Administracin

y Desarrollo
de Personal
Pblico
Administracin
y Desarrollo
de Personal
Pblico
Adriana Hernndez Puente
Coordinadora
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
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Participaron en la elaboracin de esta obra:
Jorge Domnguez Pastrana
Ramiro Alvarez Retana
Adriana Hernndez Puente
Norma Ruiz Velzquez
Juan Carlos Cruz Moreno
Portada: Reproduccin autorizada
por la Fundacin Oiga y Tamayo, A.C.
"Hombre en la ventana", 1980.
ISBN: 968-6403-27-2
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Colonia Palo Alto.
05110 Cuajimalpa, Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
CONSEJO DIRECTIVO
Adolfo Lugo Verduzco
Presidente
Natividad Gonzlez Pars
Vicepresidente
Luis Aguilar Villanueva
Carlos Almada Lpez
Sergio Garca Ramrez
Arturo Nez Jimnez
Mariano Palacios Alcocer
Gustavo Petricioli Iturbide
Fernando Solana Morales
Jorge Tamayo Lpez-Portillo
Mara Elena Vzquez Nava
Consejeros
Antonio Snchez Gochicoa
Tesorero
Nstor Fernndez Vertti
Secretario Ejecutivo
COORDINADORES
Relaciones Internacionales
Lucila Leal de Araujo
Centro de Estudios de Administracin
Estatal y Municipal
Roberto Avalos Aguilar
Consultora y Alta Direccin
J. Alejandro Jaidar Cerecedo
Investigacin y Documentacin
Adriana Hernndez Puente
Desarrollo y Formacin Permanente
Vctor H. Alarcn Limn
Administracin, Finanzas y Difusin
Vicente Hernndez Verduzco
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gaytn
Ral Salinas Lozano
Enrique Caamao
Daniel Escalante
Ral Ortz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca
Mario Cordera Pastor
Gabino Fraga Magaa
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Antonio Martnez Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega
Manuel Palavacini
Jess Rdrguez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco
Alvaro Rodrguez Reyes
CONSEJO DE HONOR
Gabino Fraga Magaa
Gustavo Martnez Cabaas
Andrs Caso Lombardo
Luis Garca Crdenas
Ignacio Pichardo Pagaza
Ral Salinas Lozano
Presentacin
Prlogo.
Captulo I
El hombre y el trabajo en los procesos de cambio . . . .
1.1 El trabajo como fuente de riqueza.. . . . . . . . . . .
1.2 Antecedentes histricos de las relaciones de trabajo..
1.3 Desarrollo de la administracin de personal en el siglo XX. .
1.4 El proceso de cambio social. . . . . . . . .
1.5 Cambios recientes en el contexto mundial.
1.6 Cambios recientes en el contexto nacional.
1.7 La modernizacin en Mxico. . . . . . . .
< 1.8 El cambio en la Administracin Pblica Mexicana.
Captulo 11
La administracin y el factor humano
2.1 Factor humano. .....
2.2 Equipos de trabajo.. . . .
2.2.1 Comunicacin laboral.
2.2.2 Motivacin .
2.2.3 Direccin y liderazgo.
2.2.4 Manejo de conflictos. .
2.3 Cambio planeado y desarrollo organizacional.
2.4 Calidad de vida en el trabajo. .
Captulo 111
Sistema de administracin y desarrollo de personal . . . . .
3.1 El enfoque sistmico integral de las instituciones pblicas.
3.2 El sistema de administracin de personal. .
3.2.1 Naturaleza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indice
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65
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74
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90
97
103
109
109
8
3.2.2 Antecedentes. 110
3.2.3 Conceptualizacin. . . . . . . . 111
3.2.4 Objetivos, mbitos y operacin. 116
3.2.5 Aspectos tcnicos, humanos y jurdicos de la administracin
de personal. 117
3.3 Los enfoques burocrtico o participativo del proceso administrativo. 119
.. 3.4 Antecedentes recientes de la administracin de personal pblico
en Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
'JI; 3.4.1 Servicio civil de carrera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
3.4.2 Reformas en los procesos administrativos y en las unidades de
I administracin de personal. . . . . . . . 124
" 3.4.3 Relaciones laborales y seguridad social. . 126
.. 3.4.4 Capacitacin. . . . . . . . . . . . . . . . . 127
t3.4.5 Elevacin de la calidad y la productividad. . 127
~ 3 . 5 La unidad de administracin de personal. 128
Captulo IV
La legislacin laboral mexicana .... 133
4.1 Antecedentes de la relacin laboral. 139
4.2 Principios. 143
4.3 Naturaleza. . . . . . . . . . . . . . 145
4.4 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 147
4.5 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. 152
4.6 Ley Federal de las Entidades Paraestatales. 153
4.7 Ley Federal del Trabajo. . . . . . . . . 153
4.7.1 Relaciones individuales de trabajo. 154
f 7.2 Relaciones colectivas de trabajo. . 156
4.7.3 Sindicatos. . . . . . . . . . . . . . 157
4.7.4 Huelgas. .. . . . . . . . . . . . . 158
4.7.5 Condiciones generales de trabajo y derechos y obligaciones
de trabajadores y patrones. 160
4.7.6 Riesgos de trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
4.7.7 Trabajos especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
4.7.8 Prescripcin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
4.7.9 Autoridades laborales, representacin y procedimiento. 170
4.8 Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. 172
4.9 Ley del Seguro Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
4.9.1 El rgimen obligatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
4.9.2 El rgimen voluntario. 182
4.10 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
4.11 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. . 189
Captulo V
Planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo
5.1 Planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo.
5.1.1 Aspectos normativos y polticas generales. . .
5.1.2 Planeacin y organizacin de personal. . . . .
,5.2 Estructura ocupacional. .
"5.2.1 Objetivos del anlisis y valuacin de puestos ..
""5.2.2 Anlisis de puestos. .. . . . . . .
(5.2.3 Valuacin de puestos. . .
5.2.4 Catlogo de puestos y tabuladores.
5.2.4.1 Clasificacin de puestos. . ..
5.2.4.2 Tabuladores .
5.3 Sistemas de informacin en recursos humanos.
5.3.1 Inventario de recursos humanos.
5.3.2 Indices estadsticos bsicos. . . . . . . . . .
Captulo VI
Empleo .
6.1 Las funciones de empleo.
r 6.2 Reclutamiento. . . . . . .
6.3 Seleccin. . .
6.3.1 Anlisis y valuacin de puestos.
,6.4 Contratacin. . . . . . . .
.,6.5 Induccin .
s: 6.6 Movimientos de personal. .
'- "6.7 Evaluacin del desempeo.
,,6.7.1 Problemas de la evaluacin del desempeo.
"6.7.2 Mtodos para la fijacin de estndares....
~ 6.7.3 Etapas de la evaluacin del desempeo. "
6.7.4 Responsables de la evaluacin del desempeo.
-6.7.5 Mtodos de calificacin. . .
.. 6.7.6 Problemas tcnicos de la calificacin .
fl6.7.7 Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles.
6.8 Higiene y seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Captulo VII
Administracin de sueldos y salarios.
7.1 Definicin y objetivos. . . . . . .
7.2 Marco jurdico. . . . . . . . . . .
7.3 Prestaciones, servicios y estmulos.
7.4 Manual de Sueldos y Prestaciones del Gobierno Federal.
7.5 Sistemas de pago.
7.5.1 Nmina.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
193
199
200
201
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26J
262
265
267
269
277
283
285
287
293
294
297
. . . .
10
7.5.2 Descuentos y retenciones .
7.5.3 Implicaciones fiscales. . .
7.6 Presupuesto de servicios personales.
7.6.1 Aspectos jurdicos.
7.6.2 Aspectos tcnicos. . . . . . . . .
7.6.2.1 Antecedentes. . .
7.6.2.2 El presupuesto por programas.
7.6.2.3 Clasificacin por objeto del gasto.
7.6.3 Administracin del presupuesto.
Captulo VIII
Capacitacin y desarrollo de personal .
'8.1 Importancia de la capacitacin laboral.
-8.2 El proceso integral de capacitacin.
8.2.1 Adiestramiento..
8.2.2 Capacitacin .
.8.2.3 Desarrollo. . .
. 8.3 Ambitos de la capacitacin.
, 8.3.1 Objetivo. .. . . . . . .
8.3.2 Clases. . . . . . . . . .
8.3.3 Proceso. .
. 8.3.4 Estructura Administrativa.
9" 8.3.5 Marco Jurdico. . . . . . .
Captulo IX
El post-empleo . . . . . . . . . .
9.1 Concepto de post-empleo..
9.2 Incapacidad e invalidez. . .
9.3 Cesanta en edad avanzada.
9.4 Vejez....
9.5 Jubilacin. . .
Captulo X
Sistemas de organizacin del personal pblico.
I 10.1 Principios organizativos del personal pblico.
'* 10.2 Servicio civil de carrera. .....
10.3 Sistema evolucionado de botn. .
~ 0.4 Servicio civil limitado o incipiente.
Conclusiones. . . . . . . .
Glosario. . . . . . . . . . . .
Bibliografa . . . . . . . . . . . . .
. .
. .
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401
Presentacin
E
l libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico forma parte de un
esfuerzo dellNAP tendiente a apoyar los programas docentes del propio Instituto;
en su realizacin, se reuni a un equipo multidisciplinario de profesionistas relacionados
con la investigacin, la docencia y el manejo de personal.
En esta era de transformaciones mundiales --econmicas, polticas y culturales--
el factor humano es el principal elemento de desarrollo, por lo que hemos considerado
de gran importancia contar con un documento que aporte los conocimientos fundamen-
tales para la administracin y direccin de personal.
En este sentido, debe sealarse que la materia muestra un fuerte rezago respecto
a las exigencias de los cambios actuales, sobre todo, en el enfoque con que se aborda
la administracin de los recursos humanos, como comnmente se le denomina. Esta
terminologa implica en s una conceptualizacin diferente, pues hablar de factor humano
significa: revalorizar lo que representa el trabajo para el ser humano como especie, as
como la magnitud de su impacto en los procesos de cambio; reconocer la insustituible
creatividad y participacin de quienes desarrollan una labor para el incremento de la
eficacia y la productividad general; e identificar el papel que deben desempear las
organizaciones en la conduccin de los procesos sociales, grupales y personales.
Acorde con lo anterior, la Administracin Pblica deber reactivar la iniciativa e
inventiva de su personal, transformando sus aptitudes y actitudes, de manera que sean
capaces de responder a las demandas nacionales y a las provenientes del entorno
mundial. Para ello, los administradores de las unidades de personal, y en general, los
directivos y mandos medios, tendrn que adquirir los conocimientos y herramientas que
les permitan conducir adecuadamente al personal de cada dependencia o entidad
pblica hacia un incremento y coordinacin de esfuerzos constante, que den por
resultado el mejoramiento permanente de la calidad de productos y servicios que preste
la'Administracin Pblica, ya sea dentro o fuera del pas.
12
De este modo, el INAP pone a disposicin de los interesados y estudiosos de la
materia el libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico, seguro
de que el lector encontrar en l la exposicin de los contenidos esenciales del tema.
Instituto Necionel de Admnstracn Pblice, A.e.
Prlogo
D
esde su fundacin, el Instituto Nacional de Administracin Pblica tiene entre una
de sus principales actividades la docencia, dirigida particularmente a enriquecer la
profesionalizacin de servidores pblicos en diversas reas administrativas, relaciona-
das con conocimientos cientficos y tcnicos especializados. En este sentido, el INAP
ofrece mltiples especializaciones, diplomados, cursos y talleres, entre los que se
encuentra la Especializacin en Administracin y Desarrollo de Personal. As, con la
inquietud de ofrecer un apoyo didctico a la misma, surgi la idea de elaborar un libro
de texto sobre dicha materia. Inicialmente se concibi como principal destinatario del
libro al alumno de la Especializacin, sin embargo, dado el carcter general y elemental
de sus contenidos, viene a ser tambin un documento de consulta obligada para
estudiantes de licenciatura y para las personas que deseen lograr una completa
aproximacin al tema.
De este modo, la Coordinacin de Investigacin y Documentacin emprendi la
realizacin de un documento que contuviera los conocimientos bsicos y de mayor
actualidad en torno a la administracin de personal, pero orientado de manera particular
a la direccin y manejo de personal pblico. Para ello se reuni a un grupo de
administradores pblicos especializados en la direccin de personal a travs de la
investigacin, la docencia y el trabajo diario, as como psiclogos y pedagogos que
asesoraron tanto el enfoque integral deseado, como la exposicin clara y explcita de
los contenidos.
Los profesionistas que de distintas formas colaboraron directamente en la elabo-
racin del libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico, ya sea en el
diseo del contenido y su articulacin didctica, en la redaccin de los borradores
iniciales, en la revisin, correccin y actualizacin de los mismos, en la realizacin del
material grfico y en la supervisin del proceso editorial, son: Jorge Lpez Espejel, Jorge
Domnguez Pastrana, Ramiro Alvarez Retana, Roco Ordoana Ripoll, Ana Rosa
Parrilla, Adriana Hernndez Puente, Norma Ruiz Velzquez y Juan Carlos Cruz Moreno.
Adicionalmente, los documentos fueron enriquecidos y comentados por funcionarios
pblicos, pertenecientes a diversas dependencias federales, as como por algunos
14
profesores dellNAP que participan en la Especializacin. Particularmente, expresamos
nuestro agradecimiento al Lic. Carlos Sierra Olivares, quien en forma constante brind
su atencin al documento, as como por sus comentarios en torno al servicio civil de
carrera en Mxico.
Tomando como base la estructura de la Especializacin, el equipo de trabajo
estableci un orden temtico que condujera coherentemente al lector a travs de: la
contextualizacin actual de la materia; la exposicin del enfoque humanista integral que
sirve de base a todo el documento; la presentacin del sistema de administracin de
personal; el desarrollo especfico de cada uno de los subsistemas que lo componen; y
finalmente, el tratamiento particular del servicio civil de carrera, visto como un sistema
de organizacin de personal pblico alternativo y deseable para nuestra Administracin
Pblica.
De este modo, el libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico
se estructur en diez captulos, cuyo orden no corresponde idnticamente al de los
mdulos que conforman la Especializacin; stos son:
El captulo uno tiene como objetivo proporcionar al lector una visin global de los
sucesos histricos que envuelven la administracin del personal pblico, as como el
efecto de los cambios mundiales y nacionales recientes y las exigencias que de ellos
se derivan respecto a la productividad y la calidad de los servicios que ofrece el Estado.
En el segundo, se pretende sentar la importancia del factor humano al interior de
las organizaciones e instituciones pblicas y de los procesos psico-sociales que
establecen los seres humanos entre s, puesto que stos influyen significativamente
en la actitud y el desempeo del personal.
Objetivo del captulo tres es ofrecer una visin integral del sistema de administra-
cin de personal, a fin de ubicarcomo parte de ste los temas desarrollados en captulos
posteriores y reconocer las instancias administrativas a travs de las cuales se realiza
el manejo y control de personal.
El captulo cuatro cumple con la finalidad de resumir el marco jurdico general
aplicable a las relaciones laborales, especficamente a las existentes entre el Estado y
sus trabajadores, aludiendo a las leyes reglamentarias relativas y a las diversas
situaciones y aspectos bajo regulacin.
En el quinto, se presentan los elementos que conforman la planeacin y organi-
zacin de la fuerza de trabajo, as como los principios y los diversos mtodos e
instrumentos empleados para ello.
En el captulo seis se aborda lo relativo al empleo propiamente desarrollado y los
diversos momentos que lo integran -reclutamiento, seleccin, contratacin, induccin,
15
evaluacin, etc.-, los procedimientos de control que ellos implican y los criterios
recomendables para su mejor realizacin.
El captulo sptimo trata lo referente a las remuneraciones, salarios, sueldos,
honorarios, sistemas, procedimientos y partidas manejadas para la oportuna realizacin
de dicha funcin organizacional.
En el octavo se expone en trminos generales una visin tradicional respecto a la
capacitacin y su diferenciacin con el adiestramiento y el desarrollo, as como las
disposiciones fundamentales derivadas del enfoque sistmico de capacitacin maneja-
do por las instancias encargadas de la materia en la actualidad.
El captulo nueve brinda una breve descripcin del post-empleo, como escenario
ltimo de toda relacin laboral, aludiendo a los aspectos relevantes que en ello intervie-
nen y las diversas situaciones que lo generan.
El captulo dcimo ofrece una apreciacin general del servicio civil de carrera tanto
en trminos modelsticos, como comparativos, tomando como referencia los casos de
Inglaterra, Francia y Estados Unidos y los aspectos que en Mxico se observan en torno
a l.
Cada captulo presenta en su inici el temario especfico, los objetivos que persigue
y los trminos clave particulares, es decir, los conceptos o categoras que se consideran
fundamentales para el manejo del tema, los cuales han sido explicados en el desarrollo
de los captulos o bien, definidos en el glosario general del texto.
Desafortunadamente, no es posible afirmar que la ciencia administrativa ha tenido
un gran avance en los ltimos aos en lo referente a personal. Sin embargo, este libro
tuvo desde su inicio como finalidad primordial recopilar la informacin terico-prctica
sustantiva, que diera al lector una visin integral de la administracin de personal y al
mismo tiempo, la informacin especfica relevante e imprescindible.
Abordar exhaustivamente en un solo documento cada uno de los temas que
comprende la administracin de personal habra sido imposible, por lo que en ningn
momento se hizo pensando en agotar sus contenidos, ni sustituir las actividades propias
del aula o los conocimientos especializados de cada profesor. Tampoco debe ser
considerado un documento terico, que revise todas las definiciones o corrientes de
pensamiento existentes respecto al tema, ni detalladamente especfico, que destaque
los aspectos concernientes a cada uno de sus componentes.
El libro de texto, como tal, pretende ser un recurso didctico que enriquezca la
comunicacin entre el educando y el educador, diversifique sus puntos de vista, de
anlisis y discusin, represente para el alumno un material de consulta til y expedita,
y le facilite el acceso a la informacin necesaria.
Lic. Adriana Hernndez Puente
Captulo I
El hombre y el trabajo
en los procesos
de cambio

Objetivos especficos
- Comprender la funcin del trabajo en la evolucin y conformacin
de las sociedades modernas.
- Resaltar el contenido del trabajo como fuente de la riqueza social.
Conocer en trminos generales el desarrollo de la administracin
del factor humano.
- Comprender la necesidad e importancia del proceso de cambio
histrico.
- Conocer a grandes rasgos los cambios recientes en el contexto
mundial, sus efectos en el nacional y las condiciones generales de
la economa, I poltica y la sociedad del Mxico actual.
- Obtener una nocin general del proceso de modernizacin nacio-
nal y del rol d ~ la Administracin Pblica dentro de l.
- Comprender la importancia vital del elemento humano dentro de!
proceso de cambio y administracin.
Trminos clave
Revolucin tecnolgica
Globalizacin
Psicologa industrial
Crculos de calidad
Administracin cientfica
Regionalizacin
Modernizacin
Cambio
Crisis estructural
Presentacin
E
n este captulo se realizar una revisin general sobre la importancia que el trabajo
representa para las sociedades modernas y para el desarrollo de las organizacio-
nes, como producto de la dinmica sociohistrica.
Por otra parte, en el estudio del proceso referente a la administracin de personal
se considerarn las condiciones econmicas, polticas y sociales a las que ste habr
de dirigirse, puesto que son las situaciones histricas especficas que rodean al
trabajador las que habrn de determinar las cualidades que de l se requieren.
Por lo anterior, se ofrece un amplio panorama de los cambios recientes a nivel
nacional e internacional, a fin de conocer la funcin, requerimientos y posibilidades de
desempeo de la Administracin Pblica frente a las circunstancias internas y externas.
De este modo, se pretende tambin que la administracin de personal sea debidamente
enmarcada por estos contextos y que se comprenda la relevancia del personal en los
procesos de desarrollo presentes.
En estos tiempos de aceleradas transformaciones, cuando la actuacin del hombre
a travs del trabajo resulta un factor estratgico de crecimiento y desarrollo, paradjica-
mente, es necesario recuperar una apreciacin del pasado en torno al trabajo humano,
que otorgue a ste su sentido original como fuente primaria de inventiva, creatividad y
por ende, productividad.
23
1.1 EL TRABAJO COMO FUENTE DE RIQUEZA
El trabajo es la fuente de toda riqueza, constituye la condicin bsica y fundamental de
toda la vida humana, a tal punto, que el trabajo ha creado al propio hombre.'
Contrario a como es visto hoy, principalmente por las culturas occidentales, el
trabajo es mucho ms que un medio de subsistencia: es la actividad a travs de la
cual el hombre se desprendi de su mundo primario, meramente instintivo, para acceder
al razonamiento, a la determinacin de su voluntad y con ello, al establecimiento de fines
y metas. De este modo, el hombre se independiz de la naturaleza y emprendi la
transformacin de su entorno. El trabajo es el origen y el vehculo de la productividad,
de la creatividad y de la libertad humanas.
A partir del momento en que el hombre rebas su reproduccin natural mecnica
e instintiva y comenz su reproduccin social, su creacin de tecnologa y cultura, de
instrumentos y smbolos, sustituy en cierto modo su dependencia y sujecin a las
fuerzas naturales que lo dominaban, por la nica fuerza capaz de invertir esta relacin
y a la que queda sujeto desde entonces por ser la fuente de su desarrollo y transforma-
cin: el trabajo, puesto que es el medio para poner en marcha e incentivar su creatividad.
La actividad vital humana, libre y consciente, cualitativamente distinta a la actividad
vital animal, necesaria e instintiva, es precisamente lo que caracteriza al hombre como
tal.
2
El animal tambin realiza una actividad, tambin tiene un desgaste, pero slo es
fsico e involuntario, obligado por la coaccin de las fuerzas naturales.
El ser humano tiene la capacidad de trabajar libremente, ms all de la coaccin
de la naturaleza; sta ya no lo limita, ni domina, gracias a su trabajo; lo nico que puede
dominarlo y subyugarlo es el propio hombre.
Esto es as porque al producir, crear y elaborar un mundo nuevo, social, material
e ideal, el hombre se ve a s mismo en su obra, ve el producto de su actividad. Y esto es
vlido tanto para la humanidad en su conjunto, como para cada uno de sus miembros
en lo particular, por ello, "el trabajo del individuo constituye una de las claves del curso
de su vida, as como de su ser y de su identidad sociales.:"
El concepto del trabajo como una fuerza de desarrollo intrnseca al ser humano,
como el propio fin del hombre, ha sido entendido y cuidado por muchos pueblos y
culturas. Sin embargo, debido al desarrollo tecnolgico, econmico y social posterior a
1 Engels, Federico. El papel del trabajo en la transformacin del mono en hombre. Ediciones Quinto Sol. Mxico,
1984: 7.
2 Marx, Carlos. Manuscritos econmico filosficos de 1844. Ediciones de Cultura Popular. Mxico, 1976: 75.
3 Everett C. Hughes, Men and Their Work, citado en Strauss, George y Leonard Sayles. Personal: los problemas
humanos de la direccin. Herrero Hermanos. Mxico, 1974: 35.
24
la Revolucin Industrial del siglo XVIII, el trabajo se ha convertido en una serie de
operaciones rutinarias y repetitivas, ha dejado de ser fuente y ejercicio de la creacin
humana. En la actualidad, el trabajo no es ya una finalidad, sino una carga obligada y
desagradable porque ha dejado de tener sentido para el propio trabajador, porque su
origen, sus causas, sus procedimientos, sus mecanismos y sus objetivos tienen poco,
o nada que ver con l, con sus intereses, con sus inquietudes y con sus potencialidades
personales.
Nuevamente, el trabajo del hombre se ha reducido a una necesidad, a un medio
de subsistencia como lo era en su condicin animal. En este sentido, el problema de
la civilizacin moderna radica en cmo volver otra vez el trabajo un fin para el individuo
que lo realiza, precisamente porque en l se realiza.
As pues, una vida humana sana y natural, no instintiva, requiere de las retribu-
ciones psicolgicas, econmicas y sociales que se derivan del trabajo. El comporta-
miento de un individuo que no tiene la posibilidad de trabajar en aquello que le posibilita
obtener dichas recompensas, seguramente se ver marcado por la insatisfaccin y la
monotona, lo que repercutir no slo en la institucin donde labora, sino en todos los
mbitos de su vida social.
1.2 ANTECEDENTES HISTORICOS
DE LAS RELACIONES DE TRABAJO
La humanidad siempre ha requerido organizar su trabajo para lograr objetivos que no
habra alcanzado individualmente, ya sea sobre necesidades bsicas naturales, emo-
cionales, de seguridad, o de carcter artstico e intelectual.
Histricamente, el trabajo se ha enfocado a aspectos de sobrevivencia individual,
a esfuerzos comunitarios y a la creacin de un excedente productivo. La riqueza,
producto del trabajo, llega inclusive a rebasar las necesidades bsicas de una comu-
nidad, lo que posibilita una reduccin de las cargas laborales para la sociedad.
En este sentido, trabajar, producir, acumular y distribuir implica organizar gente,
medios, recursos y decisiones, actividades presentes desde la formacin de las
primeras sociedades.
Desde este punto de vista, la administracin de personal puede considerarse tan
antigua como la propia humanidad, ya que en todos los pueblos se ha encontrado
inmersa en actividades econmicas, militares, religiosas, polticas, etc. Desde sumerios
25
y egipcios, la historia ha reportado datos muy antiguos de sistemas de control, organi-
zacin de mandos, planeacin, etc.
La organizacin de las actividades sociales se ha basado en la divisin del trabajo,
en la distribucin especfica de funciones y tareas, con base en la estructura general de
produccin, intercambio y comunicacin. En muchas culturas, la divisin del trabajo se
ha relacionado con la edad, el sexo, la posicin socioeconmica y la posesin de los
recursos, como la tierra, la maquinaria, la tecnologa y el conocimiento, que en la
sociedad capitalista se ha constituido en un factor determinante.
En la poca del esclavismo, los seres humanos eran tratados como parte de las
propiedades del amo, como cualquier producto comercial o de guerra. El amo era dueo
de la vida y obra del esclavo, sin tener en cuenta su autonoma y dignidad individual.
La esclavitud estaba reconocida como una institucin en las sociedades antiguas,
donde representaba un factor constante en la vida social y econmica. El trabajo de los
esclavos se constituy en el pilar de muchas civilizaciones, que por siglos, fue una faena
continua y hereditaria.
Durante el feudalismo en Europa, el sistema de relacin laboral cambi y apareci
la figura social del siervo, quien prestaba sus servicios al seor feudal a cambio de su
proteccin y del disfrute de parcelas de sus tierras. El siervo estaba adscrito a la tierra,
era parte de ella, prcticamente perteneca a ella; cuando sta cambiaba de dueo, el
siervo trabajaba para el nuevo seor feudal.
A finales de la Edad Media aparecieron en Europa los gremios, asociaciones o
corporaciones laborales, como una consecuencia del desarrollo tecnolgico, del creci-
miento de la economa familiar, de la formacin de villas, ciudades y burgos y del auge
del comercio.
Tambin cambiaron las formas de produccin. En el sistema artesanal el trabajo
era individual; generalmente, el producto era elaborado desde su inicio hasta su fin por
una sola persona, quien imprima en l su "sello" y poda apreciar inmediatamente el
sentido de su trabajo. En cambio, al interior de los primeros talleres se formalizaron
las especialidades, lo que fragment la produccin en una serie de operaciones
repetitivas, ocasionando al trabajador una actitud negativa en la percepcin del producto
y de su propia participacin en los procesos-productivos. Para el trabajador, dej de ser
evidente en lo inmediato el uso de su producto, la utilidad y el sentido de su trabajo, ya
que se prescindi de su destreza artesanal.
La especializacin tambin fue base de la jerarquizacin. De acuerdo a las
especialidades se jerarquizaron los puestos, dando origen a un sistema de mritos y
ascensos por destreza y antigedad. La falta de recursos de muchos aprendices impidi
que pudieran tener un taller propio, lo que los oblig a trabajar como asalariados.
26
Posteriormente, ellos comenzaron a formar gremios a fin de darse ayuda mutua. Esto
constituy el primer antecedente de los sindicatos contemporneos.
En ese momento, la transmisin de conocimientos y habilidades adquiri un nuevo
modelo: del esquema de relaciones padre-hijo, se pas a otro ms amplio, aprendiz-
oficial-maestro; aparecieron entonces las primeras universidades formales, a fin de
difundir el conocimiento y la experiencia fuera del mbito familiar. A lo largo del
desarrollo del hombre, el conocimiento ha sido el motor de la transformacin de
sus formas de vida, pero es hasta la sociedad capitalista cuando el conocimiento se
convierte en insumo imprescindible del funcionamiento general del sistema social.
Poco a poco, se fueron agregando nuevos componentes al proceso de mecani-
zacin: el acceso a mejores fondos de inversin, materias primas abundantes, nuevos
sistemas de transporte, fuentes adicionales de energa y la explotacin del trabajo
humano como eje del sistema.
Por su parte, los grupos de artesanos de un mismo oficio buscaban mediante su
unin la defensa de sus intereses comunes, la regulacin del empleo y el adiestramiento
de los aprendices dentro de cada oficio. Estas asociaciones precedieron a las organi-
zaciones patronales actuales.
La filosofa social del siglo XVIII exalt el individualismo y la libertad humana. El
liberalismo tuvo como mxima expresin la Revolucin Francesa, movimiento que
afect directamente las relaciones laborales al liberar la fuerza de trabajo sujeta por la
clase terrateniente, convirtindola en una mercanca supeditada a la ley de la oferta y
la demanda, generando una etapa de "libre competencia" en y por el trabajo.
Sin embargo, el liberalismo abri tambin la mayor posibilidad de explotacin en
el trabajo no slo de hombres, incluso de nios y mujeres, bajo condiciones de suma
insalubridad. El sistema fabril de produccin estimul la profusin de empleos mon-
tonos que no siempre exigan fuerza fsica y tampoco demandaban capacidad de
raciocinio y creatividad. As, en vez de que la mquina se convirtiera en extensin del
poder creador del hombre, fueron los hombres, las mujeres y los nios quienes se
volvieron apndices del potencial productor de la mquina."
Adems de ello, la Revolucin Industrial propici el liberalismo econornco,
manifiesto en las relaciones de trabajo a travs de constantes abusos hacia los
trabajadores. Esto gener importantes movimientos sociales que generalmente eran
reprimidos porque atentaban contra las "leyes naturales del mercado".
La vida para los trabajadores no especializados era precaria, ya que les faltaban
habilidades especiales para negociar mejores condiciones laborales y eran fcilmente
4 Knauth, Lothar., et.al.,La formacin del mundo moderno. Volumen 1. CEMPAE. Mxico1977.
27
remplazables. Sin embargo, esta situacin gener en la clase obrera nortos de
pensamiento y accin muy particulares, que a lo largo del siglo XIX se transformaron en
sentimiento y conciencia de clase.
De este proceso surgi el proletariado moderno como una clase social desposeda.
que slo cuenta con su propia fuerza de trabajo como medio de subsistencia y
reproduccin social. Hombres y mujeres carentes de propiedad, cuya vida transcurre al
ritmo de los engranes de una mquina.
Inglaterra ha sido identificada como la cuna del movimiento obrero debido a su
importancia como escenario de la lucha sindical. Las precarias condiciones de trabajo.
los bajos salarios y la exclusin de la actividad poltica debida a que el voto slo era
derecho de los propietarios motivaron a los obreros a ejercer acciones concretas.
Muestra de lo anterior son la llamada guerra cartista, en la cual los obreros demandaban
participar en el parlamento, la formacin del cooperativismo y del "tradeunionismo".
En Francia, los levantamientos llevados a cabo por el movimiento obrero alcanza-
ron una algidez inusitada. En 1834, los trabajadores de la seda de Lyon se manifestaron
abiertamiente contra el rgimen; para 1834, fueron asesinados miles de trabajadores
de la industria textil como un escarmiento a la desobedencia Civil.
En general, el movimiento obrero ha luchado por la obtencin de libertades
sindicales, negociacin y contratacin colectiva, derecho de huelga y un derecho
individual al trabajo como forma de promover la justicia social.
Los problemas del proletariado se constituyeron en la razn de ser de la naciente
corriente de pensamiento: el socialismo. A pesar de la existencia de una gran diversidad
de enfoques y autores (Babeuf, Saint-Simon, Fourier, Owen, Marx. Engels, Bakunin,
etc.) la lnea bsica del socialismo se mantuvo: el rechazo a la propiedad privada de los
medios de produccin.
De acuerdo con lo anterior, todas aquellas cosas que se emplean para multiplicar
la riqueza: fbricas, tierra, capital, comercios, etc. deberan ser propiedad social y no
privada. Sin embargo, fue la distinta visin de la.historia y los medos a emplear lo que
diferenciara a los distintos enfoques socialistas.
La publicacin del Manifiesto del Partido Comunista, de Carlos Marx y Federico
Engels, marc un parteaguas en la evolucin del movimiento obrero. A partir de ese
momento, el socialismo cientfico, interpretacin de la historia como una lucha de
clases que paulatinamente devendra en la destruccin del capitalismo, a travs de la
revolucin del proletariado, se consolid como la praxis de una gran parte del movimiento
obrero.
28
En El Capital, Marx hace un anlisis sobre el funcionamiento del capitalismo y
seala que sus contradicciones internas lo condenan a su desaparicin y al surgimiento
del socialismo. Es importante reconocer que, a diferencia de los utopistas, Marx no
elabora "un diseo fantasioso para el futuro", sino busca en las posibilidades que ofrece
la historia."
Es posible afirmar que durante la segunda mitad del siglo XIX, la clase obrera
comenz a consolidarse a partir de aceptar la idea de que la organizacin, tanto a nivel
nacional como internacional, era la nica forma de lograr mejores condiciones y reducir
la explotacin laboral.
Por iniciativa de diversas organizaciones laborales, en el ao de 1864 se fund
en Londres la Asociacin Internacional de Trabajadores, conocida tambien como
Primera Internacional. A pesar de su desaparicin en 1872, logr impulsar y apresurar
el sindicalismo y el uso de la huelga como medo de lucha en Francia, Blgica, Espaa
e Italia.
A fines de 1880, se promulgaron leyes para establecer salarios y condiciones
mnimas de seguridad e higiene en el trabajo; tambin se lograron alcanzar derechos
de indemnizacin por lesiones y accidentes de trabajo.
Con el fortalecimiento de la produccin en serie, se revolucion la tecnologa de
la maquinaria y equipo, lo que paulatinamente gener un excedente de bienes y
conocimientos que repercuti en salarios ms elevados y jornadas de trabajo ms
breves.
La Revolucin Industrial cambi tanto los mecanismos y procedimientos de
trabajo, como las relaciones humanas de trabajo: a medida que la tecnologa se hizo
ms compleja, los individuos se hicieron ms dependientes unos de otros y los
problemas laborales, ms difciles de entender y dirimir.
En los ltimos 150 aos, la humanidad ha experimentado una revolucin dram-
tica no slo en las cosas que hacemos, sino en la manera como las hacemos.
Anteriormente los cambios eran ms espaciados, su celeridad era mucho menor. La
conducta y el comportamiento se regan bsicamente por la tradicin. El siglo XIX ha
sido el primer testigo de los efectos de una de las transformaciones ms importantes
de la historia, pues la Revolucin Industrial no lo fue slo en aspectos tcnicos, lo fue
tambin en aspectos humanos.
Un artesano haca una obra completa de principio a fin, a partir de la Revolucin
Industrial, la especializacin del trabajo se convirti en una necesidad. El jornalero
necesitaba poco ms que sus manos y su herramienta propia para desarrollar su
5 Knauth, L. oe. Cito
21100
29
trabajo. El trabajo industrial requiere mltiples instrumentos, lneas de montaje, maqui-
naria especfica, diversos insumas y con todo ello, compaeros, jefes o colaboradores,
clientes o surtidores, esto es, muchos ms contactos humanos. A partir de entonces,
las organizaciones de trabajo se han hecho cada vez ms grandes y complejas, y los
jefes, cada vez ms extraos y remotos.
Dentro del proceso laboral, la revolucin tecnolgica trastoc la divisin tradicional
del trabajo, acentundola mediante un detallado esquema de especializacin. Ello ha
originado importantes beneficios para la sociedad, pero tambin ha representado una
desventaja por lo que respecta a su alto costo humano: una estricta divisin del trabajo,
la dependencia de reglas, procedimientos y jerarquas, y tareas rutinarias bajo lneas de
control por produccin, como parte de una rgida estructura funcional, que genera
frecuentemente condiciones poco favorables para un trabajo creativo y satisfactorio.
En nuestro pas, las relaciones laborales han tenido una influencia directa del tipo
de relaciones sociales y etapas histricas por las que la humanidad ha transcurrido hasta
hoy.
Durante la poca prehispnica, el trabajo se consideraba valioso en s mismo,
porque era precisamente la actividad que daba la categora de ser humano a quien lo
practicaba. Haba una clara diferenciacin del trabajo entre hombres y mujeres, as como
en su organizacin, dependiendo de su carcter: agrcola, comercial, de inters pblico,
religioso, militar, artstico y de oficios diversos.
En la poca de la Colonia cambi drsticamente la situacin. La nueva economa
se bas en la produccin agrcola, ganadera y minera, para lo que se mantena a los
indios prcticamente en calidad de esclavos, a pesar de que las Leyes de Indias los
protegan de la explotacin por parte de los encomenderos y hacan referencia a un
salario mnimo.
Por otra parte, del comercio y de las actividades administrativas se ocupaban los
espaoles. Encomenderos, mayordomos y religiosos asuman el rol directivo de la
sociedad, con una clara discriminacin econmica, racial )f cultural a favor de la Corona
de Espaa.
30
Cuadro 1.1
DEL TRABAJO ARTESANAL Al TRABAJO INDUSTRIAL
1
1
l. Artesanal I Industrial
ji Produccin individual por unidad. incluso de las partes.
saja especializacin del trabajo. Alta especializacin del trabaio.
11
US? manual de pocas herramientas y ma-. Procesamiento de materiales e insumas y
teriales. luso de mltiple maquinaria y lneas de
e de colaboradores,
I
j ef es y subalternos, clientes y
.. abastecedores.
en el diseo, elab-o-ra-c--io-'n-y-te-r--I Marcada -p--r-o-c-e_-
u
tDlnacir"! del Product9. y jerarquas. _

Organizacin simple del lugar de trabajo o Organizacin compleja de las fbricas e

taller. industrias.
------
[Vinculacin estrecha entre aprendiz yApreciacin extraa y remota del tra-

11 maestro. . del jefe superior, gerente, director

.o administrador.
el apre-n-d-z-.----I Estrigo -e-I-P-I3_rs_o._o=-:.n-C-"a __I. -I,
ITrabajo creativo y satisfactorio. ]Trabajo repetitivo. rutin.ario e insatis-
I1 factoro.
ib---- - __========:!J
Con la Conquista se introdujeron en Mxico los conceptos y las relaciones de
trabajo europeos, as como la esclavitud, cuya prohibicin se dio hasta 1810, con l
movimiento de Independencia. Especficamente en la Constitucin de Apatzingn, y
teniendo como antecedente las Cortes de Cdiz (1813), se menciona que cada persona
poda dedicarse al trabajo que estimara conveniente, sin ms restriccin que las buenas
costumbres.
El siglo XIX transcurri con menores modificaciones en los tipos de relacin laboral
que en sus fundamentos, es decir, en las formas de produccin y de propiedad. Cabe
mencionar que durante el Imperio de Maximiliano se -orornulq la Ley de Trabajo del
Imperio, la cual presentaba una clara tendencia a la f.. oteccin de los trabajadores.
31
Durante el porfiriato, la fuerza de trabajo se encontraba atada al campo, bajo
injustas y psimas condiciones de vida. Al mismo tiempo, se daba un fuerte impulso al
proceso de capitalizacin del pas: se apoy la industria textil y manufacturera; se
inaugur el primer ferrocarril, que sera un importante medio de transporte para ampliar
el mercado y otros tipos de intercambio; adems, se dieron grandes oportunidades a
extranjeros para atraer sus inversiones. Sin embargo, este nuevo patrn de crecimiento
choc con la tradicional estructura agraria.
Las condiciones sociales de vida para la gran mayora de la poblacin, cuyo
componente rural alcanzaba un 85%, eran tan difciles, y la necesidad de liberar la mano
de obra para abastecer a la naciente industria tan grande, que esta contradiccin
histrica tuvo como producto la Revolucin Mexicana de 1910.
Tras el movimiento armado y con la promulgacin de la Constitucin de 1917, en
su artculo 123 quedaron establecidas las bases jurdicas de la relacin entre el sector
patronal y el obrero, es decir, la posicin del Estado ante la lucha de las clases
econmicas, adems de la forma de relacin que l mismo habra de asumir hacia los
trabajadores y servidores pblicos.
A partir de los gobiernos posrevolucionaras se delinearon dos estilos de accin
respecto a la situacin laboral: por un lado, el esquema corporativista oficial y, por otro,
una fraccin combativa del sector obrero, con algunos lderes marcadamente radicales
Tanto la amplia legislacin laboral mexicana, como las estructuras organizativas que
para su tratamiento han sido creadas por parte del Estado, son objeto de los captulos
posteriores.
1.3 DESARROLLO DE LAADMINISTRACION
DE PERSONAL EN EL SIGLO XX
El surgimiento de nuevas empresas y una nueva forma de vida en el trabajo, como
producto de la Revolucin Industrial, hicieron manifiesta la necesidad de una adminis-
tracin de personal tal y como se conoce hoy en da.
A principios del siglo XX Frederick Taylor, padre de la administracin cientca,"
apunt sobre el inters de las personas en el trabajo desde una ptica diferente a la
tradicional; sus estudios basados en la recoleccin y anlisis de datos lo condujeron a
mejorar el reconocimiento y la productividad de los trabajadores. En su libro Los
6 La administracin cientfica implica un estudio cuidadoso de todos los factores que intervienen en el trabajo e
incluye la motivacin de los trabajadores yla satisfaccin en el empleo. Dessler, Gary. Administracin de personal.
Prentice-Hall Hispanoamericana. Mxico, 1991: 787.
32
principios de la administracin cientfica, seal que "as como existe la mejor
mquina para un trabajo, tambin hay mejores maneras para que las personas
realicen sus tareas"? Taylor, bajo un enfoque objetivo y sistemtico, consider la
eficacia tcnica como su gran meta dentro del ambiente laboral, sin embargo, los
problemas humanos constituan un obstculo para sta.
No obstante, una nueva ciencia -la psicologa- comenz a aplicarse a la admi-
nistracin de personal, bsicamente en las reas de seleccin, capacitacin y motiva-
cin de los trabajadores.
Tras la Primera Guerra Mundial se increment el inters por las condiciones
humanas en el trabajo y se hizo una serie de replanteamientos sobre ellas. Precisa-
mente en la poca de la posguerra, fueron fundadas la Asociacin Nacional de Personal
y la Asociacin Americana de Direccin en los Estados Unidos de Norteamrica.
En la dcada de los veintes, surgi la Escuela de las Relaciones Humanas con
Elton Mayo y E. J. Roethlisberger, quienes introdujeron en la Universidad de Harvard
el anlisis del comportamiento en el trabajo, aplicando conocimientos sociolgicos en
sus estudios de la Western Electric Co., en su planta de Hawthorne,"
Estos autores llegaron a la conclusin de que la organizacin es un sistema social
y el trabajador es, sin duda, el elemento ms importante dentro del mismo. El
trabajador no es una simple herramienta, sino una personalidad compleja que
acta en una situacin de grupo laboral.
El movimiento de Relaciones Humanas se enfoc bsicamente al anlisis del
estado de nimo de los trabajadores y su participacin y comunicacin con la organi-
zacin.
De tal forma, para Mayo, los problemas de los seres humanos se convirtieron no
en un obstculo, como lo eran para Taylor, sino en un nuevo campo de estudio. Taylor
increment la productividad racionalizndola, mientras que Mayo lo hizo humanizn-
dola, esto es, rescatando el sentido humano de la relaciones sociales entabladas en el
mbito laboral.
La dcada de los cincuentas representa para la Escuela de Relaciones Humanas
un momento de auge, ya que se presentaron una serie de modificaciones favorables
a los trabajadores en la legislacin laboral y una comprensin precisa del rostro humano
de las organizaciones. Durante este perodo de posguerra, una nueva gama de fuerzas
sociales originaron presiones crecientes para establecer un mejor clima al interior de
las organizaciones de trabajo.
7 George Claude, S. Historia del pensamiento administrativo. Prentice-Hall Hispanoamericana. Mxico, 1992:
84-92.
8 Davis, Kates. El comportamiento humano en el trabajo. Mc Graw-Hill. Mxico, 1983: 7-9.
33
Los sindicatos adquirieron mayor fuerza y representatividad laboral, ejerciendo
presin para exigir un ambiente ms adecuado, ms humano. Los grupos minoritarios
por su parte, pugnaron tambin por condiciones favorables para sus miembros y
combatieron la discriminacin. Los trabajadores en general adquirieron una mejor
educacin y demandaron ms calidad humana en las organizaciones. En aspectos como
planes de retiro y seguros para accidentes laborales, se incrementaron las exigencias
sociales.
Por otro lado, el tamao de las organizaciones e instituciones laborales, su
especializacin y su complejidad, crecieren a la luz del avance tecnolgico, social y
demogrfico, aumentando con ello tanto la problemtica bajo estudio, como los intere-
sados en ella.
A travs de la investigacin terico-prctica, el trmino relaciones humanas se
fue enriqueciendo gradualmente hasta el establecimiento de una nueva denominacin
para su campo de estudio: el Comportamiento Organizacional.
En este momento, las denominadas ciencias del comportamiento fueron aplicadas
a la administracin de personal con la idea de incrementar la eficiencia de los empleados
a travs de la interaccin con el medio ambiente de trabajo.
En los aos sesentas, esto se complement con el surgimiento de una nueva
apreciacin sobre las organizaciones laborales, enfocada al Sistema total. La organi-
zacin de trabajo se defini como un complejo sistema humano, con cultura y valores
propios, que influyen directamente en la productividad y la motivacin, y que permiten
a los individuos alcanzar satisfaccin y reconocimiento al interior.
A partir de los enfoques sistmicos organizacionales se han desarrollado mltiples
aplicaciones en las instituciones laborales. Algunas de ellas son muy trascendentes por
el impacto que han tenido en el ambiente empresarial a nivel mundial, como las
aportaciones del Japn sobre Servcio al Cliente y Calidad Total, que no slo abarcan
a la organizacin en s misma, sino a su medio ambiente, sus proveedores, los servicios
de posventa, aplicaciones estadsticas, el anlisis de mercados, etc.
Estas experiencias han sido englobadas en Estados Unidos con la denominacin
de Teora Z, que ahora se agrupan en un movimiento ms general de calidad, incorpo-
rado en nuestro pas incluso al nivel del Acuerdo Nacional para la Elevacin de la Calidad
y la Productividad (1992).
Algunos autores han emprendido diversos movimientos, como los de Mejora
Continua y Excelencia, que buscan incrementar la competitividad de sus organizacio-
nes y su capacidad innovadora frente a un ambiente cada vez ms cambiante y
complejo.
34
A travs de la formacin de Crculos de Calidad se pretende contribuir a la
prosperidad de la organizacin, el respeto a los individuos, el incremento de la calidad
en el proceso y los productos del trabajo y el desarrollo del potencial humano para lograr
su completa autosatisfaccin.
Los Crculos de Calidad son pequeos grupos que surgen de manera espont-
nea y voluntaria para resolver problemas en el trabajo, basndose en la realidad
concreta de la organizacin. Su importancia radica en que plantean una serie de
acciones que pueden derivar en mejoras directas e inmediatas sobre la forma de
trabajar tanto individual como colectivamente. Una vez que se han desarrollado, es
difcil que los trabajadores los abandonen ya que brindan la oportunidad de lograr el
crecimiento personal, de undesempeo satisfactorio y de alcanzar cierto reconocimien-
to.
Actualmente hay una variedad de lneas de trabajo que se estn formando en las
organizaciones, a fin de adaptarse de una manera ptima a la velocidad de los cambios
impuestos por la modernizacin. Entre stas se encuentran las tcnicas de automa-
tizacin de procesos, derivadas de la bsqueda de mejores tecnologas; una gran
variedad de opciones organizativas, como son los grupos matriciales, grupos de tarea,
grupos de proyecto, y mltiples innovaciones en el manejo de informacin directiva y
la toma de decisiones, todo ello instrumentado para darles mayor flexibilidad a las
estructuras organizacionales.
El punto de inters de las organizaciones de trabajo ha pasado desde un reducido
enfoque orientado a la produccin, hasta poner el nfasis en los sistemas organizacio-
nales y especialmente, en el desarrollo y planeacin de personal. Cada vez es ms
evidente que el valor agregado de las organizaciones radica en su personal y en su
capacidad de visualizarse, de descubrirse a s mismas, como complejos sistemas que
pueden dirigir su crecimiento mediante cambios planeados, que conjugan el desarrollo
de su personal con el de la institucin, como parte de una planeacin estratgica.
1.4 EL PROCESO DE CAMBIO SOCIAL
El cambio es lo ms sobresaliente del mundo actual, puesto que se presenta en todos
los aspectos de la vida social e individual y con una dinmica que, hoy ms que nunca,
rebasa la capacidad de percepcin y anlisis de aquellos quienes estn inmersos en
l.
La intensidad y rapidez de los cambios tecnolgicos ocurridos en las ltimas
dcadas han elevado las condiciones de vida de los pueblos y al mismo tiempo, la
posibilidad real de autodestruccin.
35
El ritmo acelerado de los cambios y la crisis de valores culturales obligan al ser
humano a buscar nuevos significados y vas de accin para aquellos factores que
determinan su existencia, principalmente, el sentidodel trabajoy de las relaciones humanas.
Esta situacin se genera debido a que no existen valores, relaciones o conceptos
estticos. Algunas variaciones, por la ley natural de la evolucin, son aceptadas sin
mayor cuestionamiento ni valoracin crtica; otras, por el contrario, son consideradas
objeto de discusin y anlisis, para luego ser modificadas deliberadamente a travs de
estrategias de cambio planeadoo, en caso extremo, para ser reemplazadas violentamente.
La investigacin y el desarrollo de las ciencias bajo un enfoque humanista propone
una alternativa distinta a la violencia para la asimilacin del cambio. En el campo de la
administracin, la incorporacin de las ciencias del comportamiento se orienta a mejorar
la calidad de vida de las personas, transformando estructuras, sistemas, actitudes,
conceptos y valores involucrados en el trabajo.
El cambio planeado es la adaptacin, refuncionalizacin, actualizacin o moderni-
zacin de un sistema u organismo, frente a determinantes externas, como son las
nuevas tecnologas, mercados, demandas, interrelaciones, fuerzas, etc., que se gene-
ran en el medio ambiente.
Las instituciones sociales son las encargadas de planear y dirigir el cambio, porque
a travs suyo los individuos adquieren las pautas de conducta social que les son
requeridas. No obstante, las propias instituciones pueden ser demasiado vulnerables a
las modificaciones, y no resistir la velocidad y la calidad impuestas. Existen numerosas
transformaciones en los valores y conceptos sociales que escapan a los directivos
institucionales, stas parecen sorprenderlos, sus reacciones ante ellas por lo general
slo surgen en un momento de crisis y en ocasiones, demasiado tarde.
Lo anterior se debe a que los directivos no poseen una mentalidad de cambio, esto
es, el convencimiento de la necesidad de actualizarse permanentemente y contar con
la capacidad tcnica, imaginacin y dinamismo requeridos, para realizar eficazmente
los procesos a su cargo.
La tradicin del pensamiento occidental hace creer que podemos dividir a nuestra
sociedad en elementos funcionales, estudiarlos separadamente y establecer criterios
para mejorar cada uno sin preocuparse del resto de! sistema. Hoy por el contrario,
es necesario comprender un sistema en su conjunto, antes de intentar mejorar sus partes
o subsistemas, ya que la interaccin de stos es cada da ms estrecha.
En Mxico se tiene la expertencia'' que enfatiza la diferencia entre resolver causas
y atender efectos en la planeacn, a modo de poder proyectar el futuro positivamente.
9 Acle Tomasini. Planeacin estratgica y control total de calidad. Mxico, 1990: 44.
36
Un programa de modernizacin nacional integra a gobierno y sectores sociales a travs
de diversos planes a corto y mediano plazo, que deben ser evaluados. Este cambio
necesita establecer objetivos, tiempos, mecanismos y agentes que lo llevarn a cabo;
stos necesitan descubrir los vnculos entre los miembros de la comunidad y sus
representantes, a fin de crear alianzas y eliminar obstculos.
Por tal motivo, las instituciones necesitan incluir en su sistema integral de
administracin un proceso que regule la dinmica de sus transformaciones internas
para dar respuesta a las demandas de modernizacin y contar con agentes de cambio
con conocimientos, habilidades y actitudes para el diseo y manejo adecuado de la
planificacin del cambio.
Las nuevas circunstancias sociales de Mxico demandan un esfuerzo deliberado
de sus instituciones para que, en primer lugar, sus productos y servicios respondan
efectivamente a las necesidades de los usuarios y se eleve la productividad de la
organizacin y, en segundo lugar, pero con igual nfasis, para que se establezca un
clima que facilite la calidad de vida y el desarrollo de su personal.
De ah nace la inevitable necesidad de modernizar los sistemas de administracin
y desarrollo de personal hacia el interior del aparato gubernamental mexicano, para
que stos sean flexibles, giles, operativos, y contribuyan a hacer realidad los plantea-
mientos de desarrollo nacional.
1.5 CAMBIOS RECIENTES EN
EL CONTEXTO MUNDIAL
Las profundas transformaciones que en aos recientes ha sufrido la economa mundial,
en la industria, las finanzas y el comercio, obligan a las naciones a replantear y adecuar
su organizacin interna. "La modernizacin de la estructura bsica de la sociedad y de
aquellas prcticas que la alimentan, es una tarea en la que estn inmersas la gran
, di' d I d ,,10
rnayona e as naciones e mun o.
En 1971, con el rompimiento del acuerdo de Bretton-Woods, en el que se haba
establecido desde 1944 el patrn de cambio oro-dlar, termin por deteriorarse el
sistema monetario de posguerra e iniciarse un no-sistema de patrn papel, que
posteriormente se traducira en un fuerte desorden monetario y en inflacin a escala
mundial. Esto fue nicamente el inicio de los vertiginosos cambios que sacudiran la
10 Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Mxico, 1989: 16.
37
estructura de la sociedad moderna. Posteriormente, la crisis petrolera acelerara el caos
monetario y la inflacin a niveles nunca antes registrados.
La estrecha interrelacin e interaccin de diferentes sujetos en la escena mundial
hizo pensar a los analistas en la inexistencia de sistemas sociales cerrados. Muestra de
esto la constituy una serie de acontecimientos que, a pesar de tener un nivel local,
difundieron sus efectos por todo el orbe, hasta convertirse en problemas de carcter
mundial.
Ejemplo de lo anterior fueron en los aos setenta: la carrera armamentista y guerra
fra entre oriente y occidente, la explosin de las tasas de natalidad principalmente en
los pases subdesarrollados y los consecuentes problemas de desnutricin y hambruna,
los cambios en el patrn de los asentamientos humanos, que implicaron la multiplicacin
de la poblacin de reas urbanas, el temor al agotamiento de los recursos naturales y
la energa, y el acelerado avance cientfico-tecnolgico.
La crisis petrolera implic una desestabilizacin en la balanza de pagos, en el
crecimiento y en el empleo, factores que generaron en la dcada de los ochenta una
serie de conflictos sociales y polticos, as como fuertes turbulencias en los mercados
financieros y el riesgo de una crisis acompaada de estancamiento e hiperinflacin.
En el transcurso de los aos ochenta, los cambios se sucedieron con mayor
velocidad e imprevisibilidad que antes: la bipolaridad de posguerra se quebrant frente
a los esfuerzos de los Estados Unidos por recuperar la hegemona militar a travs de la
Iniciativa de Defensa Estratgica ("Guerra de Galaxias") y por la obsolescencia del
aparato productivo sovitico que dej de ser competitivo ante la mayor productividad,
eficiencia y calidad de las industrias de otros pases.
De tal forma, la economa internacional se ha caracterizado por su inestabilidad,
manifiesta por un lado, en las crisis de las economas industriales ypor otro, en el repunte
de las economas basadas en la tecnologa informtica.
En este sentido, presenciamos un cambio en el poder econmico de las naciones,
distinguindose una creciente multipolaridad. La consolidacin de la Comunidad Eco-
-teJ'"1genciaa Ia.gtoballzactn
, .
reztonanzacton econorruca
38
nmica Europea y del bloque encabezado por Japn en el Sudeste Asitico desgasta-
ron paulatinamente la hegemona norteamericana en este aspecto.
Ahora, el comportamiento de los pases flucta entre la cooperacin y el conflicto;
a menudo surgen sucesos desestabilizadores por parte de los diferentes actores de la
escena internacional, como fue el caso del conflicto blico en el Golfo Prsico.
Lo anterior ha significado una mayor politizacin de las relaciones econmicas en
general, que al exterior, parece apuntar hacia un proceso de redistribucin y al mismo
tiempo de concentracin del poder entre las naciones ms avanzadas, pero tambin
entre stas y los pases subdesarrollados; y al interior de cada Estado-Nacin, entre
sector pblico y sector privado, con redistribuciones polticas y econmicas dentro de
cada pas, en un prolongado proceso global de transicin.
Las recientes transformaciones polticas y democrticas han dado lugar a
nuevas tendencias en el sistema internacional, caracterizadas por un alto grado de
flexibilidad y agilidad en las relaciones econmicas y un mayor pluralismo en compa-
racin con el sistema bipolar de la posguerra. Ello implica cambios en los flujos
econmicos y nuevas estrategias en la poltica de Estados Unidos hacia Amrica Latina,
situacin que nos coloca al inicio de una nueva era en la historia de las relaciones
internacionales.
Como parte de los procesos de transformacin se encuentran: los acuerdos en
materia nuclear entre las grandes potencias; los avances en la resolucin de los
conflictos regionales en Amrica Latina; la disolucin de la anteriormente llamada
URSS y los cambios en Europa del Este.
La cada de los regmenes del llamado "socialismo real" ha provocado cambios
tan profundos que han implicado una reestructuracin del orden internacional. Esto
demuestra la internacionalizacin de la economa mundial y la disminucin de la
importancia de las naciones como unidades econmicas autonmas e independientes.
Ante esto, el concepto de "desarrollo econmico nacional" se convirti en mero invento
o en un sueo de los cincuentas."
En este sentido, un factor clave que nos explica el derrumbe del "socialismo real"
es la obsolescencia de sus aparatos productivos, agravada por su dificultad para
insertarse en los procesos de revolucin y cambio tecnolgico.
Los procesos productivos se organizan cada vez ms en funcin de estrategias
globales para su distribucin geogrfica y su financiamiento. Este proceso involucra
tanto a naciones como a grandes corporaciones internacionales, siendo estas ltimas
11 Ponce, Dolores y Alonso, Antonio. Mxico hacia el ao201O: poltica interna. Limusa Noriega, Centro de Estudios
Prospectivos, Fundacin Javier Barros Sierra. Mxico, 1989: 60-62.
,
j
1
I
39
los actores fundamentales en la movilizacin de capitales, tecnologas, insumos y
mercancas. Esta tendencia a la globalizacin, generada por la creciente rnultinacio-
nalizacin empresarial, constituye uno de los rasgos estructurales ms significativos de
la actual economa mundial,
La configuracin del sistema econmico mundial globalizado, en el Tercer Mundo
se reduce a aislados enclaves modernos, al margen de una inmensa masa poblacional
ajena a los procesos econmicos mundiales, cuyas repercusiones superan la esfera de
las actividades productivas y comerciales, ya que la globalzacin expresa la existencia
de diversos fenmenos supranacionales que estn cambiando la manera de producir,
pensar y coexistir.
La regionalizacin econmica parece contrastar con el proceso de globalizacin,
pero no es sino un intento de regular la actividad econmica. La paradoja consiste en
presenciar la apertura de mercados y la integracin de economas nacionales en
espacios geo-econmicos ms amplios, al mismo tiempo que nuevas prcticas protec-
cionistas frente a otros mercados competitivos, en trminos financieros, comerciales y
productivos.
La tendencia general apunta hacia una disminucin de la importancia de las
naciones como unidades econmicas autnomas o independientes, reforzando la idea
de integrar bloques econmicos. Ello ha concentrado crecientemente la dinmica
expansiva en el norte. Las economas industrializadas privilegian la articulacin entre
ellas y el establecimiento de un sistema de regulacin coordinado, al cual deben
sujetarse los pases en desarrollo al insertarse en la economa mundial.
La revolucin tecnolgica, iniciada en los aos setentas, surgi como una
necesidad de proporcionar a los aparatos productivos de los pases industrializados
mayor competitividad y eficiencia, entrando de este modo en un acelerado proceso de
ajustes industriales.
Efectivamente, los avances -en el conocimiento cientfico y la nueva dinmica de
la industria y el comercio mundiales crearon condiciones ms favorables para sostener
el crecimiento de las principales economas bajo un esquema de produccin compar-
tida, en el cual los pases menos desarrollados han tenido que abrir sus economas
hacia el comercio exterior, a la inversin extranjera y a la tecnologa.
El desarrollo tecnolgico en el manejo del conocimiento origin una redefinicin de
la divisin internacional del trabajo, cambiando los patrones de insercin en la economa
mundial, as como los procesos de produccin y de comercializacin, subordinndolos
al control electrnico de la produccin de informacin, lo que se ha manifestado en el
surgimiento de la robtica, la binica, la agrnica, la telemtica, etc.
40
Las estructuras ocupacionales tambin se han visto seriamente impactadas por
estos procesos, incrementando la competencia por el trabajo y el desempleo. Donde
se tiene el capital para adquirirlas, las nuevas tecnologas -"inteligentes"- han rempla-
zado el uso del trabajo humano; el conocimiento est dando paso acelerado a la
sustitucin de los factores de produccin tradicionales: materias primas y mano de obra.
En este contexto, la fuerza de trabajo, ya sea en las normas de tiempo, intensidad,
valor monetario, patrn de consumo, o demanda del mercado laboral, tender a sufrir
fuertes alteraciones.
Debido a la automatizacin, el contenido tcnico de muchos trabajos ha aumen-
tado .considerablemente, lo que implica una mayor demanda de trabajadores especia-
lizados y cierta libertad por parte de ellos para elegir la tecnologa y el modo de ejecutar
sus tareas. Es decir, una mayor habilidad del trabajador hace ms difcil a su jefe
indicarle cmo efectuar su trabajo, por lo que slo debe requerirle los resultados
deseados.
Por otra parte, la creciente espec'atizacin ha generado en los trabajadores una
menor lealtad hacia la organizacin, Y'A que stos se consideran como profesionistas
capaces de manejar sus propias carreras. Ello conduce a las organizaciones a poner
mayor atencin en los intereses personales y profesionales y en la satisfaccin de los
individuos en el trabajo.
De acuerdo con Ackoff, actualmente un problema crucial es la forma de "huma-
nizar las organizaciones e instituciones; cmo disearlas de manera que sirvan mejor
a los propsitos de sus miembros a la vez que sigan percibiendo efectivamente sus
propios propsitos." En consecuencia, se puede afirmar que el cambio en el trabajo
debe implicar profundas modificaciones tanto de forma, como de fondo y funcio-
namiento.
Por tanto, la creciente automatizacin y modernizacin de los sistemas producti-
vos no puede implantarse en forma pasiva, dadas las profundas modificaciones que
ello traera sobre la distribucin del ingreso, los mercados y las relaciones de trabajo.
En este sentido, las ventajas comparativas determinadas por la dotacin y
abundancia de recursos han dejado de ser estticas; ahora son dinmicas, se crean,
incentivan y consolidan deliberadamente, para poder sobrevivir en un contexto de alta
competencia mundial, ofreciendo mejor calidad y costos ms bajos.
El control alcanzado en la economa mundial por los pases ricos les ha permitido
dedicarse cada vez menos a actividades industriales, concentrndose en el desarrollo
de tecnologas de punta y en actividades terciarias, que son de un alto componente
administrativo. Sin embargo, la tendencia a la terciarizacin de la economianose da
nicamente en las sociedades automatizadas,
41
perifricos debido al crecimiento urbano, demogrfico y comercial, aunque en menor
grado.
El acercamiento comercial e ldeoloqico no garantiza una homogeneizacin inter-
nacional. Las grandes desigualdades histricas entre pases, hoy concentradas en el
conflicto Norte-Sur, constituyen el reto de conciliacin entre economa de mercado y
justicia social.
La incorporacin activa y deliberada de cada nacin al flujo de intercambios
mundiales y a zonas econmicas autorreguladas, obliga a una revisin terica e histrica
de los conceptos clsicos de desarrollo, Estado, mercado interno y por ende, soberana.
La soberana econmica queda condicionada para la conduccin del desarrollo nacional
fundamentalmente por la existencia de: polticas generales y reas estratgicas no
negociables, actores nacionales capaces de conducir el proceso econmico y polticas
y mecanismos que fortalezcan la identidad entre Nacin y Estado.
Para algunas naciones, la adaptacin a estas nuevas circunstancias puede ser
ms o menos difcil, dependiendo del grado de madurez logrado en la relacin Estado-
Sociedad, que incluye desde luego el orden Poltica-Administracin-Sociedad.
1.6 CAMBIOS RECIENTES
EN EL CONTEXTO NACIONAL
Mxico enfrent en la dcada pasada diversas dificultades de crecimiento que tienen
como teln de fondo una crisis ms profunda que las de productividad y deuda externa:
la crisis de una forma de desarrollo basado en un Estado acumulador, propietario,
regulador, paternalista y proteccionista.
Para 1982, diversas situaciones evidenciaban los lmites de este patrn de creci-
miento: un mercado interno con elevados ndices de inflacin debidos a las altas tasas
de inters internacional, una abultada deuda externa, una poltica econmica excesiva-
mente interventora y una fuerte concentracin del ingreso. En el orden social, la relacin
administracin-administrados se caracterizaba por una serie de irregularidades e inefi-
ciencias.
En el sistema poltico se vieron seriamente afectados los niveles de legitimidad y
credibilidad, al igual que la hegemona basada en formas de representacin corporati-
vas, haciendo del reclamo democrtico una exigencia ciudadana c a ~ vez <ms.amplia
y generalizada, pues a pesar del crecimiento econmico experimentado en dCadas
42
anteriores, a principios de los aos ochenta las condiciones de vida de las mayoras y
las cuestiones bsicas de eficiencia productiva permanecan an sin solucin.
Durante la administracin de 1982 a 1988, a fin de abatir el dficit presupuestal,
generar un excedente de ahorro interno para compensar los pagos al exterior y elevar
los ingresos del Estado, ste redujo su participacin econmica en mltiples reas,
modificando el nmero de servidores pblicos, la calidad de los servicios sociales, las
inversiones, los subsidios, y privatizando actividades y empresas pblicas. Esta fue la
prctica de la poltica econmica de estabilizacin y ajuste durante los aos ochenta.
Todo ello supuso una serie de cambios en el marco regulatorio y en las finanzas
a nivel nacional e internacional. La prctica de liberalizacin ha abierto nuevos merca-
dos y fomentado nuevos flujos de inversin, por lo que se ha constituido en una de las
estrategias centrales del Estado para abatir la inflacin y modernizar la planta produc-
tiva.
La apertura econmica de Mxico hacia el exterior dej de ser un problema
ideolgico para ser una condicin impuesta por la Revolucin Tecnolgica, el proceso
de globalizacin y la formacin de bloques geoeconmicos.
La profunda crisis y la austeridad de la poltica econmica propuesta por el FMI,
aunado a un realismo econmico y cuantitativo, implicaron un cierre en cualquier tipo
de actividad gestora del Estado ocasionando con ello, una separacin entre ste y los
sectores medios y las clases populares, que se reflej en el aumento del desempleo,
subempleo y las actividades informales; en la reduccin de sus ingresos y salarios; en
la disminucin y encarecimiento de los servicios en materia de salud, educacin,
alimentacin y vivienda y, en general, en un alejamiento de las oportunidades de mejora
econmica y social. A estos deterioros debe agregarse el incremento en la demanda
futura de servicios pblicos, producto de las modificaciones en la estructura demogr-
fica.
En la actualidad, como resultado de la reprivatizacin de la banca, la moder-
nizacin fiscal, la renegociacin de la deuda, la recuperacin relativa del equilibrio de
43
En la actualidad, como resultado de la reprivatizacin de la banca, la modernizacin
fiscal, la renegociacin de la deuda, la recuperacin relativa del equilibrio de las cuentas
externas y la desincorporacin de empresas pblicas, el Estado ha podido cambiar de
una poltica de austeridad econmica, a otra de gasto estratgico. Sin embargo, esta
relativa recuperacin no ha incidido significativamente sobre los niveles de vida de la
poblacin.
Este conjunto de procesos repercuti bsicamente en modificaciones en dos
terrenos importantes: el econmico, donde se plantea la rehabilitacin del mercado,
considerado como el medio ms racional para armonizar los comportamientos y para
distribuir los recursos; y el poltico, que enfatiza la necesidad de ampliar la democracia,
entendida como una mayor y mejor participacin social en la toma de decisiones, atravs
de una ciudadana cada vez ms conocedora de sus derechos y obligaciones.
La poltica de reduccin de la demanda interna iniciada en 1982, principalmente
en gasto social, cre un ambiente de descontento latente en la sociedad civil, que pas
a ser manifiesto a partir de los sismos de 1985, los cuales permitieron a la poblacin
descubrir su capacidad de organizacin, independientemente de las instituciones cor-
porativas.
La tradicional poltica de masas perdi vigencia ante una demanda social que tiene
que ver ms con problemas concretos en la vida de grupos e individuos (ecologa,
pobreza, violencia, democracia, etc.), que exige respuestas adecuadas a las condicio-
nes particulares del demandante.
Son mltiples los motivos que han cuestionado lo que el Estado hace y debe hacer.
La importancia alcanzada por las tesis neoliberales influy decisivamente en la confor-
macin de una nueva clase poltica, a tal grado que se constituy en la punta de lanza
de las nuevas relaciones del Estado con los grandes capitales nacionales y extranjeros.
Por consiguiente, la recomposicin poltica y econmica en Mxico ha implicado
una diferenciacin econmica y estructural de polticos y empresarios, adems de
cambios a nivel ideolgico que han modificado la posicin y la mentalidad de estos
grupos con respecto al papel que tradicionalmente vena jugando el Estado y las polticas
pblicas en su esquema de operacin.
Si a partir de los gobiernos posrevolucionarios el Estado jug un papel protagnico,
hoy tal tendencia se revierte a favor de un proyecto de desarrollo basado en la reduccin
del gasto pblico y de la intervencin estatal. En sntesis, todos estos factores y cambios
que estn transformando las estructuras econmicas, polticas y sociales de nuestro
pas, sustentan los procesos de desincorporacin, desregulacin, simplificacin admi-
nistrativa y reforma poltica de la Reforma del Estado en Mxico.
44
1.7 LA MODERNIZACION EN MEXICO
La modernizacin es un proceso de cambio social que sirve de eje a evoluciones
presentes y futuras; es un imperativo del desarrollo que debe traducirse en estrategias
de avance, en acciones encaminadas a abatir problemas nacionales, tales como los
bajos niveles productivos, las discrepancias polticas y la desigualdad social, cuestiones
que demandan una respuesta impostergable.
Mxico debe adaptarse a un mundo que cambia vertiginosamente porque no
puede quedar excluido de l. En este sentido, modernizacin significa readecuacin
de estructuras y comportamientos, pblicos y privados, en todas las actividades del
pas.
Como requisito del actual proceso de globalizacin, se piensa en una integracin
activa, deliberada y coherente con la economa internacional, que propiciara un nivel
de igualdad bsico en las relaciones de intercambio. Para ello, se han comenzado a
establecer opciones de insercin con visin estratgica: con Estados Unidos y Canad
para la conformacin de un bloque norteamericano, con algunos pases de Latino-
amrica para posteriormente conformar un bloque americano y con la Cuenca del
Pacfico.
Acorde con estas exigencias y con los cambios en las formas de hacer y producir
generadas por la revolucin tecnolgica, se busca responder al reto externo de la
modernizacin de la planta productiva, lo que implica "concentrar el potencial creativo
de la poblacin, abrir nuevas posibilidades a las empresas dentro de un entorno cada
vez ms competitivo y sentar las bases para la consecucin de niveles ms altos de
vida mediante el incremento sostenido de los niveles de calidad y proouctvdad.?"
Cabe aclarar que el "concepto de productividad trasciende a la mera relacin
operativa entre producto e insumos yse plantea como un cambio cualitativo que permita
a nuestra sociedad -en todos sus niveles- hacer ms y mejor las cosas, utilizar ms
racionalmente los recursos disponibles, participar ms activamente en la innovacin y
los avances tecnolgicos, abrir cauces a toda la poblacin para una ms activa y
creativa participacin en la actividad econmica y en los frutos generados en la
misma.,,13
El reto bsico de la modernizacin radica en alcanzar eficiencia y equidad; en
combatir la desigualdad extrema elevando la productividad; en controlar el crecimiento
12 Secretaradel Trabajoy Previsin Social. Acuerdo Nacional Para la Elevacin de la Productividad y la Calidad.
Mxico, 1992: 7.
13 SecretaradeTrabajoy Previsin Social. Programa Nacional deCapacitaciny Productividad 1990-1994. Mxico,
1990: 3.
45
desmesurado de los centros de poblacin urbana y en conciliar la escasez de recursos
y servicios con las necesidades de la ciudadana, a fin de evitar situaciones recurrentes
y agudas de ingobernabilidad econmica, poltica y social.
Un Estado que surge como el conductor, promotor y articulador de diversas
actividades, precisamente a travs de la movilizacin y colaboracin ciudadana, entraa
un nuevo sentido de responsabilidad social, una nueva cultura poltico-administrativa,
con instituciones renovadas, cuyas oportunidades de participacin y adaptacin sean
mayores. Al interior del Estado, debe crearse e infundirse una cultura de servicio, basada
en el profundo convencimiento de esta funcin por parte de administradores y servidores
pblicos.
La modernizacin se orienta a dar respuesta a los rezagos sociales producto del
decenio de la crisis, y a atender las nacientes y previsibles demandas propias de las
tendencias demogrficas de la poblacin; "elevar los niveles de bienestar es una gran
tarea que slo puede lograrse con la recuperacin econmica estable y con las
comunidades mismas, mediante la participacin sin demora de la sociedad."!"
Elevar la eficiencia de las acciones del Estado significa, como se seala en el
Programa Nacional de Modernizacin de la Empresa Pblica, reestructurar el sector
paraestatal, esto es:
- Lograr su modernizacin a travs del redimensionamiento de su magnitud,
estructura y funcionamiento, as como de su entorno normativo y operativo.
- Consolidar a los rganos de gobierno como instancias de decisin gil y
eficiente, mediante el incremento de la profesionalizacin de sus integran-
tes y el otorgamiento de la autoridad, responsabilidad y disponibilidad de
tiempo suficiente para el desempeo adecuado de su funcin.
- Promover mayor autonoma de gestin de las entidades paraestatales.
- Lograr que stas cumplan, en las mejores condiciones de rendimiento y
aprovechamiento ptimo de los recursos, con los objetivos para los que
fueron creadas, ya sean stos preponderantemente econmicos o de
servicios institucionales.
Establecer la concertacin como principio bsico para mantener adecuadas
relaciones al interior y al exterior de las entidades."
14 Salinas De Gortari, Carlos. IV Informe de Gobierno. Mxico, 1992.
15 Secretara de la Contralorla General de la Federacin. Programa Nacional de Modernizacin de la Empresa
Pblica 1990-1994: 13 y 14.
46
Se pretende remover las lneas rgidas que obstruyen la participacin de la
sociedad porque en ella se conjugan grupos e individuos, combinando la concertacin
social con el ejercicio de la autoridad mediante intervenciones ms comprometidas y
constantes en todas las actividades sociales, grupales y conjuntas.
Este proceso implica tambin eliminar trabas a la iniciativa y creatividad de cada
trabajador mexicano. As, como parte de la modernizacin se da fundamental impor-
tancia al factor humano, sin descuidar aspectos de capacitacin, ambiente laboral,
motivacin, estmulos y recompensas, remuneraciones y el bienestar general del
personal.
En este sentido, la administracin de personal cobra gran importancia dado que
a travs de ella es posible beneficiar simultneamente al trabajador y a la empresa
donde presta sus servicios, beneficio que a la vez, se traduce en favor del desarrollo
nacional. "Se trata de aprovechar cabalmente el potencial productivo de los mexicanos
para la elevacin de sus propias condiciones de vida, lo que a su vez contribuir hacia
su realizacin social y personal.':"
Todo ello requiere nuevas formas en el manejo y direccin de personal, en la
asignacin de funciones, en la fijacin de metas y en la seleccin de estrategias para
su consecusin. Este conjunto de conocimientos y habilidades deben ser adquiridos
mediante programas ntegros de capacitacin en materia de personal, como parte de
la necesidad de impulsar el desarrollo del trabajo humano, aspecto central de la poltica
nacional de crecimiento.
La actitud de cambio, el incremento sostenido de la productividad, el logro de la
calidad, las tareas de capacitacin, la resignificacin del trabajo humano son todas
actividades que no slo involucran, tambin responsabilizan, tanto a trabajadores,
como a empresarios, directores, administradores, gerentes o funcionarios, esto es, "a
todos los sujetos y organizaciones que intervienen en la actividad econmica y social
y, como tales, constituyen una responsabilidad colectlva.?"
En este contexto de cambio y ante el reto de reforzar y diversificar los sistemas
institucionales, la Administracin Pblica jugar un papel muy importante. "De su
capacidad de adaptacin a la nueva dinmica, de su capacidad para generar nuevas
formas de funcionamiento y de interlocucin con la sociedad, depender en gran
medida, el aprovechamiento de este proceso como palanca de superacin gil de
obstculos estructurales. De su estancamiento, de su pasividad y de su tradicin,
depender que un proceso como el actual se traduzca, una vez ms, en atraso y
profundizacin de las contradicciones y desequilibrios del desarroo.?"
16 Secretara del Trabajo y Previsin Social. Op. Cit.: 3.
170p. en: 5.
18 Cabrero Mendoza. Enrique. Evolucin y Cambio en la Administracin Pblica. Del Administrador al Gerente
Pblico.INAP. Mxico, 1991: 5.
47
Si se considera que la potencialidad de cambio de la Administracin Pblica se
encuentra en los miembros que la componen, puesto que se trata de "un factor decisivo
-yen ocasiones limitante- en los esfuerzos orientados hacia el cambio estructural, la
modernizacin y la mayor productlvldad,''" habr que dar prioridad a su transformacin,
bajo un esquema de doble flujo, con el que no slo se responda a las presiones de la
sociedad, sino que tambin provenga de una verdadera toma de conciencia sobre la
importancia que adquiere el elemento humano. Aunado a la creacin de esta mentalidad,
es necesario establecer polticas y programas de desarrollo integral del personal
existente en el sector pblico, para su real utilizacin en la prctica.
1.8 EL CAMBIO EN LA ADMINI8TRACION
PUBLICA MEXICANA
Estos cambios en la sociedad y economa mundiales generan profundas transformacio-
nes al interior de cada Estado-Nacin y por ende, de su Administracin Pblica, a fin de
elevar sustancialmente su capacidad de gestin. Hoy ms que nunca, se requiere no
slo un Estado eficiente, sino eficaz.
Tradicionalmente se identifica a la Administracin Pblica como un conjunto de
relaciones funcionales y arreglos formales, llamados a optimizar a travs del organigra-
ma, procedimientos, manuales, etc., las tareas que le son encomendadas. Dicha visin
resulta muy estrecha y parcial frente a una realidad ms compleja, donde el servidor
pblico se encuentra en un mundo de actores diferenciados, con intereses y objetivos
ajenos, en ocasiones incluso en conflicto, buscando los recursos necesarios para
realizar su tarea.
En este poceso de cambio no se trata slo de restringir las funciones de la
Administracin Pblica o de cortar los brazos no funcionales, sino de transformar las
actitudes, las instituciones y los estilos de administrar lo pblico. Ello implica transformar
la relacin tradicional existente entre Estado y sociedad; no ms, pero tampoco menos.
Los escenarios proyectables del futuro demandan una Administracin Pblica
basada en modelos totalmente diferentes a los tradicionales, cuya flexibilidad y pers-
pectiva organizacional les permita anticiparse y adaptarse de inmediato a un contexto
profundamente cambiante y complejo.
La gestin estatal deber generar y desarrollar los mecanismos adecuados para
administrar la complejidad social; incorporar elementos de la nueva dinmica, es decir,
19 Secretara del Trabajo y Previsin Social. Programa Nacional de Capacitacin y Productividad 1990-1994.
Mxico, 1990: 4.
48
un perfil ms orientado a la negociacin e interlocucin con grupos e instituciones
sociales, con capacidad para inducir y conducir polticas pblicas que consideren la
participacin de agentes no estatales y, de este modo, lograr una mayor articulacin
con sus necesidades y la actividad real del sector pblico, as como el aprovechamiento
pleno de las potencialidades.
En opinin de Bernardo Kliksberg,20 en este proceso de cambio es preciso
convertir el aparato de Estado en "La Administracin Pblica para la Democracia", ello
implica:
a) Que el aparato estatal tenga un claro compromiso nacional, orientado
vigorosamente hacia el afianzamiento de la autodeterminacin y la plena
soberana nacional, lo que le exige, como principal decisor, la profesionali-
zacin y formacin de sus funcionarios a partir de cuadros valorativos, no
neutros, sino vinculados a la consecucin de la democracia y la autodeter-
minacin.
b) Que la Administracin Pblica sea capaz de responder a una verdadera
democracia; para ello debe canalizar mayores esfuerzos para dar repre-
sentatividad y participacin a los diversos grupos sociales en el diseo de
la instrumentacin de polticas pblicas, bajo esquemas novedosos, posi-
bilitando hacia su interior la reproduccin permanente del proceso demo-
crtico.
e) Que el funcionamiento de la Administracin Pblica sea ms transparente,
sobre todo en sus mecanismos internos de toma de decisiones, seleccin
de alternativas o cursos de accin, lo que fortalecera el juego democrtico.
d) Que se establezcan las bases para una Administracin Pblica fundada en
modelos abiertos, basados en la participacin de los servidores pblicos a
todos los niveles. Ello contribuira positivamente a involucrar al personal en
la solucin de los problemas, generando diferentes grados de creatividad,
innovacin, compromiso y responsabilidad. Por lo anterior, es urgente
romper con el predominio de modelos burocrticos autoritarios, como estilos
organizacionales de Administracin Pblica.
Sin concebirlos como una panacea para los problemas del sector pblico, cabe
pensar en algunas aportaciones de la teora gerencial moderna, tiles para el adminis-
trador pblico ubicado en puestos directivos, como el propiciar relaciones interperso-
nales ms estrechas y manejar de manera fluida la informacin en la toma de
decisiones, lo que involucra a una amplia red de interlocutores de dentro y fuera de la
20 Kliksberg, Bernardo. Cmo trsnstotmer al Estado? Ms all de mitos y dogmas. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico, 1990.
49
organizacin. Frente a esta actividad, orientada a obtener informacin ''fresca'' y "real"
para la definicin de la agenda de trabajo, las funciones clsicas del proceso adminis-
trativo (planeacin, organizacin, presupuestacin, etc.) aparecen como un elemento
secundario.
Los rgidos modelos administrativos y gerenciales inhiben la participacin de todos
los involucrados e interesados en el quehacer pblico de servidores y de usuarios. Al
interior de las instituciones pblicas, crear una "ideologa organizacional" que identifique
y cohesione a su personal, estimula comportamientos innovadores mediante el compro-
miso, la motivacin y el surgimiento de expectativas.
La posibilidad de que el trabajar aporte ideas tiles porque est mejor informado
sobre lo que concierne a sus tareas, porque tiene ms inters en ellas y porque tiene
una mejor comunicacin con sus superiores, enriquece el trabajo e incentiva la eficiencia
de la institucin.
El manejo fluido y confiable de informacin es un factor muy importante en la toma
de decisiones porque indica con hechos reales, pasados y presentes, lo que conviene
y lo que no conviene hacer frente a determinada problemtica, no con fines punitivos o
persecutorios, sino con el propsito de aprender de la experiencia, tanto de sus aciertos
como errores. Escuchar los conocimientos de todos los participantes y relacionados con
la materia, tiene por objeto integrarlos y as dar a la toma de decisiones un mejor
sustento.
Un esquema como este, de flexibilidad organizacional, implica transformar corre-
laciones de poder, juegos de intereses, pautas culturales, resistencias al cambio, niveles
tecnolgicos, personalismos y susceptibilidades obstaculizantes. Implica tambin una
configuracin organizacional distante a una divisin del trabajo tradicional. La tendencia
es hacia la organizacin por equipos, en la que hay rotacin de tareas y una toma de
decisiones basada no en un "protagonista" o "lder" institucional, sino en un trabajo de
anlisis situacional, especfico, realizado necesariamente en equipo.
Por lo que respecta al comportamiento del administrador pblico al exterior de la
institucin, bajo este concepto de flexibilidad se pretende formar un funcionario con los
conocimientos tcnicos necesarios pero sobre todo, con sensibilidad frente a los
diversos actores polticos y sectores sociales, ligado de tal forma a las realidades
nacionales, que cree condiciones favorables a la participacin ciudadana, articule y
movilice las potencialidades de la sociedad civil.21
En este punto, es de suma importancia recalcar que la democracia no slo es
compatible con la eficiencia estatal, sino que es la nica posibilidad real de alcanzarla.
21 Kliksberg, Bernardo. "Haciaun nuevoparadigma en gestin pblica." En:Redimensionamientoy modernizacin
de la administracin pblicaenAmrica Latina. INAP. Mxico. 1990: 180-181.
50
En cambio, autocracia s equivale a ineficiencia. Un modelo gerencial moderno es
incompatible con las caractersticas fundamentales de un modelo autoritario.
Por lo tanto, se trata en general de un profundo cambio de razonamiento, de pasar
de un mundo administrativo marcado por tradiciones de control y reglamentacin,
acorde a la sociedad industrial, a un mundo administrativo interesado en la flexibilidad
de los sistemas humanos, en el comportamiento de agentes internos y externos,
funcionarios y usuarios, acorde a la sociedad de servcos."
Recuperar la creatividad e inventiva de los sistemas administrativos, especialmen-
te de sus cuadros directivos, implica priorizar la inversin intelectual en conocimientos
en la formacin de personal. El cambio necesario en la Administracin Pblica no es
tanto de estructuras y funciones, como de actitudes e identidades, que una vez
instaladas en la mentalidad de jefes y colaboradores, reflejen sus efectos en el
funcionamiento del aparato pblico.
El cambio dentro de la Administracin Pblica enfrenta entre otros, dos obstculos
a corto plazo:
1. una falta de conviccin respecto a su necesidad e impostergabilidad y
2. la inercia de tradiciones, vicios de comportamiento y pasividad.
El problema que de entrada debe salvar cualquier intento de cambio organizacio-
nal es cmo evitar que resulte amenazante para los miembros de la institucin; cmo
impedir que tanto en los niveles directivos, como medios y operativos, el cambio sea
visto como un peligro, cuando se trata de una estrategia de actualizacin y refunciona-
lizacin necesaria, porque de ella obtendrn beneficio todos, subalternos, jefes, direc-
tivos, instituciones y naciones.
Por tanto, resulta urgente partir de una nueva cultura administrativa, una nueva
concepcin, percepcin y vivencia, del quehacer pblico, en la que se practiquen como
nuevos valores fundamentales y pautas de accin:
1. La vocacin de servicio,
2. La transparencia en la informacin,
3. La fluidez en la comunicacin y
4. La planeacin estratgica.
22 Cabrero, Enrique. Op. cit.: 39.
51
En este proceso, el propio servidor, funcionario, administrador, gerente o directivo
pblico es el elemento propulsor, porque l tiene el mando y los medios, y porque a l
interesa ms que a cualquier otro actor social, resarcir el grado de eficiencia del aparato
pblico como el principal prestador de servicios a la sociedad, lo que significa tambin
resarcir la justificacin y legitimacin de su propia existencia.
Bibliografa complementaria
Cabrero Mendoza, Enrique. Evolucin y Cambio en la Administracin Pblica. Del
Administrador al Gerente Pblico. INAP. Mxico, 1991.
George Claude, S. Historia del pensamiento administrativo. Prentice-Hall Hispanoame-
ricana. Mxico, 1992.
Larran, F. Y Belowsky, M. El Sector Pblico y la Crisis en Amrica Latina. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico, 1990.
Kliksberg, Bernardo. Cmo transformar al Estado? Ms all de Mitos y Dogmas. Fondo
de Cultura Econmica. Mxico, 1990.
McGregor, D. El aspecto humano de las empresas. Diana. Mxico, 1981.
Memoria del Seminario Internacional Redimensionamiento y Modernizacin de la Admi-
nistracin Pblica en Amrica Latina. INAP. Mxico, 1990.
Captulo 11
La administracin
y el factor humano
Objetivos especficos
Presentacin
E
l
propsito fundamental de este captulo es proporcionar una serie de conceptos
bsicos relacionados con la direccin del factor humano. Algunos autores conside-
ran esta compleja actividad un arte, "EI arte de dirigir a otros", que no slo buscar
hacer grandes cosas con los hombres, sino hacer grandes hombres. Esto requiere
conocimientos tericos, creatividad e imaginacin, as como la utilizacin de estrategias
de direccin adecuadas, que permitan desarrollar y optimizar los talentos potenciales
de los colaboradores, su capacidad de iniciativa y autodireccin, aspectos todos que
contribuyen a generar una sana autoestima y una mejora en la calidad de vida personal
e institucional. La satisfaccin en el empleo forma parte relevante de la satisfaccin en
la vida, lo que garantiza un mejor desempeo de la actividad realizada por parte del ser
humano.
Al hablar del factor humano, no podemos dejar de pensar en el fenmeno del
cambio, entendido como algo inevitable que transforma una situacin en otra con
caractersticas distintas. En las instituciones, el cambio se presenta con una doble
connotacin: como un hecho natural que afecta su funcionamiento, producido por las
variables del entorno social; o como la respuesta derivada de una decisin intencional,
para adaptarse a las transformaciones del medio ambiente con un propsito de actua-
Iizacin.
1
Las instituciones necesitan cierta estabilidad para lograr sus objetivos, sin embar-
go, en el presente su adaptabilidad est a dura prueba frente al impulso acelerado de
los cambios sociales, polticos, tecnolgicos y financieros, as como al ritmo de las
transformaciones culturales.
Ante la posibilidad de evolucin hacia una mejor calidad de vida y al ejercicio cabal
de la libertad y la dignidad humanas, surge como una alternativa la planificacin del
cambio, es decir, un esfuerzo conciente para lograr en las instituciones la transformacin
1 Uppit, R.; Watson, Jeanne; Westley Bruce. El cambio planificado. Amorrortu. Buenos Aires, 1970.
58
progresiva de conceptos, estructuras, sistemas de operacin y valores. Esto es el
desarrollo de la cultura organizacional.
La filosofa de la cultura organizacional se basa en la necesidad que tienen las
personas de encontrar un sentido en el trabajo que desempean o por lo menos, tener
una "intencin' por la cual hacen lo que hacen. La gente que trabaja sin intencin se
limita a hacer los movimientos indicados, no se responsabiliza totalmente y encontrar
constantes motivos de queja. En conclusin, se debe tener una misin y valores
claramente identificados, es decir, una filosofa o mstica para el trabajo que contribuya
a encontrar un sentido a la labor realizada que no sea meramente el econmico y a
lograr los objetivos institucionales con mayor satisfaccin.
59
2.1 FACTOR HUMANO
La historia de la administracin ha promovido diferentes enfoques a fin de que las
organizaciones sean cada vez ms productivas. En esta trayectoria se han enfatizado
aspectos como la sistematizacin del trabajo, el estudio de tiempos y movimientos y la
administracin por objetivos. Sin embargo, parece ser cada da ms clara la relevancia
del papel que desempea el factor humano en las instituciones laborales, no slo para
el adecuado logro de sus metas organizacionales, sino como el elemento motor e
innovador de la institucin. Se ha descubierto que, al complementarse mutuamente las
necesidades del trabajador con las necesidades de la organizacin, se construye un
modelo de crecimiento personal, grupal y organizacional.
Bajo el enfoque organizacional, centrado en el factor humano, se integra una
manera diferente de concebir el trabajo: ste deja de ser una carga o "mal necesario"
para la obtencin de dinero y se relacionan a l aspectos como la motivacin, la
satisfaccin, el clima laboral y el enriquecimiento de tareas.
El propio concepto de factor humano adquiere un significado distinto: se
define como el potencial humano o capacidades que podran desarrollarse
teniendo una motivacin adecuada y la oportunidad de realizar un trabajo
interesante, estimulante y productivo, dentro de estructuras organizaciona-
les ms flexibles y condiciones de trabajo ms acordes a las necesidades
humanas. En este sentido, el trabajo se vuelve algo ms interno, ms propio
del individuo.
Tambin surgen ideas que sustituyen viejos supuestos como: "el hombre es malo",
"las personas no cambian", "el individuo debe ser utilizado en forma mecnica", etc., por
otras como: el hombre es una persona, no un objeto; es un ser racional que responde
a las circunstancias, inmerso en un proceso de formacin social.
La administracin de personal y las polticas adoptadas a la luz de este enfoque
tambin adquieren un nuevo significado, desde el reclutamiento y la seleccin del
personal, su organizacin, los sistemas de remuneracin, la capacitacin y el desarrollo,
hasta la terminacin de la relacin laboral. El trabajador asume un papel prioritario en
la institucin, como la pieza clave de un proceso de mejora que permite alcanzar niveles
adecuados de eficacia, eficiencia y productividad.
Asimismo, se ha promovido un cambio de terminologa que se ajusta de una mejor
maneraa esta nueva filosofa en la administracin de personal: trminos como "elemento
humano" o "recurso humano- han sido cambiados por el de factor humano, ya que las
palabras "elemento" o "recurso" pueden implicar una concepcin mecanicistay utilitaria
de las personas, cuando lo que se pretende es recuperar, como en otras pocas y
60
culturas se tuvo, una visin integral del ser humano como copartcipe en el logro de
metas laborales y en el desarrollo de la organizacin a travs de un trabajo de ptima
calidad.
Desde la perspectiva econmica, ha surgido tambin otro concepto importante al
considerar al personal una parte integral de la institucin que requiere atencin especial
para que sta optimice su funcionamiento: el de capital humano. En este sentido, la
capacitacin y el desarrollo del personal son los insumas bsicos para su formacin.
Esta clase de inversin puede darse por parte de la organizacin y de la persona,
basada en una actitud activa de aprendizaje y una bsqueda de mejora en el trabajo.
Con esta perspectiva, la educacin y el desarrollo de personal no se ven como una
inquietud lantrpica, sino como un factor de extraordinario impacto sobre el mejora-
miento integral de las organizaciones, de las personas y por lo tanto, del pas.
Hasta hace pocos aos, se crea que el desarrollo econmico poda ser alentado
llevando simplemente bienes de capital a un pas, empresa u organizacin, pero hoy
es claro que la presencia de capital econmico no implica desarrollo. Cada vez resulta
ms evidente que son los seres humanos que integran las organizaciones, quienes
necesitan saber cmo aprovechar esos recursos de la mejor manera posible, porque
son precisamente ellos quienes le dan sentido al trabajo. Lo mismo puede decirse de
los manuales de procedimientos y los organigramas: es importante que una institucin
cuente con ellos, pero por s solos no garantizan el cumplimiento de los objetivos. Son
las personas que trabajan en la organizacin quienes hacen la diferencia, siempre y
cuando estn motivadas e identificadas con su misin, fin o razn.
2.2 EQUIPOS DE TRABAJO
El ser humano es por naturaleza un ente social, cuyos vnculos con el mundo se
establecen a travs de grupos (familia, escuela, amigos, trabajo, etc.), por medio de
los cuales logra satisfacer gran parte de sus necesidades de sobreviviencia y desarrollo.
El grupo es algo ms que un simple conjunto de personas, es una formacin social
organizada, compuesta casi siempre por un nmero reducido de individuos estrecha-
mente relacionados entre s, que cuenta con metas y necesidades comunes. En l se
desarrollan caractersticas estables difciles de cambiar porque se convierten en
arraigadas costumbres, se crean fuertes lazos de identidad y se generan sentimientos
mutuos. En el funcionamiento de este sistema, la comunicacin y la definicin de roles
o papeles sociales asignados a los integrantes del grupo, forman parte de sus
caractersticas.
61
La administracin determina a travs de su estructura orgnica dnde trabajarn
sus empleados y qu oportunidades tendrn de contactarse entre s. Paralelamente, las
personas interactan y establecen una estructura informal que responde a la organiza-
cin interna de sus grupos y no necesariamente a la descripcin institucional de sus
puestos.
La organizacin informal es una red de relaciones sociales interpersonales que
surge espontneamente del contacto cotidiano, no es establecida por autoridad formal
alguna. En este plano, los grupos pueden ejercer sobre sus miembros un control mucho
ms firme que el sistema de administracin formal, por lo que ste tiene que trabajar a
travs de los grupos para lograr sus objetivos.
El poder y las jerarquas dentro de la organizacin informal estn dados por sus
miembros, atraviesan las instancias institucionales y no siguen las cadenas de mando
formal. En muchas ocasiones el jefe (rol formal) y el lder (rol informal) del grupo son
una misma persona, pero puede suceder tambin que sean dos personas quienes
asuman estos roles y no una sola.
El grupo se forma no slo por las necesidades de trabajo, sino por la bsqueda de
compaerismo, identificacin, comprensin, ayuda y como una gua sobre las conductas
aceptadas. Para la administracin formal, los empleados pueden ser nicamente una
ficha o una matrcula; para sus compaeros, el empleado es un individuo, una persona
con quien comparten experiencias laborales, aprenden nuevas tareas, a quien ayudan
en sus problemas y protegen contra presiones externas.
Algunos investigadores como Argyris, Etzioni, Porter, Kast y Rosensweig han
estudiado de una manera muy profunda la integracin entre los individuos y las
organizaciones de trabajo; la pregunta central planteada por ellos es de qu manera
puedenarmonizarse losdiferentes intereses del individuo conlosde la organiza-
cin paragenerarunarelacin mutuamente positiva, cooperativa y satisfactoria?
En teora, es factible pensar que una persona puede realizarse individualmente
contribuyendo a la superacin y productividad de su grupo, y que ste, a su vez, sea un
equipoeficiente detrabajoque coadyuve al logro de los objetivos de la organizacin.
La integracin de equipos de trabajo requiere un esfuerzo deliberado y sostenido de la
institucin.
El origen etimolgico de la palabra equipo proviene del escandinavo "ski p", que
significa barco y del francs "quipage", vocablo que designa la tripulacin, en el sentido
de un conjunto de personas muy bien organizado para la navegacin.
62
Un equipo de trabajo es 11una entidad social altamente organizada yorien-
tada hacia la consecucin de una tarea comn. Lo compone un nmero
reducido de personas que adoptan e intercambian roles y funciones con
flexibilidad, de acuerdo con un procedimiento, y que disponen de habilida-
des para manejar su proceso socioafectivo en un clima de respeto y
confianza11.
2
Un equipo de trabajo, a diferencia de un grupo, implica:
un esfuerzo sostenido y propositivo para realizar en forma efectiva su tarea,
mejorar y controlar el funcionamiento del proceso para llevarla a cabo;
la satisfaccin de necesidades y objetivos personales en forma abierta y clara,
cada persona y el equipo en su conjunto pueden experimentar el xito y el logro
de sus metas;
el desarrollo de habilidades para favorecer su proceso socioafectivo: de comu-
nicacin, de liderazgo, manejo de conflictos, colaboracin-competencia, moti-
vacin, etc. .
Entre los elementos ms importantes de un equipo de trabajo se encuentran los
siguientes:
la clasificacin del objetivo comn y de las tareas que llevarn a cabo sus
miembros para alcanzarlo;
el compromiso para lograr juntos el objetivo a travs de normas operativas
comunes, lmites y disciplina;
una organizacin que les permita intercambiar roles y funciones de manera
flexible, tanto para la realizacin de la tarea como para la conservacin del clima
social del grupo;
la integracin de esfuerzos, es decir, el aprovechamiento de los criterios
comunes y los divergentes, buscando su coincidencia y analizando los pros y
los contras de ambos, de tal forma que los resultados del equipo superen los
que se pueden alcanzar individualmente;
la confrontacin positiva del conflicto tomando en cuenta la situacin que lo
rodea, a fin de encontrar la mejor solucin para los miembros en desacuerdo
y para la institucin;
2 RodrguezCombeller, Carlos. El nuevoescenario. ITESO. Mxico, 1993: 253.
63
el respeto y la comprensin de los sentimientos personales, manejando sus
causas y efectos en forma racional;
el fomento de vnculos interpersonales, como producto tanto de los contactos
formales que tienen que ver con la tarea del grupo como de los informales, que
surgen en un clima de confianza, lealtad y respeto.
Dos escritores que pusieron nfasis en la importancia de los equipos en las
organizaciones de trabajo son Douglas McGregor y Rensis Likert.
3
Para McGregor, las
caractersticas de los equipos efectivos de trabajo son:
la atmsfera, un clima de trabajo participativo,
el enfoque a la tarea comprendida y aceptada por todos los miembros y
el compromiso y una actitud abierta.
Esto implica escuchar todas las ideas y propuestas de los miembros, no restringir
los desacuerdos, sino analizarlos paraencontrar la solucinque ms convenga al grupo.
En l, la crtica es frecuente y franca porque tiene un fin constructivo y est orientada a
remover obstculos; por ello, las decisiones deben ser tomadas por consenso. En
relacin con el liderazgo, por ejemplo, lo importantenoes quin tiene el poder y el control
por s mismos, sino quin sabe cmo llevar mejor a cabo el trabajo.
En los equipos efectivos de trabajo estn establecidas las metas y objetivos
a lograr, hay identificacin con las tareas a realizar y compromiso con los
resultados. Las metas deben ser claras, difundidas y factibles, tanto para
ser ejecutadas como evaluadas. El acuerdo y la aceptacin por todos los
miembros en la asignacin de roles y delimitacin de responsabilidades se
da a travs de un esquema de coordinacin y complementariedad; de hecho,
estos equipos no requieren sistemas de control externos, puesto que para
lograr sus metas tienen actitudes de autodisciplina y una constante retroali-
mentacin.
La integracin de los equipos de trabajo constituye un proceso planeado, en el
cual se han identificado las siguientes fases:
3 OyerG., William. Fonnacin de Equipos. Fondo Educativo Interamericano. Puerto Rico, 1981: 12-17.
64
Cuadro 2.1
FASES DE INTEGRACION DE LOS EQUIPOS DE TRABAJO
a) Composicin del equipo. Radica en explicar por qu se eligen a determinadas
personas para integrar el equipo y con qu propsito.
b) Anlisis de la situacin del equipo. En este momento se determinan los
cambios que es necesario hacer para mejorar y se sugieren maneras de llevarlos
a cabo. Si ya existan como grupo, es importante analizar la efectividad de su
proceso de trabajo e interaccin, identificar las reas en que pueden mejorar,
as como las oportunidades y obstculos del entorno. Si es de nueva creacin,
habrn de descubrirse sus potencialidades y limitaciones internas y respecto al
medio ambiente.
e) Planeacin de las mejoras en el desempeo. Se analizan las alternativas de
mejora, se jerarquizan, se elige la ms adecuada y se determinan las acciones
a realizar.
d) Ejecucin de las acciones para mejorar el desempeo. Se pone en prctica
el plan de mejoras y se miden los resultados.
e) Evaluacin y seguimiento. Se analizan tanto los resultados como el proceso
adoptado; se identifican nuevas reas de oportunidad y su respectivo plan y se
presentan ante las autoridades para recibir retroalimentacin.
El liderazgo requiere ayudar al grupo a vincular sus propios objetivos con la misin
y visin de la organizacin y del rea. Para el funcionamiento de los equipos de trabajo
es de suma importancia considerar los procesos sociales de interaccin de sus
integrantes. Se puede contar con la mejor estructura orgnica y una tarea claramente .
definida, pero si no existe la interaccin humana adecuada es imposible alcanzar el
ptimo cumplimiento de las metas organizacionales.
65
Entre los principalesprocesosde interaccin humanadestacanlos que a continua-
cin se describen.
2.2.1 Comunicacin laboral.
Nunca a lo largo de la historiase habahabladotanto de la comunicacin como en
nuestros das. Vivimos rodeados de mediosque nos abruman: cine, televisin, prensa,
revistas, satlites, peroapesardeestareddesistemas, sehadescubiertoqueel hombre
nunca antes se haba sentido tan slo e ncornunlcado,
La comunicacin es el sistemaa travs del cual se entrelazan los miembros de un
conjunto; mediante ella se transmite toda la informacin que sirve de base para la
actuacin de los individuos. Sin embargo, comunicar es ms que brindar informacin,
es una actividad por medio de la cual una persona transmite a otras pensamientos,
emociones, conceptos e ideas, de maneraqueel otrolo percibalo ms parecido posible
a lo que se quiere decir.
El ser humano est constantemente comunicndose, primero, con l mismo a
travs de su pensamiento, a fin de traducir los estmulos que lo rodean en conceptos y
darles un significado. El pensamiento es unaformade autolenguaje, de ah las diferen-
cias interpersonales que hacen a cada ser humano nico e irrepetible. Cada persona
acta y se comporta de una forma determinada, en funcin de cmo percibe al mundo,
de cmo se lo "platica" a s misma.
Sin embargo, las palabrasestncargadas de un valor emocional que no se puede
eliminar en ningn caso. Ya Antoine de Sto Exupry deca, en su libro El Principito: "las
palabras suelen ser fuente de mal entendimiento". Laformacomocadaquienpercibe
laspalabras utilizadaspor otrosno necesariamente corresponde al significadodeseado,
generalmente se asocia a otro, errneo.
Por ello, resulta de gran importancia aceptar que existen diferencias individuales
y desarrollar las habilidades de comunicacin necesarias para establecer relaciones
interpersonales. Los seres humanos no nacemos con la sagacidadpara comunicarnos,
sta se plantea como una necesidadimperiosaytodos somos responsablesde trabajar
en ella. Ms adelante, cuando se toque el tema de liderazgo, se tratar de explicar an
ms el compromiso que adquiere el lder parapropiciarunambienteadecuado yfacilitar
el proceso de comunicacin con sus colaboradores.
El proceso de la comunicacin se presentade la siguiente manera:
Emisor. Es la persona que enva el mensaje, a travs del lenguaje verbal o de
otro tipo (gestos, posturas, smbolos, acciones, etc.).
66
Mensaje. Es la manifestacin de los pensamientos, ideas, emociones u opinio-
nes del emisor, sujetas a la interpretacin del receptor; en ella influyen el medio
ambiente, los prejuicios culturales y los valores.
Canal. Es el medio que se utiliza para la expresin del mensaje.
Receptor. Es la persona que recibe el mensaje, lo que implica no slo orlo a
travs de los significados y cdigos literales, sino hacer un esfuerzo por
escucharlo, por comprender el contenido que el emisor est enviando.
Verificacin. Es el elemento que completa el proceso de la comunicacin, sin
el cual, sta se limita a una mera emisin de informacin. As, el receptor se
convierte en emisor y viceversa, para tratar a su vez de manifestar al emisor
cmo fue comprendido el mensaje e iniciar as un proceso bilateral de comu-
nicacin.
Cuadro 2.2
LA COMUNICACION fORMAL EN EL TRABAJO
RETROALIMENTACION
,-----------1l
EMISOR MENSAJE RECEPTOR
1-

OPORTUNO CONOCIMIENTO
RESPETO EXACTO MOTIVACION
ATENCION
I
CLARO PARTICIPACION
INTERES
I
UTIL CREATIVIDAD
CONFIANZA
J
CONGRUENTE EFICIENCIA
-
CREDIBILIDAD
I
I
EN LA
AUTORIDAD
L
67
Cuadro 2.3
ESQUEMAS DE COMUNICACION
ESTRELLA CIRCULO
A
B
-:
<,
1
B
E
F ~
~
e
A
e D
1\
~ E
D
El esquema de estrella implica: El esquema del crculo implica:
Una estructura democrtica de
comunicacin, donde todos par-
ticipan en la toma de decisiones.
Una estructura de comunicacin
autcrata, donde las decisiones
son tomadas de forma unilateral
por el lder.
Cada persona puede enviar
mensajes a cualquiera de los co-
laboradores que se encuentran
a su lado.
No se propicia que un miembro
del grupo est sobre los dems
como lder.
Una posicin de mando definida.
Una comunicacin bilateral en-
tre el lder y los miembros del
grupo, pero poca o nula comuni-
cacin con los dems.
68
En una organizacin laboral, la comunicacin no se da tan slo respecto a la
informacin tcnica para desarrollar un trabajo, tambin se relaciona con diversas
ideas, valores y actitudes que rebasan lo concerniente a la tarea asignada. La actitud
y gran parte de los conocimientos que un empleado manifiesta en su trabajo son
producto de los procesos de comunicacin existentes alrededor de l.
El logro de los objetivos institucionales y de conductas especficas depende del
grado de entendimiento establecido entre el personal y el jefe inmediato. Esta relacin
se reproduce a lo largo de toda la cadena jerrquica de la organizacin. Por lo anterior,
es necesario verificar que el mensaje emitido (orden o instruccin) haya sido entendido
claramente. Esta medida de prevencin ayuda a evitar el desempeo de tareas mal
interpretadas, a comprobar que el trabajador comprendi efectivamente lo que se
espera de l y an ms, a expresar su punto de vista en torno a la orden recibida, lo
que enriquece el trabajo y retroalimenta al jefe sobre la pertinencia de sus instrucciones.
No obstante, representa tambin un riesgo para la motivacin del trabajador, cuando
ste nota que su opinin es tomada con indiferencia, ligereza o poca atencin por parte
de su superior. Otra cuestin de cuidado es la dualidad de mensajes, pues crea serios
problemas de credibilidad que, en ltima instancia, obstruyen los fines de la institucin.
La comunicacin dentro de la organizacin laboral enfrenta problemas similares
a los de otros mbitos sociales (veracidad, claridad, precisin, interpretacin, prejuicios,
oportunidad, etc.), pero sta se dificulta adems por la estructura jerrquica. Esta, por
lo general establece canales de comunicacin verticales, con numerosos intermedia-
rios, lo que propicia ms fcilmente la distorsin del mensaje inicial. Las dos formas
ms utilizadas como se estructuran los esquemas de comunicacin en las instituciones
son las que se observan en el cuadro 2.3 de la pgina anterior.
Es importante destacar que la estructura de los patrones de comunicacin puede
influir sobre la manera como las personas sienten y actan en trminos de inde-
pendencia, seguridad y responsabilidad. Esta misma estructura tambin influye sobre
la eficacia operativa en trminos de rapidez, precisin y capacidad de adaptacin. Estos
modelos no son mutuamente excluyentes, dentro de una institucin se requiere la
incorporacin de ambos, dependiendo de cul es el ms adecuado para cada situacin.
Por otra parte, en la organizacin laboral existe un "natural" sistema de filtracin
de la informacin en todas direcciones: entre las distintas jerarquas y entre los
colaboradores de un mismo nivel. Tambin es comn que la informacin se aproveche
con un sentido competitivo, en beneficio propio o que carezca de veracidad. Por ello,
se requiere establecer vas de comunicacin que capten las necesidades de expresin
de todos los colaboradores y al mismo tiempo, hagan llegar la informacin directa y
veraz a travs de buzones, pizarrones de avisos, boletines, etc.
69
La informacin debe estar al alcance de quien la requiera y en constante retroali-
mentacin, a travs de mensajes oportunos, claros y fluidos. Si en una institucin no se
desarrollan las estructuras o canales de comunicacin adecuados se crea un vaco de
informacin que tiende a llenarse distorsionndola y dando lugar al rumor. Mientras
ms efectivas son las vas de comunicacin formal, menos se recurre a las
informales. El modelo de comunicacin ideal implica la convergencia de ambas
en la identificacin del personal con la misin de la organizacin.
El manejo fluido de informacin es necesariono nicamente para que el trabajador
cuente con los datos indispensables para desarrollar su trabajo, sino para realizarlo con
mayor sentido y empeo. Esto es, si se comunica al empleado el para qu de lo que se
le pide, el motivo y la importancia de su labor:
- al saber su objetivo puede proponer mejores vas para llegar a l; no slo
acata una instruccin, sino que la enriquece, y
- al conocer su importancia, se siente motivado, "invitado" a participar acti-
vamente en el desarrollo del trabajo grupal, lo que estimula su creatividad.
La informacin dada al personal, sea oral o escrita, debe ser: oportuna,
exacta, til y clara.
a) Oportunidad. El mensaje enviado al trabajador debe drsele en el momento que
lo requiere, antes de iniciar su trabajo, no una vez realizado, y cuando va a
concentrar su atencin en la instruccin dada, no cuando est a punto de salir a
comer o retrasado para llegar a una cita, por ejemplo.
b) Exactitud. Esto significa que la informacin debe ser precisa, veraz y completa.
Los datos vagos, incompletos o inciertos conllevan un trabajo de deficiente
calidad.
e) Utilidad. El llamar y pedir la atencin del personal para darle a conocer algo
irrelevante, repetitivo o innecesario, propicia posteriormente sudesinters porque
el trabajador no encuentra en los comunicados recibidos utilidad alguna para su
desempeo. Esto implica tambin brevedad, pues el transmitir informacin inne-
cesaria significa prdida de tiempo, tanto del emisor como del receptor.
d) Claridad. El entendimiento de la informacin depende de su claridad, esto es,
del ordenamiento previo de ideas y de la utilizacin precisa del vocabulario. Tanto
las ideas desordenadas, como el lenguaje ambiguo o rebuscado, causan confu-
sin en la informacin.
Una de las principales habilidades de comunicacin a desarrollar dentro de la
institucin, en todos los niveles, es la retroalimentacin. Esta representa el grado en
70
que las personas dentro del marco de la institucin estn dispuestas a compartir
informacin sobre su comportamiento, as como su determinacin a ser abiertos y
sinceros tanto para dar, como para recibir retroalimentacin.
En Mxico, la cultura no favorece que se genere en el seno de las organizaciones
la habilidad para brindar y recibir retroalimentacin. Esta, en la mayora de los casos,
es rechazada porque se confunde con evaluacin, o por la imposibilidad de expresar
sentimientos personales sin que stos sean cuestionados.
Muchas veces los directivos, a la vez que no se han ganado la confianza de sus
colaboradores, se preguntan por qu no expresan sus puntos de vista, con lo que se
establece un crculo vicioso difcil de romper, propiciando la formacin de reas ciegas.
En cambio, la retroalimentacin abre canales de comunicacin sincera y efectiva, lo
que alimenta y mejora las relaciones de un grupo. La retroalimentacin debe ser
entendida como una excelente oportunidad de desarrollo, por lo que hay que estar
abierto a recibirla sin sentirse devaluado, insultado, agredido o rechazado.
A continuacin se presentan algunas habilidades de retroalimentacin, tanto para
la persona que la brinda, como para quien la recibe.
Cuadro 2.4
CAPACIDAD PARA DAR Y RECIBIR RETROALIMENTACION
RECIBIR
RETROALIMENTACION
DAR
RETROALlMENTACION
1. Darla de manera consciente y
1. Estar abierto y ser sincero con uno
responsable.
mismo.
2. Describir la conducta, no evaluarla.
2. Tratar de escuchar.
3. Ser especfico y concreto.
3. Pedir ms informacin si algo no
Dirigirla a comportamientos que
est claro.
4.
puedan ser modificados.
4.
Validar la informacin recibida con
5. Ser oportuno y no dar mensajes
la propia experiencia.
contradictorios.
5.
No caer en la tentacin de
defenderse o contraatacar.
71
En resumen, la comunicacin es la base de todos los procesos sociales presentes
al interior de la institucin, formales e informales.
2.2.2 Motivacin.
Una pregunta que se han hecho numerosos tericos de las organizaciones de
trabajo se relaciona con la motivacin: si bien la diferencia significativa entre una
organizacin y otra es su gente, qu es lo que hace que esa gente sea diferente y
realice mejor su trabajo?, por qu un empleado trabaja con entusiasmo, utilizando
al mximo sus capacidades, mientras que otro, igualmente dotado, con el mismo sueldo,
prestaciones y nivel organizacional adopta unaconducta aptica y hostil ante su trabajo?
La motivacin se refiere al 11para qu
ll
de la conducta humana; en trminos
generales, puede definirse como el "motor que conduce al individuo a la
accin", mediante aquellos factores capaces de provocar, dirigir y mantener
el comportamiento hacia la satisfaccin de una necestdad,"
Por otra parte, la satisfaccin tiene que ver con el resultado que proporciona el
cubrir o no las causas que impulsaron la accin.
La motivacin es una fuerza interna estrechamente relacionada con la autoestima
y puesto que no es posible controlar las fuerzas internas de los dems, en sentido
estricto, no se puede motivara nadie. Sin embargo, s es factible proporcionar estmulos
o incentivos adecuados, que respondan a las necesidades e intereses de los integrantes
del grupo de trabajo.
La autoestima es la suma de la confianza y el respeto hacia uno mismo, es
sentirse capaz y valioso; es la opinin que tenemos de qu tan aptos somos
para responder a las diferentes situaciones de la vida (eficiencia).
El desarrollo de la autoestima es una experiencia personal imprescindible para el
ser humano; es un proceso al que el lder debe prestar atencin, contribuyendo a que
4 Arturo, Ral. Programa de capacitacin sobremotivacin y liderazgo. Tesis para obtener el grado de maestra.
UIA. Mxico, 1979.
72
sus colaboradores reciban una retroalimentacin objetiva que les permita clarificar sus
recursos y limitaciones (reas de oportunidad) ante las diferentes situaciones de
trabajo, as como propiciar un clima donde se reconozca el valor o la importancia de la
colaboracin individual y grupal. Los momentos para expresar reconocimiento siempre
deben ser aprovechados, aunque sea slo por el esfuerzo y el intento.
Los factores motivacionales parten de impulsos, metas o recompensas y pueden
ser intrnsecos, como el sentimiento de satisfaccin y realizacin personal, o extrnse-
cos, como la obtencin de beneficios y gratificaciones.
La fijacin de metas surge de diversas necesidades; sobre la jerarqua de stas,
Abraham Maslow seala que tienen una prioridad especfica, y a medida que se
satisfacen las necesidades bsicas, las personas tratan de llegar a niveles ms
elevados, aun cuando no se ha satisfecho del todo un nivel primario para abordar otro
superior.
Las necesidades humanas pueden jerarquizarse en cinco niveles:
a) Fisiolgico: relacionadas con la sobrevivencia.
b) Seguridad: Confianza de tener cubierto el mnimo indispensable, la protec-
cin fsica, psicolgica y social.
e) Pertenencia: relacionadas con ser parte integrante de un grupo, generando
sentimientos de identidad social.
d) Estimacin: Sentimiento de ser valioso y reconocido como tal.
e) Autorrealizacin: desarrollo pleno de todo aquello para lo que se tiene
capacidad.
La motivacin en ambientes laborales constituye un tema clave para las organi-
zaciones de nuestro tiempo y para la planeacin estratgica del factor humano, ya que
representa una alta probabilidad de emprender, desarrollar y dar buen trmino a una
accin especfica. Existen varios autores que han estudiado los aspectos que intervie-
nen en ella; las investigaciones de Vctor Vroom sobre la Teora de las expectativas
sealan que la conducta es resultado del grado de atraccin que despierta cualquier
meta.
Por otro lado, David McClelland
s
ha postulado que las personas se encuentran
motivadas por cuatro factores, de los cuales uno ser el dominante en la conducta:
Realizacin. Impulso por obtener un trabajo de calidad.
5 Davis, Kates. El comportamiento humano en eltrabajo. McGraw-HiII. Mxico, 1983: 30.
73
Logro. Impulso por vencer desafos, avanzar y crecer.
Afiliacin. Deseo de relacionarse con las personas.
Poder. Deseo de influir en personas y situaciones.
En relacin a la satisfaccin laboral, Herzberg propone la teora de los factores
higinicos y los motivacionales: los primeros son extrnsecos y se relacionan con lo que
est fuera, con el contexto del empleo, polticas de la institucin, salario, estilos de
supervisin; los segundos son intrnsecos y tienen que ver con el contenido del trabajo
y las oportunidades de logro, reconocimiento, desarrollo profesional y crecimiento
personal.
Los grupos de trabajo se parecen a los individuos en que, si bien son nicos,
tambin comparten necesidades comunes, las cuales se clasifican en tres reas:
la de cumplir la tarea comn,
- la de mantenerse como unidad social (conservacin del equipo) y
- la suma de las necesidades individuales de sus miembros.
Estas reas de necesidades influyen entre s para mejorar o para empeorar, por
ejemplo: si un grupo falla en su tarea, esto producir insatisfaccin en sus miembros y
propiciar desintegracin; si falta unidad y relaciones armnicas en el grupo, esto
afectar el rendimiento en el trabajo y las necesidades individuales, y una persona que
se siente frustada en su ambiente de trabajo no dar su mxima contribucin ni a la
tarea comn ni a la vida del grupo. Estas interrelaciones se muestran en el siguiente
modelo,"
6 Adair, John. Cmo motivar. Legis. Colombia, 1992: 8.
74
La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) seala la suficiencia de medios,
insumas e instrumentos, relaciones humanas armnicas, supervisin adecuada, paga
justa, seguridad y comodidad, realizacin personal, contenido del trabajo y perspectivas
de desarrollo como factores asociados con la satisfaccin en el trabajo.
2.2.3 Direccin y liderazgo.
Durante mucho tiempo, la teora de la administracin se ha caracterizado por la
bsqueda de normas universales y a pesar de que se conocen elementos comunes a
las organizaciones, stos no proporcionan principios que por s mismos puedan
asegurar el xito. Sin embargo, la institucin exitosa tiene un importante atributo que
la diferencia de las que no lo son: un liderazgo dinmico y eficaz, es decir, personas
dispuestas a asumir lo que implica actuar como un lder.
Las organizaciones modernas de trabajo establecen toda una estructura especia-
lizada de funciones, responsabilidades, mandos y atribuciones por reas. Cada titular
o jefe debe reunir las habilidades necesarias para dirigir el equipo a su cargo y cumplir
con los objetivos especficos asignados. Esto requiere tener tacto y suficiente sensibi-
lidad para comprender a los dems, detectar sus expectativas y capacidades y con
base en ellas, dar a cada miembro del equipo un trato adecuado y oportuno.
La administracin es una clase especial de liderazgo en donde lo ms importante
es el logro de las metas de la organizacin. El liderazgo tiene cinco connotaciones
distintivas que son: sentido de direccin, trabajo de equipo, inspiracin, ejemplo y
aceptacin por parte de los dems. El administrador tambin tiene sus propias carac-
tersticas, cree en los sistemas y los aplica, otorga nfasis a la planeacin, controla y
da seguimiento a las tareas. Pero ambos tienen puntos dbiles: la gerencia puede ser
mecanicista y exagerar los controles, mientras que el liderazgo no implica necesaria-
mente habilidades organizacionales o administrativas.
En cierto modo, el liderazgo es como la belleza: difcil de definir pero fcil de
reconocer, si uno lo ve.
Ya sea que coincida o no con la propia autoridad formal, corresponde al lder o
jefe fomentar un ambiente de trabajo sano y agradable, propicio para el buen desarrollo
laboral, personal, grupal e institucional. Cuando la autoridad institucional no satisface
las demandas emotivas de sus subalternos, surge un lder informal que los apoya,
7 Adair, John. Lderes, no jefes. Legis. Colombia, 1990: 109.
\ .. ,
75
aconseja y resuelve de algn modo sus problemas. La madurez es un requisito tambin
para el jefe, pues de sta depende el manejo racional o irracional del poder.
La persona elegida como lder puede serlo por sus rasgos personales, carcter,
preparacin, habilidades, edad o antigedad y/o por su estilo de mando, atencin y
oportunidad que presta a los dems. El liderazgo no se basa en una posesin pasiva
de dones, sino en una relacin activa de trabajo, en la que el lder demuestra perma-
nentemente su habilidad, su acierto y su compaerismo hacia los dems.
El lder es una persona que sabe expresarse en forma completa, se conoce a s
mismo, sabe cules son sus capacidades y sus debilidades, cmo desplegar esas
cualidades y cmo compensar las fallas. Tambin sabe lo que quiere, por qu lo quiere
y cmo comunicarlo a otros a fin de obtener su cooperacin y su apoyo. Finalmente,
sabe cmo alcanzar sus metas."
De acuerdo con George R. Terry, lI el li derazgo es la actividad que consiste
en influir sobre las personas para que voluntariamente se aboquen al logro
de objetivos de grupoll.9 Robert Irving R. Weschler y Fred Mossorick definen
el liderazgo como lIel hecho de ejercer una influencia interpersonal en una
situacin y dirigirla, a travs de un proceso de comunicacin, a la obtencin
de una meta o metas especializadas
ll
.10
Hasta ahora, los estudios acerca del liderazgo se concentraron en dos conceptos
tericos:
- El comportamiento hacia la tarea, esto es, el grado en que un lder tiene la
capacidad de organizar y definir los papeles de los miembros de su grupo
y explicar las actividades que cada uno debe realizar, cundo, cmo y
dnde. Este comportamiento se caracteriza por el empeo en establecer
patrones de organizacin bien definidos, canales de comuniccin y formas
para conseguir la realizacin de los trabajos; y
- El comportamiento de relacin, es decir, el grado en que el lder est
capacitado para mantener relaciones personales con los miembros de su
grupo y entre ellos, abriendo canales de comunicacin y proporcionando
apoyo emocional y comportamientos que faciliten el trabaio."
8 Bennis, Warren. Cmo llegar a ser Ifderes. Norma. 1989.
9 Hersey, Paul y Blanchard, Kenneth. Estilo eficaz de dirigir. IDH. Mxico, 1977: 132.
101bid.
11/bid.
76
La direccin o estilo de mando depende de la concepcin que se tiene del
trabajador e influye profundamente en su rendimiento, porque lI en el modo de pedir,
est el dar", Con base en ello se han establecido las siguientes teoras gerenciales:
A. Teora X de McGregor. Tiene como supuesto la idea de que el trabajador rehuye
los esfuerzos y las responsabilidades crecientes; tiene pocas ambiciones y poca
iniciativa; busca un alto grado de seguridad; siente rechazo por su trabajo y se
rige por la competencia. Por lo tanto, el jefe acta ante l con desconfianza y
rigidez, mediante fuertes controles basados en el castigo.
B. Teora Y de McGregor. Supone que el trabajador desempea sus tareas con
gusto, responsable y voluntariamente; obtiene satisfaccin de su trabajo, disfruta
del sentimiento de pertenencia y contribucin; se rige por un sentido de colabo-
racin y es capaz de autodirigirse y controlar sus tareas personalmente. Ante
ello, el jefe estimula la participacin y creatividad del trabajador, explica la razn
y utilidad de sus peticiones y delega en l la vigilancia de sus actividades.
C. Teora Z de Ouchi. Parte de que el trabajador ofrece y pretende ms que el
agrado de sus labores; busca un constante proceso de realizacin individual y
un alto nivel en la calidad de vida personal y colectiva en relacin al contexto
social y cultural que lo engloba, se rige por la razn y sus metas son cambiantes.
As, el jefe responde tambin con dinamismo respecto a las responsabilidades,
a las recompensas y al planteamiento de retos grupales que impliquen la
interdependencia y la intercooperacin, adems de involucrar al personal en la
toma de decisiones.
O. Teora de Argyris. Plantea que la organizacin de trabajo estimula o inhibe el
grado de madurez del trabajador; si le da confianza, oportunidades y paso a su
creatividad, lo anima a adquirir mayor responsabilidad, a correr riesgos y a
ofrecer ms alternativas en su desempeo; si slo demanda de l obediencia y
acatamiento de rdenes, obstruye el desarrollo de sus potencialidades, genera
frustracin y con ello, ineficiencia.
E. Teora de Likert. Existen cuatro sistemas de direccin que van desde el tipo
autoritario hasta el participativo, pasando por el autoritario-persuasivo y el
77
consultivo. El participativo pone nfasis en los mtodos grupales de supervisin
y en las relaciones de apoyo; el jefe integra un grupo de trabajo eficiente con sus
subordinados, los informa y motiva, fija con ellos objetivos y toman decisiones
conjuntas.
No obstante, el estilo de mando depende tambin del contexto sociopoltico. En
Mxico durante dcadas prevaleci una cultura tradicionalista, al mismo tiempo pater-
nalista y autoritaria, que propiciaba actitudes de inmadurez an presentes en algunos
trabajadores: falta de iniciativa, de inters y de reflexin sobre las rdenes recibidas y
el trabajo realizado. En estos casos, el trabajador permite que se le d un trato infantil,
que se le ordene paso a paso su deber para que l tan slo obedezca. As, los
colaboradores muchas veces resultan ms un estorbo que una ayuda para el jefe, pues
ste sufre una prdida de tiempo y energa al dar constantemente instrucciones y ser l
quien resuelve problemas elementales a los subalternos y no a la inversa.
El jefe es quien debe desarrollar el clima psicolgico que haga "surgir lo mejor"
de cada individuo y lo aliente a subordinar sus intereses personales por el bien del grupo;
debe motivar a sus colaboradores para que conozcan, entiendan y consideren las
actitudes y la conducta de los otros, creando un ambiente en el cual puedan comunicarse
todos de una manera constructiva, amistosa y creativa."
Sin embargo, debe considerarse que cada integrante de un equipo de trabajo es
un ente distinto a los dems, con diferentes aptitudes, actitudes, conocimientos, intere-
ses y personalidad. En este sentido, la habilidad del lder radica en aprovechar y
maximizar cada una de estas caractersticas y adecuar la que ms convenga a una
tarea especfica. Por ejemplo, si un trabajador es bastante activo y participativo, no se
le encomiendan las tareas repetitivas y meticulosas, stas se dejan para el que es
tranquilo y cuidadoso.
12 Chruden, Herbert J. y Sherrnan, Arthur W. Administracin de personal. Desarrollo de los recursos humanos.
South-Westem Publishing Co.Grupo Editoriallberoamerica. Mxico, 1984: 228.
78
Es importante resaltar la diferencia que existe entre el estilo de liderazgo y las
caractersticas personales que tiene un lder.
Cuadro 2.5
Es el patrn de conducta que una persona Es el autoconocimiento delJder, la. forma.
exhibe cuando trata de influir sobre las como se percibe, a travs de un proceso
actividades de otros, ya sea con un com- continuo que requiere un esfuerzo
portamiento hacia la tarea o hacia la rela- permanente para lograr gobernarse a s
cn. mismo:.. diri na otros.
El liderazgo es un proceso dinmico, que vara en funcin de: cambios en los
lderes, en los seguidores y en las circunstancias. F. Blanchard en su teora sobre el
liderazgo situacional seala que ste presenta un comportamiento flexible entre los
estilos de mando, convirtindose en un juego inteligente de adultos, entre la demanda
79
de disciplina, orden e imposicin, o la de inventiva, creatividad y participacin, depen-
diendo de la situacin especfica.
El lder adopta una actitud autoritaria, participativa o permisiva, dependiendo
de:
- el tiempo que se tiene para realizar una tarea,
- el contenido concreto de sta,
- el tipo de personal con que se cuenta,
- el ambiente interno de la organizacin,
- la armona del equipo y
- las condicionantes externas del contexto social.
Un lder debe intervenir a tiempo y saber "retirarse' cuando su orientacin es
innecesaria; por ejemplo, si la estructura de tareas es bastante clara para llevarlas a
cabo, la asesora del lder y la repeticin de instrucciones est de ms y puede resultar
chocante, puede incluso generar algn conflicto, velado o latente.
En resumen, el liderazgo deseable es aquel estilo de autoridad consistente y
coherente que permite la participacin grupal en la toma de decisiones; hace coincidir
en una sola persona a la autoridad formal y al lder informal, y origina autocontrol y
autodireccin en cada colaborador en un sistema de responsabilidad compartida.
80
Cuadro 2.6
LIDERAZGO
GRADO DE MADUREZ
DEL PERSONAL
ESTILO DE
MANDO
I
J ' - - - - - - - - ~ - - - -
I
I
PARTICIPATIVO
PERMISIVO
AUTORITARIO
LIDERAZGO
COOPERATIVO
INDIFERENTE
COMPETITIVO
EN EXCESO
OBJETIVOS:
1. DIRIGIR EL GRUPO ALA REALIZACION
DE ACTIVIDADES INSTITUCIONALES
2. MANTENER LA ESTABILIDAD YARMONIA
ENTRE LOS MIEMBROS DEL GRUPO
3. LOGRAR LA SATISFACCION DE CADA UNO
DE ELLOS
FACTORES
SITUACIONALES
I
CONDICIONES
EXTERNAS
I
AMBIENTE
LABORAL
TIPO DE
PERSONAL
I - - - - ~ - - - - - - ~ - - - - - - - - - - - - , - - - - - - - - - - - ,
PRESION DEL CONTENIDO
TIEMPO CONCRETO
DE LA TAREA
2.2.4 Manejo de conflictos.
En toda organizacin, a pesar de la planeacin y la comunicacin, surgen siempre
divergencias, malentendidos o enfrentamientos, porque en ella interactan personas
con distintos intereses.
El conflicto generado entre la organizacin y un individuo debido a una situacin
de injusticia econmica, organizacional u operativa, ocasiona una baja en la moral del
empleado y afecta su productividad. Por ello, conciliar los fines de la institucin con los
fines personales y grupales es la primera providencia contra la generacin de conflictos.
Sin embargo, stos pueden surgir entre individuos con un carcter interpersonal, lo cual
constituir el tema central de este apartado.
81
El conflicto es un choque de intereses, valores, acciones y direcciones; es
inevitable entre los seres humanos porque surge de la dificultad que se tiene
para aceptar las diferencias individuales: como producto de una cultura
orientada a resaltar lo individual, aprendemos que lo diferente es igual a
equivocado. Dentro de una organizacin, se define como el resultado de los
desacuerdos surgidos entre los integrantes de un grupo sobre cuestiones
sustanciales como la estructura, las polticas y las prcticas organizaciona-
les, y de diferencias eminentemente emocionales existentes entre seres
interdependientes.
En trminos de Carlos Rodrguez, el conflicto puede significar violencia, destruc-
cin, barbarie, prdida del control e irracionalidad; o alternativamente, puede connotar
aventura, novedad, crecimiento y creacin."
Como se mencion en el apartado de comunicacin al hablar sobre el autolenguaje,
cada persona percibe los estmulos que lo rodean y les da su propio significado, esto
quiere decir que una misma realidad es experimentada de distintas maneras por
diferentes personas. Por ejemplo: un puo levantado, para una persona puede repre-
sentar una amenaza, para otra una llamada a la solidaridad y para otra un ademn de
xito. Por ello, nadie puede asegurar que su forma personal de apreciar una situacin
es la misma para todos. De la manera como cada persona aprehende un acto, lo descifra
y le otorga un significado, apropiado o inapropiado, dependern sus emociones, su
reaccin y la forma como va a actuar ante ese conflicto.
Para comprender por qu nos enojamos es necesario identificar la creencia, el
prejuicio, la valoracin o el significado que para uno tiene determinado suceso. Esto no
cambia la realidad, pero contribuye a entender los sentimientos y analizar la situacin
para comprobar si la interpretacin que se tiene de ella es objetiva, o si se puede adoptar
otro enfoque que facilite resolver las diferencias individuales de una manera productiva
y conservar la energa para enfrentar los conflictos de forma creativa. En este sentido,
la comunicacin es un medio de negociacin, con una actitud abierta y flexible, para
buscar entre las partes alternativas de solucin.
El conflicto afecta a la organizacin porque genera un malestar o una emocin
negativa en el personal: frustracin, mal humor, agresin (sutil o directa), evasin
(distraccin, ausentismo), aislamiento (falta de cooperacin o comunicacin), etc, lo que
deteriora su desempeo y la relacin con sus compaeros, En lo anterior radica la
importancia de manejar el conflicto en forma adecuada, podra decirse aprovecharlo; en
cambio, desconocerlo Ytratar de aparentar una falsa armona resulta contraproducente
porque el personal no da salida a sus inquietudes y siente que se les resta importancia
a sus problemas.
13 RodrguezCombeller, C. Op. Cit.: 268.
82
Las divergencias en el trabajo no tienen que ser necesariamente conflicti-
vas, tratadas con madurez pueden ser incluso provechosas.
Manejar el problema tan abiertamente comosea necesario, manifestar lasituacin
desagradable y establecer una buena comunicacin entre los involucrados en el
problema, son los primeros indicios de madurez. En este proceso se conoce a los
dems y a uno mismo, se da una autoconcientizacin de la que pueden derivarse
correcciones de hbitos, actitudes e incluso valores personales.
La estabilidad emocional y el grado de madurez del grupo de trabajo estn
estrechamente ligados con la organizacin colectiva para la realizacin de tareas.
Bsicamente, existen dos esquemas de trabajo grupal:
a) el que parte de la competencia, de la rivalidad, de la individualidad y la
fragmentacin del trabajo, y
b) el que parte de la cooperacin, de la ayuda espontnea y recproca, y de la
coordinacin del trabajo.
En cierta medida la competencia estimula el desarrollo, pero en extremo genera
situaciones desfavorables para el trabajo en equipo.
La colaboracin no excluye el desarrollo y el progreso individual: lo basa
en la actuacin grupal, en el trabajo conjunto, logrando a la vez una mayor
valorizacin colectiva y personal.
El contar con un personal colaborador o competidor depende de los objetivos que
se si stos son compartidos y permiten establecer metas comunes que
proporcionen satisfaccin colectiva, el esquemadetrabajose basar en lacooperacin;
en' caso contrario, en la competencia. A continuacin se enlistan los efectos de la
competencia y la colaboracin sobre el trabajo en equipo.
83
Cuadro 2.7
COMPETENCIA Y COLABORACION EN EL TRABAJO
I
"'_1__....... , lb I
... l ..... UI uanlzaClon a ora
La comoetencia
-- Daa la cohesin del equipo de
trabajo.
- Tiene por mvil el beneficio y la
satisfaccin personal.
- Mantiene la informacin bajo se-
creto y misterio, como una pose-
sin de uso personal.
- Propicia el sorprender a los otros,
no prevenirlos.
-- Rechaza las explicaciones y el
intercambio de ideas y opiniones.
-- Enfatiza las jerarquas.
La colaboracin
- Fortalece la integracin del
equipo de trabajo.
- Tiene por mvil el logro y la
satisfaccin colectivos.
-- Enriquece la comunicacin y con
ella, la armona y la coordinacin.
- Estimula la confianza y el
compromiso.
- Alienta la participacin y la
creatividad.
-- Propicia la sensibilidad hacia los
problemas de los dems y la
armona.
En el esquema bajo el que normalmente se conciben los conflictos una de las partes
triunfa y la otra es derrotada, porque un punto de vista tuvo ms fuerza que el otro. En
este modelo no se suma, ms bien se resta, dando origen a una competencia en la que
hay un ganador y los dems pierden, puesto que el comportamiento de las personas se
orienta como a continuacin se indica:
Cada parte se vuelve ms rgida.
Ninguna de las partes hace el mnimo esfuerzo por desarrollar una idea diferente
a las que estn en discusin.
La creatividad de cada parte no est dirigida a mejorar su idea, sino a asegurarse
del fracaso de la otra.
Se invierte una cantidad de tiempo y energa, que puede prolongarse indefini-
damente.
Al final gana la idea ms fuerte, que no necesariamente es la mejor."
14 De Bono, Edward. Conffictos, cmo resolverlos de la mejor manera. Plaza&Janes, 1986: 30.
84
De Bono propone un cambio de pensamiento que se acerca ms a un modelo de
colaboracin. Este radica en alejarnos de lo conocido cuando no ha funcionado y
buscar alternativas diferentes para percibir las situaciones en conflicto de otra manera.
Para ello propone utilizar un lenguaje exploratorio de tipo socrtico: qu? cmo?
cundo? dnde? por qu? para qu? El hacer estas preguntas facilita que las
dos partes se escuchen, en un proceso de apertura mutua cuyas implicaciones son:
La idea existente no es atacada y puede volver a utilizarse ms tarde sin haber
sufrido descrdito o dao alguno.
Ambas partes se comprometen desde un principio a llevar a cabo una explo-
racin y diseo creativos.
La totalidad del tiempo se utiliza en forma positiva y creativa.
Cuando no hay necesidad de demostrar los defectos se puede empezar a
cambiar una idea que es buena en s misma.
La idea es diseada y evaluada conjuntamente.
Se evitan posiciones de propiedad: tu idea contra la ma.
Ms que pensar en teoras, tcnicas o enfoques diferentes, de lo que se est
hablando es de adoptar una nueva filosofa alrededor de la interaccin humana, sobre
todo cuando sta debe conducir al logro de los objetivos institucionales y de la
satisfaccin personal. El modelo de competencia no es errneo, pero normalmente se
utiliza como el nico en las instituciones. Acontinuacin se presentan cinco paradigmas
o patrones de interaccin humana:
GANO-GANAS Esta es una manera de pensar que constantemente procura el
beneficio mutuo; las partes se sienten bien con la decisin tomada y se comprometen
con el plan de accin. Este modelo est basado en la idea de que "hay mucho para
todos' y que el xito de una persona no se logra excluyendo el de otras.
GANO-PIERDES Este modelo parte de la creencia generalizada de que la vida es un
gran juego en el que algunos pierden y otros ganan, y es el que ms se inculca a las
personas desde el nacimiento en la familia, en la escuela, en el trabajo, con los amigos,
etc. Adems, el amor, el reconocimiento, la aceptacin, estn condicionados por la
comparacin con alguien distinto: "si soy mejor que mi hermano, mis padres me querrn
ms". Sin embargo, muchas situaciones de la vida no significan competencia, pues los
resultados dependen de la cooperacin con otros, como sucede en el seno familiar y
en los equipos de trabalo."
15 Debe hacerse una distincin entre ser competente para realizar un trabajo y competircontra los dems.
85
PIERDO-GANAS Este paradigma, tambin frecuente, lleva a las personas a actuar
buscando popularidad y aceptacin de los dems, o bien, implica una baja autoestima
que deteriora la relacin con terceros. Muchas personas estn programadas para actuar
bajo este esquema:
"Adelante, impnme lo que quieras"
"Soy un perdedor, siempre lo he sido"
"Soy un conciliador y har cualquier cosa para conservar la paz".
PIERDO-PIERDES Esta combinacin se presenta con mayor frecuencia cuando inter-
actan dos personas del tipo GANO - PIERDES.
GANO Este modelo no implica necesariamente que algn otro pierda, por lo que resulta
adecuado cuando no hay un sentido de confrontacin o competencia. La persona con
mentalidad "gano" piensa en trminos de asegurar sus propios fines, permitiendo que
los dems logren los de ellos.
GANO-GANAS O NO HAY TRATO Esto significa que si no se puede encontrar una
solucin que beneficie a ambas partes, se consiente en discutir de comn acuerdo a fin
de que nadie pierda.
Ninguno de estos modelos o paradigmas es mejor que otro, depende de la
situacin. Este criterio situacional, como en el liderazgo, implica un anlisis personal
para determinar cul es el modelo de interaccin que con ms frecuencia se utiliza ante
un conflicto y as generar un cambio de actitud flexible, que permita percibir las
circunstancias y resolverlo de manera ms creativa y productiva.
86
Cuadro 2.8
CONSECUENCIAS DEL CONFLICTO
Producir una renovacin de las ener-
gas requeridas para la realizacin de
la tarea.
Propiciar el enriquecimiento de los in-
dividuosa travs de puntos de vista
diferentes.
Clarificar la posicin de las personas
ante el grupo, invitndolas a expresar
sus puntos de vista.
Concientizar alas individuos sobre su
propia identidad y sus problemasin-
ternos.
Debilitar a los miembros de un grupo.
Volver rgido el sistema social en el
que actan.
Llevara .Iosindividuos
distorsi'onesdela realidad. . .
Eliminara los rniernbros. que tenga.o
menos recursos para el entre",
namiento.
. Minar la. confianza.
2.3 CAMBIO PLANEADO
Y DESARROLLO ORGANIZACIONAL
La participacin del ser humano en el proceso de cambio cultural de las organizaciones,
a travs de su desarrollo individual y como integrante de un equipo de trabajo, empez
a cobrar importancia a partir de la segunda mitad del siglo XX. Entre 1955 y 1970
comenzaron a surgir rpidas transformaciones en el mercado mundial que orillaron a
las empresas de vanguardia a enriquecer sus tcnicas administrativas con los hallazgos
derivados de las ciencias del comportamiento y de la teora general de sistemas.
Desde esta perspectiva, la organizacin apareca como un sistema abierto,
basado en la planificacin de su propio desarrollo y en el factor humano, a fin de
responder a los crecitmtesi. retos del cambio. As, se detect el papel crucial de la
participacin de JOcSi... de .suspropios.grupos de trabajo, Y8. que
87
propiciarla se incrementaba su compromiso hacia la institucin, hacia su grupo y con
ellos mismos; por el contrario, al no tomarlos en cuenta, las resistencias al cambio se
intensificaban.
Tambin se hizopatente que, al no integrar deliberadamente equipos de trabajo,
capaces devincularlosesfuerzos desusmiembros alasatisfaccin desusnecesidades
y objetivos, del grupoy de la institucin, seveaafectada tantosucalidad de vida, como
la efectividad de sus aportaciones a la empresa.
Lasvicisitudes actuales hanexigido al hombre respuestas inmediatas y continuas,
primordialmente ensupostura yactitud ante lavidayantesutrabajo. Lasorganizaciones
tambinhan estadoinmersas en estatransicin: nuevos mercados, sofisticadas tecno-
logasy mayor competencia han condicionado otraforma deempresa. Ahorarequieren
adoptar actitudes que se anticipen al cambio paraprevenir problemas futuros, enfren-
tarlo, no esperar a que llegueparareaccionar ante l. Larelevancia de las organizacio-
nesde servicios y laatencin al clientehasidootrofactoraconsiderar enestemomento
histrico.
La dinmicapresente y futuradetodaorganizacin estfincada en los hombres y
mujeres que la integran: su capital msvalioso es el humano. Por esta razn, el rea
de personal cobra cada vez ms importancia, ya que del adecuado desarrollo del
potencial humano depender la eficacia, eficiencia y productividad de toda la organiza-
cin. Por ello, los administradores y gerentes requieren encontrar nuevas formas en el
manejode personal y detecnologas crecientemente complejas, con un alto sentidode
lealtad, autonoma, pertenencia y motivacin.
En los ltimos aos, los administradores han comprendido que no es suficiente
realizar esfuerzos fragmentados pararesolver problemas singulares en una partede la
organizacin. Es preciso establecer estrategias a largoplazo y de mayoralcance, de tal
modo que coordinen el mejoramiento del clima organizacional, las formas de trabajo,
las relaciones interpersonales y los sistemas decomunicacin e informacin, congruen-
tementecon los requerimientos previsibles paraaosfuturos. Tambin se debe consi-
derar que las necesidades sociales de aceptacin, pertenencia y reconocimiento se
encuentran entrelas motivaciones mspoderosas del hombre y esto repercute directa-
mente en las organizaciones laborales.
Entre las sociotecnologasque as surgieron se encuentra el Desarrollo Organi-
zaeional (0.0.), el cual considera a la iflstitucin como un sistema abierto que, para
responder a.os cambiosgener:ados tanto en su interior como en el exterior, requiere
realizar con oportunidad:
un.esf",erzQ. planificado de toda la organizacin y administrado desde la alta
gerencia.para inCrementar su efectividad y bienestar, por mediode intervencio-
88
nes planificadas en los procesos sociales, en las que se aplican los conoci-
mientos de las ciencias de la conducta."
una compleja estrategia educativa cuya finalidad es cambiar las creencias,
actitudes, valores y estructura de la organizacin, de tal forma que pueda
adaptarse mejor a nuevas tecnologas, mercados y retos, as como al ritmo
vertiginoso del cambio rnsrno."
un proceso que se plantee perfeccionar el funcionamiento de las organizacio-
nes desde el interior de los grupos que la constituyen, que exige ser puesto en
prctica mediante un sistema de accin recproca y estrategias normativas y
reeducativas, basadas en datos y experiencias orientadas al logro de objetivos
concretos institucionales y personales.
La estrategia general de una intervencin de 0.0. implica cuatro pasos funda-
mentales:
1. Diagnstico.
2. Planeacin.
3. Ejecucin.
4. Evaluacin y retroalimentacin al sistema.
Las transformaciones que se buscan estn ligadas directamente con algunas
necesidades que la organizacin intenta satisfacer. Con una perspectiva multidiscipli-
naria, el 0.0. busca nuevos modelos organizativos que sean eficaces y promuevan la
satisfaccin y el desarrollo de los individuos dentro de sus centros de trabajo; persigue
una adecuada armona de todos los elementos estructuras, tecnologas y procesos
sociales, tomando como base su interaccin dinmica.
Todas las definiciones de 0.0. hacen hincapi en el factor humano, particular-
mente en el trabajo que realiza, por lo que puede definirse como una estrategia
educativa adoptada para lograr un cambio planeado en la organizacin, que toma la
variable persona como punto de partida. El 0.0. es un proceso que se plantea
perfeccionar el funcionamiento de las organizaciones desde el interior de los grupos
que la constituyen.
La planeacin de un programa o intervencin especfica de O. O. se estructura
en funcin de cada organizacin, de sus metas, de su situacin actual y de su entorno,
se realiza su ejecucin y seguimiento, para finalmente cerrar este ciclo con su
evaluacin y retroalimentacin. Cada ciclo renueva su informacin, elementos y meca-
16 Beckhard, Richard. Desarrollo organizacional: estrategias y modelos. Fondo Educativo Interamericano. Mxico,
1973: 10-13.
17 Bennis, Warren. Desarrollo organizacional: su naturaleza, sus orfgenes y perspectivas. Fondo Educativo
Interameric8no. Mxico, 1981: 2.
1.
89
nismos, por lo que la organizacin puede someterse a un mejoramiento constante como
parte de su desarrollo.
Desde el inicio de los aos cincuentas, los japoneses, cuyo promotor inicial fue
Deming, iniciaron su camino hacia la calidad integrando a su cultura laboral las
enseanzas en este campo y en las ciencias de la conducta de los grandes maestros
norteamericanos y europeos.
Los Crculos de Control de Calidad constituyeron otra relevante sociotecnologa
que surgi en el Japn al inicio de los aos sesentas como un recurso para difundir las
tcnicas de control estadstico del proceso, el cual se volvi fundamental para propiciar
la participacin de los trabajadores y no slo para controlar la calidad del trabajo, analizar
y resolver problemas, sino tambin para prevenir que stos ocurrieran. Como producto
agregado y una valiosa contribucin a la cultura de la organizacin, surgi la mejora de
la calidad de vida en el trabajo, propiciando el desarrollo individual y grupal.
Entre 1970 Y 1980, la "Belle Epoque" de la administracin, alcanzaron una gran
difusin mundial el 0.0., los Crculos de Calidad y la Administracin por Objetivos,
aunque algunas veces fueron aplicadas en el mundo occidental como modas, no
siempre de manera consistente e integral.
El Movimiento hacia la Calidad, iniciado por algunos pases europeos y los
Estados Unidos, alcanz un gran auge en el Japn, lo que empez a darle un papel
sumamente destacado en el mercado mundial. Cuando los Estados Unidos se percata-
ron de ello, iniciaron el estudio del Milagro Japons; al analizar sus sistemas de
produccin, administracin, tecnologa, capacitacin y desarrollo de recursos humanos,
advirtieron que no tenan ningn secreto tecnolgico especial y luego descubrieron que
los japoneses haban emprendido un proceso de cambio integral hacia la productividad
que, entre otros factores, comprenda los siguientes:
La preocupacin por las necesidades y expectativas del cliente, puesto que era
l quien realizara la compra. El concepto moderno de la calidad implica satisfacer
estos deseos en forma oportuna, confiable, al menor costo posible y con un valor
agregado: el servicio, dado que ste es un elemento competitivo fundamental;
adems, el pblico est mejor informado por los medios masivos de comunicacin
y el cliente es cada vez ms e x i g ~ n t e .
2. Un nuevo paradigma (concepto) de s mismos, de ser un productor de "chatarra"
por ser uno de calidad, con lo cual empiezan a exigir a los dems se responsa-
bilicen por la parte de calidad que les corresponde, como proveedores externos
o nternos.
3. Para lograrl0'0anterior, tuvieron que hacer ms eficientes y eficaces todos sus
procesos deprodutein y servicios, as como desarrollar al personal.
90
4. El empresario japons comunica a todos los integrantes de la empresa su visin,
mstica y filosofa, el orgullo de producir con calidad y la necesidad de su
participacin ordenada y racional en el trabajo (muchas empresas occidentales
olvidaron este elemento.)
5. Cuidan el desarrollo de la cultura en su empresa y la calidad integral, lo que
incluye la calidad de vida con un sentido humanista.
De 1980 a la fecha, el movimiento de la calidad comenz a cobrar auge y se
hicieron esfuerzos por integrar las sociotecnologas al desarrollo de la cultura de la
empresa. En este movimiento se estn tratando de capitalizar los diferentes enfoques
de los sistemas abiertos, la planeacin estratgica, el desarrollo organizacional y la
calidad de vida, la administracin por objetivos, la competitividad, la diferenciacin de
productos y servicios de las empresas, la calidad total y las respuestas a innovaciones.
El nfasis en el aseguramiento de la calidad a travs de los procesos productivos
y de servicio integra la participacin activa de sus responsables, as como el mejora-
miento de los individuos y grupos mediante el trabajo en equipo y los aspectos sociales
que favorecen la calidad de vida de los miembros de una organizacin: el liderazgo, la
motivacin, la comunicacin, el manejo de conflictos, etc.
La cultura organizacional es orientada por la alta direccin con base en el
establecimiento de una visin, una misin y valores que son comunicados y puestos
en prctica a travs de un liderazgo enfocado hacia la calidad. Este promueve la
participacin de todos hacia un proceso de mejora continua, clave para la motivacin
e integracin de esfuerzos, donde cada quien ofrece su colaboracin, sabe lo que tiene
que hacer, sabe cmo hacerlo y de esta forma, enriquece su vida.
2.4 CALIDAD DE VIDA EN EL TRABAJO
J.M. Juran, uno de los principales lderes del movimiento actual hacia la calidad, ha
encontrado que la gran mayora de la gente considera que sta es valiosa y necesaria
en cualquier mbito -personal, familiar, institucional o social- tanto al proporcionarla,
como al recibirla."
En las organizaciones de trabajo, el problema de la calidad muchas veces no
radica en que las personas no se sientan motivadas para desearla, sino en cmo
superar los diferentes obstculos que impiden alcanzarla y mantenerla, as como en
crear las condiciones que promuevan la participacin de los trabajadores en sus reas
18 Juran,J.M. Jurany el liderazgo paralacalidad. Unmanual paradirectivos. Madrid, 1990.
91
de accin, como parte de un proceso de mejora continua de los diversos sistemas
administrativos, de produccin, de servicio y de interaccin social.
Una de las premisas ms importantes del movimiento actual hacia la calidad,
surgida de diversas investigaciones y experiencias, hasidoplasmadapor Harringtonde
una manera muy clara:
"La nica forma en que los beneficios del mejoramiento pueden fijarse en
las fibras de una compaa es por medio de un cambio en los sistemas
(procesos) que controlan sus operaciones. No son los empleados quienes
causan la mayor parte de los errores; slo son peones involuntarios que
funcionan en torno a un mundo controlado por sistemas obsoletos y engo-
rrosos. Tampoco son los administradores quienes causan los errores: su
nica falla consiste en permitir que la compaa opere con procedimientos
que han dejado de adaptarse a las necesidades del presente... Pero al
emprender la tarea de eliminar todos esos errores debemos cuidarnos de
no atacar a las personas: ellas no son el problema. Lo que debemos atacar
y reestructurar son los sistemas operativos que gobiernan y controlan el
desempeo de la empresa. Ya despus tendremos que poner en vigor
procedimientos que nos aseguren que esos sistemas crticos se actualicen
peridicamente y se acaten"."
El movimiento haciala calidad tiene unobjetivo bsico: II sat isfacer las necesida-
des y expectativas del cllente", lo cual implicacumplir:
1. Con los requisitos, tanto de los productos comode los servicios, determinados
con base en un conocimiento de las necesidades y expectativas del cliente.
2. Con productividad, mediante el mximo aprovechamiento de los recursos,
estableciendouna ptimarelacin entrelos insumos y productos, a fin de que su
precio sea competitivo. Al considerar la calidad integral de unproducto o servicio
y ejercer control en cada uno de sus procesos, se evitan fallas, desperdicios y
repeticiones nnecesarlas."
3. Con confiabilidad, la cual surgecomoconsecuencia de asegurar la calidad, de
"hacer las cosas bien desde un principio",
4.
Con oportunidad, a fin de proporcionar los productos y servicios en el tiempo
requeridoy estipulado, y
19 Harrington J. Cmo ~ t s r l t J calidacVproductividad ensu empresa. Mc Graw Hitl. Mxico, 1988.
20 Crosby, P.' LacaldJJKJf!fOCfSSIa. CECSAMxico, 1989. Laidea de Crosby es que la calidad no es un lujo, no
cuesta, lo ques(cuesta ~ la falta de calidad
92
5. Con servicio agregado, de forma que se superen las expectativas del cliente.
As, la mejora de procesos requiere la participacin de los trabajadores y habili-
tarlos para que:
Sepan lo que tienen que hacer y cmo hacerlo, es decir, tengan objetivos claros,
metas cuantificables y medios para alcanzarlas.
Participen activamente en el control y mejora de sus propios procesos, utilizan-
do tanto su capacidad de pensamiento lgico como creativo y con una retroali-
mentacin objetiva y oportuna sobre sus resultados.
Desarrollen destrezas para analizar, resolver y prevenir problemas, as como
para trabajar en equipo y mejorar sus interacciones sociales dentro de ste, lo
cual les permite ser ms eficaces.
Se identifiquen como "clientes" del proceso anterior al suyo y como "proveedo-
res" del que les sigue, procurando mejorar sus interacciones con el personal
de otras reas."
El cambio hacia la calidad y la mejora continua de los procesos constituye un reto
para el ser humano de tipo cultural, es decir, a nivel individual y social; en alguna
medida, representa una crisis que slo puede ser superada si se aprovecha como una
oportunidad de aprendizaje y desarrollo, a travs de conductas motivadas. En caso de
elegir una actitud opuesta, el resultado puede significar un retroceso que conduce a la
desesperanza, la depresin, la agresin abierta o enmascarada, la pasividad y otros
comportamientos producidos por frustraciones no superadas.
En este sentido, el principal reto es para la alta direccin, la cual debe involucrarse
y comprometerse de manera total con la institucin, difundir esta actitud a los otros
dirigentes y con su ayuda, a los dems compaeros y colaboradores. Para ello, el lder
tendr que estar dispuesto a revisar las estructuras de su pensamiento y enfrentar los
cambios con mayor flexibilidad. Las habilidades de liderazgo personal, de aquel que
se ejerce para conducir el propio proceso de mejora, as como del liderazgo enfocado
a los colaboradores, resultan fundamentales para orientar, apoyar y estimular al
personal a participar activamente en el proceso de cambio.
La consolidacin del cambio cultural hacia la calidad requiere ser incluido en la
planeacin integral de la institucin, para lo cual es necesario:
21 En este enfoquese consideran clientesy proveedores no slo a los externos, tambin a los internos, pues el
proceso integral es conceptualizado como una cadena de proveedores y clientes en la que todos, de alguna
manera, desempean ambospapeles.
93
tener una clara visin del futuro deseado de la institucin, que oriente y estimule
a la accin;
hacer un diagnstico integral de la organizacin, de sus recursos y limitaciones
internas, as como de las oportunidades y obstculos del entorno;
definir su misin y valores, afin de encauzar sus objetivos, estrategias y polticas,
y
encaminar todos estos elementos tanto a la satisfaccin de las necesidades y
expectativas de los clientes externos, como de todos los integrantes de la
organizacin.
Los elementos anteriormente mencionados tienen un valor motivacional y cohe-
sionador muy importante que facilita, entre otros factores:
La identificacin de los propios objetivos con los de la organizacin.
La clarificacin y puesta en marcha de una misin y valores compartidos, que
incentiva la accin, permiten la propia ubicacin en el proceso de mejora y dan
un sentido de trascendencia a las personas.
La asimilacin de los principios que promueven la calidad integral dentro de la
organizacin y su aplicacin en la vida personal, en la familia yen otros mbitos
sociales.
La orientacin de las acciones de capacitacin y desarrollo al beneficio de los
individuos, los grupos y la institucin.
La integracin de las acciones aisladas en la administracin del personal a los
procesos de mejora continua.
El mejoramiento de los procesos de comunicacin a todos los niveles, y su
enriquecimiento mediante reconocimientos oportunos y personalizados.
La solucin de conflictos (los cuales surgen con o sin cambio, pero con ste se
agudizan) y la bsqueda de la mejor salida para todos los involucrados.
El fortalecimiento de laautoestima, al tener una conciencia ms clara de la propia
capacidad y valor individual, y poder mejorar en forma sostenida la eficacia de
pensamiento y accin, tanto en los procesos operativos como en los sociales.
Para las instituciones es importante contar con una manera de pensar, es decir,
con una filosofa organizacional de calidad, formada a partir de una decisin: la de
preguntarse seria Yprofundamente cul es la naturaleza y el papel de la institucin en
94
su entorno social, y si sus productos o servicios realmente satisfacen necesidades, en
vez de crearlas.
Pensando en las transformaciones por venir, entre las que se vislumbra una
revolucin organizacional que provocar cambios profundos en la operacin y direccin
de las instituciones, la sola modificacin de los organigramas y procedimientos no ser
suficiente. Las organizaciones requerirn un nivel tan alto de especializacin y coordi-
nacin, que debern semejarse al funcionamiento de una orquesta filarmnica. Los
eventos que se vislumbran al acercarnos al tercer milenio exigirn de las instituciones:
Servicios o productos de alta calidad.
Una planeacin sistemtica del futuro; estratgica, financiera y operativa a corto
y mediano plazo; flexible y conocida por las distintas reas de trabajo.
Una organizacin por procesos de trabajo bsico y no por funciones.
Informacin rpida y significativa.
Lderes capaces de proponer una visin y misin de la organizacin con la cual
las personas se sientan comprometidas, incrementar el orgullo por hacer cada
vez un mejor trabajo y crear climas laborales que fomenten la participacin.
Equipos de alto desempeo, para lo que se habrn de transformar los sistemas
en polticas que premien el trabajo en equipo, as como inducir la capacitacin
de las personas para funcionar en l.
La procuracin del equilibrio ecolgico, a travs de un profundo convencimiento
de que no es vlido construir o producir por la va de la destruccin y la
contaminacin.
Mantener su capacidad de mejora continua y el surgimiento de ideas innova-
doras y
Un rostro humano, es decir, que sean justas, respetuosas de la dignidad y el
valor intrnseco de las personas; que la productividad y la satisfaccin laboral
vayan de la mano, a fin de consolidar una cultura de calidad. Una organizacin
responsable, con estas caractersticas, se reconoce de y para la sociedad en
la cual est inmersa.
95
Bibliografa complementaria
Slake, R. Y Mouton, J. El Modelo de Cuadro Organizacional GRID. Fondo Educativo
Interamericano. Mxico, 1973.
French, Wendell y Sell, Cecil H. Ciencias de la conducta para el desarrollo organizacio-
nal. Cmo perfeccionar las empresas. Diana. Mxico, 1979.
Ishikawa, K. Qu es el control total de calidad? Norma. Mxico, 1986.
Kobayashi, Sh. Administracin creativa. Tcnica. Mxico, 1984.
McGregor, D. El aspecto humano de las empresas. Diana. Mxico, 1981.
Ogliastri, E. Gerencia japonesa y crculos de participacin. Norma. Mxico, 1988.
Ouchi, W. Teora Z. Sitesa. Addison-Wesley Iberoamericana. Mxico, 1986.
Partin, J. Perspectivas del Desarrollo Organizacional. Fondo Educativo Interamericano.
Mxico, 1977.
Sachse, Matthias. "Estrategias de personal y de liderazgo" en Planeacin estratgica
en empresas pblicas. Trillas-ITAM. Mxico, 1990.
22 Paz. Qctavio. CitadOporRodrguez Combeller. /bid.
Captulo 111
Sistema de
administracin y
desarrollo de personal
Objetivos
Presentacin
L
as ltimas dcadas de este siglo han presentado una serie de acontecimientos
agitados, discontinuos, irregulares y de difcil prediccin, que han encarnado el inicio
de una gran ola de cambio, cuyo impacto afectar la estructuracin de la sociedad actual,
sustituyndola por nuevas formas de vida. Diversos autores han calificado este momento
como la era de la turbulencia.
En este cuadro las organizaciones, para poder adaptarse y transformarse a los
ritmos y tiempos que marca este proceso, requieren ser comprendidas como sistemas
abiertos en estrecha interrelacin con su medio ambiente, con otras organizaciones y
consigo mismas.
De tal forma, el enfoque sistmico de las instituciones pblicas no solamente
permite analizar el intercambio de informacin entre la organizacin y su medio, sino
resaltar las relaciones existentes entre los diferentes elementos o subsistemas que la
conforman.
En este captulo se analizar el sistema de administracin de personal, su impor-
tancia, naturaleza, objetivos, mbitos y operacin, enfatizando al elemento humano
como el componente bsico de la organizacin.
Por otra parte, se estudiarn los aspectos jurdicos, tcnicos y humanos de la
administracin de personal y a partir de este ltimo, los enfoques burocrtico y partici-
pativo en la direccin del factor humano. -
Para concluir, se describir la evolucin de la administracin de personal pblico
en Mxico, as como la ubicacin jerrquica de la unidad administrativa en esta materia.
103
3.1 EL ENFOQUE SISTEMICO INTEGRAL
DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS
En las sociedades modernas, cuya sobresaliente caracterstica es el dinamismo y el
vertiginoso proceso de cambio que ocurre en su estructura, se han desarrollado y
perfeccionado gradualmente instrumentos terico-metodolgicos que permiten a los
investigadores sociales tratar de explicar aquellos fenmenos productos de la comple-
jidad social.
Iniciada en la ciencias naturales.' la teora general de sistemas ha representado
un nuevo paradigma en la investigacin cientfica, es decir, un cambio en los marcos
terico-conceptuales y metodolgicos aceptados por los investigadores. Este consiste
en una serie de postulados que explican el comportamiento de cualquier clase de
sistema, de tal forma que es posible hacer predicciones sobre su futuro." Entre sus
principales axiomas se encuentran:
1. Principio de integracin. Establece que el sistema es una totalidad integra-
da, compuesta por elementos interrelacionados, interactuantes e interdepen-
dientes, por lo que si uno de ellos cambia, repercute en todo el resto del
conjunto.
2. Principios de subordinacin y dependencia. Entre el todo y las partes
existe una relacin de mayor a menor. La naturaleza, funcin, conducta y
objetivo de las partes dependen y derivan de los objetivos y propsitos que
justifican la existencia del todo.
3. Principio de unidad. El sistema, a pesar de su complejidad, se comporta
como una unidad.
4. Principio de estabilidad. Los sistemas tienden a un estado de equilibrio
constante denominado homeostasis; a pesar de que las partes cambien, el
sistema buscar recuperar su identidad y su unidad.
5. Principio de la organizacin. La organizacin entre los diversos elementos
del sistema define caractersticas y un comportamiento diferente al que
pudiera existir si slo hubiera un conglomerado no organizado de partes. "El
todo es ms que la suma de las partes".
1 Con los trabajos sobre sistemas y organismos biolgicos presentados por L. Von Berthalanffy, quien despus
establecera las bases generales de la teora.
2 Duhalt Krauss, Miguel. "La administracin de personal en el sector pblico" en La Administracin Pblica Federal.
FCPyS-UNAM. Mxico, 1972: 99.
104
6. Principio de jerarqua. Existe una relacin jerrquica entre los sistemas,
debido a que los elementos que conforman un sistema constituyen a su vez
un sistema en s mismos, denominado subsistema. Un sistema tambin
puede formar parte de un sistema mayor llamado suprasistema.
De lo anterior se induce que un sistema se constituye a partir de un conjunto
de elementos integrados e interdependientes, los cuales al estar organizados y
relacionados entre s forman un todo unitario y estable, que justifica su existencia
a partir de un objetivo definido, al cual encamina su funcin,"
Adems, el enfoque sistmico aplicado a los diferentes fenmenos sociales
implica la formacin y consolidacin de un marco terico comn; su comprensin como
cuestiones dinmicas, es decir, sujetas a los cambios que se presentan en el ambiente;
y la utilizacin de la clberntca," que se define como la ''teora del control y la
comunicacin en los animales y en las mquinas", as como en la sociedad.
Cuadro 3.1
EL MODELO CIBERNETICO BASICO
INSUMOS
RETROALIMENTACION
PRODUCTOS
MEDIO
3 Ibid.: 94
4 Definida originalmente por Norbert Wiener en 1948.
AMBIENTE
105
Para el estudio de los procesos dinmicos de los sistemas administrativos, orga-
nizaciones e instituciones, el enfoque de sistemas ha resultado ser uno de los mtodos
analticos ms adecuados, dado que:
- ubica a las organizaciones como subsistemas de un sistema social en
constante cambio, con el cual tienen comunicacin, y
- permite analizar el interior de la organizacin, al dividirla en subsistemas
que cumplen determinadas funciones y que una vez integradas, ayudan al
logro de los objetivos del todo.
Las organizaciones se consideran como sistemas probabilsticos debido a que
en la prediccin de su funcionamiento existe incertidumbre. Sin embargo, a partir del
desarrollo de procedimientos y mtodos estadsticos, un aparato burocrtico y sus
reglamentos tienden a convertirse en sistemas determinsticos, esto es, de los cuales
puede predecirse su comportamiento con objetividad.
En este sentido, el estudio de todo tipo de sistema administrativo a nivel macro o
micro es usado como un medio para "resolver con xito los problemas que obstaculizan
la capacidad de la Administracin Pblica para cumplir sus objetivos dentro de una
realidad en constante transformacin."
Las organizaciones son sistemas abiertos, puesto que reciben influjos, insumas o
estmulos del ambiente social en el que se encuentran inmersas, por medio de vas
especficas denominadas entradas; por otra parte, envan respuestas, reacciones,
resultados o productos a este medio, empleando para ello salidas determinadas.
Este intercambio o comunicacin determina y condiciona el comportamiento de
la organizacin. A su interior, sta se da entre los subsistemas que la componen; "entre
mayor sea la informacin pertinente que posea, menor ser la incertidumbre"."
Un sistema que rompe su comunicacin con el exterior tiene asegurada la muerte,
de ah la importancia de la retroalimentacin constante, a fin de adecuar a l sus
productos y mantener su supervivencia. La retroalimentacin permite evaluar los efectos
en el medio ambiente de los productos, esto es, conocer la satisfaccin o insatisfaccin
de necesidades y diagnosticar las nuevas condiciones. Toda esta informacin servir
de insumo para un nuevo proceso en la organizacin.
El medio ambiente al que se dirigen los productos finales de los procesos internos
de la organizacin, es el sistema social donde sta se ubica; en l podemos hallar:
a) Usuarios o clientela de los productos o servicios que brinda la organizacin.
5 Carrillo Castro, Alejandro. La Reforma Administrativa en Mxico. Porra. Mxico, 1988: 30.
6 Arias Galicia, Fernando. Administracin de Recursos Humanos. Trillas. Mxico, 1975: 18.
106
b) La estructura de produccin que determina los costos de la materia prima
que se consume en los procesos de transformacin.
e) Grupos de inters y poblacin en general.
d) Otras unidades de gobierno.
Entre los insumos del exterior, es decir, entre los estmulos y demandas del medio
social dirigidos a la organizacin, podemos encontrar:
a) Fundamentos legales y polticos de las demandas sociales.
b) Personal para operar los procesos en la organizacin.
c) Recursos financieros materiales y tcnicos.
d) Oposicin, apata o apoyo a la gestin.
Una demanda externa puede adoptar "la forma de una rutinaria solicitud de
servicios (como una inscripcin a un hospital o de ingreso a una universidad estatal);
as mismo, puede llegar a presentarse como una inconformidad o una impugnacin
en sus posibles y variadas manifestaciones sociales (incluyendo una protesta multitu-
dinaria, con su secuencia de pancartas y desrdenes urbanos)"?
Las demandas sociales pueden ser de diversa ndole: servicios pblicos y
bienes de consumo, honestidad en la gestin, legalidad y respeto a los
derechos humanos.
Los procesos de conversin consisten en la transformacin de insumas a
productos en la organizacin. Los insumos internos que intervienen en stos com-
prenden:
a) Estructuras formales al interior de la organizacin, esto es, los elementos
que la constituyen, por lo que bajo el enfoque sistmico se analizarn como
subsistemas.
b) Procedimientos empleados en la toma de decisiones.
e) Actitudes y aptitudes del personal.
Los productos de la organizacin son bienes tangibles, servicios, informacin o
normas que regulan el comportamiento social, su naturaleza es diferente en razn de
las necesidades sociales a las que sedestinen, las cuales pueden ser de orden material,
7 CarrilloCastro. Op. cit.: 36.
107
informativo o simblico. En caso de que los productos no satisfagan las necesidades
puede generarse descontento en el medio ambiente social, lo que implica nuevas
demandas o una mayor intensidad de las primeras.
Cuadro 3.2
EL ENFOQUE SISTEMATICO INTEGRAL
DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS
* FUNDAMENTOS
LEGALES Y
POLITICOS DE
LAS DEMANDAS
* PERSONAL
RECURSOS
FINANCIEROS,
MATERIALES
Y TECNICOS
* OPOSICION,
APATIA O
APOYO A LA
GESTION
i
INSTlTUCION PUBLICA
PROCESOS DE
CONVERSION
ESTRUCTURAS FORMALES
PROCEDIMIENTOS
ACTITUD YAPTITUD
DEL PERSONAL
RETROALIMENTACION
EVALUACION DE LOS PRODUCTOS
EN EL MEDIO AMBIENTE
-
MEDIO AMBIENTE
USUARIOS Y CLIENTELA
ESTRUCTURA DE LA
PRODUCCION
GRUPOS DE INTERES y
POBLACION EN GENERAL
-
PRODUCTOS
BIENES
SERVICIOS
* INFORMACION
NORMAS
El punto de vista que aborda el enfoque sistmico en las instituciones pblicas
hacia su interior, consiste en identificar las relaciones del sistema y sus subsistemas, es
decir, analizar las estructuras formales al interior de la organizacin. Como mnimo, es
posible identificar tres subsistemas:
108
A. De regulacin y control. Se encargade ladefinicinde polticas, funciones
y acciones para la organizacin. Consideratambin los estratos donde se
lleva a cabo la toma de decisiones y las estructuras formales e informales
de comunicacin y control, tanto interno como externo.
B. Sustantivo o de conversin. Seintegrapor lasreas encargadasde llevar
a cabo las funciones sustantivas, las que dan la razn de existir a la
organizacin, que realizanlatransformacin de insumosa productosfinales
para el medio ambiente, como es el difundir informacin, elaborar un
producto, prestar un servicio o dictar una reglamentacin.
c. Adjetivo, de apoyo administrativo o de mantenimiento. Sirve de apoyo
a lasfunciones sustantivas, por locual tieneencomendadoel abastecimien-
to adecuado, suficiente y oportunode los recursosnecesarios y la adminis-
tracin y desarrollo de personal. Es importante resaltar que la
administracin de personal se constituye como un subsistema del
sistema adjetivo.
Cuadro 3.3
EL ENFOQUE SISTEMICO INTERNO
DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS
SISTEMA
INSTITUCION
PUBLICA
FUNCIONES
SUBSISTEMAS
TIVO O
APOYO
STRATIVO
lENTO DE
S,
OSY
ACION y
O DE
r----
--
,----
REGULACION SUSTANTIVO o
ADJE
y CONTROL DE CONVERSION
DE
ADMINI
- - ~
-------
r-. DEFINICION DE DIFUSION DE rABASTECIM
POLlTlCAS, INFORMACION
I
RECURSOS
FUNCIONES Y ELABORACION DE MATERIALE
ACCIONES UN PRODUCTO FINANCIER
TOMA DE DECISIONES PRESTACION DE UN TECNICOS
ESTRUCTURA DE SERVICIO ADMINISTR
COMUNICACION y DICTAMINACION DE DESARROLL
CONTROL LA NORMA PERSONAL
I
109
3.2 EL SISTEMA DE ADMINISTRACION
y DESARROLLO DE PERSONAL
3.2.1 Naturaleza.
En todo momento de la vida cotidiana, el hombre se encuentra rodeado de
organizaciones sociales; desde su nacimiento hasta su muerte stas le acompaan y
determinan profundamente su existencia. "Nuestra sociedad es una sociedad organiza-
ciona\. Nacemos dentro de organizaciones, somos educados por ellas y la mayor parte
de nosotros consumimos buena parte de la vida trabajando para organizaciones.
Empleamos gran parte de nuestro tiempo libre gastando, jugando y rezando en organi-
zaciones. La mayora de nosotros morir dentro de una organizacin, y cuando llegue
el da del entierro la organizacin ms grande de todas, el Estado, deber otorgar su
permiso ocial."
Las organizaciones son creaciones humanas que se generan para satisfacer
necesidades tanto materiales, como espirituales: cuentan con un fin determinado y para
lograrlo, requieren una adecuada coordinacin de las acciones humanas.
La combinacin de personas y de recursos (directores, tcnicos, operarios, maqui-
naria, materia prima, expedientes, dinero, etc.) constituye un cuerpo colectivo que
permite satisfacer las necesidades sociales de manera mucho ms eficaz que un
individuo aislado, o que agrupaciones humanas ms pequeas y naturales, como son
la familia, un grupo de amigos, una comunidad, etc.
Las organizaciones se han constituido en pilares de las civilizaciones modernas y
sus efectos se extienden a toda la sociedad. El nivel de vida, el nivel cultural y la vida
democrtica de una nacin dependen de un ptimo funcionamiento de sus organizacio-
nes.
El componente bsico de toda es el elemento humano, por lo
que es necesario que exista racionalidad en su utilizacin, para que puedan
cumplirse los fines preestablecidos; ste, a diferencia de los recursos materiales,
financieros y tcnicos, no es propiedad de la organizacin.
Cuando un individuo se integra a una organizacin laboral, esto es, vende su fuerza
de trabajo para agregar a sus relaciones personales reconocimiento, estima y pertenen-
cia, debe existir voluntad de su parte. En este sentido, el individuo pone a disposicin
de la organizacin sus conocimientos, habilidades, experiencia, imaginacin y creativi-
dad, cualidades que se manifiestan a travs de su comportamiento en el trabajo.
a Etzioni, Amitai. Organizaciones modernas. UTEHA. Mxico, 1979: 1.
110
La naturaleza de los sistemas de administracin de personal es necesaria-
mente organizacional, por lo tanto, el diseo y construccin de modelos y esquemas
de administracin de personal debe ser lo ms racional posible, para reducir al mnimo
los efectos indeseables y alcanzar un alto grado de satisfaccin en la produccin de
bienes o en la prestacin de servicios.
3.2.2 Antecedentes.
Los sistemas de administracin de personal en las organizaciones son producto
del desarrollo que stas han presentado para adaptarse a la evolucin social. Chruden
asegura que "La evolucin de la Administracin de recursos humanos hasta su estado
actual, ha sido influenciada por cambios ambientales que han ocurrido tanto dentro
como fuera de la organizacin".
9
Las organizaciones han existido desde tiempos remotos (Egipto, Mesopotamia,
China, Grecia)." sin embargo, "la sociedad moderna tiene ms organizaciones que
satisfacen mayor variedad de necesidades sociales y personales, que incluyen mayor
proporcin de sus ciudadanos y afectan a un segmento ms amplio de sus vidas."!'
Los sistemas de administracin de personal tienen sus races modernas a finales
de la Edad Media, en la etapa preindustrial. Esta se caracteriz por el nacimiento,
organizacin y desarrollo de gremios para defender los intereses de los artesanos,
adems de regular el empleo, encargarse del adiestramiento para aprendices de cada
oficio y establecer un sistema de ascenso por mrito y exmenes, que permita a los
jvenes aprendices llegar a ser maestros.
En los inicios de la etapa industrial, la utilizacin de maquinaria en las fbricas
provoc la reduccin de costos de produccin, por lo que el viejo sistema artesanal fue
sustituido paulatinamente. El clima de liberalismo y competencia foment la explotacin
de los trabajadores y su empobrecimiento fsico y mental. La fuerza de trabajo era
considerada como una mercanca sujeta a las leyes del mercado. Al interior de las
fbricas los capataces se encargaban de la distribucin de tareas, del reclutamiento de
los trabajadores y de obligarlos a trabajar.
El cambio social que acompa a la industrializacin propici el crecimiento de
las ciudades y la diversificacin de mercados, de tal forma que las cosas que se
deberan hacer y la manera de hacerlas fueron cambiando continuamente.
9 Chruden, H. el. al. Administracin de personal. Organizacin, contratacin y remuneracin del trabajo. Scott,
Foresman and Co. E.U.A., 1983: 17.
10 Construccin de templos, caminos, canales de irrigacin, conquistas y expediciones, etc. Y ms sobresaliente
an, la ejemplar seleccin y el entrenamiento de funcionarios en la China Antigua.
11 Etzioni, A. Op. cit.: 2.
111
Por otra parte, los sindicatos y uniones de trabajadores demandaron mejoras en
las relaciones laborales, jornadas menores y mayores sueldos. Tambin el Estado, la
organizacin ms grande de todas, dej de jugar un papel pasivo frente a los conflictos
y demandas que amenazaban con romper el orden social, por lo cual requiri trabaja-
dores ms capaces y eficientes que le permitieran cumplir sus nuevas funciones y
atribuciones.
Todos estos factores se conjugaron para formar los modernos sistemas de
administracin de personal, como lo ha propuesto Martnez Silva: "el rpido cambio
tecnolgico y la gran especializacin del trabajo derivados de la revolucin industrial,
as como el fortalecimiento del movimiento laboral y la instauracin del servicio
civil en la administracin pblica, determinaron que el problema del manejo de
personal en las organizaciones, cada vez ms complejas, se convirtiera en tema de
reflexin y, finalmente, en campo del conocimiento centrco-tcnlco.':"
En conclusin, el establecimiento de sistemas de administracin de personal en
las organizaciones no es una moda o algo meramente casual," sino que representa
una evolucin histrica derivada de la necesidad de responder a los requerimientos y
complejidad de una sociedad en cambio.
3.2.3 Conceptualizacin.
En la abundante literatura que existe sobre organizaciones y administracin,
regularmente se estudia el factor humano. Sin embargo, existen tantas definiciones de
administracin de personal, como corrientes de pensamiento hay en la materia. No
obstante, la diversidad de enfoques permite obtener un concepto integral y no una
definicin parcial de la administracin de personal.
Esto es comprensible si se considera que otras disciplinas contribuyeron a su
formacin y desarrollo hasta que la administracin de personal se convirti en una
especialidad con un campo de estudio especico." Los aportes ms importantes de
otras reas fueron:
A. La ingeniera industrial, con Frederick Taylor como principal autor, quien hizo
nfasis en la eficiencia y en la productividad. La fuerza de trabajo fue vista por Taylor
como objeto de aprovechamiento sistemtico y racional. La llamada "administracin
cientfica" aport al estudio de la administracin de personal:
12 Martnez Silva, Mario. "Los sistemas de personal en la administracin pblica" en La administracin pblica
federat. 36. .., d h ...
13 Laaplicacin tecnicista de la administracin de precisamente en su es urnaruzacmn, efecto que
ahora se trata de revertir mediante un enfoque sstmoo Integral.
14 Arias Galicia, F. Administracin de Recursos Humanos: 29.
112
Los sistemas de incentivos.
La valuacin de tareas.
Los departamentos de seleccin.
El estudio de tiempos y movimientos.
El adiestramiento de los trabajadores.
B. La psicologa industrial, que tuvo en Hugo Mnsterberg a uno de sus pioneros
y principales exponentes, busc adaptar e integrar al individuo a la organizacin y al
mismo tiempo, satisfacer sus necesidades psicolgicas. Entre sus principales aporta-
ciones se encuentran:
La seleccin de personal.
El entrenamiento y la capacitacin.
La orientacin profesional.
Los textos y pruebas psicolgicas.
Los conceptos y modelos de actitudes y motivacin.
La reduccin del conflicto.
C. La sociologa industrial, representada por Elton Mayo, demostr con los
estudios de Hawthorne que el medio ambiente social tiene tanta incidencia en la
productividad, como la tiene el medio ambiente fsico. Esta disciplina se bas en el
estudio de las relaciones sociales y laborales bajo el supuesto de que el hombre es un
ser social. Sus aportaciones son:
El estudio de grupos formales e informales dentro de la organizacin.
La integracin de equipos de trabajo a partir de tcnicas sociomtricas.
El anlisis de autoridad, burocracia, movilidad, etc.
En sntesis, un concepto integral de administracin de personal debe comprender
dos aspectos fundamentales:
a) el elemento humano es fundamental para el funcionamiento y desarrollo de
cualquier organizacin, y
113
b) cualquier administracin es, a fin de cuentas, administracin de personal,
"ya que el elemento humano es quien, en primera y ltima instancia, maneja
todos los recursos existentes dentro de la propia administracn.?"
Al respecto se ha sealado que:
"La administracin de recursos humanos es el proceso administrativo apli-
cado al acrecentamiento y conservacin del esfuerzo, las experiencias, la
salud, los conocimientos, las habilidades, etc., de los miembros de la
organizacin en beneficio del individuo, de la propia organizacin y del pas
en general".16
"Las grandes tareas de la administracin de personal son las de encontrar
y conservar hombres y mujeres idneos, y ayudar a la creacin y manteni-
miento de condiciones de trabajo bajo las cuales puedan dar el mximo de
sus potencialidades".17
"Se refiere principalmente al reclutamiento de empleados para la organiza-
cin (incluyendo las promociones y transferencias de un cargo a otro), con
la separacin de los empleados de la organizacin por medio del retiro, el
despido o la renuncia; con el adiestramiento de los empleados, sus sueldos
y jornadas y su salud, seguridad y bienestar"."
"La administracin de personal esencialmente tiene como finalidad asignar
racionalmente los recursos humanos, mantener e incrementar el nivel de las
habilidades que los mismos deben poseer conforme a la estructura orgnica
y tcnica de las organizaciones y sustentar en ellas cierto patrn de compor-
tamiento, congruente con las operaciones que stas realizan para lograr sus
objetivos".19
''toda la administracin .pblica y privada es administracin de personal por
cuanto las cuestiones administrativas en ltima referencia se pueden y se
deben reducir siempre a sus elementos humanos"."
15 YaezCampero,S. y Yaez, V. Las remuneraciones a los servidores pblicos en Mxico. FCPyS-UNAM. Mxico,
1986: 28.
16 Arias Galicia. Op. cit.: 27.
17 LeonardD. White, citadopor MuozAmato, Pedro. Introduccin a la administracin pblica. FCE. Mxico, 1978:
14.
18H. Simonen Muoz Amato. Op. cit.: 14.
19MartnezSilva. Op. cit: 37.
20 Muoz Amato. Ibid. Tomo 11: 11.
114
De las definiciones anterioresse derivancomo caractersticas de laadministracin
de personal que:
a) Tiene una gran amplitud, ya que comienza desde la bsqueda de emplea-
dos idneos para la organizacin, hasta que stos la abandonan, y en
ocasiones se prolonga hasta los sistemas de retiro y post-empleo.
b) Debe buscar el mximo aprovechamiento de las capacidades intelectuales
y fsicas de los individuos para alcanzar los fines y las metas de la
organizacin con eficiencia y eficacia.
e) Se encarga tambin del bienestar del empleado en la organizacin, de
formarle aptitud y crearle actitud, adems de mantener y acrecentar las
cualidades y desarrollar todas las potencialidades de los trabajadores.
d) Utiliza el proceso administrativo deforma racional, de tal manera que "busca
hacer del trabajo algo ms humano, justo y eficiente, mediante el cual el
individuo encuentre su desarrollo y realizacin inteqral"."
En consecuencia, la administracin de personal involucra a todas aquellas per-
sonas que dentro de la organizacin tengan atribuciones directivas. A pesar de que
exista una unidad de administracin de personal dentro de la organizacin, en un
sentido ms amplio, el manejo y desarrollo de los recursos humanos recae en todas
las jefaturas.
Mario Martnez Silva propuso un sistema de administracin de personal que
cubre el ingreso, permanencia y salida del individuo de la organizacin; ste se
compone de los siguientes elementos."
A. Regulador del sistema. Se refiere al elemento normativo del sistema que
orienta las acciones efectuadas en relacin al personal, incluye:
Objetivos, planes, programas y presupuestos, que definen la asig-
nacin de personal y los recursos destinados a ellos.
Estructura orgnica y tcnica, que ordena al personal en distintos
puestos, establece los conocimientos y habilidades para desempearlos
y determina la seleccin, remuneracin, evaluacin, capacitacin y
reclasificacin.
B. Entrada del sistema (input). Son los individuos que pasan del medio ambiente
a la organizacin. Las funciones de entrada son: el reclutamiento, la seleccin,
21 Arias Galicia. Op. cit 26.
22 Martnez Silva. Op. cit.: 45-49.
115
la contratacin y la induccin al puesto, basadas en polticas de personal y
especficamente, en el anlisis de puestos, a partir de los cuales se satisfacen
las necesidades de la organizacin en materia de personal.
C. El procesador del sistema (caja negra). Comprende las funciones a travs de
las cuales se conservan, mejoran y perfeccionan las cualidades del personal que
labora en la organizacin; stas son:
Remuneraciones, prestaciones, condiciones de trabajo, higiene y
seguridad, que dan satisfaccin bsica para que el individuo desempee
su labor.
Motivacin, que se emplea para que el individuo d su mejor esfuerzo.
Evaluacin del desempeo, diseada para controlar y corregir el com-
portamiento del personal.
Capacitacin, desarrollo y promocin, que ayudan al aprovechamien-
to de las potencialidades de los individuos dentro de la organizacin.
D. Salida del sistema (output). Implica la satisfaccin de las expectativas perso-
nales de los individuos, as como de los objetivos y metas de la organizacin, ya
Cuadro 3.4
EL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE PERSONAL
2. SATISFACCION
DE LOS
OBJETIVOS Y
METAS DE LA
OR<WIlZACION
SALIDAS
1. SATISFACCION
DE LAS
EXPECTATIVAS
PERSONALES
MOTIVACION
CONTROL: EVALUACION DEL
DESEMPEO
DESARROLLO: CAPACITACION y
PROMOCION
SATISFACCION BASleA
SUELDOS YSALARIOS
BENEFICIOS YPRESTACIONES
HIGIENE YSEGURIDAD
(11.
o
----------------tJb
~
I:L.
::;)
~
w::4-------------->
i
I - - ~ - - - - - - - - - - { ~
(!)
i
INDIVIDUOS
FUNCIONES
RECLUTAMIENTO
INDUCCION
SELECCION
CONTRATACION
116
que "el personal debe tener dentro del organismo un mnimo de expectativas
satisfechas, a fin de que permanezca dentro del mismo hasta su jubilacin y no
exista desercin por expectativas no satstechas"."
3.2.4 Objetivos, mbitos y operacin.
Puede considerarse que toda administracin es administracin de personal porque la
eficiencia de cualquier accin, mtodo o procedimiento, independientemente de
su correcta planeacin, organizacin y direccin, queda en manos del personal
que lo va a ejecutar. Es intil contar con eficientes sistemas si el personal no cumple
ptimamente su funcin, ya sea por aptitud o por actitud.
En consecuencia, la administracin de personal tiene como objetivo proporcionar
un conjunto sistemtico de tcnicas e instrumentos que permiten a la organizacin
contar con personal competente: "la eficiencia con lacual puede ser operada cualquier
organizacin depende... de la forma en que su personal puede ser admnstrado"."
No obstante, la administracin de personal no slo tiene como objetivo optimizar
el trabajo humano, sino satisfacer las metas personales y organizacionales. En este
sentido, para Flippo la administracin de personal pretende "estudiar y desarrollar
las formas como los seres humanos pueden ser efectivamente integrados a las
diversas organizaciones que requiere la sociedad,,25
El enfoque sistmico aplicado al estudio de la Administracin Pblica ha permitido
diferenciar distintos mbitos administrativos mediante el principio de la jerarquizacin
de sistemas." De esta forma podemos distinguir dos puntos de vista: uno macroadmi-
nistrativo y otro microadministrativo.
El mbito macroadministrativo comprende la visin del conjunto de depen-
dencias y entidades de la Administracin Pblica federal en lo que respecta a su
estructura, procedimientos y coordinacin.
El mbito microadministrativo se refiere a cada dependencia o entidad en forma
particular, es decir, vista como un todo del que se analizan estructura, procedimientos
y coordinacin, para aumentar su eficiencia.
Al interior de las entidades y dependencias podemos encontrar subsistemas que
les permiten alcanzar sus objetivos. Estos subsistemas se constituyen en sistemas de
23 Ibid.: 48.
24 Yez Campero, S. Op. cit.: 31-32.
25lbid.
26 Los sistemas se relacionan en forma jerrquica. Un sistema puede dividirse en sistemas ms pequeos.
subsistemas, que a su vez pueden dividirse para formar nuevos subsistemas.
117
informacin, recursos materiales, personal, finanzas, apoyo tcnico, etc. En este marco,
los sistemas de administracin de personal pueden ser:
27
a) El sistema macroadministrativo de personal, en sus formas de sistema
de servicio civil de carrera, sistema evolucionado de botn y sistema de
servicio civil incipiente, los cuales sern tratados en el ltimo captulo de este
libro.
b) Los sistemas microadministrativos de personal, que comprenden a las
unidades y departamentos especializados en personal, y realizan activida-
des de asesora, consejo, registro, informacin, investigacin, planeacin,
control y apoyo en esta materia.
Para llevar a cabo la operacin del sistema de administracin de personal se
requiere la existencia de elementos normativos (objetivos, polticas, reglamentos) que
sirvan de gua para accionar el sistema, as como de elementos fsicos (equipo y
materiales) que sirvan de apoyo a los esfuerzos humanos en la ejecucin del proceso.
3.2.5 Aspectos tcnicos, humanos y jurdicos de la administracin de personal.
Si se considera a la administracin de personal con un enfoque integral, cuya accin
comienza desde la bsqueda de empleados para la organizacin, hasta su retiro y
jubilacin, que no se circunscribe slo a la unidad de personal, sino que afecta a toda
la administracin, entonces deben ser distinguidos los diversos aspectos que la confor-
man como disciplina, bsicos para su estudio y que se presentan a continuacin.
A. Si la administracin de personal busca obtener el mximo aprovechamiento de
las capacidades fsicas e intelectuales de los individuos para alcanzar los objeti-
vos de la organizacin, entonces debe considerar los aspectos tcnicos, enten-
didos como la aplicacin racional de mtodos y procedimientos cientficos. Estos
son:
a) La planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo.
polticas de personal.
estructura ocupacional.
anlisis y valuacin de puestos.
catlogo de puestos y tabuladores.
sistemas de organizacin de personal.
27 DuhaltKrauss, M. Op. cit.: 128 y 152.
118
b) Las funciones del empleo.
reclutamiento.
seleccin.
induccin.
seguridad e higiene laboral.
e) La administracin de sueldos y salarios.
prestaciones.
sistemas de pago, promocin y escalafn.
evaluacin del desempeo.
d) La capacitacin.
e) El post-empleo.
B. Si la administracin de personal procura el bienestar del empleado en la
organizacin, formarle aptitud y actitud, y desarrollar sus cualidades y potencia-
lidades, debe referirse entonces a los aspectos humanos:
a) Procesos psicosociales.
comunicacin.
motivacin.
liderazgo.
colaboracin y competencia.
manejo de conflictos.
b) Equipos de trabajo.
e) Seguridad e higiene laboral.
d) Capacitacin.
C. Si todo acto administrativo debe basarse en una disposicin legal, entonces la
administracin de personal debe tener un marco que la sustente y la rija,
conformado por los siguientes aspectos jurdicos:
119
a) Reglamentacin de derechos y obligaciones entre el Estado y sus trabaja-
dores.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Federa! del Trabajo.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Ley deIISSSTE.
Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
b) Normatividad especfica para cada funcin.
3.3 LOS ENFOQUES BUROCRATICO O
PARTICIPATIVO DEL PROCESO
ADMINISTRATIVO
La autoridad, entendida como el ejercicio legtimo del poder, es decir, la capacidad de
dar rdenes sostenidas en valores aceptados por los subordinados, es una caracterstica
bsica de cualquier organizacin, ya que sta define el rumbo de las acciones a seguir,
organiza los recursos en funcin de ellas y toma medidas correctivas en caso de desvos
en su comportamiento.
La existencia de una estructura orgnica con funciones oficiales ligadas por reglas,
esferas especficas de competencia y un principio de jerarqua, es necesaria para el
funcionamiento de la autoroao," la cual se expresa en la toma de declslones."
Frente a los cambios en el contexto, la estructura de la organizacin es adaptable,
se modifica de acuerdo a las necesidades y requerimientos que le plantea el medio
ambiente. En este sentido, la distribucin de la autoridad cambia para responder a las
nuevas condiciones. Por lo tanto, la centralizacn o descentralizacin de la toma de
decisiones recorre una variacin gradual, como si fuera de caliente a fro.
28 Etzioni, A. Op. cit.: 90-97
29 La toma de decisiones (decision making) se considera como la seleccin de una alternativa o curso de accin
entre otros, a partir de un anlisis comparativo de sus ventajas y desventajas, lo que nos lleva a elegir el ptimo.
120
Adems de los cambios en el medio ambiente, existen otros factores que deter-
minan el grado de centralizacin-descentralizacin en la toma de decisiones que
presenta una orqanizacinr" stos son:
a) Los costos (regularmente, las decisiones que implican ms inversin o
gasto se mantienen en la alta direccin).
b) El tamao de las organizaciones.
e) La historia y antecedentes de la organizacin.
d) La actitud y personalidad de los individuos.
Las cualidades centralizacin-descentralizacin reflejan en gran medida el estilo
de la administracin. Al respecto, pueden identificarse dos enfoques:
A. El enfoque burocrtico, relacionado con la Teora X o tradicional de Mc Gregor,
tambin llamado por Likert sistema autoritario explotativo, el cual tiene como
caracterstica la centralizacin en la toma de decisiones.
El enfoque burocrtico hace enfsis en la jerarqua y en la autoridad que se
desprende de sta, de tal forma que "la cadena de rdenes desciende directa-
mente del ejeetttivo principal a los ejecutivos subalternos. Desciende de ellos a
sus gerentes subordinados sin que sea necesario ~ u e ninguno consulte o sea
atendido por nadie ms que su superior inmediato". 1
En este esquema existe poca delegacin y la mayor parte de las decisiones se
toman en los niveles superiores. Este enfoque es caracterstico de organizacio-
nes tales como: la Iglesia, el ejrcito, las universidades y las administraciones
privadas y pblicas.
B. El enfoque participativo, relacionado con la Teora Y de Mc Gregor, tambin
denominado por Likert sistema participativo y por Miles, de recursos humanos,
tiene en la descentralizacin de la toma de decisiones su principal caracterstica.
Este enfoque ha surgido como una crtica al enfoque burocrtico, argumentando
que la rigidez del ''feudograma'' crea nsulas de poder que a largo plazo debilitan
a toda la organizacin. Como indica Acle Tomasini: "al restringir en una empresa
la toma de decisiones y la participacin en ellas a slo unas cuantas personas,
30 Koontz, Harold. Introduccin a la administracin moderna: Editoriallnteramericana. Mxico, 1983: 420-424.
31 Ibid.: 428.
121
suponiendo que con esta acumulacin de poder existir un mejor control, se
terminar paradjicamente por perderlo" .32
Las organizaciones modernas presentan una gran complejidad, necesitan ser
flexibles para responder a los constantes cambios a los que se enfrentan, para
lo que requieren una visin ms amplia y multidisciplinaria de los problemas.
Concretar planes y programas inevitablemente precisa la participacin, el
apoyo y la organizacin de muchos individuos.
Como se mencion, la administracin de personal no slo busca el mximo
aprovechamiento de la energa humana, tambin busca acrecentar sus cualida-
des y desarrollar sus potencialidades. En consecuencia, no se puede minimizar
a los subordinados, considerndolos como mquinas o instrumentos que ejecu-
tan rdenes de forma irreflexiva.
Pensar que la poca autonoma y la obediencia ciega de los empleados refleja un
efectivo ejercicio de la autoridad es unerror, pues tarde otemprano se generarn
en ellos reacciones de oposicin al acatamiento de rdenes, que se manifes-
tarn activa o pasivamente.
La oposicin activa del empleado normalmente culmina con su transferencia o
salida de la organizacin, con lo que el jefe pensar que tiene ya el dominio de
la situacin. Sin embargo, la oposicin pasiva es ms peligrosa para la organiza-
cin, debido a que genera una resistencia callada y sutil que complica y dificulta
hasta las cosas ms simples.
Si hay oposicin pasiva, "el accionar de la empresa ser lento y nunca podr
arrancarse del subordinado un esfuerzo ms all del mnimo necesario
para que desarrolle sus funciones y, lo que es peor, en muchos casos
obstruir veladamente aquellc que se busque realizar".33
Bajo estas circunstancias, el enfoque participativosurge como una alternativa para
la administracin, pues se basa en una autoridad moral, no en aquella derivada del
principio de jerarqua. Ello implica que el personal reconozca al jefe como lder y, a su
vez, que ste tenga la confianza para delegar en el resto del equipo funciones,
responsabilidades y capacidad de decisin.
El enfoque participativo de la administracin implica:
a) Un constante intercambio de informacin entre las diversas reas de
operacin, de tal forma que cada administrador titular conozca la problern-
32 Acle Tomasini, Alfredo. Planeacin estratgica y control total de calidad. Grijalbo. Mxico, 1990:58.
33 Ibid.:59.
122
tica de las otras reas. Esto surge como una respuesta frente a la hiperes-
pecializacin del personal operativo y la consecuente estrechez en su visin
del trabajo, la organizacin y la sociedad.
b) La integracin de equipos de trabajo en los que se da ms importancia a
las relaciones solidarias que a las relaciones jerrquicas entre sus inte-
grantes.
e) El enriquecimiento del trabajo en equipo, a travs de una mayor diversidad
de ideas y opiniones.
d) Un nfasis en la autoridad moral y no en la autoridad jerrquica.
e) La participacin de quienes llevan a cabo los contenidos de planes y
programas desde la elaboracin de los mismos, con lo que se alcanzar
una mayor coherencia entre los medios y los fines.
f) Una mejora en el funcionamiento y adaptacin de los sistemas y procedi-
mientos de la organizacin, dado que el personal operativo participa con
ideas y sugerencias para su modernizacin e innovacin.
Es importante sealar que estos dos modelos son hipotticos, por lo tanto, el estilo
de administracin en la realidad puede presentar caractersticas de ambos en grados
diversos.
3.4 ANTECEDENTES RECIENTES DE LA
ADMINISTRACION DE PERSONAL
PUBLICO EN MEXICO
La administracin de personal pblico en Mxico ha presentado tendencias hacia la
profesionalizacin del servicio pblico, el bienestar de los empleados y la mayor
eficiencia en el trabajo, todas dirigidas a responder a la creciente complejidad de las
demandas sociales. As, se ha hecho nfasis en el fortalecimiento de ciertos aspectos
como son:
Servicio civil de carrera.
Reforma en los procesos administrativos y en las unidades de administracin
de personal.
Relaciones laborales y seguridad social.
123
Capacitacin.
Elevacin de la calidad y la productividad.
3.4.1 Servicio civil de carrera.
En la Constitucin de 1917 no existen antecedentes sobre el establecimiento de
un sistema de servicio civil de carrera en Mxico, a pesar de los intentos por regular esta
situacin durante el siglo pasado; fue hasta 1929, que Amilcar Zentilla elabor un
proyecto de Ley del Servicio Civil Pira el podmegislativo.
- ...
La Ley Federal del Trabajo de 1931 determin ensu artculo 20. que las relaciones
entre el Estado y sus trabajadores estaran regidas por las leyes del servicio civil que se
expidieran. Poco despus, en 1934, se llev a cabo un acuerdo sobre la organizacin
y funcionamiento del servicio civil, que tuvo vigencia nicamente ocho meses.
En 1938, mediante un decreto presidencial, se formul el Estatuto de los Traba-
jadores al Servicio de los Poderes de la Unin, que tena por finalidad reglamentar
el servicio pblico y la relacin entre el Estadoy los trabajadores federales, distinguiendo
a stos en dos categoras: de base y de confianza.
Este decreto fue derogado, y en 1941 se estableci el Nuevo Estatuto de los
Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin, que incluy una ampliacin
general de los empleados de confianza y regul el sistema de ascensos.
Para 1975, bajo el marco de la reforma administrativa, se acord establecer normas
y mecanismos encargados de mantener la regularidad, seguridad y estabilidad en el
trabajo para los servidores pblicos.
En 1980 se cre la Direccin General de Administracin de Personal Federal,
dependiente de la Secretara de Programacin y Presupuesto, con el propsito de dar
congruencia y uniformidad a la poltica global en materia de administracin de personal.
No obstante, hasta i i ~ , bajo la fuerte presin social que demandaba eficiencia y
honestidad en la gestin pblica, se consolid la idea de establecer un slido servicio
civil de carrera,')
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, en los lineamientos para asegurar la
eficiencia, honradez y control en la ejecucin del gasto pblico, propuso explcitamente
la instauracin del servicio civil de carrera como una medida necesaria para el desarrollo
y la superacin de los administradores pblicos.
Para tal efecto, en 1983, se reestructur la Direccin General de Administracin
del Personal Federal, cnvertindose en la Direccin General del servicio Civil,
,---- -
124
dependiente de la Subsecretara de Control Presupuestal de la Secretara de Progra-
macin y Presupuesto.
La creacin de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil, en 1983, defini
y fortaleci los alcances y las metas del servicio civil de carrera en Mxico, ya que su
misin fue servir como un instrumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo al
respecto.
El servicio civil de carrera se conceptual iz como un sistema coordinado de
administracin y desarrollo de recursos humanos, que tena como finalidad promo-
y ver una vocacin de servicio en los empleados pblicos, a travs de la motivacin y los
estmulos necesarios. Lo anterior implicaba transparencia y una mayor eficiencia en el
funcionamiento de la burocracia.
3.4.2 Reformas en los procesos administrativos y en las unidades de administra-
cin de personal.
La implantacin de modelos y sistemas administrativos y organizacionales ms
eficientes es producto del inters por contar con un aparato pblico ms racional, que
atienda las cada da ms complejas necesidades sociales.
En 1943, se form la Comisin Intersecretarial encargada del mejoramiento de la
Administracin Pblica. Entre sus objetivos se encontraba incrementar la eficiencia del
personal pblico. Sin embargo, sus logros fueron modestos.
La motivacin y el reconocimiento del trabajo de los servidores pblicos origin
en 1963 la expedicin de la Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles. No
obstante, mejorar la eficiencia en el funcionamiento de la Administracin Pblica era
una empresa que requera la formulacin de una estrategia global, por lo que para 1965
comenzaron los trabajos de la Comisin de Administracin Pblica.
Dicha Comisin retom la problemtica del personal pblico, para lo cual se cre
el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Administracin de Personal, en 1967. En
sus informes se mencion la necesidad de:
a) Depurar y actualizar el sistema de administracin de personal pblico.
b) Establecer una poltica general de personal.
e) Considerar a la administracin de personal como un proceso integral.
Lo anterior corresponda a la situacin originada por:
125
- Falta de uniformidad estructural y jerrquica en las unidades responsables
de la administracin de personal.
- Diversidad de criterios en las Condiciones Generales de Trabajo.
- Catlogos de puestos inoperantes.
- Sistemas de escalafn anticuados.
Durante el sexenio 1971-1976, como producto del Programa de Reforma Adminis-
trativa del Poder Ejecutivo Federal, el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de
Personal cambi su denominacin por la de Comit Tcnico Consultivo de Unidades de
Recursos Humanos.
El Programa de Reforma Administrativa 1971-1976 tena como propsito lograr
una reestructuracin del sistema de administracin de recursos humanos, a travs de
la implantacin de sistemas de planeacin, empleo, capacitacin y desarrollo de
personal, administracin de sueldos y salarios, relaciones laborales e informacin para
la toma de decisiones.
Sin embargo, en 1971, se lleg a la conclusin de que era necesario un rgano
normativo central encargado de la administracin de personal, que dictara una poltica
global para todas las dependencias y entidades. Tambin se diagnostic baja producti-
vidad y un catlogo de empleos confuso.
Las acciones de reforma en materia de personal pblico fueron garantizadas en
cuanto a congruencia y viabilidad por el trabajo en equipo realizado por la Comisin de
Recursos Humanos, los Comits Tcnicos Consultivos de unidades de recursos huma-
nos y de capacitacin, y el grupo de Oficiales Mayores. Producto de este trabajo fue la
integracin de los horarios coordinados, las vacaciones escalonadas para el sector
pblico y el diseo de mecanismos de reubicacin y reasignacin de personal, con el
objetivo de proteger la estabilidad laboral y la experiencia, esto entre 1976 y 1977.
Es importante sealar que en 1974, la Comisin de Recursos Humanos llev a
cabo el Censo de Recursos Humanos del Sector Pblico Federal, con la finalidad de
conocer cuantitativa y cualitativamente la composicin del personal pblico. El programa
de Reforma Administrativa 1976-1982 tena como uno de sus objetivos el establecimien-
to de un sistema de administracin y desarrollo de personal que garantizara los derechos
laborales y permitiera un desempeo honesto y eficiente del trabajo. Bajo este marco
se formul el Programa General para Mejorar la Administracin y Desarrollo de Personal
al Servicio del Estado 1977-1979.
En el perodo 1976-1982 se realiz un proceso de readscripcin y regularizacin
del personal, as como un estudio y racionalizacin de los sistemas de escalafn. Por
126
otra parte, se reestructur la Comisin de Recursos Humanos, lo que permiti ms
participacin a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
(FSTSE).
En 1982, con el propsito de instrumentar el servicio civil de carrera en Mxico,
fue necesario sustituir el viejo Catlogo de Empleos de la Federacin y elaborar el
Catlogo General de Puestos del Gobierno Federal, adems de establecer nuevos
tabuladores de sueldos que vincularan las funciones desempeadas por los trabajado-
res con las remuneraciones reclbldas." En suma, se pens en un sistema escalafonario
funcional e intercomunicado.
3.4.3 Relaciones laborales y seguridad social.
La influencia de la Revolucin Mexicana y su contenido social propici el desa-
rrollo de sistemas de seguridad social y de una amplia legislacin dirigida a proteger a
los trabajadores. En 1925, con la promulgacin de la Ley de Pensiones Civiles de Retiro
y la creacin de la Direccin de Pensiones Civiles, se pretendi brindar seguridad a los
empleados pblicos. Esta dependencia es considerada como antecesora del ISSSTE.
En 1936, con el objetivo de reunir a todos los sindicatos de empleados pblicos
bajo una sola organizacin, se llev a cabo la asamblea constitutiva de la Federacin
de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado.
En la dcada de los cuarentas se dio auge al desarrollo de los sistemas de
seguridad social. En 1943 se promulg la Ley del Seguro Social y se constituy el
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). En 1947 se reform la Ley de Pensiones
Civiles de Retiro, la cual extendi la magnitud de las prestaciones, mejor el funciona-
miento de las existentes y busc incorporar al rgimen de seguridad social un nmero
mayor de trabajadores.
En 1959, la antigua Direccin de Pensiones Civiles se convirti en el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), tal reestruc-
turacin permiti el incremento de los derechos y servicios que reciban los empleados
pblicos. En 1962 se promulg la Ley deIISSSTE.
Por lo que respecta a las relaciones entre los trabajadores y el Estado, en octubre
de 1960, se incorpor bajo una enmienda el Apartado B al artculo 123 de la Carta
Magna, lo que elev a rango constitucional los derechos de los empleados pblicos. A
partir de esta reforma se promulg, en 1963, la Ley Federal de los Trabajadores al
34 En acuerdo presidencial se reestructuraron los sueldos base presupuestales consignados en el Catlogo de
Empleos de la Federacin.
127
Servicio del Estado, reglamentaria del mismo. Este hecho ampli la regulacin de la
relacin entre el Estado y sus trabajadores.
En 1972, en acuerdo presidencial se estableci la semana laboral de cinco das,
bajo la idea de que ms tiempo de reposo permitira un mayor rendimiento en el trabajo.
En ese mismo ao se dict undecreto para constituir el Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) y dos aos despus se decret la
constitucin del Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores
(FONACOT). Estas instituciones ampliaron significativamente el sistema de seguridad
social al considerar aspectos tales como vivienda y consumo.
3.4.4 Capacitacin.
Con el objeto de contar con un personal ms eficiente y con una fuerte vocacin
de servicio, la Administracin Pblica mexicana ha buscado desarrollar la capacita-
cin en el trabajo. De tal forma, entre 1971 y 1973 se acord promover la capacitacin
administrativa y profesional de los trabajadores al servicio del Estado.
Como producto de estos acuerdos se estableci el Centro de Nacional de Capa-
citacin Administrativa deIISSSTE, el cual proporcionaba formacin cultural yadminis-
trativa a los empleados pblicos y coordinaba las acciones de las diferentes
dependencias y entidades en materia de adiestramiento y capacitacin.
En 1982, con la idea de establecer un servicio civil de carrera, se marc como
objetivo fomentar la vocacin de servicio del personal pblico, a travs de la motivacin
que permitiera elevar la eficiencia del trabajo pblico. La capacitacin se promocion
para el personal federal, estatal y municipal. La capacitacin actual de personal pblico
es materia del captulo VIII.
3.4.5 Elevacin de la calidad y la productividad.
A partir de 1982 se comenz un proceso de racionalizacin-de las estructuras
administrativas, con el objeto de reducir el tamao del Estado.
Estas acciones provocaron un despido y liquidacin de empleados, la cancelacin
y congelamiento de las plazas desocupadas y el establecimiento de los programas de
retiro voluntario.
Es importante sealar que se piensa en una administracin ms gil y ms eficaz,
que cumpla satisfactoriamente con sus cometidos. Sin embargo, no slo se trata de la
128
cantidad de acciones realizadas, sino de la calidad de las mismas. Por lo tanto, se
instituy el Acuerdo Nacional para la Elevacin de la Calidad y la Productividad en 1992,
a travs del cual se espera una mejora continua y excelencia, adems de un incremento
de la competitividad y capacidad innovadora.
3.5 LA UNIDAD DE ADMINI8TRACION
DE PERSONAL
El desarrollo eficiente de las funciones de la unidad de administracin de personal,
cualquiera que sea su denominacin, Direccin, Subdireccin, Gerencia, Departamen-
to, Oficina, Area, etc., depende en el sector pblico de una serie de variantes entre las
que se cuentan: la propia estructura orgnica, los mtodos y procedimientos estable-
cidos, la distribucin adecuada de funciones, el grado de desconcentracin geogrfica
necesaria, el uso de equipo tecnolgicamente avanzado en la dependencia o entidad
y algunas otras condicionantes susceptibles de establecerse o mejorarse mediante la
decisin del propio titular, de su capacidad, de su profesionalismo y de sus conocimien-
tos.
Sin embargo, existen dos cuestiones no sujetas a la decisin del titular del rea
de personal que condicionan de manera determinante el funcionamiento, eficacia,
resultados y el papel de la administracin de personal dentro de la institucin:
a) el nivel del rea de administracin de personal dentro de la organizacin y
b) el grado de concentracin de los procesos fundamentales en la propia rea.
Estas cuestiones evidencian la importancia que se otorga al personal, el respeto
por la propia funcin y la seriedad e intencin de los titulares de las dependencias de
tender hacia el establecimiento de un verdadero servicio civil de carrera.
En los inicios de las estructuras burocrticas centrales, adems de aglutinar en
principio activididades dismbolas, sus dimensiones eran tan reducidas que no se poda
encontrar en ellas una divisin adecuada o precisa de funciones, y mucho menos
distinguir las sustantivas de las adjetivas. Con el correr del tiempo, adems de irse
especializando y dividiendo las estructuras en funcin de la materia por regular, surgi
la divisin entre la llamada rea tcnica (subsecretara) y la administrativa (oficiala
mayor), vlida hasta hoy.
Al rea administrativa se integraban una serie de actividades que por ser de
apoyo, se encomendaban a los niveles inmediatos al titular del rea administrativa. As,
existan las direcciones generales de administracin, encargadas de todo aquello que
129
se consideraba necesario o auxiliar para las actividades sustantivas, como los procesos
de manejo y control presupuestal, adquisiciones, almacenes, personal, correspondencia
y archivo, intendencia, etc.
Poco a poco estas direcciones se fueron dividiendo en tantas unidades especficas
como lo demandaba el volumen, complejidad y especialidad correspondiente, surgiendo
entonces oficinas, departamentos o direcciones para cada una de las funciones que lo
requeran, predominando para su establecimiento muy diferentes criterios y no precisa-
mente la importancia del proceso dentro del funcionamiento de la dependencia. Por lo
anterior, an en fechas recientes, podan encontrarse unidades de personal dentro de
las direcciones de administracin, cuando ya las unidades responsables de adquisicio-
nes o presupuesto haban obtenido su autonoma.
Por ello, se requiere que a las direcciones encargadas de la administracin de
personal en el sector central se les otorgue el nivel inmediato inferior al de oficial mayor,
es decir, un equivalente al nivel de director general, dadas las siguientes razones:
a) La posibilidad de tener contacto con el titular y concientizarlo, directamente
o a travs de un conducto inmediato, de la importancia de la administracin
de personal.
b La necesaria autoridad dentro de la jerarqua interna, para que sus linea-
mientos y determinaciones sean acatados.
e) La perspectiva de tener constante contacto con los niveles similares de la
organizacin (direcciones) a los que debe atender y servir.
d) El establecimiento de un conducto importante para el tratamiento de los
problemas laborales con los sindicatos y con otras instituciones o depen-
dencias de la Administracin Pblica.
El problema ms importante al que se enfrenta la unidad o rea de administracin
de personal en la organizacin, sobre todo del sector pblico, es el grado de concentra-
cin que le es delegado para realizar los procesos importantes de su responsabilidad o
competencia. En la medida en que ste se diluya, diversifique o disminuya y las dems
reas lo invadan y realicen funciones exclusivas del administrador de personal, se est
cancelando la posibilidad de profesionalizar a los servidores pblicos mediante el
establecimiento de un servicio civil de carrera, adems de minimizar esta funcin.
Permitir que los procesos referentes al personal de una dependencia se manejen con
liberalidad es sumamente perjudlclal para el funcionamiento eficiente de la misma.
Los grados de concentracin funcional sobre la administracin de personal pblico
que se dan en el contexto nacional son dos y se denominarn: concentrado y semicon-
centrado.
130
A. Concentrado. En este sistema las funciones de reclutamiento, seleccin y
nombramiento, como las definitorias iniciales de una sana administracin de
personal, las realiza nica y exclusivamente la unidad o rea de personal, con
las excepciones necesarias para la coexistencia interna con el fenmeno de la
desconcentracin funcional. Esto significa que slo se permitir a un rea
desconcentrada y suficientemente alejada que requiera personal, yexclusiva-
mente por esa razn, que pueda reclutarlo, seleccionarlo y contratarlo.
En este tipo de sistema funcionan eficientemente los procesos de reclutamiento
preventivo, las bolsas de trabajo y la preseleccin, que mucho ayudan a la
sustitucin o cobertura oportuna de vacantes y a la continuidad de los procesos
productivos, a menos que para evitar lo anterior se cuente con un volumen mayor
de personal contratado o con sistemas de personal "extra" a quienes se les
convoca diariamente para cubrir las vacantes, sin ninguna seguridad de laborar
y sin proporcionarles por ello ninguna compensacin.
B. Semiconcentrado. Este sistema lamentablemente prolifera en el sector centra-
lizado y ha originado la desnaturalizacin de la administracin de personal como
disciplina que debera merecer el mximo respeto de los titulares. En l las
funciones de reclutamiento, seleccin y contratacin de personal las realiza
cualquier director, de cualquier especialidad y en ocasiones, de niveles inferio-
res, remitiendo con posterioridad al candidato elegido al rea de personal, para
que sta simplemente realice los trmites de su formal ingreso a la dependencia
y llene los requisitos documentales o de otra naturaleza necesarios para el
establecimiento de su relacin laboral.
Lo anterior no es sino una de las caractersticas que an le quedan a la
Administracin Pblica mexicana del sistema evolucionado de botn (vase
captulo X), puesto que le da a los niveles de cierta importancia efes de
departamento, subdirecciones o direcciones) la posibilidad de decidir quin
ingresa, es decir, de ejercer la facultad de integrar su "equipo" con subordinados
a los que premia con una posicin pblica, sin someterlos a los procesos de
seleccin en los que imparcialmente tendran que evidenciar la posesin de las
cualidades necesarias para ello.
Parece paradjico que, por un lado, se intenten limitar algunas conductas dentro
de la Administracin Pblica, prohibiendo el nombramiento de familiares o
estableciendo penas para actividades tipificadas como trfico de influencia y, al
mismo tiempo, no se respete la funcin del administrador de personal, ni se le
emplee adecuadamente, de tal modo que se logre avanzar en la profesionaliza-
cin de la funcin pblica.
Si las funciones de reclutamiento, seleccin y contratacin o nombramiento se
concentraran en el rea de personal de cada dependencia y se estableciera una
131
estructura que sistemticamente las desarrollara, se evitaran los problemas de
nepotismo e "influyentismo" que con otras medidas se pretende combatir, inde-
pendientemente de que con posteridad cada servidor pblico sea dirigido, capa-
citado y controlado por el rea de su adscripcin. Si adems se permitiera
promover la ocupacin de vacantes mediante la publicacin de boletines, solici-
tando candidatos en todo el sector centralizado, a quienes se sometiera a
examen, se lograra un gran avance para el establecimiento en el pas de un
verdadero servicio civil de carrerra.
Bibliografa complementaria
Acle Tomasini, Alfredo. Planeacin estratgica y control total de calidad. Grijalbo.
Mxico,1990.
Beer, Stanfford. Ciberntica y administracin. CECSA. Mxico, 1970.
Beer, Stanfford. Diseando la libertad. FCE. Mxico, 1979.
Churchman, West. El enfoque de sistemas. Limusa. Mxico.
Etzioni, Amitai. Organizaciones modernas. UTEHA. Mxico, 1979.
Martnez Silva, Mario. "Los sistemas de personal en la Administracin Pblica" en La
Administracin Pblica Federal. UNAM. Mxico, 1972.
Captulo IV
La legislacin laboral

mexicana
Objetivos
Presentacin
L
a importancia de la funcin pblica y su eficiente desempeo requieren del conoci-
miento de las disposiciones aplicables al factor humano o personal integrante de la
organizacin estatal. Para ello, en el presente captulo habrn de precisarse aquellos
ordenamientos legales, generales o particulares, de modo que le permitan al adminis-
trador de personal analizarlos, interpretarlos y aplicarlos adecuadamente, a fin de
otorgarle seguridad jurdica al actuar y evitar que caiga en condiciones de ilegalidad o
abuso de poder. Debe recordarse que el llamado "principio de legalidad", aplicable al
sector pblico, implica que el Estado --o sus representantes- slo puede hacer aquello
que le est expresamente permitido en las leyes, es decir, que necesariamente debe
existir una norma jurdica que lo faculte.
En el caso nacional, la normatividad jurdica que regula las relaciones laborales
deriva de un marco general, parte de ste se aplica al sector privado y a
algunas entidades auxiliares del Ejecutivo (Apartado A); para el sector centralizado y
para las dems entidades paraestatales existe una legislacin especfica (Apartado B)
y, por ltimo, existen algunas otras leyes que colateralmente deben conocerse por su
influencia en la relacin laboral.
La metodologa empleada para el anlisis en este captulo se basa en el orden
jerrquico de la legislacin nacional, tomando en cuenta su importancia, profundidad y
pertinencia con relacin a los diferentes aspectos de la administracin de personal
pblico, por lo que comienza con la Constitucin Poltica y finaliza con la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Sin pretender que los servidores pblicos encargados de coordinar o dirigir los
esfuerzos del personal al servicio del Estado, o de quienes especficamente tienen como
actividad fundamental la administracin de personal pblico, se conviertan en especia-
listas en materia jurdico-laboral, la presentacin de este tema se hace en la extensin,
contenido y profundidad adecuadas, a fin de respetar las funciones que en defensa de
los intereses del Estado deban hacer quienes manejen profesionalmente la especialidad
jurdica.
139
4.1 ANTECEDENTES DE LA RELACION LABORAL
El reconocimiento de que las relaciones obrero-patronales originan derechos y obliga-
ciones susceptibles de conformar un rea especfica deanlisis, una especialidad dentro
de la ciencia jurdica, o una disciplina con alto grado de autonoma dada su distinta
filosofa y principios, surge en una sociedad a partir del momento en que este fenmeno
es regulado de manera formal y sistemtica.
Desde pocas remotas y en distintas civilizaciones se encuentran sealamientos
sobre aspectos laborales como la regulacin de salarios, gratificaciones, jornales de
obreros, marineros, pastores, honorarios de mdicos y matemticos, etc., contenidos
en el Cdigo Hamurabi, vigente alrededor del ao 2000 a.C. en Babilonia. Estas
disposiciones, como las que posteriormente aparecen en Grecia y en Roma sobre todo,
o incluso en la Biblia, son antecedentes importantes del actual derecho laboral.
Inicialmente, la relacin entre quienes prestan un servicio y quienes lo reciben slo
es de inters para los propios participantes, por lo que su regulacin original se
circunscribi al mbito del derecho civil o rea a la que correspondan estas conductas.
Cuando en la Edad Media surgieron los gremios como asociaciones artesanales y por
tanto, la necesidad de reglamentar su funcionamiento y participacin dentro de la
sociedad, dio inicio el proceso que independizara la regulacin de la relacin laboral.
Sin embargo, el ms importante de los sucesos histricos que originan en forma
directa el reconocimiento de la relacin obrero-patronal, de la que se derivan conse-
cuencias jurdicas particulares, es la industrializacin. La introduccin de maquinaria y
de nuevos sistemas de produccin origin, por un lado, grandes capitales capaces de
soportar las inversiones necesarias y por otro, el concepto de "intereses" de grupo o de
unin, que al entrar en juego rebasaron al derecho civil. Este dej de ser el sistema
jurdico al cual acudir para dirimir las controversias laborales, teniendo entonces que
crear otras figuras legales adecuadas y que son el origen del derecho laboral o del
trabajo.
Cuando este anlisis se realiza en un contexto determinado, como el de Mxico,
se encuentran algunos vestigios normativos que pueden considerarse antecedentes de
la regulacin del fenmeno laboral. Sin embargo, al igual que en los inicios de otras
civilizaciones, la existencia de la esclavitud anula cualquier reconocimiento formal de
una relacin originada con motivo del trabajo.
Es hasta la poca de la Colonia cuando, ms por consideraciones de tipo huma-
nitario que social, aparecen en algunas "Leyes de Indias" disposiciones protectoras
hacia quienes prestaban servicios, relacionadas con el salario, la jornada, el sexo y la
edad (proteccin a mujeres y nios).
140
Despus de 1810 sigui un largo perodo en el que, como pas recientemente
independizado, Mxico se vi condicionado por esta circunstancia y por las ideas
vigentes en ese tiempo respecto a la participacin del Estado en la vida de los
particulares, pues la vida social era an fuertemente regulada por la Iglesia.
Posteriormente, al imponerse el individualismo y el liberalismo poltico, el Estado
debi propiciar el desarrollo de las personas, sin mayor limitacin que la libertad de
los dems, facilitando los medios que permitieran a cada quien aprovechar los benefi-
cios del libre juego de los factores de la produccin.
Cuando a mediados del siglo XIX se public el Manifiesto Comunista, dio inici la
sensibilizacin de la sociedad internacional en relacin al trabajo. Durante los aos
siguientes se consolidaron algunos principios en diferentes ordenamientos jurdicos,
que influyeron tambin en la conciencia nacional, en la que poco a poco se fue
consolidando un espritu de proteccin y defensa de los trabajadores.
En Mxico, en el Congreso Constituyente que sesion en 1856, para un ao
despus promulgar la Constitucin del 57, hubieron emotivas intervenciones, entre las
que destacaron las de Ignacio Ramrez e Ignacio Vallarta, quienes propusieron consig-
nar en ella la proteccin al salario y la jornada laboral, adems de una disposicin ms
avanzada, referida a la participacin de los trabajadores en las utilidades de las
empresas. Sin embargo, stas fracasaron en su intento de ser consignadas en dicha
Constitucin.
En contra de lo que probablemente indicara el sentido comn, fue durante el
Imperio de Maximiliano de Habsburgo cuando se promulg el "Estatuto Provisional
del Imperio" y la "Ley del Trabajo del Imperio". Este primer antecedente legislativo
daba al trabajador la libertad de separarse de su trabajo; regulaba el pago en efectivo
del salario; prohiba las crceles privadas y los castigos corporales a los trabajadores;
e impona sanciones pecuniarias por la violacin de las normas laborales, entre otras
medidas.
A pesar de estas avanzadas ideas sobre el trato a los asalariados, sigui
persistiendo en el pas un clima social de explotacin. Este lleg a su lmite con el
gobierno de Porfirio Daz. El sistema social opresivo y dictatorial tuvo como consecuen-
cia el estallido de la Revolucin Mexicana de 1910.
A partir de ese momento, inspirado en las reivindicaciones sociales de Emiliano
Zapata bajo cierta equiparacin entre el obrero asalariado y el pen o campesino
explotado, comenz a gestarse un movimiento que, sin el postulado de ''Tierra y
Libertad", persegua objetivos similares de justicia hacia los trabajadores.
En 1914 surgieron en Aguascalientes postulados que establecan la reduccin de
la jornada de trabajo a nueve horas, el descanso semanal y la prohibicin de la
141
reduccin de salario. Por otra parte, en San Luis Potos y Tabasco se publicaron
disposiciones sobre salario mnimo y jornadas de ocho horas de trabajo.
En el mes de octubre de ese mismo ao, expedida por Cndido Aguilar, surgi la
primera "Ley del Trabajo del Estado" en Veracruz, reivindicando el levantamiento de
los obreros de Ro Blanco. En los dos aos posteriores, tanto en Yucatn como en
Coahuila, fueron publicadas "Leyes de Trabajo" por los gobernadores Salvador Alvarado
y Gustavo Espinosa Mireles, respectivamente.
Lo anterior repercuti favorablemente en la institucionalizacin inicial de la relacin
laboral. Al publicarse la convocatoria para el Congreso Constituyente en septiembre de
1916, prevalecan las tesis fundamentales sobre el derecho del trabajo, que se vieron
plasmadas el 23 de enero de 1917, fecha en que se aprob la inclusin del artculo 123
en la Constitucin de 1917.
Por primera vez a nivel de la Ley Fundamental, la relacin laboral es reconocida
de manera autnoma, bajo una regulacin distinta al derecho civil, contenida en el
documento base de toda la pirmide jurdica de un Estado.
El original artculo 123 constitucional facult a los Estados miembros de la Fede-
racin a expedir leyes sobre el trabajo, fij la duracin mxima de una jornada en ocho
horas, estableci los das de descanso obligatorio, protegi a mujeres y menores de
trabajos insalubres y determin los lineamientos para la fijacin de los salarios mnimos,
las condiciones de pago y el tiempo extraordinario.
Por lo que toca a los patrones, se les impuso la obligacin de proporclonar
habitacin, educacin y enfermera, y se les responsabiliz de posibles accidentes y
enfermedades profesionales, as como del pago de indemnizaciones. Para los trabaja-
dores, dicho artculo reconoci la posibilidad de coalicin y la licitud de la huelga para
obtener el equilibrio entre los factores de la produccin y sobre todo, sent disposiciones
dirigidas ms a la sociedad que a los individuos, como la de nulificar cualquier renuncia
de derechos que pudiera darse en una relacin laboral, generalmente aceptada por los
asalariados en ese momento histrico, debido al excedente de mano de obra.
142
Cuadro 4.1
ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA LEGISLACION
LABORAL MEXICANA
... Protegen a prestadores de servicios respecto a salarios y
tEHCloni lomadas as como a mu'eres nios.
Congreso Constitu- Ignacio Ramrez e Ignacio Vallarta proponen la participacin
ente de 1856 de los trabaiadores en las utilidades de las em resas.
Ley del Trabajo del Im- Regulael pago en efectivodel salario.
perio de Maximiliano Reconoce el derecho de separacin del trabajo.
de Habsbur o Prohbecasti os cor orales el encarcelamiento laboral.
Postulados de Proscriben las reducciones al salario, la semana de trabajo
calientes de continua la 'ornadade ms de nueve horas.
Disposiciones de San Establecen el salariomnimoy jornadas laborales de 8 horas.
Luis Potos y Tabasco
de 1914
Expedidaspor losgobernadores Salvador Alvaradoy Gustavo
Espinoza Mireles, respectivamente.
Leyes de Trabajo
Yucatn y Coahui
1914-1916
PrimeraLeydel Trabajo, expedidapor el gobernador Cndido
tado deVeracruz,191-4 Aguilar, pretendiendo reinvindicar el levantamiento de los
obreros de Ro Blanco.
l-\r"tfcUI(}1?3cConstitu- Nulificatoda renuncia de derechos laborales.
cionalde>1917 Faculta a los estados para expedir leyes sobre el trabajo.
Reconoce la regulacin de la relacin laboral autnoma del
derecho civil.
Determina la fijacin de salarios, condiciones de paqoy
tiempos.
Fija en 8 horas la duracin mximade la jornada laboral.
Establecedas de descanso obligatorios.
Reconoce los derechos de asociacin y huelga.
Responsabiliza al patrn de la seguridad y salud del
trabajador.
Prote e a muieres nios.
143
4.2 PRINCIPIOS
Del original artculo 123 constitucional se desprenden principios tan importantes que an
son vigentes, los cuales a travs del tiempo se han ido fortaleciendo y complementando
con otros, lo que ha consolidado definitivamente al derecho laboral como una de las
ramas jurdicas ms relevantes del desarrollo social. Del artculo inicial destacan los
principios que a continuacin se presentan.
1. Sustitucin de la voluntad de las partes por la voluntad de la ley.
El significado de lo anterior fue innovador en ese momento porque: a) modific
radicalmente las tesis hasta entonces sostenidas por el derecho civil; b) prohibi
determinadas conductas que quedaban al arbitrio de los particulares yc) oblig a los
contratantes a respetar situaciones jurdicas que el Estado consideraba positivas para
la paz social.
2. Reconocimiento y proteccin de los "derechos de grupo".
Esto es, de otros valores distintos a los individuales, lo que propici la inclusin de
figuras jurdicas como: cooperativas para la construccin de casas, seguros de desem-
pleo o invalidez, constitucin y proteccin del patrimonio familiar, etc.
3. Regulacin de fenmenos econmico-sociales por parte del Estado.
Con ello se pretendi sentar un equilibrio o armona legtima entre los derechos
del trabajo y los del capital. Este es el mayor de los beneficios y el ms importante de
los postulados que pudo obtener en ese momento la clase trabajadora. Toda interpre-
tacin posterior a esta materia ha tenido que hacerse considerando esta perspectiva
necesariamente.
A la fecha de hoy, adems de los principios anteriores, se incluyen en dicho artculo
los siguientes:
4. Federalizacin de la legislacin laboral.
En un sistema poltico de composicin federal, las facultades legislativas se las
reservan normalmente las entidades federativas que lo integran, a fin de que cada una
de ellas determine cmo actuar sobre qu materia. En el original artculo 123 as se
consignaba, sin embargo, el atribuir al Congreso de la Unin esa facultad debe
entenderse como el otorgamiento de una mayor importancia a la relacin laboral en el
proceso legislativo.
144
5. Reconocimiento de los mritos, respeto y calidad que deben darse en la
relacin laboral.
Esto significa exigir en la relacin de trabajo que se establece entre los contratan-
tes, pero sobre todo a quien recibe los servicios, que se respete la libertad y dignidad
de quien los presta, as como que su trabajo le sea retribuido en condiciones que le
aseguren un decoroso nivel de vida para l y su familia. Adems, prohibe toda conducta
discriminatoria, sea por motivo de raza, sexo, edad, religin, doctrina poltica, o
condicin social.
Originado por el desarrollo histrico y las condiciones sociales de Mxico, el
derecho del trabajo ha incluido como principios subyacentes:
a) La inclinacin a proteger la fuerza del trabajo, es decir, una velada preferencia
hacia los derechos del trabajador por parte de las autoridades al momento de
interpretar las leyes laborales; otras veces est explcita en la propia legislacin,
por ejemplo, al subsanar las diferencias en la demanda laboral presentada por
el trabajador, pues no se le exige formalidad alguna en sus escritos, se acepta
su palabra como prueba de la existencia de la relacin laboral y se les confiere
personalidad a los menores, entre otras situaciones.
b) La supletoriedad de la aplicacin de la ley, esto es, la facultad que tienen las
autoridades para aplicar disposiciones que regulen casos semejantes, en caso
de no existir precepto expreso, y sobre todo, la obligacin de las autoridades de
hacer prevalecer la interpretacin de la ley ms favorable al trabajador, en caso
de existir dudas.
145
Cuadro 4.2
PRINCIPIOS JURIDICOS DEL ARTICULO 123 CONSTITUCIONAL
Sustituir la voluntad de las par- Modifica lastesis antes sostenidas por el derecho civil.
tes por la voluntad de la Ley. Prohibe conductas que eran del arbitrio de los
particulares.
Obliga a contratantes a respetar situaciones jurdicas
ara la az social.
Identificacin y proteccin de Incluye cooperativas para la construccin de casas y
"derechos de grupo". seguros de desempleo o invalidez.
Constituye y protege el patrimonio familiar.
Reconoce valores distintos a los individuales.
Participacin del Estado en la Propone buscar equilibrioo armona legtima entre los
regulacin de fenmenos eco- derechos del trabajo y los del capital.
nmicosociales.
Federalizacin de la legislacin Otorga importancia a esta materia en el proceso
laboral. le islativo.
Reconocimiento de los mritos, Exige respeto a la libertad y dignidad de quien presta
respeto y calidad en la relacin un servicio, as como una retribucin decorosa.
laboral. Prohibetoda clase de discriminacin.
4.3 NATURALEZA
Hasta 1917, la divisin tradicional entre Derecho Privado y Derecho Pblico era
suficiente para contener toda problemtica jurdica, porque anteriormente slo se haba
regulado la conducta del Estado y de los individuos.
La opresin de grandes e importantes grupos sociales y su consecuente levanta-
miento armado originaron la inclusin de los artculos 27 y 123 en la Constitucin de
1917, los cuales reivindican, respectivamente, las demandas de campesinos y obreros,
ejemplo que, cabe sealar, recogi Alemania en su Constitucin de Weimar de 1919.
A partir de ese momento surgi en la ciencia jurdica una nueva teora y categora
que por sus caractersticas, contenido y filosofa, se distingui de la tradicional ambiva-
lencia pblico-privado, partiendo fundamentalmente de las siguientes premisas:
1'46
1. Su objeto es el grupo y los derechos del mismo como tal.
2. La relacin jurdica del grupo, ya sea con individuos o con el Estado, tiene
normas ajenas a la voluntad personal de los individuos.
3. El Estado debe intervenir en ella necesariamente y dejar su papel de simple
observador.
Con tales antecedentes, la problemtica histrica origin otra clasificacin del
derecho, debido a sus caractersticas distintas, denominada derecho social, de cuya
naturaleza participa el derecho laboral.
Cuadro 4.3
NORMATIVIDAD JURIDICA BASICA DE LA RELACION LABORAL
ENTRE EL ESTADO Y SUS SERVIDORES
Apartado B del arto 123 Constitucional.
Ley Federal de los Trabajadores
Administracin
al Servicio del Estado.
Pblica
Legislacin complementaria:
Ley del ISSSTE
Centralizada
Ley Federal de Responsabildades
Administracin de los Servidores Pblicos.
Pblica
Normatividad del Servicio Civil de Carrera
Federal Entidades a las que se les aplica
Administracin
el bloque normativo de la Administracin
Pblica Centralizada.
Pblica Entidades a las que se les aplica:*
Paraestatal
Apartado A del arto 123 Constitucional.
Ley Federal del Trabajo.
Lev del IMSS.
* A estas entidades se les aplica esta normatividad por:
- Razones histricas o polticas (PEMEX, IMSS, CFE, etc.).
- Ser empresas que adoptan la forma de sociedad mercantil, especialmete de Sociedades Annimas.
- Disposicin de la Fraccin VIII del Art. 30. Constitucional: el personal acadmico y administrativo de
" las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma ...
se normarn por el apartado A del artculo 123 de esta Constitucin, en los trminos
y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo...",
147
4.4 CONSTITUCION POLITICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Por ser la Constitucin el ordenamiento jurdico fundamental de todo sistema poltico,
en ella se encuentran contenidos los lineamientos y principios que lo sustentan, que
deben ser analizados, en primer trmino, porque de ellos se derivan los ideales y valores
que una sociedad reconoce como mdlspensabtes para su existencia y esenciales para
su desarrollo. Es necesario, entonces, conocer y caracterizar la Constitucin, a fin de
tener una perspectiva integral del propio sistema.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se clasifica como escrita
y flexible, en virtud de existir un documento que la contiene y de estar consignado en su
artculo 135 el procedimiento que permite reformarla o hacerle adiciones. Este proceso
se inicia con la discusin y aceptacin de stas en el seno del Congreso de la Unin, y
culmina con su aprobacin posterior en la mayora de las legislaturas o congresos
locales de las entidades federativas.
La Constitucin est conformada por dos grandes apartados conceptuales:
A. Parte dogmtica. Esta denominacin se le da al contenido de sus primeros veinti-
nueve artculos, en los que se sealan los principios fundamentales que, como "dog-
mas", debe respetar el Estado en relacin con los individuos, y que traducidos al lenguaje
jurdico nacional se denominan garantas individuales.
Independientemente del momento histrico en que aparecieron en nuestra Cons-
titucin las garantas individuales y de la importancia del rango que se les dio,
es conveniente observar que los constituyentes no se concretaron a reconocer los
derechos de los ciudadanos, lo hicieron en general para individuos y personas, incluidos
los extranjeros, por ejemplo, a quienes protege de la esclavitud en su artculo 20.
B. Parte orgnica. El segundo de los grandes captulos que contiene la Constitucin,
calificado como orgnico, se refiere a la estructura de poder, a la distribucin de
competencias y funciones, y a su ejercicio.
Adicionalmente existen algunos artculos que no tienen una clasificacin especfi-
ca, como los que se refieren a la responsabilidadde los servidores pblicos, los principios
de eficacia y honradez administrativa y la separacin Iglesia-Estado, aspectos todos que
han requerido un tratamiento constitucional y algunas reformas.
Dentro de la parte dogmtica de la Constitucin y como fundamento filosfico-po-
ltico de la relacin laboral, existen dos artculos que es conveniente mencionar: el
artculo 20, que prohibe la esclavitud, precisamente para dejar como nica condicin de
148
subordinacin reconocida aquella que se establezca con motivo de la relacin laboral;
y el artculo 50, que consigna la libertad de toda persona para dedicarse a la profesin,
industria, comercio o trabajo lcito que le acomode; determina adems que nadie puede
ser privado del producto de su trabajo, sino por resolucin judicial; que nadie puede ser
obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consenti-
miento (salvo el trabajo impuesto en el artculo 123); que slo las funciones electorales
y censales tendrn carcter de servicio obligatorio y gratuito y, por ltimo, que el
contrato de trabajo slo obligar a prestar el servicio convenido por el tiempo que fije
la ley, sin exceder de un ao en perjuicio del trabajador.
Adems de estos sealamientos, existen en algunos otros artculos constitucio-
nales referencias variadas sobre las relaciones laborales, por ejemplo: el artculo 32
menciona que los mexicanos sern preferidos a los extranjeros en igualdad de
circunstancias para todos los empleos, cargos o comisiones del gobierno y que slo
los mexicanos podrn desempear algunas posiciones como las de capitanes, pilotos,
patrones, maquinistas, mecnicos y en general, de todo el personal que tripule cualquier
embarcacin o aeronave amparada con la bandera o insignia mexicana, as como los
cargos de capitn o comandante de puerto, aeropuerto, o agente aduanal en la
Repblica Mexicana.
La referencia a ciertas limitaciones para otros cargos pblicos como los de
representacin popular (diputados, senadores, gobernadores y presidente de la Rep-
blica), secretarios de despacho, o ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, cuyo desempeo se limita nicamente a ciudadanos mexicanos por nacimien-
to, pueden ser considerados reguladores marginales de la relacin laboral, pero de
importancia. Lo mismo pasa con la prohibicin de desempear dos cargos federales
de eleccin popular y con el derecho de todo servidor pblico a recibir una remuneracin
adecuada e irrenunciable, fijada anual y equitativamente en el presupuesto de egresos
de dependencias y entidades, por el desempeo de su cargo o comisin.
Artculo 123 constitucional
Apartado A
La regulacin esencial de la relacin laboral se encuentra en el artculo 123 de la
Constitucin, cuya premisa fundamental es: ''Toda persona tiene derecho al trabajo
digno y socialmente til". Los apartados en que se divide este artculo regulan, con
similitudes y divergencias, relaciones de trabajo entre diferentes sujetos. El contenido
actual del Apartado A es el que se resume en el siguiente cuadro:
149
Cuadro 4.4
APARTADO A DEL ARTICULO 123 CONSTITUCIONAL
uiebra
Seis das para el primer ao de trabajo
Diurno, nocturno, extraordinario y para
ma ores de 14 aos menores de 18
8, 7 Y 6 horas o 3 horas diarias, 3 das
consecutivos
Dos descansos de media hora por jornada
Un da como mnimo
Doce semanas
Coligarse o asociarse
Interrum ir la roduccin
N DOS,
ANOS Y EN GENERAL,
ATODET AJO
Tipo
Semanal
Duracin
Lactancia
Derechos
Embarazo
Responzabilizarse de accidentes y
enfermedades profesionales
Pagar indemnizacin en caso de despido
injustificado o daos
Proporcionar habitacin, escuela,
enfermera y capacitacin
Atender la seguridad e higiene
Prescindir del salario como multa
Rechazar renuncias de derechos
Impedir el consumo obligado de mercan-
cas
Vacacional
Mnimo General
Mnimo Profesional
Igualdad en su percepcin
Inembargables
En efectivo (liquidez)
Lugares de pago establecidos (no cantinas, ni tiendas)
Prioridad de a o sobre cual uier otro crdito encaso de
Por excepciones
Por orcentaies
150
Aplicacin de las leyes del trabajo en sus
res ectivas 'urisdicciones
Industrias: Textil, Elctrica, Cinematogr-
fica, Hulera, Azucarera, Minera,
Metalrgica, de Hidrocarburos, Petro-
qumica, Cementera, Calera, Automotriz,
Qumica, de Celulosa y Papel, de Aceites
y Grasas Vegetales, de Alimentos y
Bebidas Envasadas, Ferrocarrilera,
Maderera, Bsica, Vidriera, Tabacalera y
Servicios de Banca Crdito
Empresas Pblicas: Centralizadas o
Descentralizadas; Concesionarias; las
que acten en zonas federales, en ms de
un estado, con ms de un contrato
colectivo, o en materia de educacin,
ca acitacin, se uridad e hi iene.
Local
Federal
Sindicarse o coligarse
Suspender las labores (huelga)
Utilidad pblica de la Ley del Seguro Social
Juntas de conciliacin y arbitraje
Utilidad social de cooperativas para la construccin de casas
RIGE PARA OBREROS, JORNALEROS, EMPLEADOS,
DOMESTICaS, ARTESANOS y EN GENERAL,
TODO CONTRATO DE TRABAJO
Como complemento necesario a este artculo surgieron en su momento diferentes
leyes por parte de las legislaturas de los estados para reglamentario; aunque se cumpli
con los objetivos fundamentales al considerar los requerimientos particulares de cada
estado, el tratamiento a los problemas de los trabajadores se hizo dismbolo y en
algunos casos, irresoluble. Ello origin la tesis de la necesaria federalizacin del
derecho laboral, el cambio del postulado inicial del artculo 123 constitucional, as como
la Ley Federal del Trabajo (LFT) de 1931.
En virtud de que en el artculo 20. de la LFT se indic que las relaciones laborales
entre el Estado y sus servidores seran reguladas por leyes del servicio civil, en 1934
y 1938 se expidieron respectivamente, el "Acuerdo sobre Organizacin y Funciona-
miento del Servicio Civil" y el "Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los
151
Poderes de la Unin". Este ltimo ordenamiento fue sustituido por otro similar, en abril
de 1941, al que se considera el antecedente inmediato del Apartado B del artculo 123
constitucional y posteriormente, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado (LFTSE).
Apartado B
En gran medida, este Apartado contiene disposiciones similares a las del Apartado A
respecto a jornadas, descansos, salarios y derechos de los trabajadores en general.
Rige para los Poderes de la Unin, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.
Las disposiciones que se adicionan por regular un tipo de relacin laboral distinto se
resumen en el siguiente cuadro:
APARTADO B DEL ARTICULO 123 CONSTITUCIONAL
Fijacin de salarios limitada por los presupuestos de egresos.
Derecho de ascenso regulado por un sistema escalafonario.
Obligacin del Estado de organizar escuelas de Administracin
Pblica.
Despido de los trabajadores nicamente por causas imputables a ellos.
Derecho de huelga en caso de violacin general y sistemtica de los
derechos laborales.
Derecho de jubilacin.
Obligacin del Estado de establecer centros vacacionales y tiendas
econmicas.
Creacin de un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje.
Respeto a las leyes aplicables a militares, marinos, cuerpos de
seguridad pblica y personal del servicio exterior.
Proteccin a empleados de confianza en salarios y beneficios sociales.
Sujecin del personal del sistema bancario a este apartado.
En relacin al ltimo punto, a la fecha an no existe precisin sobre la situacin
jurdica de los trabajadores bancarios, puesto que este tipo de instituciones se han
reprivatizado y al dejar de ser entidades auxiliares del Ejecutivo sus relaciones laborales
quedan comprendidas en el Apartado A del artculo 123 constitucional.
Antes de hacer el anlisis de los dos ordenamientos aplicables a la Administracin
Pblica -Ley Federal del Trabajo y Ley Federal de los Trabajadores al Servicio de-I
Estado- es necesario, aun brevemente, observar las disposiciones relacionadas con la
materia laboral en las leyes que regulan su estructura y funciones: la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
152
4.5 LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA FEDERAL
Promulgada el 29 de diciembre de 1976, en sustitucin de la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado del 24 de diciembre de 1958, esta disposicin normativa
tiene como objetivo fundamental actualizar y dar unidad conceptual al aparato guber-
namental, conteniendo en un solo documento las dos esferas mediante las cuales acta
el Ejecutivo Federal: la centralizada, directamente subordinada a l, y la paraestatal,
definida como auxiliar para el cumplimiento de sus atribuciones.
Este cuerpo normativo satisface la finalidad de toda ley orgnica, le da una
estructura racional al sistema, hace una divisin precisa y formal de las funciones de
cada componente del sector centralizado y por ltimo, seala el mtodo de direccin y
coordinacin del sector paraestatal. Los artculos de nuestro inters son el 20, 48 Y49.
En relacin al sector paraestatal no se precisa ningn lineamiento relativo a la proble-
mtica laboral, por lo que habr de remitirse al anlisis de la ley aplicable especfica a
este sector.
Cuadro 4.5
LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
Unica disposicin expresamente referida Agrupan a las entidades por sectores y
a la poblemtica laboral. subsectores.
Faculta a las secretaras de Estado y de- Las sujetan a una secretara coordinadora
partamentosadministrativospara estable- o "cabeza desector"; responsable de la
cer sus correspondientes servicios de programacin, presupuestacln, opera-
apoyo, entre ellos el personal, bajo la le- cin, evaluacin, y part;cipacinenlos
gislacin respectiva. rganos.de gobierno.
Crean dependencias o secretaras
"globalizadoras"paradarcongl"Uencia al
Sistema Nacional.
153
4.6 LEY FEDERAL DE LAS
ENTIDADES PARAESTATALES
Inicialmente encargada de regular la organizacin, funcionamiento y control de las
entidades paraestatales, excepta de su aplicacin aquellas que tienen legislacin
propia, como Universidades, PROFECO, IMSS, ISSSTE, INFONAVIT, etc., y distingue
las reas estratgicas y prioritarias. Regula tambin la intervencin de las secretaras
coordinadoras, la integracin de los rganos de gobierno de las entidades, su constitu-
cin, organizacin y funcionamiento, con la amplitud y precisin necesarias para su
adecuado desarrollo, complementndose este ordenamiento legal con la posterior
expedicin del Reglamento Federal de la Entidades Paraestatales.
Respecto a las relaciones entre titulares y trabajadores, dicha Ley se circunscribe
a expresar que en las leyes de creacin de las entidades se determinar el rgimen
laboral a que stas se sujetarn, esto es, cul de los dos apartados del artculo 123
constitucional ser el que regule sus relaciones laborales. En este sentido, debe
mencionarse que an no se ha establecido un criterio para ubicar qu entidades
quedarn bajo qu apartado constitucional. Lo que ha prevalecido es una posicin de
respeto hacia las relaciones laborales existentes hasta el momento de surgir el Apartado
B, pues los trabajadores de algunas entidades que podran sujetarse a ste (PEMEX,
CFE, IMSS,) han permanecido bajo el rgimen del Apartado A.
Hechos los sealamientos sobre el artculo 123 constitucional, base filosfica de
la relacin laboral, y sobre las leyes que regulan las dos esferas de la Administracin
Pblica, corresponde ahora analizar de manera particular los ordenamientos aplicables
a entidades y dependencias. Por su importancia y orden de aparicin se iniciar con la
Ley Federal del Trabajo, para continuar con la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado y hacer despus algunos sealamientos sobre las Leyes del IMSS,
del ISSSTE y de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
4.7 LEY FEDERAL DEL TRABAJO
EI14 de enero de 1914, en el estado de Veracruz, inici su vigencia la primera Ley del
Trabajo, como un compendio especfico de disposiciones jurdicas alrededor de este
fenmeno. Posteriormente surgi la Ley Federal del Trabajo, el 18 de agosto de 1931,
abrogada a su vez por la actual, del 1
2
de mayo de 1970.
La LFT vigente consta de 16 ttulos divididos en aproximadamente 85 captulos,
que habrn de discriminarse y ordenarse para efectos de anlisis, a fin de conseguir dos
154
objetivos: uno, evidenciar lo relevante y dos, hacerlo accesible a quienes no pretenden
especializarse en la materia. Por ello, el estudio de su contenido se presentar con un
orden distinto al de la Ley, involucrando en cada caso lo importante del tema, as como
aquello que le sea pertinente bajo un manejo conjunto.
4.7.1 Relaciones individuales de trabajo.
Son aquellas que se establecen entre una persona fsica o moral que recibe un servicio
(patrn) y una persona fsica que lo presta de manera subordinada (trabajador)
mediante el pago de un salario. Por servicio o trabajo se entiende toda actividad humana
intelectual o material.
A partir del momento en que se acuerdan sus trminos, se establece entre ambas
partes una relacin laboral, independientemente de la existencia de un documento o
contrato en el que se hagan constar. Si ste existe, deber contener todo lo que
identifique y precise las condiciones bajo las que se preste el servicio; si no existe, se
imputa al patrn su ausencia, sin privar al trabajador de sus derechos, ni limitarlos por
cualquier condicin distinta a las sealadas en la ley y sin validar cualquier posible
renuncia de derechos del trabajador. Cuando el patrn utiliza intermediarios para
contratar no se desliga de sus obligaciones, al igual que cuando lo representen sus
empleados de confianza o quienes desempeen funciones de direccin, inspeccin,
vigilancia o fiscalizacin de las labores de carcter general. La sustitucin de patrn no
afecta las relaciones de trabajo, durante los seis meses siguientes a ella, tanto el patrn
sustituto como el sustituido son solidariamente responsables.
Las relaciones laborales se pueden establecer con trabajadores mayores de 14
aos y los contratos se pueden celebrar para obra determinada, tiempo determinado o
indeterminado, entendindose esta ltima condicin como regla general para los
patrones, pues para los trabajadores la obligacin mxima se limita a un ao.
155
sufamilia.
ndemnizacln de tres meses
de contrato que tenga.
tehici.n laboral:
inCaP:lcicjad tlslca
n
mental __o trabajador.
156
4.7.2 Relaciones colectivas de trabajo.
A. Contrato colectivo. Este tipo de relacin se establece entre uno o varios patrones,
o sindicatos de patrones, y uno o varios sindicatos de trabajadores, mediante la
celebracin de un convenio denominado contrato colectivo de trabajo.
El contrato colectivo s deber celebrarse por escrito, puesto que en l deben
constar los datos de los firmantes, jornadas, descansos, vacaciones, salarios y todas
las condiciones de la relacin laboral, incluyendo la clusula de exclusin o facultad
del sindicato para solicitar al patrn que separe al trabajador que renuncia o es
expulsado del propio sindicato. Para sus efectos, el contrato deber depositarse ante
las autoridades laborales correspondientes.
El contrato colectivo rige generalmente durante dos aos; su revisin debe
solicitarse por lo menos con sesenta das de anticipacin a su vencimiento. Los salarios
que contiene sern revisables anualmente. Sin embargo, cuando existan causas que
lo justifiquen, cualquiera de los firmantes, patrn o sindicato, puede solicitar la modifi-
cacin de las condiciones de trabajo, por ejemplo, si las circunstancias econmicas o
el desequilibrio entre el capital y el trabajo lo demandan.
B. Contrato Ley. Como una variante de las relaciones colectivas y con el objeto de
darle una mayor seguridad a los trabajadores, existe en la Ley Federal del Trabajo la
figura jurdica del contrato ley, que significa elevar sus disposiciones a la categora de
obligatorias para proteger a un mayor nmero de trabajadores. Es similar al contrato
colectivo, e igualmente revisable en su contenido y en relacin con los salarios.
La existencia en una zona econmica, en una entidad federativa, o en todo el
territorio nacional, de industrias o actividades similares reguladas de distinta manera
por los contratos colectivos de cada una de ellas, origin la celebracin de un convenio
colectivo que se convierte en contrato ley al ser sancionado por el Estado, siempre que
lo soliciten los sindicatos que agrupen a las dos terceras partes de los trabajadores de
ellas.
Una vez discutido y aceptado por trabajadores y patrones ante la autoridad federal
(Secretara del Trabajo) o estatal (gobernador), este documento deber publicarse en
el Diario Oficial correspondiente. Los trabajadores y patrones podrn en todo momento
solicitar a la Junta correspondiente la modificacin de las condiciones de trabajo
contenidas en el contrato ley, cuando las circunstancias econmicas o el aumento
del costo de la vida lo requieran.
c. Reglamento Interior de Trabajo. Para complementar la adecuada organizacin,
control y desarrollo del trabajo, puede firmarse adems un Reglamento Interior de
Trabajo, que tambin deber depositarse ante las autoridades laborales y contener las
disposiciones obligatorias para trabajadores y patrones, como horarios de trabajo,
157
reglas de uso, mantenimiento y limpieza, das y lugares de pago, permisos y licencias,
medidas disciplinarias y todo aquello que se requiera para regular y hacer ms seguro
el desarrollo del trabajo.
Al igual que las relaciones laborales individuales, las colectivas
tambin pueden suspenderse; sus causas son:
Fuerza mayor, caso fortuito, incapacidad fsica o mental, o muerte del patrn
que necesariamente origine la suspensin.
Falta de materia prima no imputable al patrn.
Exceso de produccin.
Incosteabilidad temporal y notoria de la produccin, falta de fondos, o incapa-
cidad para obtenerlos
Falta de suministro de fondos por parte del Estado, cuando ste sea su
contratante.
En cada caso la ley contiene las reglas a seguir, sobre todo para la reanudacin
de los trabajos, as como para las diferentes intervenciones de las Juntas.
La terminacin de las relaciones laborales colectivas se da por las causas similares
a las de suspensin que originen precisa y necesariamente la terminacin, as como por
la declaracin iegal de quiebra. Cuando la terminacin de la relacin laboral no sea total,
se tomar en cuenta el escalafn para reajustar a los trabajadores de menor antigedad.
4.7.3 Sindicatos.
Alrededor de este concepto existen en la ley algunos sealamientos importantes entre
los que destacan:
- La libertad de coalicin de los trabajadores.
- La libertad de los trabajadores, en lo individual, de pertenecer o no a un
sindicato.
- El reconocimiento del sindicato como coalicin permanente para casos de
huelga.
- La finalidad de los sindicatos: estudio, mejoramiento y defensa de sus
intereses.
158
- Los sindicatos pueden ser gremiales, de empresa, industriales, nacionales
o de oficios varios. A pesar de que la ley permite la existencia de asocia-
ciones patronales, el trmino sindicato generalmente slo se ha utilizado
en relacin con las asociaciones de trabajadores.
Si bien no requieren de autorizacin previa para conformarse, los sindicatos deben
obtener su registro en la Secretara del Trabajo y Previsin Social o en las Juntas
Locales de Conciliacin y Arbitraje. Pueden integrarse con tres patrones o veinte
trabajadores, pero quedan excluidos entre stos los trabajadores de confianza. Los
trabajadores de 14 aos pueden formar parte de los sindicatos, pero slo podrn ser
dirigentes si tienen ms de 16.
Los sindicatos emitirn sus estatutos, en los que consten todas sus caractersticas
(denominacin, domicilio, objeto, duracin, etc.), su funcionamiento (asambleas), re-
presentatividad y facultades de sus dirigentes. Gozarn de personalidad jurdica con
capacidad para adquirir bienes muebles e inmuebles y federarse o confederarse.
Los sindicatos tienen el derecho a exigir al patrn que emplee a sus afiliados, que
firme el contrato colectivo correspondiente y en caso de negativa, a ejercer en su contra
el derecho de huelga. Cuando en una empresa hay varios sindicatos, existen diferentes
reglas para la firma con ellos del contrato colectivo.
4.7.4 Huelgas.
Como complemento material a los sealamientos hechos sobre las causas de suspen-
sin y de terminacin de la relacin laboral, es necesario analizar el concepto de huelga,
que si bien implica una suspensin temporal y material de trabajo, de ninguna manera
interrumpe la relacin laboral, a la que precisamente se pretende proteger con esta
medida y salvaguardar su sana permanencia.
Si las relaciones laborales se desarrollaran de manera armnica, responsable y
equitativa, esto es, si no surgieran conflictos entre el capital y el trabajo, si se diera el
pleno respeto de sus derechos y el reparto de utilidades o la revisin anual de salario,
no se justificara la creacin de una figura jurdica tan drstica como lo es la huelga,
para defender a los trabajadores.
La huelga, como la suspensin temporal del trabajo llevada a cabo por una
coalicin de trabajadores, por un sindicato, se encuentra perfectamente regulada por
la ley. Su anlisis jurdico puede dividirse en los siguientes apartados: objeto, procedi-
miento, calificacin y terminacin.
159
A. Objeto. La ley enuncia los siguientes:
a) Conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la produccin.
b) Obtener del patrn o patrones la celebracin del contrato colectivo o contrato
ley, su revisin al trmino de su vigencia o la revisin salarial anual.
e) Exigir el cumplimiento del contrato colectivo o contrato ley, cuando sufran
violaciones o el respeto al reparto de utilidades.
d) Apoyar una huelga que tenga por objeto alguno de los anteriores.
Salvo este ltimo objeto, cuyo inters slo se explica desde el punto de vista de la
amplia proteccin que el Estado da a la clase trabajadora, lo que origin inclusive que
se la calificara como sobreproteccin, las dems finalidades son perfectamente expli-
cables y justificables.
B. Procedimiento. Se inicia con la presentacin ante la Junta, autoridad laboral o
poltica, de un pliego de peticiones por escrito en el que se indique la intencin y la fecha
de inicio de la huelga, si stas no son atendidas.
El documento se presentar por duplicado a efecto de que la autoridad laboral,
dentro de las 48 horas siguientes, lo haga llegar al patrn cuando menos con seis das
de anticipacin a lafecha de suspensin de labores, 10en el caso de servicios pblicos.
El patrn deber contestar por escrito dentro de las 48 horas siguientes.
La Junta de Conciliacin citar a una audiencia de conciliacin para tratar de avenir
a las partes; en caso negativo, dentro del perodo denominado de prehuelga, es decir,
hasta antes de que sta estalle, procurar evitarla y prorrogar la fecha de suspensin
de las labores, a peticin de las partes e inclusive con autorizacin de ellas. En ese
lapso, la Junta citar a las partes para determinar el nmero indispensable de trabaja-
dores que debern seguir laborando a fin de evitar perjuicios graves a la seguridad,
conservacin de locales, maquinaria, equipo, o a la reanudacin de los trabajos; en caso
de negativa de los trabajadores huelguistas, el patrn ser autorizado para contratar
otros.
La ley reconoce algunas situaciones de hecho y en consecuencia las regula; por
ejemplo, dispone que los buques, aeronaves y transportes debern conducirse a su
destino, as como que los servicios hospitalarios debern seguirse prestando hasta que
los pacientes puedan ser trasladados a otros establecimientos.
C. Clasificacin. Con el objeto de evitar la prolongacin de movimientos de huelga no
ajustados a las disposiciones legales, verificar su legitimidad, o intervenir cuando se
160
presenten causas supervenientes a su estallamiento, la autoridad laboral puede
declararla ilcita o inexistente, a peticin de patrones, trabajadores o terceros interesa-
dos.
La declaracin de inexistencia de huelga tiene que solicitarse dentro de las
72 horas de suspendidas las labores, y slo procede cuando:
El objeto de la huelga no est ajustado a la ley.
La suspensin de labores no sea realizada por la mayora de los trabajado-
res, es decir, el 50% ms uno.
La mayora de los huelguistas ejecuten actos violentos contra personas o
propiedades.
En caso de guerra, si se da en establecimientos o servicios que dependan
del gobierno.
La Junta citar a una audiencia para estos efectos, recibir las pruebas, ordenar
en su caso el recuento y dentro de las 24 horas siguientes resolver sobre la
procedencia de la declaracin de inexistencia. Si procede la inexistencia:
a) Fijar un plazo a los trabajadores para reanudar sus labores, bajo adver-
tencia de dar por terminada su relacin laboral en caso de desobediencia y
b) Declarar que el patrn no tiene responsabilidad alguna, autorizndolo a
contratar a otros trabajadores si los huelguistas no regresan.
o. Terminacin. Cuando ambas partes llegan a un acuerdo, el patrn acepta las
peticiones y cubrir a los trabajadores los salarios cados, o cuando se dicta una
resolucin arbitral de alguna persona o comisin elegida por las partes o por las Juntas
de Conciliacin, la huelga termina.
4.7.5 Condiciones generales de trabajo y derechos y obligaciones de trabajado-
res y patrones.
La violacin de los derechos o de las condiciones generales de trabajo son precisa-
mente las causas que originan la mayora de los movimientos de huelga. En la ley se
sealan los derechos que deben respetar los patrones, as como las conductas que les
estn prohibidas.
161
trn, a cuyaautoridad
{>:,.",
".:"".,>
tensidad, cuidadoy esmero.
.las causas d susenfermedades contagiosas y
enes mdicos.
es nO usados y cuidar los equipos, tilese instrumen-
a durante el trabajo.
s, comerciales o administrativos que puedan
162
En la relacin de trabajo se deben respetar adems las condiciones mnimas o
mximas que la Ley del Trabajo seala y que se refieren a:
- La duracin de la jornada, 8, 71/2 7 horas, si es diurna, mixta o nocturna.
- La posibilidad de distribuir las horas de la jornada para descansar ms de
un da a la semana, pero sin rebasar las ocho horas diarias.
- El descanso de media hora durante una jornada continua.
- El llamado tiempo extraordinario, que no debe rebasar de tres horas
diarias, ni de tres veces a la semana, cuyo pago ser doble, o triple si se
ampla a ms de 9 horas.
- El descanso mnimo de un da a la semana, que de preferencia ser el
domingo, o el pago de una prima del 25%, si este da se trabaja, o de un
pago triple si se trabaja el da de descanso semanal.
- Los das de descanso obligatorio.
- Las vacaciones de seis das durante el primer ao y mayores perodos
conforme a la antigedad.
- El pago de una prima vacacional del 25% cuando menos, y su disfrute
obligatorio.
- El pago de un salario a partir de un mnimo o un mnimo profesional, en
efectivo y en un plazo no mayor de ocho o quince das, en su lugar de
trabajo y en da laborable, dentro de su jornada o inmediatamente despus
de su terminacin.
163
- El pago de un aguinaldo anual equivalente al menos a quince das de
salario.
4.7.6 Riesgos de trabajo.
Durante la relacin laboral o con motivo de ella, el trabajador est expuesto a sufrir algn
riesgo que la ley tipifica y del que deriva una serie de responsabilidades, tanto para el
patrn como para las instituciones creadas para atenderlos.
Los riesgos de trabajo se definen como los accidentes o enfermedades a que estn
expuestos los trabajadores en el ejercicio o con motivo de su trabajo. Los accidentes de
trabajo se entienden como las lesiones o perturbaciones funcionales, o la muerte,
ocurridos repentinamente; y las enfermedades de trabajo, como los estados patolgicos
producidos por una accin continuada. Ambos, accidentes y enfermedades, pueden
causar los siguientes grados de incapacidad: temporal, permanente parcial, permanente
total y muerte.
Cuadro 4.6
RIESGOS DE TRABAJO
ACCIDENTES o ENFERMEDADES AQUE ESTAN
EXPUESTOS LOS TRABAJADORES EN EL EJERCICIO
OCON MOTIVO DE SU TRABAJO
LESIONES O PERTURBACIONES
FUNCIONALES O LA MUERTE
OCURRIDOS REPENTINAMENTE
ESTADOS PATOLOGICOS
PRODUCIDOS POR UNA
ACCION CONTINUA
TEMPORAL
PERMANENTE PARCIAL
PERMANENTE TOTAL
II.IERTE
164
La incapacidad temporal puede ser parcial o total y slo requiere la intervencin de las
instituciones protectoras de salud. En los dems casos de incapacidad, su clasificacin
depende de la prdida o disminucin de facultades que origine, grado en relacin al
que el patrn est obligado a indemnizar al trabajador con porcentajes salariales
previstos en la Ley, que llegan a dos aos (730 das de salario) en caso de muerte,
ms dos meses de salario para gastos funerales, o hasta tres aos (1095 das de
salario) por la incapacidad total permanente.
Los accidentes sufridos por torpeza, negligencia, imprudencia, descuido del
trabajador o de un tercero, no liberan al patrn de asumir las consecuencias de los
riesgos, a menos que el trabajador se encuentre en estado de ebriedad o narcotizado,
que l se lo haya ocasionado intencionalmente, o que sea resultado de una ria o intento
de suicidio.
Con motivo de riesgos de trabajo se tiene derecho a:
Asistencia mdica y quirrgica.
Rehabilitacin.
Hospitalizacin.
Medicamentos.
Prtesis.
Estas funciones generalmente las realizan las instituciones de seguridad social,
que subrogan al patrn en sus obligaciones mediante el cobro de la aportacin
econmica que las leyes respectivas sealan.
Para evitar procesos laborales y de acuerdo a la experiencia obtenida en relacin
a estados patolgicos producidos por la reiteracin de conductas, la Ley contiene una
tabla de enfermedades que sin mayor trmite se consideran como profesionales.
Adicionalmente a esta responsabilidad, la Ley seala dos obligaciones ms: una
que tiene que ver con las medidas de atencin mdica inmediata, a travs de
enfermeras o instalaciones apropiadas para ello, y otra de carcter preventivo, parti-
cipando y organizando Comisiones Mixtas de Seguridad e Higiene.
4.7.7 Trabajos especiales.
Para todo este apartado de trabajos especiales son aplicables los principios jurdicos
siguientes:
165
A. Cuando existe norma especfica y norma general prevalece la primera, dedu-
cindose que, si adems de las normas contenidas en la Ley existen algunas otras
acordadas en los contratos, no contrarias, sino complementarias de aqullas, ser a
stas y a sus contenidos a los que deba sujetarse la relacin laboral.
B. Si la Ley no seala para alguno de los captulos especiales medidas, interpre-
taciones o aplicaciones excepcionales, no es posible deducirlas, mucho menos si fueran
en perjuicio de los trabajadores. "Donde la ley no distingue no se debe distinguir".
Sin apartarse de los lineamientos y principios que de manera general seala la
Constitucin, se hace necesaria la regulacin especial de aquellas actividades que
requieren de tratamientos particulares o de protecciones adicionales. Como trabajos
especiales existen en la Ley 16 captulos de los que se destacar lo ms importante.
Por principio, debe mencionarse respecto a mujeres y menores, que no pueden
realizar trabajos insalubres o peligrosos, o que pongan en peligro un embarazo; durante
ste, se debe proteger a las mujeres con medidas tendientes a preservar su producto.
En el caso de los menores, debe protegerse adems de su integridad fsica, excluyn-
dolos de trabajos superiores a sus fuerzas, submarinos, subterrneos, etc., su salud
mental, cuidando que no afecten su moralidad, en cantinas por ejemplo; o bien,
hacindoles ms agradable el clima laboral, con jornadas menores, descansos diarios
de una hora, mayores vacaciones, facilidades para sus estudios, etc.
a) Trabajadores de confianza. Disfrutarn de condiciones proporcionadas de acuerdo
a su naturaleza e importancia, sin ser nunca inferiores a las de los dems. No pueden
formar parte de los sindicatos y slo se les puede rescindir la relacin laboral si existe
motivo razonable de la prdida de confianza.
La mayora de las particularidades de este tipo de trabajo y de los dems en los
que sea necesaria la firma de un contrato colectivo se encuentran consignadas preci-
samente en esos documentos. Los sealamientos que hace la Ley se deben considerar
como principios especficos para cada relacin, pero pueden ser aplicados por similitud
a otras relaciones laborales. En este caso se precisa qu cargos se consideran de
representacin patronal.
b) Trabajadores de los buques.
No se consideran trabajadores a los polizontes o a quienes viajan para repa-
triarse.
Las condiciones de trabajo constarn por escrito.
Si se trabaja en sus das de descanso semanal se les cubrir salario doble.
166
Pueden pagarse salarios distintos para trabajo igual si se presta en buques de
distinta categora.
Se puede pagar el salario en moneda extranjera.
Las vacaciones se disfrutarn en tierra y los perodos van en aumento (12 das
el primer ao).
Se les debe proporcionar alojamiento y alimentacin a bordo, o en tierra cuando
no puedan permanecer a bordo, as como tratamiento mdico.
c) Trabajo de las tripulaciones aeronuticas.
Se precisan los cargos considerados de representacin patronal.
El tiempo de vuelo efectivo no debe exceder de 90 horas mensuales.
No se podr interrumpir un servicio de vuelo durante su trayecto por vencimien-
to de la jornada.
Se disfrutarn vacaciones crecientes (30 das el primer ao).
Se puede violar el principio de salario igual para trabajo igual, si los equipos o
las rutas son distintas, o como concepto de prima de antigedad.
Deben someter el personal a requisitos adicionales sobre evaluacin de su
capacidad, programas de adiestramiento, vigencia de licencias de las autori-
dades correspondientes.
d) Trabajo ferrocarrilero. En relacin con este tipo de trabajadores se remite a los
contratos colectivos la regulacin fundamental, sealando la Ley slo algunas cuestio-
nes, como la dificultad de separar a quienes ya estn prximos a jubilarse y la excepcin
del principio de "a trabajo igual, salario igual".
e) Trabajo de autotransportes.
Se establecen otros sistemas de fijacin de salarios: viaje, da, boletos vendi-
dos, circuito, kilmetros recorridos, pero siempre excediendo el mnimo.
Se aumenta el salario de los das de descanso en un 16.66%.
Entre las causas de rescisin destaca la disminucin importante y reiterada del
volumen de ingresos, lo que podra equiparse a la incosteabilidad en la
explotacin.
167
f) Trabajo de maniobras de servicio pblico en zonas bajo jurisdiccin federal.
Este tipo de actividades son las de carga, descarga, estiba, desestiba, alijo, chequeo,
atraque, amarre, acarreo, almacenaje y transbordo de carga y equipaje en buques,
puertos y estaciones de ferrocarril. Sobre ellos slo cabe aadir que:
La fijacin del salario puede ser por unidad de tiempo, obra o peso de los bultos.
El salario se pagar directamente al trabajador.
El trabajo debe prestarse personalmente.
g) Trabajadores del campo. Se consideran trabajadores de planta a los que tengan
tres meses o ms al servicio de un patrn. Si quien cultiva es arrendatario, ste y el
arrendador son solidariamente responsables de las obligaciones para con los trabaja-
dores. Las condiciones de trabajo se deben pactar por escrito y entre ellas destacan:
Proporcionar habitacin adecuada y un terreno para la cra de animales de
corral.
Proporcionar servicios mdicos y medicamentos.
Permitir la caza y la pesca para usos propios.
Permitir la celebracin de fiestas regionales.
Fomentar la alfabetizacin.
h) Agentes de comercio y otros semejantes. Para considerar trabajadores a quienes
desempean funciones de agentes de ventas, seguros, vendedores, viajantes, propa-
gandistas o impulsores de venta, se requiere que su actividad sea permanente. Se puede
fijar un salario, una comisin, o una prima sobre el valor de la mercanca vendida, prima
que no podr retenerse si se deja sin efecto la operacin que le sirvi de base.
i) Deportistas profesionales. Quienes se dedican a esta actividad pueden contratarse
por tiempo (determinado, indeterminado, o temporada), o para uno o varios eventos o
funciones; si no se estipula, es considerado por tiempo indeterminado. El salario se
estipular en funcin de ello. Adems:
Los deportistas no podrn ser transferidos a otra empresa o club sin su
consentimiento y se les deber cubrir cuando menos el 25% de la prima de
transferencia.
Adems de que se pueden percibir salarios distintos por funciones similares, en
virtud de la categora de los eventos, tambin puede suceder que esto ocurra
por la del propio deportista.
168
No se tiene derecho a prima vacacional.
La prdida de facultades es causal de rescisin.
j) Trabajo de actores y msicos. Estas actividades son contratadas siempre por
tiempo, evento, funcin o actuacin, cuyo pago se establece de acuerdo con
la categora del actor o ejecutante. Es necesario precisar que en este tipo de trabajo la
subordinacin existe en relacin con el horario, lugar y espectculo o actuacin
contratada, no con el contenido del mismo. A quienes trabajan en el extranjero se les
deber anticipar un 25% del salario cuando menos, y garantizarles el pasaje de ida y
vuelta.
k) Trabajo a domicilio. En esta variable, el trabajo se lleva a cabo sin la vigilancia o
direccin inmediata del patrn con quien se establece la relacin laboral, en virtud del
trabajo sobre los materiales que ste proporciona o vende, para recibir posteriormente
un producto elaborado.
En este tipo de trabajo es factible que exista simultaneidad de patrones, quienes
deben inscribirse en un registro que lleva la Secretara del Trabajo, adems de depositar
una copia del contrato, que en este caso debe constar por escrito y llevar un registro
de los trabajadores que le sirvan.
Los salarios mnimos se consideran profesionales y se determinan tomando en
cuenta el contexto econmico, el tiempo promedio de elaboracin, los salarios similares
y los precios corrientes en el mercado de este tipo de servicios.
Los trabajadores tienen derecho a que se les pague el salario del da de descanso
obligatorio y del perodo vacacional, as como a demandar su reinstalacin o indemni-
zacin cuando no exista causa justificada para no seguir recibiendo trabajo.
1) Trabajadores domsticos. Para considerarse en esta categora, es necesario que
los servicios de asistencia, aseo y dems se presten en el hogar de las personas o
familia, y no en establecimientos pblicos, incluyendo casas de huspedes, de asis-
tencia o internados.
Los alimentos y la habitacin representan el 50% de lo que estos trabajadores
perciban en efectivo. Los patrones debern guardarles consideracin y respeto, coo-
perar para su instruccin, proporcionarles asistencia mdica y en su caso, pagar los
gastos del sepelio.
11) Trabajadores en hoteles, bares y otros establecimientos anlogos. La distincin
fundamental entre stos y los trabajadores domsticos es precisamente que, aunque
los servicios son similares, se prestan en lugares pblicos.
169
Las propinas de los trabajadores son parte del salario, en la que el patrn no tiene
participacin. Adems, estos trabajadores tienen derecho a que se les propor-
cione alimentacin.
m) Industria familiar. Esta se integra con el trabajo de los cnyuges, ascendientes,
descendientes y pupilos, a menos que participen otras personas, en cuyo caso sern
considerados trabajadores al servicio de un patrn. No se aplican a esta industria los
lineamientos laborales, salvo las disposiciones sobre higiene y seguridad.
n) Trabajo de mdicos residentes en perodo de adiestramiento en una especiali-
dad. Los profesionales titulados que ingresen a realizar una especialidad en alguna
unidad mdica, realizarn sus estudios y prcticas por el tiempo y con los requisitos que
sealen las disposiciones acadmicas respectivas. En los contratos se consignarn las
prestaciones necesarias para cumplir con la residencia, as como sus obligaciones, entre
las que resaltan:
Cumplir con las etapas de instruccin.
Acatar las rdenes sobre adiestramiento.
Asistir a conferencias, sesiones clnicas y dems actividades del programa de
estudios.
Permanecer en la unidad mdica.
Someterse y aprobar los exmenes.
La relacin laboral se establece exclusivamente por tiempo determinado, no menor
de un ao ni mayor del perodo de especializacin, sin que se pueda prorrogar
obligatoriamente por persistir la materia laboral.
) Trabajo en las universidades e instituciones de educacin superior autnomas
por ley. El objetivo de equilibrar al capital con el trabajo sufre en este caso una variante,
sobre todo si se piensa que el origen de este captulo especial se debe a la regulacin
de las labores administrativas Y acadmicas de las instituciones educativas oficiales,
donde no hay un cobro elevado de cuotas que cubra los gastos de enseanza e incluso
permita obtener una ganancia, como en las universidades particulares. Por ello, en este
caso se habla de conseguir "el equilibrio y la justicia social" en las relaciones de trabajo,
y se tienen las siguientes disposiciones:
Adems de los contratos por jornada o tiempo completo y medio tiempo, se
permite la contratacin por hora-clase.
170
La sindicacin debe distinguirse o ser especializada, a menos que se conjunten
los trabajadores acadmicos y administrativos en un solo sindicato de institu-
cin.
Si existen diferentes categoras, para el personal acadmico no procede la
clusula de exclusin, ni el principio de "a trabajo igual, salario igual".
El aviso de huelga se tiene que dar con diez das de anticipacin, como en el
caso de servicios pblicos.
4.7.8 Prescripcin.
Con el objeto de que ambas partes de la relacin laboral cuenten con la seguridad y
proteccin jurdica que la LFT les da como fuente de sus derechos y obligaciones, existe
un captulo que obliga a ejercer sus derechos en un tiempo determinado para no
perderlos.
Por regla general, las acciones de trabajo prescriben en un ao a partir del da
siguiente a la fecha en que la obligacin sea exigible. Sin embargo, hay acciones que
prescriben en un mes, como las de disciplinar a los trabajadores, o las de stos para
separarse del trabajo; las acciones de quienes sean separados del trabajo prescriben
en dos meses; y las acciones para reclamar el pago de indemnizaciones por riesgos,
o para los beneficiarios del trabajador en caso de muerte, prescriben en dos aos.
La prescripcin se interrumpe por la presentacin de alguna promocin ante la
autoridad laboral, o por el reconocimiento del derecho de aquella persona contra quien
prescribe.
4.7.9 Autoridades laborales, representacin y procedimiento.
Los ltimos seis ttulos de la LFT se refieren a las autoridades laborales, sus funciones,
competencias, integracin de las colegiadas, procedimientos y dems cuestiones
eminentemente jurisdiccionales.
Por su importancia, se seala en primer lugar a la Secretara del Trabajo y
Previsin Social como la dependencia a la que corresponde toda materia laboral, ya
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que interviene como autoridad en
materia de reparto de utilidades. La funcin de inspeccin del trabajo la desempea la
STyPS mediante una Direccin General creada para estos efectos.
La Procuradura de la Defensa del Trabajo es tambin importante por ser la que
asesora, representa y defiende los intereses del trabajador y de sus sindicatos, as
171
como el Servicio Nacional de Empleo, Capacitacin y Adiestramiento, que estudia
y promueve la generacin de empleos, la colocacin de trabajadores, y organiza y
supervisa su capacitacin.
Las autoridades ante quienes se dirimen los conflictos obrero-patronales son las
Juntas Federales y Locales de Conciliacin y Arbitraje. Las Juntas Local y Federal
se integran con un representante del Gobierno, uno de los patrones y otro de los
trabajadores; funcionan en pleno o en juntas especiales por rama de industria o
actividad. Las Juntas son presididas por el representante gubernamental, que en el caso
de la Federal ser nombrado por el titular del Ejecutivo Federal. Adems del Presidente de
la Junta y de las Juntas Especiales, habrn Secretarios Generales, Secretarios Auxilia-
res, Actuarios y dems personal administrativo. Las Juntas Locales funcionarn en cada
entidad federativa yen el Distrito Federal, y conocern de los conflictos que no sean de
la competencia de la Junta Federal.
En relacin a los conflictos y a los procesos o procedimientos para solventarlos, la
LFT seala de manera particular, especfica y precisa, cmo desarrollar cada una de
sus etapas, la participacin de las autoridades, de los representantes, apoderados y del
demandante y demandado.
El proceso se inicia con un escrito o demanda en la que se precisen las peticiones
y se identifique a la persona en contra de quien se interpone, o al menos su domicilio.
En las audiencias se requiere la presencia fsica de las partes o de sus repre-
sentantes o apoderados; stas sern pblicas, a menos que las Juntas decidan lo
contrario; su realizacin ser en das y horas hbiles.
En la audiencia de conciliacin, o en la audiencia inmediata e inicial tras la
demanda, las partes debern intervenir sin abogados, asesores o apoderados. La
autoridad intentar conciliar los intereses en pugna; de lograrlo, se da por terminado el
conflicto mediante el acuerdo o convenio correspondiente.
En caso de no comparecer las partes en esa primera audiencia, o de no ceder, se
pasar a la etapa de demanda y excepciones, en la que una vez ms la autoridad los
exhortar a llegar a un arreglo. De no ser as, se dar la palabra al actor o demandante
para que exponga los trminos de su denuncia y despus al demandado, para que le
d contestacin oral o escrita, debiendo referirse a todos los hechos aludidos, afirmn-
dolos o negndolos. Si el demandado contrademanda al actor, ste contestar de
inmediato o se suspender la audiencia para que lo haga en otra posterior.
Las partes podrn replicar y contrarreplicar por una sola vez. Al concluir el perodo
de demanda y excepciones se pasar al de ofrecimiento y admisin de pruebas, en el
que ambas partes ofrecern sus pruebas y en su caso, objetar las de su contraparte,
para que la Junta decida sobre su validez. Entre las pruebas ms importantes se tienen:
172
la confesional del actor o del demandado; la testimonial; la pericial; la documental y la
de inspeccin.
Para el desahogo de las pruebas se citar a una audiencia en la que primero se
presentarn las del actor, luego las del demandado y terminado este perodo, en la
misma audiencia se pedir a las partes formular sus alegatos o consideraciones finales
para fortalecer sus posiciones.
Cerrada la instruccin se formular por escrito el proyecto de resolucin o
dictamen, que ser entregado a los representantes del capital y del trabajo que integran
las Juntas, para que en el plazo de diez das se discuta y vote la resolucin que, de ser
aprobada, se eleve a la categora de laudo.
Con posterioridad a esta decisin de las Juntas y de no interponerse recurso
alguno en contra del laudo, se inicia el procedimiento de ejecucin del mismo dentro
de las 72 horas siguientes a la notificacin a las partes, con medidas que pueden llegar
al embargo y remate de bienes y propiedades de quien result responsable.
4.8 LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES
AL SERVICIO DEL ESTADO
Tres aos despus de iniciada su vigencia y a fin de hacer aplicables las disposiciones
contenidas en el Apartado B del artculo 123 constitucional, esta ley reglamentaria
abrog y actualiz el contenido del estatuto anterior.
Sin apartarse de los principios generales del derecho laboral, en la nueva ley se
consignan algunas limitaciones que, sin llegar a nulificar los derechos esenciales,
dificultan su ejercicio en funcin de las repercusiones que origina cualquier relacin
jurdica en la que participan los Poderes de la Unin como representantes del inters
nacional.
La observancia de la LFTSE se hace obligatoria para los titulares de los Poderes
de la Unin y los trabajadores a su servicio, as como para el Gobierno del Distrito
Federal y una serie de entidades del sector paraestatal enumeradas en su artculo 10.
En ste tambin se consigna una generalidad inaplicable, ya que a pesar de mencionar
que regular las relaciones laborales de otros organismos descentralizados que tengan
funcin de servidores pblicos, existen algunos como Petrleos Mexicanos, la Comisin
Federal de Electricidad y el Instituto Mexicano del Seguro Social, cuyas relaciones
laborales son reguladas por el Apartado A.
173
La LFT8E excluye adems de su aplicabilidad a los trabajadores de confianza
porque, al desempear estos "empleados" funciones de direccin, inspeccin, vigilan-
cia, fiscalizacin, manejo de fondos y valores, auditora y otras que impliquen poder de
decisin, ejercicio de autoridad, o que obliguen al Estado, se les considera repre-
sentantes de los titulares a quienes auxilian en uso de sus facultades expresamente
delegadas.
Esta Ley define como trabajadores al servicio del Estado a quienes prestan un
servicio fsico, intelectual, o de ambos gneros, en virtud de un nombramiento, o por
figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales.
La relacin laboral que se establece mediante nombramiento merece comentarse,
pues este documento tiene particularidades que lo diferencian del contrato, a pesar de
que en ambos existe en principio un acuerdo de voluntades.
En el contrato celebrado entre patrn y trabajador es posible acordar, con mayor
o menor libertad, las condiciones esenciales (salario, tiempo, vigencia, prestaciones
adicionales, etc.) y secundarias (horarios, descansos, vacaciones, etc.) que las partes
consideren necesario ajustar. Aunque la ventaja sigue siendo del patrn, pues impone
sus condiciones debido al exceso de mano de obra, cuando menos existe esta perspec-
tiva.
En el nombramiento ninguna de las partes tiene esa posibilidad, puesto que las
prestaciones econmicas y no econmicas estn predeterminadas (tabuladores, cate-
goras, catlogos, derechos, etc.), como lo estn tambin las funciones y atribuciones
del trabajador, circunstancias todas exentas de negociacin.
El acuerdo de voluntades en la relacin laboral mediante nombramiento,
radica en que el titular ejerce su facultad o poder de nombramiento ofrecien-
do un puesto, y el trabajador manifiestQ libremente su voluntad de aceptarlo
o no. El derecho administrativo ha denominado a este nombramiento "acto
unin", en virtud de que titular y trabajador se unen mediante la simple
manifestacin de su voluntad.
De acuerdo con la LFT8E, otra forma de relacin laboral surge figurando en las
listas de raya de los trabajadores temporales, equiparable a los contratos verbales o
para obra determinada, que existen en el Apartado A.
Por exclusin, la Ley seala como trabajadores de base a los que no son de
confianza, a quienes otorga inamovilidad por considerarlos indispensables o estricta-
mente necesarios para que las dependencias y entidades cumplan adecuadamente con
sus obligaciones. Estos trabajadores de base desempean plazas o puestos contenidos
en las plantillas, listados de categora, o catlogos autorizados en los presupuestos de
174
egresos, considerados bsicos, indispensables y suficientes para el funcionamiento del
sector pblico.
En la LFTSE se sealan los derechos y obligaciones de los titulares y los
trabajadores, donde resaltan algunas diferencias en su tratamiento respecto a los
dems trabajadores, como son: la reduccin de la jornada a siete horas, un horario
menor en casos especiales, la concesin de veinte das de vacaciones con ms de seis
meses de antigedad, aunque este perodo no vare durante la vida laboral del
trabajador. Entre las obligaciones de los titulares se encuentran todas aquellas que son
normales para el desempeo del trabajador (proporcionar tiles, cumplir con las normas
de seguridad e higiene, cubrir las aportaciones a las instituciones que los protegen,
conceder licencias, etc.), adems de una que nunca se ha cumplido, esta es, el
establecimiento de "Escuelas de Administracin Pblica".
Las causales de suspensin y terminacin de la relacin laboral las consigna esta
Ley siguiendo los principios y lineamientos existentes al respecto, nicamente difiere
en el procedimiento de rescisin o cese de un nombramiento sin responsabilidad para
los titulares. Para que esta decisin proceda, es necesaria la intervencin de la
autoridad laboral: cuando el trabajador da motivo para que se le rescinda la relacin
laboral (faltas de probidad u honradez, de asistencia, actos inmorales, desobediencia,
embriaguez, etc.), se tiene que levantar una acta administrativa con intervencin del
trabajador, el sindicato, los testigos de cargo y descargo, y los de asistencia, para
posteriormente demandar ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje la
terminacin de los efectos del nombramiento. Estetipo de sobreproteccin al trabajador
en detrimento de la autoridad titular, es una manera de evitar el frecuente autoritarismo
en las esferas del poder estatal.
El ttulo tercero de esta Ley contiene todo lo relacionado con el sistema de
promocin o ascenso, denominado escalafn. Si bien ste facilita y da seguridad
jurdica a la participacin de los trabajadores, resulta rgido porque precisa la existencia
de una plaza vacante para efectuar un movimiento escalafonario, en vez de hacerlo en
funcin del desarrollo de cada trabajador. Ello restringe los deseos de superacin de
los trabajadores y su inters por capacitarse.
Los factores escalafonarios que contiene esta Ley se prestan inclusive a lo
anterior, puesto que los ms importantes son los conocimientos o principios tericos y
prcticos para el desempeo de la plaza, la aptitud o suma de facultades fsicas y
mentales, la iniciativa, laboriosidad y eficiencia para el trabajo, dejando al ltimo, por
considerarlos de menor relevancia, la antigedad, la disciplina y la puntualidad.
Adicionalmente, de existir dicha vacante, queda limitada a quienes ocupen plazas
inmediatamente inferiores a ella, de acuerdo con la categora y grupo en que las ha
clasificado la Comisin Mixta de Escalafn de la dependencia.
175
Condiciones del sistema de promocin y ascenso de la LFTSE:
que exista una plaza vacante,
que el aspirante ocupe alguna plaza inmediatamente
inferior a aquella,
que muestre las aptitudes para su desempeo y, por ltimo,
que se observe su puntualidad, disciplina y antigedad.
Como modalidad intermedia del sistema, para ocupar las vacantes de ltima
categora se establece que el 50% de ellas las cubra libremente el titular y el otro 50%
lo hagan los candidatos propuestos por los sindicatos; as, se evita la permanente lucha
que se da en el Apartado A del artculo 123 constitucional, al pretender los sindicatos el
monopolio del reclutamiento y proporcin de la fuerza de trabajo. Asimismo, el titular
tiene la facultad de cubrir libremente las vacantes originadas por licencias menores de
seis meses.
En relacin a la organizacin y funcionamiento de los sindicatos, las diferen-
cias de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado con la
Ley Federal del Trabajo son las siguientes:
Slo puede existir un sindicato en la entidad o dependencia.
No se acepta la clusula de exclusin.
Se prohbe en ellos todo acto de reeleccin.
Del anlisis de cada una de estas diferencias podra deducirse cierto grado de
intervencin por parte de los titulares en la vida sindical, o el establecimiento legal
de importantes restricciones a su funcionamiento. Si a lo anterior se aade la participa-
cin que da la Ley a los sindicatos respecto a la determinacin de las condiciones de
trabajo, el papel que stos desempean resulta muy limitado, ya que los titulares fijan
las condiciones generales de trabajo ''tomando en cuenta la opinin del sindicato", no
discutindolas o, como en el caso del contrato colectivo, acordndolas con ellos. Por
ltimo, si no se concede a los sindicatos el derecho a solicitar revisiones salariales y se
establece una vigencia trianual de las condiciones de trabajo, se nulifica an ms su
peso.
Sucede ms o menos lo mismo respecto a la huelga, a la que el Estado condiciona
y casi elimina de los derechos del trabajador porque:
a) Prev como nica causal de huelga la violacin general (de todos) y sistemtica
(constante y permanente) de los derechos.
176
b) En su procedimiento primero se califica y luego, declarada legal, se estalla.
Respecto a los riesgos profesionales, la LFTSE se limita a rerrutrlos a la aplicacin
de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
En relacin con las prescripciones, la generalidad es un ao y las excepciones
son un mes, cuatro meses y dos aos.
Los ltimos cuatro ttulos de esta Ley se refieren tanto a las autoridades creadas
para resolver los conflictos de los trabajadores, como a los procedimientos que ante
ellas deben seguirse. Se crea un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje como
rgano colegiado que funcionar en pleno y en salas. Cada sala se integrar con un
Magistrado nombrado por el Gobierno Federal, uno nombrado por la Federacin de
Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y un tercer rbitro, que ser
nombrado por los dos anteriores y presidir la sala. Al presidente del propio Tribunal lo
designa el Presidente de la Repblica.
En el caso de los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus
trabajadores, no es el anterior Tribunal el competente, sino el Pleno de la propia
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, lo que obviamente lo coloca como juez y parte.
A fin de minimizar lo anterior, se nombran tres integrantes para conocer de estos
conflictos: uno por el pleno, otro por el sindicato y un tercero por ambos.
Los procedimientos en ambos casos siguen los lineamientos generales conteni-
dos en la Ley Federal del Trabajo, por su similitud en la problemtica de materia y de
intereses en juego.
Una vez sealados los contenidos de ambas disposiciones legales regulatorias
de la relacin laboral, Ley Federal del Trabajo y Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, conviene a manera de sntesis presentar un cuadro comparativo
que ayude a su fcil comprensin y permita deducir algunas conclusiones adicionales,
sobre todo en relacin con los valores que una u otra protegen.
177
Cuadro 4.7
CUADRO COMPARATIVO ENTRE LA LEY FEDERAL
DEL TRABAJO Y LA LEY FEDERAL DE LOS
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO
L.F.T.S.E.
35 horas a la semana
20 das al ao
Jornada Laboral 48 horas a la semana
~ = = - - - - - - F : = " ' : ' = ~ ~ ~ ~ ~ ~ - - - 1
Vacaciones de 6 a 26 das al ao
ido
No re ulada
Absoluta
Sujeto al acuerdo
voluntades
Prote ido
Sistema de contratacin
Proteccin al salario Revisin anual obli atoria
Estabilidad en el empleo Relativa
base
Trabaiador de confianza
Sistema escalafonario Flexible R ido
Condiciones detrabaio
Sindicatos
Modificables cada dos aos Vi entes or tres aos
Los necesarios Uno or de endencia
Huelga
Factible Slosi son violados todos los
derechos
De la observacin del cuadro anterior se derivan conclusiones importantes que
evidencian el distinto tratamiento que da la legislacin nacional a los trabajadores del
sector privado y de algunas entidades paraestatales reguladas por la Ley Federal
del Trabajo, en relacin con los servidores pblicos del sector centralizado de la
Administracin Pblica federal y de las dems entidades regidas por la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado, as como el distintoenfoque y principios que en
ambos casos prevalece o se protege.
Para los trabajadores en general (del sector privado):
1. La jornada laboral es mayor por disposicin legal.
2. El perodo vacacional es menor. Se disfruta de seis das despus de un ao de
servicios y se llega hasta ms de veinte despus de 24 aos, en tanto que en el
sector pblico, despus de seis meses, se tienen 20 das de vacaciones anuales.
Lo anterior incide de manera directa en la productividad por el mayor tiempo
destinado al trabajo, y aun cuando puede reducirse la jornada laboral mediante
la contratacin colectiva, es excepcional la empresa donde esto se ha logrado.
178
3. Existe revisin anual de salarios, y bianual de condiciones generales de trabajo,
concertada por las partes.
La diferencia en el trato salarial implica dejar al libre juego de los factores de la
produccin el sistema de remuneraciones, en tanto que en el sector pblico,
stas se imponen sin reconocer derecho alguno a los trabajadores para partici-
par en ellas.
4. No existe la absoluta seguridad de su empleo o inamovilidad en su puesto, y
aunque el trabajador de confianza est protegido por la Ley, lo anterior no le da
mayor seguridad.
La propiedad del puesto de base para el trabajador al servicio del Estado origina
asimismo desinters o la satisfaccin de desempear nicamente el mnimo de
labores, lo que redunda en la productividad y en la necesidad de establecer un
mayor nmero de supervisores.
5. El sistema de contratacin se deja al libre juego de la oferta y la demanda y no
se imponen reglas fijas o lmites predeterminados.
6. El sistema escalafonario permite que los ascensos se den con mayor facilidad
y respondan directamente a la capacitacin que los trabajadores obtengan.
7. Se les permite la Ubre asociacin y el acudir al derecho de huelga para la defensa
de sus intereses, dado que existen siete causales para ello, en tanto que en el
sector pblico existe slo una, la "violacin general y sistemtica de los dere-
chos", que prcticamente la imposibilita.
De todo lo consignado se puede concluir que el marco jurdico aplicable a los
trabajadores al servicio del Estado es ms flexible en relacin a las condiciones
laborales que inciden directamente en la productividad (descanso, seguridad),
mientras que los limita en relacin a las que podran beneficiarlos o favorecerlos
(escalafn, salarios, defensa de sus derechos), con lo que obviamente es difcil
incrementarla y lograr un eficiente servicio pblico.
Observando los anteriores conceptos se deduce que la reglamentacin del
Apartado A se ocupa ms de aquello que repercute directamente en una sana relacin
laboral (salarios, defensa, equilibrio) y la del Apartado B, en la productividad y en
proteger la seguridad y comodidad de los trabajadores, a quienes por razn natural se
les priva de ventajas como el reparto de utilidades y se les exige vocacin de servicio.
Como disposiciones complementarias de la relacin laboral, existentes funda-
mentalmente para protegerla, es necesario hacer un anlisis de las que proporcionan
al trabajador los beneficios de la seguridad social y representan uno de los medios del
179
Estado para atenuar las diferencias econmicas y asistenciales entre los integrantes de
la comunidad nacional: la Ley del Seguro Social (Ley deIIMSS) y la Ley del Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Ley del
ISSSTE).
4.9 LEY DEL SEGURO SOCIAL
Del contenido original del artculo 123 constitucional, es posible desprender algunas
ideas que desarrolladas en los aos subsecuentes conducen y fundamentan la seguri-
. dad social. Imponer a los patrones obligaciones adicionales a las que de manera directa
o inmediata se derivan de la relacin laboral, o responsabilizarlos de promover la
seguridad en el trabajo con medidas tendientes a evitar riesgos, fueron los postulados
iniciales recogidos por la primera Ley del Seguro Social del 19 de enero de 1943.
En esa fecha tambin fue creada la institucin responsable de su aplicacin, el
Instituto Mexicano del Seguro Social, fundamentalmente para subrogar a los patro-
nes en sus obligaciones en materia de seguridad social, mediante el pago de sus cuotas.
Treinta aos despus, el 1 de abril de 1973, esa ley fue abrogada por la que, con
modificaciones, reformas y adiciones, es aplicable y vigente en la actualidad.
4.9.1 El rgimen obligatorio.
Los sujetos de aseguramiento del rgimen obligatorio son los trabajadores, los miembros
de sociedades cooperativas, los ejidatarios, los trabajadores en industrias familiares,
los no asalariados, los pequeos propietarios, los patrones personas fsicas y los
trabajadores domsticos.
180
La base de cotizacin la constituyen el salario integrado con pagos hechos en
efectivo por cuota diaria, gratificaciones, alimentacin, habitacin, primas, comisiones,
prestaciones en especie y cualquier otra cantidad que se entregue al trabajador por
sus servicios, siempre que no rebase el equivalente a diez veces el salario mnimo
general.
Para ello, sern los patrones quienes inscriban a sus trabajadores, comuniquen
las altas y bajas, registren sus movimientos y enteren las cuotas obrero-patronales en
los trminos y de acuerdo a los procedimientos que la propia Ley seala, correspon-
diendo a los patrones el 5.625% del salario del trabajador ya ste el 2.25%, en el caso
del seguro de enfermedades y maternidad; el 3.75% y el 1.50%, respectivamente, para
el seguro de invalidez, vejez, cesanta en edad avanzada y muerte; el 1%, que cubrir
nicamente el patrn para el seguro de guarderas, y un porcentaje adicional o prima
de riesgo que pagarn las empresas de acuerdo al grado de peligrosidad de las mismas.
El Estado, por el inters que tiene en estos servicios, coparticipa obligatoriamente con
un porcentaje determinado, resultando una integracin tripartita de las cuotas.
El rgimen obligatorio comprende los seguros de:
a) Riesgos de trabajo.
b) Enfermedades y maternidad.
e) Invalidez, vejez, cesanta en edad avanzada y muerte.
d) Retiro.
e) Guarderas para hijos de aseguradas.
a) Los riesgos de trabajo, enfermedades y accidentes se definen en trminos similares
a la Ley Federal del Trabajo y con las excepciones que sta marca (embriaguez, ria,
intencionalidad). A quienes sufren un accidente de trabajo se les protege mdica y
econmicamente, en el primer caso con hospitalizacin, medicinas, prtesis y rehabi-
litacin, y en el segundo, con salario, subsidios, indemnizacin y de ser necesario,
pensin para l o sus familiares.
b) Las enfermedades del trabajador, pensionado, esposo o concubina incapacitado,
los hijos y los ascendientes, la maternidad de la esposa o concubina se comprenden
siempre que estn en los supuestos que la ley marca, ya que para algunos se
establecen requisitos especiales. De manera similar que en caso de riesgos, se protege
al asegurado con prestaciones en especie y econmicas.
e) Cuentan la invalidez, vejez, cesanta en edad avanzada y la muerte del asegurado
o pensionado, con la diferencia de que se les relaciona estrechamente con las semanas
de cotizacin reconocidas por el Instituto y se establecen una serie de lineamientos y
181
limitaciones para su disfrute, como es el caso del pensionado que traslada su domicilio
al extranjero y al que despus de dos aos de pago se le cancela su pensin.
Por invalidez se entiende la incapacidad para trabajar, derivada de enferme-
dad o accidente no profesional; por vejez, el cumplimiento de sesenta y cinco
aos de edad, y por cesanta en edad avanzada, la privacin del trabajo
despus de los sesenta aos de edad. En caso de invalidez o de muerte, se
obtendr la proteccin siempre que se tengan cubiertas 150 cotizaciones
semanales, y en los de vejez y en edad avanzada, un mnimo de 500.
d) El 24 de febrero de 1992 fue reformada la Ley del Seguro Social para incluir como
una prestacin ms el seguro de retiro, que implica parael patrn la obligacin de enterar
al Instituto Mexicano del Seguro Social el importe de las cuotas correspondientes al ramo
de retiro, mediante depsitos de dinero en favor de cada trabajador, equivalentes al 2%
del salario base de cotizacin respectivo, en la institucin de crdito que elija para su
abono, a la subcuenta del seguro de retiro de las cuentas individuales del Sistema de
Ahorro para el Retiro (SAR), abiertas a nombre de los trabajadores individualmente
considerados.
Los depsitos constituidos originarn intereses y slo podrn ser retirados por el
trabajador para su transferencia a otro sistema similar, cuando cumpla los 65 aos de
edad, o adquiera derecho a disfrutar de una pensin por cesanta en edad avanzada,
vejez, invalidez, incapacidad permanente, total o parcial, mayor al 50%.
Si el trabajador sufre una incapacidad temporal prolongada o est cesante, tendr
derecho a retirar hasta un 10% del depsito constituido y en caso de muerte, los
beneficiarios nombrados para este efecto lo recibirn en su totalidad de acuerdo con la
distribucin hecha por el trabajador.
e) El servicio de guarderas se proporciona a los hijos de las trabajadoras durante su
jornada; incluye aseo, alimentacin, educacin, recreacin y la formacin o desarrollo
del menor en todos los aspectos. Se proporciona entre los 40 das de nacido y los 4
aos de edad.
La posibilidad de continuar voluntariamente en el rgimen obligatorio est prevista
en la Ley si el asegurado ha cotizado por lo menos durante 52 semanas en el rgimen
obligatorio, si lo solicita por escrito dentro de los 12 meses a partir de la fecha de su baja
y si paga ntegramente la totalidad de las cuotas obrero-patronales en la categora que
cotizaba, o en el grupo inmediato inferior o superior al que perteneca. La incorporacin
voluntaria al. rgimen obligatorio tambin es posible si se hace dentro de los perodos
que al efecto se sealen.
182
Asimismo, los patrones pueden inscribir a sus trabajadores domsticos y entera-
rn las cuotas obrero-patronales que correspondan.
Los patrones personas fsicas con trabajadores a su servicio pueden solicitar su
incorporacin a los tres primeros tipos de seguros descritos, cubriendo ntegramente
las cuotas obrero-patronales.
Quienes trabajen en industrias familiares, los trabajadores independientes, pro-
fesionales, comerciantes en pequeo, artesanos y dems trabajadores no asalariados,
podrn inscribirse en el seguro de enfermedades y maternidad por lo que hace
nicamente a las prestaciones en especie, siempre que cubran ntegramente la cuota
obrero-patronal.
Los ejidatarios, comuneros y los pequeos propietarios podrn inscribirse volun-
tariamente en el seguro de enfermedades y maternidad para recibir las prestaciones
en especie, pero estar protegida su vejez y sus beneficiarios en caso de viudez,
orfandad o ascendientes, por su fallecimiento.
La incorporacin voluntaria al seguro obligatorio procede tambin en el caso de
entidades federales, estatales o municipales, o de organismos o instituciones descen-
tralizadas que no estn protegidos o sean sujetos de algn rgimen de seguridad social.
4.9.2 El rgimen voluntario.
Dentro del captulo de seguros, la Ley contiene adems el rgimen voluntario o seguro
facultativo o adicional, para proteger en el ramo de enfermedades y maternidad a
los familiares de asegurados no comprendidos en la Ley, o no cubiertos por sta. Es
el caso, por ejemplo, de hijos de asegurados mayores de 16 y menores de 25 aos (no
estudiantes), a quienes inclusive se les reduce la cuota en un 50%, o de los compro-
misos que se adquieren en los contratos colectivos que resultan mayores a los que
establece la Ley, como guarderas para nios mayores de 4 aos.
Por ltimo, se preven servicios sociales de beneficio colectivo o prestaciones
adicionales para los trabajadores, tendientes a fomentar la salud, prevenir enfermeda-
des y accidentes, o contribuir a la elevacin general de los niveles de vida de la
poblacin, entre los que destacan:
Cursos directos y difusin masiva de mensajes.
Programas de educacin higinica.
Programas de mejoramiento de la habitacin.
Promocin de actividades culturales y deportivas.
183
Establecimiento de centros vacacionales.
Servicio de velatorios.
Por el inters del Estado en proteger a ncleos de poblacin marginados,
se apoyan servicios de solidaridad social organizando, estableciendo y operando
unidades mdicas asistenciales en las que se hace participar a los beneficiarios, con
aportaciones en efectivo o con la realizacin de trabajos personales.
La Ley contiene en sus tres ltimos ttulos todo lo relacionado con el Instituto
Mexicano del Seguro Social como organismo encargado de la prestacin de
los servicios, que para proporcionarlos tiene por atribuciones: administrar los recursos,
organizar sus unidades, difundir conocimientos y sancionar los incumplimientos.
Por corresponder al Instituto Mexicano del Seguro Social la aplicacin de una Ley
Federal y con el objeto de no tener que recurrir a terceros para vigilar y exigir su
cumplimiento, es de suma importancia la facultad que le ha sido otorgada para "ordenar
y practicar inspecciones domiciliarias con el personal que al efecto se designe y requerir
la exhibicin de libros y documentos a fin de comprobar el cumplimiento de las
obligaciones que establece la Ley", puesto que se le estn asignando actividades que
en un principio slo corresponden a las dependencias que, por pertenecer al sector
centralizado, son las nicas a quienes se les reconoce el carcter de autoridades.
En este sentido, es importante resaltar que la Ley da a las cuotas, recargos y
capitales constitutivos que deben pagarse al Instituto, carcter fiscal y preferencia; a las
oficinas de cobro del Instituto, la facilidad de aplicar el procedimiento administrativo de
ejecucin para el cobro de liquidaciones no cubiertas oportunamente de acuerdo con el
Cdigo Fiscal de la Federacin; y al Consejo Tcnico, la facultad de resolver las
ncontormldades presentadas en la materia, es decir, el apoyo para exigir el cumplimien-
to de las obligaciones derivadas de la propia Ley, de tal forma que las sanciones
derivadas de actos u omisiones de los patrones en contra del Instituto o de
sus trabajadores, las aplica la Secretara del Trabajo y Previsin Social y de los posibles
delitos, las autoridades correspondientes.
El Instituto tiene como autoridad suprema a la Asamblea General, integrada
por diez representantes obreros, patronales y gubernamentales, respectivamente, y
presidida por el Director General; y a un Consejo Tcnico, representante legal y
administrador del Instituto, integrado por doce miembros, nombrados cuatro de ellos por
cada sector, y tambin presidido por el Director General.
La Asamblea General nombra a una Comisin de Vigilancia compuesta por dos
representantes de cada sector representativo. El ltimo rgano superior del Instituto es
el Director General, cuyo nombramiento es hecho por el Presidente de la Repblica, con
lo que escapaa la ortodoKia administrativa, segn la cual debera hacerlo la Asamblea
184
General para evitar, como entidad, una subordinacin directa del Ejecutivo por ser ste
quien lo nombra.
Para el mejor funcionamiento del Instituto existen en cada entidad federativa una
Delegacin y un Consejo Consultivo Delegacional, a efecto de que se vigilen y mejoren
los servicios prestados en esas circunscripciones territoriales.
Por ltimo, vale la pena comentar la importancia y prioridad que la Institucin
concede a cada una de sus actividades, derivada del destino y porcentaje en que
invierte sus reservas: 85% en instalaciones (hospitales, sanatorios, clnicas, guarde-
ras, farmacias, laboratorios, centros de convalecencia y seguridad social, almacenes
y dems inmuebles y muebles propios para sus fines); 10% en bonos o ttulos del
Gobierno Federal, estados, Distrito Federal y municipios; y el 5% restante, en prsta-
mos hipotecarios a los asegurados.
4.10 LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD
Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS
TRABAJADORES DEL ESTADO
Aun cuando desde el ao de 1934 ya existan disposiciones aplicables a los empleados
pblicos, derivadas del Acuerdo sobre Organizacin y Funcionamiento de la Ley de
Servicio Civil, abrogado en 1938 por el Estatuto de los Trabajadores al Servicio
de los Poderes de la Unin, no es sino hasta que se agrega a la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos el Apartado B de su artculo 123, cuando se crea el
organismo encargado de otorgar los beneficios y prestaciones de seguridad social de
manera uniforme, permanente y general a los servidores pblicos.
La Ley del Instituto que originalmente uniform los criterios se public a fines de
los aos cincuenta; posteriormente fue actualizada en el ao de 1984, conteniendo
captulos similares a los de la Ley del Seguro Social y sistemas regulatorios compara-
bles, como los dos regmenes para su ingreso, el obligatorio y el voluntario, los seguros
mdicos, de enfermedades y maternidad, de riesgos de trabajo, invalidez, cesanta en
edad avanzada, muerte, servicios de guardera y funerarios; adems de otros como la
jubilacin y los prstamos hipotecarios y a mediano o corto plazo, exclusivos de esta
legislacin.
De esta Ley se excluye a los trabajadores que perciben sus emolumentos
exclusivamente con cargo a la partida de honorarios, o quienes se contratan al amparo
de la legislacin civil. Es conveniente aclarar que en algunos casos, quienes prestan
sus servicios mediante honorarios son verdaderos trabajadores, sujetos a las leyes
185
laborales por existir subordinacin en su relacin, pero que reciben un trato discrimina-
torio por parte de la Ley del ISSSTE al excluirlos. Son sujetos de esta Ley los
pensionistas y los familiares que ella seala, a quienes se denomina derechohabientes.
En relacin con el sueldo considerado bsico para todos los efectos legales, se
seala que ser el integrado por el sueldo presupuestal, el sobresueldo y la compensa-
cin que discrecionalmente yen funcin de la responsabilidad se asigna a los trabaja-
dores, siempre que sta se pague con cargo a la partida presupuestal denominada
"Compensaciones Adicionales por Servicios Especiales" y que la cantidad as integrada
no rebase diez salarios mnimos.
Las aportaciones son porcentuales en relacin al salario y en este caso se
consideran bipartitas, puesto que nicamente existen dos obligados, el Estado y los
trabajadores, correspondiendo a las dependencias y entidades alrededor del doble
(17.75%) de las que cubren los trabajadores (8%).
El seguro de enfermedades y maternidad funciona en forma similar a la Ley del
Seguro Social: atencin mdica, hospitales, medicamentos, rehabilitacin y pago de
salarios; cubre adems los riesgos de trabajo y las incapacidades que los mismos
originan, incluyendo la muerte.
La jubilacin como figura jurdica es diferente y exclusiva de esta Ley. El requisito
para obtenerla se establece en funcin de los aos de servicio, no de la edad del
trabajador, por lo que jurdicamente es posible otorgarla a los 46 aos de edad, mientras
que otros trabajadores la obtienen hasta los 60 (cesanta en edad avanzada) o 65 aos
(pensin por vejez).
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que slo los servidores pblicos puedan
obtener su jubilacin, puesto que en algunas entidades reguladas por el Apartado A del
123 constitucional o en el propio sector privado, los sindicatos han obtenido incluir la
jubilacin en sus contratos colectivos con cargo a los patrones.
La pensin de retiro por edad y tiempo de servicios es tambin una variante que
permite al servidor pblico retirarse voluntariamente a los 55 aos de edad, con 15 de
cotizacin, con un porcentaje de salario correspondiente a los aos de servicio.
Asimismo, la indemnizacinglobal es una percepcin distinta que permite a quien
se retira voluntaria y definitivamente del servicio, incluso con 14 aos, obtener como
indemnizacin la devolucin de las cuotas pagadas para cubrir algunas prestaciones
(alrededor de un 6% del sueldo bsico), adems de una cantidad adicional de hasta 90
das del ltimo sueldo bsico percibido. En caso de reingresar al servicio pblico, el
trabajador devuelve la cantidad anteriormente recibida, al mismo tiempo que recupera
el derecho a las prestaciones que por su antigedad o edad no tena en la fecha que
opt por la Indemnizacin Global. .
186
El sistema de prstamos o crditos a corto o mediano plazo representa otro de
los derechos distintos de que disfrutan los servidores pblicos, obtenidos cuando se
ha cubierto ms de un ao de cotizacin. Los montos de estos crditos oscilan entre
los 4 y 6 meses de sueldo, siendo el lmite de cada trabajador aqul que le permita
cubrir su crdito ms los intereses, mediante deducciones quincenales en un plazo no
mayor de 48 quincenas, y siempre que estas deducciones ms las de otros crditos
que tenga con el Instituto no excedan el 50% de su sueldo.
Los prstamos a corto plazo slo pueden obtenerlos trabajadores, incluyendo de
confianza y eventuales; los de mediano plazo para la adquisicin de bienes de uso
duradero pueden obtenerse tambin por los pensionados, en montos que llegan hasta
20 veces el sueldo bsico mnimo mensual, a pagarse con sus respectivos intereses,
en un plazo que no exceda de 5 aos.
La Ley del ISSSTE incluye prestaciones para la adquisicin de vivienda por parte
de los servidores pblicos, que para los trabajadores en general es proporcionada por
el Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores, cuya regula-
cin, al margen de la Ley del Seguro Social, tiene similares principios y polticas.
Esta Ley contiene disposiciones que regulan los crditos para vivienda mediante
la creacin de un fondo manejado por una estructura administrativa especializada,
denominado Fondo de la Vivienda (FOVISSSTE).
La finalidad del FOVISSSTE es establecer y operar un sistema de financiamiento
que permita a los trabajadores obtener crditos baratos y suficientes, mediante prs-
tamos con garanta hipotecaria, as como coordinar y financiar programas para la
construccin de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los traba-
jadores de base, de confianza, eventuales y pensionistas, que carezcan de ellas. Sus
recursos se integran con las aportaciones que hacen las dependencias y entidades
(5.5% del sueldo bsico), las de los propios trabajadores (0.5% de su sueldo bsico) y
los rendimientos que el Fondo obtiene de la inversin de estos porcentajes aportados.
Las condiciones para obtener un prstamo para vivienda son:
Carecer de vivienda propia.
Haber aportado depsitos por ms de 18 meses.
No haber hecho uso de la prestacin, puesto Que slo se otoraa una vez.
Al igual que en el caso de la Indemnizacin Global, se tiene derecho al reintegro
de los depsitos constituidos para cada trabajador, cuando tenga ms de 50 aos y se
retire del servicio pblico, o cuando se jubile, incapacite, o muera, sin haber hecho uso
de la prestacin, ode su saldo, en caso de que habindola usado ya la hubiera liquidado.
187
El plazo de recuperacin de los prstamos se determina entre los 10 Y20 aos, y
el porcentaje de deducciones al salario no debe ser mayor del 25% del sueldo bsico
de cotizacin. Los intereses normales sealados son del 4% sobre saldos insolutos, o
los que de manera excepcional determina la Comisin Ejecutiva del Fondo. Los bienes
adquiridos quedan exentos de impuestos federales y estar garantizando la deuda sobre
ellos un seguro de vida del deudor pagado por el Instituto.
En esta materia, el Instituto proporciona tambin habitaciones en arrendamiento
con opcin a venta, pudiendo afectar el sueldo bsico del trabajador por este concepto
hasta un mximo del 50% del mismo.
Las prestaciones sociales y culturales que el Instituto proporciona son, entre otros,
la venta de productos bsicos y de consumo necesario, centros tursticos, programas
culturales, educativos, de preparacin tcnica y de capacitacin, con los que comple-
menta el inters que tiene sobre todos los aspectos necesarios para un desarrollo
adecuado del trabajador y del entorno social y familiar que lo rodea.
Sin embargo, debe sealarse que el ISSSTE ha ampliado sus servicios pro-
bablemente ms all de su capacidad, o sin un programa previo de prioridades
y del mejoramiento de aquellos que resultan vitales, como es la proteccin de la salud
del propio trabajador, antes que los propios servicios funerarios o tursticos. Parece
paradjico que, entre ms importante es la funcin, mayores son sus deficiencias, y no
precisamente originadas por los propios trabajadores que las ejecutan, sino por su
problemtica administrativa. Parece inexplicable y contradictorio que, siendo el personal
el elemento ms importante con que cuenta el Estado, se le proporcionen servicios
esenciales de tercera categora.
Por ltimo, antes de referirse a la estructura, funciones y organizacin del Instituto
que presta los servicios, La Ley del ISSSTEcontiene un captulo que de manera similar a
la del Seguro Social, fija las condiciones para que los trabajadores puedan continuar
protegidos por ella, mediante la incorporacin voluntaria a su rgimen de proteccin para
enfermedades, maternidad y medicina preventiva, siempre que hayan cotizado durante
5 aos y cubran ntegramente las cuotas y aportaciones correspondientes. Este captulo
tambin se refiere a las facultades que tiene el Instituto para celebrar convenios de
incorporacin con los diferentes gobiernos estatales o municipales y entidades, a fin
de proporcionar a sus trabajadores Y derechohabientes las prestaciones y servicios
previstos en su rgimen obligatorio. ~
Para el eficaz funcionamiento de esta Ley, en junio de 1988 fue actualizada la
estructura del Instituto mediante la publicacin del Estatuto Orgnico, y se abrog el
anterior Reglamento de Prestaciones Econmicas, por otro que contiene las normas
especficas sobre la operatividad de sus prestaciones.
188
Entre sus disposiciones se encuentran algunas que han generado permanentes
comentarios adversos porque limitan el monto de las prestaciones (jubilacn, pensin,
prstamos) al salario mximo base de cotizacin, equivalente a diez salarios mnimos,
lo que definitivamente desmotiva el deseo de superacin de los servidores pblicos, el
inters en su carrera y en su desarrollo personal, al privarlos de un incentivo para
obtener en el futuro prestaciones que les permitan mantener un nivel decoroso de vida,
cuando precisamente ya no estn en condiciones de hacerlo. Al llegar al tope salarial
sealado, lo nico que interesa a los servidores es conservarlo y alejarse de la
posibilidad de enfrentar mayores responsabilidades.
Esta limitacin y la "inamovilidad", o "derecho de propiedad" del puesto de los
servidores pblicos, origina que se pierdan los 8 10 mejores aos de ellos, precisa-
mente cuando su experiencia, conocimientos y aptitud los hacen ms productivos;
adems, imposibilita la implantacin y funcionamiento de un servicio civil de carrera,
cuyo nico lmite salarial debe determinarse por el propio esfuerzo y deseo de
superacin dei trabajador.
Tambin son determinados en el Reglamento de Prestaciones Econmicas los
requisitos para obtener pensiones, los procedimientos para otorgarlas, as como las
particularidades de todas y cada una de las prestaciones que el Instituto proporciona.
A continuacin se presentan los requisitos de algunas de estas prestaciones.
Cuadro 4.8
REGLAMENTO DE PRESTACIONES ECONOMICAS DEL ISSSTE
PRESTACION
...... __.
.
~ " 1 J 1 I I I I ~ . IU
.\
29 aos, 6 meses y 1 da como mnimo para
hombres y
Jubilacin
27 aos, 6 meses y 1 da como mnimo para
mujeres,
con iaual tiemoo de cotizacin.
Retiro por edad y tiempo
55 aos de edad y 14 aos, 6 meses y 1 da de
de servicios
servicio y de cotizacin.
Prstamos a corto olazo
desde 24 hasta48 quincenas, segn la antigedad.
Prstamos hipotecarios
ms de 18 meses de servicios y carecer de
vivienda propia.
189
4.11 LEY FEDERAL DE RESPONSABI LIDADES
DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
Como complemento del marco jurdico que deben respetar los sujetos de la relacin
laboral establecida en el mbito de la Administracin Pblica, es necesario tener en
cuenta algunos ordenamientos que colateralmente los condicionan, o de los que se
derivan algunas consecuencias que repercuten en su campo.
Este es el caso de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos,
vigente desde el 10. de enero de 1983, que imputa a stos responsabilidades polticas
y administrativas, cuya falta o incumplimiento puede provocar la destitucin y la inhabi-
litacin para el desempeo de un cargo pblico, dictada por autoridad distinta a la judicial
o a la competente en materia laboral, puesto que en estos casos quien aplica las
sanciones es una autoridad administrativa.
Sin embargo, para evitar un posible conflicto de leyes, y dado que la propia
Constitucin seala que la libertad de trabajo slo puede limitarse por "resolucin
gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad", es esta interpretacin la
que se da al hecho de que un servidor pblico nocuide, proteja o maneje adecuadamente
los intereses pblicos por irresponsabilidad.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos es aplicable,
segn el artculo 108 constitucional, a los representantes de eleccin popular, a los
miembros de los poderes judicial federal y judicial del Distrito Federal, a los funcionarios
y empleados, a los gobernadores de los estados, a los diputados de las legislaturas
locales, a los magistrados de los tribunales superiores de justicia locales y en general,
a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza
en el Distrito Federal o en la Administracin Pblica federal y a todas aquellas personas
que manejen o apliquen recursos econmicos federales; su nica excepcin la consti-
tuye el Presidente de la Repblica, quin slo puede ser acusado por traicin a la patria
y delitos graves del orden comn.
Con responsabilidades de esta naturaleza, estn expuestos al juicio poltico los
servidores pblicos de primer nivel en los tres poderes federales, por "actos u omisiones
que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen
despacho".
190
Algunas causales de juicio poltico son:
El ataque a las instituciones democrticas.
Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales
o sociales.
Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y
presupuestos, y a las leyes que determinen el manejo de los recursos
econmicos federales.
Los gobernadores de los estados, diputados locales y magistrados de los Tribu-
nales Superiores Estatales slo pueden ser sujetos de este tipo de juicio por violaciones
graves a la Constitucin Poltica Federal ya las leyes federales, as como por el manejo
indebido de fondos y recursos federales.
El juicio poltico se inicia con la denuncia que cualquier ciudadano presenta y
ratifica ante la Cmara de Diputados, aportando o sealando las pruebas necesarias
para que sta emita una resolucin inicial de procedencia. Posteriormente se informa
al denunciado y se sustancia un procedimiento en el que se le dan los derechos
de audiencia y defensa. Si de las constancias y pruebas se desprende su culpabilidad, se
emiten conclusiones, se escucha nuevamente al denunciado y en ltima instancia,
se turna su expediente a la Cmara de Senadores y se pone al servidor pblico a
disposicin de ella, ante quien acta como parte acusadora una comisin de la Cmara
de Diputados.
La Cmara de Senadores, erigida en jurado de sentencia despus de escuchar
al denunciante y al acusado, emite la declaracin final sobre la responsabilidad y
sanciones para el servidor pblico, a quin slo se le puede juzgar polticamente
durante el ejercicio de su cargo o comisin, o dentro del ao posterior a la conclusin
de sus funciones.
El llamado fuero constitucional en principio slo se conceda a diputados y
senadores, y nicamente por acusaciones hechas en los recintos camarales. Poste-
riormente se ampli para protegerlos por la comisin de cualquier otro delito y en su
aplicabilidad; ahora cubre tambin a los titulares de primer nivel de los tres poderes
federales, gobernadores, diputados locales y magistrados estatales. Para proceder
penal mente en contra de ellos, se les tiene que desaforar previamente con un proce-
dimiento ms riguroso que el anterior, puesto que requiere la decisin de la mayora
absoluta de los diputados.
En el captulo de las responsabilidades administrativas de la LFRSP, se enumeran
algunas obligaciones derivadas del simple cumplimiento de las leyes y algunos sea-
lamientos que tienden a mejorar el servicio, aunque stos resultan difciles de observar
191
o susceptibles de interpretarse subjetivamente. Hablar de "mxima diligencia", de la
utilizacin de los recursos "exclusivamente para los fines a que estn afectos", o de
"comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que presten sus
servicios el incumplimiento de obligaciones o las dudas fundadas que le suscite la
procedencia de las rdenes que reciba", es colocar al servidor pblico en una situacin
de permanente infractor de la ley.
Las sanciones administrativas que establece esta Ley van desde las ms
leves, como el apercibimiento, amonestacin o sancin econmica, hasta las ms
graves, como la destitucin o inhabilitacin para el desempeo del servicio pblico (que
va de 1 a 20 aos). Para ello, indica cundo puede aplicarlas el superior jerrquico del
infractor, en qu casos se debe iniciar un procedimiento ante las autoridades laborales,
o cundo debe esperarse una resolucin de la autoridad competente, as como el papel
que desempean en estos casos las contraloras internas de las dependencias y
entidades y la propia Secretara de la Contralora General de la Federacin.
En el procedimiento para la imposicin de sanciones se le da al infractor el derecho
de defenderse, incluyendo los recursos de revocacin ante la propia autoridad que las
imponga, o su impugnacin ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, sealndose un
perodo de 1 a 3 aos para su prescripcin.
El ltimo ttulo de la LFRSP se refiere al registro patrimonial de los servidores
pblicos. Se aplica a quienes ocupan una jefatura de departamento en el sector central,
o sus equivalentes en el paraestatal, hacia niveles superiores; a los representantes de
eleccin popular, incluido el propio Presidente de la Repblica; ya servidores similares
del Poder Judicial. Obliga a todos ellos a presentar al inicio de sus funciones
Ia declaracin de su patrimonio, a actualizarla cada ao en el mes de mayo y a presentar
otra final, al trmino de su gestin.
En relacin al contenido de algunos artculos de este ttulo se han suscitado
comentarios adversos porque, en el caso del enriquecimiento ilcito, si bien es loable
que se persiga, no es jurdicamente conveniente vulnerar el principio de que "se es
inocente mientras no se demuestre lo contrario". Aqu, esta Ley parte de la premisa
opuesta, le imputa al servidor pblico una conducta delictiva de inicio, y queda en l la
comprobacin de su inocencia.
Adems, lo anterior se agrava porque la Ley atribuye al servidor pblico la
propiedad de aquellos bienes "respecto a los cuales se conduzca como dueo", lo que
significa que con base en simples presunciones, se destruye el orden jurdico general
establecido en relacin a la propiedad privada y a sus formas de transferencia, pues
en estos casos las invalida, no las reconoce, o no las respeta.
Por ltimo, e independientemente de los problemas que suscite su aplicabilidad,
cuando se determina que durnte el ao posterior a la separacin de un cargo an se
192
est sujeto a esta Ley, se est violando el mbito temporal de validez de la relacin
jurdica establecida con motivo del nombramiento y en el fondo, hasta la garanta
constitucional de libertad de trabajo.
La decisin de tener y mantener un servicio pblico ajeno a conductas ilcitas,
perseguirlas y castigarlas con la mayor severidad posible, no es ni debe cuestionarse,
pero el Estado debe ser muy cuidadoso con los mtodos establecidos para ello, y no
aparentar que es tal la calidad de sus servidores pblicos, que requieren una extraa
legislacin y un aparato burocrtico especialmente creado para su persecucin. En
este sentido, la mejora de sus procedimientos, su simplificacin, transpariencia y
sencillez; la respetabilidad y confianza interna; su modernizacin administrativa y una
adecuada remuneracin y profesionalizacin de su servicio, ofrecern mayores bene-
ficios que las presunciones, suposiciones y sospechas.
Bibliografa complementaria
De Buen, Nstor. Derecho del trabajo. Porra. Mxico, 1974.
De la Cueva, Mario. El nuevo derecho mexicano del trabajo. Porra. Mxico, 1972.
Guerrero, Euquerio. Manual de derecho del trabajo. Porra. Mxico, 1973.
Brea Gardoo, Francisco. Ley Federal de Trabajo. Harla. Mxico, 1987.
Victoria Mercado, Ernesto. Anlisis de las excluyentes de responsabilidad del patrn
en los riesgos de trabajo. Mxico, 1985
Sala Franco, Toms. Incidencia de la legislacin laboral en el marco de la funcin
pblica. INAP. Espaa, 1989.
Herrn Salvatti, Mariano. Legislacin burocrtica federal. Porra. Mxico, 1986.
Captulo V
Planeacin y
organizacin de la
fuerza de trabajo
Objetivos
Presentacin
E
n la actualidad, el funcionamiento adecuado de las instituciones pblicas se encuen-
tra bajo la influencia de un medio ambiente turbulento que dificulta la toma de
decisiones, debido/a que somete todo accionar futuro a una fuerte incertidumbre. En
consecuencia, para los administradores adquiere gran importancia el empleo de tcni-
cas y mt0905 que les permitan prever el futuro, elaborar estrategias de accin con el
menor grado de incertidumbre y tomar acciones correctivas dentro de sus instituciones.
De tal forma, la planeacin de la Organizacin
1
constituye un elemento bsico para
el administrador, que no slo debe realizarse en las reas sustantivas, sino tambin en
las adjetivas, donde destaca la administracin de personal.
La planeacin de personal permite atender los requerimientos futuros, tanto
cualitativos como cuantitativos, en esta materia; mientras que la organizacin de
personal posibilita a la institucin mantener una estructura flexible. En suma, frente a
los cambios abruptos y discontinuos en el medio ambiente, estas funciones contribuyen
a que la institucin pueda adaptarse y mantenerse estable.
Por ello, se tratarn a continuacin la planeacin y organizacin del personal y su
importancia para las instituciones pblicas. Sobre la estructura ocupacional, sern
analizados sus componentes bsicos, plaza y puesto, adems de los mtodos para el
anlisis y la valuacin de los ltimos.
Para finalizar este captulo, se har referencia a los sistemas de informacin en
personal, cuya importancia radica en proporcionar los datos necesarios para la toma de
decisiones, por lo que resultan elementos prioritarios para las instituciones pblicas.
1 En este captulo se distinguir Organizacin como institucin, de organizacin como funcin.
199
5.1 PLANEACION y ORGANIZACION
DE LA FUERZA DE TRABAJO
La aplicacin en forma racional del proceso administrativo al manejo de personal
pretende dar al trabajo eficiencia, humanidad y justicia. De tal forma, la administracin
de personal, en la funcin de empleo y a travs de la planeacin, coordinacin,
organizacin, direccin y control del personal, apoya a las reas sustantivas de la
Organizacin en el logro de los objetivos planteados, de manera ms eficaz y eficiente,
adems de que promueve el mayor grado de desarrollo individual y grupal.
La planeacin y organizacin del personal son procesos que implican una defini-
cin de la cantidad, calidad y perfil de las personas que requiere la Organizacin, as
como de la estructura ocupacional en la cual se van a ubicar.
Cuadro 5.1
PLANEACION DE LA FUERZA DE TRABAJO
INVENTARIO DE
PERSONAL
SISTEMAS DE
INFORMAClON
EN.. RECURSOS
HUMANOS
INDICES
ESTAOISTICOS
BASICOS
I ~ - ------
I ANALISIS y
r - - - ~ VALUACION
I I DE PUESTOS ,
l_____ ...____J
i
-J
I I - - - - - - - - - - - ~ l
l \ / CATALOGOSY \
- ~ . TABULAiORES __ .
ESTRUCTURA
OCUPACIONAL
200
5.1.1 Aspectos normativos y polticas generales.
Los principios que regulan la creacin y conformacin de las instituciones se
precisan en una serie de instrumentos de carcter legal y administrativo, en los cuales
se establecen los objetivos, las funciones, atribuciones y competencias, as como
las metas de cada una de ellas. Entre ellos, es posible distinguir las leyes, los decretos,
los acuerdos, los reglamentos internos y los manuales de organizacin y de procedi-
mientos.
Los manuales de organizacin y procedimientos representan para los administra-
dores, los medios a travs de los cuales pueden traducir ms claramente la misin y
los objetivos de la Organizacin.
Los manuales de organizacin definen: los objetivos de la institucin, la
estructura que emplea para alcanzarlos y las funciones encargadas a las
distintas reas de la estructura.
Por otra parte, los manuales de procedimientos detallan los procesos, las formas
y los mtodos que se utilizarn en la ejecucin de las diferentes tareas funcionales. La
identificacin e interpretacin clara de estos elementos permite a la Organizacin estar
en condiciones de iniciar los trabajos ulteriores para la determinacin de la cantidad y
el tipo de personal requerido y de esta forma cumplir las actividades asignadas a las
diferentes unidades.
Para planear y organizar adecuadamente la fuerza de trabajo deben fijarse una
serie de polticas, las cuales requieren sustentarse bsicamente en tres principios:
A. Dar congruencia a la estructura de personal con los programas establecidos,
considerando los elementos y caractersticas de la fuerza de trabajo ya integrada
a la Organizacin, as como de la prxima a hacerlo.
B. Establecer sistemas y procedimientos adecuados para la captacin, sistemati-
zacin, mantenimiento y difusin de la informacin laboral y personal de los
trabajadores.
C. Comparar lo planeado con las acciones realizadas y los resultados obtenidos,
mediante mecanismos de evaluacin y control que permitan obtener elementos
de juicio para la adecuada toma de decisiones. Lo anterior retroalimenta los
programas previamente establecidos, efectuando un anlisis cualitativo y cuan-
titativo de los recursos humanos, tendiente a apoyar la estructura y funciona-
miento del sistema.
201
La planeacin y organizacin del personal es un proceso fundamental, ya que se
constituye como la base para la ejecucin de las siguientes funciones: reclutamiento,
seleccin, contratacin, remuneracin, capacitacin y trmino de la relacin laboral.
Todos estos procesos estn ntimamente vinculados con la cantidad y
calidad de personal con que debe contar una organizacin; la adecuada
regulacin de su operacin depende totalmente de la planeacin de la fuerza
de trabalo,
5.1.2 Planeacin y organizacin de personal.
Una vez fijados los objetivos de la Organizacin y establecidas las funciones para
su cumplimiento, debe darse la planeacin de personal, la cual incide sobre la organi-
zacin, asignacin, direccin y control de las actividades de los trabajadores.
La planeacin del personal "se ocupa de la futura colocacin de personas
en las estructuras planeadas y evolutivas de la Organizacin11.
2
En tal virtud,
a travs del proceso de planeacin son definidos los requerimientos de
personal, tanto cualitativa como cuantitativamente, mientras que la organi-
zacin permite relacionar las unidades estructurales, las funciones y al
propio personal.
La planeacin de personal es complementaria al establecimiento general de las
polticas y los objetivos de la Organizacin. Sin embargo, no solamente detalla los
requerimientos sobre la cantidad y caractersticas del personal, tambin colabora en la
formacin del tipo adecuado de ste, capaz de cumplir eficientemente los objetivos
propuestos, a travs de la planeacin de carrera.
En general, planear significa determinar un curso de accin concreto a futuro, una
secuencia de pasos, los tiempos y medios necesarios para cumplir los objetivos y las
metas fijadas por la Organizacin. Cualquier proceso de planeacin debe apegarse a:
2 MeBeath, Gordon. Organizacin y planeaein de recursos humanos. Mxico, 1981: 63
202
Las tcnicas empleadas en la planeacin de personal pueden parecer sumamente
sofisticadas, debido a que involucran modelos matemticos, procedimientos estadsti-
cos y utilizacin de computadoras. Sin embargo, resultan de vital importancia para la
Organizacin porque permiten el clculo exacto o la aproximacin numrica de sus
requerimientos en materia de personal. De igual forma, posibilitan la realizacin de
proyecciones para describir tanto la demanda, como la oferta futura de personal.
El anlisis de series cronolgicas por el mtodo de regresin y correlacin, por
ejemplo, permite hacer una proyeccin del efecto del volumen de empleo hacia futuro.
"Pero las proyecciones del comportamiento pasado hacia el futuro pueden resultar
desconfiables a causa de cambios rpidos e imprevistos... el anlisis consiste en dar
forma a los datos histricos despus de haber considerado y eliminado las variaciones
cclicas, estacionales, aleatorias e rrequlares."
Por otra parte, la investigacin de operaciones se emplea para determinar la
distribucin ptima de personas en las diferentes reas de la Organizacin. Las tcnicas
de simulacin por computadora sirven para determinar algunas variables, tanto internas
como externas, que pueden influir en el proceso de planeacin de personal.
Han surgido algunas crticas en contra de la utilizacin de las diferentes tcnicas
para la planeacin de personal argumentando que representan costos elevados,
prdida de tiempo y resultados pobres. Sin embargo, con respecto a los altos costos
cabe sealar que si la planeacin no se realiza adecuadamente, el manejo del personal
puede presentar grandes deficiencias que ocasionaran una nmina elevada y un
aprovechamiento deficiente de las capacidades y talentos de los trabajadores.
3 Alpander, Guvenc G. Planeaci6nestratgicaaplicadaa los recursoshumanos. Norma. Colombia, 19t35: 107-109.
203
Por lo que se refiere al bajo rendimiento, es importante mencionar que cualquier
ejercicio de planeacin requiere de un tiempo considerable para poder apreciar sus
beneficios, que seguramente sern mayores en caso de que s se realice este proceso.
En las instituciones pblicas los procesos de planeacin y organizacin de la fuerza
de trabajo han adquirido gran relevancia, dado que representan los principales medios
para redimensionar el tamao de las Organizaciones que integran el sector pblico,
adems de que les permiten mantenerse dentro de los lmites que marca el presupues-
to.
Algunas deficiencias en la observancia y comprensin amplia de la planea-
cin y organizacin de la fuerza de trabajo han provocado, aunado a otros
factores, el crecimiento desordenado de las Organizaciones pblicas. El
gigantismo, la duplicidad de funciones, el dispendio, el burocratismo, etc.
son los efectos lgicos de este fenmeno.
En consecuencia, la administracin de personal requiere de una aplicacin cuida-
dosa de los procesos de planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo.
204
Cuadro 5.2
ETAPAS PARA LA ESTRUCTURACION,
EJECUCION y EVALUACION DE UN
PROGRAMA DE PERSONAL
CAPTAR YESTRUCTURAR CAPACITACION,
ESTRUCTURA OCUPACIONAL
CONCRECION DE RESPONSABLES Y
INFORMACION SOBRE
REDISTRIBUCION, DESEABLE,
ACTIVIDADES TIEMPOS,
EL PERSONAL EXISTENTE PERSONAL ADICIONAL,
ACCIONES DE ADECUACION,
FIJACION, PRECISION DE
EN LA INSTITUCION NUEVAS POLlTICAS y
POLlTICAS y NORMAS
PROGRAMAClON y FUNCIONES Y
MODERNIZACION DE
EJECUCION ATRIBUCIONES
SISTEMAS
A. Sistematizacin de informacin. Consiste en captar y estructurar la informa-
cin sobre la fuerza de trabajo existente en la institucin, loque permite identificar
las situaciones laborales y personales de cada uno de los trabajadores, as como
su distribucin en la estructura general de la Organizacin. La integracin y
clasificacin de la informacin apoyar la eficaz toma de decisiones y la
adecuada coordinacin de acciones.
Las fuentes y medios de informacin sobre personal, como se ver ms
adelante, son: registros de kardex, expedientes, bancos de datos, estadsticas,
inventarios, etc.
B. Deteccin de necesidades. Con la identificacin clara de los objetivos, funcio-
nes, estructura de organizacin, estructura ocupacional, cantidad y tipo de
personal, deber desarrollarse un anlisis exhaustivo de todos esos elementos
205
para poder determinar la situacin real de la institucin. Sus requerimientos
pueden ser de diversa ndole:
De capacitacin.
De redistribucin de personal.
De personal adicional.
De nuevas polticas sobre la operacin del sistema.
De exceso de personal.
De modernizacin de los sistemas en operacin.
La deteccin de necesidades respecto a la fuerza de trabajo de una institucin
no debe estar referida slo a la disposicin de mayores recursos, sino a la
descripcin de los requerimientos reales, con el fin de lograr la congruencia en
la relacin: objetivos-funciones-trabajadores.
c. Determinacin de objetivos. Con base en las necesidades que se detecten, los
objetivos del programa de personal debern estar orientados a los componentes
bsicos del proceso de planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo:
Una estructura ocupacional deseable.
Acciones de adecuacin de la estructura ocupacional.
Polticas y normas que debern fijarse.
D. Determinacin de actividades. Atendiendo la conformacin de la estructura
ocupacional deseada, adems de la fijacin de polticas y normas que permitan
su establecimiento, mantenimiento y desarrollo, debern fijarse y emprenderse
las actividades necesarias para su concrecin, con base en una precisa progra-
macin de tiempos, recursos y requerimientos.
E. Determinacin de plazas y responsables. El programa debe contener con
claridad quines son los responsables de qu actividades, en qu puestos se
ubican y cul es su participacin en la ejecucin de cada actividad. La organiza-
cin de personal adscribe a cada persona a una plaza y puesto determinado,
diferente, pero no aislado, pues en conjunto debern conducir al desarrollo
coordinado de tareas y al cumplimiento de los objetivos de la Organizacin.
206
5.2 ESTRUCTURA OCUPACIONAL
La planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo supone la presencia de objetivos
cuantificables, de un claro concepto de los principales deberes y actividades involucra-
das en su consecucin, as como de un rea de decisin o autoridad, a fin de que
la persona que ocupe el puesto conozca lo que debe hacer para lograr el resultado. La
organizacin de la fuerza de trabajo lleva de manera directa a la conformacin de
la estructura ocupacional.
En cuanto a la consolidacin de la estructura ocupacional debern preverse: el
ingreso, la reubicacin, la capacitacin, la promocin yel retiro del personal, pues todos
estos movimientos repercuten en ella.
Por lo que toca a la redefinicin de las polticas y normas deben considerarse:
La simplificacin de procedimientos.
El diseo e implantacin de nuevos sistemas.
La mecanizacin de los sistemas.
El replanteamiento del Catlogo de Puestos, del Tabulador de Sueldos y de la
estructura de prestaciones.
207
Un puesto, entendido como una unidad impersonal de trabajo, implica
determinados requisitos de aptitud, habilidad, preparacin y experiencia, as
como atribuciones y tareas por desempear, lo cual le asigna ciertos grados
de responsabilidad.
Por otra parte, una plaza es una unidad o posicin individual de trabajo con
una adscripcin determinada. Unicamente puede ser desempeada por un empleado
a la vez.
A varias plazas les puede corresponder la misma asignacin de tareas, deberes y
responsabiiidades, lo que constituye un puesto. Es decir, cada puesto puede contener
una o ms plazas.
El total de plazas que integran la estructura ocupacional de la institucin
recibe el nombre de banco de plazas y al registro unitario de cada una de
ellas se le conoce como analtico de plazas. De su vinculacin con los
aspectos presupuestarios se integra el presupuesto de servicios persona-
les.
Los objetivos, atribuciones, funciones, metas, planes y programas institucionales
definen las caractersticas y composicin de la estructura ocupacional, en consecuencia,
sta es dinmica y se encuentra sujeta a los cambios que se generan tanto dentro, como
fuera del ambiente organizacional.
Cualquier adecuacin que se lleve a cabo en la estructura ocupacional tiene una
repercusin directa en el presupuesto disponible en materia de servicios personales. Al
soporte de recursos econmicos de la estructura ocupacional se le conoce como techo
financiero de servicios personales.
Los puestos que integran la estructura ocupacional, con los perfiles que corres-
ponde a cada uno, deben ser los que realmente contribuyan al logro de los objetivos
institucionales; para su definicin, deber llevarse a cabo un anlisis y valuacin de
puestos.
208
Cuadro 5.3
ESTRUCTURA OCUPACIONAL
ESQUEMA DEL PROCESO
5.2.1 Objetivos del anlisis y valuacin de puestos.
El realizar el anlisis y valuacin de puestos como parte de la administracin y
desarrollo de personal tiene los siguientes objetivos:
a) Contar con descripciones claras y precisas de cada uno de los puestos de
la organizacin y con su correspondiente asignacin de valores relativos.
b) Establecer las bases tcnicas necesarias para la formulacin de los proyec-
tos institucionales de catlogos de puestos.
e) Sustentar el catlogo general de puestos.
d) Propiciar una adecuada distribucin orgnica de las cargas de trabajo a
nivel institucional.
e) Apoyar la elaboracin de manuales de organizacin y procedimientos.
f) Fundamentar el establecimiento y la operacin de mecanismos para la
evaluacin del desempeo de los trabajadores.
g) Orientar programas y procedimientos de reclutamiento y seleccin de
personal.
h) Orientar programas globales e institucionales y de capacitacin.
209
i) Apoyar la identificacin de necesidades de capacitacin y la definicin de
prioridades.
j) Identificar las vinculaciones escalafonarias existentes y sustentar el estable-
cimiento de escalafones con lneas de ascenso intercomunicadas.
k) Apoyar los mecanismos de operacin de las comisiones mixtas de escalafn.
1) Contribuir en las acciones para clarificar las perspectivas promocionales de
los trabajadores.
m) Sentar las bases para una adecuada poltica salarial.
n) Orientar la formulacin de los proyectos institucionales de tabuladores de
sueldos.
) Sustentar el tabulador general de sueldos.
o) Implantar una adecuada correspondencia entre el contenido del puesto y la
remuneracin que se le asigne.
5.2.2 Anlisis de puestos.
A partir de la identificacin y clasificacin de los puestos que integran la estructura
ocupacional de una Organizacin, es necesario analizarlos y valuarlos debidamente
para satisfacer requerimientos concretos de la administracin de personal.
El anlisis de puestos es la investigacin de las responsabilidades y tareas
a desarrollar en cada puesto, as como de los requisitos de ocupacin
correspondientes, para precisar su contenido y describirlo adecuadamente.
Para efectuar el anlisis de puestos deben adoptarse tcnicas de desagregacin
de funciones, requisitos, responsabilidades, esfuerzo y condiciones ambientales exis-
tentes en una unidad de trabajo especfica e impersonal. Es importante sealar que no
existe un mtodo nico para realizar el anlisis de puestos, sin embargo, algunos autores
presentan esquemas que pueden modificarse de acuerdo a las caractersticas de cada
Organizacin.
210
a) Datos generales del puesto. Comprenden:
nombre o ttulo del puesto.
ubicacin en el organigrama de la institucin.
ubicacin fsica en las instalaciones de la Organizacin.
nombre del puesto por el que es supervisado.
nombres de los puestos bajo su supervisin.
horarios y turnos de trabajo.
b) Descripcin genrica del puesto. Comprende una definicin de cada una
de las funciones o tareas del puesto en orden de importancia, teniendo en
cuenta los siguientes aspectos:
unidades o personas afectadas por la funcin.
objetivo o razn de la funcin.
e) Descripcin anlttlca de las funciones. Consiste en una descripcin
detallada de cada funcin, tomando en consideracin:
los sistemas, procedimientos y tcnicas utilizadas.
el tiempo estimado para cada tarea (en das, quincenas y meses).
la frecuencia con la que se ejecutan las tareas (cotidianas, perodicas,
eventuales y contingentes).
211
d) Requerimientos o Perfil del candidato a ocupar el puesto. Comprende
los requisitos ideales que debe reunir la persona para que pueda desempe-
ar satisfactoriamente las funciones del puesto. Generalmente se clasifican
en:
escolaridad formal necesaria (preparacin o grado acadmico deseable
para el desempeo de sus funciones).
conocimientos o habilidadec especiales como idiomas, manejo de m-
quinas o tcnicas especiales, r 1 ~ s t r e z a manual, memoria, etc.
experiencia, que consiste en investigar si es estrictamente necesaria para
desempear el puesto y el tiempo requerido.
responsabilidad atribuible al puesto en razn del manejo de recursos
econmicos, valores y equipo de la Organizacin, trmites, procesos y
tecnologa que impliquen un manejo de datos e informacin confidencial,
direccin de personas, etc.
esfuerzo, definido a travs del anlisis de las tareas del puesto, lo que
conduce a determinar el tipo de esfuerzos fsicos o psquicos que se
requieren.
condiciones de trabajo, se relaciona con el medio ambiente fsico del
trabajo, la forma de ejecutarlo y los riesgos a los que est expuesto el
trabajador (materia tratada en el captulo siguiente).
e) Referencias. Son datos de la persona o personas que proporcionaron la
informacin sobre el puesto, a fin de evaluar su confiabilidad. Tambin se
incluyen observaciones del analista de puestos.
Para poder llevar a cabo el anlisis de puestos es necesario que exista una clara
definicin de los objetivos que se persiguen, de la amplitud y el enfoque dados a esta
tarea, as como el tiempo y los recursos necesarios para su consecucin.
La informacin requerida para el anlisis de puestos puede obtenerse por medio
de los siguientes instrumentos.
A. Cuestionario. Es un mtodo muy usual para obtener informacin, debe disear-
se de tal forma que permita homoqenetdad.y uniformidad en su recopilacin, con
el objeto de facilitar su anlisis. Puede ser de dos tipos:
De respuestas abiertas; son aquellos en donde no existen directrices para las
respuestas y el entrevistado contesta con sus propias palabras.
212
De opcin mltiple o eleccin forzosa; son aquellos en los que se presentan
al entrevistado varias alternativas para su seleccin.
B. Entrevista. Es un medio muy recomendable para obtener informacin, permite
mayor flexibilidad que el cuestionario, dado que facilita las respuestas y la
comprensin de las preguntas. Puede ser de varios tipos:
Libre; las preguntas no tienen orden o directriz, por lo que la conversacin se
torna espontnea.
Dirigida; las preguntas se manejan en funcin de temas o directrices estableci-
das con anterioridad.
Estandarizada; las preguntas provienen de un cuestionario, lo que propicia
cierta uniformidad que permite comparar las respuestas.
Las entrevistas pueden aplicarse individualmente o en grupo, en funcin de las
necesidades del anlisis o de la cantidad de personas que ejecuten las funciones
de un mismo puesto.
C. Observacin. Cuando la informacin obtenida a travs del cuestionario o de la
entrevista es insuficiente o poco confiable, debe recurrirse a la observacin del
trabajo. Esta puede ser:
Introspeccin del trabajo; es realizada por el ejecutante del puesto, quien
escribe un informe sobre sus tareas y lo presenta posteriormente a su superior.
Observacin natural; es efectuada por el analista, consiste en la observacin
del trabajo de la persona y la posterior elaboracin de un informe.
Observacin controlada; consiste en lo mismo que la anterior, pero en este
caso el analista lleva registros y mediciones cuidadosas sobre las actividades
del trabajador.
Es importante subrayar que antes de realizar la observacin es necesario definir
el objeto a observar, as como la forma de resumir la informacin y la relacin
que prevalecer entre observador y observado.
La utilizacin de estos tres instrumentos (observacin, entrevista y cuestionario)
se determina en funcin de las necesidades y la naturaleza de la organizacin, de las
caractersticas de los puestos y de laspersonas que los desempean, pueden incluso
emplearse combinaciones distintas de acuerdo al tipo de estudio que se pretenda
realizar.
213
Un factor que debe buscarse cuando se instrumenta un anlisis de puestos es una
actitud favorable por parte de todos aquellos quienes intervienen en el proceso. Para
ello, debe motivarse a los empleados, obreros, supervisores, gerentes y sindicato a fin
de que brinden informacin confiable y clara a los analistas y se cumplan los objetivos
deseados.
Una vez efectuado el anlisis de los puestos, su descripcin, sus requerimientos
y su clasificacin en el grupo y rama para efectos presupuestales, se debe realizar la
valuacin de los mismos.
5.2.3 Valuacin de puestos.
La valuacin de puestos es una actividad complementaria al anlisis de puestos.
Consiste en un anlisis del contenido del puesto, ya sea desagregndolo en
los factores que lo constituyen o considerndolo como un todo, a fin de
compararlo con otros puestos de la Organizacin o con una escala determi-
nada y de esta forma asignarle un valor relativo.
Segn Dessler, "la valuacin de puestos se utiliza para determinar el valor relativo
de una posicin. Incluye una comparacin formal y sistemtica entre puestos a fin de
determinar el valor de uno con relacin a otros y eventualmente produce una jerarqua
salarial o de sueldos"."
Como actividad complementaria al anlisis de puestos, la valuacin tiene como
propsito "establecer una relacin lgica y objetiva entre estos factores (habilidad,
esfuerzo, responsabilidad y condiciones de trabajo) y la estructura de salarios"." Es decir:
La valuacin de puestos permite determinar la base necesaria para una
adecuada correspondencia entre los elementos constitutivos del puesto y
la remuneracin a l asignada.
Fundamentalmente se conocen cuatro mtodos o tcnicas para realizar la
valuacin de puestos:
4 Dessler, G. Op. Cit.: 382.
5 AriasGalicia. Op. cn.: 209.
214
A. Mtodo de alineamiento, jerarqua o rango de puestos. Consiste en un
ordenamiento de puestos en forma jerrquica, tomando en cuenta la importancia
de cada uno para la Organizacin. Se realiza en forma subjetiva, a partir del
criterio de los diferentes valuadores, analizndose el puesto como un todo. Su
procedimiento consiste en:
1. Formar un comit o grupo de valuacin.
2. Preparar una breve descripcin de los puestos ytranscribir en tantos juegos
de tarjetas como valuadores existan.
3. Elaborar formatos de calificacin basados en un orden jerrquico.
4. Ordenar y diferenciar los puestos en bloque, en razn de la naturaleza del
trabajo (administrativos, tcnicos, obreros, etc.).
5. Cada miembro del comit de valuacin debe ordenar o alinear los puestos,
colocando las tarjetas de la ms alta a la ms baja con base en su
importancia. Este alineamiento debe ser registrado en los formatos de
calificacin.
6. Una vez sentado el orden de cada miembro, deben combinarse las alinea-
ciones y promediar las diferencias para eliminar las discrepancias y obtener
un orden final.
7. Considerando el orden final, se asigna el salario segn la jerarqua del
puesto. Puede utilizarse una grfica y mtodos estadsticos para ajustar los
salarios, para hacer correcciones y para evitar subvaluaciones o sobreva-
luaciones de los puestos.
215
B. Mtodo de escalas, grados predeterminados o gradacin previa. Estriba en
clasificar los puestos de acuerdo a una serie de grupos, los cuales son previa-
mente definidos. Los grupos son conocidos como clases, si comprenden puestos
similares, o como grados, si contienen puestos que son similares en dificultad
pero de naturaleza diferente.
Los puestos se agrupan de acuerdo con la definicin de cada grado o clase,
fijando de esta forma diversas categoras salariales. Su procedimiento es el
siguiente:
1. Se forma un comit o grupo de valuacin.
2. De acuerdo con la ocupacin, se establecen categoras muy generales y
amplias.
3. Se fija el nmero de grados que se considere adecuado.
4. En cada grado se agrupan algunos puestos que sirvan de referencia para
una correcta definicin de la categora.
5. Se define cada categora.
6. Cada miembro del comit debe clasificar los puestos conforme a los grados,
comparando cada puesto con las caractersticas de los grados establecidos
y de acuerdo a ello incluirlos en alguna categora.
7. Si existen grandes discrepancias, deben discutirse para llegar a un acuerdo,
si no es as, basta con elaborar un promedio de los resultados de cada
miembro del comit.
8. Se jerarquizan los puestos al interior de cada grado a travs del mtodo de
alineamiento.
c. Mtodo de comparacin de factores. Este mtodo consiste en desagregar las
diversas caractersticas generales (factores) que componen un puesto, asignar-
les un valor monetario y valuar los puestos varias veces en funcin de los factores
elegidos.
La valuacin radica en comparar la descripcin de los puestos que se desean
ponderar con las especificaciones fijadas para los puestos clave o tpicos,
seleccionados previamente. Los puestos tpicos o clave y sus factores pondera-
dos se utilizan como escala de evaluacin para la formacin de la jerarqua o
escala de salarios; el procedimiento es el que sigue:
216
1. Se establece un comit de valuacin.
2. Se seleccionan los puestos tpicos o clave que sirvan para la comparacin,
esto es, que sean representativos del conjunto.
3. Se definen y determinan los factores que integran cada puesto y que van a
servir como criterio para la valuacin. Los factores bsicos deben ser
especficos, consistentes y representar diversos grados de dificultad en el
trabajo de la Organizacin.
4. Para formar la escala de valuacin se deben ordenar los puestos clave en
funcin de los valores asignados a los diferentes factores, con base en las
apreciaciones de los miembros del comit.
5. Una vez establecida la escala de valuacin, debe realizarse una descripcin
yanlisis amplio ycuidadoso de los puestos a valuar, tratando de especificar
sus tareas y funciones.
6. Los miembros del comit valuarn los puestos comparndolos con los
puestos clave, estableciendo as un rango de puestos. Si existen discrepan-
cias, debern ser discutidas por los miembros del comit.
7. Los salarios para cada puesto se determinan sumando los valores mone-
tarios de cada factor.
D. Mtodo de valuacin por puntos. Este mtodo consiste en una valuacin
cuantitativa de los puestos a partir de comparar los elementos constitutivos de
un puesto (factores), como sucede en el sistema de comparacin de factores.
Sin embargo, la diferencia radica en que este mtodo descompone los factores
en subfactores y en grados de dificultad. Es importante sealar que a los factores
se les asignan valores llamados puntos, los cuales servirn posteriormente para
elaborar la escala de salarios.
El sistema de valuacin por puntos requiere la utilizacin de un manual que
contenga una descripcin de los factores, los subfactores y los grados de
dificultad, el cual se va a tomar como modelo para asignar un puntaje o
calificacin particular a los puestos sometidos a valuacin.
Una vez que los puestos tengan un valor relativo en puntos, se les ordena de
acuerdo a una escala de salarios formulada con mtodos estadsticos. Los pasos
son los siguientes:
217
1. Establecimiento de un comit de valuacin.
2. Seleccin de los puestos clave que sirvan para la comparacin.
3. Determinacin ydefinicin de los factores ysubfactores que se usarn como
criterios.
4. Ponderacin de los factores y subfactores.
5. Determinacin y definicin de los grados para cada subfactor.
6. Asignacin de puntos a cada grado del subfactor.
7. Elaboracin del manual de valuacin.
8. Anlisis e interpretacin de puestos, para posteriormente clasificarlos y fijar
su valor en puntos.
9. Una vez que para los puestos se establezca un valor relativo en puntos, sobre
stos se les debe asignar un valor absoluto en salario.
10. Los miembros del comit deben hacer los ajustes correspondientes para
eliminar las discrepancias que pudieran presentarse.
11. Debe elaborarse una grfica de dispersin de salarios, en la que a travs de
mtodos estadsticos se determine la tendencia rectilnea.
12. Posteriormente se debe trazar la recta ideal y sus mrgenes de amplitud.
13. Se ordenan los puestos en forma jerrquica con base en los puntos y los
salarios asignados, para conformar una escala de valuacin.
Para la valuacin de puestos del Gobierno Federal se emplea el mtodo por puntos,
debido a que rene las caractersticas necesarias de objetividad, difusin y relativa
sencillez. Los factores y subfactores considerados por este mtodo son:
218
Cuadro 5.4
FACTORES Y SUBFACTORES PARA LA VALUACION DE PUESTOS
A. CONOCIMIENTOS
Y APTITUD
B. RESPONSABILIDAD
C. ESFUERZO
D. AMBIENTE
219
A. Conocimientos y aptitud.
Conocimientos. Establece el grado mnimo de conocimientos que el
puesto requiere para ser desarrollado en condiciones normales de efi-
ciencia.
Criterio e iniciativa. Define la complejidad de las normas o instrucciones
que regulan el desempeo del puesto y califica la toma de decisiones
requerida en condiciones normales.
Experiencia. Precisa el tiempo que normalmente se estima como mnimo
para que el ocupante adquiera o desarrolle la capacidad y habilidad
necesarias para realizar las actividades del puesto en condiciones nor-
males de eficiencia. Considera el tiempo de experiencia en trabajos
relacionados con el puesto; el tiempo de capacitacin o adiestramiento,
cuando es necesario; y el tiempo requerido de induccin.
B. Responsabilidad.
De deberes. Especifica la complejidad del trabajo asignado, tomando en
cuenta la variedad y cantidad de actividades encomendadas al puesto,
as como la complejidad de los problemas que se pueden presentar en
condiciones normales.
Por direccin y supervisin. Determina el nivel y amplitud de la direccin
y supervisin que se debe ejercer sobre puestos subordinados, tanto
directa como indirectamente.
Econmica. Se refiere al manejo de fondos, valores, mobiliario y/o equipo.
Por relaciones. Fija el grado mnimo de habilidad que el puesto requiere
para establecer y desarrollar las relaciones internas o externas de la
dependencia o entidad, para el desempeo eficiente de las funciones
asignadas en condiciones normales.
Por la seguridad de otros. Define el grado de importancia que tiene el
puesto, la comprensin, aplicacin y control de las normas y procedimien-
tos de seguridad establecidos.
Por informacin confidencial. Seala la importancia de los riesgos a que
se puede dar lugar por errores o indiscreciones en el manejo o divulgacin
de datos, documentos y en general, de informacin considerada confi-
dencial.
220
C. Esfuerzo.
Mental. Establece la intensidad del esfuerzo mental que es necesario
aplicar para el desempeo de las actividades del puesto en condiciones
normales de eficiencia.
Fsico. Define el grado de intensidad y continuidad de la aplicacin de
esfuerzos fsicos que el puesto requiere para su desempeo.
Presin de tiempo. Indica el tiempo asignado para las tareas del puesto
en condiciones normales, lo que implica presin para cumplirlo; asimis-
mo considera las consecuencias a que puede dar lugar el incumplimien-
to o retraso.
O. Ambiente y riesgos. Califica las caractersticas del ambiente y los riesgos
posibles a que se est expuesto en condiciones normales.
5.2.4 Catlogo de puestos y tabuladores.
El catlogo de puestos es el elemento bsico de la estructura ocupacional y con
base en l se establecen los parmetros para un adecuado proceso de reclutamien-
to y seleccin de personal.
Entre los elementos que deben contener los catlogos institucionales de
puestos se encuentran: las funciones de cada uno deellos, los requerimien-
tos para su desempeo, el sealamiento de los niveles salariales mximos
y mnimos que les corresponden segn la rama y grupo a que pertenezcan,
as como la clave que se les asigne para su identificacin y registro.
Por consiguiente, para la actualizacin o adecuacin del catlogo de puestos
deber tomarse en cuenta el anlisis, la clasificacin y valuacin de puestos que se
adicionen o modifiquen.
El catlogo de puestos constituye la base para el establecimiento y adecua-
cin de las estructuras escalafonarias, en lneas de ascenso relacionadas
unas con otras para dar a los trabajadores la posibilidad de llegar a los
mximos niveles del escalafn.
As, para los efectos de la adecuacin de los catlogos institucionales de puestos
debe considerarse la elaboracin de una tabla de equivalencias o correspondencia
221
sobre los puestos o niveles de sueldo. El catlogo institucional de puestos es descriptivo,
no enunciativo, y constituye la base para orientar el reclutamiento y seleccin de
personal, as como los cambios y movimientos de personal.
Un catlogo de puestos permite definir estructuras de puestos, perfiles de reque-
rimientos, programas de capacitacin y procedimientos generales de integracin de
recursos humanos, as como el aprovechamiento ptimo de los recursos que en materia
de personal son autorizados.
5.2.4.1 Clasificacin de puestos.
En primer trmino es necesario diferenciar los puestos, previamente analizados y
valuados, entre puestos de base y de confianza, conforme a la legislacin aplicable.
Existen puestos que debern ser considerados de confianza, aun cuando su contenido
sea similar al de algunos de base.
A fin de evitar confusiones, la diferencia especfica se mencionar expresamente
en el profesiograma del puesto en cuestin; sta debe reflejarse tanto en el nombre del
puesto, como en la valuacin respectiva.
Posteriormente debern agruparse los puestos en grupos y ramas conforme a su
profesiograma, para as concluir el proceso de clasificacin y sentar las bases de la
estructura escalafonaria.
222
Por grupos se entender la clasificacin primaria de las ramas de ocupa-
cin, cuyas actividades tienen caractersticas comunes de tipo general. Por
ramas se entender el conjunto de puestos con caractersticas similares
que los identifican dentro de un grupo de ocupaciones, que constituye una
lnea de ascenso escalafonario, de acuerdo a la complejidad creciente de
los puestos.
5.2.4.2 Tabuladores.
Para el debido funcionamiento del sistema escalafonario es conveniente estable-
cer un sistema homogneo de remuneraciones a los trabajadores. En este sentido,
se requiere disponer de una tabla o tabulador de asignacin de sueldos que establezca
diversos niveles salariales, atendiendo tanto al aspecto presupuestario de cada insti-
tucin, como al logro de una equidad remunerativa, de acuerdo con los requisitos y
funciones a cumplir en cada puesto.
El tabulador de sueldos deber contener diferencias significativas entre los
diversos niveles, con el fin de incentivar el eficiente desempeo en el puesto, as como
la preparacin del trabajador para ascender a puestos de mayor responsabilidad.
Para la elaboracin y adecuacin del tabulador de sueldos debe tomarse
en cuenta el marco jurdico, la equidad interna, la competitividad externa,
el costo de la vida y las necesidades especficas de la institucin.
Dentro del marco jurdico debe ponerse especial atencin a la premisa de que "a
trabajo igual corresponde un salario igual". Por otra parte, para el establecimiento del
lmite inferior del tabulador debe partirse de los salarios mnimos establecidos.
Ahora bien, para determinar la equidad interna se proceder a elaborar una grfica
de dispersin salarial que muestre en forma clara y objetiva la estructura de los salarios,
con lo cual se percibirn las irregularidades en la distribucin de las retribuciones,
indicando si el crecimiento es lento o acelerado, as como los desequilibrios entre las
percepciones de los sueldos de base y de confianza.
En este sentido, el objetivo principal de la grfica de dispersin salarial es facilitar
la adecuacin de los sueldos, indicando el monto que cada puesto debe tener de
acuerdo con el valor relativo asignado.
Para efectos de actualizacin de tabuladores se considerarn entre otros, los
siguientes factores:
223
Aumentos generales.
Aumentos de salarios mnimos.
Renivelacin y reclasificacin de puestos.
Modificaciones a la zonificacin salarial.
Revisiones contractuales.
Atencin a pliegos de demandas.
5.3 SISTEMAS DE INFORMACION
EN RECURSOS HUMANOS
Con el objeto de implantar los sistemas de informacin en recursos humanos deben
establecerse los procedimientos adecuados para la permanente actualizacin de regis-
tros de personal con datos suficientes sobre las caractersticas de la fuerza de trabajo
al servicio de las instituciones.
Los registros contendrn las caractersticas personales y laborales, debido a que
esta informacin en un momento determinado servir para solucionar las necesidades
que se tengan del sistema de administracin y desarrollo de personal, as como para
planear el crecimiento esperado de la fuerza de trabajo.
Los sistemas de registro deben concentrar toda la informacin que se genera desde
que se inicia la seleccin de cada empleado, hasta el momento en que se retira del
servicio de la dependencia; para ello debern conservarse bajo control los siguientes
aspectos:
Expedientes individuales.
Cdulas individuales.
Documentacin de trmites del personal.
Cursos de capacitacin impartidos.
Documentos de ingreso y baja del personal.
224
Documentos sobre evaluacin del desempeo de los trabajadores.
Documentos sobre accidentes de trabajo, abandono de empleo, licencias, etc.
Plazas presupuestales y de recursos econmicos para remuneraciones com-
plementarias y adicionales.
Prestaciones y servicios sociales al personal.
Datos acadmicos y socio-econmicos del trabajador.
La atencin de este tipo de aspectos deber incrementarse o disminuirse depen-
diendo de las necesidades de cada entidad; algunos otros adicionales son:
Inventario de personal, incluidos los empleados potenciales para puestos
vacantes dentro de la entidad.
Evaluacin del desempeo en diferentes perodos.
Registro histrico de los cambios de adscripcin, sueldos y categora de los
trabajadores durante su estancia en la institucin.
Informe de gastos efectuados por concepto de viticos.
Informe de liquidaciones.
Informe de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales del personal.
Los registros pueden ser llevados en tarjetas, expedientes o diskettes de sistemas
computarizados, y sirven como herramienta en la toma de decisiones sobre planeacin
y organizacin de la fuerza de trabajo.
225
Cuadro 5.5
REGISTROS DE
INFORMACION
SOBRE PERSONAL.
I
KARDEX
1 EXPEDIENTES
IBANCODE DATOS
I ESTADISnCAS
REGISTRO
DE
PERSONAL
-
-
.......
.....
5.3.1 Inventario de recursos humanos,"
Para establecer mecanismos permanentes de actualizacin de la informacin se
requiere seguir una metodologa orientada a la obtencin de datos veraces y
confiables. Por tal motivo, se deben tomar en cuenta los siguientes elementos para
efectuar un inventario de personal:
a) Que el universo bajo estudio est constituido por la totalidad del personal
que preste sus servicios en el momento de aplicar el cuestionario para
recabar la informacin, diferenciando su tipo de contratacin.
b) Que el personal sea descrito con precisin, dada la necesidad de conocer
su magnitud y estar en condiciones de prever los requerimientos que se
presenten.
El cuestionario es un instrumento idneo para recopilar datos por su comprobada
utilidad prctica, teniendo en cuenta lo sencillo de su aplicacin, aun cuando la mayor
parte de su operacin depende de lo acertado de su diseo y de la forma como han sido
planteadas las preguntas. Es conveniente imprimir el cuestionario con un formato tipo
folleto, en virtud de lo prctico que resulta para aspectos de control, para su manejo al
momento de contestarlo y por las ventajas que representa en cuanto a costo y
produccin.
En el cuestionario deben incluirse preguntas abiertas y cerradas, con marcada
mayora de estas ltimas, para evitar la dispersin en las respuestas y facilitar su
6 Noobstanteque en estetextose emplean generalmente los trminos personal y factor humano, dado el sentido
explicadoenel captulo segundo, enesteapartado se hablade recursos humanoscomo partede laterminologa
empleada en esta materia.
226
procesamiento analtico y tcnico. Las preguntas deben estar orientadas a investigar
aspectos de carcter objetivo y en una menor proporcin, a captar la opinin de los
trabajadores. No es conveniente incluir preguntas que den lugar a respuestas con datos
de constante variacin, ya que esto provoca que a corto plazo la informacin captada
se vuelva obsoleta e implique una continua actualizacin, con el consecuente alto costo
que esto representa.
El planteamiento de las preguntas debe tomar en cuenta las posibles reacciones
psicolgicas que pudieran originarse en el personal, quienes alteran las respuestas y
causan una modificacin de los datos. La redaccin de la pregunta no debe sugerir la
respuesta. Deben plantearse nicamente aquellas preguntas que garanticen un futuro
aprovechamiento para la estructuracin de programas orientados a la planeacin de la
fuerza laboral.
Las respuestas deben cubrir los siguientes aspectos, salvo que se crea conve-
niente incrementarlos o disminuirlos para abarcar la totalidad de necesidades de cada
dependencia:
Datos de identificacin personal.
Situacin laboral.
Escolaridad.
Capacitacin.
Condiciones de trabajo.
Prestaciones y servicios.
Motivacin y expectativas.
La obtencin de estos datos permite a la unidad encargada de la administracin
y desarrollo de personal determinar:
Cul es la situacin personal y familiar del trabajador: monto de ingresos,
estado civil, escolaridad, nmero de personas que dependen de l, etc.
Cuntos puestos existen en la Organizacin.
Cuntos empleados se encuentran en cada adscripcin.
Cules son las reas de mayor concentracin de personal.
Qu antigedad tiene el empleado en la Organizacin.
227
Qu cantidad de personal se encuentra prximo a ser jubilado.
Qu cantidad de personal labora en los diferentes horarios.
Cuntos empleados se encuentran de permiso, con o sin goce de sueldo; o
comisionados, con objetivo y duracin de la comisin.
Qu prestaciones recibe el trabajador y cules utiliza.
Qu potencialidad de los trabajadores puede ser utilizada.
En cuntos cursos de capacitacin ha participado el trabajador y de qu tipo.
Cules son las necesidades de capacitacin de los trabajadores para mejorar
el desempeo de su puesto.
Cules son las posibilidades de los trabajadores para colaborar como instructo-
res en cursos de capacitacin.
Bajo qu condiciones fsicas se desarrolla cada trabajo.
Cul es el grado de satisfaccin o insatisfaccin del trabajador al desempear
su trabajo.
Qu enfoques se les darn a los programas motivacionales.
Cmo puede emplearse la fuerza de trabajo en otras adscripciones.
Qu disposicin tiene el personal para trabajar en otras regiones.
Por otra parte, debe sensibilizarse previamente a las autoridades de la institucin,
a fin de contar con su indispensable cooperacin para la realizacin del inventario de
personal, as como con la veraz y oportuna requisitacin de los registros.
La estrategia de sensibilizacin puede desarrollarse mediante reuniones informa-
tivas y material de apoyo visual.
A. Las reuniones informativastienen el propsito de dar a conocer el inventario
como una herramienta esencial dentro de la planeacin de la fuerza de trabajo,
y como una aportacin que apoyar la toma de decisiones en materia de personal.
Las reuniones informativas se efectan principalmente con los funcionarios que
tienen a su cargo las diversas reas de la Organizacin, con anticipacin al
levantamiento de la informacin, a fin de tener tiempo suficiente para la difusin
de carteles y material de apoyo sobre el inventario.
228
En ellas debern abordase las siguientes cuestiones:
a) Que el levantamiento de la informacin no es un esfuerzo aislado, sino un
mecanismo de la planeacin de la fuerza de trabajo que proporciona
beneficios directos mediante una aplicacin adecuada y continua.
b) Que a partir de la informacin registrada se obtienen indicadores que
pueden correlacionarse con los programas de accin de cada rea.
e) Que las diversas autoridades se comprometan a colaborar en el funciona-
miento de la recopilacin de informacin, a fin de dar pleno cumplimiento a
la programacin de las actividades.
d) Que las autoridades informen a su personal los aspectos relevantes de la
prxima realizacin del inventario, a efecto de asentar su trascendencia y
facilitar su realizacin.
S.EI material de apoyo como carteles, trpticos y boletines, tiene por funcin
orientar y motivar al personal para proporcionar los datos solicitados en el
inventario, eliminando las posibles resistencias y acentuando la responsabilidad
de dar respuestas fidedignas a las preguntas del registro, ya que las conclusio-
nes y medidas derivadas de la informacin sern de beneficio general.
Estos elementos pretenden cubrir dos grandes etapas: la primera, enfocada a la
necesidad de hacer sentir al personal la importancia de su participacin, as como del
propio levantamiento de la informacin; la segunda resalta el reconocimiento a la
colaboracin prestada por el personal, al concluir el inventario.
El material de apoyo visual debe disearse utilizando una terminologa suficien-
temente clara para asegurar su comprensin. Su difusin debe efectuarse con poste-
rioridad a la realizacin de las reuniones informativas, en todas las instancias donde
se realice el inventario. La cantidad de material que se destine depender del nmero
de personal a censar.
El inventario de personal debe concebirse como un elemento dinmico, integrado
con informacin cuya veracidad no sea alterada por las modificaciones de los datos de
carcter variable o por la propia rotacin de personal.
Para mantener la informacin actualizada, es recomendable realizar el inventario
bianualmente, en razn de que ste es un lapso suficientemente amplio para acumular
un volumen significativo de modificaciones en los datos del personal.
229
Para fines de actualizacin del registro de personal, deben seguirse los siguientes
criterios:
Aplicarlo a todos los empleados de nuevo ingreso.
Anexar los registros a las correspondientes circunstancias de nombramiento que
habrn de tramitarse para cada empleado.
Modificar los datos variables notificados por el empleado (estado civil, escolari-
dad, domicilio, etc.).
Efectuar los cambios que se susciten por las bajas de personal.
5.3.2 Indices estadsticos bsicos.
Como producto del establecimiento y operacin de mecanismos permanentes de
informacin, las estadsticas de personal revelan indicadores y tendencias para la
toma de decisiones.
Las estadsticas se definen como el conjunto de mtodos aplicables a los datos
numricos, con el propsito de inferir hechos concretos inherentes a tal informacin;
indican tambin la recoleccin, anlisis e interpretacin de los datos numricos.
Los mtodos estadsticos se dividen en descriptivos e inferenciales o inductivos:
los primeros se emplean para condensar y describir los datos; los segundos se aplican
cuando se trata de generalizar, partiendo de un conjunto de datos similares.
Las estadsticas de personal del sector pblico federal estn orientadas a
proporcionar informacin completa y confiable sobre la composicin y
caractersticas de la fuerza de trabajo, permitiendo el establecimiento de
objetivos, polticas y programas claramente definidos.
Con ellas se debe:
Captar informacin bsica y general para guiar polticas, establecer estructuras
y agilizar los procesos de administracin y desarrollo de personal, a fin de
obtener un rendimiento adecuado de los servidores pblicos y una mejor
satisfaccin de sus necesidades y aspiraciones econmicas, psicolgicas y
sociales.
230
Constituir la infraestructura necesaria para el establecimiento de un sistema de
informacin dinmico, que apoye la planeacin y el desarrollo eficiente del
personal.
Determinar las reas crticas de la problemtica que afecta al personal, con
objeto de disponer de elementos de juicio para disear polticas y programas
especficos de accin a diversos plazos.
Finalmente, se deben conservar la investigacin y estadsticas realizadas ya sea
en archivos manuales o informticos, a los que se denomina Banco de datos. De este
modo, el establecimiento y la operacin de los mecanismos de informacin de personal
tienen un adecuado uso y difusin de los datos e indicadores. En este caso, se entiende
por difusin todo el proceso en el que de manera integral se hace llegar la informacin
para la administracin y el desarrollo de personal a las personas y unidades, que son
los usuarios.
Convencionalmente, las actividades de difusin comprenden funciones que regu-
lan el volumen del flujo de informacin. Estas se pueden dividir en:
a) Reproduccin. Se refiere a la accin de multiplicar el producto, esto es,
elaborar copias de los documentos originales editando documentos ms
elaborados, tales como catlogos, folletos, compendios, etc.
b) Distribucin de la informacin. Se realiza, directa o indirectamente, en
funcin de la localizacin de los usuarios, de los medios de comunicacin
disponibles y de la oportunidad de entrega de los datos.
Las acciones de difusin terminan en el momento en que, en caso de haberlo
solicitado, la informacin es entregada a los usuarios y stos manifiestan su conformi-
dad con el producto que reciben.
De este modo, los mtodos e instrumentos de la planeacin y organizacin del
personal, fuerza de trabajo, factor o recurso humano, como an se le denominada en
algunos medios, muestran el por qu las instituciones, independientemente de su
carcter y naturaleza, reciben tambin el nombre genrico de Organizaciones. Conocer
los objetivos y metas de la Organizacin es tan slo el punto de partida para la
determinacin de las metas; la ejecucin de actividades es resultado de un momento
anterior, precisamente el de la planeacin y la organizacin. La satisfaccin de las
necesidades presentes y futuras de toda Organizacin implica la realizacin de
los procedimientos descritos en este captulo, a fin de determinar en tiempos y puestos
especficos cules sern sus requerimientos en lo que concierne a la estructura
ocupacional, qu manejo es el ms conveniente conforme a condiciones particulares
y cules son los sistemas de informacin en materia de personal. La planeacin y
231
organizacin de la fuerza de trabajo es un momento trascendental en la administracin
de personal y en general, en la direccin de toda institucin.
Bibliografa complementaria
Csares Arrangoiz, D. y Siliceo Aguilar, A. Planeacin de Vida y Carrera. Limusa.
Mxico, 1984.
Hay Associates. "Estrategias de recursos humanos" en Albert, Kenneth J. Biblioteca de
Administracin Estratgica. Tomo 11. McGraw-Hill. Mxico, 1987.
Lpez Prez, Gerardo. La planeacin estratgica de los recursos humanos. Facultad de
Contadura y Administracin-UNAM. Mxico, 1987.
McBeath, Gordon. Organizacin y Planeacin de los Recursos Humanos. Logos Con-
sorcio Editorial. Mxico, 1981.
Alpander, Guvenc G. Planeacin estratgica aplicada a los recursos humanos. Norma.
Colombia, 1982.
Reyes Ponce, Agustn. Anlisis de puestos. Limusa. Mxico,1984.
Empleo
Captulo VI
Objetivos
Presentacin
E
n la estructura centralizada o paraestatal de la Administracin Pblica debe existir
un rea dedicada a las actividades y funciones que requiere el personal, a efecto
de integrarlo adecuadamente a la organizacin, proporcionarle los bienes y servicios
que necesita durante su vida activa, as como realizar los procesos administrativos
indispensables para su retiro como trabajador.
Su organizacin interna, su tamao, el nivel en el que se le ubique, o la denomi-
nacin con la que se le designe -rea, departamento, unidad, direccin de recursos
humanos, de personal o simplemente, "Personal"-son de alguna manera intrascenden-
tes, siempre que su actividad cubra aquellas funciones que genricamente se conocen
como administracin de personal.
Si en virtud de la importancia o complejidad de la institucin a la que pertenecen,
algunas de sus funciones se aglutinan o se manejan en forma independiente -recluta-
miento, seleccin, contratacin, etc.- ello tambin resulta secundario, siempre que se
realicen todas y de la mejor manera posible.
Lo importante es recordar que, quien hace funcionar la maquinaria estatal es el
personal; que de su eficiencia o ineficiencia depende el xito de cualquier programa
gubernamental; y que contar con una administracin de personal adecuada, que logre
conjuntar los intereses de los trabajadores con los de la institucin. beneficia directa-
mente a ella, al personal y a la sociedad.
239
6.1 LAS FUNCIONES DE EMPLEO
Independientemente de la especialidad de cada entidad, dependencia o sector, del
nmero de trabajadores, de la complejidad o importancia de las funciones que desarro-
llen, de los bienes que produzcan o servicios que proporcionen, su unidad de adminis-
tracin de personal debe tener como objetivos fundamentales obtener, preparar, retener
y servir a quienes ingresan o forman parte de ellas.
Estas funciones, que se presentan dentro de la vida activa del trabajador en la
institucin, han sido clasificadas por Miguel Duhalt Krauss
1
en tres fases a las que
denomina fase de ingreso, fase de servicio y fase de egreso.
Cuadro 6.1
FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION DE PERSONAL
I
' - ~ - - - - - - - - - ' - - - - - - - ~ - - - ,
I * RECLUTAMIENTO I
*SELECCION
* CONTRATACION
*INDUCCION
r - - - - - - ~ - ~ - ~ - ~ ......................
I .EGRESO. ..
L .
* CAPACITACION
* POSTEMPLEO
-1
* ADMINISTRACION
-RETIRO
DE SUELDOS y
SALARIOS
- ruBILACION
I
* BENEFICIOS Y
PRESTACIONES
- LIQUIDACION
* ESCALAFON y
PROMOCIONES
-CESANTIA
* SEGURIDAD E
HIGIENE
1 Duhalt Krauss, Miguel. La Administracin de Personalen el SectorPblico. INAP. Mxico, 1972: 194.
240
Si tomamos en cuenta la clasificacin anterior, en ella quedan comprendidas las
siguientes actividades:
Reclutamiento.
Seleccin.
Contratacin.
Induccin.
Capacitacin.
Remuneraciones.
Prestaciones, servicios e incentivos.
Movimientos de personal.
Cada una de ellas requiere ser analizada especficamente para asignarle su peso
e importancia dentro de la estructura funcional; en este libro, Capacitacin y Remune-
raciones son materia particular de dos captulos ms. Ninguna de estas funciones es
susceptible de eliminacin, pues todas inciden sobre la eficiencia, actitud y aptitud con
que deben desarrollarse las labores. Lo anterior tampoco significa que para cada una
de ellas deba existir una estructura formal, sino que, como es frecuente, se aglutinen
por actividades complementarias, se distribuyan en las reas que las desarrollan y se
dirijan por un solo titular.
Entre los conceptos fundamentales relativos a las unidades de personal se incluy
uno que no se ha manejado comnmente, el de "servir a los integrantes de la
organizacin", pero puede encontrarse implcito en otros elementos o en la suma de
ellos. Resulta esencial distinguirlo para utilidad de los titulares de las unidades de
administracin de personal, quienes deben entender el significado de "rea de servi-
cio" en funcin de la institucin y de sus integrantes. Lo anterior contribuye a que los
trabajadores sean vistos como "clientes internos" y no como simples subordinados a
quienes no hay que servir, pero s servirse de ellos.
Es frecuente que el responsable de administrar y proteger los intereses del
personal en una institucin, entidad o dependencia, sea el primero en desvirtuar su
funcin, originando a la larga:
a) el fortalecimiento artificial de las estructuras sindicales a las que acude el
trabajador para reclamar los derechos y prestaciones que por ineficiencia no se
le respetan o no se le proporcionan en la calidad, cantidad y oportunidad
adecuadas, convirtiendo a la representacin sindical en el nico conducto a
travs del que las obtiene;
b) incentivar el enfrentamiento interno entre las representaciones patronales y
laborales, fomentando enemistades e irregularidades y
241
c) en definitiva, convertir la funcin sindical en una lucha en contra de la institucin
como tal, porque las direcciones de personal -conducto al que generalmente
acuden-, les niega aquello a lo que los trabajadores tienen derecho.
Por todo lo anterior, desde el momento en que se busca al personal que habr de
integrarse a la institucin, se debe contar con los criterios, polticas, mecanismos y
procedimientos adecuados, a fin de establecer desde un inicio sanas relaciones labo-
rales al interior de la organizacin, en ello radican las funciones de empleo.
6.2 RECLUTAMIENTO
Entendido como el proceso mediante el cual se localiza al personal que formalmente
posea los requisitos o requerimientos generales que exige un determinado pues-
to, con el objeto de integrarlo a la organizacin, se precisan a continuacin su supuesto
bsico y algunas de sus alternativas ms comunes.
Para Pichardo Pagaza
2
es necesario conocer previa y exactamente las necesida-
des o caractersticas del puesto a cubrir, as como los conocimientos, experiencia y
habilidades con los que el candidato debe contar. Smith y Wakelei coinciden con lo
anterior al reconocer que, cuanto ms se sepa de alguien, mejor se podr predecir su
desempeo en una situacin dada; igualmente, mientras ms se sepa de una situacin,
mejor se predecir cmo una determinada persona se desempear en ella. Conclu-
yendo, resulta tan importante conocer a la persona, como el trabajo que va a
realizar y la situacin en la que va a desarrollarse, a fin de tener xito en el
reclutamiento.
Las fuentes de reclutamiento son fundamentalmente dos: por la propia
institucin o por la organizacin sindical correspondiente. En el primer caso se
posibilita la integracin de bolsas de aspirantes preseleccionados, a los que se llama en
su oportunidad; en el segundo, se le concede a la organizacin sindical la funcin de
reclutar y proporcionar los candidatos, para de ellos elegir en el proceso de seleccin al
ms adecuado.
Al respecto, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en sus
artculos 61 y 62 dispone que:
2 Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico. INAP-CONACYT. Mxico,
1990: 166.
3 Smith, C. y Wakeley. Psicologa de la Conducta Industrial. McGraw-HiII. 1977: 78.
242
"La vacante se otorgar al trabajador que habiendo sido aprobado de acuerdo con el
reglamento respectivo obtenga la mejor calificacin."
"Las plazas de ltima categora de nueva creacin o las disponibles en cada grupo,
una vez corridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocurrieren,
y previo estudio realizado por el Titular de la Dependencia, tomando encuenta laopinin
del Sindicato, que justifique su ocupacin, sern cubiertas en un 50% libremente por
los titulares y el restante 50% por los candidatos que proponga el Sindicato.
Los aspirantes para ocupar las plazas vacantes debern reunir los requisitos que para
esos puestos, seale cada una de las Dependencias."
En el sector privado o en las entidades del sector paraestatal reguladas por el
Apartado A del artculo 123 constitucional, los sindicatos han intentado, yen muchos
casos conseguido, monopolizar esta funcin, con el argumento de cubrir directamente
los puestos de base para evitar la inclusin de "esquiroles" o espas de los intereses
patronales, a quienes, por otra parte, se les reconoce la exclusividad de decidir sobre
los puestos de confianza.
Tradicionalmente, las fuentes de reclutamiento se clasifican como internas o
externas, segn el origen de donde proceda el personal. A las internas pertenecen la
bolsa de trabajo y la sindicalizacin.
La bolsa de trabajo se integra con el conjunto de solicitudes de trabajo preselec-
cionadas o clasificadas de acuerdo con las caractersticas de cada uno de los aspiran-
tes propuestos por el sindicato para cubrir vacantes. En algunas organizaciones
frecuentemente se les da preferencia a los familiares directos del trabajador, con el
propsito de fortalecer su cohesin interna. Sin embargo, en el sector pblico lo anterior
est legalmente prohibido para evitar, entre otros vicios, el nepotismo o el favoritismo
a los que se prestara, al igual que la falta de objetividad que se presenta cuando se
trata de juzgar o sancionar a los trabajadores con quienes existe relacin familiar.
Internamente se convocan tambin a los aspirantes a travs de boletines que se
difunden en la misma institucin.
Las fuentes externas, a las que se recurre para cubrir las vacantes susceptibles
de ser ocupadas por personal ajeno a la organizacin, son las convocatorias a travs
de medios masivos de comunicacin, dirigidas expresamente a un medio determinado,
como pueden ser instituciones educativas y asociaciones de profesionistas; o las
abiertas, que son las ms populares y las que proporcionan mejores resultados. En
esta tarea se recomienda emplear cualquier sistema de reclutamiento, a fin de contar
con un amplio nmero de aspirantes y entre ellos posteriormente seleccionar los
idneos.
243
Algunos autores sugieren llevar a cabo tareas de reclutamiento anticipado, es decir,
prever las necesidades a futuro para aprovechar, o cuando menos convocar, al mejor
personal disponible en el mercado de trabajo y tenerlo en cartera para en su caso,
contratarlo; el nico inconveniente es, adems de su costo, abrir posibles expectativas
que originen la insistencia de los aspirantes en tal forma que requiera una atencin
constante,
6.3 SELECCfON
Probablemente, la etapa ms importante para la administracin de personal es sta,
que para Arias Gallca" representa el procedimiento para elegir a la persona adecua-
da, para el puesto adecuado y a un costo adecuado. Esto es, que permita la
realizacin del trabajador en el desempeo de su puesto y el desarrollo de sus
habilidades y potencialidades, a fin de hacerlo ms satisfactorio para l mismo y para
la comunidad donde se desenvuelve, contribuyendo de esta manera a los propsitos de
la organizacin.
De los tantos conceptos que existen alrededor de la seleccin, todos coinciden en
terminologa puesto que, semnticamente, seleccionar slqnu.ca escoger o diferenciar
cualidades entre especies de un mismo gnero.
En el proceso de seleccin se pueden distinguir las siguientes etapas: documental,
de pruebas y exmenes, y de entrevistas personales. Cada etapa puede subdividirse
an ms, dependiendo de la profundidad que se le quiera dar al proceso mismo,
generalizando que siempre es mayor en el sector privado, que en el pblico.
A. La etapa documental representa, adems del llenado de la solicitud de empleo
correspondiente, la entrega de todos aquellos documentos con los que se acredita la
edad, nacionalidad, capacidad jurdica, caractersticas personales determinadas, profe-
sin u oficio, antecedentes laborales, etc., para lo que generalmente se solicita acta de
nacimiento, cartilla del servicio militar obligatorio, cartas de recomendacin, diplomas,
ttulos profesionales o comprobantes de estudio correspondientes. De todo lo anterior
destaca la inutilidad y el nulo valor de las cartas de recomendacin, ya que se le solicitan
a quien va a expresarse favorablemente del interesado, no necesariamente dicen lo que
debieran, y si lo dijeran, no seran presentadas. -
Particularmente, en el sector central existe un documento oficial, conocido como
filiacin, de carcter obligatorio y necesario para tramitar la contratacin y el "alta" del
4 AriasGallola, Fernando. Administracin de Recursos Humanos. Trillas. Mxico, 1990: 151.
244
aspirante, una vez que ha sido seleccionado; este documento es expedido por la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
B. En la etapa de pruebas y exmenes estn incluidos todos los relacionados a la
capacidad, habilidades o destrezas, personalidad, psicologa y salud del solicitante.
Las pruebas psicomtricas que vayan a aplicarse al candidato pueden ser orales o
escritas; individuales o colectivas; de inteligencia, aptitudes, rendimiento, personalidad
e intereses. En este ltimo rengln es frecuente escuchar que, ms que para aceptar
o evaluar a un candidato, los exmenes de personalidad sirven para rechazarlo, aunque
es innegable la validez de muchos de ellos, pues evidencian objetivamente el nivel de
inteligencia y algunas actitudes personales.
En el proceso de seleccin, esto es, en la etapa de evaluacin mediante exmenes
de capacidad, competencia y posibles perspectivas de desarrollo de personal de alto
nivel, existen dos corrientes: la que dirige su inters hacia el conjunto de conocimientos
generales que el aspirante tiene, y la que requiere que se muestren los conocimientos
y experiencia especficos para la posicin a ocupar.
Ira Sharkansky menciona que "los servicios britnicos y estadounidenses contra-
tan empleados con una preparacin generalizada. Los britnicos seleccionan a los
nuevos empleados entre los graduados de las universidades de lite. Por el contrario,
los norteamericanos tiene una tradicin jacksoniana, segn la cual, cualquier ciudadano
puede desempear las tareas correspondientes a un funcionario pblico. En tanto que
los funcionarios de los niveles superiores de las administraciones francesa y alemana
han obtenido una posicin claramente separada de otros grupos ocupacionales de sus
respectivas sociedades. Se someten a un perodo prolongado de preparacin en
instituciones de lite de la educacin superior. La contratacin de nuevos empleados
la controlan los administradores mismos, mientras que los administradores de los
niveles superiores se seleccionan por medio de promociones a partir del servicio en la
carrera"." Es decir, se requiere competencia especializada en las tareas administrati-
vas que deban realizarse, o preparacin de administrador profesional en carrera
gubernamental.
C. La etapa de entrevistas personales es el paso anterior a la decisin final para
aceptar o rechazar al candidato en cuestin. Su finalidad es observar directamente, por
el especialista de la organizacin, el desenvolvimiento, seguridad y confianza con que
el candidato se manifiesta ante condiciones hipotticas que eventualmente el entrevis-
tador le presente, muchas veces en una aparente charla informal.
Los exmenes y entrevistas se han hecho tradicionales en el sector privado, pero
excepcionales en el pblico, sobre todo en el centralizado nacional. No es que se dude
de ellos, sino que los niveles de primer ingreso son salarialmente tan bajos, que seran
5 Sharkansky, Ira. Administracin Pblica. Editores Asociados. Mxico, 1971: 34.
245
muy simples, superficiales y poco profundos, adems de representar a la larga una
importante inversin no redituable. Para los puestos de confianza, la entrevista personal
se utiliza slo si el candidato es recomendado con alguien que no lo conoce y a quien
se presenta por primera vez.
6.3.1 Anlisis y valuacin de puestos.
En el apartado sobre reclutamiento se obvi el concepto de anlisis y valuacin de
puestos, requisito bsico para saber qu candidato buscar, porque es en la etapa de
seleccin en la que se requiere el conocimiento exacto del puesto y de sus caracters-
ticas para seleccionar al candidato idneo. Por otra parte, este concepto ha sido
desarrollado con mayor precisin en el captulo anterior.
En opinin de Smith y Wakaley,6 el anlisis de puestos es el estudio sistemtico
de las obligaciones, requerimientos y destrezas de un puesto o paso esencial para
hacer una descripcin laboral. Para Ros Szalay,' es el mtodo bsico con el que debe
iniciarse cualquier intento de tecnificacin de la administracin de personal.
El objetivo del anlisis y valuacin de puestos es proporcionar un listado de
funciones o definicin de labores a realizar por el trabajador, en el que debe consignarse
el grado de dificultad, la importancia de las actividades dentro del proceso productivo,
su responsabilidad funcional, la combinacin de habilidades y conocimientos bsicos,
as como los requisitos personales que debe llenar el aspirante para desempearlo
adecuadamente. Implica adems, de acuerdo con el mercado laboral, zona econmica,
complejidad, requisitos escolares y dems caractersticas necesarias para su desem-
peo, el salario con el que se remunere en forma adecuada la responsabilidad corres-
pondiente.
El establecimiento de tabuladores de salario parte de la experiencia con que se
cuenta sobre la tarea a realizar, as como de las condiciones econmicas del mbito
donde se vayan a aplicar, a fin de que sean apropiados y proporcionales tanto a ellas,
como al esfuerzo realizado que habr de retribuirse. Sin embargo, entre ms complejas
sean las organizaciones y ms dismbolas sus actividades, ms difcil es cubrir y
actualizar los tabuladores de salario. Este razonamiento no justifica su ausencia, pero
explica por qu no se realiza esta tarea en un sector pblico como el nacional, sujeto a
constantes cambios y poco convencido sobre las ventajas de este tipo de tcnicas
administrativas.
6 Smithy Wakeley. Op. cit.: 84.
7 Arias Galicia. Op. cit: 174.
246
6.4 CONTRATACION
En trminos generales, con esta denominacin se identifica la etapa en la que se
realizan todos los trmites con los que se inicia la relacin laboral entre trabaja-
dores y patrones, o entre servidores pblicos y Estado, representado por titulares de
los sectores centralizado y paraestatal. Dicho de otra manera, es el proceso de
integracin formal y documental del trabajador a la organizacin. La aceptacin
de ambas partes origina que, adems de la entrega de los documentos faltantes y el
llenado de los formatos o requisitos especficos que corresponden a esta etapa, se
formalice la relacin laboral mediante el contrato de trabajo o la aceptacin del
nombramiento.
Considerado genricamente el contrato como el acuerdo de voluntades para
crear, transferir o modificar derechos y obligaciones, existe uno aplicable a la relacin
laboral que requiere, bajo la legislacin nacional, de dos condiciones:
a) la obligacin de prestar un trabajo personal subordinado y
b) el derecho a recibir un salario.
La importancia de distinguir un contrato de trabajo de los dems tipos estriba en
que, mediante ste, se obtiene la proteccin de las leyes laborales, normalmente ms
ventajosas que las de otras ramas del Derecho.
El contrato laboral implica una relacin de subordinacin, que se establece
con el simple acuerdo de voluntades mediante el compromiso manifiesto
de ambas partes, sin la obligacin de que ste conste por escrito, imputn-
dole las consecuencias de tal omisin al patrn.
En las entidades del sector paraestatal reguladas por el Apartado A del artculo
123 constitucional, tambin funciona la figura del contrato colectivo, esto es, del que
celebran sus titulares con l o los sindicatos correspondientes, en su calidad de
representantes del conjunto de trabajadores. La legislacin nacional que regula las
relaciones laborales en el sector centralizado precisa que ste surge en virtud del
nombramiento expedido por un funcionario facultado, el cual debe formalizarse
necesariamente con un documento tambin denominado nombramiento; o la inclusin
de personal en el registro denominado lista de raya de trabajadores temporales. En
ambos casos se requiere del acuerdo de voluntades, esto es, de la propuesta de la
posicin a cubrir y la aceptacin para desempearla.
La teora administrativa ha denominado "acto unin" al nombramiento como
medio para establecer la relacin laboral, por considerar que mediante l se unen dos
247
voluntades para satisfacer o realizar actividades previstas y determinadas por las leyes,
es decir, para ejercer las atribuciones y facultades correspondientes a un puesto dentro
de lmites precisos de competencia. En funcin de lo anterior y de la imposibilidad deir
ms all de lo estrictamente marcado por la ley, se habla de unin, y no de libre
concertacin para acordar condiciones laborales a satisfaccin de ambas partes, como
sucede en la contratacin. Si bien esa concertacin puede ser virtual, est limitada a las
leyes de la oferta y la demanda laboral, y no sujeta realmente a la sola voluntad de las
partes, pero al menos existe tericamente.
La relacin laboral establecida mediante nombramiento se diferencia en
sentido estricto de la contratacin y de la inclusin en la lista de raya por-
que:
Tanto los derechos como las obligaciones que se derivan de la relacin estn
perfectamente delimitados por disposiciones legales o reglamentarias y no es
posible modificarlos a voluntad.
Su incumplimiento origina responsabilidades severas e ineludibles.
Su desempeo implica ejercicio de poder o est investido de autoridad.
Se acta en funcin de las facultades delegadas y se compromete al Estado.
Se requiere de compromiso formalmente expresado (protesta de desempeo).
Es frecuente que el sector paraestatal, regulado por disposiciones de orden
pblico, utilice tambin el trmino nombramiento para identificar el ingreso de los
servidores pblicos de confianza, bien sea por comodidad administrativa, por costumbre,
o simplemente por considerarlo similar a la designacin. Esto es tan comn, que
posteriormente tiene que respaldarse la relacin laboral mediante contrato individual de
trabajo con el nombrado o designado, debido a que no puede establecerse la relacin
laboral con los empleados de confianza mediante el contrato colectivo que rige en la
entidad.
De aceptarse la equivalenciaterminolgica anterior yconsiderar vlida la utilizacin
del concepto de nombramiento en las entidades, habra entonces que eliminar de las
diferencias entre contrato y nombramiento antes sealadas, el contenido de los tres
ltimos guiones, que se refieren al ejercicio del poder, a la representatividad o compro-
miso para el Estado, y a la necesidad de protestar el fiel y exacto cumplimiento de las
atribuciones conferidas. -
De acuerdo con la legislacin nacional, el nombramiento debe contener el nombre,
nacionalidad, edad, sexo, estado civil y domicilio; los servicios que deben prestarse,
determinados con la mayor precisin posible; el carcter del nombramiento: definitivo,
provisional o interino; la duracin de la jornada de trabajo; el sueldo y dems prestacio-
nes que habr de percibir el trabajador, y el lugar donde prestar sus servicios.
248
Otra forma de contratacin, o mejor dicho de establecer una relacin laboral en
las dependencias del sector central, es la inclusin del nombre del trabajador en las
listas de raya, aunque limitada a un determinado tiempo, a la realizacin de un trabajo
especfico o de una obra determinada. Actualmente, a esta clase de trabajadores la
Ley les otorga los mismos derechos que a los nombrados.
La celebracin de un contrato de honorarios es otra forma de ingreso al sector
centralzado:" es importante diferenciar tanto las caractersticas propias de estos
documentos, como su indebida concepcin.
El contrato de honorarios, regulado por la legislacin civil precisamente porque
no implica subordinacin de uno de los contratantes hacia el otro, es aquel que se
celebra con un profesional a quien se le encomienda un servicio normalmente nico o
susceptible de diferenciarse claramente; en el que la decisin del cmo realizarlo, y a
veces del cundo, queda a su arbitrio; que se cubre con una cuota o precio alzado
denominado honorario, que fija el profesional y es respaldado con un recibo por ese
concepto.
La utilizacin indebida del contrato por honorarios se da cuando, en virtud de la
existencia de una partida presupuestal para esos casos:
Se contrata al personal para desempear funciones genricas y permanentes.
La relacin es de subordinacin.
No se reconocen los derechos que tienen los dems trabajadores (vacaciones,
aguinaldo, antigedad, inamovilidad, etc.).
Existe la pretensin de considerar esta relacin como civil y no laboral.
No obstante, todo lo anterior se pierde cuando el trabajador recurre a las
autoridades laborales, quienes han definido este tipo de relacin como de trabajo y
obligado a la Administracin Pblica a su reconocimiento pleno, aunque sea nicamen-
te en relacin con los quejosos en particular.
8 Cabe mencionar que la celebracin de un contrato de honorarios afecta particularmente a la partida 1201
"Honorarios y Comisiones" del captulo 1000 "Servicios Personales", a diferencia de los servicios que se
contratan cuando se afecta el captulo 3000 "Servicios Generales", del Presupuesto de Egresos de la
Federacin.
249
6.5 INDUCCION
Pichardo Paqaza" considera que este proceso permite al servidor pblico de nuevo
ingreso integrarse e identificarse con la funcin pblica, a travs del conocimiento
de objetivos, metas, programas y estructuras del gobierno, tanto a nivel global como
institucional. En l se comprende tambin la formacin bsica indispensable para
desarrollar su trabajo especfico, su vocacin de servicio pblico y as lograr su plena
identificacin con los altos valores del Estado y la nacin.
La induccin es el primer esfuerzo por conciliar los intereses del individuo
con los de la organizacin y por integrar a personas con diferentes perso-
nalidades, habilidades y conocimientos, a los grupos de trabajo y a las
prcticas del organismo.
1
o
Denominado tambin introduccin al puesto, significa el proceso o conjunto de
actividades tendientes a ubicar fsica, intelectual y anmicamente al trabajador
dentro de la organizacin. Fsicamente, mediante el sealamiento de su lugar de
trabajo y la proporcin de los elementos materiales necesarios para su desempeo;
intelectualmente, a travs de los manuales de organizacin, procedimientos y dems
documentacin legal -rdenes, circulares, etc.- que le permita comprender a fondo su
responsabilidad, sus lmites y sus facultades; y anmicamente, presentndolo con sus
compaeros de trabajo y entregndole el manual de bienvenida preparado ex profeso,
en el que se le proporciona informacin adicional tendiente a motivarlo.
En el sector pblico nacional esta etapa no ha sido usual; la inexistencia de los
documentos que la sustentaran podra superarse, lo difcil es convencer tanto a titulares
como a colaboradores, en todos los niveles de la Administracin Pblica, de los positivos
resultados que se logran simplemente con hacerle sentir al trabajador que es bienvenido,
que sus funciones son necesarias y por tanto, deben desempearse adecuadamente.
Fuera de los altos niveles, en los que se acostumbra hasta una ceremonia de toma de
posesin y se elabora un documento o acta de recepcin y entrega, en los niveles
inferiores slo llega a realizarse la simple presentacin con sus subordinados o compa-
eros, de la persona de nuevo ingreso.
9 Pichardo Pagaza. Op. cit: 170.
10 Martnez Silva, M. "Los sistemas de personal en la administracin pblica" en La Administracin Pblica
Federal. UNAM. Mxico, 1972: 41.
250
6.6 MOVIMIENTOS DE PERSONAL
Durante la vida activa del trabajador que ya tiene la titularidad del puesto, no del que
est en espera de que se le confirme, y desde que ingresa en cualquiera de los niveles,
especialidades, clases o categoras, se dan una serie de cambios en la situacin laboral
del personal, generalmente denominados movimientos de personal o movimientos
escalafonarios. Estos son regulados inicialmente por las leyes laborales y en forma ms
precisa, por los documentos derivados de ellas, como las Condiciones Generales de
Trabajo para el sector centralizado y las entidades reguladas por el Apartado B del
artculo 123 constitucional, y en los Contratos Colectivos para aquellas entidades
reguladas por el Apartado A del mismo.
El movimiento del trabajador es el de "alta", al momento de la contratacin. Este
origina toda una serie de actividades como consecuencia, por sealar algunas, estn:
la inclusin del trabajador en la nmina para los efectos de pago, la expedicin de la
credencial o gafete que lo identifique como trabajador de la dependencia o entidad, su
inclusin en el sistema de control de asistencia para el registro correspondiente, yen
otros sistemas para proporcionarle los servicios que le correspondan (mdico, estacio-
namiento, vales de despensa, etc.), as como una serie de comunicaciones necesarias
con instituciones encargadas de otro tipo de registros, obligaciones, controles, servicios
o beneficios (Sistema de Ahorro para el Retiro, IMSS, Aseguradoras, etc.).
Los movimientos de personal pueden ser: laterales, de ascenso o descenso y de
baja.
A. Laterales. Este tipo de movimiento se conoce comnmente con la denominacin
permuta, sujeta a la solicitud de los trabajadores que pretenden intercambiar posicio-
nes y a la aceptacin expresa del titular o de las jefaturas de las reas de donde sale
uno de ellos y llega el otro. Este tipo de movimiento origina en ocasiones una serie de
situaciones que repercuten en la poltica laboral interna, ya que normalmente al pasar
los trabajadores a ocupar el lugar escalafonario del otro permutante, alguno de los dos
altera el orden escalafonario al incrustarse en un nivel que no le corresponda de
acuerdo con su antigedad.
Dentro de esta modalidad se encuentran tambin los cambios de adscripcin,
originados por la necesidad de fortalecer una rea de la organizacin, o por la solicitud
de un trabajador de cambiar de lugar de residencia. En el caso de la permuta se da el
intercambio de funciones y de plazas; en el cambio de adscripcin el trabajador
prcticamente lleva su plaza a su nuevo lugar de trabajo.
Algunos autores identifican en este apartado a la transferencia de personal,
entendida como el movimiento que implica un cambio de asignacin de labores, en el
que el individuo se traslada a otro trabajo de aproximadamente el mismo nivel de
251
responsabilidad, en el que se requieren casi las mismas tcnicas y por el que se le paga
casi el mismo sueldo. Este movimiento puede obedecer a la necesidad de la organiza-
cin o del empleado, de enfrentar emergencias o cambios en las operaciones de la
empresa, o de mejorar su productividad y eficiencia.
B. De Ascenso y Descenso. Para regular especficamente este tipo de movimientos
existen en la dependencia reglas precisas contenidas en un Reglamento de Escalafn,
en el que se determinan los lmites y procedimientos que enseguida se explican:
a) Participan nicamente los servidores pblicos de base, es decir, aquellos
que despus de seis meses de servicio han obtenido la titularidad de una
plaza en la que son inamovibles y que no presenten notas desfavorables en
su expediente. Es posible que algn trabajador desde su ingreso lo haya
hecho como titular de una plaza, sin embargo, para ser sujeto de ascenso,
adems de que legalmente an no es inamovible, requiere una calificacin
escalafonaria de la que carece, puesto que las calificaciones son semestra-
les.
b) Participan en las posiciones vacantes de la categora inmediata superior, o
en una de mayor grado cuando no existan candidatos intermedios.
e) Se requiere estar calificado. Los reglamentos de escalafn establecen un
procedimiento para calificar a los trabajadores, quienes deben ser evaluados
por el superior jerrquico. Posteriormente estas calificaciones se le dan a
conocer al trabajador para que, en caso de inconformidad, presente la queja
correspondiente ante la Comisin Mixta de Escalafn, integrada por repre-
sentantes de los titulares de la institucin y del sindicato, para que en
definitiva decida sobre el particular.
Las calificaciones se realizan considerando los siguientes factores escalafona-
rios:
Conocimientos. Se evala el nivel, amplitud y profundidad que tiene
el trabajador sobre sus labores.
Aptitud. Representa el inters, dedicacin, esmero, cuidado con que
realiza el trabajo y que sealan la responsabilidad de su desempeo.
Disciplina. Se refiere al cumplimiento de las instrucciones recibidas y
a la oportunidad de su respuesta, expuesta por la inexistencia de "no-
tas malas" en el expediente personal.
Puntualidad. Evidencia el respeto al horario y la asiduidad en la asis-
tencia
Antigedad. Significa el compromiso constante con la dependencia
por los aos de servicio dedicados a ella.
252
La crtica ms comn que se hace al sistema de ascenso o escalafonario radica
en que se presta a muchas irregularidades por lo siguiente:
Los dos factores ms importantes y con mayor calificacin, conocimientos y
aptitud, se prestan a la subjetividad de quien los aprecia.
A los trabajadores se les califica con benevolencia o magnanimidad para no
originar inquietudes, inconformidades o situaciones ms graves que podran,
inclusive, tener repercusiones polticas.
El factor decisivo es la antigedad, pues pesa ms en caso de promedios o
calificaciones similares.
De ello se deriva que sera mejor establecer un sistema de exmenes para
evaluar, no nada ms el grado de conocimientos actuales, sino lo que resulta ms
importante para la dependencia: que el trabajador posea las caractersticas necesarias
para el puesto que va a desempear.
De no suceder lo anterior, una opcin viable es generalizar el sistema que la
Secretara de Educacin Pblica utiliza para sus profesores, a quienes otorga mayores
percepciones o asciende escalafonariamente, en la medida en que ellos se capacitan
personalmente, ya que de este modo se relacionan las posibilidades de ascenso a
niveles superiores y el inters que cada trabajador pone en su desarrollo personal,
premiando con mayores percepciones a aquel que tiene ms puntos escalafonarios,
los que agregados en su hoja de servicios le permiten obtener mejoras salariales
personales.
Los movimientos de descenso o "de regreso" se dan con carcter provisional, en
casos generados por una vacante no definitiva (enfermedad prolongada, licencia sin
sueldo para el desempeo de posiciones sindicales, licencia para ocupar puestos de
confianza, etc.). Al regresar el titular original, es necesario descender a quienes
ocuparon temporalmente los puestos.
En el sector paraestatal (nicamente en las entidades reguladas por el Apartado
A del artculo 123 constitucional) se puede dar un excepcional movimiento de descenso
escalafonario, ocasionado por una eventual necesidad de ajustar o suprimir posiciones
o puestos, liquidando al trabajador la diferencia monetaria entre la categora del puesto
que est desempeando, con la del puesto en el que se quedar, y slo entonces
descenderJo escalafonariamente.
Por ltimo, al fijarse en los contratos colectivos un perodo de prueba despus del
ascenso y no pasarlo el trabajador, es posible descenderlo al puesto que anteriormente
ocupaba.
253
C. De baja. La participacin del rea de administracin de personal en este tipo de
movimientos es muy dismbola y variada por el sinnmero de causales distintas que
originan una baja. En ocasiones se tiene adems que establecer coordinacin con otras
reas de la organizacin para proteger adecuadamente los intereses de la institucin.
De manera general, cada una de las causales de baja est regulada o protegida,
tanto por las disposiciones legales laborales (LFT y LFTSE), como por aquellas que
contienen los beneficios y prestaciones de los trabajadores (Leyes del IMSS y del
ISSSTE). Los motivos de baja ms importantes y los trmites que originan son los que
a continuacin se presentan.
a) Muerte. En estos casos, lo primero que debe precisarse es si sta situacin fue
originada por accidente de trabajo, que se produce en ejercicio o con motivo de ste; al
trasladarse el trabajador directamente de su domicilio al lugar de trabajo, o viceversa;
por enfermedad profesional o estado patolgico derivado de la accin laboral continuada
o del medio en el que se ve obligado a prestar sus servicios; o por el contrario, si se
debe a condiciones naturales, a accidente o enfermedad no profesional.
Lo anterior es importante por las consecuencias que se originan. En los dos
primeros casos los beneficiarios del trabajador tienen derecho, en las entidades paraes-
tatales reguladas por el Apartado A del 123 constitucional, al pago de 2 meses de salario
para sufragar los gastos del sepelio y a una indemnizacin equivalente a 2 aos de
salario. En caso de muerte cuyo origen no es laboral, no existe ningn tipo de
compensacin. Cabe sealar que, para los trabajadores del sector centralizado y de las
entidades reguladas por el Apartado B, esta compensacin no est regulada en la ley
respectiva.
Una vez salvado lo anterior y en virtud de que independientemente del origen del
fallecimiento se produce un movimiento de baja, debe prepararse toda una serie de
documentos (finiquito o pago de prestaciones pendientes a la fecha, constancias de baja
y tiempo de servicios, etc.) para que en su caso, los beneficiarios realicen los trmites
correspondientes para obtener la proteccin (pensin econmica) de las instituciones
de seguridad social, algunas otras prestaciones especficas (seguros, fondos de mutua-
lidades, etc.), o ejerzan algn otro tipo de derecho, como heredar una plaza vacante en
la institucin donde el fallecido prestaba sus servicios.
b) Incapacidad permanente total. En este supuesto se debe actuar en forma similar a
la anterior para precisar si la incapacidad procede o no de un riesgo profesional. De
serlo, origina conforme al Apartado A del artculo 123 constitucional, una indemnizacin
equivalente a 3 aos de salario, adems de atencin mdica, hospitalizacin, medica-
mentos y prtesis, si se ameritan. Para los trabajadores regulados por el Apartado B
esta indemnizacin tampoco est contemplada, slo lo est la pensin y los servicios
asistenciales que proporciona el ISSSTE.
254
Este movimiento de baja es definitivo conforme al Apartado A; no puede ser
revocado eventualmente, como sucede con los trabajadores protegidos por el Apartado
B. Estos ltimos tienen derecho a que las dependencias los restituyan en su empleo,
si recuperan la aptitud para desempearlo, bajo pena de que sean ellas mismas las
que cubran sus salarios, y no el ISSSTE; y para los trabajadores, bajo pena de que les
sea revocada la pensin, si no lo aceptan o estn desempeando otro trabajo remune-
rado.
c) Jubilacin. La baja por esta causa procede para los trabajadores, al cumplir 30 aos
al servicio del Estado e igual tiempo de cotizacin al ISSSTE, y para las trabajadoras,
nicamente con 28 ms. En el caso de los trabajadores regulados por el Apartado A
se denomina pensin por vejez y solamente se da cuando el trabajador cumple 65 aos
de edad. Sin embargo, existe la posibilidad de que se presente una baja antes de este
tiempo, puesto que ambos ordenamientos legales asistenciales preven la posibilidad
de obtener sus beneficios por retiros anticipados. En estos casos, la pensin asignada
es proporcional a la edad o a la condicin (vejez, grado de incapacidad, cesanta en
edad avanzada,) especfica del trabajador, siempre que ste haya cotizado determina-
do nmero de semanas.
Para que el trabajador inicie los trmites de jubilacin o de retiro en los supuestos
anteriores, se requiere que la dependencia o entidad le expida el documento de baja
correspondiente, puesto que es precisamente esta la causal que origina el derecho de
proteccin.
d) Rescisin unilateral, cese o despido. Cualquiera de los trminos anteriores con
los que se defina la decisin de originar un movimiento de baja, tiene a su vez que
documentarse administrativa y jurdicamente para que, de ser necesario, se est en
posibilidades de defender los intereses de la organizacin. Se habla de unilateralidad
porque es una sola voluntad la que se expresa; la justificacin o injustificacin de la
procedencia normalmente se ventila a travs de las autoridades laborales competentes,
ante quienes acude el trabajador en demanda de proteccin.
Frecuentemente se opta, tanto por parte del trabajador como de los titulares de
las dependencias y entidades o responsables de la administracin de personal, por
sustituir este motivo de baja por una renuncia simple o negociada (rescisin bilateral
en la que intervienen las dos voluntades: la del trabajador que la presenta y la del titular
que la acepta). En este caso, ambas posiciones pueden salir beneficiadas: la depen-
dencia o entidad se evita una serie de trmites y un posible juicio; el trabajador deja su
expediente limpio para no figurar como conflictivo a futuro, o simplemente, evita el
desgaste que en tiempo y recursos econmicos representa el litigio.
Para las entidades en las que se aplica la Ley Federal del Trabajo, se sealan las
causales de terminacin de la relacin laboral en la que el trabajador puede ser dado
de baja, sin responsabilidad para el patrn o titular, a quien se seala como nica
255
condicin que se le d aviso por escrito al trabajador de la fecha y causa de la rescisin.
Si ste se negare a recibirlo, habr de comunicarse a la autoridad laboral respectiva
(Junta Federal o Local) junto con el domicilio del trabajador, a fin de que sta se lo
notifique. Para los contratos colectivos de las instituciones, pueden existir algunos
requisitos adicionales, como la participacin de la representacin sindical, o algunos
procedimientos administrativos que realizar para que efectivamente proceda la baja.
Cuando no se consideran suficientemente fundadas las causales para proceder a
la baja, o sta es requerida por "necesidades del servicio", se presenta la posibilidad de
optar por un despido injustificado y ofrecer la llamada indemnizacin constitucional al
trabajador (3 meses y 20 das de salario), as como su prima de antigedad, de manera
que se evite el conflicto en el que finalmente habrn de pagarse los salarios cados que
se dejaron cubrir durante el tiempo de litigio.
Para las dependencias y entidades en las que es aplicable la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, existe tambin una serie de causales sealadas
para proceder a la baja del trabajador. Dada su condicin de propietario del puesto o su
inamovilidad, necesariamente se tiene que demandar el cese o despido ante el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje, que proceder hasta que esta autoridad lo sancione
(en tanto, es posible que el trabajador sea removido de la oficina en que labora y
reubicarlo en otra).
El procedimiento para demandar el cese implica el levantamiento de una acta
administrativa en la que deben intervenir el trabajador, su representante sindical, los
testigos de cargo y de descargo y dos testigos de asistencia, quienes firmarn el
documento una vez que se precisen los hechos y declaraciones de todos los participan-
tes.
En tanto no se defina su procedencia, el movimiento de baja no puede darse como
definitivo y la plaza supuestamente vacante no puede ser ocupada, debido a las
consecuencias en caso de que la organizacin perdiera el litigio y a la necesidad de
reinstalar al trabajador demandante en el puesto del que es titular. Si ste fuera ocupado,
tendra que darse de baja a quien se coloc en l, originndose otra demanda por no
estar reconocida esta causal como motivo justificado de baja (reingreso por resolucin
favorable del Tribunal).
e) Otras causas. Existen otras causas de baja que originan tambin la intervencin de
los administradores de personal, aunque de manera menos complicada. Es el caso de
la renuncia del trabajador; del trmino de la obra o del plazo por el que se contrata o
nombra (interinato: seis meses; provisionalidad: hasta el regreso del titular o propietario
de la plaza, o por un movimiento escalafonario descendente que origina la salida del
ftimo trabajador del escalafn); del retiro voluntario del trabajador tras ofrecrsele para
ello mayores prestaciones que las consignadas en la Ley; de la liquidacin legal de los
256
trabajadores por la entidad; del abandono de empleo (se considera equiparable a ste
el no regresar a trabajar al trmino de una licencia sin goce de sueldo); de la culpabilidad
por un delito y sentencia a prisin; y de alguna otra causal que origine el movimiento
de baja y el archivo del expediente del trabajador. .
Cuadro 6.2
MOVIMIENTOS DE PERSONAL
LATERAL
6.7 EVALUACION DEL DESEMPEO
Un sistema escalafonario abierto es aquel que tiene una perspectiva de desarrollo
del personal, que depende tanto del propio trabajador como de las facilidades que le
d la institucin. Esta posibilidad parte de factores escalafonarios ms flexibles, aun
sin que exista una vacante especfica. En donde no existan tales factores, sino slo
como referencias secundarias supeditadas a los resultados de los exmenes de
conocimientos, es posible establecer procedimientos de evaluacin del desempeo,
de acuerdo con las caractersticas propias de cada organismo. Adems de lo relativo
al sistema escalafonario promocional, esta funcin puede ser utilizada para el otorga-
miento de estmulos, premios, recompensas, o cualquier otro mtodo para alentar la
productividad; como un indicador de las necesidades de capacitacin; e inclusive, sin
que este sea su objetivo, como evidencia para aplicar sanciones y corregir conductas.
257
Es conveniente destacar que la amplitud del sector pblico y la necesidad de
conocer al detalle cada una de las funciones que corresponden a cada puesto, condi-
cionan la medida, oportunidad y profundidad del proceso de evaluacin del desempeo.
6.7.1 Problemas de la evaluacin del desempeo.
Este proceso no debe entenderse como sinnimo de medicin. En l est implcito
el concepto de su objetividad porque no todas las tareas realizadas en el sector pblico
pueden medirse con exactitud y referidas a parmetros similares. Diferentes labores
requieren diferentes indicadores de eficiencia. Una actividad industrial, por ejemplo,
tiene productos tangibles y contables: en determinado tiempo, bajo ciertas condiciones,
se sabe qu cantidad de artculos puede producir un obrero. No sucede lo mismo en
actividades terciarias o de servicios, en las que intervienen variables como: estudios o
anlisis, oportunidad, o interpretaciones jurdicas que no pueden medirse en funcin de
la horade entrada y salida.
258
Lo anterior significa que se requiere establecer normas, parmetros y mtodos
de evaluacin confiables y especficos, que consideren las diferencias existentes, aun
dentro de un mismo grupo u organizacin de trabajo. Comnmente, la labor de un
trabajador no depende tan slo de l; adems de su aptitud personal, requiere
materiales, equipo, apoyo, supervisin, etc. Existen atribuciones ajenas que correspon-
den a otras reas o personas y pueden obstaculizar la realizacin de sus tareas; no
tener en cuenta estas condicionantes externas al momento de hacer una evaluacin
laboral, demerita la objetividad de sus resultados.
Un factor eminentemente subjetivo, que puede distorsionar el proceso de evalua-
cin, es la empata o la presencia de alguna simpata, antipata, prejuicio o inclinacin
personal, al momento de calificar el trabajo de otro. Los favoritismos deterioran el grado
de compromiso de los participantes, quienes al notar preferencias pierden la motiva-
cin, la autoestima, se desmoralizan y afectan con ello la productividad de la institucin.
En este mismo tenor existe un riesgo de condicionamiento o sesgo individual en
la supervisin, que consiste en calificar al trabajador conforme a supuestos subjetivos
basados en alguna cualidad particular (edad, sexo, religin, raza, etc.). Por ejemplo,
teniendo en cuenta la antigedad o edad madura de algn trabajador, puede deducirse
que: a) ya tiene mucha experiencia y sus resultados son satisfactorios; b) est
necesariamente "maleado" por el tiempo que tiene en el servicio; o c) pronto reducir
su rendimiento debido a su edad, sin que necesaria ni obligatoriamente sea cierta
ninguna de estas conclusiones.
6.7.2 Mtodos para la fijacin de estndares.
La evaluacin del desempeo toma como referencias normas y estndares de
rendimiento que deben fijarse vlida, especfica e imparcialmente. Algunas vas para
hacerlo son:
Estudios de tiempo.
Informes de confianza.
Indicadores externos.
Acuerdos con los sindicatos.
El estudio de tiempo es un cronometraje de las actividades y operaciones
realizadas por el trabajador. No obstante, esta medicin no puede considerarse
totalmente confiable, a pesar de efectuarse "reloj en mano" porque bajo observacin,
sea por nerviosismo o por deshonestidad, no se trabaja igual que bajo condiciones
normales. Este mtodo, por otra parte, tampoco tiene en cuenta las habilidades
259
individuales, que obviamente repercuten favorable o desfavorablemente en el proceso.
Para evitar estas situaciones puede sentarse como norma el promedio del grupo de
trabajadores y no el resultado ms alto o ms bajo, pues ello generara desintegracin
grupal y resentimientos contra los empleados que los obtuvieron.
El criterio basado en un resultado excepcional, sea a la baja o a la alta, puede dejar
de lado, por ejemplo, alguna deficiencia de entrenamiento en el primer caso, o un
estndar de rendimiento caduco, fijado por abajo de la capacidad productiva actual.
Puede darse tambin que el grupo "se confabule" y acuerde no rebasar cierto estndar,
para lo que habrn de constrastarse los resultados con un supervisor de confianza, es
decir, con el jefe inmediato que ordinariamente ha observado el rendimiento de los
trabajadores a su cargo. Esto es lo que se llama un informe de confianza.
Cuando no se ha llevado a cabo ningn mtodo para determinar las normas
propias, pueden tomarse como parmetros indicadores externos, de otras organizacio-
nes con funciones anlogas, siempre y cuando se ajusten o adecuen a la propia
organizacin y a sus caractersticas, a fin de preservar su eficiencia.
Por ltimo, los acuerdos con sindicatos toman como base el resultado de alguno
de los mtodos anteriormente mencionados, pero se aproximan o se alejan de ellos
segn se los permita su poder de negociacin con la institucin.
Sin ser propiamente una tcnica de evaluacin, los sistemas de quejas y sugeren-
cias (buzones) son de gran utilidad para dar a conocer situaciones concretas en la
prestacin de un servicio o realizacin de un trabajo. En este caso la evaluacin es
efectuada por otro actor: el usuario, es decir, el pblico. Adems, por acuerdo de la
Secretara de la Contralora General de la Federacin, deben establecerse estos
buzones en las instituciones pblicas nacionales.
"Seguramente resulta ya claro para el lector que el empleo de un nico ndice de
desempeo acarrea ciertos riesgos si se emplea en una forma indiscriminada y absolu-
ta''."
11 AriasGalicia. Op. dt: 333.
260
6.7.3 Etapas de la evaluacin del desempeo.
A. Definicin del puesto. El anlisis de puestos, al establecer las funciones de
cada categora permite indicarle a un empleado sus labores concretas, es decir,
las de su nica y personal responsabilidad, lo que adicionalmente evita la
duplicacin de tareas.
B. Evaluacin del desempeo. Mediante tcnicas de calificacin adecuadas, se
compara el rendimiento de un trabajador con los estndares estipulados. El
resultado tambin permite contrastar una funcin personalizada con la adjudi-
cada en el anlisis de puestos.
C. Discusin de resultados. Una vez conocido el resultado del rendimiento, jefe
y subordinado pueden comentar por qu no se obtuvo de este ltimo lo que se
esperaba, o en caso contrario, reconocer e incentivar su buen desempeo.
Este paso ofrece un momento de comunicacin dentro del proceso de adminis-
tracin de personal, pues el trabajador puede aclarar sus responsabilidades, en caso
261
de que no se haya hecho desde su induccin al puesto o, al enterarse de sus fallas,
corregirlas. El jefe o supervisor puede reformular o precisar sus instrucciones, escuchar
posibles objeciones y posteriormente, en caso de no estar satisfecho con los resultados
siguientes, impedir que stos se justifiquen por desconocimiento o falta de comunica-
cin. Esta es la oportunidad para redifinir conjuntamente objetivos, atribuciones y metas.
6.7.4 Responsables de la evaluacin del desempeo.
El rea, departamento, oficina, o unidad de personal, es la encargada del proceso
de evaluacin, esto es, formular polticas, establecer mtodos y tcnicas, preparar
formas y procedimientos detallados y llevar el control de sus resultados en el expediente
de cada trabajador.
Sin embargo, el supervisor o jefe inmediato es la persona que mejor conoce el
desempeo, rendimiento y responsabilidad de sus colaboradores o subordinados,
debido al contacto directo y cotidiano que tiene con ellos. Nadie mejor que l puede
distinguir al empleado hbil y creativo, pero impuntual, de aqul otro que jams falta ni
llega tarde, pero que tampoco coopera ni tiene disposicin para un mejor desenvolvi-
miento del trabajo colectivo.
Por otra parte, en el sector pblico nacional es conveniente que el rea de personal
ofrezca asesora y apoyo respecto a las herramientas de evaluacin y tome las
decisiones finales con los jefes de las divisiones operativas, en contra de lo que sealan
algunos autores sobre que stas deben ser tomadas nicamente por los jefes directos. 12
Es conveniente manejar el rea de personal como la figura institucional responsable de
todo el proceso de evaluacin, control y sancin, y no olvidar que la responsabilidad del
servidor pblico es con el Estado, no con el jefe que lo design o con quien eventual-
mente le corresponde trabajar.
Para considerar diversos puntos de vista y omitir apreciaciones personales,
favorables o desfavorables, puede pensarse tambin en un sistema multievaluatorio,
que comprenda la evaluacin grupal de los compaeros, la del jefe inmediato, la de un
jefe superior quien podra extraarse ante posibles irregularidades, la del rea de
personal y la autoevaluacin. De cualquier forma, la unidad de personal debe instruir y
explicar ampliamente al jefe o supervisor los mtodos de evaluacin, para disminuir los
riesgos de error.
12 Dessler, G. Op. Cit.: 549.
262
6.7.5 Mtodos de calificacin.
Independientemente de las caractersticas personales del trabajador, la califica-
cin de mritos evidencia o da adjetivos concretos a la realizacin de un trabajo, sobre
una serie de factores que apuntan ms directamente hacia la calidad en el desempeo
de un puesto: criterio, iniciativa, previsin, cantidad, responsabilidad, conocimientos,
colaboracin, etc."
Estas cualidades se evalan por separado para detectar, objetivamente, las
habilidades y deficiencias personales de cada trabajador, en un perodo preciso. El
nmero de atributos calificados va generalmente de 5 a 15, pero pueden sintetizarse
en 7 u 8, porque algunos de ellos se relacionan bastante y as se facilita su sistemati-
zacn."
El lapso entre una evaluacin y otra no tiene alguna restriccin en especial, puede
hacerse cada mes, cada tres meses o, si es conveniente, dos veces por ao, pero
durante este perodo, deben:
a) reunirse elementos suficientes para efectuar la calificacin y
b) hacerse las correcciones a tiempo, no cuando sus efectos son irremediables y
el personal ya es otro.
Sin embargo, aun cuando la evaluacin formal se realice 2 o 3 veces al ao, se
recomienda hacerla frecuentemente de manera informal, a fin de incrementar la
comunicacin supervisor-subordinado, tener la oportunidad de mejorar y evitar sorpre-
sas posteriores.
A continuacin se har una descripcin de las tcnicas de calificacin de mayor
uso, cuyos resultados pueden ser mejores si adems de tener en cuenta todas las
recomendaciones hasta aqu mencionadas, se emplean simultneamente ms de una
de ellas.
A. Escala Grfica de Calificacin. Es la tcnica ms sencilla y comn. Se basa
en una matriz de dos entradas: en una, se enlistan los atributos a calificar
-asistencia, responsabilidad, creatividad, confiabilidad, prontitud, etc.-; en la
otra, se enlistan las posibles calificaciones --excelente, buena, aceptable, insa-
tisfactoria, etc.-
13 Arias Galicia. Op. cit.: 337.
14 Op. cit.: 341.
263
Cuadro 6.3
ESCALA GRAFICA DE CALIFICACION
Calificacin
Atributo
Asistencia
Responsabilidad
Creatividad
Confiabilidad
Prontitud
Insatisfactoria Aceptable Buena Excelente
x
x
x
x
x
B. Alternancia en la Clasificacin. Se crea una lista por cada caracterstica a .
calificar, en la que se escriben los nombres de todos los empleados del mejor al
peor, respecto a ella. De este modo pueden conocerse las deficiencias y virtudes
individuales: el mejor en creatividad puede resultar el peor en puntualidad. Sin
embargo, al establecer forzosamente un listado ordinal y no admitirse empates,
pueden colocarse en lugares secundarios a personas tan satisfactorias como la
colocada en el primero.
C. Comparacin de Pares. Este mtodo ampla el anterior porque hace una
comparacin ms detallada: en torno a una caracterstica, cada trabajador es
comparado con cada uno de sus compaeros. Al finalizar se observa quin result
ms veces superior y ste se establece como el mejor en esa cualidad.
264
Cuadro 6.4
COMPARACION DE PARES
DESTREZA
Compara Juan Luis Ral Ivan
Juan
O
+ +
Luis
+
O
+
Ral
+
O
+
Ivan
+ +
O
Resultado
2 1 3 2
D. Distribucin Forzada. Esta tcnica es bastante vaga y slo til para grupos
numerosos. Consiste en distribuir arbitrariamente porcentajes de desempeo
para el conjunto de trabajadores, por ejemplo:
un 15% de muy alto desempeo
un 20% de satisfactorio desempeo
un 30% de suficiente desempeo
un 20% de regular desempeo y
un 15% de inaceptable desempeo
E. Listado de Incidentes Crticos. Es una especie de expediente o "carpeta de
reportes", donde el jefe registra eventos, deseables o indeseables, de cada
trabajador. Despus de un tiempo, ambos pueden sentarse a discutir el desem-
peo de ste, contando con ejemplos concretos y objetivos de su conducta
laboral. Este mtodo no es lo suficientemente comparativo para tomar decisio-
nes sobre promociones y ascensos, pero ofrece precisin y sirve para sustentar
los resultados arrojados con otras tcnicas.
F. Listas de Comprobacin. Consiste en hacer afirmaciones generales sobre el
desempeo relativo a un puesto, de ellas el jefe elige las que describen a un
trabajador, pero sin conocer su ponderacin, con lo que se evitan los favoritis-
mos. Por ejemplo: se muestran al jefe 5 sentencias sobre el desempeo, sin que
conozca la ponderacin de cada una. Esta se concentra tan s610 en 2 de ellas,
265
mientras que otras pueden tener incluso una calificacin nula. El jefe debe elegir
3 de las 5, pero al no saber su valor, puede excluir precisamente las que ms
favoreceran al empleado calificado:
a) El trabajador es puntual y disciplinado (Op).
b) El trabajador demuestra inters e iniciativa (3p).
e) El trabajador posee conocimientos y aptitudes (5p).
d) El trabajador tiene disposicin a aprender ms (1p).
e) El trabajador tiene amplia experiencia en la materia (1 p).
Si el jefe seala las sentencias a), b) y d), el empleado apenas alcanza una
calificacin de 4 puntos.
6.7.6 Problemas tcnicos de la calificacin.
a) Estndares poco claros. Se recomienda describir y precisar el significado de cada
calificativo empleado: aclarar qu se entiende por "creativo" o "satisfactorio", a fin de
evitar apreciaciones subjetivas. Tambin es conveniente establecer una gama o gra-
duacin continua de calificaciones, pero no demasiado amplia porque impedira tener
una idea general sobre el desempeo de cada trabajador. El dar pocos rangos de
calificacin -malo, regular, bueno- o discontinuos, tampoco permite precisar lo que se
pretende conocer.
b) Efecto de halo. Consiste en calificar uniformemente todas las cualidades de un
empleado, o a todos los empleados de un grupo, en vez de definir diferencias particu-
lares. Este problema es comn, por ejemplo, cuando se dan calificaciones negativas a
un trabajador "poco amistoso"I tanto en Sociabilidad como en Productividad. cuando
realmente se trata de una persona eficiente. Para impedir el influjo de la calificacin de
una caracterstica sobre las de otras, se aconseja evaluar una en todo el grupo y luego
otra. hasta terminar.
e) Tendencia central. La persona que evala tiende a evitar las calificaciones extremas
a pesar de considerarlas las ms acertadas -1,2,9, 10, en una escala del 1 al 10-. Al
contrario de otras clasificaciones ordinales, en este caso puede calificarse inadecuada-
mente a todo el grupo de trabajadores dentro del rango promedio -de 5 a 7-.
266
d) Tendencia extremista. Contraria a la anterior, consiste en otorgar para todos los
trabajadores calificaciones demasiado altas o demasiado bajas, dependiendo de la
actitud del jefe, demasiado rgida o demasiado condescendiente.
Cuadro 6.5
EVALUACION DEL DESEMPEO
PROCESO
OBJETIVO
DEFINICION
DEL
PUESTO
-------1
-L------t
DEL
DESEMPEO
DISCUSION
DE
RESULTADOS
ElEVACION DE LA PRODUCTIVIDAD YLA MORAl DEL PERSONAl
267
6.7.7 Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles.
A continuacin se refieren las disposiCiones generales de esta normatividad, correspon-
diente al reconocimiento del eficiente desempeo en el sector pblico.
"Los estmulos a que se refiere esta Ley se instituyen para servidores del Estado,
por el desempeo sobresaliente de las actividades o funciones que tengan asignadas,
as como por cualquier acto excepcional que redunde en beneficio del servicio al que
estn adscritos. Estos estmulos podrn acompaarse de recompensas en numerario o
en especie, conforme a las prevenciones de esta ley" (artculo 4).
Entre los diversos premios nacionales y condecoraciones comprendidos en esta
Ley (Ciencias y Artes, Demografa, Deportes, etc.) cabe mencionar el establecido en el
Captulo XIV BIS: "El Premio Nacional de Administracin Pblica se conceder a los
seleccionados de entre los servidores pblicos que prestan sus servicios en las depend-
encias o entidades cuyas relaciones laborales se rigen por el Apartado B del artculo
123 constitucionaJ..." (artculo 91-A).
Los estmulos y recompensas se otorgarn a estos mismos trabajadores siempre
que tengan: un desempeo sobresaliente, aportaciones destacadas a la Reforma
Administrativa, o estudios e iniciativas benficas a la Administracin Pblica en general
y en particular (artculo 92).
"Los estmulos consisitirn en diez das de vacaciones extraordinarias para el servidor
pblico que haya sido seleccionado en cada departamento o unidad administrativa
equivalente, en las dependencias o entidades" (artculo 93).
"Los estmulos y recompensas se tramitarn a propuesta de los superiores jerrquicos,
el interesado, de su representante sindical o de los compaeros de labores" (artculo
94).
"Los premios y las entregas adicionales en numerario o en especie, as como las
recompensas, estarn exentos de cualquier impuesto o deduccin" (artculo 102).
268
Cuadro 6.6
MARCO JURIDICO DEL SISTEMA DE INCENTIVOS
Y PROMOCIONES EN EL SECTOR PUBLICO
Sistema
organizado de
promociones y
ascensos
Elaborado por LauraFuentes Dlaz
r Normatividad
I de la
, SHyCP


( al

Sistema de

desempeno
"------_..
,-l
1
1
" Generales de I
I Trabajo
I
269
6.8 HIGIENE Y SEGURIDAD
En los inicios de la era industrial no se tena conciencia de la importancia de la higiene
y la seguridad en el trabajo. Exista mano de obra abundante que aceptaba pesadas
cargas de trabajo de 15 o ms horas diarias, desarrolladas en condiciones insalubres y
con grandes riesgos para la salud de los trabajadores.
En esa poca los trabajadores no necesitaban capacitacin o experiencia para
manejar una mquina; no obstante, el avance tecnolgico origin gran complejidad en
los procesos, lo que deriv en la formacin de categoras laborales como: trabajadores
calificados y no calificados. Con ello, la prdida de un obrero calificado representaba
costos de entrenamiento y capacitacin de un nuevo obrero y el retraso de sus
actividades mientras conclua su aprendizaje.
Actualmente, el estudio de la seguridad e higiene laboral adquiere importancia en
la administracin de personal debido a dos factores: 15
a) el alto ndice de accidentes, lesiones y enfermedades profesionales y
b) la prdida de horas-hombre ocurrida como consecuencia de estos hechos.
Hasta principios de este siglo se comenzaron a establecer normas y reglamentos
de seguridad en el trabajo, como producto de la lucha y organizacin sindical, de la
necesidad de los patrones de elevar la productividad, y de la ampliacin de las funciones
de proteccin del Estado hacia una determinada clase social.
En 1951, en Estados Unidos se legisl al respecto; en Mxico se hizo en 1917 y
poco despus lo hicieron los dems pases de Amrica Latina, proceso que se consolid
hasta la fundacin de los institutos de seguridad social.
En todo mbito laboral -en el campo, en el taller, en la fbrica, en la oficina- es
una necesidad llevar a cabo acciones que tengan como objetivo promover e instalar
mecanismos y procedimientos de seguridad e higiene, debido a las siguientes razones:
Se debe buscar el bienestar fsico y moral del trabajador, reducir el posible
sufrimiento para l y su familia, y brindarle un ambiente agradable donde pueda
desarrollar sus potencialidades.
Se deben cumplir las disposiciones leqales en materia de seguridad e higiene
laboral, que en Mxico estn contenidas principalmente en el artculo 123 de la
15 Dessler, Gary. Op. cit.
270
Constitucin Poltica, en la Ley Federal del Trabajo, en el Reglamento de
Higiene del Trabajo y en el Reglamento de Prevencin de Accidentes del
Trabajo.
Dado que los accidentes y las enfermedades profesionales representan para
la organizacin costos en servicios mdicos, indemnizaciones y seguros,
adems de la prdida en la experiencia y conocimiento de los trabajadores, es
ms conveniente invertir en programas de higiene y seguridad preventivos, que
lamentar las consecuencias en accidentes, lesiones y enfermedades en el
trabajo, la problemtica que stos originan a las instancias de seguridad social
y lo que es ms importante, dejar una posicin vacante o improductiva y no
prestar oportunamente un servicio.
Los conceptos de seguridad e higiene laboral implican la aplicacin de una serie
de conocimientos y tcnicas que permiten identificar, controlar, reducir y eliminar todos
aquellos factores y causas provenientes directa o indirectamente del trabajo, que
pueden ocasionar enfermedades, lesiones o accidentes."
Una enfermedad profesional es el estado patolgico o alteracin de la salud que
se deriva del desempeo de una ocupacin, sea por el tipo de trabajo realizado o por
el medio y las circunstancias en las que se desenvuelve. La Ley Federal del Trabajo
en su artculo 475 define as las enfermedades profesionales:
"Enfermedad de trabajo es todo estado patolgico derivado de la accin
continuada de una causa que tenga su origen o motivo en el trabajo o en el
medio en el que el trabajador se vea obligado a prestar sus servicios."
Fernndez Ruvalcaba y Arias Galicia17 han identificado una serie de factores
relacionados con el trabajo que representan peligros para la salud y son causantes de
enfermedades. Estos se han clasificado en qumicos, fsicos, biolgicos y psicolgicos.
A. Qumicos. Comprenden a todas aquellas sustancias que se desprenden de los
procesos industriales, desde el manejo de las materias primas y los procesos
de transformacin, hasta la obtencin del producto elaborado. Tambin pueden
presentarse agentes qumicos en el medio ambiente de trabajo y provocar una
serie de enfermedades como son: "saturnismo (plomo), dermatosis (sales
tnicas, cementos, cal, petrleo o sus derivados), cromismo (cromo y sus
derivados, anilinas, fotografa, cromados metlicos y curtido de pieles), fosforis-
mo (fsforo blanco), silicosis (slice), etc.':"
16 Arias Galicia. Op. cit.: 355 y 361.
17 Op. cit.: 355-356.
18lbid.
271
B. Fsicos. Son todos los cambios originados en el ambiente, que ocasionan
desequilibrios en el organismo. Comprenden deficiencias o servicios inadecua-
dos de iluminacin, temperatura, corriente elctrica y ventilacin, adems de
ruido, humedad, radioactividad y presin atmosfrica.
c. Biolgicos. Comprenden a una serie de organismos tales como insectos,
roedores, hongos, bacterias y virus que originan el desarrollo y la propagacin
de enfermedades.
D. Psicolgicos. Se refiere a factores como: limitaciones en el tiempo, falta de
privacidad, ruidos molestos, poco reconocimiento, deficiente comunicacin, acti-
vidades rutinarias y repetitivas, generadores de crisis personales y un ambiente
tenso que provoca alteraciones en la salud mental de los trabajadores, como
estrs y neurosis.
Cabe mencionar que existen oficios en los que por su propia naturaleza se genera
algn tipo de tensin: obrero, minero, oficinista, capataz, mesera, etc.
Un accidente de trabajo es un traumatismo o lesin fsica de la que se derivan
disfunciones fisiolgicas o psquicas, permanentes o temporales, o inclusive la muerte,
que se produce por el efecto repentino de factores relacionados con el trabajo.
La Ley Federal del Trabajo en su artculo 474 define un accidente de traba-
jo como:
''toda lesin orgnica o perturbacin funcional, inmediata o posterior;
o la muerte, producida repentinamente en el ejercicio, o con motivo
del trabajo, cualesquiera que sean el lugar y el tiempo en que se
presente" y agrega:
"Quedan incluidos en la definicin anterior los accidentes que se
produzcan al trasladarse el trabajador directamente de su domicilio
al lugar de trabajo y de ste a aqul".
Segn Gary Dessler," los accidentes se originan principalmente por tres causas
bsicas:
a) Eventos inesperados.
19 Dessler, Gary. Op. cit.
272
b) Condiciones inseguras.
e) Actos inseguros.
a) Eventos inesperados. Son hechos productos del azar y de la casualidad, de
frecuencia poco probable, que por lo tanto quedan fuera del control del encargado de
la seguridad en la organizacin.
b) Condiciones inseguras. Comprenden todos aquellos factores que representan un
riesgo en el trabajo y que no son atribuibles al trabajador, sino al medio ambiente que
lo rodea, siendo el caso de infraestructura, herramientas, materiales, maquinaria,
procesos, etc. Generalmente se derivan de:
- Inadecuada proteccin del equipo.
- Defectos en el funcionamiento del equipo.
- Estructuras y procedimientos peligrosos en la cercana de maquinaria y
equipo.
- Sobrecarga y mala distribucin en el almacenamiento.
- Mala iluminacin, cuando sea insuficiente o produzca reflejos.
- Mala ventilacin, que se traduce en la falta de aire puro.
- Aseo deficiente y acumulacin de basura.
- Desperfectos en instalaciones sanitarias e hidrulicas.
c) Actos inseguros. Son todas las acciones atribuibles al trabajador, producto de la
negligencia, el descuido o la ignorancia, que representan un riesgo de accidente para
l y/o para otros. Por ejemplo:
- No emplear material, equipo y ropa de proteccin y seguridad personal.
- No asegurar al equipo despus de su utilizacin.
- Trabajar a velocidades poco adecuadas segn el ritmo de trabajo prome-
dio.
- Desconectar o hacer inservibles e inoperantes los dispositivos de seguri-
dad.
273
- Darle un uso inseguro al equipo, o no utilizar el equipo adecuado para el
trabajo.
- Realizar algn juego o bromear durante el desempeo del trabajo.
La elevada frecuencia con la que se presentan las enfermedades y ocurren los
accidentes de trabajo representa un grave problema para las organizaciones, debido al
aumento de costos por concepto de pago de indemnizaciones y a la baja productividad
que se tiene como consecuencia del ausentlsmo laboral.
Esta situacin se agrava an ms si consideramos la prdida de la experiencia,
talento y conocimientos de los trabajadores inhabilitados y de los gastos que implica la
capacitacin de otros para cubrir los puestos que por enfermedad o accidente hayan
quedado vacantes.
En consecuencia, la mejor estrategia para resolver el problema de las enfermeda-
des y los accidentes laborales no se encuentra en aliviar sus efectos, sino en atacar
directamente las causas que los originan, puesto que la mayora de los accidentes y
enfermedades pueden ser prevenidos.
Para llevar a cabo la prevencin de accidentes y enfermedades laborales se ha
instrumentado una serie de mecanismos tales como: reglamentos de seguridad e
higiene, comisiones mixtas de seguridad e higiene y programas de seguridad e higiene.
A. Reglamentosdeseguridade higiene.Tienen como finalidad establecer las medidas
necesarias para la preservacin de la salud y el bienestar del trabajador. Deben
establecerse en funcin del tipo de organizacin y de sus actividades, ya sean agrcolas,
industriales o de servicios. En esencia, un reglamento de seguridad e higiene contiene
los siguientes puntos:
locales: orientacin, ubicacin, materiales de construccin, accesos, etc.
ventilacin: sistemas de enfriamiento, calefaccin y aire acondicionado.
materiales: naturaleza, grado de riesgo, manejo, almacenamiento, formas de
neutralizacin y efectos de su transformacin o utilizacin.
iluminacin: sistemas y mtodos.
agua: suministro, calidad, sistemas de distribucin, tratamiento y desecho.
aseo: especificaciones y requerimientos, instalaciones sanitarias, eliminacin
y/o transformacin de basura.
equipo de proteccin: actividades, sitios donde se requiere e instrucciones.
274
comisiones mixtas de higiene y seguridad: integracin y funciones.
servicios mdicos: atencin y exmenes.
B. Comisiones mixtas de seguridad e higiene. La creacin de stas tiene su
fundamento legal en la Ley Federal del Trabajo, establecidas como mecanismos para
investigar y detectar las causas de los accidentes y enfermedades laborales, as como
para proponer y vigilar el cumplimiento de medidas preventivas.
Estas comisiones tienen un carcter mixto debido a que estn compuestas por
representantes de los trabajadores y de la empresa, el nmero de miembros que las
constituyen vara de acuerdo a los diferentes procesos y actividades que se desarrollen
en la organizacin, para asegurar de esta forma la participacin de todas las reas y
con ello una mayor prevencin de los accidentes y enfermedades laborales.
C. Programas de seguridad e higiene. La seguridad y la higiene laboral no se limitan
nicamente a establecer medidas preventivas, hacer recomendaciones y dotar de
equipo a los trabajadores. Para que funcione en forma efectiva, debe existir motivacin
en los trabajadores y en los administradores para promoverla y formar conciencia de
la importancia de laborar en un medio seguro, con las prcticas ms seguras.
El desarrollo de los programas de seguridad e higiene pretende concientizar y
sensibilizar a los trabajadores para que desempeen sus tareas de manera segura.
Este tipo de programas deben cubrir los aspectos que a continuacin se indican.
a) La difusin, que implica el uso de medios de comunicacin formal tales como
carteles, seales de advertencia, distribucin de volantes, folletos y exhibicin
de pelculas.
b) La capacitacin y educacin para la salud, que comprende una serie de
actividades que motivan e informan a los trabajadores sobre las medidas de
seguridad laboral, as como sobre el cuidado de su salud fuera de la organiza-
cin. Estas actividades se realizan a travs de:
Cursos de capacitacin que orienten a los trabajadores en el uso adecuado del
equipo de seguridad y proteccin, as como de los procedimientos ms seguros
en el cumplimiento de sus tareas.
Mecanismos de evaluacin que permiten medir el nivel de conocimientos en
materia de seguridad de los trabajadores y conllevan la definicin de las
necesidades de capacitacin en este mbito. Para tal efecto se puede acudir
275
a pruebas y tests conocidos, entre los que se encuentran el Revere Cooper y
Brass,"" o realizarse un cuestionario en funcin de las actividades de la organi-
zacin.
Premios y recompensas para los departamentos y reas que presenten un bajo
nmero de accidentes, y para aquellas que mejor cumplan con las disposiciones
de seguridad.
Otros cursos que incluyan tcnicas de primeros auxilios, manejo de equipo
peligroso, rescate de accidentados, uso de equipos de respiracin, manejo de
materiales pesados, etc.
~ Medicina preventiva, la cual tiene como finalidad motivar y alentar al trabajador
para que mejore sus hbitos de salud personal y familiar.
Adicionalmente, deben realizarse actividades destinadas a fomentar el hbito del
ejercicio, la buena alimentacin, el descanso adecuado y el evitar sustancias nocivas
para la salud.
En la Administracin Pblica nacional, sobre todo en las entidades paraestatales
en donde se manejan materiales, productos, herramientas o servicios de alto riesgo
(PEMEX, CFE), existen y funcionan comisiones de seguridad e higiene debido a la
responsabilidad que puede derivarse al desarrollar u ordenar la ejecucin de una
actividad peligrosa sin prever sus consecuencias, o sin tomar las medidas adecuadas.
Adems de estas comisiones obligatorias por Ley y supervisadas por las autoridades
laborales, puede inclusive pactarse en algn contrato colectivo (Compaa de Luz y
Fuerza del Centro) una reduccin en el tiempo para obtener la jubilacin de quienes
manejan altas tensiones y por tanto, sujetos a sufrir un riesgo elctrico.
El beneficio directo de todo lo anterior lo reciben tanto el empleado, como la
organizacin, pues se reduce el ausentismo y se elevan la eficiencia y la moral.
20 Chruden, Herberty Sherman, Arthur. Administracin de Personal. Organizacin, contrataciny remunera-
cin del trabajo. Scott, Foresman andCo. Mxico, 1983: 217-219.
276
Cuadro 6.7
SEGURIDAD E HIGIENE
COMO
CONSECUENCIA
DE:
FACTORES:
- FISICOS
- QUIMICOS
- BIOLOGICOS
- PSICOLOGICOS
PREVENCION
* REGLAMENTO DE
SEGURIDAD E
HIGIENE
* COMISIONES
MIXTAS DE
SEGURIDAD E
HIGIENE
* PROGRAMAS DE
SEGURIDAD
E HIGIENE
* EVENTOS
INESPERADOS
* CONDICIONES
INSEGURAS
* ACTOS
INSEGUROS
Bibliografa complementaria
Heneman, Herbert. Administracin de los Recursos Humanos y Personal. CECSA.
Mxico, 1987.
Jones, Wilfred. El Servicio Pblico de Empleo. Cajica. Mxico, 1979.
Blanco de Tella, Luis. Simplificacin del trabajo administrativo. Espaa, ENAP. 1974.
Laberge, E. P. Administracin de personal. E8AP. Costa Rica, 1965.
Captulo VII
Administracin de
sueldos y salarios
Objetivos
Presentaci n
D
entro del sistema de administracin y desarrollo de personal, la administracin de
sueldos y salarios constituye un elemento de importancia vital, ya que su buen
funcionamiento se traduce en el mantenimiento de una actitud positiva por parte del
personal hacia la institucin y en un clima adecuado para las relaciones laborales.
Retribuir justa, oportuna y puntualmente el trabajo de los servidores pblicos es
una funcin bsica para el cumplimiento de la misin y objetivos encomendados a las
diversas instituciones pblicas.
En este captulo se analizar el contenido y la importancia de contar con un
adecuado sistema de administracin de sueldos y salarios, los lineamientos que lo
regulan y los instrumentos empleados para cumplir sus objetivos.
En este sentido, se examinarn los componentes que integran el sistema de pago
y los principios a los que debe ceirse, independientemente de la forma que adopte, en
funcin de las diferentes situaciones que se presenten.
Es importante sealar que, cuando se carece de una concepcin integral de la
administracin de personal se suele manejar como ajenas reas vitales, por ejemplo,
las de naturaleza presupuesta\. Por ello, se incluye un apartado sobre el presupuesto
de servicios personales, dado que ste es un instrumento que permite planear, organizar
y controlar convenientemente el pago por servicios-personales a los servidores pblicos.
283
7.1 DEFINICION y OBJETIVOS
Una vez que el personal ha sido ubicado en su lugar de trabajo y se han cubierto los
requisitos documentales que integran su expediente, se inicia una de las tareas ms
delicadas para el rea de administracin de personal, que consiste en retribuir adecua-
damente los esfuerzos, servicios, responsabilidad y lealtad de los trabajadores.
En esta funcin cabe, tanto un oportuno y eficiente sistema de pago, como la
actualizacin constante de los tabuladores salariales y de la estructura de ascensos.
Estos aspectos constituyen una de las principales motivaciones del trabajador para
permanecer en la institucin, organismo o empresa.
La administracin de sueldos y salarios comprende tambin el manejo de las
deducciones, retenciones y enteros que en nombre del trabajador se hacen a
las instituciones de seguridad social, a las de vivienda, a las autoridades hacendarias
yen su caso, a los beneficiarios de pensin alimenticia.
El manejo de las prestaciones que se otorgan a los trabajadores en funcin de la
relacin laboral y frecuentemente aun cuando sta se ha extinguido (como las que se
derivan de la jubilacin o muerte de los trabajadores) corresponde tambin a la
administracin de sueldos y salarios.
La administracin de sueldos y salarios es la funcin encargada de retribuir
adecuada y equitativamente la labor desempeada por los trabajadores,
tomando en consideracin la importancia del puesto, las necesidades per-
sonales, la eficiencia en el trabajo y la capacidad econmica de la organiza-
cin. De una forma objetiva, pretende un equilibrio entre el trabajo realizado
y la remuneracin percibida a cambio de ste, as como la eficiencia en el
manejo de los recursos de la organizacin destinados para tal efecto.
Las remuneraciones que se asignan a los trabajadores comprenden las diversas
percepciones que se otorgan al personal de acuerdo con los servicios prestados.
Generalmente stas se denominan sueldos y salarios, sin embargo, deben distinguirse
de otras que satisfacen igual objetivo, pero que se emplean en casos especficos, como
son los haberes, trmino utilizado para el personal militar, o las dietas, con el que se
denominan las percepciones de los representantes del poder legislativo (diputados y
senadores).
284
Las remuneraciones comprenden:
sueldos y salarios,
prestaciones y servicios e
incentivos y estmulos al personal.
La legislacin nacional aplicable a los trabajadores en general define al salario
como la retribucin o contraprestacin en dinero que debe pagar el patrn al
trabajador por su trabajo; la legislacin aplicable a los trabajadores al servicio del
Estado slo difiere en que se define como el pago a cambio de los "servicios
prestados".
La cuanta del sueldo o salario se consigna en los tabuladores, que definen los
distintos niveles salariales a los cuales se asocian los puestos que conforman la
estructura ocupacional de cada institucin, considerando la naturaleza de cada
uno de ellos. En consecuencia, existen diversos montos de sueldos y salarios,
dependiendo de los niveles ylas diferencias existentes en cada zona salarial, las cuales
se definen a partir del costo de la vida en las diversas regiones del pas.
De acuerdo con su contenido, se distinguen dos tipos de salarios:
a) el mnimo, que es la cantidad menor que debe recibir en efectivo el
trabajador por una jornada de trabajo y que deber ser suficiente para
satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden
material, social y cultural, as como para proveer la educacin obligatoria
de los hijos, y
b) el integrado, que acumula los pagos hechos en efectivo por cuota diaria,
gratificaciones, percepciones, habitacin, primas, comisiones, prestaciones
en especie y cualquier otra cantidad que se entregue al trabajador por su
servicio, esto es, sueldo tabular y dems prestaciones otorgadas.
En relacin al destinatario y a la naturaleza de la relacin laboral podemos
identificar como remuneraciones: 1
1 Reyes Ponce, Agustn. Administracin de personal. Tomo 11. Limusa. Mxico, 1970: 15.
285
Actualmente, la administracin de sueldos y salarios es una funcin que debe
priorizarse debido a que los bajos salarios slo satisfacen parcialmente las necesidades
de los trabajadores y empleados de niveles inferiores. En consecuencia, el salario
tambin ha dejado de ser un factor determinante en el proceso de motivacin.
7.2 MARCO JURIDICO
Constitucin Poltica, artculo 123.
Apartado A.
Clasifica los salarios mnimos en generales y profesionales. Los salarios gene-
rales rigen en reas geogrficas determinadas, mientras que los profesionales
se destinan a ramas de actividad y profesiones especficas.
Define el salario mnimo general y el mecanismo para su establecimiento a
travs de una Comisin compuesta por representantes de los trabajadures, de
los patrones y del Gobierno.
Establece la igualdad de salario para trabajos iguales, la participacin de los
trabajadores en las utilidades de las empresas, la excepcin de embargo o
descuento para el salario mnimo y la obligacin de pagar en moneda de curso
legal.
Determina el pago de horas extraordinarias.
Apartado B.
Seala que los salarios no podrn ser disminuidos mientras estn vigentes los
presupuestos donde fueron fijados.
286
Indica que slo pueden hacerse deducciones del salario en los casos previstos
por las leyes.
Dispone que en ninguna circunstancia los salarios sern inferiores al mnimo.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Ttulo Segundo. Captulo 11I.
Seala que los nombramientos expedidos a los trabajadores deben contener
el sueldo y las prestaciones que percibirn por sus servicios.
Indica que la clasificacin de los empleados pblicos debe realizarse de
acuerdo al Catlogo General de Puestos del Gobierno Federal ya los catlogos
de puestos de las entidades federativas, los cuales se formularn, aplicarn y
actualizarn conjuntamente entre titulares o representantes de las depen-
dencias y de los sindicatos respectivos.
Dispone que el sueldo total que se pagar a cada trabajador sea constituido
por los sueldos y salarios asignados en los tabuladores regionales. Si el salario
establecido en el tabulador es equivalente al salario mnimo, entonces aumen-
tar en la misma proporcin que este ltimo.
Establece uniformidad en los sueldos y salarios para cada uno de los puestos
consignados en el Catlogo General de Puestos y que, una vez fijada la cuanta
de los mismos, no puede ser disminuida durante la vigencia del Presupuesto
de Egresos correspondiente.
Seala que se pagar una prima como complemento del salario por cada cinco
aos de servicios efectivos prestados.
Ordena el establecimiento de tabuladores regionales que consideren el costo
medio de la vida en diversas zonas econmicas de la Repblica. La Comisin
Intersecretarial del Servicio Civil ha definido a dichas zonas como: petroleras,
fronterizas, costeras, tursticas o en pleno desarrollo.
Indica que los pagos deben realizarse en el lugar de trabajo, en moneda de
curso legal o en cheque.
Distingue los diferentes casos de orden legal o adquirido en los cuales podrn
hacerse retenciones, descuentos o deducciones al salario de los trabajadores.
Determina el pago de: horas extraordinarias, de la prestacin de servicios en
domingo, de los das de descanso obligatorio, de las vacaciones, as como de
la prima vacacional y el aguinaldo.
287
Seala que el salario es inembargable, as como nula su cesin en favor de
terceros.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Seala las prestaciones, servicios y seguros de carcter obligatorio.
Reglamento de Prestaciones Econmicas y Vivienda del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Comprende lo referente a pensiones en el post-empleo, prevenciny pensiones
por accidentes y enfermedades de trabajo, subsidios por enfermedades no
profesionales y crditos a corto y largo plazo, as como crditos para vivienda."
Condicions generales de trabajo de cada dependencia o entidad del Gobierno
Federal. Comprenden los servicios y prestaciones adicionales a los expresados en la
legislacin en la materia.
7.3 PRESTACIONES, SERVICIOS Y ESTIMULaS
Regularmente, todas aquellas percepciones que se otorgan al trabajador o empleado
independientemente de su salario o sueldo y cuya finalidad es aumentar el monto de
este ltimo, se denominan prestaciones y servicios. Sin embargo, con frecuencia la
delimitacin y distincin de estos elementos no es clara, llegando incluso a utilizarse
como sinnimos.
Las prestaciones son contribuciones adicionales al sueldo o salario, con las
cuales la organizacin incrementa las percepciones o remuneraciones rea-
les de los empleados o trabajadores.
Los servicios consisten en todas aquellas actividades que proporcionan beneficios
materiales o sociales a los trabajadores o empleados, que son costeadas por la
organizacin y por las instituciones de seguridad social.
Los servicios y prestaciones comprenden toda una gama de facilidades, ventajas,
o compensaciones que el trabajador percibe de manera complementaria o como un
2 Por otra parte, para los trabajadores en general, cuando se ha concedido un crdito para vivienda. las
aportaciones patronales del 2% al Sistema de Ahorro para el Retiro se destinan allNFONAVIT como pago inicial.
Las aportaciones posteriores que haga el patrn del 5%, asl como el 25% que se deber pagar por el crcfitO
concedido -si se tiene un sueldo mayor al salario mlnimo- o del 20% -si se devenga el salario mlnirno-, sern
entregadas tambin al INFONAVIT, hasta que el crdito est liquidado.
288
beneficio marginal por los servicios que presta y de las que en ocasiones se favorece
inclusive a su familia.
Los servicios y las prestaciones se originaron a partir de los siguientes factores:
- La conquista laboral lograda con la consolidacin y fortalecimiento de los
diferentes movimientos de los trabajadores.
- La necesidad de subsanar el bajo nivel del salario y la constante prdida
del poder adquisitivo.
- La necesidad de motivar y de hacer crecer el inters de los trabajadores
por laborar en la organizacin.
Este tipo de percepciones puede clasificarse de la siguiente forma:
a) Prestaciones.
Econmicas.
No econmicas.
b) Servicios.
e) Estmulos e incentivos.
Las prestaciones econmicas o en dinero pueden ser de dos tipos: generales
e individuales. A cada tipo de prestacin corresponden montos especficos, dependien-
do de la naturaleza de cada una de ellas, de las razones que las originaron y de la
disponibilidad presupuestal existente en la institucin para cubrirlas.
A. Generales, las cuales se asignan a todo el personal independientemente de su
situacin laboral, es decir, son inherentes al puesto que ocupan. En la mayora de los
casos se encuentran reglamentadas y contenidas en la legislacin laboral vigente.
Dentro de stas tenemos:
Prima vacacional, es el pago de un porcentaje del sueldo o salario tabular que
se agrega por el perodo vacacional de que disfrutan los trabajadores, una vez
que se han cumplido seis meses de trabajo ininterrumpido.
Aguinaldo, definido como el pago adicional que se cubre a fin de ao, como
premio a la constancia del trabajador y para permitirle disponer de una cantidad
adicional para conmemorar las festividades religiosas tradicionales, en cumpli-
miento del Decreto Presidencial emitido anualmente.
289
Prima de antigedad, es un porcentaje del sueldo o salario que se agrega por
cada cinco aos de servicios.
Ayudas para renta, transporte y otras, son cantidades adicionales al sueldo o
salario que se proporcionan a los trabajadores para los efectos sealados en el
concepto que lo intitula.
Fondo de ahorro, es un porcentaje adicional al sueldo o salario que la organiza-
cin aporta a los ahorros mensuales del trabajador.
Pago de horas extras.
Participacin de utilidades.
Indemnizaciones.
Subsidio para becas.
Ayuda para despensa.
B. Individuales, mismas que se asignan de acuerdo con la condicin laboral de cada
trabajador, por lo tanto, son inherentes o acreditables a la persona. Por ejemplo:
Pago por preparacin y/o capacitacin.
Pago por funciones extraordinarias.
Vales para comida, gasolina, etc.
Becas y apoyos para la titulacin.
En el sector central yen algunas entidades del sector paraestatal, reguladas
por el Apartado B del artculo 123 constitucional, las prestaciones econmicas
generales son proporcionadas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado. Entre stas se encuentran:
Subsidios por enfermedad.
Pensiones e indemnizaciones por incapacidad.
Subsidio antes y despus del parto.
Prstamos hipotecarios y a corto plazo.
Indemnizacin global.
290
Seguro de vejez o invalidez.
Seguro por causa de muerte y ayuda funeraria.
En las entidades no asimiladas al rgimen deIISSSTE, reguladas por el Apartado
A del artculo 123, estas prestaciones son proporcionadas por el Instituto Mexicano del
Seguro Social.
291
Los estmulos e incentivos econmicos no son de tipo general, responden a la
necesidad de motivar a nivel institucional el desempeo y la permanencia en el servicio
pblico del personal. Por lo tanto, derivan del desenvolvimiento individual de cada
trabajador, dado que su asignacin depende de determinados comportamientos en favor
de los propsitos organizacionales, con los que aqul se distingue del resto de la
colectividad. Dentro de stos tenemos:
- Cantidad adicional y reconocimiento mensual, es la cantidad otorgada
mensualmente a mandos medios y superiores en forma discrecional, como
compensacin al sueldo.
- Compensacin de servicios, consiste en una cantidad que se adiciona al
sueldo o salario de manera discrecional por parte de los titulares.
- Estmulos por antigedad.
- Estmulos por puntualidad y asistencia.
El sistema de remuneraciones al personal tiene como objetivo conciliar y
satisfacer en el mayor grado posible los intereses, tanto de patrones, como
de los propios trabajadores; promover la congruencia entre la aportacin
del trabajador mediante las funciones que desempea y las percepciones
que a cambio recibe; y posibilitar la capacidad adquisitiva del propio traba-
jador, lo cual redundar en beneficio del desarrollo de las funciones que
tienen encomendadas.
Los elementos que conforman el sistema de remuneraciones, es decir, las estruc-
turas de sueldos y salarios, de prestaciones y servicios, y de estmulos no son estticos,
su dinmica deriva de la propia evolucin institucional y de la poltica econmica definida
por el Gobierno Federal, que en la mayora de los casos ha ,$ido concertada con los
diversos sectores; su actualizacin depende principalmente de:
Aumento a los salarios mnimos.
292
Aumentos generales.
Revisiones contractuales.
Respuesta a pliegos de peticiones.
Revaluacin de puestos.
Reclasificacin de puestos.
Modificacin a la zonificacin salarial.
Homologaciones salariales con instituciones anlogas.
Adecuaciones al propio sistema de remuneraciones.
Para registro y control de los componentes que integran el sistema de remunera-
ciones, stos se agrupan con base en la estructura de la cual forman parte, segn se
trate de salarios, prestaciones o estmulos, para posteriormente identificarlos mediante
registros espectcos que sean de fcil manejo, tanto para los responsables de los
procesos de administracin de personal, como de los propios trabajadores, quienes en
cualquier institucin juegan el papel de los principales auditores de la calidad con que
se opera el sistema de remuneraciones.
Esta clasificacin posteriormente debe considerarse para formar parte del cat-
logo de percepciones. Este debe estar integrado por los siguientes componentes:
Tipo de percepcin.
Clave de la percepcin.
Descripcin de la percepcin.
Fecha de inicio de aplicacin.
Descuentos que le son aplicables.
Partida presupuestaria que afecta.
Criterios (niveles) de aplicacin.
De acuerdo con la estructura del catlogo es claro identificar que el sistema de
remuneraciones, considerando las percepciones que lo conforman, no podra operar
por s mismo, requiere necesariamente ser vinculado con los siguientes componentes:
Registros de datos personales del trabajador.
293
Catlogo de puestos.
Catlogo de zonas salariales.
Tablas de descuentos generales.
Tablas de descuentos individuales.
Clasificacin presupuestal.
Catlogos especficos, derivados de la naturaleza de las prestaciones que se
consideren.
Catlogo de dependencias.
Registros de movimientos de personal.
Tabulador de sueldos.
De la interaccin global de estos componentes se produce el pago de remunera-
ciones a los trabajadores, as como el registro y control del presupuesto destinado a
servicios personales.
7.4 MANUAL DE SUELDOS Y PRESTACIONES
DEL GOBIERNO FEDERAL
La Direccin General del Servicio Civil, dependiente de la extinta Secretara de Progra-
macin y Presupuesto, expidi en 1989 el Manual de Sueldos y Prestaciones para
Servidores Pblicos, Mandos Medios y Personal de Apoyo Administrativo y Asesora,
con el objetivo de proporcionar a las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica federal los lineamientos sobre los sueldos y prestaciones destinados a los
servidores pblicos.
La creacin del Manual de Sueldos y Prestaciones respondi a la necesidad de
integrar, unificar, determinar y precisar las diferentes acciones que en materia
de administracin de sueldos se desarrollaban en las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica, por lo tanto, adquiri un cumplimiento obligatorio para estas
ltimas.
294
Los servidores pblicos superiores, mandos medios, apoyo administrativo y
personal de asesora son objeto de aplicacin de esta norma a travs de la actualiza-
cin, elaboracin y operacin de los tabuladores de sueldo.
El Manual de Sueldos y Prestaciones comprende bsicamente:
a) Delimitacin de responsabilidades.
b) Normas para la actualizacin del catlogo de puestos.
c) Normas para la actualizacin del tabulador de sueldos.
d) Procedimientos y formatos para el registro de tabuladores.
Para lograr un funcionamiento adecuado del Manual de Sueldos y Prestaciones
se requiere necesariamente delimitar el mbito de accin y de responsabilidad de los
diferentes organismos que participan en el proceso.
En la elaboracin y actualizacin de los tabuladores de sueldos es necesario
considerar el catlogo de puestos autorizado, debido a que los tabuladores deben
contener nicamente puestos incluidos en ste.
Los tabuladores de sueldos determinan el monto de ingreso bruto mensual
para los servidores pblicos, lo cual est sujeto a las deducciones del ISR
y de lo fijado por la ley deIISSSTE. Es importante sealar que las depen-
dencias no pueden autorizar remuneraciones adicionales a voluntad.
Con el establecimiento del Manual de Sueldos y Prestaciones del Gobierno
Federal se pretendi alcanzar un trato justo, transparente y equitativo en el manejo del
gasto pblico por concepto de servicios personales, cumpliendo con los lineamientos
de productividad y disciplina financiera fijados por el Ejecutivo federal.
7.5 SISTEMAS DE PAGO
Si consideramos que las instituciones pblicas de los distintos niveles del gobierno,
federal, estatal y municipal, presentan caractersticas especficas en cuanto a:
- Tamao.
- Ambito de accin.
- Grupos de servidores pblicos que prestan sus servicios en ellas.
295
- Tipos de contratacin y/o designacin.
- Funciones especficas que corresponden al personal.
- Grado de dispersin del personal en el territorio nacional.
Entonces se puede advertir que no existe un solo tipo de sistema de pago, sino
que todos estos factores son determinantes para definirlo, de acuerdo con las necesi-
dades de cada organizacin.
El objetivo de todo sistema de pago es cubrir oportunamente las remunera-
ciones del personal en su centro de trabajo.
Los medios adoptados por cada institucin para alcanzar este propsito son
distintos, originando con ello la existencia de diversas formas de pago al personal, stas
pueden sintetizarse en las siguientes:
- En efectivo.
- Mediante cheque.
- A travs de depsito en instituciones bancarias.
- En especie, nicamente en el caso de ciertas percepciones.
- Por giro.
Sin importar la forma adoptada para retribuir al personal,
los principios que debe garantizar todo sistema de
pago son:
a) oportunidad,
b) radicacin y
e) seguridad.
a) La oportunidad en el pago constituye uno de los parmetros fundamentales para
evaluar la eficacia del sistema de administracin de personal en su conjunto. El pago
oportuno es la consecuencia lgica de un trmite gil en los movimientos de los
trabajadores.
296
La forma de organizar el sistema de pago es la garanta para realizar esta actividad
puntualmente. La ejecucin centralizada de este proceso garantiza el "control", sin
embargo, atenta contra la oportunidad en el mismo.
La adopcin de un esquema de operacin desconcentrado o descentralizado para
realizar el pago contribuye significativamente a lograr su oportunidad, ya que las
funciones y la facultad de decisin se ejecutan en los lugares donde se prestan los
servicios.
Cuando la extinta Secretara de Programacin y Presupuesto transfiri a la
totalidad de dependencias gubernamentales la responsabilidad de pagar a su personal,
la oportunidad en el pago mejor sustancialmente. Los procesos de desconcentracin
que se llevaron a cabo en el seno de cada una de ellas apoy de manera adicional este
hecho. No obstante, esta reforma tambin incluy la reestructuracin y el fortalecimien-
to de los mecanismos de supervisin y control.
b) La radicacin, de acuerdo con la legislacin laboral vigente, implica que el pago
debe efectuarse en los lugares donde los trabajadores presten sus servicios. Aparen-
temente, este planteamiento representa unobstculo para el pago a travs de depsitos
en instituciones bancarias, sin embargo, ste es salvado mediante la entrega de
comprobantes y recibos.
c) La seguridad en el pago consiste en ofrecer las condiciones ms adecuadas en
cuanto a proteccin y resguardo para el manejo de dinero. Tradicionalmente, esto ha
constituido una preocupacin para los administradores, sin embargo, a travs del
aprovechamiento de la infraestructura de las instituciones bancarias, cuya responsabi-
lidad es precisamente el manejo de fondos, este problema se ha resuelto gradualmente.
Es importante destacar que, sin importar el medio de pago empleado, este debe
ser claro y transparente, debe contribuir a que el trabajador identifique con precisin
los conceptos que se le cubren y los que se descuentan, as como los perodos que
corresponden a cada uno de ellos y su cuanta.
297
El recibo o comprobante del pago debe contener como mnimo la siguien-
te informacin:
Nombre del trabajador.
Registro Federal de Contribuyentes.
Centro de trabajo de adscripcin.
Lugar de pago.
Perodo que se cubre.
Claves de la plaza y el puesto.
Registro ante el ISSSTE o IMSS.
Fecha de ingreso a la institucin.
Percepciones.
Deducciones.
Importe a pagar.
7.5.1 Nmina.
La nmina consiste en un listado general en el que se incorporan los datos generales
de los trabajadores, las percepciones, las deducciones y el importe neto a pagar.
Una nmina es un instrumento que se estructura para el pago de las remu-
neraciones y debe contener como mnimo la siguiente informacin:
Lugar de pago.
Centro de trabajo.
Domicilio del centro de trabajo.
Perodo de pago.
Fecha de elaboracin.
Nombre del empleado.
Puesto.
Nivel del puesto.
Sexo.
Fecha de ingreso.
Tipo de designacin o contratacin (sueldo, salario u honorarios).
Registro Federal de Contribuyentes.
Registro ante el ISSSTE o IMSS.
Das laborados.
Sueldo o salario.
Otras percepciones.
Horas extras.
Total de percepciones.
Total de deducciones.
Importe neto.
Nmero de cheque.
Espacio para firma de recibido.
298
Con base en la frecuencia del pago, la nmina puede clasificarse como:
a) Ordinaria, que contempla el pago normal y rutinario y
b) Extraordinaria, que se emplea para realizar pagos adicionales.
Debe procurarse emitir la nmina con el nmero de copias que se requieran, a fin
de que las reas competentes cuenten con informacin comprobatoria y de evaluacin
sobre los pagos efectuados.
La integracin de la nmina implica la emisin de todos los productos relacionados
con el pago al personal, como son:
El medio de pago a los trabajadores (efectivo, cheque, vale, depsito a la
institucin bancaria).
Los enteros, o pagos a las diversas instituciones y particulares, vinculados con
las retenciones que se apliquen al personal (SHCP, IMSS, ISSSTE, AHISA,
beneficiarios de pensin alimenticia, etc.).
Reportes de afectacin a las diversas partidas presupuestales con base en las
percepciones pagadas.
Informacin diversa para la evaluacin y control del proceso, as como para el
desarrollo de estudios de tipo institucional vinculados con la administracin de
personal.
7.5.2 Descuentos y retenciones.
El pago de las remuneraciones, de acuerdo con la legislacin vigente, est sujeto
a la aplicacin de deducciones, esto es, descuentos y retenciones, con fundamento en
disposiciones legales y administrativas que regulan cada una de ellas.
Las retenciones constituyen una deduccin de una porcin del salario que el
patrn realiza para ser entregadas a terceros, en cumplimiento de disposiciones
legales. Por lo tanto, slo podrn hacerse retenciones en los casos previstos por las
leyes. Los descuentos constituyen la recuperacin de cantidades previamente entre-
gadas al trabajador.
En este sentido, las deducciones se clasifican en dos tipos:
a) Retenciones, que son generales y obligatorias y
299
b) Descuentos, que son individuales o adquirldos por el trabajador.
Las retenciones se aplican a todos los trabajadores sobre la base del puesto
y el tipo de percepciones que les son cubiertas a grupos de puestos de una
misma naturaleza, esto es, de manera oeneral y obligatoria.
Entre las retenciones se encuentran las siguientes.
- Impuesto Sobre Productos del Trabajo. Se aplica sobre el total de
percepciones del trabajador y, en caso de que se perciba el equivalente a
un salario mnimo, se exenta el pago.
- Aportaciones por seguridad social. Son los pagos que en nombre del
trabajador se hacen a las instituciones de seguridad social. En el caso de
los trabajadores asimilados al rgimen del ISSSTE podemos distinguir:
Fondo de pensiones. Es una deduccin del 6% sobre las
remuneraciones, aplicada al personal de base, confianza y
lista de raya.
Seguro mdico y de maternidad. Considera al mismo
personal que en el caso anterior, pero su monto es del 2%
sobre las remuneraciones.
- Seguro Colectivo de Vida. El monto de la cuota vara de acuerdo con la
aseguradora.
- Seguro Colectivo de Retiro. Igual que en el caso anterior.
- Cuotas Sindicales. De acuerdo con un porcentaje sobre las remuneracio-
nes fijado en los convenios sindicales, se hace esta retencin nicamente
al personal de base y lista de raya.
Las deducciones individuales o descuentos son aplicados al trabajador por
medio de la nmina como producto de los compromisos legales y/o admi-
nistrativos aue de manera particular contrae.
~
Dentro de este tipo de descuentos tenemos los prstamos personales, entre los
cuales el ISSSTE distingue los siguientes:
- Prstamos a corto plazo.
- Prstamos a mediano plazo.
300
- Prstamos hipotecarios, de arrendamiento y venta de vivienda.
En todos los casos, el ISSSTE determina los descuentos para el trabajador
originados por este concepto.
- Seguros de vida individual. Su contratacin es voluntaria, por lo que la
prima y los descuentos a pagar se fijan por los interesados.
- Pensiones alimenticias. Unicamente procede un descuento de este tipo
cuando existe una orden judicial que lo ratifica y fija el monto de ste
sobre el salario. La pensin alimenticia tiene prioridad sobre otros
descuentos.
Por otra parte, dentro de los descuentos se encuentran comprendidos aquellos
que se derivan de las faltas y/o retardos en que incurre el personal, as como los
reintegros que debe efectuar el trabajador por cobros indebidos.
A cada tipo de descuento corresponden porcentajes e importes especficos,
dependiendo de las disposiciones legales que los regulan.
7.5.3 Implicaciones Fiscales.
La nmina, adems de ser de gran utilidad para manejar eficientemente los
sueldos y salarios y llevar un estricto control sobre ellos, tambin se emplea como un
elemento que permite registrar las deducciones que por motivo del pago de impuestos
deban hacer tanto la organizacin, como los trabajadores.
Para el administrador, manejar adecuadamente las implicaciones fiscales deriva-
das de la relacin laboral, le evita el enfrentamiento de situaciones tales como, la
complicidad en el delito de defraudacin fiscal o la asimilacin a ste.
Segn el Cdigo Fiscal de la Federacin la omisin parcial o total en el pago
de alguna contribucin, atravs del aprovechamiento de errores y engaos,
que reditue un beneficio para alguien en perjuicio del fisco federal, consti-
tuye el delito de defraudacin fiscal.
La asimilacin al delito de defraudacin fiscal consiste en abstenerse de: informar
a las autoridades fiscales el monto de las contribuciones recaudadas o recolectadas,
pagar las contribuciones y presentar la declaracin del ejercicio correspondiente, todo
ello dentro de los plazos fijados por la ley.
301
Las sanciones para estos delitos implican pena corporal, que va de tres meses a
nueve aos de prisin, dependiendo del monto de lo defraudado.
Entre los impuestos derivados de la relacin laboral podemos distiguir bsicamente:
A. El impuesto sobre la renta (ISR).
La Ley del Impuesto sobre la Renta establece que las personas fsicas y morales
estn obligadas a pagar el ISR por los ingresos provenientes de la prestacin de un
servicio personal subordinado, los salarios y dems prestaciones que deriven de una
relacin laboral. En este punto tambin se incluyen la participacin de los trabajadores
en las utilidades de la empresa y las prestaciones que procedan de la terminacin de la
relacin laboral. Igualmente, los ingresos de los miembros de las fuerzas armadas y de
los servidores pblicos de la Federacin, estados y municipios son considerados para
el pago de este impuesto.
Quedan exentas de retenciones por concepto dellSRlas personas que nicamente
perciban el salario mnimo general.
B. El impuesto sobre nminas (ISN).
La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal establece que las
personas fsicas y morales que tengan trabajadores a su servicio estn obligadas a pagar
el Impuesto Sobre Nminas por las erogaciones que realicen en dinero o en especie por
concepto de remuneracin al trabajo personal subordinado. En el rubro de erogaciones
quedan incluidos los sueldos, salarios y las prestaciones emanadas de la relacin
laboral. La cantidad a pagar por ISN corresponde al 2% sobre el monto pagado por
remuneraciones al trabajo personal subordinado.
7.6 PRESUPUESTO DE SERVICIOS PERSONALES
7.6.1 Aspectos jurdicos.
El proceso presupuestario se fundamenta jurdicamente en los artculos 73, 74, 75
Y126 de la Constitucin Poltica Mexicana. En dichas disposiciones:
Se faculta al Congreso para imponer las cbntribuciones necesarias que cubran
el presupuesto.
Se faculta a la Cmara de Diputados para examinar, discutir y aprobar anual-
mente el Presupuesto de Egresos de la Federacin y del Departamento del
Distrito Federal.
302
Establece que la Cmara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos,
no podr dejar de sealar la retribucin que corresponda a un empleo que se
encuentre establecido por la ley.
Se prohibe hacer pagos que no estn comprendidos en el presupuesto o
determinados por una ley posterior.
Adicionalmente, la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Fede-
ral:
Define el gasto pblico y los rubros que comprende.
Confiere a la SHCP facultades relativas para la preparacin del presupuesto.
Dispone el establecimiento de unidades al interior de las dependencias y
entidades encargadas de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar
sus actividades respecto al gasto pblico.
Indica que el gasto pblico debe basarse en presupuestos formulados con
apoyos en programas que sealen objetivos, metas y unidades responsables
de su ejecucin. Los presupuestos deben elaborarse para cada ao y fundarse
en costos.
Define la estructura del presupuesto, la cual comprende programas, subpro-
gramas, proyectos, unidades responsables, captulos y conceptos que integran
la clave presupuestal.
Establece los mecanismos para la presentacin del Proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin.
Precisa los casos en que la asignacin y ejecucin del presupuesto sea mayor
de un ao.
En lo que se refiere a la presupuestacin, en la Ley Orgnica de la Administra-
cin Pblica Federal se define qu dependencia:
Expide y vigila el cumplimiento de las normas, polticas y lineamientos a los que
se sujeta el proceso presupuestario.
Autoriza los programas de inversin pblica.
Realiza los trmites y registros del gasto pblico federal y de los presupuestos
de egresos.
303
Determina las bases para el control del gasto pblico y su congruencia con los
presupuestos de egresos.
Elabora la Cuenta Anual de la Hacienda Pblica Federal.
Formula el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.
El Reglamento de la LOAPF:
Establece las directrices en lo que respecta a pago de remuneraciones, control
del personal federal y ejercicio del gasto pblico por concepto de servicios
personales.
La Ley de Ingresos de la Federacin:
Contiene la estimacin de los dineros que el Estado captar durante el ejercicio
fiscal.
Enuncia los conceptos tributarios y no tributarios: impuestos, derechos, produc-
tos, aprovechamientos y dems aportaciones y contribuciones de naturaleza
fiscal que pueden captarse en el perodo establecido.
El Presupuesto de Egresos de la Federacin:
Contiene la cuanta de egresos destinados al ejercicio de las diferentes entida-
des y dependencias de la A.P.F.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y la Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda:
Se refieren al control de los gastos, a su exactitud y justificacin, al cumplimiento
de los programas y a la observancia de las normas que regulan el presupuesto.
El Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administracin Pblica
Central, en su Apartado IV. Sistema de servicios personales:
Comprende lo relativo a la creacin y manejo de plazas y puestos, asignacin
y pago de remuneraciones, pagos extraordinarios, fondo de ahorro capitalizable,
aportaciones a seguridad social y adecuaciones presupuestarias.
304
7.&.2Aspectos tcnicos.
7.&.2.1 Antecedentes.
Desde finales de los aos sesenta, en la Administracin Pblica mexicana se
iniciaron esfuerzos para introducir tcnicas de programacin al presupuesto federal.
Sin embargo, hasta 1975, el presupuesto tradicional segua siendo la principal tcnica
de gestin.
La orientacin principal del presupuesto tradicional se basa en determinar qu
bienes y servicios son adquiridos por el gobierno, por lo que se constituye como un
documento contable-administrativo que establece los montos asignados y autorizados
a la estructura administrativa del gobierno federal.
El presupuesto tradicional empleado hasta 1975 comprenda asignaciones glo-
bales para cada una de las dependencias que integraban la administracin, denomi-
nadas ramos. Estas se desagregaban en partidas, que correspondan a las distintas
direcciones, unidades y oficinas, o a los artculos y servicios que cada una necesitaba
adquirir. Se empleaba la clasificacin econmica, que presentaba los ingresos y las
erogaciones divididas en gasto corriente y gasto de capital. Tambin se haca una
presentacin global del presupuesto de acuerdo con las grandes funciones a las que
se destinaba el gasto.
Sin embargo, el papel jugado por el Estado como promotor del desarrollo, a
principios de los setentas requiri que el presupuesto pblico se convirtiera en una
herramienta de mayor precisin al servicio de la poltica pblica. De tal forma, se tom
la decisin de implantar una nueva tcnica presupuestal que se apoyara en un
compromiso con todos los niveles de la Administracin, lo cual represent un cambio
trascendente en la gestin pblica.
Para 1976, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin se formularon algunas
modificaciones con la finalidad de implantar el presupuesto por programas en el sector
pblico. Como el paso del presupuesto tradicional al presupuesto por programas
constitua un cambio sustancial, se estableci un sistema de transicin al que se
denomin presupuesto "con orientacin programtica" o de enfoque "programtico".
7.&.2.2 El presupuesto por programas.
De acuerdo con Gonzalo Martner, el presupuesto por programas se define
como "un sistema en que se presta particular atencin a las cosas que un
gobierno realiza ms bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno
adquiere, tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte,
305
etc., no son naturalmente, sino medios que emplea para el cumplimiento de sus
funciones. Las cosas que un gobierno realiza en cumplimiento de sus funciones pueden
ser carreteras, escuelas, tierras bonificadas, casos tramitados y resultados, permisos
expedidos, informes preparados o cualquiera de las inumerables cosas que se pueden
definir",",
Por otra parte, Pichardo Pagaza seala que el presupuesto programtico
"especifica los proyectos concretos de una gestin financiera determinada, es
decir, interrelaciona y coordina las metas de largo, mediano y corto plazos, conforme a
un sistema armnico de programas especficos cuyos costos se pueden evaluar unita-
riamente, estando su cumplimiento a cargo de una unidad ejecutora responsable"."
Para cumplir la asignacin de recursos a travs de la tcnica del presupuesto por
programas, es necesario emplear las categoras programtico-presupuestales que se
enuncian a continuacin.
A. Funcin. Describe el propsito general directo al que sirve un conjunto de acciones
dentro de una institucin o dependencia, las cuales estn en correspondencia con las
funciones del Estado, por ejemplo: educacin, justicia, defensa, etc.
B. Programa. Es el instrumento a travs del cual se cumplen las funciones del Estado.
Requiere el establecimiento de objetivos y metas cuantificables en funcin de los
productos finales, que se ejecutarn por medio de la integracin de un conjunto de
esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros a l asignados. Su realizacin
corresponde a una unidad administrativa de alto nivel en el gobierno.
c. Subprograma. Para facilitar la ejecucin de programas complejos, stos se subdivi-
den en mbitos especficos erigidos en subprogramas, en consecuencia, se fijan metas
parciales y cuantificables para ellos, que se llevarn a cabo a travs de acciones
concretas efectuadas por unidades de operacin determinadas, con el personal y los
recursos materiales y financieros que les hayan sido asignados.
o. Actividad o proyecto. Dependiendo de la naturaleza de los programas --operacin
o inversin- estas categoras son las divisiones ms reducidas de cada una de las
acciones desarrolladas para cumplir las metas de un programa o subprograma. Su
ejecucin corresponde a una entidad administrativa a nivel intermedio o bajo y consiste
en la ejecucin de diversos procesos o trabajos.
Como categoras existen tambin: tarea, obra y trabajo, que son expresiones ms
reducidas de las actividades y proyectos.
3 Martner, Gonzalo. Planificacin y presupuesto por programas. Siglo XXI. Mxico, 1981: 289.
4 Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica en Mxico". Tomo 11. INAP-CONACyT,
Mxico, 1984: 57.
306
Las categoras programtico-presupuestales dan origen a la clasificacin de los
gastos por programas, actividades y proyectos, la cual tiene como finalidad favore-
cer la identificacin del conjunto de resultados alcanzados dentro de cada sector
de actividad de gobierno. Cuando se agrupa la gestin gubernativa por programas,
subprogramas, actividades y proyectos se pueden conocer sus resultados, lo que
facilita el control de la acciones emprendidas por el gobierno.
Un beneficio adicional obtenido con el empleo de la clasificacin por programas
es la posibilidad de traducir los objetivos perseguidos por el gobierno en metas
cuantificables y en sus costos correspondientes.
De acuerdo con Martner, el presupuesto por programas representa las si-
guientes ventajas en comparacin con el presupuesto tradicional:
Mejor planeacin del trabajo.
Claridad en la elaboracin del presupuesto.
Definicin y delimitacin de responsabilidades.
Posibilidad de reducir los costos.
Reconocimiento de duplicacin de funciones.
Mayor control y vigilancia en la ejecucin del programa.
Posibilidad de evaluar el rendimiento fsico y no slo el financiero
de los proaramas y actividades.
7.6.2.3 Clasificacin por objeto del gasto.
La clasificacin por objeto del gasto es un instrumento normativo para laoperacin
del presupuesto, que se fundamenta jurdicamente en los artculos 32 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal y en el 1 y 5 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico.
La necesidad de unificar y homogeneizar los criterios utilizados por las depen-
dencias y entidades para la programacin, formulacin, ejecucin, control y evaluacin
del Presupuesto de Egresos de la Federacin estimul la elaboracin de la clasificacin
por objeto del gasto.
El objetivo de la clasificacin por objeto del gasto es identificar las cosas que el
gobierno compra, para lo cual ordena y sistematiza cada uno de los conceptos que se
van a adquirir. Busca simplificar el control del gasto centrando suatencin en aspectos
contables de las operaciones de gobierno y reconociendo el gasto incurrido en los
objetos comprados.
307
La clasificacin por objeto del gasto puede definirse como un listado
ordenado, homogneo y coherente de los bienes y servicios que las depen-
dencias y entidades de la Administracin Pblica requieren para desarrollar
sus acciones y cumplir sus objetivos. Su funcin consiste en identificar con
claridad la demanda de todos los recursos: humanos, materiales y financie-
ros, as como de los servicios provenientes tanto del pas, como del extran-
jero, lo que redunda en evitar malversaciones, desfalcos y manejos
deshonestos.
Resumiendo, la clasificacin por objeto del gasto constituye un nomenclator de los
bienes, servicios y otras erogaciones que el gobierno requiere hacer, lo que permite un
registro claro y detallado de las cuentas presupuestales. Su papel consiste en propor-
cionar el cdigo, el nombre y ladescripcin de los renglonesdel gasto, para su adecuada
identificacin a travs de los elementos que lo conforman: Captulo, Concepto y
Partida.
A. Captulos. Son conjuntos homogneos y ordenados de los bienes y servicios que el
gobierno adquiere para el logro de sus objetivos y metas. Este nivel de agregacin es
el ms genrico y se usa para el anlisis retrospectivo y prospectivo de la planificacin.
B. Conceptos. Son subconjuntos homogneos y ordenados de manera ms especfica,
los cuales se generan a partir de la desagregacin de los bienes y servicios compren-
didos en cada Captulo. A partir de este elemento es posible identificar recursos de todo
tipo y su relacin con los objetivos y metas programadas.
C. Partidas. Comprenden elementos afines entre s, integrantes de cada concepto, que
representan expresiones concretas y detalladas del bien o servicio que se adquiere o
del gasto que se realiza, lo que permite la cuantificacin monetaria de los mismos.
La aplicacin de la tcnica del Presupuesto por Programas no implica la
desaparicin de la clasificacin por objeto del gasto, ya que se le utiliza para
especificar la composicin de los gastos requeridos para cada programa.
En el Presupuesto por Programas la clasificacin por objeto del gasto se combina
con la clasificacin por programas y actividades, enlazando de esta manera las acciones
a realizar con los objetos que se van a comprar. -
Esta combinacin permite crear cuadros de doble entrada (por objeto del gasto-por
programas) en los que se ordenen e identifiquen sistemticamente los usos que se dar
al dinero asignado a cada programa, es decir, especifica el tipo de bienesY$ervicios
que se van a adquirir para cumplir los programas.
308
En Mxico la clasificacin por objeto del gasto es la siguiente:
CAPITULO
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
DESCRIPCION
Servicios Personales
Materiales y Suministros
Servicios Generales
Transferencias
Bienes Muebles e Inmuebles
Obras Pblicas
Inversiones Financieras
Erogaciones Extraordinarias
Deuda Pblica
El presupuesto de servicios personales se integra de los conceptos y las partidas
del captulo 1000,5 que se desglosan de la siguiente forma:
1000 Servicios Personales
1100 Remuneraciones al personal de carcter permanente.
1101 Dietas.
1102 Sueldos Base.
1103 Haberes.
1104 Sueldos compactados.
1105 Sueldos compactados al personal obrero.
1106 Sobresueldos.
1107 Sobrehaberes.
1200 Remuneraciones al personal de carcter transitorio.
1201 Honorarios y comisiones.
1202 Salarios compactados al personal eventual.
1203 Compensaciones por servicios de carcter social.
5 Es importantesealar que tambinse afectanotras partidasparaeqmpensacin de sueldosen el captulo3000
"Servicios Generales", como son la 3806 (asignaciones para requerimiento de cargos de Servidores Pblicos
Superioresy deMandosMedios)o la3811 (asignaciones por radicaCin enel extranjero), quesecubreal personal
que labora en el Servicio Exterior Mexicano.
309
1204 Retribuciones por servicios de carcter social
1205 Compensaciones a sustitutos de profesoras en estado grvido y
sustitutos de profesores con licencia prejubilatoria.
1300 Remuneraciones adicionales y especiales
1301 Prima quinquenal por aos de servicios efectivos prestados.
1302 Acreditacin por aos de servicios en la docencia y al personal
administrativo de las instituciones de educacin profesional.
1303 Acreditacin por titulacin en la docencia.
1304 Acreditacin por aos de estudio de licenciatura.
1305 Primas de vacaciones y dominical.
1306 Gratificacin de fin de ao.
1307 Compensaciones por servicios especiales.
1308 Compensaciones por servicios eventuales.
1309 Asignaciones de tcnico.
1310 Asignaciones de mando.
1311 Asignaciones de comisin.
1312 Asignaciones de vuelo.
1313 Asignaciones de tcnico especial.
1314 Asignaciones especiales.
1315 Honorarios especiales.
1316 Participaciones por vigilancia en el cumplimiento de las leyes y
custodia de valores.
1317 Liquidaciones por indemnizaciones y por sueldos y salarios cados.
1318 Liquidaciones por haberes cados.
1319 Compensaciones de retiro.
1320 Remuneraciones por horas extraordinarias.
1321 Compensaciones de servcios.
1322 Prima de perseverancia por aos de servicio en el activo.
1323 Compensaciones adicionales por servicios especiales.
1324 Asignacin pedaggica genrica.
310
1325 Compensacin por adquisicin de material didctico.
1400 Pagos por concepto de seguridad social
1401 Cuotas aIISSSTE.
1402 Cuotas aIIMSS.
1403 Cuotas aIISSFAM.
1404 Cuotas para la vivienda.
1405 Cuotas para el seguro de vida del personal civil.
1406 Cuotas para el seguro de vida del personal militar.
1407 Cuotas para el seguro de retiro del personal civil.
1408 Cuotas para el seguro capitalizable del personal civil.
1500 Pagos por otras prestaciones de seguridad social
1501 Cuotas para el fondo de ahorro del personal civil.
1502 Cuotas para el fondo de ahorro de generales, almirantes, jefes y
oficiales.
1503 Cuotas para el fondo de trabajo del personal del Ejrcito y la
Armada.
1504 Indemnizaciones por accidentes en el trabajo.
1505 Prestaciones de retiro.
1506 Estmulos al personal.
1507 Otras prestaciones.
La combinacin de la clasificacin por programas y del captulo 1000 de servicios
personales tambin posibilita la creacin de cuadros de doble entrada (servicios
personales-programas) en los que se aprecien los gastos por concepto de remunera-
ciones al personal de carcter permanente ytransitorio, las remuneraciones adicionales
y especiales y los pagos a las instituciones de seguridad social que son efectuados en
cada proqrarna."
6 Debesealarsequeel presupuesto originalautorizado puedemodificarsecomoconsecuencia, entreotrascosas,
de los incrementos generalesal Tabuladorde Sueldos o la aplicacin de la polticasalarial, qlJe se traduceen
incrementos a prestaciones o a sueldosde tramosespecficos de la curvasalarial.
311
7.6.3 Administracin del presupuesto.
En lo que respecta a la administracin del presupuesto, es preciso distinguir
dos campos perfectamente identificados en la Administracin Pblica Federal, los
cuales coinciden con los sectores en los que se divide: centralizado y paraestatal. En
ambos sectores se aplican una serie de principios fijados por la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, tanto para su programacin y presupuestacin como para su ejercicio.
Sin embargo, existen variantes en la clasificacin de los rubros que algunas entidades
emplean para catalogar sus asignaciones.
A. Sector Centralizado
La formulacin del presupuesto de servicios personales en este sector se realiza
de acuerdo a los lineamentos, polticas y principios sealados por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico. La estructura salarial, los tabuladores, las categoras, los
niveles y en definitiva, todo lo relacionado con el ejercicio presupuestal, est predeter-
minado y es similar en todas las dependencias.
En el sector centralizado, la nmina o el documento que contiene las percepciones
de los trabajadores seala las partidas presupuestales correspondientes que cada
trabajador afecta, apareciendo as en el perodo de pago determinado.
Dependiendo de las caractersticas de cada trabajador, de la institucin en que
labora o del perodo de que se trata, la nmina se integra con las partidas correspon-
dientes que se afectan. Por ejemplo, en una misma dependencia, un trabajador puede
nicamente afectar las partidas 1102 "Sueldos Base" y 1106 "Sobresueldos" o nica-
mente la 1201 "Honorarios y Comisiones", mientras que otros afectan adicionalmente
la 1301 "Prima Quinquenal", 1307 "Compensaciones por Servicios Especiales", 1321
"Compensaciones de Servicios", etc.
Las diferencias tambin se observan en funcin de la institucin; por ejemplo, en
la Secretara de Educacin Pblica se afectan las partidas especficas para profesores,
como las siguientes: 1303 "Acreditacin por titulacin", 1302 "Por aos de servicio en
la docencia", 1325 "Adquisicin de material didctico", etc.
En las Secretaras de la Defensa Nacional o de Marina se afectan: 1103 "Haberes"
(en lugar de la 1102), la 1107 "Sobrehaberes" (en lugar de la 1106) Y en su caso, la
1103 "Asignacin de mando".
En relacin con el perodo de ejercicio, por ejemplo, a fin de un ao y principios de
otro, puesto que el aguinaldo en el sector central se cubre en dos exhibiciones, la nmina
contendr la partida 1306 "Gratificacin de fin de ao". En los perodos vacacionales se
complementar la nmina con la partida 1305 "Prima vacacional y dominical".
312
Para facilitar la administracin del presupuesto y la elaboracin de la nmina en
el Sector Central, generalmente se emplean procesos computarizados y el llamado
sistema de excepcin, el cual agrega o suprime los conceptos que generan pago,
deduccin o descuento, y de no existir ninguno, produce un documento similar durante
todas las quincenas.
B. Sector Paraestatal
A diferencia del Sector Central, en el paraestatal existen otros conceptos que son
empleados para cubrir a los trabajadores sus remuneraciones y prestaciones obtenidas
en las revisiones peridicas de los contratos colectivos.
En la mayora de las entidades del sector paraestatal no se utiliza la clasificacin
por objeto del gasto del sector centralizado, sino que cada una de ellas clasifica su
presupuesto de manera distinta o especial, de acuerdo a sus propias necesidades o al
sistema que tradicionalmente ha empleado.
Las entidades ms importantes del sector paraestatal (PEMEX, CFE, CLyFC,
IMSS, FNM) usan conceptos o renglones ajustados a sus propias necesidades,
fundamentalmente porque son los que por costumbre manejaban desde antes de que
en el sector central se estableciera la clasificacin actual.
En estos casos, las nminas tambin contienen las percepciones o deducciones
que a cada trabajador corresponden. No obstante, adems de las que generalmente
se utilizan para cubrir las percepciones comunes u ordinarias, existen algunas que slo
se otorgan en esas entidades.
Por ejemplo, en el caso de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro, figuran en
la nmina dos percepciones para el personal de labores contnuas -clase "A"-
denominadas: Complemento de Ciclo, originada por trabajar en un ciclo (21 semanas)
una jornada de ocho horas ms que quienes trabajan en horarios normales (clase "B")
y Complemento de Jornada, para compensar la media hora adicional a quienes trabajan
en los turnos mixtos y la hora adicional a quienes laboran en el turno nocturno, puesto
que las 24 horas del da se dividen en tres turnos de 8 horas cada uno.
En el caso de Ferrocarriles Nacionales de Mxico es posible encontrar en la
nmina algunos conceptos especficos, por ejemplo, el de Movimientos en Caminos,
que cubre para los trenistas el trabajo de dejar y tomar furgones en las diferentes
estaciones o, la Doblada de Tren, que se origina por no ser posible remontar una cuesta
de una sola vez y tener que cortar el tren en dos partes, subiendo primero una y luego
la otra, etc. Con el ejemplo anterior, damos por concluido este captulo.
313
Bibliografa complementaria
Rock, Milton. Manual de Administracin de Sueldos y Salarios. Mc Graw Hill. Mxico,
1989.
Burtz, Jeffrey. El salario en Mxico. El Caballito. Mxico, 1986.
Yez Campero, Salvador y Valentn Yez C. Las remuneraciones a los servidores
pblicos en Mxico. UNAM. Mxico, 1986.
Mc. Cormick B. J. Los salarios. Alianza. Madrid, 1984.
Captulo VIII
Capacitacin y
desarrollo de personal
Objetivos
Presentacin
D
estacar en un captulo especial el concepto de capacitacin y desarrollo, como parte
. del sistema de administracin y desarrollo de personal, pretende determinar el valor
especfico que representa este subsistema para el eficaz funcionamiento de la Adminis-
tracin Pblica.
Las actuales circunstancias histricas exigen del Estado una notable elevacin de
la calidad en el desarrollo de sus funciones: por un lado se encuentran los nuevos retos
originados por la interrelacin con pases mucho ms desarrollados y, por otro, las
crecientes demandas planteadas por la sociedad al aparato burocrtico. As pues,
quienes permanezcan en el servicio pblico debern participar en un proceso de
capacitacin permanente, que les permita mejorar sus aptitudes y modificar sus actitu-
des, hacia la bsqueda de mayores niveles de competitividad y eficiencia.
El grado de respuesta de la Administracin Pblica mexicana deber estar acorde
con los de sus nuevos y futuros interlocutores en el mbito internacional. La competiti-
vidad ya no se reduce a la abundancia de mano de obra barata, sino al incremento de
la productividad y la calidad. Por ello, quienes representen al Estado debern hacerlo
con el mximo nivel de conocimientos tcnicos y cientficos, habilidades y sensibilidad,
que slo podrn alcanzar a travs de la capacitacin. El personal al servicio del Estado
es el que en la actualidad est demandando mayor atencin a sus inquietudes formativas
y de crecimiento profesional, a fin de mejorar sus expectativas dentro y para el sector
pblico.
Es importante mecionar que la exposicin que se hace del tema no pretende
agotarlo, sino nicamente destacar sus aspectos bsicos, de tal forma que inquieten al
lector y despierten su inters en realizar un anlisis ms profundo.
321
8.1 IMPORTANCIA DE LA
CAPACITACION LABORAL
Entre los conceptos utilizados con una connotacin eminentemente referida a la relacin
laboral destaca el de capacitacin, cuyo significado en sentido amplio es similar a los
de educacin y enseanza, pues los tres se refieren a la transmisin de conocimientos
para el desarrollo de las facultades intelectuales de las personas, pero en su carcter
especfico, la capacitacin repercute directamente sobre el desempeo laboral, porque
eleva el aprovechamiento de los recursos mediante el desarrollo del potencial humano.
La capacitacin es definida como "la actividad de enseanza/aprendizaje que
tiene como propsito fundamental ayudar a los miembros de una organizacin a
adquirir y aplicar los conocimientos, destrezas, habilidades y actitudes por medio
de los cuales esa organizacin lleva a cabo sus objetivos" y como lila accin
destinada a desarrollar las aptitudes del trabajador con el propsito
de prepararlo para desempear adecuadamente una ocupacin o puesto de
trabalo"."
Como parte del sistema de administracin y desarrollo de personal, debe sealarse
que el "subsistema de capacitacin y desarrollo considera entre sus salidas, la de
integrar al trabajador al medio laboral, logrando su realizacin individual, considerando
las atribuciones de la dependencia para lo cual se deber tomar en cuenta la vinculacin
de las funciones inherentes con un sistema escalafonario, funcional e interconectado."
En funcin a su imparticin, la capacitacin puede ser de tres tipos:
a) En aulas. Es la que imparte un centro establecido a propsito ycon un cuerpo
de instructores especializados; conocida tambin como capacitacin resi-
dencial o colectiva.
b) En el trabajo. Es el conjunto de actividades directamente relacionadas con
el trabajo, que pueden ser concebidas en forma sistemtica y transformadas
en un entrenamiento permanente.
1 Diccionario de Polltica y Administracin Pblica. Colegio de Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin
Pblica VoLl. Mxico,: 213.
2 Glosario de Trminos Administrativos. Presidencia de la Repblica, Coordinacin de Estudios Administrativos.
Serie Organizacin y Mtodos: 42.
3 Orozco Gutirrez, Emiliano. Diplomado en Administracin y Desarrollo de Personal. Material Didctico. INAP.
Mxico, sIf: 73.
322
e) Individual. Es la que intenta proporcionar a una sola persona los conoci-
mientos, experiencias y habilidades que son necesarias para que desem-
pee mejor el puesto."
En sentido estricto, la capacitacin tiene como fin el desarrollo de las habilidades,
actitudes y aptitudes del personal al servicio de las organizaciones, en funcin de lo
cual se le ha dividido en tres etapas sucesivas: adiestramiento, capacitacin y desa-
rrollo.
La capacitacin es la actividad que permite a la organizacin elevar o mantener
altos ndices de productividad interna, de servicio yde competitividad, sin que necesaria
y obligatoriamente tengan que hacerse cuantiosas inversiones o sustituciones de
equipo; por ello, en ocasiones se establecen estructuras autnomas para su imparticin
o se acude a instituciones especializadas. La capacitacin laboral es importante porque
es una condicin del desarrollo econmico, social, personal, institucional y nacional.
Entre las funciones que realiza la unidad o rea encargada de la administracin
de personal, destaca la capacitacin por ser la nica en la que el trabajador es
precisamente el sujeto activo de la misma, no slo aqul que participa como receptor
de un documento, de una prestacin, de un servicio, o simplemente est involucrado
en un trmite. El beneficio directo de la capacitacin lo reciben los participantes, pero
no en forma exclusiva, pues posteriormente la reflejan y utilizan al servicio de la
institucin o entidad donde laboran.
En parte, la tesis actual de sustituir el trmino "recursos humanos" por el de
"personal" obedece a que ste, a diferencia de los recursos materiales, naturales,
tecnolgicos y financieros, noes pasivo, no se maneja o manipula mecnicamente; por
el contrario, es capaz de crecer e impulsar su propio desarrollo. En este sentido, la
capacitacin es la funcin ms relevante de la administracin de personal respecto al
aprovechamiento del potencial humano; es el elemento que convierte el "recurso
humano" en "capital humano", como un tipo de inversin con la cual se desarrolla el
trabajador, en beneficio propio y de la organizacin, y sin la que no pueden capitalizarse
los dems recursos.
Dos conceptos fundamentales en torno al proceso de capacitacin son la aptitud
y la actitud, pues ambos determinan el impulso que el personal otorga a su propio
desarrollo; por lo tanto, tambin en ellas se debe tratar de influir mediante la capacita-
cin. Wilburg Jimnez Castro al respecto afirma que:
4 Diccionario de Poltica y Administracin Pblica: 214.
(

323
"Las actitudes son diferentes de las aptitudes... Decimos que las aptitudes
pueden ser susceptibles de medicin cuantitativa porque las personas tienen
en mayor o menor grado don de comprensin, fuerza de concepcin, reflexin,
presencia de nimo, atencin, energa, memoria, perspicacia, inventiva, capa-
cidad de observacin, riqueza de ideas, lgica, profundidad, claridad, etc., que
constituyen rasgos permanentes de la manera de ser de los individuos. En
cambio alas actitudes slo cabeidentificarlas...mediante...las manifestaciones
de la conducta espontnea o en las reacciones relevantes de otros. Es muy
importante no confundir actitudes con aptitudes, pues tal error puede tener
muy graves consecuencias en el campo laboral. La actitud adoptada por el
hombre influye en el rendimiento y en laproductividad de las propias aptitudes.
Incluso la actitud adoptada puede desarrollar nuevas aptitudes hasta entonces
qnoradas"."
Independientemente de las controversias que pueda generar la cita anterior, debe
quedar claro que aptitud y actitud son dos aspectos distintos, pero determinantes si
lo que se desea es mejorar el desempeo del personal, y para ello, segn Jimnez
Castro, no hay mejor camino que ellldesarrollo educatvo", integrado por lilacapacitacin
formativa y el adiestramiento tcnico"."
8.2 EL PROCESO INTEGRAL
DE CAPACITACION
Genrica y tradicionalmente, el trmino capacitacin engloba el adiestramiento y el
desarrollo, pero para efectos de anlisis debe distinguirse cada uno por separado y
posteriormente, tratar lo referente al proceso integral de capacitacin.
8.2.1 Adiestramiento.
El adiestramiento en su acepcin ms simple significa hacer diestro a
alguien o ensearle a manejar su mano derecha, por ser la que normalmente
se utiliza en el desempeo de labores manuales. Dicho concepto ha evolu-
cionado y en la actualidad conforma la etapa iniclal del proceso de capaci-
tacin laboral, pero se le sigue relacionando con el perfeccionamiento de
habilidades fsicas y mecnicas.
5 Jimnez Castro, Wilburg. Administracin Pblica para el Desarrollo Integral. Fondo de Cu"ura Econmica.
Mxico, 1971: 188
6 .lbid.: 15
/
324
La distribucin de tareas y su aprendizaje existen desde que el hombre se
organiza en comunidad, ya sea para defenderse, conseguir sustento, o manifestar sus
creencias y costumbres mediante obras y edificaciones que requeran de una gran
participacin y conocimiento profesional (pirmides, monumentos, fortificaciones, etc.).
Entre los siglos XII y XV de la era actual, surgieron en las organizaciones laborales tres
tipos distintos de trabajadores: los maestros o directores de labores; los aprendices,
que no reciban pago alguno, sino alimentacin y enseanza; y los trabajadores en
general, que habiendo pasado ya el perodo de adiestramiento, dominaban el oficio
correspondiente. Esta distribucin de funciones continu durante los siglos siguientes.
En 1809, en Estados Unidos surgi un sistema de educacin vocacional que
pretenda el establecimiento de instituciones para tal fin, cuya consolidacin se logr
un siglo despus, cuando la Sociedad Nacional para la Promocin de la Educacin
Industrial consigui establecer el adiestramiento escolarizado de los obreros nortea-
mericanos.
Respecto a Mxico, por el momento slo habr de mencionarse que un antece-
dente preciso en relacin al adiestramiento se encuentra en el Cdigo Civil de 1884, el
cual estipulaba, dentro del captulo dedicado a regular a los trabajadores, que
el aprendiz que prestaba sus servicios no tena derecho al pago de un salario, puesto
que ste se compensaba con la enseanza recibida. Esta situacin cambi con el
artculo 123 constitucional y posteriormente, con la promulgacin de la Ley Federal del
Trabajo en 1931, a partir del reconocimiento de la relacin laboral existente entre
aprendiz y patrn, la cual origina para el primero el derecho a obtener una retribucin
econmica por su labor.
Alrededor de 1915, el adiestramiento adquiri una connotacin distinta al dejar de
ser considerado exclusivamente un entrenamiento escolarizado para los jvenes que
ingresaban al sector industrial y concebrsele como una actividad complementaria al
trabajo de los obreros, a quienes se les impartira en el lugar donde desempeaban
sus labores. En ese momento, el adiestramiento comenz a ser identificado con el
actual concepto de capacitacin.
La situacin de emergencia motivada por la Primera Guerra Mundial evidenci la
necesidad de contar con trabajadores especializados. El Comit de Embarcaciones de
Estados Unidos, por ejemplo, cre una seccin de educacin y adiestramiento a fin
de construir un gran nmero de buques de guerra aplicando un mtodo conocido como
Herbatiano, el cual consiste en: mostrar, decir, hacer y comprobar. A partir de entonces
los intentos de capacitacin comenzaron a ser ms completos.
La Asociacin Americana para el Entrenamiento y Desarrollo equipara el adies-
tramiento con la enseanza y/o aprendizaje de una operacin de tipo mecnico, en el
que no se requieren posturas, progresos, ni soluciones a situaciones problemticas.
Para Duhalt Krauss, lIel adiestramiento se da para un puesto concreto y determinado,
325
exige adquirir una destreza en el desempeo del mismo, se imparte a trabajadores no
calificados y pretende un incremento en cantidad y calidad de resultados"."
Wilburg Jimnez Castro afirma que:
En relacin especica con la Administracin Pblica, "los esfuerzos de
adiestramiento administrativo tienden aconcentrarse a nivel operatlvo'" que
es el menos vinculado con la poltica y por tanto, suleto a mayor estabilidad.
Lo anterior de ningn modo significa que se trate de una actividad exclusivamente
destinada a dicho nivel. Cuando este autor utiliza el concepto de "adiestramiento en
servicio" y lo diferencia de la "capacitacin profesional", est englobando en el primero
a los tradicionales adiestramiento y capacitacin, e identificando al ltimo con el trmino
desarrollo.
Para evitar las discusiones terminolgicas y concluir con el concepto y contenido
del adiestramiento, se puede decir que esta actividad es necesaria cuando se pretende
mejorar aquellos procedimientos rutinarios o repetitivos que existen en algunos proce-
sos laborales, observados con ms frecuencia en los niveles inferiores, as como en
actividades eminentemente operativas y, en menor proporcin, en las relacionadas con
funciones administrativas o de servicio.
En el sector pblico mexicano se proporciona adiestramiento (sin que precisamen-
te se le denomine as) en actividades manuales, fsicas u operativas y son este tipo de
programas los que proliferan, tanto en dependencias como en entidades, en virtud
de ser los que ms fcilmente se disean e implantan, dado que se trata de actividades
con menores grados de dificultad, como las que realizan intendentes, choferes, alma-
cenistas, mecangrafas, etc.; aunque algunas pueden requerir una combinacin de
habilidad y cierto nivel de conocimientos, como son: archivo, manejo y control
de correspondencia y excepcionalmente, uso de equipos sofisticados que acaban por
ser herramientas auxiliares de operaciones rutinarias o repetitivas (computadoras,
equipos de radiocomunicacin, etc.)
En las entidades nacionales que proporcionan un servicio pblico (Comisin
Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico) o que generan bienes
(Petrleos Mexicanos) mediante la realizacin de actividades para las que se requiere
el manejo de equipos o herramientas especializadas y en las que existe algn riesgo de
accidente, el adiestramiento se realiza a fin de que estas actividades sean efectuadas
dentro de los mrgenes de seguridad y ecencia operativa que el propio servicio
demanda. Es en estas instituciones pblicas donde se han desarrollado programas de
7 Duhalt Krauss, Miguel. La Administracin de PelSonal en el Sector Pblico. INAP. Mxico. 1986: 71.
8 Jimnez Castro Op. cit.: 192.
326
adiestramiento permanente, al grado que su recepcin se ha considerado una condicin
de ascenso.
8.2.2 Capacitacin.
Esta segunda etapa del proceso de enseanza-aprendizaje laboral debe ser
analizada en su dimensin especfica y no slo como el trmino genricamente utilizado
para identificar todo el proceso.
Como etapa sucesiva y superior a la de adiestramiento dentro del mbito
laboral, la capacitacin significa preparacin, enseanza o instruccin,
mediante la proporcin de conocimientos terico-prcticos, inde-
pendientemente del objetivo propuesto, de la finalidad a satisfacer o del
sujeto al que se le imparta.
Este proceso aporta grandes beneficios a la relacin laboral por los resultados
que en lo general produce, principalmente en aquellas funciones que requieren cono-
cimientos que no pueden ser adquiridos por la prctica o rutina diaria y que es necesario
complementar para su eficiente desempeo.
La capacitacin es la "Adquisicin de conocimientos, principalmente de
carcter tcnico, cientfico y adminlstratlvo"," lo que permite deducir que
est orientada a quienes desempean funciones que requieren no slo
destreza manual, sino al personal de niveles o posiciones de mayor respon-
sabilidad.
Strauss y Sayles apuntan que lila capacitacin lleg a ser significativamente
importante en la Segunda Guerra Mundial. Despus de la guerra los sindicatos
solicitaron a las empresas que adems de los capataces, quienes reciban cursos de
tiempo completo de seis semanas, los trabajadores participaran en programas
de capacltacn".!"
La creciente demanda de artculos de consumo y el desarrollo industrial posterior
al trmino de la guerra trajeron como consecuencia que en Europa, Norteamrica y
Asia, la capacitacin laboral se convirtiera en la principal tctica de desarrollo para las
diversas ramas industriales.
9 Arias Galicia. Op. en: 319.
10 Strauss, George y Sayles, Leonard. Personnel: the Human Problems Qf Management. Prentice Hall Inc.
Englewood Cliffs. NewJersey: 527.
327
En Mxico, los esfuerzos iniciales no se centraron en la capacitacin de los obreros
para el desempeo de su trabajo, sino en el proceso educativo en su conjunto, debido
fundamentalmente a que algunas industrias se establecieron en lugares alejados de los
centros de poblacin y a la necesidad de que tanto el trabajador como su familia
asistieran a recibir la educacin bsica. As, esta obligacin para los patrones apareci
consignada en la Constitucin de 1917.
La idea de proporcionar capacitacin especficamente al personal pblico tiene su
origen en el primer Estatuto de los Servidores Pblicos, expedido en 1938 por el
entonces Presidente de la Repblica, General Lzaro Crdenas, en el que se seala
como obligacin a los Poderes de la Unin establecer academias a las que pudieran
asistir voluntariamente los trabajadores para mejorar su preparacin tcnica.
Con posterioridad a esa fecha, se realizaron en el pas interesantes avances para
formalizar el reconocimiento de lo que significa la capacitacin para el trabajador. En
1953, el Gobierno Federal promovi la creacin del Centro Industrial de Productividad
para fomentar mediante la capacitacin el aumento de la productividad laboral. En 1965
surgi el Centro Nacional de Productividad, el cual desarroll dos programas:
uno dedicado al Anlisis de la Productividad Industrial y el otro, denominado Adiestra-
miento Rpido de Mano de Obra (ARMO), constituido despus como fideicomiso del
gobierno federal y denominado Servicio Nacional se le hizo depender de la Secretara
del Trabajo y Previsin Social, hasta que desapareci y sus funciones fueron absorbidas
directamente por la propia Secretara.
Aunque los requerimientos en materia de administracin de personal no son
nicamente de capacitacin, de acuerdo con la opinin de Orozco Gutirrez no debe
omitirse la importante experiencia de la Comisin para la Administracin Pblica,
que en 1966 formul: 110 se atienden los requerimientos en materia de administracin
de personal al servicio del Estado; o el desarrollo de la Administracin Pblica confron-
tar severas limitaciones en la siguiente dcada" .11
Respecto a la capacitacin de servidores pblicos se experimentaba un profundo
vaco en la formacin de personal operativo y de mando, el cual coexista con una
creciente desvinculacin con sus niveles de remuneracin. As, las tareas de capacita-
cin de carcter normativo e indicativo quedaron principalmente a cargo del Comit
Tcnico Consultivo de Unidades de Personal. Posteriormente, a fin de dar un carcter
obligatorio a la capacitacin se dispuso, a travs del Comit Tcnico Consultivo
de Unidades de Capacitacin, que se creara en cada institucin del sector central una
Unidad de Capacitacin. Por lo que se refiere a la capacitacin del personal pblico de
base, ellSSSTE asumi parte de la misma, como se mencion en el captulo 111.
11 Citado por Orozco Gutirrez. bid.: 17.
328
Sin embargo, el momento ms importante en esta materia se produce el 9 de
enero de 1978, fecha en que es publicado el decreto presidencial que reforma lafraccin
XIII del artculo 123 constitucional y establece para los patrones la obligacin de
proporcionar a sus trabajadores capacitacin o adiestramiento para el trabajo.
En 1978 surgi tambin la Unidad Coordinadora del Empleo, Capacitacin y
Adiestramiento (UCECA) para desempear las siguientes funciones:
La aceptacin y registro de planes y programas de capacitacin yadiestramien-
to que se pretendan implantar en empresas e instituciones.
La aceptacin y registro de las Comisiones Mixtas de Capacitacin y Adiestra-
miento.
La validacin de las constancias de habilidades laborales que se extendan a
los trabajadores al trmino del curso.
La aceptacin y registro de los agentes capacitadores.
La supervisin de la observancia de los ordenamientos legales en materia de
capacitacin y adiestramiento.
En 1983 desapareci la UCECA y se cre la Direccin General de Capacitacin
y Productividad dentro de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. Sin embargo,
en el marco de la crisis y frente a otras necesidades prioritarias, la capacitacin fue
relegada como una funcin secundaria. Como se ver adelante, seran la Direccin
General de Servicio Civil y la Secretara del Trabajo y Previsin Social las que
retomaran el impulso a la capacitacin dentro de la Administracin Pblica, bsica-
mente a travs del Sistema Nacional de Capacitacin y el Programa Nacional de
Capacitacin y Productividad.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la capacitacin de personal pblico
en Mxico es un proceso afectado por diversos factores estructurales que diversifican e
incrementan las necesidades de capacitacin, como son: la escisin observada entre
el subsistema de capacitacin y el subsistema de remuneraciones, las fallas en el
reclutamiento y seleccin de personal, las reticencias de los trabajadores a capacitarse,
adems de las propias deficiencias de los programas o responsables de la capacitacin.
8.2.3 Desarrollo.
La ltima etapa del proceso de perfeccionamiento laboral y profesionalizacin
individual es la de desarrollo, en la que adems de conocimientos especficos, se busca
obtener una visin global del entorno que facilita el crecimiento interior de la persona,
ETAPA INICIAL
329
a fin de enfrentar los desafos laborales con mayores perspectivas de xito. Esta tesis,
si bien tiene origen en el sector privado y significa una profunda transformacin de
creencias y actitudes, tanto de parte de directivos como de trabajadores, debe conside-
rarse como una conceptualizacin deseable de inculcar entre los propios trabajadores
del Estado.
Con un enfoque amplio, a travs de la capacitacin se pretende elevar la produc-
tividad laboral, as como las posibilidades de realizacin personales de los trabajadores.
Guzmn Valdivia afirma que:
"el desarrollo significa el progreso integral del hombrey consiguientemente,
abarca la adquisicin de conocimientos, el fortalecimiento de la voluntad, la
disciplina del carcter y la adquisicin de todas las habilidades que son
requeridas para el desarrollo de los ejecutivos, incluyendo aquellos que
tienen la ms alta jerarqua en la organizacin de las empresas"."
El desarrollo implica la formacin de personal adecuado a los cambios, capacitado
profesionalmente para elevar su rendimiento bajo nuevas condiciones de produccin e
intercambio y, como elemento sustantivo, capacitado intelectualmente para readaptarse
a las transformaciones futuras, en un proceso permanente de actualizacin cientfica y
crecimiento individual.
Cuadro 8.1
PROCESO INTEGRAL DE CAPACITACION
APRENDIZAJE DE OPERACIONES
t--===..........= ................................---i REPETITIVAS, ADQUIRIDO POR EL
PERSONAL OPERATIVO
I
CAPACITACION ENSEANZA OINSTRUCCION
QUE CUBRE HABILIDADES MANUALES
E INTELECTUALES, BASICAMENTE EN
ETAPA INTERMEDIA
LOS NIVELES MEDIOS
CRECIMIENTO INTEGRAL DEL
INDIVIDUO QUE FORtALECE LA
...........=----....... VOLUNTAD, LA DISCIPLINA, EL
ETAPA FINAL CARACTER YLA CAPACIDAD DE
lIANDO YDIRECCION
12GuzmnValdMa, Isaac. Problemas de la Administracin. Limusa Wiley. Mxico, 1966: 69.
330
Identificadas las tres etapas en las que se ha dividido el proceso denominado
genricamente capacitacin, se profundizar en el anlisis de sus aspectos ms
relevantes para la Administracin Pblica, como es la necesidad de complementar la
enseanza profesional adquirida en las instituciones educativas superiores con la que
se tiene que impartir directamente en las propias dependencias gubernamentales o,
inclusive, con la que ofrece la prctica diaria.
En este sentido, se deben recordar las ideas de Robert M. Hutchins quien, si bien
sostiene que "es imposible para un colegio preparar a los hombres directa y especfi-
camente para la vida pblica", concluye que, adicionalmente, se deben proporcionar al
estudiante conocimientos que amplen su cultura: lI el mejor equipo de conocimientos
para la vida pblica son los relativos a la sabidura moral y poltica acumulada a travs
de nuestra historia intelectual, conocimientos que no pueden los jvenes adquirir ni en
sus horas de ocio ni en el ajetreo de la vida prctica. Esto es algo que pueden darles
los colegios que los capaciten para el servicio pblico" .13
En relacin con la capacitacin que se obtiene a travs de la prctica, William E.
Mosher seala: "No puede menos que reconocerse que el servicio pblico tiene ciertas
peculiaridades que lo distinguen de la empresa privada o del trabajo en el campo
acadmico. Nosotros sostenemos la tesis de que si alguien quiere prepararse para
ingresar al servicio pblico, debe conocer tales peculiaridades. Deber conocer el
derecho pblico, as como la discrecionalidad administrativa que se ejerce de acuerdo
con dicho derecho porque, en definitiva, la rbita de las actividades de un funcionario
pblico est circunscrita por la ley. Debe conocer la organizacin gubernamental y
el tipo de relaciones que hay que sostener bajo tal organizacin. Debe apreciar la
manera como las autoridades pblicas formulan y regulan los presupuestos. Adems,
deber tener conocimientos en cuanto a direccin y manejo de personal y en cuanto a
las leyes que afectan directamente a los funcionarios pblicos. Materias de esta clase
son indispensables para la actuacin inteligente de un empleado pblico en un cargo
inamovible" y que, "en conclusin, debemos dar por seguro que un administrador
desarrollar su criterio y habilidad, deberamos decir su arte, tan necesarios para
el desempeo de su complicado cargo, actuando"."
Si atendemos cuidadosamente a las dos citas anteriores, habremos de entender
que un servidor pblico requiere:
1. poseer conocimientos especficamente vinculados con el quehacer de la Admi-
nistracin Pblica;
2. perfeccionar su criterio a travs de la prctica diaria (lo cual es comn a otras
ocupaciones) y
13 Citado por Dwight Waldo. AdministracinPblica. Trillas. Mxico, 1974: 266.
14 Citado por Dwight Waldo. Op. cit.: 270.
331
3. una formacin tica y poltica, la cual no se adquiere ni espontnea ni cotidiana-
mente, por lo que lacapacitacin debe prever, dentro de sus alcances, este ltimo
aspecto.
8.3 AMBITOS DE LA CAPACITACION
Los mbitos propuestos para el anlisis de la capacitacin dentro de la Administracin
Pblica son: objetivo, clases, proceso, estructura administrativa y marco jurdico.
8.3.1 Objetivo.
Independientemente de la importancia que le conceda cada sistema poltico y de
la magnitud y presencia que tenga en su administracin, la capacitacin debe tener como
propsito fundamental elevar la potencialidad de respuesta del servidor pblico, median-
te el mejoramiento de sus actitudes y aptitudes, lo que significa mejorar su nivel de
conocimientos y su disposicin interna hacia la funcin pblica.
Ignacio Pichardo Pagaza considera que lo que se pretende es "contar con servi-
dores pblicos cada vez ms preparados, con vocacin de servicio y comprometidos
con las metas del Estado, a fin de coadyuvar a la elevacin de los ndices de eficiencia,
productividad y honestidad de las acciones de gobierno
ll

15
Para satisfacer lo anterior,
en la Administracin Pblica nacional se deben tener en cuenta las siguientes conside-
raciones:
a) Que la capacitacin sea un proceso permanente y coherente con los
lineamentos generales que se emiten en la materia dentro de las depen-
dencias y entidades que conforman la Administracin Pblica federal, con
el fin de lograr uniformidad en las acciones respectivas en el sector pblico.
b) Que los sistemas de capacitacin diseados por cada organismo pblico
estn orientados al desarrollo de las funciones generales de la institucin
y de las actividades especficas que se ejecutan en cada unidad adminis-
trativa.
e) Que el proceso de capacitacin y desarrollo en las dependencias y
entidades sea el medio de profesionalizacin del servidor pblico, es decir,
que ste adquiera los conocimientos adecuados para desarrollar ptima-
15Pichardo Pagaza, Ignacio. Op. cit.: 168.
332
mente sus tareas de acuerdo al rea en que labore, adems de tomar
conciencia sobre el carcter trascendental que stas tienen por ser de
orden pblico.
d) Que en la medida en que los servidores pblicos intervengan en los
programas de capacitacin y desarrollo, cumpliendo con los requisitos de
asistencia, participacin y aprovechamiento, la institucin a la que perte-
nezcan reconozca su iniciativa de superacin e instaure las medidas
respectivas para su promocin a puestos de mayor responsabilidad,
remuneracin, o algn otro beneficio que estimule su esfuerzo.
e) Que se establezca la instancia de corresponsabilidad de la aplicacin del
proceso de capacitacin entre los niveles globalizador, sectorial e institu-
cional; y se defina que es en este ltimo nivel en el que recae primordial-
mente la ejecucin de tal proceso.
8.3.2 Clases.
Para diferenciar o distinguir cualquier proceso, materia o contenido, se acostum-
bra clasificarlos de acuerdo a caractersticas convencionales que cada autor considera
importante resaltar. En este sentido, existirn tantas clases como criterios sean utiliza-
dos para ello, por lo que pueden resultar controvertibles. Sin embargo, tradicionalmente
existen algunas clasificaciones de carcter enunciativo, no exhaustivo, que pueden
aplicarse a la capacitacin en funcin de diversos factores, como los que a continuacin
se enlistan.
El universo a cubrir: total o parcial.
Los conocimientos requeridos: generales o especficos.
La necesidad a cubrir: ordinaria o extraordinaria.
Lugar de imparticin: interna o externa.
Persona que la imparte: propia o contratada.
A quien se le imparte: inicial o de promocin.
Contenido: tcnico o administrativo.
Obviamente, este listado no agota los aspectos en torno a los cuales puede
clasificarse la capacitacin y, por su sencilla interpretacin, no requieren mayor expli-
cacin.
333
8.3.3 Proceso.
El proceso de capacitacin incluye las fases de: deteccin de necesidades,
elaboracin de programas, ejecucin oe los mismos, evaluacin y sequmento." Tras
la realizacin de un anlisis, diagnstico y evaluacin de la institucin, pueden detec-
tarse las necesidades, disfunciones e insuficiencias factibles de subsanar mediante los
programas de capacitacin, esto es, se detectan las necesidades especficas de
capacitacin sobre cada tipo de tarea desempeada.
El diseo del programa, su ejecucin, control y evaluacin, resultan tan importantes
para la capacitacin que requieren ser desarrollados por expertos para asegurar su xito,
por lo que generalmente se subcontratan estos servicios en el sector pblico nacional,
o se busca al menos la asesora especializada. Esta actividad puede considerarse como
la primera del proceso en su conjunto. Formalmente el proceso se inicia con:
A. Deteccin de necesidades. En esta etapa se realizan los anlisis de funciona-
miento para evidenciar en qu reas, actividades ymomentos es necesario elevar
la calidad en la produccin de bienes o servicios. Estas necesidades pueden
ser de diferentes tipos, destacando las permanentes y perfectamente identifica-
das, de aquellas difciles de detectar. No obstante, se pueden clasificar en:
a) Organizacionales. Originadas por cambios en la estructura o en los procedi-
mientos de trabajo, en relacin con la problemtica general o de alguna de
sus reas.
b) Emergentes. Surgidas como resultado de la creacin de nuevos puestos o
de la utilizacin de nuevos equipos, en funcin de las actividades del
personal.
e) Encubiertas. Aquellas que slo se detectan a travs de un anlisis funcional
de la organizacin en torno a la conducta del personal.
B. Elaboracin del programa. En relacin con el programa, Wilburg Jimnez
Castro destaca: elllsentido de propsito" u objetivo, indicando que "hay progra-
mas de adiestramiento (lase capacitacin) en servicio para adquirir o impartir
conocimientos tcnicos o instrumentales, de suerte que aquel sentido de prop-
sito, en tales casos, es fundamentalmente prctico y limitado en sus aspectos
doctrinales, pues la teora est constreida a aquellas cosas bsicas indispensa-
bles para comprender los aspectos de aplicacin"."
16 Como se ver adelante, las etapascomprendidas en el proceso de capacitacin conformea los Lineamientos
Generales paralaCapacitacin enel SectorPblico, varanligeramente delasqueaqu sesealan, sinocasionar
profundasalteraciones en el sentidode suscontenidos, por lo que nose abundaren ello.
17 JimnezCastro, Wilburg. Op. cit.: 195.
334
De igual forma, es necesario dotarlo de "planes de estudio" flexibles para
ajustarlos a las necesidades cambiantes de la propia Administracin Pblica,
tomar en cuenta a la "clientela" (pues es el hombre la medida que condicionar
cualquier programa), su duracin o temporalidad, su contenido (que debe incidir
en lo tcnico si el nivel es operativo, o en el mejoramiento de la toma de
decisiones y otras funciones ejecutivas, si el nivel es superior) y por ltimo, la
seleccin de los capacitadores o instructores.
En otras palabras, se debe procurar que el programa sea integral, es decir,
que abarque todos los aspectos de la institucin, puesto que por ms simple que
parezca una actividad, debe realizarse con la calidad y oportunidad
requeridas. El programa general contendr las necesidades de capacitacin
especficas o parciales a implantar en cada rea, haciendo nfasis en aquellas
donde ms se requiera llevarlas a cabo. Deben asimismo calendarizarse las
actividades de tal manera que, si se utiliza exclusivamente el tiempo de la
institucin, se altere mnimamente su funcionamiento normal y no se acuda a
medidas adicionales como la sustitucin de personal o jornadas extraordinarias
de trabajo.
C. Ejecucin u operacin del programa. En esta etapa resulta tan importante
hacer participar a todo el personal de la organizacin, a fin de involucrarlo
directamente con los resultados, como seleccionar cuidadosamente a quienes
lo impartan para asegurar su efectividad. Deben igualmente identificarse conte-
nidos temticos, metodologa, sistemas de evaluacin, elementos y apoyos
didcticos necesarios para su irnparticin.
D. Evaluacin y seguimiento. La evaluacin no debe confundirse con la que
individualmente se aplica a cada participante durante la imparticin de cursos.
El programa de capacitacin globalmente considerado debe someterse a una
evaluacin general por parte del rea de administracin de personal, a fin de
verificar que los resultados previstos en el programa sean los que efectivamente
se produjeron y, en caso contrario, reorientarlo o sustituirlo. Para ello es
necesario dar seguimiento al personal capacitado, es decir, observar su com-
portamiento, puesto que ser su desarrollo futuro lo que ratifique la validez del
programa efectuado.
335
Cuadro 8.2
ANALISIS PARA EL PROCESO DE CAPACITACION
* MEJORAR LAS ACTITUDES Y
APTITUDES DEL TRABAJADOR
* UNIVERSO:
TOTAL/PARCIAL
* CONOCIMIENTOS:
GENERALES/PARTICULARES
* NECESIDADES:
ORDINARIAS/EXTRAORDINARIAS
* INSTRUCTOR:
INTERNO/CONTRATADO
* RECEPTOR:
INICIAL/PROMOCIONAL
* CONTENIDO:
TECNICO/ADMINISTRATIVO
.....
* DETECCION DE NECESIDADES J..I1"f11l : ....SI
* ELABORACION DEL PROGRAMA
* OPERACION DEL PROGRAMA
* EVALUACION y SEGUIMIENTO
* ELEVACION DE LOS INDICES DE
EFICIENCIA Y PRODUCTIVIDAD
En el servicio pblico nacional, la ausencia de una abierta posibilidad de hacer
carrera burocrtica impide esta observacin y por tanto, se pierde la continuidad lgica
de los planes de capacitacin, lo que obliga al sistema a programar cursos inde-
pendientes y en muchas ocasiones, exclusivamente para satisfacer necesidades inme-
diatas.
Por ltimo, se hace indispensable mencionar que para que los programas de
capacitacin permanentes proporcionen resultados positivos a mediano o largo plazo,
es necesario vincularlos a posibilidades reales de ascenso, motivo por el que se requiere
revisar e implantar sistemas escalafonarios acordes, o establecer al menos estmulos
que fomenten el inters por la capacitacin.
La inquietud por parte del Estado respecto a la existencia de este tipo de programas
se hace manifiesta en el Programa Nacional de Capacitacin y Productividad 1990-1994,
cuyo contenido es conveniente conocer por su profundidad y amplitud. Para motivar su
lectura debe sealarse que inicia con un marco general en el que se precisa el concepto
336
de modernizacin como lila bsqueda de un sector pblico ms eficiente para atender
los requerimientos de la infraestructura econmica y social del desarrollo; una mayor
competitividad del aparato productivo nacional frente al exterior; un sistema de regula-
ciones econmicas que en vez de atrofiar, aliente la actividad econmica eficiente de
los particulares, elimine inseguridades, permita y fomente la concurrencia de todas las
actividades productivas; una mayor y mejor educacin; una mayor y mejor capacitacin
de la fuerza de trabajo...". Este Programa fue publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el20 de junio de 1991; es de carcter intersectorial y tiene por objeto mejorar
los niveles de vida de los trabajadores e incrementar la correlacin trabajo-rendimien-
to-eclencla-eficacia."
8.3.4 Estructura administrativa.
En un sistema de Administracin Pblica existen diversas perspectivas para
implantar programas de capacitacin, dependiendo de la forma en que est estructu-
rada su administracin de personal, pero fundamentalmente sobresalen dos: los
centralizados y los descentralizados. En el caso de los sistemas de servicio civil se
acude a programas centralizados en una mayor medida, puesto que los niveles y
funciones son similares y la aplicacin de los exmenes de ascenso es igual para todos
los aspirantes. En el caso de sistemas de administracin de personal que no cuentan
con todos los atributos del servicio civil de carrera, la capacitacin la realiza cada
dependencia o entidad de manera independiente o descentralizada.
En el caso de la Administracin Pblica nacional se pretendi en principio
establecer un sistema que participara de los dos anteriores bajo una combinacin
de los mismos; por un lado, fue creado en junio de 1971, un Centro Nacional de
Capacitacin Administrativa dentro del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado y por otro, se promovi en las dependencias el
establecimiento de escuelas de capacitacin para sus trabajadores, en coordinacin
con dicho Centro.
En diciembre del ao siguiente, 1972, se cre la Comisin de Recursos Humanos
del Gobierno Federal con las siguientes atribuciones: proponer sistemas de organiza-
cin para reestructurar las unidades de personal, con el objeto de atender las funciones
de capacitacin y desarrollo del personal al servicio del Estado; elaborar un programa
general y permanente de formacin y capacitacin del personal, por niveles funcio-
nales, dependencias y sectores administrativos; y establecer los lineamentos de las
unidades de capacitacin, entre otros.
En abril de 1975 se insisti mediante un acuerdo presidencial en la coordinacin
que las diversas dependencias deben tener con ellSSSTE para la imparticin de cursos
18 Orozco Gutirrez, Emiliano. Ibid.: 80.
337
de capacitacin a los empleados de base, mediante la participacin de organismos
especializados integrados por representantes de las Secretaras del Trabajo y Previsin
Social y de Educacin Pblica. La finalidad de los cursos era instituir en el personal de
base una formacin de servidor pblico, en los campos administrativo, tcnico y
profesional. En este acuerdo se mencion que cada dependencia procurara establecer
en sus respectivos reglamentos de escalafn los procedimientos adecuados para
ascender al personal de base capacitado; a su vez, la Comisin de Recursos Humanos
deba atender y coadyuvar con cada dependencia del sector centralizado en la implan-
tacin de planes y programas de capacitacin.
Adems de la preocupacin del gobierno por capacitar a su personal, surgi la
inquietud de proteger y apoyar a los trabajadores particulares, lo que origin el Decreto
publicado el 9 de enero de 1978 en el Diario Oficial, con el cual se incluy dentro del
Apartado A del artculo 123 constitucional la obligacin de impartir capacitacin y
adiestramiento laboral, publicndose dos meses despus la reglamentacin aplicable a
esta actividad.
El 24 de septiembre de 1979 se modific la estructura de la Comisin de Recursos
Humanos, ratificndose su funcin de organismo rector de la capacitacin burocrtica.
El 27 de junio de 1983 se cre la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil como
instrumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo Federal para la instauracin del
Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica federal. Dicha Comisin se integr
con los secretarios de Gobernacin, de Programacin y Presupuesto (como presidente),
de la Contralora General de la Federacin, de Educacin Pblica y del Trabajo y
Previsin Social, con el Secretario General de la Federacin de Sindicatos de Trabaja-
dores al Servicio del Estado y con la posible asistencia de los dems secretarios y
titulares de las entidades de la Administracin Pblica federal. De sus objetivos destacan
los sealados en las fracciones 11,111 YVII del punto Tercero de su Acuerdo de creacin,
que indican:
Fraccin II Promover mecanismos de coordinacin entre las dependencias y entidades
para uniformar y sistematizar los mtodos de administracin y desarrollo
de personal, encaminados a instrumentar el Servicio Civil de Carrera.
Fraccin 111 Determinar y proponer los elementos que permitan la adecuacin e
integracin del marco jurdico y administrativo que requiera la instauracin
del Servicio Civil de Carrera.
Fraccin VII Evaluar peridicamente los resultados de las acciones orientadas hacia la
instrumentacin del Servicio Civil.
A pesar de la creacin de la Comisin Intersecretarial de Servico Civil, luego
Direccin General, an se est muy lejos de afirmarse que han cumplido su cometido:
338
a la fecha, el Servicio Civil de Carrera como tal no se ha implantado, o sus avances
han sido mnimos.
No obstante, en lo que se refiere especficamente a capacitacin, debe sealarse
que diversas instancias del Ejecutivo participan de algn modo en dichas actividades:
la SHCP, en aspectos normativos; la SECOGEF, en la coordinacin de los progra-
mas capacitar para capacitar y capacitar para prevenir, la SEP, mediante sistemas
abiertos de enseanza; la STyPS, con el Programa Nacional de Capacitacin y
Productividad; y la SG, mediante el Programa Nacional de Proteccin Civil.
19
Cuadro 8.3
ACONTECIMIENTOS HISTORICOS RELEVANTES
DE LA CAPACITACION EN MEXICO
1884
Estioulacin en el Cdiqo Civil de la enseanza como oaao al aorendiz.
1917 Disposicin constitucional oara promover la educacin bsica en el sector laboral.
1938 Establecimiento del Estatuto de los Servidores Pblicos.
1953 Creacin del Centro Industrial de Productividad.
1965 Creacin del Centro Nacional de Productividad.
1966 Diaanstico de la CAP sobre los reauerimientos de caoacitacin.
1972 Creacin de la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal.
1975 Acuerdo Presidencial sobre la imparticin de cursos de capacitacin para los
emoleados de base.
1976 Implantacin de planes y programas de capacitacin por parte de la Comisin de
Recursos Humanos.
1978 Modificacin del artculo 123 constitucional que establece la obligacin patronal
de proporcionar capacitacin a los trabajadores.
Creacin de la Unidad Coordinadora del Empleo, Capacitacin y Adiestramiento
de la Direccin General de Capacitacin y Productividad (ST y PS).
Reconocimiento de la promocin y vigilancia de la capacitacin en la Ley Federal
del Trabaio (artculo 30.).
1983 Creacin de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil.
1990 Emisin de los Lineamientos Generales oara la Caoacitacin en el Sector Pblico.
1991 Publicacin del Proqrarna Nacional de Capacitacin v Productividad 1990-1994.
19 Orozco Gutirrez. bid.: 75-77.
339
8.3.5 Marco jurdico.
La importancia de la capacitacin no siempre ha sido reconocida y mucho menos
protegida por las disposiciones legales que regulan la relacin laboral, ya sea porque
existen otras prioridades, porque no se sabe como abordarla e instrumentarla o, incluso,
porque se cree que repercute en perjuicio de la productividad organizacional, al disponer
de tiempo o parte de la jornada laboral, as como de los recursos econmicos que se
requieren para impartirla. Desde otra perspectiva, se demuestra absolutamente lo
contrario, es decir, que con ella se eleva la productividad y que el dinero empleado no
es gasto sino inversin, cuando se le apoya por parte de los patrones y se institucionaliza,
primero en las grandes empresas y paulatinamente, en las dems.
Cuando el Estado a su vez reconoce las ventajas que tiene la capacitacin para
los propios trabajadores, por ser stos sus receptores directos y constituir una herra-
mienta que les permite progresar, legisla en consecuencia para promoverla, e incluso,
hacerla obligatoria. As, el 9 de enero de 1978, como se mencion anteriormente, se
modific la fraccin XIII del artculo 123 constitucional, que hace la capacitacin
obligatoria: "Las empresas, cualquiera que sea su actividad estn obligadas a propor-
cionar a sus trabajadores, capacitacin o adiestramiento para el trabajo. La Ley Regla-
mentaria determinar los sistemas, mtodos y procedimientos conforme a los cuales los
patrones debern cumplir con dicha obliqacn".
Para garantizar la realizacin de esta actividad y darle una mayor seguridad
jurdica, le atribuye a los tribunales federales competencia para conocer y resolver los
conflictos que se presenten "respecto a las obligaciones de los patrones en materia de
capacitacin y adiestramiento de sus trabajadores".
La Constitucin Poltica remite la regulacin de la capacitacin a una ley reglamen-
taria, la Ley Federal del Trabajo, en la que el 28 de abril de 1978 aparece un importante
enunciado en su artculo 30. que reconoce como inters social el promover y vigilar
la capacitacin y el adiestramiento de los trabajadores. Posteriormente, se consigna la
obligacin de los patrones de proporcionar capacitacin y adiestramiento a sus trabaja-
dores, actividades que se regulan en un captulo especial de la mencionada Ley, que
establece:
Que se formulen planes y programas de capacitacin de comn acuerdo entre
patrones y trabajadores.
Que se proporcione dentro de la misma empresa o fuera de ella, con personal
propio o contratado, o inscribindose en los sistemas que establece la Secretara
del Trabajo y Previsin Social.
Que se imparta durante las horas de la jornada ordinaria, a excepcin de que
sea una actividad distinta a la del trabajo desempeado.
340
Que tenga por objeto: actualizar y perfeccionar conocimientos y habilidades;
proporcionar informacin sobre nuevas tecnologas; preparar al trabajador para
cubrir vacantes, prevenir riesgos de trabajo e incrementar la productividad; y
mejorar las aptitudes del trabajador
Que los trabajadores asistan obligatoriamente a los cursos, atiendan las
indicaciones de los instructores y presenten los exmenes de evaluacin
correspondientes.
Que se establezcan Comisiones Mixtas de Capacitacin y Adiestramiento para
vigilar el cumplimiento patronal de la obligacin.
Que existan Comits Nacionales de Capacitacin y Adiestramiento.
Que se registren ante la Secretara del Trabajo y Previsin Social los planes y
programas de capacitacin para su aprobacin, cubriendo los siguientes re-
quisitos: referirse a perodos no mayores de cuatro aos; comprender todos los
puestos, precisar etapas de imparticin, sealar el procedimiento de seleccin
y el orden; y precisar las instituciones que la impartirn, en su caso.
Que asimismo, las instituciones que pretendan proporcionar capacitacin y
adiestramiento se registren ante la mencionada Secretara.
Que se apliquen sanciones a quienes no presenten sus programas o no los
cumplan.
Que los trabajadores obtengan constancias de habilidades laborales, suscep-
tibles de registro ante dicha Secretara y con plena validez para fines de
ascenso.
En relacin con el sector pblico centralizado y para las entidades reguladas por
el Apartado B del artculo 123 constitucional, la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado indica como obligacin de los titulares el "Establecimiento de
escuelas de Administracin Pblica en las que se impartan los cursos necesarios para
que los trabajadores puedan adquirir los conocimientos para obtener ascensos confor-
me al escalafn y procurar el mantenimiento de su aptitud proteslonal" (artculo 43,
fraccin VI, inciso f).
Asimismo, entre las obligaciones del trabajador contiene la de "Asistir a los
institutos de capacitacin para mejorar su preparacin y eficiencia" (artculo 44, fraccin
VIII). A diferencia de la Ley Federal del Trabajo, sta no contiene un captulo especial
sobre capacitacin y adiestramiento, por lo que es necesario complementar la legisla-
cin burocrtica para esta materia, con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
que en su artculo 15 consigna: 'Los titulares de las entidades paraestatales debern
341
instrumentar y supervisar el cumplimiento de programas de modernizacin, descentra-
lizacin, desconcentracin, simplificacin administrativa y de capacitacin, actualizacin
y entrenamiento personal. u20
Con fecha 20 de febrero de 1992, la Direccin General de Servicio Civil emiti el
documento Capacitacin en el Sector Pblico 1990-1994. Avances y Perspectivas,
en el marco del nuevo Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, cuyo artculo 80 establece las disposiciones en materia de capacitacin.
En el documento mencionado se plantearon como objetivos la uniformidad de
criterios y la sistematizacin de acciones de capacitacin, considerando los tiempos
en que las dependencias de la Administracin Pblica pudieran asimilarlos. Con base
en un anlisis detallado se descubri que, a pesar de la obligatoriedad de la capacitacin
sealada por las Leyes Reglamentarias del artculo 123 constitucional, existan vacos
normativos a nivel global y sectorial que impedanla homogeneidadde las acciones, por lo
que se elabor una normatividad general en la que se definieron lneas y metas
especficas de accin:
Para 1990-91, la formulacin de criterios y lineamientos uniformes.
Para 1992, la complementacin del marco normativo, la integracin de los
recursos humanos, materiales y financieros y el inicio de la capacitacin por
sectores.
Para 1993, elaboracin de instrumentos y mecanismos de evaluacin, afin
de conocer el impacto de la capacitacin en la productividad del sector pblico.
Para 1994, la consolidacin de la normatividad emitida, la capacitacin sectorial,
el aprovechamiento racional de los recursos y los criterios de evaluacin.
De esta forma, en octubre de 1990, la Direccin General de Servicio Civil emiti
los Lineamientos Generales para la Capacitacin en el Sector Pblico, entre los que
destacan como vertientes de actuacin orientadas a diversas necesidades de capacita-
cin, las siguientes:
a) Institucional. Vincula las acciones de capacitacin con las prioridades,
metas y objetivos de la planeacin nacional del desarrollo y con las propias
atribuciones de la dependencia.
b) Operativa. Vincula las acciones de capacitacin al ascenso y movilidad de
los servidores pblicos, considerando la estructura escalafonaria y los si-
guientes tipos de capacitacin requeridos:
20 Trueba Urbina, Alberto Federa/del Trabajo Burocrtico. Porra, Mxico, 1992: 34-38.
342
Induccin al puesto. Se proporciona a todo servidor pblico de nuevo
ingreso, a fin de que conozca los objetivos, estructura y funciones de la
dependencia.
En el puesto. Se da por cambios tecnolgicos o de cualquier otra
naturaleza que implique un mejor desempeo del servidor pblico.
Para el puesto. Se dirige a proporcionar o incrementar los conocimien-
tos, habilidades y aptitudes del servidor pblico, que posibiliten su
movilidad.
Para el puesto de diferente rama al mismo nivel. Propicia el cambio del
servidor pblico a otra rama laboral, por necesidades de la dependencia
o de su propio desarrollo.
Para el puesto de diferente rama a nivel superior. Promueve la supera-
cin del servidor pblico para responder a los requerimientos de la
Administracin Pblica Federal.
Para lo anterior, se promover la instalacin de una Comisin Mixta de Capaci-
tacin o una instancia equivalente.
e) De responsabilidad. Vincula las acciones de capacitacin a los distintos
niveles de responsabilidad de los servidores pblicos, enfatizando las
habilidades bsicas y la educacin superior. Para este efecto, se promover
en cada dependencia la designacin de una instancia responsable de
instrumentar dichas acciones.
En el mismo documento se seala que el proceso de capacitacin debe compren-
der las siguientes etapas:
Deteccin de necesidades. Consiste en la obtencin de un diagnstico
vinculado a las vertientes anteriormente numeradas.
Programacin de acciones. En el que se elabora el programa de capacitacin
de la dependencia, sealando sus objetivos, metas y acciones, en forma
calendarizada y anual.
Ejecucin. Comprende la integracin de los recursos humanos, fsicos y
financieros para llevar a cabo las acciones de capacitacin, y
seguimiento y evaluacin. En ella se efecta el seguimiento de las acciones
realizadas, as como del presupuesto erogado; y la evaluacin consistir en el
anlisis peridico de los indicadores predetrminados por la dependencia.
343
Entre los Lineamientos Generales para la Capacitacin en el Sector Pblico
se encuentra tambin toda una serie de disposiciones que las dependencias deben
cumplir, como son: el hecho de que cada una elabore y difunda su programa de
capacitacin, prevea presupuestalmente la manera de cubrirlo, informen trimestralmente
sobre sus avances y resultados, procuren que los propios servidores pblicos sean los
instructores y por ltimo, que cada dependencia como coordinadora de sector promueva
ante los rganos de gobierno de las entidades paraestatales bajo su coordinacin la
aplicacin de los Lineamientos, de conformidad con las caractersticas particulares de
cada una de ellas.
Debe sealarse que entre los Lineamientos anteriores no se incluy la capacitacin
para el desarrollo, la cual se ha venido realizando parcialmente, ya que en algunos casos
implica elevados gastos y no es de inters primordial para las instituciones. Sin embargo,
la capacitacin para el desarrollo representa un fuerte estmulo para el personal pblico.
Cuadro 8.4
LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA CAPACITACION
EN EL SECTOR PUBLICO
UNIFORMAR, SISTEMATIZAR Y DARPERMANENCIA A LAS
ACCIONES DE CAPAClTACION DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA FEDERAL Y
LOGRAR UNA ADECUADA CONGRUENCIA
PROGRAMTICA-PRESUPUESTAL y LA CORRECTA
INTEGRACION DELOS RECURSOS
SEGUIMIENTO
YEVALUACION
r-
J
_- \
INSTITUCIONAL OPERATIVA
INDUCClON AL
ENEL PUESTO
PARAELPUESTO
PARAELPUESTO DE DIFERENTE RAMA
AL MISMONIVEL
PARAELPUESTO DE DIFERENTE RAMA
A NIVELSUPERIOR
344
En general, a pesar del amplio marco legal protector de la capacitacin, an no
se ha dado a sta la atencin que precisa y, salvo algunas excepciones, no existen
planes y programas de capacitacin efectivos, sobre todo en el sector pblico, debido
probablemente a la ausencia del Servicio Civil de Carrera en la burocracia mexicana.
Bibliografa complementaria
Caldern Crdova, Hugo. Manual para la administracin del proceso de capacitacin
de personal. Limusa. Mxico, 1982.
Craig, Robert L. Manual de entrenamiento y desarrollo de personal. Diana. Mxico,
1982.
Orozco Gutirrez, Emiliano. Diplomado en Administracin y Desarrollo de Pesronal.
Material Didctico. INAP. Mxico, s/f.
Siliceo A., Alfonso. Capacitacin y desarrollo de personal. Limusa. Mxico, 1983.
Captulo IX
El post-empleo
Objetivos
Presentacin
L
a relacin laboral origina una serie de derechos que en ocasiones transcienden su
duracin o abarcan a quienes no estn directamente involucrados en ella. Este es
el caso de algunos conceptos que paulatinamente se han ido estableciendo en diferentes
cuerpos normativos y que evidencian el inters del Estado en proteger a los trabajadores.
La etapa del post-empleo representa un avance importante en cuanto a seguridad
social, porque da al trabajador la posibilidad de continuar solventando sus necesidades
esenciales aun cuando haya disminuido su capacidad productiva, al ser beneficiado con
un derecho que le permite disfrutar de una percepcin similar a la que tena en activo.
Su presentacin, conocimiento y anlisis, permitir evaluar lo logrado hasta la fecha y
proponer medidas complementarias de equidad y justicia para quienes tienen como
nico patrimonio su esfuerzo personal.
351
9.1 CONCEPTO DE POST-EMPLEO
En un primer momento del desarrollo industrial, las preocupaciones de los trabajadores
giraban en torno a la duracin de sus jornadas laborales y el monto de sus salarios. Con
el surgimiento de las organizaciones gremiales y las sindicales, posteriormente, estos
aspectos se fueron solucionado, pasando a un primer plano los relacionados con la
continuidad y permanencia en el empleo. Poco a poco se van consiguiendo una serie
de prestaciones que, adems de beneficiar directamente al trabajador, repercuten en el
proceso productivo y en la seguridad industrial, en la medida en que tienden a evitar
accidentes o a prevenir enfermedades. Sin embargo, todas ellas y las alcanzadas an
en las dos o tres primeras dcadas del presente siglo, se derivan directamente de la
relacin laboral y aunque algunas leyes, entre ellas las nacionales, ya obligaban a los
patrones a satisfacer requerimientos colaterales a dicha relacin, como proporcionar
habitacin a los trabajadores y reas para servicios sociales o mercados, nunca se
intent que los beneficios se extendieran a quienes ya hubiesen dejado de ser trabaja-
dores.
La consolidacin y reconocimiento que el Estado da a la clase trabjadora como tal,
se cristaliza en la Constitucin de 1917 y posteriormente, origina las tesis de seguridad
social y de proteccin legal a lafase en la que el trabajador ceja de ser productivo, debido
a los esfuerzos permanentes y continuos a los que ha estado sujeto, llamada post-em-
pleo.
La etapa del post-empleo se caracteriza por ser aquella a la que el trabajador
ingresa:
- despus de prestar sus servicios por un tiempo determinado o
- porque ya no le es posible desempear ninguna labor productiva a causa
de haber perdido su capacidad fsica.
En el primer caso, se ejerce un derecho que la legislacin reconoce, y en el
segundo, una prestacin que la misma ley le concede, pero en ambos, protegidos sus
derechos fundamentales de los trabajadores. La precisin anterior es necesaria para
distinguir la etapa del post-empleo de otras situaciones que, si bien tienen su origen en
el cese de la relacin laboral, sus consecuencias son distintas.
Cuando, por ejemplo, se aplican las causas de tfi!rminacin de la relacin laboral
y se da por concluida sta, lo que surge no es el post-empleo, sino el desempleo. No
obstante, en este caso tambin estn protegidos los derechos de los trabajadores con
las disposiciones adecuadas a dicha circunstancia, como es el pago de una indemniza-
cin fija (tres meses o ms, segn el tipo de contrato), variable (veinte das por ao), o
352
dependiendo de su antigedad (doce das por ao), a menos que el trabajador origine
su despido.
Anteriormente, los patrones tenan la obligacin de proporcionar a los trabajado-
res servicios mdico-asistenciales, a travs de las enfermeras o "puestos de fbrica",
como se denominaban las instalaciones creadas para esos efectos. Sin embargo, su
inexistencia, disparidad y desigualdad, debidas a que dependan de la capacidad
econmica de la empresa, y la preocupacin del Estado por homogeneizar las presta-
ciones de la clase trabajadora, llevaron a la creacin del Instituto Mexicano del Seguro
Social. As, mediante el pago de una cuota proporcional al salario del trabajador, se
liber al patrn o se le subrog en esta clase de obligaciones, garantizndose la
permanencia de la proteccin mdico-asistencial.
Posteriormente, la preocupacin del Estado por la clase trabajadora lo impuls a
crear todo un sistema de proteccin social, que abarca desde la atencin mdica de
los familiares directos del trabajador, hasta otro tipo de servicios complementarios, en
relacin con su salario -tiendas de consumo popular-, con su salud --clnicas y
hospitales-, con su esparcimiento --centros vacacional es o deportivos- o con su
dignidad personal-servicios funerarios-o Este sistema ms tarde fue institucionalizado
por el Estado para proporcionar a los servidores pblicos las mismas prestaciones.
En la actualidad, a la etapa de post-empleo se ingresa por:
Incapacidad o invalidez.
Cesanta en edad avanzada.
Vejez.
Jubilacin.
9.2 INCAPACIDAD E INVALIDEZ
La legislacin nacional en los Apartados A y 8 del artculo 123 constitucional protege
a quienes no se encuentran en condiciones de seguir prestando sus servicios por haber
sufrido un riesgo profesional que los inhabilita parcial o totalmente, y temporal o
permanentemente. Por regla general, cuando se sufre una incapacidad temporal o
parcial, no se ingresa a la etapa del post-empleo, a menos que la incapacidad se agrave
o la naturaleza del trabajo no permita continuar laborando.
353
Como mera referencia, cabe sealar que en el caso de las incapacidades tempo-
rales, la proteccin del trabajador consiste en la atencin mdica y el pago de salarios
por perodos que dependen de su antigedad, as como en el tiempo de espera
necesario para reintegrarse a sus labores. Adems de los servicios mdico-asistencia-
les, las incapacidades parciales permanentes originan para el trabajador el pago de una
indemnizacin sobre el porcentaje salarial correspondiente, de acuerdo con la tabla de
valuacin que contiene la Ley Federal del Trabajo.
Es la incapacidad permanente y total, originada por un accidente o enferme-
dad profesional, la que ubica al trabajador en el post-empleo, con derecho
a asistencia mdico-quirrgica, hospitalizacin, rehabilitacin y una indem-
nizacin equivalente a 1095 das de salario, tabulado al doble del salario
mnimo regional como mximo, pero integrado con todas las prestaciones
que la ley seala; adems de una pensin vitalicia para su sostenimiento.
Esta prestacin es mayor que la sealada en caso de muerte, en funcin de los
gastos adicionales que su condicin requiere. Si la incapacidad es producida por un
riesgo no profesional, que inhabilita fsica o mentalmente al trabajador para seguir
prestando sus servicios, se requiere tener un mnimo de aos de servicios y por tanto,
de cotizaciones (15 aos), para obtener el beneficio de una pensin vitalicia.
9.3 CE8ANTIA EN EDAD AVANZADA
Contenida esta figura jurdica en las leyes de seguridad social, permite al
trabajador de ms de 60 aos de edad y 500semanas de cotizacin, obtener
una pensin al quedar privado de su trabajo (Ley deIIMSS); o retirarse, con
ms de 55 aos de edad y 15 de cotizacin (Ley del ISSSTE).
As, el trabajador queda protegido una vez que la relacin laboral ha cesado y que
ingresa a la etapa del post-empleo. Adems, se le siguen proporcionando otros servicios
establecidos por la ley, que consisten fur.damentalmente en la proteccin mdico-asis-
tencial.
La proteccin a este retiro anticipado tiene su justificacin en la dificultad de
conseguir un nuevo empleo a edad avanazada, a pesar de que las leyes no lo prohiben,
y en caso de precariedad de la salud, o disminucin de las facultades fsicas para seguir
laborando, en las que puede encontrarse el trabajador. Esto representa en alguna
medida, la preocupacin del Estado por proteger a la fuerza productiva privada y oficial
de los riesgos no profesionales a que est expuesta, dado que con el retiro por
354
incapacidad o invalidez sealado en el punto anterior, se cubren los accidentes y
enfermedades originados en o con motivo del trabajo.
La exigencia de un cierto nmero de cotizaciones o aos de servicio que se
consigna para proteger precisamente al trabajador, es para no desvirtuar la finalidad
de estas instituciones y convertirlas en beneficencia pblica, no laboral, y al mismo
tiempo evitar su descapitalizacin al imponerles cargas financieras insostenibles, sin
fondos previamente constituidos.
9.4 VEJEZ
La proteccin que se da al trabajador por este concepto se materializa con
el cumplimiento de 65 aos de edad y un nmero mnimo de cotizaciones
(500) o de aos de servicio (15). En estos casos se obtiene una parte
proporcional del salario, que aumenta en funcin de los aos de servicio
prestados a partir de los 15.
Esta prestacin se cre para suplir la jubilacin en aquellos casos en que, a pesar
de haberse prestado servicios por un tiempo ms o menos largo (15 aos) y tener una
edad avanzada (65), no es posible an a los 65 aos, ni cumplir con los requisitos
necesarios para ella, ni seguir laborando para satisfacerlos y obtener la pensin o
jubilacin completa, precisamente por las condiciones fsicas demeritadas.
9.5 JUBILACION
Los aos de servicio acumulados, adems de estar protegidos en la actua-
lidad con otros beneficios, originan el derecho a la jubilacin o prerrogativa
del trabajador para continuar recibiendo un salario o pensin, sin la obliga-
cin de prestar su servicio.
Esta ventaja instituida por las entidades encargadas de la seguridad social de los
trabajadores vara, tanto en aos de servicio, como en monto para los trabajadores del
sector privado y del sector pblico. Para los primeros, la jubilacin funciona como una
proteccin relacionada con la edad (65 aos), pues ste es el requisito indispensable
para obtenerla; para los segundos, con slo cumplir los 29 aos 6 meses 1 da de
antigedad, o con 2 aos menos en el caso de las mujeres, se obtiene el derecho a
solicitar la jubilacin.
355
El antecedente de este tipo de proteccin es sealado por Otto Hinze en los
siguientes trminos: "La institucionalizacin jurdica del derecho a pensin fue introdu-
cida en Prusia por el Ministro de Hacienda Motz, en su reglamentacin de sueldos de
1825, y es aleccionador para el desenvolvimiento general de esta institucin en que,
entonces, tena todava el carcter de seguro obligatorio propiamente dicho y estaba
regulado con arreglo a los principios tcnicos actuariales. Los funcionarios tenan que
aportar contribuciones que importaban del uno al cinco por ciento de su sueldo, y la
cuanta de la pensin que reciban se regulaba con arreglo al importe de las contribu-
ciones y el nmero de aos que habar: estado pagndolas. Un seguro obligatorio
semejante fue en todas partes el predecesor del sistema actual de pensiones del
Estado''.'
La ventaja que a su vez tiene el sector privado es la de poder negociar en sus
contratos colectivos, desde el establecimiento independiente de la jubilacin, hasta
cualquier modalidad de la misma, dependiendo del servicio que prestan. As, es posible
encontrar una jubilacin dada por una empresa, junto con una pensin por edad
avanzada otorgada por el Seguro Social; que la jubilacin privada sea ms ventajosa
que la otorgada a los servidores pblicos por reducirse los aos de servicio (por ejemplo,
para quienes desempean trabajos insalubres o peligrosos); que se beneficie en mayor
medida a las mujeres (25 aos de servicio); incrementos en los montos de las primas,
cuotas o pensiones jubilatorias al no fijarles lmites, o por indexarlas a los aumentos para
el personal activo; o, por ltimo, que se establezca la jubilacin como ejercicio obligatorio,
a diferencia de la regla general que la considera un derecho con carcter potestativo
para el trabajador. Todas estas modalidades que se agregan a la jubilacin en el sector
privado se desprenden de las negociaciones entre empresa y sindicato sobre las
condiciones generales de trabajo, al momento de la firma del contrato colectivo.
La jubilacin, como el conducto natural mediante el cual los trabajadores acceden
a la etapa del post-empleo, funciona as slo en el caso del sector privado, en el que
efectivamente el trabajador se retira o deja de laborar. En el sector pblico, cuando sta
se da a los 50 aos de edad o un poco menos, quienes la obtienen se vuelven a emplear,
porque su percepcin es escasa o porque an se encuentran en condiciones fsicas
adecuadas para continuar desempeando funciones productivas. Entre otras, esta
razn es una de las que propician crticas al sistema jubilatorio del sector pblico, por
liberar a los trabajadores en edades en las que an son productivos, representando una
fuerza competitiva en el mercado de trabajo, abaratndolo.
Sin embargo, ms que buscar razonamientos en contra, habra que reconocer que
el sector pblico debe preocuparse por mejorar los niveles salariales de su personal,
que a la larga se convierten en pensiones [ublatorias, yen incrementar stas con mayor
frecuencia, puesto que al ser congeladas, como lo son la mayora de las veces, pierden
1 Hinze, 000. Historiade las formaspolticas. Editorial Revista de Occidente. Madrid. 1968: 257.
356
su valor adquisitivo y originan problemas al personal burocrtico y a la sociedad en
general. Por otra parte:
a) Evidencian la poca preocupacin del sector pblico por su personal, al que
no compensa los aos de honestidad, lealtad y servicio.
b) Desvirtan la seriedad de los programas de seguridad social.
e) Obligan a permanecer en el servicio pblico a personal que por su edad se
vuelve poco productivo, sin que se le pueda jubilar obligatoriamente.
d) Evitan efectuar promociones escalafonaras.
Precisamente como una de las medidas que tienden a beneficiar los pro-
gramas de post-empleo, se ha establecido un sistema denominado de
Ahorro para el Retiro (SAR), que impone a patrones y al propio sector
pblico la obligacin de entregar por su cuenta a una institucin bancaria,
en beneficio del trabajador, una cantidad equivalente al 2% de su salario.
Dicha cuenta personalizada se incrementar con los intereses correspon-
dientes y servir para complementar las percepciones jubilatorias del
trabajador, puesto que slo puede retirarse precisamente en caso de
iubilacin, o en una pequea proporcin si est cesante.
Con esto, las exiguas pensiones se vern fortalecidas sin detrimento de las
percepciones normales del trabajador durante su vida til; se promover que los
trabajadores soliciten su retiro o jubilacin oportuna por el aliciente de recibir su fondo
de ahorro para el retiro y se les proporcionarn a los jubilados medios de subsistencia
adicionales, precisamente para que eviten complementar su pensin con ingresos
provenientes de otra actividad laboral.
Comentario adicional sobre el post-empleo lo merecen los programas denomina-
dos de retiro voluntario, que colocan al trabajador fuera del servicio, pero no para que
reciba los beneficios de esta etapa, sino para liberarse de la carga que representa como
gasto corriente o egreso permanente. Con estos programas se pretende racionalizar
los recursos pblicos y emplear adecuadamente al personal. Aunque en principio se
ofrecen precisamente mayores ventajas que las estrictamente legales y por tanto la
inversin es mayor, se eliminan los conflictos sociales que representara el acudir a la
forma jurdica correspondiente, es decir al cese, despido o rescisin. En la actualidad
este tipo de programas se han instaurado fundamentalmente en las entidades pblicas
con volmenes excedentes de personal, a los que se les ha ofrecido por ejemplo, 1
mes ms de indemnizacin (4 meses), algunos das ms por cada ao de servicios (30,
en lugar de 20) y otras pequeas ventajas.
357
Cabe mencionar que dentro de estos programas se ofrece una jubilacin propor-
cional que no es ventajosa ni para el trabajador ni para la institucin: para el primero,
porque percibe a partir del momento en que opta por esta va slo una parte de su salario,
y para la entidad, porque contina pagando esa proporcin hasta la muerte del trabaja-
dor, a cambio de cancelar la plaza as liberada. Adems, en el caso de existir lmites
mximos a la pensin jubilatoria, el monto de sta se calcula sobre esa cantidad, y no
sobre la que realmente perciban como pago.
Una figura jurdica que puede interpretarse como protectora del post-empleo, que
en realidad funciona como paliativo del desempleo en pases como Estados Unidos y
Espaa, no en Mxico, es el seguro de desempleo (welfare o paro), que consiste en la
generacin de un fondo aportado mayoritariamente por el Estado y en menor medida,
por cotizaciones del trabajador, para garantizarle a ste un ingreso de subsistencia a
partir del momento de perder su empleo y en tanto no sea nuevamente contratado.
Por los abusos que ha originado un sistema de esta naturaleza y la posibilidad de
que los supuestos desempleados presten sus servicios en actividades informales,
abaratando as el mercado de trabajo, se requerira de controles muy estrictos y de un
amplio aparato burocrtico, con lo que la preocupacin del Estado acabara por centrar-
se ms en evitar las irregularidades, que en proteger a la clase trabajadora. Este sistema
genera adems un desempleo artificial, ya que los trabajadores desempleados rechazan
cubrir puestos vacantes en actividades que no les son atractivas, sin que se les pueda
obligar a desempearlas.
Por ltimo, se considera necesario que el Estado fortalezca el post-empleo me-
diante sistemas o instituciones que promuevan el aprovechamiento de la capacidad,
conocimientos y experiencia de los trabajadores jubilados, a quienes se les pueden
o f ~ 6 e r funciones especficas en actividades como capacitacin, asesora, anlisis,
estudios, o algunas otras complementarias a las labores sustantivas, utilizando sus
servicios en horarios menores a los de la jornada normal, o contratados por horas. Lo
anterior, adems de representar el reconocimiento y respeto real hacia este personal,
beneficiara al propio sistema por obtener colaboracin de alta y probada calificacin.
358
Cuadro 9.1
FORMAS DE INGRESO AL POST-EMPLEO
RETIRO POR:

i DERECHOA PROTECCION !
DIASj
ON VITALICIA

HOA PENSION i
ICIA SI SE CUBREN 15 I
i AOS DESERVICIOY DE 1
I
Bibliografa complementaria
Russomano, Mozart V. La Estabilidad del trabajador en la empresa. UNAM. Mxico,
1980.
Colloque D'Avignon. Le fonctionaire a la retraite. liSA. Bruselas, 1985.
Captulo X
Sistemas de
organizacin del
personal pblico
Objetivos
Presentacin
L
a evolucin de las estructuras estatales se origina por una multiplicidad de causas
entre las que destacan las crecientes, nuevas, o distintas demandas de los particu-
lares y el diferente papel que el Estado desempea en una sociedad en un momento
determinado. A su vez, esta evolucin hace que cambien los sistemas de respuesta que
el personal al servicio del Estado tiene que dar a esas exigencias, a fin de mantener los
lmites de eficiencia y eficacia acordes con las responsabilidades que le corresponden.
El sistema de organizacin del personal al servicio del Estado determina tanto los
niveles o lmites anteriores, como los mtodos y procedimientos internos con los que
trabaja, aunque estos ltimos resultan, o ms fciles de cambiar, o consecuencia lgica
de la evolucin estructural.
Definir por parte del Estado su sistema de organizacin de personal es bsico e
indispensable, porque se trata de la plataforma o cimiento que sustenta el actuar diario
de su Administracin Pblica y el ejecutor de sus polticas globales.
Teniendo por marco la legislacin laboral aplicable a cada institucin pblica, el
nivel de gobierno en que acta -federal, estatal o municipal-, as como su propia
naturaleza jurdica -central o paraestatal-, se da sentido .l la conformacin y operacin
del sistema de administracin y desarrollo de personal.
365
10.1 PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS
DEL PERSONAL PUBLICO
La complejidad de la funcin pblica y la necesidad de atender con eficiencia y eficacia
los servicios encomendados al Estado, origin dos tipos de sistemas para la organiza-
cin del personal. El primero de ellos, denominado servicio militar, cubre la funcin de
asegurar y defender la soberana nacional, entendida como la independencia externa y
la autodeterminacin interna; el otro, que procura y administra el desarrollo de la vida
en sociedad y los servicios pblicos necesarios para ella, es denominado servicio civil.
A pesar de que mediante las funciones jurisdiccional y legislativa tambin se
proporcionan o complementan algunas de las condiciones necesarias para el sano
desarrollo de la sociedad, tradicionalmente el concepto de servicio civil no se aplica a
su personal, porque l integra poderes distintos al Ejecutivo. Adems, la tarea jurisdic-
cional es tan especializada, que en ella participan nicamente profesionales del Dere-
cho, mientras que a los puestos de la funcin legislativa, sus ocupantes acceden por la
va de la eleccin.
El servicio civil queda circunscrito al mbito del personal que presta servicio
al Poder Ejecutivo, y aun dentro de ste, a quienes lo integran de manera
directa o dependen jerrquicamente del titular. A nivel nacional, comprende
nicamente a los trabajadores del interior de dependencias, sean secretaras
de Estado o despacho, departamentos administrativos y procuraduras.
Dependiendo del grado de desarrollo de cada pas, en la actualidad se identifican
fundamentalmente tres tipos de sistemas de organizacin de personal al servicio de la
Administracin Pblica federal: servicio civil de carrera, sistema evolucionado de botn
y servicio civil limitado o incipiente, genricamente denominados con el trmino buro-
cracia.
Los dos primeros sistemas representan situaciones contradictorias, mientras que
el ltimo de ellos participa de algunas cualidades del primero, aunque todava no se
consolida o perfecciona debido a las caractersticas propias de cada pas.
Como premisa fundamental para entender estos sistemas de organizacin, es
conveniente recordar los conceptos de Max Weber
1
alrededor de la burocracia moderna
y de la situacin en ella de los servidores pblicos o 'funeionarios" que la integran.
En relacin con el sistema de organizacin se encuentran como principios
fundamentales los siguientes.
1 Weber, Max. Economa y sociedad. Fondo de CulturaEconmica. Mxico, 1969.
366
1. "Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas por lo
general mediante reglas, leyes o disposiciones del reglamento administra-
tivo". Lo anterior significa una adecuada distribucin de funciones desempea-
das obligatoriamente por personal apto, designado o nombrado para ejercer el
poder estatal en la medida y trminos perfectamente establecidos. De ello se
desprende:
el respeto absoluto a las reglas, leyes o disposiciones por parte de todos los
involucrados (gobernantes y gobernados),
la distribucin adecuada, ordenada, precisa y clara de funciones y
la aptitud necesaria para el servicio pblico.
2. "Rige el principio de la jerarqua funcional". En ella existen autoridades
(quienes ejercen el poder estatal), superiores e inferiores, as como la regulacin
especfica y formal de los recursos de defensa de los ciudadanos ante la
autoridad, para darle al usuario la seguridad jurdica que requiere la relacin
Estado-ciudadano.
3. "La administracin moderna se basa en documentos (expedientes) con-
servados en borradores o minutas y en un cuerpo de empleados subalter-
nos y escribientes de toda clase". Se deduce de aqu la necesaria existencia
de estructuras de organizacin, procedimientos administrativos, sistemas, ma-
nuales, etc., como factores que propicien la eficiencia y eficacia administrativa.
4. "La actividad burocrtica, por lo menos toda actividad burocrtica espe-
cializada presume normalmente de un concienzudo aprendizaje profesio-
nal". Esto significa:
aptitud y deseo de aprender,
capacitacin u obligacin de enseanza y
profesionalizacin o carrera.
5. "En un cargo propiamente dicho, su desempeo exige todo el rendimiento
del funcionario", Esto es:
dedicacin,
tiempo,
retribucin adecuada,
367
exclusividad en el servicio y
prohibicin a participar en poltica.
Por lo que hace a la posicin interior y exterior de quienes prestan sus servicios
en la burocracia, esto es, al perfil del servidor pblico, las caractersticas son las
siguientes.
1. Se entiende el cargo como una profesin. Es decir, que le ser exigido a quien lo
obtenga una serie de conocimientos precisos -los que generalmente se adquieren con
la actividad constante a travs del tiempo--, mismos que debern ser evaluados
mediante los exmenes indispensables para la ocupacin del cargo.
En lo interno, es deber del servidor pblico guardar fidelidad y lealtad a su cargo
y a lo que representa, sin relacionarlo con persona alguna (Ministro, Titular, Secretario,
Presidente, etc.), sino con la finalidad objetiva por y para la que fue creado dicho cargo
en el Estado. Tampoco deber verlo simplemente como una fuente de ingresos, ni como
un intercambio remunerado de obligaciones (prestacin de un servicio-pago de un
salario).
De lo anterior se derivan algunas caractersticas importantes como:
La "especializacin"; es decir, la necesidad de adquirir en el desarrollo de la
funcin o porfuera, mediante preparacin de personal, una serie de conocimien-
tos para poder permanecer en el servicio pblico y en caso de evaluacin, tener
opciones de progresar hacia posiciones de mayor responsabilidad.
La "impersonalidad" del cargo; esto es, no relacionarlo con alguien a quien
se le reconozca obediencia o lealtad, para que no se comprometa y obligue.
Con esto se evita tanto la formacin de "equipos", como la ineficacia o irrespon-
sabilidad que origina la salida del titular alrededor del que se identifiquen los
subordinados.
2. La posicin personal del funcionario se rige por los siguientes principios:
Disfruta de un "status" o estimacin social protegida y asegurada por el propio
Estado, entre otras cosas por su profesionalizacin, por la importancia de las
funciones que desempea y por el normal reconocimiento que acarrea un
servicio pblico eficiente y honesto.
Es nombrado por una autoridad superior y colocado en un orden jerrquico
establecido, en .el que existen categoras con competencias o lmites de autori-
dad perfectamente defintdos.
368
Obtiene la seguridad de permanecer en el cargo, a menos que sea objeto de
una arbitrariedad o no satisfaga las expectativas laborales previstas, pues debe
garantizar al Estado el cumplimiento de sus objetivos.
Obtiene una remuneracin adecuada a las funciones y responsabilidad de la
posicin que ocupa, as como una pensin jubilatoria al trmino de su carrera.
Es ubicado en un nivel escalafonario de acuerdo con su responsabilidad y se
le permite ascender en funcin de sus aptitudes y capacidades.
Los anteriores sealamientos son las condicionantes que de satisfacerse, perfec-
cionan cualquier sistema de organizacin de personal. Estos fueron distinguidos por
Weber y a la fecha funcionan como el tipo a seguir, mediante el hoy denominado servicio
civil de carrera.
10.2 SERVICIO CIVIL DE CARRERA
Para entender el origen y necesidad del servicio civil de carrera, debe recordarse que
en Inglaterra "durante el siglo XVIII y principios del XIXla administracin nacional estaba
confiada principalmente a personas que ocupaban sus puestos por algn tipo de
nepotismo, ms que por su capacidad o competencia individual. Muchos de los
nombramientos burocrticos, si no la mayor parte, recaan no slo en nefitos, como
los ministros, sino obedecan casi exclusivamente a que el designado tena amigos
influyentes en el Parlamento y, acaso, era buen elemento para la prxima eleccin.
Muchos de ellos eran hijos de poderosos terratenientes o polticos. Otros, parientes
necesitados o individuos sin mrito alguno, que pertenecan a la rbita de algn
magnate. Buen nmero de ellos dedicaban a su trabajo parte del da, considerndolo
como algo secundario o adjetivo. "... hubo que pasar ms de la mitad del siglo, despus
de la presentacin del Informe Trevelyan-Northcote, para que se hiciese algo por
mejorar la calidad de los jefes de los servicios nacionates''."
En este sentido, el esfuerzo por formar un cuerpo de administradores profesiona-
les, con capacidad para desempear los cargos, se inici en la fase de seleccin.
Primero, mediante rdenes de consejo se cre una comisin de servicios civiles (1855);
ms tarde, se instituyeron obligatoriamente los exmenes de competencia (1870). A
partir de entonces, poco a poco se fue perfeccionando el servicio y encontrando las
caractersticas necesarias al medio en que se desarrolla la funcin pblica, hasta llegar
a consolidarse como ~ n sistema centralizado de administracin del personal
pblico o al servicio del Estado, al que se ingresa por rigurosa seleccin y se
2 Zink, Harold. Los Sistemas Contemporneos de Gobierno. Libreros MexicanosUnldos. Mxico, 1965: 199-200.
369
asciende previa capacitacin y examen hasta los niveles tcnico-administrativos
ms elevados. ,
El significado de cada uno de los componentes esenciales de la definicin anterior
es el siguiente:
Sistema Centralizado. Establecimiento de una estructura nica mediante la cual
el Estado administra a su personal civil, lo que significa inicialmente, que la
relacin jurdica se establece entre el servidor pblico y el Estado, inde-
pendientemente de lafuncin o lugar de adscripcin. Tambin significa un manejo
de criterios uniformes para cualquier actividad, una atencin especializada,
permanente y constante hacia el personal, similares beneficios y prestaciones, y
la perspectiva amplia de hacer carrera dentro de la estructura gubernamental.
En contra de las dificultades que representa el manejo de un sistema tan enorme
y complejo como el de cualquier gobierno actual, existen tcnicas administrativas de
zonificacin, delegacin y desconcentracin, as como mtodos, procedimientos y en la
actualidad, equipos y tecnologas avanzadas para facilitar dicha tarea.
j B. Ingreso por rigurosa seleccin. El paso ms importante para evitar el nepotis-
mo, favoritismo o cualquier otro de los vicios que facilitan el acceso de la ineptitud,
ineficiencia y corrupcin al servicio pblico, 'surge y radica en la tarea de
seleccionar e identificar con el mayor grado de precisin posible, las cualidades,
actitudes, conocimientos, capacidad, experiencia y dems elementos que confi-
guran la personalidad del aspirante, as como sus perspectivas de desarrollo.
Para ello es necesario acudir a tcnicas como: pruebas, exmenes y evaluaciones
de seleccin. No se trata de burocratizar el proceso o rechazar a los aspirantes, sino de
conocerlos mejor y ubicarlos en el lugar, puesto o funcin ms adecuada, J
\ Como condicin indispensable, este sistema de seleccin rigurosa requiere el
conocimiento absoluto de las funciones que en cada puesto se desempean, para '\
seleccionar as al mejor candidato entre los que renen los requisitos para el mismo.
Tambin es de gran importancia que, adems de ofrecerle un desarrollo formal, una
carrera seria y respetable, el aspirante obtenqa <!esde su inicio una percepcin econ-
rlJ&a suficiente, que entre otras cosas lo aliente a ingresar al servicio civil y. someterse
a su rigurosa seleccin. ._.. .-
C. Ascenso previa capacitacin y examen. De manera ms significativa que en
el anterior, en este proceso se insiste en la necesidad de tener el conocimiento
absoluto y permanente de todas las particularidades de cada puesto o posicin
burocrtica. El esfuerzo de capacitacin es siempre ms provechoso cuando se
conoce la meta, pues se puede programar el mejor camino, conducto e instru-
mentacin para llegar a e l l ~ J
370
Es cierto que con la capacitacin genrica se obtienen excelentes resultados y
sta es la ptima para algunos niveles; sin embargo, para decidir en cada caso qu
tipo de capacitacin es la ms apropiada, se requiere haberse planteado la pregunta:
capacitacin para qu?
El ascenso previa capacitacin y examen se refiere a aquella que cubre
tanto las necesidades del puesto que se est desempeando, como las
requeridas para aprobar un subsecuente examen para alcanzar mejores
posiciones, con mayor grado de dificultad, responsabilidad y poder de
decisin.
o. Hasta los niveles tcnico-administrativos ms elevados. En todo sistema
gubernamental existen las funciones polticas y las tcnicas o administrativas;
las primeras, desempeadas por el ms elevado de los niveles -ministerios o
secretaras-; las segundas, por los subordinados que hacen operativas esas
decisiones. "Ambos son esenciales: unos para hacer POPU@!i al gobierno, y el
otro para darle eficiencia. Y la prueba de un buen gobierno es que acierte a
combinar estas dos cuadades''."
Como requerimiento adicional de este sistema, la falta de participacin poltica
de los integrantes del servicio civil de carrera permite distinguir plenamente las
un servl(jor pOOhco de alto nivel -no un ministro- "no
puede pronunciar un discurso poltico, publicar unartculo o una resea partidista, dirigir
un peridico de partido, hacer campaa electoral a favor de un candidato de partido, ni
prestar servicios en un comit de partido"."
Al decir de Harold Zink, otra diferencia importante entre los ministros y
empleados permanentes: "los primeros son principalmente aficionados, en tanto que
los segundos son especialistas o estn en vas de serlo'? Esto motiv alguna vez a
Joseph Chamberlain a decirle a un grupo de empleados pblicos: ''Tengo la pcara
sospecha de que ustedes pueden pasarse sin nosotros. Pero tengo la conviccin
absoluta de que nosotros (los ministros) no podemos pasarnos sin ustedes"."
\ Por lo anterior, diferenciar cules son las posiciones eminentemente polticas, de
aquellas tcnicas o administrativas ms elevadas, a las que puede llegarse va servicio
civil, resulta fcil y simple, dependiendo de la estructura organizacional de cada
sistema. En algunos, adems de la existencia de ministerios o secretaras formalmente
establecidos, funcionan los llamados ministerios sin cartera, o secretariados ejecutivos,
como posiciones polticasb
3 Ibid.: 198.
4 Ibid.: 194.
5 Ibid.: 196.
371
Resulta imposible encontrar en similares condiciones, en todos los pases donde
existe, las anteriores caractersticas que tipifican al servicio civil, precisamente por todos
los factores que los diferencian. No obstante que en cada uno de ellos el servicio civil
opera con ciertas particularidades, lo importante es que persiste la voluntad poltica de
su funcionamiento y permanencia, as como el inters de mejorarlo.
Para evidenciar algunas de las caractersticas ms importantes de los diferentes
ejemplos actuales, que pudieran servir de modelo a seguir para aquellas naciones que
carecen de este tipo de sistema de organizacin burocrtica, se sealarn las de los
pases donde opera con eficiencia sobresaliente.
A. En Inglaterra el servicio civil es manejado de manera centralizada por la Comi-
sin del Servicio Civil, a la que corresponde reclutar, seleccionar y examinar a
sus aspirantes; evaluar su formacin intelectual y sus perspectivas de desarrollo
futuro, as como definir la poltica de remuneraciones y ascensos.
A los trabajadores se les ubica en alguna de las especialidades laborales, entre
las que destacan la administrativa, la profesional, la cientfica y tcnica y la de
oficina o burocrtica, categoras a las que generalmente se ingresa por los niveles
escalafonarios de menor rango.
Los candidatos se reclutan principalmente entre los egresados de las diferentes
instituciones educativas; para sus ascensos, los titulares de las reas especficas
integran, entre otros, consejos de promocin.
El servicio civil no abarca al gobierno local ni a las industrias nacionalizadas; sus
integrantes no estn protegidos por la legislacin en cuanto a su permanencia,
aunque tampoco es frecuente su remocin y mucho menos, injustificada.
B. En Francia es el Directorado del Servicio Civil el encargado del sistema, con la
variante de que no est centralizado ni unificado, y es cada ministerio el que define
criterios escalafonarios de promocin, permisos y horarios.
Los aspirantes provienen en su mayora de la Escuela Nacional de Administracin
Pblica y se someten a tribunales especiales de exmenes. A causa de que este
sistema resiente fuertes presiones de las organizaciones de trabajadores, permite
la asimilacin de profesionales universitarios diplomados en grados superiores o
estudios avanzados, en los altos niveles escalafonarios.
En nmero de integrantes, el servico civil francs es ms amplio que el ingls;
tambin es ms abierto, ya que permite asimilar a quienes ingresan a l no
necesariamente desde las categoras escalafomirias mnimas.
372
C. Por ltimo, en Estados Unidos la Cfmisin de Servicios Pblicos realiza la
seleccin en forma descentralizada, fundamentalmente por la amplitud del
sistema, pero impone centralizadamente los criterios de clasificacin, prepara-
cin, ascensos, seguridad, vacaciones, incentivos y planes de
Adems de existir un Instituto Federal para su capacitacin, es frecuente la
organizacin de seminarios para ejecutivos.
Al igual que el sistema francs, a sus niveles superiores pueden ingresar
universitarios de alta preparacin, y como el sistema ingls, sus trabajadores no
tienen seguridad especial en su empleo.
En este sistema, sin embargo, existe alrededor de un 10%de empleados de
niveles altos, cuya designacin y remocin depende de los directores,
quienes bajo criterios partidistas, se apoyan en la tesis de que los ejecuti-
vos deben tener suficiente autoridad para designar y despedir a sus subor-
dinados. Contrariamente, los principios del servicio civil estipulan que los
ascensos y nominaciones del personal debern hacerse de acuerdo con su
competencia, sin intervenciones polticas ni partidistas.
Cuadro 10.1
ORGANOSEXTRANJEROSENCARGADOS
DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
INGLATERRA
- - -- --------
FRANCIA
ESTADOS
UNIDOS
[
1 DESCENTRALIZA LA SELECCION
* CENTRALIZA CRITERIOS DE CLASIFICACION,
:REPARACION, ASCENSOS y PRESTACIONES __J
373
En los tres modelos anteriores prevalece'la no participacin poltica, los salarios
competitivos con el sector privado y el "status" o respetabilidad que el servicio pblico
debe proporcionar a sus elementos, en cualquiera de los niveles en que se e n c u e n t r e ~
10.3 SISTEMA EVOLUCIONADO DE BOTIN
Dentro de este concepto se han clasificado aquellos sistemas de organizacin de
personal que carecen de disposiciones legales sobre la profesionalizacin de su
burocracia, o cuando menos, de polticas o lineamentos orientados en este sentido. En
vez de ello, se basan en prcticas viciadas tendientes a hacer prevalecer el nepotismo,
la recomendacin, la recompensa personal o el agradecimiento por los servicios
prestados. Los puestos o posiciones polticas o administrativas se otorgan en funcin
de alguna de estas condiciones, sin ms limitacin, requisito, u oposicin.
En estos sistemas, el poder del Estado ejercido en los altos cargos y todo lo que
de l se deriva, es considerado similar al botn que en su momento obtenan piratas o
conquistadores, quienes lo distribuan a voluntad entre sus compaeros de aventura.
Este sistema tiene ms similitud con el feudal, en el que se acostumbraba premiar a
algunos de sus sbditos con territorios -vidas y haciendas- en los que ejercan su poder
sin limitacin alguna.
Como en la actualidad esta especie de absolutismo para asignar puestos o
distribuir entre stos las funciones estatales no se presenta, pues en todos los casos
existen siempre limitantes establecidas por la administracin de personal, a los sistemas
de botn se les ha agregado el trmino "evolucionados". Derivado de estas caracters-
ticas:
El sistema evolucionado de botn puede ser definido como un sistema de
organizacin de personal pblico en el que existe un mnimo de requisitos
de ingreso y de ascenso, as como un desarrollo limitado estrictamente a
posiciones operativas o administrativas secundarias, el cual imposibilita la
profesionalizacin de la carrera burocrtica.
Las caractersticas existentes en un sistema calificado como evolucionado de botn
se han justificado con diversos razonamientos que, si bien pudieran aceptarse, no
tienden a satisfacer los intereses generales del Estado, sino de algn grupo en particular.
Se sostiene por ejemplo, con relacin al reclutamiento, que las organizaciones de
trabajadores deben monopolizar esta funcin para evitar la infiltracin de elementos
ajenos a tos "intereses nacionales", monopolio que nicamente les proporciona una
cuota de poder personal a sus lderes, facilitndoles incluir en las listas decandidatos
374
a quienes pretenden favorecer con un puesto pblico. En estos casos no es posible
garantizar la lealtad hacia la organizacin, sino hacia la persona que los design.
En los procesos de seleccin, los razonamientos tienen como piedra de toque la
justicia con la que deben ser tratados los candidatos en los exmenes a los que se les
sujeta, la cual se supone asegurada mediante la participacin de alguno de los
representantes del trabajador. Con lo anterior, se anula el objeto del examen o al menos,
se mediatiza su resultado debido a la presin ejercida muchas veces por la organizacin
sindical, la cual suele ser inversamente proporcional a las cualidades del candidato.
En todas las etapas del proceso de administracin de personal, la participacin
de los representantes laborales encuentra siempre justificacin, sobre todo en el
sistema de botn. La ausencia de reglas escritas o de la voluntad de obedecer las
existentes genera como contrapartida autoritarismo o prepotencia por parte de los
representantes gubernamentales quienes, como receptores de una parte del botn,
deben a su vez distribuirlo o pretenden ejercer el poder que representa sin limitacin
alguna. En el mejor de los casos se da una negociacin entre los representantes de
los trabajadores y los de la dependencia, con el consecuente beneficio para alguno
de ellos y el obvio perjuicio y desinters del propio servicio.
La ausencia de lineamentos centralizados y obligatorios en todo el sistema da
paso al manejo de criterios personales en cada dependencia, lo que origina mayores
discrepancias y un servicio pblico excesivamente complejo y difcil de controlar.
En cada dependencia surgen y se institucionalizan costumbres, mecanismos,
reglas o vicios que llegan inclusive a limitar o condicionar las decisiones de los titulares,
quienes acaban por ceder, conceder, o en el mejor de los casos negociar, particulari-
dades adicionales generalmente alejadas del inters pblico. No obstante, este sistema
tambin permite lo contrario, es decir, que dado el peso poltico del titular, sea l quien
imponga sus decisiones a los supuestos representantes laborales y stos acepten, a
sabiendas de que en breve tiempo se les premiar con cargos polticos.
En el servicio civil de carrera, la prohibicin de la participacin poltica asegura la
lealtad al Estado, no a su titular o al partido al que se pertenece, evita la utilizacin
irregular de sus recursos y bienes, as como el uso del personal en actividades ajenas
a sus funciones oficiales. Esta restriccin es criticada por los defensores del sistema
evolucionado de botn porque consideran que limita uno de los derechos fundamentales
del individuo. Esto significa que la falta de actividad poltica dentro del Estado es
confundida con la falta de inters y participacin en el desarrollo nacional y con el
ejercicio del poder. Debe recordarse que en los pases donde funciona el servicio civil,
al mismo tiempo que existe un sistema racional de manejo del personal pblico, existen
cauces y medios para influir en las decisiones polticas fundamentales, como son el
voto, el referndum y otros mecanismos.
375
10.4 SERVICIO CIVIL LIMITADO O INCIPIENTE
.EI grado de desarrollo de un pas, la conciencia y la participacin poltica de la sociedad
ylas demandas que plantea a sus gobernantes, son entre otras las razones que justifican
el establecimiento integral de un servicio civil de carrera, su implantacin gradual, o la
asimilacin de algunas de sus caracterlsticasXlualquiera de estas tres alternativas
requiere de decisiones polticas firmes y constantes para vencer los inconvenientes y
las fuerzas que presionan para mantener el status qua.
En los pases donde an no existe un servicio civil de carrera, al intentar desterrar
los vicios de su sistema de administracin de personal pblico adquieren gradualmente
algunas medidas que los ubican en un sistema intermedio, calificado como servicio civil
limitado o incipiente debido a:
La inconveniencia de trasladar un sistema que funcione de una sociedad, a otra
completamente distinta.
El grado de riesgo y peligro que implica una decisin de esta magnitud para el
aparato burocrtico, al que impedira funcionar de forma deficiente.
La natural reticencia a cambios que atenten contra los intereses personales o
de grupo.
La escasez de recursos para su implantacin global.
376
Cuadro 10.2
CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS DE
ORGANIZACION DEL PERSONAL PUBLICO
SERVICIO CIVIL
EVOLUCIONADO
DE BOTIN
SERVICIO CIVIL
LIMITADO
O INCIPIENTE
Centralizacin de normas y Ausencia de disposiciones Existencia de lineamientos
polticas. legales o de voluntad para generales y de una es-
acatarlas. tructuracentral supervisora.
Ingreso por rigurosa selec-
cin. Distribucin vertical de Existencia de requisitos de
posiciones polticas y ingreso y ascenso que
Estricta profesionalizacin administrativas. tienden a la
del personal. profesionalizacin del
Instituclonallzactn de personal.
Ascenso previa capacita- prcticas viciadas como
cin y examen. nepotismo, autoritarismo, Insuficiencia de recursos.
recompensas partidistas y
Acceso a los niveles tcni- personalistas. Persistencia de intereses
co-administrativos ms ele- particulares.
vados.
En Mxico, a partir de las dos primeras dcadas del presente siglo, la Adminis-
tracin Pblica federal inici un desarrollo ms o menos sostenidoe importante, pero
no evidenci el inters que requieren los propios servidores pblicos. El aparato
burocrtico de maneraaisladafue encontrando soluciones a los problemasque se iban
presentandoencada partedesu estructura; as seconformunsistemaexcesivamente
descentralizado de administracin de personal, en el que cada dependencia es un
centro de decisin distintoa losdems. AuncuandoyaexistaunEstatutoque regulaba
a los servidores pblicos, se puede considerar que es hastala promulgacin de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del
artculo 123 constitucional, cuando cristalizan los intentos de unificarlo, el 28 de
diciembre de 1963.
Desde esa poca a la fecha, se han implantadosistemasque tienden a proteger
los derechos laborales y a profesionalizar el sistema de administracin de personal
pblico. Se establecen, por ejemplo, sistemas de ascenso para el personal de base
que realiza labores de elevadocarcter operativo, prcticamente sinpoder de decisin,
pero que son el inicio de un proceso de cambios que, partiendo de asegurar la
377
permanencia y un mnimo desarrollo del personal al servicio del Estado, posteriormente
se enriquece con medidas que tienden a hacer efectivo el servicio civil de carrera.
Con posterioridad a estas disposiciones se han dictado frecuentemente otras, que
pretenden complementar y perfeccionar el sistema de administracin de personal
pblico. As, por ejemplo, los trabajadores denominados "supernumerarios" pasaron a
ser de base, desapareciendo tal categora; el personal de la denominada "lista de raya"
adquiri derecho a la proteccin total de la Ley; se cre en su momento la Comisin de
Recursos Humanos o de Servicio Civil, para atender adecuadamente los problemas
burocrticos; y se estableci una prima de antigedad (quinquenio) para estimular y
fomentar la permanencia en el servicio pblico.
Por otra parte, con frecuencia se han elevado los requisitos de ingreso al sector
pblico, con el objeto de mejorar desde su inicio el nivel de capacidad de los empleados
pblicos.
En el rengln de capacitacin, la preocupacin del Estado siempre se ha eviden-
ciado en diversas acciones en todas las dependencias, aunque los esfuerzos nunca se
han centralizado. En algunas incluso, existen escuelas de capacitacin, como es en el
Servicio Exterior y la Polica Federal de Caminos. Recientemente, la capacitacin se ha
establecido con rango constitucional en un derecho de los trabajadores y una obligacin
de los patrones, incluido el sector pblico.
378
Por lo que toca a los niveles salariales, mediante tabuladores oficiales y algunas
otras medidas manejadas como incentivos adicionales, se ha logrado mejorar las
percepciones de los empleados pblicos y acercarlas a las del sector privado.
Con la finalidad de vigilar y desterrar los vicios que an persisten en el servicio
pblico, se cre una dependencia del ms alto nivel, que se espera devuelva la
respetabilidad que el servicio pblico debe tener, con una actuacin firme y decidida,
a corto y mediano plazo: la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
Todas estas acciones, y muchas ms que fortalecen la tesis de profesionalizar a
la burocracia para tener unservicio civil de carrera en Mxico, colocan al sistema actual
dentro del ltimo modelo descrito, es decir, como un servicio civil limitado o incipiente.
Cuadro 10.3
DISPOSICIONES DERIVADAS DEL MARCO JURIDICO
PARA PROFESIONALIZAR AL SERVICIO PUBLICO
Declara la inamovilidad de los servidores Asegura su permanencia y propicia su
blicos. desarrollo.
Establece una plantilla bsica de puestos Accede a las Jefaturas de Departamento.
base de un nivel su erior de "ascenso.
Determina la no afectacin de derechos Estabiliza la situacin jurdica de los
en el cambio de titulares. trabaiadores,
Crea un Catlogo General de Puestos del Ordena y unifica los criteriosdelsector.
Gobierno.
Establece un procedimiento administrativo Califica, sanciona y justifica un cese o
con representacin sindical y el Tribunal despido.
Federal de Conciliacin Arbitrale.
Expide reglamentos de escalafn en cada Incluye conocimientos, aptitudes y
de endencia. obietvos es ecficos.
Sin embargo para progresar en estecamino habrquevencer muchos obstculos,
entre los que se mencionarn slo algunos de ellos:
A. Legales. Modificar la legislacin nacional ajustndola a los requerimientos y
filosofa del servicio civil de carrera. A manera de ejemplo, debe comenzarse por
cambiar los sujetos entre quienes se establece la relacin laboral: actualmente
379
se dice que sta se da entre los titulares de las dependencias y los trabajadores
de base a su servicio. Si se pretende eliminar lealtades personalistas, deba
indicarse que la relacin laboral "se establece entre el titular del Ejecutivo y los
trabajadores a su servicio, a travs de los titulares de las dependencias".
8. Sociales. Concientizar a la burocracia sobre el significado e importancia de su
servicio, sobre la necesidad de realizarlo con eficiencia, eficacia y honestidad,
as como sobre la urgencia de profesionalizarlo a travs de mecanismos ms
formales y rigurosos. Por otra parte, habra tambin que concientizar a la propia
sociedad sobre la necesidad de colaborar en el destierro de conductas, costum-
bres y vicios que prostituyen al servicio pblico, a fin de darle la respetabilidad y
"status" que representa.
C. Econmicos. Mejorar sensiblemente los salarios iniciales y de los mandos me-
dios, y ofrecer un nivel de vida decoroso a quienes ingresan al servicio pblico,
para as poder exigir los conocimientos necesarios para cubrir un puesto, adems
de todo lo que posteriormente implica un desempeo responsable y honesto
o. Polticos. En el nivel poltico interno, habra que desterrar la supuesta necesidad
de que sean los titulares o el propio Ejecutivo quien designe a los servidores
pblicos que no desempeen funciones eminentemente polticas, lo que amplia-
ra la perspectiva de hacer carrera -no poltica- en el sector pblico. Este tipo de
modificacin podra aplicarse gradualmente para evitar poner en peligro a la
funcin pblica, abriendo en un inicio categoras de ascenso como las jefaturas
de departamento, por ejemplo. Lo que nunca habra que dejar de tenerse en
cuenta es satisfacer los requisitos del puesto, conocer completamente las funcio-
nes que habrn de desempearse y someter a los candidatos a un riguroso
examen de seleccin mediante un organismo distinto al que va a servir.
La problemtica sindical es otro aspecto polticoque mantiene el sistema nacional
de organizacin de personal pblico en las condiciones actuales. Cuando se
habla de un centro o conducto nico para el reclutamiento y la seleccin
de personal, se atenta contra los intereses de cada uno de los organismos que
representan a los trabajadores de una dependencia gubernamental, y de cada
una de las secciones en las que normalmente se dividen internamente los
sindicatos. Es necesario convencer a las representaciones sindicales de que su
funcin no es vigilar el ingreso o ascenso de sus recomendados, sino coadyuvar,
en lo que a ellas concierne, a erradicar un servicio pblico tan deficiente e
improductivo como el de hoy, incapaz de afrontar los retos actuales del Estado.
380
Cuadro 10.4
CONDICIONES PARA EL FUNCIONAMIENTO
DEL SERVICIO CIVIL EN MEXICO
Concientizar a la burocracia sobre su
peso e importancia.
Lograr la honradez y transparencia
de sus acciones.
Profesionalizar SJ personal.
Ser eficaz.
CONDICIONES PARA
EL FUNCIONAMIENTO
DEL SERVICIO CIVIL
EN MEXICO
* Modificar y ajustar la legislacin
correspondiente.
* Modificar mecanismos de
designacin.
Eliminar privilegios e impunidades.
* Erradicar irregularidades intemas.
* Modemizar las instancias sindicales.
Ajustar los niveles salariales de
todo el personal.
Propiciar la eficiencia.
Enel sistema nacional sepueden identificar tambin algunos esfuerzos adiciona-
les tendientes a profesionalizar el servicio pblico, por ejemplo: la existencia de un
tabulador salarial nico al que deben ajustarse las dependencias, con el objeto deevitar
diferencias en las percepciones, que surgen en funcin de circunstancias ajenas al
desempeo laboral, como puede ser el presupuesto que se maneja, o la importancia
poltica de la dependencia y de su titular.
En el sector centralizado nacional, la administracin de personal se realiza de
acuerdo con las dos siguientes variantes.
381
1. Sistema concentrado de administracin de personal.
La administracin del personal es ejercida nicamente por la unidad, jefatura o
direccin de personal. En sus decisiones no intervienen las reas especficas a las que
van a ingresar los trabajadores, cuyos titulares tienen nula influencia en la seleccin del
personal, lo que los desalienta a tener recomendados.
En general todas las funciones, incluyendo la ms importantes para la institucin,
como la contratacin, se realizan centralizadamente. Tampoco existen reas perifricas
que auxilien a la central en los trmites y administracin de prestaciones, beneficios, o
cualquiera otra de las actividades que con motivo de la relacin laboral deben realizarse,
a menos que la dependencia tenga delegaciones regionales o locales en las que
necesariamente deban existir pequeas estructuras que se encarguen de ese tipo de
funciones.
Este sistema ofrece mayores beneficios donde no existe un servicio civil de carrera,
puesto que al menos en cada dependencia se centralizan o concentran todas las
funciones y se ejerce la autoridad que requiere la administracin de personal. Asimismo,
es tradicional que se coloquen a las jefaturas o direcciones en el nivel ms cercano
posible al del titular, con lo que la jerarqua que obtienen les da la posibilidad de que sus
determinaciones sean debidamente respetadas. En el caso nacional, en el que las
dependencias tienen un rea llamada tcnica o sustantiva, integrada por las subsecre-
taras, y un rea administrativa, adjetiva o de apoyo, representada por las ocatas
mayores, las direcciones, jefaturas o unidades de administracin de personal estn
ubicadas en el nivel inmediato inferior al del oficial mayor.
2. Sistema desconcentrado de administracin de personal.
Independientemente del nivel en que se coloque a la unidad o rea de administra-
cin de personal y a pesar de realizar formalmente todas las actividades que le
corresponden como tal, su funcionamiento est mediatizado por las dems direcciones
que integran la dependencia. A stas se les permite proponer yen ocasiones, seleccio-
nary contratar a su personal, lo que convierte a la jefatura de administracin de personal
en una unidad tramitadora de documentos, responsable tan slo de actividades de
control (puntualidad, asistencia, etc.), o de otras ms comprometedoras (manejo
de nmina, descuentos, impuestos, etc.), sin delegarle siquiera la facultad disciplinaria.
Adicionalmente, aun en las mismas instalaciones centrales, se crean estructuras
o delegaciones para el manejo del personal dentro de cada una de las otras direcciones
sustantivas o adjetivas de la propia dependencia, con la natural prdida de autoridad
del rea central de personal y el manejo inadecuado de polticas, lineamentos o criterios
uniformes.
382
Este ltimo sistema no se explica en funcin del tamao o complejidad de la
problemtica propia de la dependencia, ni en lo geogrficamente desconcentrada que
se encuentre, sino en funcin de las prcticas que sostienen al sistema evolucionado
de botn y de la persistencia de ideas como la de facultar a los titulares para designar
a sus subordinados y as precisamente, comprometerlos en lo personal con ellos y
obtener cierta lealtad y sumisin.
Cuadro 10.5
VARIANTES Y CARACTERISTICAS DEL SECTOR CENTRALIZADO
NACIONAL DE LA ADMINISTRACION DE PERSONAL
SISTEMA CONCENTRADO SISTEMA DESCONCENTRADO
Control de la Unidad, Jefatura o Direccin Funcionamiento mediatizado del rea
de Personal. de personal por las dems direcciones
de la dependencia.
Exclusin de reas especficas y titulares Jefatura encargada slo de trmites
en la toma de decisiones. (documentos y control).
Responsabilidades del rea:nmina,
descuentos, impuestos, control de
Centralizacin de todas las funciones. asistencia, puntualidad, trmites y
documentacin.
Existencia de delegaciones regionales Creacin de estructuras internas para el
en vez de reas perifricas o auxiliares. manejo de personal dentro de cada
direccin.
Relajamiento de la autoridad central y
suraimientode criterios desiauales.
La comparacin de los tres sistemas de administracin de personal analizados
anteriormente, se puede observar con mayor especificidad en el siguiente cuadro.
383
Cuadro 10.6
CUADRO COMPARATIVO POR ACTIVIDADES DE LOS SISTEMAS
DE ORGANIZACION DEL PERSONAL PUBLICO
SERVICIO EVOLUCIONADO
SERVICIO CIVIL
.... .......... ~ , n
LIMITADO O
IlJ,._.. ~ _
CIVIL DE BOTIN
INCIPIENTE
Reclutamiento Uniformidad de Sin restricciones Lineamientos
criterios aenerales
Seleccin Estricta Nula Descentralizada
Contratacin Eficaz Demorada Descentralizada
Induccin al Existente Inexistente Eventual
I puesto
Remuneracin y Similar al sector Bajas Moderadas
,prestaciones lorvado
Capacitacin Indisoensable Inexistente Relativa
Motivacin y Existente y Nula y arbitraria Regulada
ascensos estricta
Participacin Nula y prohibida Alta y permanente Permitida
poltica
Bibliografa complementaria
Zink, Harold. Los sistemas contemporneos de gobierno. Libreros Mexicanos Unidos.
Mxico, 1965.
Haro Blchez, Guillermo. AportacionesparalaReforma delaFuncin Pblica enMxico.
Ministerio para las Administraciones Pblicas. INAP de Espaa. 1988.
Haro Blchez, Guillermo. La Funcin Pblica en el proceso de modernizacinnacional.
IAPEM. Mxico, 1991.
Conclusiones
El fin y razn de la Administracin Pblica es ser un instrumento eficaz y efi-
. ciente para el logro oportuno de los objetivos del Estado. Analizando las caractersti-
cas de la Administracin Pblica en Mxico, podemos resaltar que en la mayora de
sus acciones no ha actuado como tal, debido a que con frecuencia los servidores p-
blicos carecen de profesionalismo, especializacin, tica y continuidad en la realiza-
cin de sus programas.
Es un axioma que "cualquier institucin es tan buena como lo son los miembros
que la integran", la Administracin Pblica mexicana no es una excepcin al respec-
to. Las caractersticas que de ella hemos enunciado radican en que sus servidores
pblicos, debido a la falta de un programa de administracin de personal adecuado,
tienen pocas posibilidades de desarrollar un trabajo eficiente que responda a los ob-
jetivos establecidos.
Dentro de cualquier institucin, slo los hombres mejor preparados pueden eje-
cutar las acciones, cumplir las metas y lograr los objetivos; adems, el trabajo es la
nica va para alcanzar mejores condiciones sociales. El gobierno, por lo tanto, ser
tan eficiente como lo sea el conjunto de los servidores pblicos que lo integran. Es
por ello que se debe implantar un sistema que propicie cualidades como:
Escolaridad
Objetividad
Capacidad
Especializacin
Experiencia
Capacitacin constante (actualizacin)
Desarrollo
Continuidad en los programas
Convergencia en las acciones y propsitos
Sentido de equipo
Vocacin de servicio
Etica intachable
386
Todas ellas son necesarias para cumplir con los requisitos de cada puesto, de
acuerdo a su grado de complejidad y responsabilidad.
Debido a los cambios en el contexto internacional, la administracin de personal
pblico se enfrenta en la actualidad a desafos cada vez ms complejos. Elevar la ca-
lidad del servicio parece ser la estrategia prioritaria a seguir, yen ello coinciden los in-
tereses del Estado, de los servidores pblicos y de los usuarios tanto nacionales
como extranjeros. En este sentido, los retos a corto y mediano plazo en torno al servi-
dor pblico son:
La profesionalizacin del servicio pblico. Hasta ahora, los intentos y pronuncia-
mientos al respecto no han sido suficientes, pues acaban por perder su vigor a travs
del tiempo, debido a interferencias coyunturales y a la inercia de los actuales meca-
nismos de reclutamiento. Para cambiar esta situacin, hay que establecer requisitos
que garanticen determinados niveles de estudios profesionales, capacidad y expe-
riencia en los servidores pblicos. Es necesario crear una estructura especializada
que disee, implante y controle los lineamientos y programas tendientes a este objeti-
vo, con la autoridad, seguridad y permanencia necesarias.
Mucho se ha hablado sobre la resistencia y el temor al cambio por parte de los
servidores pblicos; sin embargo, frecuentemente tal oposicin se debe al desconoci-
miento o a una falta de Claridad y concrecin respecto a los nuevos planes y progra-
mas, lo que provoca insequridad. En consecuencia, debe procurarse involucrarlos en
esta tarea para obtener de ellos slidos compromisos y una abierta participacin.
Capacitacin. A partir de que las tareas de capacitacin quedaron constitucional-
mente consignadas, el sector pblico nicamente ha realizado esfuerzos aislados
para incrementarlas, en parte debido a su propio redimensionamiento, porque no re-
sulta econmicamente conveniente capacitar a quienes no tienen asegurada su per-
manencia. No obstante, en este momento y an ms a futuro, se requieren
programas de capacitacin concretos, basados en criterios uniformes, impartidos obli-
gatoria y permanentemente por una estructura creada ex profeso.
En apoyo a lo anterior y como una alternativa justa, se puede esperar que el Es-
tado correlacione la capacitacin con un sistema escalafonario intercomunicado, lo
que despertara el inters de los servidores pblicos al ser considerados para posi-
bles ascensos. Si los programas de estmulos y recompensas que el Estado implante
van a considerar este factor como un indicador de la importancia que el servidor p-
blico otorga a su trabajo y, de algn modo, van a premiar su esfuerzo, los programas
de capacitacin tendrn mayores probabilidades de xito, al igual queel cambio en
las actitudes, aptitudes y desarrollo del personal.
La calidad en el servicio. Se tiene que implantar una nueva cultura de calidad, fun-
damental en el desarrollo de los servidores pblicos. Para ello, adems de una nueva
filosofa en este sentido, es necesaria la adquisicin de herramientas ms eficaces, lo
que implica contar con el personal capacitado para hacer ptimo uso de ellas. A pe-
387
sar de las limitaciones presupuestales, es difcil entender que al personal burocrtico
no se le proporcionen los medios adecuados para el desempeo de su trabajo, cuan-
do en sus manos recaen precisamente las funciones del Estado.
Administracin de sueldos y salarios. Es necesario implantar un sistema adecua-
do de administracin de sueldos que vincule de una manera objetiva lapreparacin,
capacidad, responsabilidad y actuacin de los servidores pblicos con su percepcin
salarial e incentivos. Asimismo, debe pugnarse por un salario remunerador.
Una posibilidad actual para mejorar las percepciones de los servidores pblicos
se deriva del adelgazamiento de la estructura estatal. Si en adelante se planea estra-
tgicamente la creacin de estructuras ocupacionales adecuadas y se contrata sola-
mente al personal necesario y capacitado, existirn mayores recursos disponibles
para dar a ste una remuneracin digna. Sin embargo, ser indispensable vincular el
sueldo a la productividad alcanzada, binomio que en el sector pblico no ha sido cla-
ramente fijado, dada la supuesta dificultad de establecer factores confiables para me-
dir dicha correlacin.
La Administracin Pblica deber aproximarse y difundir los parmetros de ren-
dimiento deseables y evitar la intervencin de elementos que impidan su funciona-
miento continuo y transparente, a fin de garantizar la justicia y honestidad, dando a
los servidores pblicos seguridad jurdica en su desempeo.
El servicio civil de carrera en la Administracin Pblica mexicana implica, por
tanto, un sistema de administracin de personal para los servidores pblicos de man-
dos medios (Jefe de Departamento, Subdirector, Director de Area, Director General'
y sus equivalentes) su reglamentacin es fundamental para la formacin y superacin
de estos servidores pblicos, quienes son bsicamente los responsables del grado
de eficiencia y eficacia logrado por la Administracin Pblica.
Es importante diferenciar del total de los servidores pblicos quines son suje-
tos de esta reglamentacin. Actualmente, en el gobierno mexicano no estn dadas
las condiciones que posibiliten dicha diferenciacin, ya que no estn reglamentadas
las acciones para el desarrollo de las cualidades necesarias en ellos. No obstante,
podemos distinguir tres grandes grupos:
1. Los trabajadores sindicalizados o de base, cuyas condiciones laborales comen-
zaron a ser protegidas con el Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio
de los Poderes de la Unin (1938) y enmarcadas posteriormente por el Aparta-
do B del artculo 123 constitucional, durante la administracin de Adolfo Lpez
Mateos. As se les reconocieron derechos como la permanencia en el puesto y
el aglutinarse en organizaciones sindicales, que a su vez integran la Federacin
de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado; pero ninguno de ellos, por
el simple hecho de ser sindicalizados (lo cual es correcto) tiene acceso a posi-
1 Si bien comnmente se considera al Director General una categorra de mando superior, en este caso es coloca-
do junto con las que se considera debiera comprender un servicio civil de carrera para mandos medios.
388
ciones de mando superiores a la Jefatura de Seccin, dado que la ley concede
al gobierno la facultad de nombrar trabajadores de confianza en todos lo pues-
tos de supervisin.
2. Los mandos medios del gobierno (Director General, Director de Area, Subdirec-
tor, Jefe de Departamento y sus equivalentes) no tienen reglamentacin ni ga-
ranta laboral alguna, por lo que son removidos frecuentemente, creando una
situacin de inestabilidad que propicia la improvisacin, la discontinuidad de los
programas y la falta de tica en el manejo de los asuntos. Los mandos medios
del gobierno trabajan con base en grupos o camarillas dentro del partido en tur-
no en el poder. Lo anterior implica que al ingreso de un mando superior (Secre-
tario, Subsecretario y Oficial Mayor) habr un desplazamiento de los mandos
medios de su rea, ya que stos sern sustituidos por su grupo, inde-
pendientemente de su capacidad o experiencia para el puesto. De ah la gran
importancia de implantar el servicio civil para contar con un sistema de adminis-
tracin y desarrollo de personal que sea exclusivo para los mandos medios y
por tanto, pueda responder a sus caractersticas especficas.
3. Los mandos superiores o polticos (Secretario de Estado, Subsecretario, Oficial
Mayor y sus equivalentes) son los colaboradores ms cercanos del Presidente
de la Repblica, quien llega al poder nominado por un partido poltico y gracias
al voto popular. En consecuencia, los mandos superiores pertenecen al mismo
partido poltico del Presidente, quien como titular del Poder Ejecutivo Federal
tiene la facultad de nombrar a sus colaboradores. De este modo, es l quien
marca el rumbo de la Administracin Pblica y quien toma las decisiones que
competen al quehacer pblico, junto con los Secretarios, Subsecretarios y Ofi-
ciales Mayores, por lo que se requieren a su servicio mandos medios que con-
formen equipos conocedores, experimentados y especializados, capaces de
ofrecer alternativas de decisin acertadas. Esto significa que los mandos supe-
riores (polticos) slo obtendrn el apoyo necesario para realizar eficientemente
su trabajo, si cuentan con mandos medios (tcnicos) profesionalizados, lo cual
resulta muy difcil en las condiciones actuales, dada su movilidad permanente.
Esta situacin nos lleva a considerar de fundamental relevancia el establecer en
la Administracin Pblica mexicana el servicio civil de carrera para los mandos me-
dios, sobre las siguientes bases:
Que su seleccin, permanencia y promocin se realicen bajo criterios sus-
tentados en la posesin de conocimientos tcnicos profesionales, necesa-
rios para el puesto que desempean y de esta forma, dejen de cambiar por
el solo hecho de ser removido el titular de la dependencia donde trabajan.
389
Que su remocin sea nicamente por motivos de incapacidad profesional o
falta de tica en su desempeo.
Que se apliquen a ellos las garantas que la Ley Federal del Trabajo otorga
a cualquier trabajador en Mxico, a fin de que si no incurren en los motivos
de despido que la Ley seala, sean indemnizados.
Que se implante para ellos un cdigo de tica profesional manejado por lo
colegios y asociaciones profesionales, as como por el propio gobierno en su
administracin de personal.
Todo lo enunciado en torno a los mandos medios tiene como propsito garanti-
zar su profesionalismo y permanencia en el puesto, y as poder esperar de ellos un
servicio tico, especializado, experimentado y eficiente. Un sistema de esta naturale-
za representara posiblemente trastocar algunas estructuras y cambiar estilos e iner-
cias actuales, sin embargo, hay que tomar conciencia de que la sociedad mexicana
merece y exige un servicio pblico de excelencia, y el servicio civil de carrera es un
instrumento indispensable para lograrlo, como lo prueba el hecho de estar implantado
en los pases desarrollados y en muchos en vas de desarrollo.
Cada vez se habla ms de un gobierno plural, posiblemente primero hay que
hablar de un gobierno profesional, que pueda ser un instrumento eficiente y eficaz de
servicio a la sociedad.
Lic. Carlos Sierra Olivares.
Glosario
ACTO UNION o NOMBRAMIENTO Acuerdo de voluntades cuyo fin es el estableci-
miento de una relacin laboral entre el Estado y sus trabajadores.
ADIESTRAMIENTO Accin repetida orientada a mejorar la destreza o incrementar la
habilidad manual u operativa de los trabajadores. "Se trata de un proceso educativo,
que como tal, consiste en un esfuerzo consciente que tiende a producir en ltima
instancia, un cambio positivo en la conducta indlvldual".".
"Por medio del adiestramiento comunicamos habilidades, sistemas, ideas, infor-
macin y objetivos y, por ltimo, aunque no por cierto lo menos importante,
actitudes11
2
APERCIBIMIENTO Amonestacin, disposicin.
BENEFICIOS Conjunto de servicios y prestaciones que disfruta el trabajador, sus
familiares y derechohabientes, derivados de la relacin laboral.
CAMBIO 'Toda modificacin de un estado a otro, que es observada en el entorno y
posee un carcter relativamente perdurable."?
CAMBIO ORGANIZACIONAL "Toda modificacin observada en la cultura o la estruc-
tura y que posee un carcter relativamente perdurable."
CAMBIO PLANEADO Esfuerzo intencional y voluntario para modificar una situacin
que resulta insatisfactoria, a travs de un conjunto de acciones cuya eleccin y
coordinacin son producto del anlisis sistmico de las circunstancias presentes.
1 Borgoa, L. La administracin depersonal en el serviciopblico. Ed. Universitaria. Chile, 1969: 14.
2 Bleicken Van, B. Manual para el adiestramiento de personal. Herrero Hermanos, Mxico, 1960:30.
3 Co\lerette, Pierre y Gilles Delisle La planificacin del cambio. Trillas. Mxico, 1988: 30.
4 Ibid.
392
CAPACITACION Es la "actividad de enseanza/aprendizaje que tiene como propsito
fundamental ayudar a los miembros de una organizacin a adquirir y aplicar conoci-
mientos, destrezas. habilidades y actitudes por medio de las cuales la organizacin
lleva a cabo sus obletvos"."
Este trmino incluye una amplia gama de actividades que van desde el mejora-
miento de habilidades hasta el desarrollo individual en la organizacin, pero en general
puede definirse como el conjunto de actividades dirigidas a mejorar las actitudes y a
incrementar las aptitudes del personal en relacin al trabajo.
CARGO FISCAL Retencin de una porcin del salario para ser entregada a las
autoridades hacendarias (I.S.R o LS.P.T.).
CONTRATO DE HONORARIOS Acuerdo de voluntades entre la institucin y un
profesional para la prestacin de un servicio no subordinado.
CONTRATO DE TRABAJO Acuerdo de voluntades entre un patrn y los trabajadores
para establecer una relacin laboral bajo condiciones determinadas. Este puede
presentar las modalidades de: Contrato colectivo de trabajo o Contrato individual
de trabajo.
CONTRATO LEY Conjunto de disposiciones legales sobre relaciones laborales que
por su importancia sancionan directamente las autoridades del trabajo.
Segn el artculo 404 de la Ley del Trabajo Reformada, es elllconvenio celebrado
entre uno o varios sindicatos de trabajadores y varios patrones o uno y varios sindicatos
de patrones, con objeto de establecer las condiciones segn las cuales debe prestarse
el trabajo en una rama determinada de la industria, y declarado obligatorio en una o
varias Entidades Federativas y en una o varias zonas econmicas que abarquen una
o ms de dichas entidades, o en todo el territorio nacional'. Y segn el artculo 405 de
la misma Ley, IILos contratos ley pueden celebrarse para industrias de jurisdiccin
federal o local"."
COTIZACION Accin de pagar o cubrir el porcentaje salarial sealado por conceptos
de cuota a las Instituciones de Seguridad Social, de Vivienda, o Aseguradoras.
CUOTA Porcentaje salarial a cubrir por el patrn o trabajador que es destinado a las
Instituciones de Seguridad Social, de Vivienda, o Aseguradoras.
5 Colegio de Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Diccionario de poltica y administracin
pblica. Mxico, 1978, vol. 1: 213-214.
6 Soto Alvarez, Clemente. Seleccin de trminos jurdicos, polticos, econmicos y sociolgicos. Limusa. Mxico,
1981: 75 y 76.
393
DESARROLLO Proceso de protesionalizactn del personal a travs del cual se ampla
su capacidad intelectual, su acervo cultural, su perspectiva general y su beneficio
individual.
DESCUENTO Recuperacin de cantidades previamente entregadas o de remuneracio-
nes no devengadas.
ENFOQUE BUROCRATICO Se caracteriza por una fuerte centralizacin en la toma de
decisiones y en la rigidez de las lneas jerrquicas de autoridad.
ENFOQUE PARTICIPATIVO Se caracteriza por la flexibilidad y descentralizacin en la
toma de decisiones. Se sustenta en la participacin colectiva y en el ejercicio de una
autoridad moral.
ENFOQUE SISTEMICO Anlisis del intercambio de informacin (insumas-productos)
entre la organizacin y su medio y entre las estructuras internas que la conforman.
ENTERAR Entregar una suma en una oficina pblica. Completar una cantidad.
ENTERO Pago o entrega de una cantidad en dinero para cumplir con una obligacin
legal.
ENTRENAMIENTO Actividad a travs de la cual se desarrolla primordialmente la
capacidad fsica del personal. uEI entrenamiento va encaminado al desarrollo de
habilidades y busca el bienestar a corto plazo de la compaia, as como del empleado."
ESCALAFON Mecanismo que a travs del establecimiento de grados, procedimientos
y requisitos, permite el ascenso o promocin de los trabajadores.
ESCALAFON DE ANTIGUEDAD Ordenacin jerrquica de los empleados segn su
antigedad en el respectivo cargo o categora.
ESCALAFON DE MERITO Ordenacin jerrquica de los empleados en cuanto a
categora o grado, segn el resultado de sus calificaciones.
FACTOR HUMANO Elemento esencial de las organizaciones sociales y variable clave
para el cambio y la mejora. Este trmino implica concebir a las personas como entes
biopsicosociales que interactan dinmicamente con sus grupos de trabajo en la
realizacin de tareas. -
HUELGA Es la ruptura de las relaciones normales entre trabajadores y patronos que
implica el cese de las actividades del trabajador; puede ser una actividad legal en caso
de incumplimiento de una obligacin patronal. En el terreno social, es una situacin de
7 BurackH. Hemer y SmithD. Robert. Administracin de personal. CECSA. Mxico, 19n: 658.
394
conflicto de intereses en la que se demanda la satisfaccin de determinadas prestacio-
nes y condiciones de trabajo, generalmente econmicas. En la Nueva Ley Federal del
Trabajo Reformada, artculo 445, se considera ilcita la huelga "cuando la mayora de
los huelguistas ejecutan actos violentos contra las personas o las propiedades y en
caso de guerra, cuando los trabajadores pertenezcan a establecimientos o servicios
que dependan del Gobierno."
INEMBARGABILlDAD Imposibilidad de efectuar deducciones salariales como resul-
tado de lo establecido en la ley en el caso del salario mnimo o por la aplicacin de
orden judicial.
INSTRUCCION De acuerdo con W. H. Petersen es una accin mediante la cual se da
a los alumnos ocasin para una interaccin programada y dirigida con el entorno, con
la intencin de modificar sus disposiciones de conducta."
LISTA DE RAYA Relacin o listado de trabajadores que prestan servicios temporales,
eventuales o excepcionales, generalmente en actividades operativas, empleada para
efectuar los pagos.
MODERNIZACION Es un proceso de desarrollo de capacidades por parte del Estado
y sus organizaciones para absorber el cambio continuo, a fin de dirigir y gobernar
racionalmente la complejidad social; avanzar hacia el cambio significa progresar:
movilizar recursos, desarrollar las fuerzas productivas, incremento la productividad en
el trabajo, difundir el conocimiento y promover la participacin poltica y ciudadana.
MOTIVACION Concepto que parte de las Ciencias del Comportamiento y del estudio
de las necesidades humanas, enfocado al por qu los trabajadores se comportan en
la forma como lo hacen y cules son aquellos factores que influyen en un ambiente de
trabajo para modificar su desempeo y/o actitud.
NEPOTISMO Preferencia en el otorgamiento de posiciones laborales por parte de los
gobernantes civiles a familiares legtimos o naturales en altos cargos polticos o
administrativos.
NOMINA Listado que contiene los datos generales de los trabajadores, las percepcio-
nes, las deducciones y el importe neto a pagar.
ORGANIZACION INFORMAL Red de relaciones interpersonales que surgen espon-
tneamente y del contacto social cotidiano.
ORGANIZACION LABORAL Patrn de accin a travs del cual un grupo de personas
realiza un trabajo para lograr un fin predeterminado.
8 Diccionario de las ciencias de la educacin. Diagonal Santillana. Mxico, 1987:807.
395
PARTICIPACION DE UTILIDADES En el apartado A del artculo 123 Constitucional,
fraccin IX, se dispone que los trabajadores tienen derecho a una participacin en las
utilidades de las empresas; una Comisin Nacional, integrada con representantes
de lostrabajadores, de los patronosy del gobiemo, fijarel porcentaje de utilidades que deba
repartirse entre los trabajadores y lo revisar cuando existan nuevos estudios e
investigaciones que lo justifiquen.
PENSION ALIMENTICIA Retencin de un porcentaje salarial ordenada por la autoridad
judicial para ser entregada a los beneficiarios alimentistas.
PLAZA "Conjunto de labores y responsabilidades asignadas de manera permanente a
un slo empleado, en determinada adscripcin. Unidad o posicin individual de trabajo,
que por lo tanto no puede ser ocupada por ms de una persona a la vez".
9
POST-EMPLEO Etapa en la que el trabajador ha dejado de ser productivo o ha cumplido
con los requisitos que la ley exige para otorgarle una pensin vitalicia.
PRESTACION(ES) Conjunto de percepciones adicionales que el trabajador recibe en
efectivo, en especie o en servicios por su trabajo. Complemento al salario concedido a
los empleados; puede incluir prima vacacional, pensin, reparto de utilidades, planes de
educacin, descuentos en los productos de la compaa, etc.
PRIMA Porcin salarial que se agrega a las percepciones mensuales para cubrir
prestaciones fijadas en la ley.
PROTESTA DE DESEMPEO Manifestacin libre y expresa de la voluntad de cumplir
las leyes nacionales en aceptacin de un nombramiento de trabajo.
PROCESOS SOCIALES Formas de relacin como se da la interaccin humana en los
grupos, que incluye aspectos como comunicacin, solucin de problemas, liderazgo,
manejo de conflictos, etc.
PRUEBAS Son procedimientos estandarizados y objetivos para seleccionar entre un
conjunto de aspirantes a empleo o promocin aquellos que resulten ms aptos y
adecuados al puesto en cuestin. Las pruebas pueden ser de habilidades cognoscitivas,
de habilidades fsicas y motoras, de personalidad, de inters y de rendimiento.
PRUEBAS DE HABILIDADES COGNOSCITIVAS Exmenes de la capacidad general
de razonamiento (inteligencia) y de habilidades mentales especficas. Las pruebas de
inteligencia (la) no miden una sola caracterstica, sino diversas habilidades como la
memoria, la rapidez de pensamiento, el ingenio, el vocabulario, la fluidez verbal
y la destreza nrnerlca."
9 Duhalt Krauss, Miguel. Unaselvasemntica y jurfdica.INAP, Mxico, 19n: 13.
10Dessler, G. Op. Cit.: 199.
396
PRUEBAS DE HABILIDADES FISICAS y MOTORAS "Las pruebas de capacidad
motora son pruebas de coordinacin y destreza, mientras que las de habilidades fsicas
son de fuerza y viqor."!'
PRUEBAS DE PERSONALIDAD E INTERESES Se emplean para conocer aspectos
bsicos de la forma de ser del aspirante, como la introversin, la seguridad, la
estabilidad y la motivacin.
PRUEBAS DE RENDIMIENTO Es la medicin del conocimiento especfico del oficio
del aspirante, de su experiencia en la materia y del aprovechamiento que de ellos hace.
PUESTO Conjunto de plazas, esto es, de tareas especficas e impersonales que deben
ser realizadas en determinadas condiciones de trabajo; de responsabilidades que
deben ser asumidas y aptitudes que deben ser satisfechas por los trabajadores que las
ocupen.
REGLAMENTO INTERIOR DE TRABAJO Conjunto de disposiciones obligatorias
acordadas para regular las labores en cualquier organizacin, sancionadas por las
autoridades del trabajo.
RESCISION Es la invalidacin de una obligacin y particularmente de un negocio
jurdico. Es un medio de extensin de las obligaciones sealndose que es el acto por
el cual, sea por voluntad de las partes o por disposicin de la ley, a causa del
incumplimiento de las obligaciones por una de las partes en una relacin jurdica
bilateral, se destruyen los efectos de un acto jurdico. Este medio de extinguir obliga-
ciones presenta como caracterstica que una vez decretada por sentencia firme, el
deudor incumplido queda obligado a devolver lo que ha recibido o su valor si aquello
no fuera posible y en todo caso a pagar la indemnizacin de daos y perjuicios.
RETENCION Deduccin de una porcin del salario que el patrn realiza en cumpli-
miento de disposiciones legales, para ser entregada a terceros. Porcentaje de la
ganancia gravable obtenida por la autoridad judicial destinada a los beneficiarios
alimentistas.
REVOLUCION TECNOLOGICA Conjunto de progresos o adelantos cientficos que
modifican sustancialmente las estructuras de produccin y creacin de riqueza social.
Actualmente el desarrollo tecnolgico en el manejo y control del conocimiento est
transformando los procesos de produccin y comercializacin, generando fenmenos
macroeconmicos de globalizacin, la formacin de bloques econmicos y cambios de
poder a nivel mundial.
11 Ibid.
397
RIESGOS DE TRABAJO Accidentes o enfermedades producidos en el trabajo, con
motivo de ste o en trnsito directo entre el domicilio del trabajador y el lugar donde se
vaya a laborar y viceversa.
SALARIO "Salario es la retribucin que debe pagar el patrn al trabajador por su trabajo.
El salario puede fijarse por unidad de tiempo, por unidad de obra, por comisin, a precio
alzado o de cualquier otra manera. El salario se integra con los pagos hechos en efectivo
por cuota diaria, gratificaciones, percepciones, habitacin, primas, comisiones, presta-
ciones en especie y cualquier otra cantidad o prestacin que se entregue al trabajador
por su trabajo" (Ley Federal del Trabajo, artculos 82-84).
SALARIO INTEGRADO Percepcin que acumula todas las cantidades y prestaciones
en especie que el trabajador recibe por su trabajo.
SALARIO MINIMO Es la cantidad menor que debe recibir en efectivo el trabajador por
una jornada de trabajo, suficiente para satisfacer las necesidades normales de un jefe
de familia en el orden material, social y cultural, y para proveer la educacin obligatoria
de los hijos (Ley Federal del Trabajo, artculos 90-97).
SALARIO NOMINAL Percepcin en efectivo que aparece en los listados de pago
peridico que se hacen al trabajador y que por s solo no permite conocer su poder de
compra real.
SALARIO REAL Es el expresado en dinero, que resulta de la comparacin del salario
nominal con el ndice del costo de la vida. La magnitud del salario real se determina, por
una parte, por la cuanta del salario nominal y por otra, por el nivel de precios, el volumen
de impuestos y las rentas por alquiler. El salario real, expresado en forma de ndice se
calcula dividiendo un ndice de salarios monetarios entre un ndice de precios, obtenin-
dose as, un ndice de salarios constantes.
SATISFACCION Resultado general que produce en una persona el haber logrado cubrir
las necesidades que lo impulsaron a la accin.
SEGURO DE DESEMPLEO Integracin de un fondo constituido mediante aportaciones
porcentuales del salario de los trabajadores para proporcionarles un salario de subsis-
tencia al quedar temporalmente cesantes o desempleados.
SERVICIOS Conjunto de actividades que proporcionan beneficios a los trabajadores o
empleados, costeados por la empresa o por instituciones de seguridad social.
SERVICIO CIVIL DE CARRERA Sistema de organizacin de personal pblico, consti-
tuido por los cuerpos de funcionarios y empleados que permanecen en sus puestos con
carcter duradero -ms tiempo que los ministros- y que no asumen la responsabilidad
poltica ltima. Se le da tambin el nombre de "servicio civil", "servicio pblico", "serviclo
398
del Estado" y a veces "administracin pblica". En los sistemas modernos de admi-
nistracin pblica, los miembros del servicio civil de carrera son designados y ascen-
didos despus de pasar por las debidas pruebas de competencia objetivas y gozan de
garantas que los protegen de la destitucin arbitrara."
SERVICIO CIVIL LIMITADO OINCIPIENTE Sistema de administracin y organizacin
de personal en el que existen lineamentos, polticas y decisiones que tienden a mejorar
o perfeccionar el servicio pblico.
SISTEMA EVOLUCIONADO DE BOTIN Manejo de la administracin de personal al
arbitrio del titular del poder estatal, quien lo delega o distribuye en funcin de sus
particulares preferencias. "Favoritismo institucionalizado en el sector pblico como
recompensa al apoyo de tipo electoral, personal, de amistad o parentesco, contrario al
sistema de mritos y de carrera"."
SUELDO Retribucin monetaria quincenal o mensual que perciben los empleados
como compensacin por sus servicios, de acuerdo a la categora o grado en que se
encuentran clasificados o al que asigne la ley en casos determinados."
SUPERVINIENTES Condiciones o situaciones que se conocen o suceden con poste-
rioridad a un momento dado.
SUPLETORIEDAD Posibilidad de aplicar una disposicin legal de otro cuerpo norma-
tivo cuando el caso concreto no est expresamente regulado en las leyes laborales.
SUSPENSION (de la relacin laboral) Interrupcin temporal de algunos efectos de
la relacin laboral; como sancin administrativa, "consiste en la privacin temporal del
empleo sin goce de sueldo y sin poder hacer uso de los derechos y las prerrogativas
inherentes al carqo"."
TABULADOR SALARIAL Listado de categoras o niveles salariales.
TABLAS DE REEMPLAZO DE PERSONAL Registros de la compaa que muestran
el desempeo actual y la posibilidad de promocin de los candidatos internos para las
posiciones ms importantes."
TABLAS DE REEMPLAZO POR PUESTO Tabla preparada para cada posicin en
una compaa, para mostrar los posibles candidatos para el reemplazo y sus califica-
clones."
12 Organizacin de Naciones Unidas. Manual de administracin pblica. ONU. New York, 1962: 22.
13 Jimnez Castro, Wilburg. Administracin pblica para el desarrollo integral. FCE. Mxico, 1963: 33.
14 Bastas, L. Nueva legislacin municipal. EROS. Chile, 1976: 79.
15 Va/enzuela Pozo, Ana. Op. c: 232.
16 Dessler, G. Ibid.: 800.
17lbid.
399
TABULADOR SALARIAL Listado de categoras o niveles salariales.
TERMINACION (de la relacin laboral) Extincin de los efectos de la relacin laboral.
TRABAJADORES DE BASE Servidores pblicos propietarios de un puesto necesario
para el desempeo normal de las funciones del sector centralizado (posicin laboral
inamovible).
TRABAJADORES DE CONFIANZA Personal que desempea funciones de direccin,
inspeccin, vigilancia o fiscalizacin de carcter general y las que se relacionen con
trabajos personales del patrn, o de los titulares de entidades y dependencias.
TRABAJADORES DE PLANTA Personal contratado por tiempo indefinido para desem-
pear funciones necesarias en una entidad.
TRABAJADORES POR HONORARIOS Personal contratado con cargo a la partida
presupuestal 1201 de honorarios y comisiones; profesionales que prestan servicios no
subordinados mediante un contrato de naturaleza civil (sector privado).
TRABAJADORES TEMPORALES Personal nombrado para desempear labores no
permanentes y que figura normalmente en las listas de raya (en el sector centralizado)
o contratado para los mismos efectos en las entidades paraestatales.
TRABAJOS ESPECIALES Labores o servicios que por sus caractersticas o diferen-
cias se apartan de la regulacin normal de la relacin laboral y requieren disposiciones
legales adicionales o distintas.
TRIBUNALES DE TRABAJO En ellos los conflictos se dan entre patrn y trabajado-
res."
TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILlACION y ARBITRAJE Autoridad laboral colegiada
que conoce, sustancia y define los conflictos entre los trabajadores y los titulares del
sector centralizado, Y del paraestatal regulado por el Apartado B del artculo 123
constitucional.
18 SotoAlvarez, Op. Cit.: 281.
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