contribuir a ello proponiendo los primeros elementos de una reproblematizacin de conjunto de la cuestin social. Los antiguos mecanismos productores de solidaridad, en primer lugar, estn desintegrndose de manera probablemente irreversible. Se asentaban en el sistema de los seguros sociales, la solidaridad se fundaba en la mutualizacin creciente de los riesgos sociales, de modo que el Estado providencia se identificaba con una especie de sociedad aseguradora. Ahora bien, hoy

asistimos a una separacin progresiva de los dos universos del seguro social y la solidaridad. Las evoluciones demogrficas, la disociacin creciente entre la esfera de los aportantes y la de los derechohabientes, el aumento del conocimiento sobre las diferencias entre los individuos y los grupos se conjugan para quebrar la visin aseguradora de la solidaridad. Estas evoluciones conducen, en cambio, a hacer necesario un enfoque ms directamente poltico de la solidaridad. As, el cara a cara del contrato social deber sustituir a la mano invisible del seguro. La concepcin tradicional de los derechos sociales, or su lado, comprueba ser inoperante para tratar el problema mayor de la exclusin. En efecto, el Estado providencia tradicional funciona como una mquina de indemnizar. Es un Estado providencia compensador, que descansa sobre el principio de la disociacin entre lo econmico y lo social. Los derechos sociales son simplemente unos derechos de giro. En un contexto de desocupacin masiva y crecimiento de la exclusin, esta vision de los derechos como compensadores de un disfuncionamiento pasajero (enfermedad, desempleo de corta duracin, etc) deviene inadaptada. Concebida para tratar situaciones aprehendidas como riesgos coyunturales, ya no conviene para manejar estados desgraciadamente ms estables. Lo que explica los efectos perversos de lo que propongo llamar el Estado providencia pasivo. En primer lugar, ste da origen a una espiral de autodestruccin de la solidaridad: para indemnizar la exclusin del mercado de empleo de una gran parte de la poblacin, incrementa cada vez ms los gravmenes al trabajo, lo que como consecuencia entraa una reduccin del volumen de este ltimo. A continuacin, se satisface socialmente con el corte entre indemnizacin e insercin. La exploracin de las formas que podra asumir un Estado providencia activo va a la par con la bsqueda de un enriquecimiento de la nocin de derecho social, para encontrar el camino de los que podra ser un nuevo derecho a la insercin. Por otra parte, ms all de los procedimientos estandarizados tradicionales, es preciso igualmente que el Estado providencia pueda personalizar sus medios, para adaptarse a la especificidad de las situaciones: en materia de desocupacin de larga duracin y de exclusin, no hay, en efecto, sino situaciones particulares. La crisis filosfica del Estado providencia presenta en todos los casos rasgos comunes. Indica en todas partes una inflexin decisiva en la percepcin de lo social que

prevaleci durante cerca de un siglo. La crisis filosfica conduce a retomar en su raz la cuestin de los derechos tal como fue formulada desde el siglo XVII por el individualismo liberal, invitando a una superacin de las viejas oposiciones entre derechos formales y derechos reales, derechos sociales y derechos polticos; obliga a reconsiderar las expresiones usuales del contrato social, a reformular la definicin de lo justo y lo equitativo, a reinventar las formas de la solidaridad. Entramos en una nueva era de lo social. Pero al mismo tiempo entramos en una nueva era de lo poltico. La refundacin de la solidaridad y la redefinicin de los derechos implican, en efecto, una mejor articulacin entre la prctica de la democracia, es decir, la invencin de las reglas del vivir juntos y la deliberacin sobre la justicia, y la gestion de lo social; invitan tambin a pensar de otra manera la idea misma de reforma. En lo sucesivo, profundizacin de la democracia y progreso social debern ir necesariamente a la par.

Los lmites del Estado providencia pasivo.El Estado providencia funciona como mquina de indemnizar: compensacin de las prdidas de ingreso (desocupacin, enfermedad, jubilacin), asuncin directa de ciertos gastos, entrega de subsidios de diversos condicionados a los recursos de los beneficiarios potenciales. En situacin de desocupacin, este funcionamiento conduce a una primera paradoja: por un lado, las indemnizaciones entregadas no dejan de crecer mientras que, por el otro, las necesidades no satisfechas se multiplican. De all surge la cuestin evidente: no sera posible pagar a los trabajadores en vez de indemnizar a los desempleados? En otros trminos, no es urgente transformar unos gastos pasivos en gastos activos? Hoy en da, los gastos pasivos representan en los diferentes pases europeos alrededor de las tres cuartas partes de la totalidad de las sumas dedicadas al empleo. Segunda paradoja: a travs de las transferencias sociales, una gran parte del costo laboral sirve para compensar la exclusin parcial o total del acceso al trabajo de una amplia franja de la poblacin. Una cantidad creciente de

inactivos son tomados a cargo por un nmero decreciente de activos. Esto es lo que se denomin la paradoja de la autodestruccin de la solidaridad. La separacin economa/sociedad. Cmo se lleg a esto? Es lo que hay que tratar de comprender. A menudo se invocaron los efectos perversos del Estado providencia para explicar el callejn sin salida en el cual se encuentra ste actualmente. En el enfoque en trminos de efectos perversos deben distinguirse dos aspectos: el efecto perverso de composicin y el efecto perverso de disociacin. En el primer caso el efecto perverso es inducido por un enfoque demasiado estrecho de un fenmeno. Por ejemplo, se decide un nivel de indemnizacin del desempleo sin compararlo con las remuneraciones de las actividades disponibles: al mismo tiempo, no se prev que pueda producirse un fenmeno de desincitacin al trabajo. El efecto perverso traduce en este caso una revancha de los hechos sobre el anlisis, cuando ste no toma en cuenta ms que una parte de la realidad y descuida la complejidad de las interrelaciones y las causalidades. Los efectos perversos de disociacin son de otra naturaleza. Corresponden a una segmentacin de las esferas de actividad social. Resultan de una disociacin real y no slo de una falta de inteligibilidad. En su forma principal, corresponden hoy a las consecuencias de la disociacin entre lo econmico y lo social, funcionando cada dominio segn su propia lgica: la bsqueda de eficacia econmica de un lado, el funcionamiento de la mquina de indemnizar del otro. Aunque se tratara de armonizar los imperativos sociales y las exigencias econmicas, stos terminan por destruirse recprocamente. En la actualidad, este tipo de efecto perverso es en cierta manera aceptado e institucionalizado. La separacin entre lo econmico y lo social se concibe a menudo como una exigencia de progreso. Es justamente esto lo que en lo sucesivo constituye un problema. La disolucin del contrato social.El movimiento de separacin de lo econmico y lo social asumi una forma del crecimiento de una desocupacin masiva y de una desocupacin de larga

duracin. Es importante destacar de qu manera las transformaciones osciales de los aos 80 y 90 han acelerado este fenmeno y conducido a exacerbar el funcionamiento perverso del Estado providencia. Para decirlo en una palabra, la desocupacin masiva conduce a radicalizar el proceso de modernizacin econmica. El desempleo masivo lleva al colmo del corte entre la actividad econmica y el Estado providencia pasivo. En l se resumen las contradicciones del capitalismo moderno y la sociedad individualista. Para caracterizar el sistema de las dcadas del sesenta y el setenta, tambin pudo hablarse del crculo virtuoso del crecimiento fordiano que asegurara cierta sinergia entre eficacia dinmica y equidad. En ese contexto, el Estado providencia se inscriba naturalmente en una perspectiva aseguradora y su costo se emparentaba con el de un consumo de servicios colectivos. En los aos 80 se hundi progresivamente la totalidad de estas convenciones y subvenciones, rompiendo el contrato social anterior. El primer sntoma de este hundimiento se encuentra en el crecimiento de las desigualdades. La jerarqua de los salarios se abri netamente, por arriba o por abajo segn los pases. El segundo sntoma: el alza de las tasas de inters reales. La consecuencia social de este alza fue mecnica: al aumentar la remuneracin de la renta, la parte de las otras categoras de ingresos, y en especial de los salarios, baj mucho para permitir a las empresas mantener su tasa de ganancia. La eficacia se convirti en nica responsabilidad de la empresa, en tanto el imperativo de solidaridad ya no compete ms que al Estado providencia. La separacin entre lo econmico y lo social corresponde tambin, en este sentido, a una forma de desarticulacin de los niveles micro y macro. Este fue el gran leitmotiv de los aos ochenta: cada uno a su trabajo, la cuestin de la desocupacin concierne a la sociedad en su totalidad, no a las empresas tomadas individualmente. La diferenciacin significa que el trabajo ya no se maneja globalmente. Las cuestiones de productividad y organizacin se encaran en lo sucesivo e el plano individual: las empresas procuran remunerar a cada asalariado segn su productividad real. De este doble movimiento resulta un crecimiento simultneo de las desigualdades y del desempleo. Con mayor poder de negociacin, los asalariados calificados pueden mantener sus ventajas e incluso incrementarlas, mientras que los menos calificados y

quienes no disponen de ningn poder van a ser excluidos del mercado laboral o a verse incapacitados de volver a l. Se ve all que las transformaciones del sistema productivo el paso del fordismo a un modo de produccin ms flexible- no slo tienen una dimensin organizacional y tcnica: tambin traducen el advenimiento de nuevas relaciones sociales. Los bloqueos actuales de la sociedad no tienen su origen en el sistema de produccin propiamente dicho, sino en las convenciones sociales que le sirven de base. La radicalizacin de la modernidad.Si la desocupacin masiva es la forma que asumi en nuestras sociedades el nuevo sistema de redistribucin entre agentes econmicos, el desarrollo del Estado providencia es la consecuencia mecnica del ensanchamiento del corte entre lo econmico y lo social a la que acompaa. Este enfoque debe conducirnos a comprender en trminos ms amplios que de costumbre las contradicciones de este Estado providencia pasivo. Estas contradicciones no remiten solamente a un disfuncionamiento econmico: corresponden a una cierta radicalizacin de la modernidad en cuanto proceso de individualizacin y racionalizacin. El contrato social de la dcada de 1960 estaba fundado en la toma en consideracin de una forma de arcasmo en la modernidad. El equilibrio entre lo econmico y lo social se fundaba sobre la aceptacin de una cierta heterogeneidad: coexistencia en una misma funcin de trabajadores de capacidades muy diferentes, presencia de mltiples pequeos nichos de escasa productividad en las empresas. La cohesin social estaba vinculada ampliamente a esta especie de encaje de lo social en lo econmico. La modernizacin acelerada de los aos ochenta y noventa quebr este arreglo. El estado providencia se desarroll histricamente bajo la forma asistencial e indemnizadota slo porque la sociedad no haba sabido mantener cierta homogeneidad garantizando a cada uno un trabajo. Por eso el empleo est hoy en el centro de los interrogantes sobre el Estado providencia: la desocupacin es la forma exacerbada que han asumido en nuestras sociedades las contradicciones de la modernidad econmica. Detrs de la discusin casi tcnica sobre la posibilidad de transformar el costo de la indemnizacin de un

desocupado en salario de un trabajador, lo que se interroga son, de hecho, los fundamentos de esta modernidad. Es preciso subrayar la dimensin propiamente antropolgica de esta crisis del Estado providencia. En efecto, sta corresponde tambin al ingreso en una nueva era de la sociedad individualista: la de una disociacin siempre ms radical entre el ciudadano, miembro de la colectividad, y el trabajador, miembro de la sociedad civil. Principio democrtico de inclusin e igualdad, por un lado; principio productivo de diferenciacin y exclusin, por el otro: en lo sucesivo, el corte es flagrante. De all la polarizacin creciente de la funcin de solidaridad sobre el Estado providencia, hasta la situacin absurda de una lgica perversa de la indemnizacin que crece de manera separada y autnoma, a distancia de la esfera de las necesidades. La tentacin de asalariar la exclusin. Un peligro mayor acecha hoy a nuestras sociedades: la tentacin de asalariar la exclusin. sta se encuentra en la interseccin de dos anlisis: la certeza de que por un plazo muy largo nos mantendremos en una situacin de desempleo, por un lado, y el reconocimiento de la necesidad de introducir una red de proteccin social mnima, por el otro. La tentacin de asalariar la exclusin se presenta bajo dos formas: el modelo de la discapacidad y el del ingreso por subsistencia. Durante los aos sesenta y setenta, el Estado providencia tom progresivamente a su cargo a las personas a quienes una incapacidad fsica o mental les impeda acceder al mercado laboral, o retornar a l en el caso de las vctimas de un accidente. El aumento de los beneficiarios discapacitados corresponde tambin a un fenmeno ms perverso: la asimilacin a la categora de discapacitado de individuos cuyos problemas de insercin social no lograban arreglar los asistentes sociales. Aqu se introduce un sistema de exclusin indemnizada. Al no poder reinsertar a cierto nmero de individuos, en cierto modo se termina por asimilarlos a invlidos sociales. Semejante movimiento traduce una grave deriva del Estado providencia hacia una institucionalizacin perversa de la separacin entre lo econmico y lo social, que hace que sociedad de indemnizacin y sociedad de exclusin vayan a la

par. En los aos 80 se invent la categora de la discapacidad social, como a fines del siglo XIX se haba inventado la de la desocupacin: para manejar a poblaciones a las que ya no se poda insertar normalmente en la sociedad. El ciudadano pierde en este caso moralmente lo que gana financieramente el beneficiario del subsidio: es el precio de una separacin de la sociedad. Como se ejerce una forma de solidaridad. El callejn sin salida del ingreso de subsistencia. La idea de ingreso de subsistencia se presenta, en cambio, como una tentativa de reconciliar la asistencia y la dignidad cvica. Tambin conocida como asignacin universal, ingreso por ciudadana, basic income. Consiste en dar a cada individuo, desde su nacimiento hasta su muerte, sin condicin de empleo o ingreso ni contrapartida, un ingreso bsico que permite cubrir las necesidades esenciales y cuyas nicas variaciones dependen del nmero y la edad de los hijos a cargo. Para los defensores de esta medida, se trata de ocuparse de la cuestin de la exclusin y la pobreza sin la introduccin de dispositivos de orden estrechamente asegurador. Para Rosanvallon, la asignacin universal constituye el punto ms extremo de la sociedad de indemnizacin, mucho ms que el anuncio de un nuevo enfoque de lo social. Representa la figura perversa y paradjica de la clausura de la concepcin clsica del Estado providencia. La asignacin universal constituye un sntoma de la tendencia a la disociacin creciente entre la esfera de la actividad econmica y la de la solidaridad. Ofrece, por este motivo, la oportunidad de una sorprendente convergencia entre un punto de vista ultraliberal y un comunismo utpico: tiene dos rostros, como Jano. Al disociar de manera radical lo econmico de lo social, el ingreso de subsistencia permite relegar la cuestin del empleo a un segundo rango. Las perspectivas, a priori generosas, abiertas por la idea de la asignacin universal conducen a una inversin paradjica: el avance del derecho social terminar por avalar la exclusin. El contrato social general no puede disociarse completamente de los contratos particulares de trabajo. Por esta razn, hoy en da, para avanzar, es preciso comprometerse mucho ms en el sentido de una reinvencin de la idea de derecho al trabajo que en la formacin de un derecho al ingreso.

De la indemnizacin a la insercin. Ha llegado la hora de una gran ruptura. En efecto, econmica e intelectualmente estamos bloqueados. El bloqueo de nuestra imaginacin no es menos fuerte que las coacciones financieras. Es posible soar con una vuelta al tiempo de esas polticas sociales invisibles que permitan integrar en el interior del sistema productivo la gestin de una parte de lo social? Se pueden recrear los bolsones de arcasmo protector que hemos evocado? La cuestin est hoy en el centro del debate poltico. El autor no discute el argumento propiamente econmico de los beneficios que pueden esperarse de un proteccionismo razonado. Pero no por ello deja de plantearse la pregunta en trminos sociolgicos y organizacionales: no se ha ido demasiado lejos en la modernizacin, es decir, en la separacin entre lo econmico y lo social? Si se responde afirmativamente y se rechaza la ilusin proteccionista, qu hacer? Es necesario buscar el medio de producir efectos equivalentes a ese antiguo modo de encaje de lo social en lo econmico. El objetivo perseguido actualmente podra formularse en los siguientes trminos: encontrar la manera moderna de realizar cierta internalizacin de lo social, a fin de lograr conjuntamente modernizacin econmica y reconstruccin del tejido social; en cierta forma, ser moderno y arcaico al mismo tiempo. La necesidad de salir del Estado providencia pasivo y la bsqueda de una nueva forma de insercin econmica convergen aqu para poner a la orden del da una reflexin de nuevo tipo sobre el empleo, reflexin indisociable de una nueva comprensin ampliada de los derechos sociales. Plantear la cuestin en estos trminos: cmo pasar de una sociedad de indemnizacin a una sociedad de insercin? El crculo vicioso que hace que la solucin del problema (la indemnizacin del desocupado) contribuya paradjicamente a agravar el mismo problema (la desocupacin) slo puede quebrarse mediante la reintegracin de los individuos a la esfera del trabajo. La centralidad de la cuestin del empleo obedece tambin a otro factor: el empleo representa el nico vector de la exclusin al que puede aplicarse con verdadera eficacia una accin pblica. El Estado, en efecto, no puede hacer nada o casi nada para estrechar los vnculos familiares y sociales que constituyen una

variable esencial de la exclusin: por no poder hacer lo societal, debe as hacer doblemente lo econmico. Para el autor, hoy hace falta consagrarse a la clarificacin filosfica de esta trasmutacin de la indemnizacin en insercin, y de lo que se trata es de retornar, de una u otra manera, a la cuestin del derecho al trabajo.