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POSTILA ECONOMIA DO SETOR PBLICO

ARCIANO NOVAES MENEZES

UMRIO
EVOLUO DAS FUNES DO GOVERNO FUNES DO ESTADO NA ECONOMIA FUNO ALOCATIVA FUNO DISTRIBUTIVA FUNO ESTABILIZADORA TIMO DE PARETO E FALHAS DE MERCADO HIPTESES TERICAS SOBRE O CRESCIMENTO DAS DESPESAS PUBLICAS CONTRIBUIO DE WAGNER CONTRIBUIO DE PEACOCK E WISEMAN CONTRIBUIO DE MUSGRAVE, ROSTOW E HERBER BENS PBLICOS FORMAS DE FINANCIAMENTO DOS ENCARGOS DO GOVERNO PRINCPIOS TERICOS DE TRIBUTAO O CONCEITO DA EQUIDADE O PRINCPIO DO BENEFICIO O PRINCPIO DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO PRINCPIO DA NEUTRALIDADE O CONCEITO DE SIMPLICIDADE PRINCPIO DA RENTABILIDADE PRINCPIO DA ELASTICIDADE PRINCPIO DA ECONOMICIDADE 4 4 4 4 5 5 5 5 6 6 6 7 7 7 7 7 7 8 8 8 8

PRINCPIO DA SIMPLICIDADE CLASSIFICAO DOS TRIBUTOS DO PONTO DE VISTA DA INCIDNCIA: DO PONTO DE VISTA DA BASE DE INCIDNCIA: NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO, DFICITS E DVIDA PBLICA CONCEITOS DE DFICITS E DVIDA PBLICA: PRINCIPAIS CONCEITOS DFICIT NOMINAL DFICIT PRIMRIO9 DFICIT OPERACIONAL DFICIT PBLICO DE PLENO EMPREGO DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO (DLSP) AJUSTE PATRIMONIAL DVIDA FISCAL LQUIDA (DFL) NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO NO CONCEITO OPERACIONAL NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO SETOR PUBLICO NO CONCEITO PRIMRIO CONCEITOS DE DFICITS E DVIDA PBLICA: PRINCIPAIS CONCEITOS DETALHADOS SETOR PBLICO E GOVERNO GERAL DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO DVIDA BRUTA DO GOVERNO GERAL NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO (NFSP) CURVA DE LAFFER INFLAO E DFICIT PBLICO EFEITO TANZI EFEITO PATINKIN EFEITO-TABELA EFEITO CRESCIMENTO FEDERALISMO FISCAL ENORMES DISPARIDADES REGIONAIS
FORTE TRADIO MUNICIPALISTA

8 8 8 8 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 10 10 10 10 10 11 12 13 14 14 14 14 14 15 15 15

ELEMENTO POLTICO:

AS FINANAS PBLICAS NOS ANOS 1970 AS FINANAS PBLICAS NO REGIME DE ALTA INFLAO: 1980/1994 AS FINANAS PBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAO: 1995/1998 AS FINANAS PBLICAS PS 1999 PAPEL DO SETOR PBLICO, REFORMAS, LIBERALISMO E PRIVATIZAES PAPEL DO SETOR PBLICO NO FINANCIAMENTO DO SETOR PRODUTIVO REFORMA DO ESTADO REFORMA ADMINISTRATIVA REFORMA PREVIDENCIRIA AS REFORMAS DE FHC A REFORMA DE LULA A REFORMA FISCAL PRINCPIOS RUMOS DA REFORMA LIBERALISMO FISCAL E PRIVATIZAO O ESGOTAMENTO DE UM MODELO AS JUSTIFICATIVAS PARA A PRIVATIZAO AS RAZES MACROECONMICAS OS GANHOS DE EFICINCIA SISTMICA E EM NVEL MACROECONMICO AS TRS FASES DA PRIVATIZAO NO BRASIL

16 16 17 18 19 19 20 20 22 22 22 23 23 24 25 25 26 26 27 27

Evoluo das Funes do Governo

De uma posio inicial bem modesta, na qual lhe cabia apenas a prestao de alguns servios essenciais coletividade tais como a justia e segurana, em que as caractersticas especiais da oferta e demanda no induziam o setor privado a produzir -, o papel do governo na economia modificou-se substancialmente. A grande crise de depresso econmica de 1930 deu origem a estudos que vieram justificar a necessidade de o governo intervir na economia para combater a inflao ou desemprego. As duas grandes guerras mundiais provocaram alteraes definitivas nas preferenciais da coletividade quanto necessidade de interferncia do governo, visando promoo do bem-estar. No ps-guerra a preocupao com problemas de desenvolvimento econmico constitui-se em outro fator importante para aumentar as atribuies do governo especialmente nos pases subdesenvolvidos. Essas atribuies enquadram-se em trs grandes categorias que so as chamadas funes do Estado na economia: funo alocativa (alocao de recursos); funo distributiva (distribuio de recursos na economia) e funo estabilizadora (manter a estabilidade na economia).

Funes do Estado na Economia

Funo Alocativa
Na funo alocativa o governo est preocupado primordialmente com a alocao eficiente dos recursos na economia. Muitas vezes o mecanismo de mercado (atravs da interao ente oferta e da demanda de um determinado bem) leva a alocaes de mercado que no so as mais eficientes ou mesmo, no limite, no h alocaes de recursos por parte da iniciativa privada. Em geral os casos que os mecanismos de mercado no promovem a alocao de recursos so: i) quando existem economias externas; e ii) problemas de satisfao de necessidades coletivas (bens pblicos). O primeiro caso, economias externas, em geral est associado interveno do governo em atividade relacionada expanso da infra-estrutura (rodovias, por exemplo). O segundo caso, problemas de satisfao de necessidades coletivas, refere-se produo de bens cujas caractersticas especiais de demanda tornem o mecanismo de determinao de preos no mercado incapaz de orientar a aplicao de recursos com a finalidade mencionada. Esses seriam os chamados bens pblicos (exemplos clssicos de bens pblicos so a segurana nacional e a justia).

Funo Distributiva
Na funo distributiva o governo busca a melhoria da distribuio de renda. Os mecanismos de mercado privilegiam a eficincia, o que no garante que a sociedade est disposta a aceitar essa distribuio de renda. Nesse caso a correo da desigualdade na repartio da renda deve ser efetuada mediante interveno do governo. Um dos processos mais utilizados consiste em utilizar os tributos e os gastos do governo para tal finalidade. De um lado aumentando a progressividade dos tributos (quem ganha mais, paga mais) e de outro aumentando os gastos governamentais com transferncias que beneficiem direta ou indiretamente (mediante

manuteno de servios gratuitos: sade, educao, ou transferncia de renda direta tais como o programa bolsa famlia).

Funo Estabilizadora
Na funo de estabilizao a preocupao fundamental consiste em controlar o nvel agregado de demanda, com o propsito de atenuar o impacto social e econmico das crises de inflao ou depresso. O controle da demanda agregada implica intervir sobre o crescimento das despesas privadas e governamentais de consumo ou de investimentos por meio, por exemplo, do controle dos gastos pblicos, do credito e dos nveis de tributao. Para o controle da demanda agregada o governo utiliza os instrumentos que tem a disposio: poltica fiscal, alteraes no nvel dos tributos e nos gastos do governo, e poltica monetria, atravs de alterao nos juros e no cambio.

timo de Pareto e Falhas de Mercado

O que uma situao tima de Pareto? uma situao em que no h como fazer com que um agente (pode ser uma pessoa, por exemplo) melhore sem que outro agente piore. O primeiro teorema do bem-estar diz que o equilbrio em mercados competitivos eficiente no sentido de Pareto. Esse resultado chamado de primeiro teorema do bem-estar social. O pressuposto desse teorema que os agentes somente se preocupam com o seu consumo de bens, e no se preocupam com que os demais agentes consomem. Mas a maioria dos mercados no so competitivos devido s falhas de mercado que so basicamente as seguintes: a) Externalidades; b) Bens Pblicos; c) Poder de mercado; e d) Informao Assimtrica.

Hipteses tericas sobre o crescimento das despesas publicas

Algumas generalizaes sobre o comportamento dinmico das despesas publicas tm sido formuladas. Entre essas, destacam-se as contribuies de Wagner, Peacock/Wiseman e Musgrave/Rostow/Weber.

Contribuio de Wagner
A lei de Wagner diz que com o crescimento da renda de um pas, o setor pblico ganha maior participao na economia, ou seja, o setor pblico cresce a taxas maiores do que a economia como um todo. As explicaes para esse fenmeno so: i) crescimento traz maiores demandas por bens pblicos e semi-pblicos, tais como, ruas, hospitais, etc; ii) aumento das necessidades relacionadas ao bem-estar (educao, sade, previdncia); iii) surgimento de estruturas de competio imperfeita, com necessidade de maior interveno governamental.

 Contribuio de Peacock e Wiseman

O crescimento dos gastos do governo deriva das possibilidades de obteno de recursos. Em perodos normais, haveria resistncias elevao da carga tributria, entretanto, em perodos de distrbios sociais, haveria um grande crescimento dos gastos pblicos. Como, por exemplo, nos perodos de guerras. Neste caso, o gasto se elevaria at o nvel permitido pelo incremento de disponibilidade de recursos.

Contribuio de Musgrave, Rostow e Herber

Relacionam o crescimento dos gastos pblicos com os estgios de crescimento do pas. Nos estgios iniciais do desenvolvimento haveria maior demanda por gastos do governo (estradas, educao, sade, etc.). Nos estgios intermedirios de desenvolvimento haveria uma demanda para que o setor pblico desempenhasse um papel de complementao dos investimentos privados. Por fim, em estgios de maior desenvolvimento, os gastos pblicos voltam a crescer novamente (em relao aos investimentos privados) devido a fatores similares aos contido na lei de Wagner.

Bens Pblicos
Os bens pblicos so caracterizados como bens cujo consumo por parte de um indivduo no prejudica o consumo dos demais indivduos (consumo indivisvel ou no-rival), pois todos se beneficiam de sua produo. Uma vez produzidos, os bens pblicos iro beneficiar a todos os indivduos, independentemente da participao de cada um no rateio dos custos. Outra caracterstica importante dos bens pblicos resulta do fato de que praticamente impossvel impedir que um indivduo desfrute de um bem pblico, tambm conhecida como princpio da no-excluso. Por exemplo, se o governo melhora a iluminao da determinada via pblica, todos os indivduos que utilizarem esta via sero beneficiados, e no h possibilidade de distino entre estes indivduos. Essa caracterstica dificulta o rateio dos custos de produo dos bens pblicos entre a populao, pois no h como mensurar o quantum de benefcio de cada indivduo. Os exemplos mais comuns de bens pblicos so: justia, segurana pblica e defesa nacional (bens intangveis) e praas, ruas e iluminao pblica (bens tangveis). H uma espcie de bens denominados bens meritrios ou semi-pblicos, que podem ser considerados como uma classificao intermediria entre os bens pblicos e os de mercado, e possuem a seguinte caracterstica: podem ser produzidos pela iniciativa privada, pois so submetidos ao princpio da excluso, mas tambm podem ser produzidos, total ou parcialmente, pelo setor pblico, devido aos benefcios sociais gerados e s externalidades positivas. Um exemplo de bens meritrios so os servios de sade e educao, visto que, se produzidos pelo setor privado, podem se tornar inalcanveis por grande parte da populao baixa renda, o que faz com que seja necessria a interveno do governo, tornando esses

servios gratuitos para a populao ou a preos subsidiados, sendo seus custos de financiamento obtidos a partir da tributao compulsria de toda a sociedade.

Formas de Financiamento dos Encargos do Governo

Princpios tericos de tributao
A teoria da tributao baseia em dois princpios fundamentais: Equidade e Neutralidade. Alem desses dois princpios, existem outros princpios desejveis, tais como: simplicidade e neutralidade.

O conceito da equidade
Pelo princpio da equidade a preocupao, no caso consiste, em dar um tratamento, em termos de contribuio, aos indivduos considerados iguais um critrio de equidade horizontal assegurando, ao mesmo tempo, que os desiguais sero diferenciados segundo algum critrio a ser estabelecido, uma preocupao com a equidade vertical. Uma primeira questo na analise da equidade , portanto, qual o critrio a ser utilizado para a classificao dos que so considerados iguais e para o estabelecimento de normas adequadas de diferenciao. Dois critrios tm sido propostos para essa finalidade: a do princpio do beneficio e da capacidade de pagamento. a) O princpio do beneficio Segundo o princpio do beneficio, cada individuo deveria contribuir com uma quantia proporcional aos benefcios gerados pelo consumo do bem pblico. Esse mtodo no de fcil aplicao, pois a avaliao dos indivduos sobre os benefcios gerados no e conhecida pelo governo. Uma forma de aplicao parcial do princpio do beneficio possvel em situaes onde o financiamento do servio pblico ocorre diretamente atravs do pagamento de entradas, tarifas ou taxas de utilizao, como no caso dos trens urbanos. b) O Princpio da Capacidade de pagamento De acordo com esse princpio, os indivduos deveriam, na medida de suas capacidades, colaborarem para o financiamento dos gastos governamentais.

Princpio da Neutralidade
Conforme dispe o princpio da Neutralidade, todo sistema tributrio deve interferir o mnimo possvel na alocao dos recursos disponveis na economia, por parte do setor privado. O objetivo deste princpio garantir que o sistema tributrio no provoque distores na alocao de recursos, prejudicando, em consequncia, a eficincia da economia. A alocao de recursos da economia efetuada atravs do sistema de preos. O princpio da neutralidade parte do pressuposto lgico de que o mercado um excelente alocador de recursos. As decises dos agentes econmicos empresas, consumidores, investidores, poupadores etc. so geralmente tomadas, no dia-a-dia da economia, tendo como referncia

o sistema de preos vigente no mercado. Se o sistema tributrio altera substancialmente os preos vigentes, vai alterar tambm as decises de consumo, investimento e poupana dos agentes econmicos.

O conceito de simplicidade
O conceito de simplicidade relaciona-se com a facilidade da operacionalizao da cobrana do tributo. Por um lado, importante que o imposto seja de fcil entendimento para quem tiver que pag-lo. Por outro, a cobrana e arrecadao do imposto, bem como o processo de fiscalizao, no devem representar custos administrativos elevados para o governo.

Princpio da Rentabilidade
A arrecadao no deve ser nem menor e nem muito maior do que os gastos do governo.

Princpio da Elasticidade
Os incrementos (aumentos) na arrecadao devem ser ligeiramente maiores do que o crescimento nos gastos pblicos, ou seja, a elasticidade da arrecadao tributria deve ser um pouco maior que a unidade.

Princpio da Economicidade
Por esse princpio o volume arrecadado no pode ser comprometido pelo custo da arrecadao.

Princpio da Simplicidade
Esse princpio diz que a legislao tributria deveria ser a mais simples possvel.

Classificao dos tributos

Do ponto de vista da distribuio da carga tributaria os tributos podem ser: a) progressivo: medida que a renda aumenta a relao entre imposto a pagar e a renda cresce. b) neutro: medida que a renda aumenta a relao entre imposto a pagar e a renda mantmse constante. c) regressivo: medida que a renda aumenta a relao entre imposto a pagar e a renda decresce. Do ponto de vista da incidncia: a) direto: o tributo incide sobre o individuo; b) indireto: incide sobre a atividade ou objetos, aqui esto os tributos especficos e os advalorem. Do ponto de vista da base de incidncia: a) renda: imposto que incide sobre a renda gerada na economia; b) patrimnio: imposto que incide pela simples posse do imvel, por exemplo. c) vendas: imposto que incide sobre vendas de mercadorias e servios.

Necessidade de Financiamento do Setor Pblico, Dficits e Dvida Pblica

Conceitos de dficits e dvida pblica: principais conceitos
O objetivo inicial fazer uma rpida apresentao para depois se discutir mais detalhadamente os vrios conceitos. Existem dois critrios de clculos. O primeiro o chamado acima da linha, no qual so explicitados os principais fluxos de receita e despesas (esse resultado calculado pelo Tesouro Nacional). O segundo o abaixo da linha que observa o dficit com base na variao da dvida pblica, pela tica do seu financiamento (esse resultado calculado pelo Banco Central). Pelo critrio acima da linha pode-se calcular: a) Dficit Nominal = Gastos totais Receitas totais b) Dficit Primrio = Gastos no financeiros Receitas no financeiras. Exclui do dficit nominal o pagamento dos juros e das amortizaes da divida publica, entre outras despesas e receitas financeiras. c) Dficit Operacional = Dficit Primrio + Pagamento de juros reais. Esta medida exclui do calculo do pagamento dos juros nominais da dvida pblica os efeitos da correo monetria. Foi utilizado no Brasil no perodo de inflao elevada para ter uma medida real do dficit pblico. d) Dficit Pblico de Pleno Emprego. dado pela diferena entre gastos e receitas estimados sob a hiptese em que a economia estivesse operando em nveis normais de desemprego e de utilizao

Pela tica abaixo da linha, os principais conceitos apurados pelo BACEN so: a) Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): dada pela soma das dvidas internas e externa do setor pblico (governo central, estados, municpios e empresas estatais) junto ao setor privado, incluindo a base monetria e excluindo-se ativos do setor publico, tais como reservas internacionais, crditos com o setor privado e os valores das privatizaes. b) Ajuste Patrimonial: Item da DLSP que contabiliza a diferena entre os passivos do governo, contrados no passado e posteriormente reconhecidos (esqueletos), e os resultados das privatizaes. c) Dvida Fiscal Lquida (DFL): dada pela diferena entre DLSP e o ajuste patrimonial. d) Necessidade de Financiamento do Setor Pblico: Corresponde ao conceito de dficit nominal apurado pelo critrio acima da linha. Refere-se variao da DFL entre dois perodos de tempo. e) Necessidade de Financiamento do Setor Pblico no conceito operacional: Exclui das necessidades de financiamento nominais a correo monetria (efeito inflacionrio) que incide sobre a DFL. Seu correspondente pelo critrio acima da linha o dficit operacional.

f)

Necessidade de Financiamento do Setor Publico no conceito primrio: Exclui das necessidades de financiamento nominais, o pagamento de juros nominais que incide sobre a DFL. Equivale ao dficit primrio apurado pelo critrio acima da linha.

Conceitos de dficits e dvida pblica: principais conceitos detalhados

Setor pblico e governo geral
Em funo das peculiaridades histrico-institucionais do Brasil, o conceito de setor pblico utilizado para mensurao da dvida lquida e do dficit pblico o de setor pblico nofinanceiro mais Banco Central. Consideram-se setor pblico no-financeiro as administraes diretas federal, estaduais e municipais, as administraes indiretas, o sistema pblico de previdncia social e as empresas estatais no-financeiras federais, estaduais e municipais, alm da Itaipu Binacional. Incluem-se tambm no conceito de setor pblico no-financeiro os fundos pblicos que no possuem caracterstica de intermedirios financeiros, isto , aqueles cuja fonte de recursos constituda de contribuies fiscais ou parafiscais. O Banco Central includo na apurao da dvida lquida pelo fato de transferir seu lucro automaticamente para o Tesouro Nacional, alm de ser o agente arrecadador do imposto inflacionrio. Para obteno de indicadores mais prximos dos padres internacionais, adota-se o conceito de governo geral, que abrange as administraes diretas federal, estaduais e municipais, bem como o sistema pblico de previdncia social.

Dvida lquida do setor pblico

Corresponde ao saldo lquido do endividamento do setor pblico no-financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (pblico e privado), o setor privado no-financeiro e o resto do mundo. Entende-se por saldo lquido o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor pblico no-financeiro e do Banco Central. importante ressaltar que os saldos da dvida lquida so apurados pelo critrio de competncia, ou seja, a apropriao de encargos contabilizada na forma pro rata, independente da ocorrncia de liberaes ou reembolsos no perodo. Deve-se mencionar ainda que, diferentemente de outros pases, o conceito de dvida lquida utilizado no Brasil considera os ativos e passivos financeiros do Banco Central, incluindo, dessa forma, a base monetria.

Dvida bruta do governo geral

A dvida bruta do governo geral abrange o total dos dbitos de responsabilidade do Governo Federal, dos governos estaduais e dos governos municipais, junto ao setor privado, ao setor pblico financeiro, ao Banco Central e ao resto do mundo. Os dbitos de responsabilidade

das empresas estatais das trs esferas de governo no so abrangidos pelo conceito. Os dbitos so considerados pelos valores brutos, sendo as obrigaes vinculadas rea externa convertidas para reais pela taxa de cmbio de final de perodo (compra). Os valores da dvida mobiliria do Governo Federal (que abrange dvidas securitizadas e carteira de ttulos pblicos federais no Banco Central) so calculados com base na posio de carteira, que no leva em considerao as operaes compromissadas realizadas pelo Banco Central. So deduzidos da dvida bruta do Governo Federal os crditos representados por ttulos pblicos que se encontram em poder de seus rgos da administrao direta e indireta, de fundos pblicos federais, dos estados e dos municpios, a saber: aplicaes da previdncia social em ttulos pblicos, aplicaes do FAT e outros fundos em ttulos pblicos e aplicaes dos estados em ttulos pblicos federais. Analogamente, so deduzidas da dvida dos governos estaduais e dos municipais as parcelas correspondentes aos ttulos em tesouraria.

Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP)

Resultado nominal sem desvalorizao cambial: corresponde variao nominal dos saldos da dvida lquida, deduzidos os ajustes patrimoniais efetuados no perodo (privatizaes e reconhecimento de dvidas). Exclui, ainda, o impacto da variao cambial sobre a dvida externa e sobre a dvida mobiliria interna indexada a moeda estrangeira (ajuste metodolgico). Abrange o componente de atualizao monetria da dvida, os juros reais e o resultado fiscal primrio. Resultado nominal com desvalorizao cambial: corresponde variao nominal dos saldos da dvida lquida, deduzidos os ajustes patrimoniais efetuados no perodo (privatizaes e reconhecimento de dvidas). Exclui, ainda, o impacto da variao cambial sobre a dvida externa (ajuste metodolgico). Abrange o componente de atualizao monetria da dvida, os juros reais, a apropriao da variao cambial sobre a dvida mobiliria interna e o resultado fiscal primrio. Resultado primrio: os juros incidentes sobre a dvida lquida dependem do nvel de taxa de juros nominal e do estoque da dvida, que, por sua vez, determinado pelo acmulo de dficits nominais passados. Assim, a incluso dos juros no clculo do dficit dificulta a mensurao do efeito da poltica fiscal executada pelo Governo, motivo pelo qual se calcula o resultado primrio do setor pblico, que corresponde ao dficit nominal (NFSP) menos os juros nominais apropriados por competncia, incidentes sobre a dvida pblica. A parcela dos juros externos e incidentes sobre a dvida mobiliria vinculada a moeda estrangeira convertida pela taxa mdia de cmbio de compra. Ajuste patrimonial: Corresponde a variaes nos saldos da dvida lquida no consideradas no clculo do dficit pblico. Inclui as receitas de privatizao e a incorporao de passivos contingentes (esqueletos). Passivos contingentes (esqueletos) correspondem a dvidas juridicamente reconhecidas pelo Governo, de valor certo, e representativas de dficits passados no contabilizados (o efeito econmico j ocorreu no passado).

Ajuste metodolgico: Ao obter financiamento no exterior, em geral os governos o fazem em moeda do pas em que o emprstimo efetuado, ou em alguma outra unidade de conta vlida para contratos no exterior (dlar americano, direitos especiais de saque - DES, euro etc.). Portanto, variaes de paridade entre moedas estrangeiras, ou a variao cambial entre o dlar americano e o real, no aumentam nem diminuem o dficit pblico, porque no afetam o saldo da dvida externa medido na moeda em que o financiamento foi efetuado. Dessa forma, o componente do setor externo nas NFSP mensurado a partir dos fluxos efetivos em dlares americanos, convertidos para a moeda nacional, taxa mdia de cmbio. A apurao da dvida externa lquida, uma medida de estoque, feita convertendo-se os saldos pela taxa de cmbio de final de perodo. Na presena de variao cambial da moeda nacional ou de paridade entre as diferentes moedas e o dlar americano, fica claro que a variao da dvida externa lquida, expressa em reais, diferente dos fluxos externos lquidos em moeda estrangeira, convertidos para reais. O ajuste metodolgico, portanto, uma medida desse diferencial, pois corresponde diferena entre a variao da dvida externa lquida convertida pela taxa de cmbio de final de perodo e as necessidades de financiamento externas, convertidas pela taxa mdia de cmbio. Tratamento similar dispensado parcela da dvida mobiliria interna indexada a moeda estrangeira, no clculo do resultado nominal sem desvalorizao cambial.

Curva de Laffer
A curva de Laffer foi desenvolvida pelo economista norte americano Arthur Laffer e diz que medida que a alquota de um imposto aumenta a arrecadao aumenta, porm a partir de determinado nvel a arrecadao comea a diminuir devido ao seu esgotamento em relao contribuio, isto significa que os agentes econmicos comeam a sonegar. Portanto a partir de um dado valor da carga tributaria aumentos de tributos levaria a reduo na arrecadao de tributos. A representao grfica da curva de Lafer tem a forma de uma meia-lua voltada para baixo. O eixo horizontal x representa a carga de tributos e o eixo vertical y representa a arrecadao do governo. Observe que com a alquota zero, a arrecadao, naturalmente, nula. medida que a alquota aumenta a arrecadao tambm aumenta at uma alquota de 20% (esse valor corresponde a um exemplo hipottico). A partir de uma alquota de 20%, aumento da alquota leva a reduo da arrecadao do governo. Com alquota de 100% a arrecadao torna zero.

 Inflao e dficit pblico

Uma das principais fontes de financiamento do dficit pblico a emisso monetria. Um excesso de aumento da oferta de moeda gera aumento de preos e os detentores de moeda acabam arcando com uma reduo em seu poder aquisitivo. Como o governo e o detentor do monoplio da emisso ele pode apropriar-se dos recursos reais, por meio do aumento de gastos, em troca da base monetria. A senhoriagem total definida como a receita total do governo oriunda do aumento da base monetria. Parte desse aumento destinada a satisfazer ao aumento dos encaixes reais, em razo do crescimento econmico e do aumento das transaes econmicas e a outra parte utilizada para cobrir necessidades oriundas do aumento de inflao.

A receita total da senhoriagem pode ser interpretada como imposto, no qual t a alquota de imposto e mt a base monetria de incidncia da arrecadao. A senhoriagem ainda pode ser decomposta em crescimento dos saldos monetrios reais mais o imposto inflacionrio, que representa a parte dos encaixes que deve ser demandada para manter os saldos reais constantes, devido inflao. Portanto, a senhoriagem deve ser igual ao imposto inflacionrio na hiptese que a variao da base monetria for zero. Em pases com baixa inflao essa fonte de receita pequena: 0,4% do PIB de senhoriagem e 0,9% do PIB de imposto inflacionrio. J em pases com elevada taxa de inflao, como era o

caso do Brasil na dcada de 80, a arrecadao da senhoriagem e do imposto inflacionrio alcanavam, respectivamente, 3,8% e 14,2% do PIB. Surgem, porm, questes importantes quanto ao financiamento inflacionrio do dficit publico. Primeiro, existe um nvel timo de arrecadao desse imposto? Dito de outra forma, o imposto inflacionrio obedece curva de Laffer? Podemos imaginar que a variao da base monetria zero, a senhoriagem corresponderia apenas ao imposto inflacionrio. Nesse caso pode-se dizer que o imposto inflacionrio atende a curva de Laffer. No eixo x temos a taxa de inflao e no eixo y o imposto inflacionrio, ou seja, a receita oriunda desse tributo.

Efeito Tanzi
H um intervalo de tempo entre a ocorrncia do fato gerador do tributo e o recolhimento do tributo ao Tesouro Nacional, por exemplo: ajuste anual do imposto de renda. Caso ocorra a inflao nesse intervalo, entre o fato gerador e o recolhimento, o governo acaba recebendo o valor dos tributos corrodo pela inflao, ou seja, recebe menos recursos em termos reais. Esse efeito chamado de Efeito Tanzi em homenagem ao primeiro economista que estudou essa relao: Oliveira Tanzi.

Efeito Patinkin
Por sua vez, se o governo postergar o seu cronograma de gastos, em uma situao de ambiente inflacionrio, o governo acaba gastando menos em termos reais. Esse chamado Efeito Patinkin, tambm chamado de Efeito Tanzi da Despesa ou de Efeito Bacha.

Efeito-Tabela
Suponha que a renda dos indivduos seja sempre reajustada de acordo com o ndice de inflao oficial e que a tabela do imposto de renda seja reajustada em uma magnitude inferior ao valor do mesmo ndice de preos. O que acontece? As pessoas passam a pagar mais impostos, por conta do efeito tabela!

Efeito Crescimento
Um crescimento econmico acarreta um aumento da carga fiscal, uma vez que mais pessoas iro englobar o bloco que paga mais imposto (de renda, por exemplo). Em outras palavras, quanto maior a renda, mais pessoas estaro na faixa de maior pagamento do imposto de renda. Esse o efeito crescimento.

Federalismo Fiscal
A Constituio de 1988 consolidou demandas no que tange estruturao do federalismo brasileiro. Houve descentralizao de receitas e as presses de prefeitos e governadores por

maior autonomia financeira aumentaram nos ltimos anos do regime militar. Mas no houve a plena descentralizao das responsabilidades pblicas, em especial, na esfera estadual no que tange as polticas sociais. As principais caractersticas do Federalismo que contribuem para os problemas atuais so: i) Enormes disparidades regionais: a) maior demanda por autonomia fiscal por parte dos estados mais desenvolvidos; b) demanda por mais transferncias compensatrias por parte dos estados de menor grau de desenvolvimento; ii) forte tradio municipalista: a) os municpios foram reconhecidos como membros da federao, de forma similar aos Estados; b) largo campo de competncia para os municpios e transferncias compensatrias diretamente do nvel federal. iii) Elemento poltico: a) reforma tributria de 1967: concentrao dos tributos na Unio, mas existiam transferncias: b) constituio de 1988: desconcentrao dos tributos e intensificao das transferncias. Quando comparamos a dcada de 60 e o perodo ps-constituio, as receitas tributrias da Unio e dos Estados so mais equilibradas do que os nmeros referentes aos municpios, ou seja, os municpios aumentaram sua participao no bolo das receitas tributrias. Esse aumento da receita dos Estados e Municpio oriundo do aumento das transferncias intergovernamentais, e no de uma maior capacidade de arrecadao de tais entes federativos. As principais mudanas entre a reforma de 1967 e a Constituio de 1988 so: a) aumento da participao dos estados e municpios no Fundo de Participao dos Estados - FPE e Fundo de Participao dos Municpios - FPM; b) acrscimo dos fundos de desenvolvimento regional (FNE, FNO e FCE); c) aumento do nmero de impostos de competncia estadual (ex.: IPVA) e municipal (ex.: ITBI); d) aumento da parcela dos municpios referentes ao ICMS. Em termos conceituais, as atividades dos governos locais seriam: a) atividades menos complexas, cuja escala reduzida de produo no prejudique a eficincia produtiva, com pouca necessidade de recursos financeiros e menor necessidade de recursos humanos qualificados; b) proviso de bens pblicos cujo benefcio seja limitado aos residentes da localidade. J no outro extremo, estariam as atividades relacionadas ao governo federal. Os benefcios que a descentralizao pode trazer so: a) eficincia econmica (de servios pblicos locais); b) possibilidade de melhorias nos servios (por inovaes locais e adaptaes a cada realidade); c) reduo de conflitos locais, tnicos e maior insero da comunidade local e restries ao autoritarismo, dada a existncia de vrias esferas de poder. Por outro lado os benefcios da centralizao so: a) o controle macroeconmico; b) investimento em infra-estrutura (bens pblicos nacionais); c) potencial de equalizao de renda, por exemplo, com a transferncia de arrecadao do IR e IPI de regies mais ricas (Sul e Sudeste) para regies mais pobres (Norte e Nordeste).

As Finanas pblicas nos Anos 1970

A dcada de 1980 conhecida no Brasil como a dcada perdida, em funo da drstica reduo das taxas de crescimento do PIB, no contexto de uma inflao que, na segunda metade da dcada, estava claramente assumindo ares de um processo hiperinflacionrio, apenas truncando pela adoo de sucessivos planos de estabilizao. O elevado dficit das contas pblicas esteve, na poca, no centro do debate acerca das causas da alta inflao. Entretanto, algumas razes da crise dos 1980 foram plantadas nos anos anteriores, ainda que os problemas fossem menos evidentes. Isso porque, apesar da relativa tranqilidade dos anos de 1970, em termos de situao fiscal, se devia ao fato de que inexistiam os mecanismos de aferio do desequilbrio das contas pblicas que esto disponveis atualmente. Naquela poca, no existia nada parecido com o conceito da necessidade de financiamento do setor pblico (NFSP) e mesmo as contas do governo central era um emaranhado muito difcil de acompanhar, a comear pelo fato de que muitas rubricas de gastos ficavam de fora do oramento aprovado pelo Congresso Nacional. O forte aumento da participao do Estado no esforo de desenvolvimento nos anos 60 e 70 refletiu-se em um aumento dos dispndios governamentais, o que dificultou, em certa medida, a administrao das finanas pblicas. As finanas pblicas eram regidas por uma multiplicidade de oramentos: a OGU (lei de meios), o oramento das empresas estatais, o oramento monetrio e a conta da dvida. Assim, a ausncia de mecanismos fiscais que garantissem uma contabilidade conjunta de todas as despesas tornava as contas pblicas bastante confusas. Essa desorganizao oramentria impedia que se visualizassem de forma precisa as contas do governo federal. Dessa forma, essa situao na verdade refletiu a falta de acompanhamento rigoroso das contas pblicas, decorrente da falta de transparncia oramentria, que resultava da livre operao de canais de financiamento das autoridades monetrias e da superposio das reas de competncia entre as instituies envolvidas no sistema de dispndio e financiamento do governo federal.

As Finanas Pblicas no Regime de Alta Inflao: 1980/1994

Os resultados fiscais da poca de elevada inflao da economia brasileira de trs dgitos anuais ou mais, de 1980 a 1994 podem ser reagrupados em dois grandes perodos. O primeiro, caracterizado pela existncia de significativos dficits operacionais, refere-se a toda dcada de 1980, enquanto o segundo vai de 1990, inclusive, a 1994, com um desequilbrio fiscal muito inferior ao do perodo precedente, a ponto de, na mdia, as NFSP operacionais terem sido virtualmente nulas. Nos anos 1980, por sua vez, em que pese o fato de que durante a segunda metade da dcada o dficit mdio foi praticamente idntico ao da primeira, podem ser identificados dois

subperodos marcadamente diferentes entre si, em termos de tendncia verificada ao longo da dcada: 1981/1984, nos quais houve uma tendncia a certo ajustamento; 1985/1989, nos quais a tendncia foi exatamente oposta, na direo de piorar o resultado no final do perodo em relao ao seu incio. Cabe ressaltar, tambm, as mudanas institucionais ocorridas no perodo de 1985/1989. Nesse perodo, o marco institucional em que operava a poltica fiscal esteve sujeito a duas mudanas contraditrias. De um lado, houve avanos considerveis do ponto de vista gerencial e no que diz respeito transparncia das contas pblicas, avanos esses caracterizados pela eliminao de uma srie de problemas e distores herdadas dos anos 1970 e que ainda prevaleciam nos primeiros anos da dcada de 1980. De outro lado, porm, a nova Constituio aprovada pela Assemblia Constituinte em 1988, limitou consideravelmente a margem de manobra das autoridades econmicas.

As Finanas Pblicas na fase de estabilizao: 1995/1998

Aps 1994 a inflao cedeu drasticamente e, em 1998, praticamente chegou a desaparecer. At o plano Real, a diferena entre as demandas sociais e a disposio da sociedade para ser taxada era escondida por uma inflao elevada, que permitia atender (pois gerava imposto inflacionrio e corria as despesas do governo) s demandas nominais e, ao mesmo tempo, gerar um resultado fiscal operacional prximo do equilbrio. Com a estabilizao e a falta de um ajuste fiscal que levasse a conteno da situao transcrita anteriormente gerou, como resultado, uma tendncia ascendente da relao dvida/PIB, embora atenuada pelas receitas da desestatizao, que permitiram, durante um curto perodo de tempo, sustentar dficits elevados, sem que essa relao crescesse na intensidade que caberia esperar se no houvesse privatizao. Esse expediente, porm, por definio, tenderia a ter uma durao limitada no tempo e se esgotaria quando os ativos a serem privatizados j tivessem sido vendidos. Importante destacar que a Constituio 1988 acabou contribuindo para a elevao da dvida pblica no perodo relatado acima. Isso porque acabou gerando dois tipos de problemas, especificamente, para as autoridades que se viram s voltas, em 1995, com o ressurgimento de um dficit pblico expressivo. Em primeiro lugar, ela restringiu a margem de manobras das autoridades, algo que no se revelou to importante quando a inflao se encarregava de corroer o valor real das despesas, mas que se mostrou de forma nua e crua quando a inflao passou a ser baixa, depois de 1994. E, em segundo lugar, aumentou consideravelmente as despesas previdencirias, especialmente pelo boom das aposentadorias concedidas no meio rural a partir de 1991, mas que teve seu auge durante 1994. A crise fiscal de 1995/1998 foi caracterizada por um dficit primrio do setor pblico consolidado, um dficit pblico nominal de nada menos que 7% do PIB na mdia do perodo e por uma dvida pblica crescente.

As Finanas Pblicas ps 1999

O ano de 1999 foi marcado como um ano de ajuste fiscal, com forte austeridade fiscal. De fato, o pas viveu ento, pela primeira vez em praticamente trs dcadas, um quadro de rigor fiscal como no se via desde a experincia do PAEG de 1964/1967. No incio desse processo de ajustamento, muitos entenderam de que a poltica econmica era um fracasso. A rigor, porm, isso era sinal mais claro de que a poltica fiscal estava operando, ou seja, de que o desejo dos diferentes segmentos da sociedade de se beneficiar dos recursos pblicos estava se defrontando com os limites impostos pela prpria sociedade para o financiamento dessas despesas por meio de tributos. Durante um longo tempo, a existncia desse hiato entre a demanda por gasto pblico e a disponibilidade da sociedade em aceitar ser tributada foi ofuscada ou driblada atravs de expediente como a inflao, o endividamento pblico ou por a venda de ativos (privatizao). Entretanto, com os preos prximos da estabilidade isto , sem poder contar com a inflao como at 1994 -, diante da necessidade de conter a expanso da dvida pblica e praticamente esgotada a privatizao, no restava outra sada que encarar a hora da verdade e implementar um forte ajustamento, o que por sua vez juntamente com a mudana de regime cambial permitiria uma queda das taxas de juros, trazendo um duplo benefcio para as contas pblicas, tanto pela melhoria do resultado primrio, como pela queda das despesas financeiras. De certo modo, pode-se dizer que 1999 representou o ano em que a realidade fiscal foi encarada de frente, de forma nua e crua. Apesar do gasto pblico em relao ao PIB ter crescido de 1998 para 2002, o governo Fernando Henrique Cardoso seguiu com a austeridade fiscal implantada em 1999. Aliada a essa austeridade fiscal esteve a implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal, que apresenta uma srie de diretrizes gerais que balizam as autoridades na administrao das finanas pblicas dos nveis central, estadual e municipal. Entre os principais aspectos includos nessa lei, esto os artigos que estabelecem tetos para as despesas com pessoal e a limitao do endividamento pblico. No governo Lula, no que diz respeito, especificamente a poltica fiscal, pode-se dizer que praticamente no houve mudana alguma. Por outro lado a intensificao de algumas polticas vigentes em estado embrionrio no governo anterior, somada aos efeitos acumulados de sucessivos supervits primrios, agora em um contexto internacional mais favorvel; e ao aumento notvel de supervits comerciais, permitiram uma combinao curiosa de polticas que simultaneamente agradavam grande maioria da populao bem como queles setores tradicionalmente associados pregao de teses genericamente vistas como ortodoxas, ligadas em particular estabilizao de preos. J as contas pblicas se beneficiaram nos anos do Governo Lula do processo de reduo das taxas de juros. O aumento da dvida pblica em relao ao PIB que foi um o denominador comum aos 8 anos do Governo do FHC comeou a apresentar queda a partir de 2004. Assim, a

dvida lquida do setor pblico que tinha sido de mais de 52% do PIB em 2003, cedeu gradualmente at 45% do PIB em 2007.

Papel do Setor Pblico, Reformas, Liberalismo e Privatizaes

Papel do Setor Pblico no Financiamento do Setor Produtivo
A participao do governo na economia, a sua dinmica e a sua atuao frente aos problemas econmicos que a sociedade enfrenta, fomenta diversas discusses. Ainda mais, porque as polticas precisam ajustar as diversas classes sociais que existem e que precisam crescer juntas. O Estado quem estipula as condies de produo e distribuio e alocao dos recursos macroeconmicos. Com isto, verifica-se que o Estado, atravs do governo, tem um papel muito importante numa poltica econmica, a qual necessita ser bem organizada, reparando as desigualdades, para conseguir o bem-estar da populao. A situao do Estado na economia deve ser bem entendia para no pairarem dvidas quanto aos rumos tomados no complexo da estruturao de todos os setores da economia, como, por exemplo, a agricultura, os servios ou o setor de transformao industrial. O governo tenta organizar a economia, com um planejamento econmico de maneira global, utilizando-se de instrumentos normativos e de polticas fiscais. Neste sentido, numa poltica econmica, o Governo utiliza alm do Oramento Geral da Unio para o custeio da mquina pblica e dos investimentos pblicos, as Agncias de Fomento e programas especficos de infraestrutura de modo a garantir um crescimento desejado do Produto Interno Bruto, organizando todas as variveis dentro do sistema, mesmo aquelas que possam fluir de maneira natural, isto , dentro do sistema econmico de livre mercado, tornando-se, com isto, um dinamizador do crescimento e desenvolvimento do pas. A estrutura e a evoluo das contas pblicas tm convertido o Brasil num caso particular entre as economias emergentes. Apesar de investir to pouco a carga tributria alta e os gastos so elevados. Por esses dois critrios, o tamanho do Estado brasileiro descolou da mdia das economias emergentes e est muito prximo das economias desenvolvidas. Infelizmente, o mesmo ocorre quando se compara o ritmo de crescimento econmico: desde que logrou a estabilidade de preos em meados dos anos 1990, o Brasil apresentou uma mdia anual de expanso de 2,4% ao ano (entre 1995 e 2006). Sob uma perspectiva histrica, a questo do investimento pblico no Brasil quase se confunde com a identificao das funes do Estado na economia brasileira. Durante dcadas, a expectativa entre diversas foras polticas por um Estado forte, condutor do processo de desenvolvimento econmico, resultou na criao de instituies de natureza estatal no campo da produo de bens e servios embora organizadas sob o direito privado. A crise dos anos 1980 deu lugar a dois eventos de grande impacto, considerando o modo de funcionamento da economia das dcadas anteriores. De um lado, a falncia da estrutura de financiamento do setor pblico desordenou a capacidade do Estado de ser um elemento ativo na dinmica do processo econmico, e os setores com predominncia de empresas estatais passaram a enfrentar problemas de suprimento corrente de bens e servios, o que culminou

em diversas privatizaes. De outro lado, os movimentos de abertura comercial das dcadas de 1980 (via exportaes lastreadas na desvalorizao cambial) e 1990 (reduo de tarifas e barreiras institucionais) produziram a emergncia de espaos para investimentos que, embora fragmentados, em comparao com o mercado interno anteriormente organizado, representavam oportunidades para diversos agentes econmicos. Com isso, a dinmica da economia e os motores da expanso da capacidade produtiva e da produo ganharam graus de liberdade, em magnitude expressiva, comparando-se com as dcadas anteriores, caracterizadas por ntida predominncia da interveno estatal no comando do ritmo do processo econmico. O incio deste novo sculo presencia justamente o choque entre duas formas de articulao econmica. De um lado, a continuidade da dependncia da ao estatal em determinados segmentos nos quais a transio para o empreendimento realizado pelo setor privado encontrou obstculos ou no se completou adequadamente. De outro, um novo tipo de heterogeneidade da estrutura produtiva privada, mais referida ao resto do mundo, mais internacionalizada, mas nem por isso isenta da realidade de uma economia nacional, especialmente no que toca infra-estrutura econmica. De qualquer forma, surgiu uma grande convergncia nos ltimos anos, entre analistas econmicos e formadores de opinio at autoridades governamentais, em torno da tese de que ser difcil para a economia brasileira crescer sem que o Estado aumente seu patamar de investimentos.

Reforma do Estado
A reforma do Estado deve ter como referencial a urgente necessidade de fortalec-lo e no de promover seu aniquilamento. Um Estado forte no significa um Estado grande. Ele deve ser leve, gil, visvel, capaz de dar conta com exatido da multiplicidade de problemas que precisam se solucionados, adotando medidas consistentes e coerentes com os objetivos perseguidos. O Estado precisa reforar sua capacidade de sinalizar na direo correta, induzir as aes necessrias, coibir as prticas contrrias ao interesse nacional e punir as infraes morais e legais. Mais planejamento e menos execuo constituem uma atitude saudvel a ser seguida.

Reforma Administrativa
No tocante a administrao, a prioridade ao trinmio educao-cincia-tecnologia traduz-se em fortalecimento da administrao central, com a reverso da tendncia ao crescimento da administrao descentralizada que marcou a experincia administrativa das ltimas dcadas. Esse dever ser um trao comum da reforma administrativa, mas o perfil das mudanas dever assumir contornos diferentes, dependendo do cenrio que vier a prevalecer. A reduo das atribuies executivas do Estado deve ser acompanhada de uma melhoria qualitativa de sua capacidade de planejamento e de regulao. A integrao competitiva ao

mercado externo requer um esforo dos sistemas de informao e planejamento voltados para a avaliao de tendncias futuras, da potencialidade de novos mercados e de salvaguarda dos interesses nacionais diante do estabelecimento da nova ordem mundial. A pesquisa aplicada ao desenvolvimento tecnolgico e ao aperfeioamento institucional constitui uma ferramenta indispensvel tarefa de modernizao, qual o Estado deve dedicar maior ateno e esforo. No campo da regulao, novas responsabilidades devero ser assumidas como conseqncia da adeso a acordos internacionais e do avano das privatizaes de servio de utilidade pblica. Nessa rea, a preocupao ambiental tende a assumir um papel cada vez mais importante, por motivos conhecidos. Mais difcil do que enumerar as atribuies do governo propor um esquema para a diviso das responsabilidades pblicas entre os distintos nveis de governo. Atividades que independem de aplicao de tcnicas sofisticadas, cuja execuo em escala reduzida no compromete a eficincia produtiva, cujas necessidades de financiamento forem modestas, cujo gerenciamento eficaz no estiver na dependncia de recursos humanos altamente qualificados, e cujos benefcios tiverem alcance geograficamente limitado, deveriam ser preferencialmente exercidas em nvel local. No outro extremo, isto , no plano nacional, estariam as atividades para as quais os mesmos atributos citados fossem diametralmente opostos. A combinao dessas vrias possibilidades poderia definir, em cada caso especfico, os intervalos em que poderia situar-se o campo das atribuies de cada nvel de governo. Na prtica, a combinao desses atributos envolve grande dose de complexidade. As diferenas espaciais do ponto de vista de recursos econmicos, financeiros, humanos e materiais no permitem a aplicao de regras uniformes. Um modelo bsico pode ser proposto, mas a implementao desse modelo deve ser feita de forma gradual, para evitar que as regies menos favorecidas sejam prejudicadas por uma abrupta descentralizao das responsabilidades do setor pblico em programas em que a presena do governo central no pode ser dispensada. Em um cenrio caracterizado pela adeso aos princpios do liberalismo, o governo central dever concentrar seus gastos nas funes de mbito nacional defesa, justia e segurana forando a transferncia integral de recursos para governos locais da responsabilidade pelo financiamento e execuo dos demais programas. Seriam reforadas as aes normativas e de controle, de forma que garantisse o atendimento de padres nacionais de qualidade no atendimento. A prevalecer uma verso liberal menos ortodoxa, a atuao direta do governo central no financiamento (principalmente) e na execuo (secundariamente) seria preservada, sempre que justificadas por interesses relativos reduo das disparidades regionais. A descentralizao de responsabilidade seria feita de forma gradual e distinta, para permitir que sejam levadas em conta as diferenas entre as vrias regies. Para alm das reformas estruturais, h que se concentrar na remoo das conhecidas barreiras modernizao e eficincia da administrao pblica. Destacam-se, a esse respeito, o formalismo e a simetria dos sistemas de controle e das normas de gerenciamento, alm de problemas relativos ao regime trabalhista dos servidores pblicos. No que diz respeito ao funcionalismo pblico, ser necessrio examinar as regras aplicveis s relaes de trabalho entre o estado e seus servidores, com vistas a adapt-las realidade

internacional do incio deste sculo. A modernizao da administrao pblica ir exigir um ritmo mais rpido de reciclagem e atualizao profissional do funcionalismo, o que pode ser facilitado pelo aumento da competio entre emprego pblico e emprego privado no mercado de trabalho e por maior velocidade do fluxo de entrada e sada de pessoal no servio pblico.

Reforma Previdenciria
As Reformas de FHC Nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) foram realizadas duas reformas da Previdncia social, embora muitas vezes se fale da reforma FHC por se tratar de um mesmo perodo de oito anos. A primeira reforma foi a Emenda Constitucional aprovada no final do primeiro governo, em 1998, com todas as dificuldades prprias da complexidade das medidas e do elevado requerimento de qurum para a sua aprovao no Congresso. No caso da Proposta de Emenda Constitucional (PEC), importante lembrar que ela foi enviada ao Congresso em 1995 e que s foi aprovada pelas condies muito especficas em que foi votada: poucos dias antes da desvalorizao cambial do comeo de 1999 e com uma tentativa desesperada, e mal sucedida, de demonstrar o comprometimento do pas com as reformas, para recriar confiana e no ter que enfrentar assim uma mudana cambial que o governo ainda procurava evitar a qualquer custo. A reforma foi em boa parte incua, dado que alguns de seus dispositivos mais importantes dependeriam de regulamentao posterior por meio de lei especfica. Os pontos mais relevantes foram trs: no caso dos servidores pblicos, a adoo de uma idade mnima para os novos entrantes do sistema, de 60 anos para os homens e 55 para as mulheres, vlida, portanto, s para quem fosse se aposentar algumas dcadas depois; a imposio, tambm para os servidores, de um pedgio na forma de 20% de acrscimo ao tempo remanescente para o indivduo ganhar o direito de se aposentar por tempo de contribuio, fazendo, por exemplo, que aquele que ainda tivesse que trabalhar por cinco anos, estendesse o perodo para seis anos; e a desconstitucionalizao da regra de clculo da aposentadoria pelo INSS, que passaria a ser objeto de legislao e no matria constitucional. Em uma etapa posterior, no segundo governo, exatamente em virtude desta ltima mudana, adotou-se a chamada lei do fator previdencirio. Esta define que no INSS a aposentadoria por tempo de contribuio ser igual ao resultado da multiplicao da mdia dos 80% maiores salrios de contribuio do indivduo da ativa, por um fator previdencirio tanto menor quanto menores forem a idade e o nmero de anos de contribuio. Foi uma tentativa de incorporar alguns princpios do regime de capitalizao e certo bom senso de equilbrio atuarial, em um sistema que continuou operando, essencialmente, com base em um regime de repartio. Tratou-se de uma reforma, que no seu conjunto, afetou basicamente as regras do INSS, uma vez que o efeito sobre os servidores incidiria apenas a longo prazo. A Reforma de Lula As reformas de FHC foram sucedidas pela reforma de Lus Incio Lula da Silva (Lula), aprovada em 2003, na fase de lua de mel do governo com o eleitorado, que sempre permite um maior

grau de manobra aos governos para aprovarem matrias polmicas. A reforma Lula consistiu fundamentalmente de quatro pontos: a) adoo de regras mais rigorosas para a concesso de aposentadorias integral aos servidores pblicos, envolvendo a exigncia de um maior nmero de anos no cargo; b) antecipao da vigncia da idade mnima prevista pela emenda aprovada no governo anterior, de 60 anos para os homens e 55 para as mulheres, para ser vlida imediatamente para todos os servidores pblicos da ativa a e no apenas para os novos entrantes, o que passaria a ter efeitos fiscais imediatos; c) taxao dos servidores inativos em 11% da parcela do salrio que excedesse o teto contributivo do INSS; e d) aumento do teto contributivo do INSS na poca R$ 2.400, um valor em torno de 30 % maior que o que existia ento. Foi uma reforma que, contrariamente anterior, basicamente afetou os servidores pblicos, uma vez que no caso do INSS s implicou um aumento do teto contributivo e consequentemente tambm do teto futuro de pagamentos por parte do governo. Esta medida gerou um ganho de caixa imediatamente - pela incidncia da contribuio sobre um valor de referncia maior - no caso dos maiores salrios, mas a longo prazo tem efeitos atuariais negativo, pelo maior comprometimento com despesas futuras.

A Reforma Fiscal
Princpios Apresenta-se a seguir alguns princpios bsicos que so pr-requisito para que as propostas de reforma fiscal possam ser convenientemente avaliadas. Assim, prope-se a adeso aos seguintes princpios: i) Responsabilidade. Um dos objetivos importantes da reforma deve ser a recuperao da tica tributria. A deteriorao das relaes entre o cidado-contribuinte e o Estado fruto da indignao provocada pelo mau uso dos recursos pblicos e pelos escndalos associados corrupo e ao clientelismo. A tica tributria no recuperada pela punio. Ela uma decorrncia do reconhecimento da funo social do tributo e do papel que o Estado deve desempenhar no atendimento das necessidades coletivas da populao. ii) Visibilidade. A visibilidade do gasto pblico, e dos tributos utilizados para financi-lo, so outros requisitos fundamentais para o propsito de restaurao da responsabilidade. O mximo de visibilidade seria alcanado na hiptese absurda de que cada uma das distintas espcies de gastos fosse financiada por um tributo especialmente institudo para aquela finalidade; no outro extremo, a absoluta invisibilidade seria atingida na hiptese igualmente absurda de um nico imposto financiar toda e qualquer modalidade de gasto dos trs nveis de governo. iii) Equilbrio. A adeso ao princpio do equilbrio significa a busca de uma soluo com a heterogeneidade de situaes a serem consideradas. Um tratamento diferenciado, conforme e

tamanho, a renda, ou a localizao do contribuinte, no deve ser entendido necessariamente, como concesso de injustificado privilgio. Uma regra conhecida de igualdade fiscal recomenda que os desiguais sejam tratados de acordo com a natureza de sua desigualdade isto , os que podem menos, pagam menos; os que precisam mais, recebem mais. A obteno do equilbrio uma tarefa delicada. No campo da reviso do papel do Estado e da repartio das responsabilidades pblicas entre a Unio, estados e municpios, soluo equilibrada no significa soluo homognea. O apoio do Estado ao desenvolvimento das regies economicamente mais atrasadas pode ser revisto, do ponto de vista da natureza do instrumento utilizado para esse fim, mas dificilmente poder ser dispensado. No que diz respeito transferncia de encargos pblicos para estados e municpios, uma soluo equilibrada a que admite um processo gradual e assimtrico de estadualizao e/ou municipalizao dos servios. iv) solidariedade. No deve haver espaos para antagonismos. Uma das preocupaes subjacente ao princpio da solidariedade a de que a contribuio de todos, na medida de suas possibilidades, para o bem comum a nica maneira de obter-se uma carga menor e mais bem distribuda. Se todos pagam, cada um pode arcar com um nus mais reduzido. A abrangncia das bases tributrias e a reduo de alquotas a traduo desse princpio no jargo tcnico da reforma fiscal.

Rumos da Reforma
Das poucas questes sobre as quais h razovel consenso nos debates em curso sobre a reforma fiscal, duas merecem ser destacadas, de incio: a) o sistema tributrio brasileiro demasiadamente complexo e precisa ser drasticamente simplificado; b) entraves fiscais, representados por pesado nus produo, aos investimentos e exportao, ameaam a sustentao de padres de competitividade compatveis com as exigncias de integrao internacional da economia e de modernizao do pas e precisam ser rapidamente eliminados. Simplificao e competitividade constituem, pois, os dois eixos principais em que se assentam as propostas de reformao do sistema tributrio. Simplificar no significa, necessariamente, reduzir ao mnimo o nmero de impostos existente. Um s imposto geral pode se muito mais complexo do que um nmero variado de impostos especficos. Assim, a simplificao tributria requer no apenas a reduo do nmero de imposto, mas tambm a simplificao e estabilidade das normas jurdicas aplicadas administrao e cobrana de impostos. Em linhas gerais, o modelo de reforma tributria coerente com os princpios enumerados anteriormente deve apresentar as seguintes caractersticas: a) a tributao da renda deve ser feita de forma abrangente, reduzindo-se ao mnimo as dedues e abatimentos, eliminando-se os regimes especiais e restringindo a progressividade das alquotas ao imposto cobrado sobre a renda familiar. A pesada

b)

c)

d)

e)

f)

carga tributria que onera os lucros deve ser reduzida, extinguindo-se o tratamento discriminatrio concedido ao capital estrangeiro; nenhum imposto deve onerar as exportaes e a aquisio de mquinas e equipamentos indispensveis modernizao tecnolgica, ao aumento da capacidade produtiva e gerao de maiores oportunidades de emprego. O imposto deve incedir sobre o consumo, e no sobre a produo e os investimentos. O imposto de consumo deve ser seletivo, em funo do grau de essencialidade das mercadorias e servios, conforme preceituam os modernos princpios de justia fiscal. o imposto sobre a propriedade deve ser utilizado como reforo do vnculo de coresponsabilidade entre o Estado e o cidado-contribuinte, no plano das relaes do poder pblico local com as comunidades. A municipalizao do contribuinte, no sentido de uma apropriao maior de sua capacidade contributiva pelo municpio, uma forma mais efetiva de controle da sociedade sobre gasto pblico e uma alternativa eficaz para os vcios e aos descaminhos favorecidos por uma indevida centralizao dos recursos fiscais principalmente os destinados cobertura de programas sociais; combate evaso e a sonegao deve ser conduzido, prioritariamente, pelarecuperao da tica tributria e no por medidas de cunho repressivo e policial. Isso significa que as alquotas dos impostos sejam fixadas em nveis compatveis com a capacidade contributiva das empresas e das famlias, que elas sejam reconhecidas como legtimas (no apenas legais) do ponto de vista dos fins a que se destinam e que haja plena transparncia das regras aplicadas instituio dos tributos e administrao dos recursos arrecadados pelo governo; a simplificao tributria requer no apenas a reduo do nmero de impostos, mas tambm a simplificao e estabilidade das normas jurdicas aplicadas administrao e cobrana dos tributos. Uma vez aprovada reforma, deve haver um compromisso explcito com a preservao das novas normas por um prazo compatvel com o horizonte de estabilidade necessrio retomada do desenvolvimento; e o nmero de impostos que deve sobreviver ao processo da reforma tributria no pode ser definido de antemo, mas deve estar situado no intervalo compreendido entre cincoe oito; o nmero efetivo deve resultar de amplo processo de negociao que envolve o equacionamento dos complexos problemas regionais e do delicado equilbrio federativo.

Liberalismo Fiscal e Privatizao

O Esgotamento de um Modelo
Com a interrupo dos mecanismos de rolagem integral da dvida externa com a moratria mexicana de 1982, as empresas estatais brasileiras iniciaram um processo de ajustamento, acentuado pelas regras pr-estabilizao macroeconmicas determinadas nos acordos com o FMI, o que implicou, ao longo da dcada de 1980, uma rede de processo de investimento com endividamento crescente do perodo anterior. Entretanto, o padro de financiamento tpico dos 1970 no foi totalmente substitudo. As empresas estatais prosseguiram sendo uma fonte importante de captao de recursos externos, principalmente, tendo em vista a reduo ainda

maior da captao privada, que j vinha se retraindo expressivamente desde o final da dcada de 1970. Devido ao esgotamento do padro de financiamento anterior, medida que os novos emprstimos externos se davam em escala menor do que anteriormente e em condies menos favorveis, servindo basicamente para a rolagem da dvida, a combinao de alto endividamento e reduo real das receitas operacionais, em razo das contenes tarifrias, acabou refletindo em uma reduo significativa da capacidade de autofinanciamento das empresas estatais e, conseqentemente, dos seus nveis de investimentos. Como resultado da retrao dos investimentos pblicos, observou-se uma deteriorizao do estoque de capital em infra-estrutura, o que resultou em estrangulamento em setores chave para a retomada do desenvolvimento econmico. Assim, dada essa situao, as vendas das empresas estatais no significariam apenas a gerao de recursos que contribuiriam diretamente para uma melhora das finanas pblicas, mas, sobretudo, a transferncia para o setor privado, com condies financeiras mais slidas e conseqentemente mais aptas a no apenas na ampliao da capacidade dos setores de infra-estrutura, como tambm em sua modernizao. A crise dos 1980 refletiu o esgotamento do modelo de desenvolvimento anterior calcado fundamentalmente no investimento estatal, financiado pelo endividamento externo e, assim lanou as bases para a discusso de um novo papel do Estado na economia, onde o Estado produtor cede cada vez mais espao para o Estado regulador.

As Justificativas para a Privatizao

As razes macroeconmicas Os desequilbrios das contas fiscais observados a partir dos anos 1970 foi uma causa importante dos processos de privatizao dos anos 1980 no plano internacional. No Brasil, contudo, a privatizao, embora estivesse ligado dificuldade de o Estado continuar a garantir o fluxo de investimento requerido para a ampliao e modernizao das empresas estatais, no foi vista na sua origem como um dos principais elementos de um programa destinado a reduzir o dficit pblico. De certa forma, pode-se dizer que as dificuldades ficais empurram o governo a privatizar as empresas estatais, para que estas pudessem ter um melhor desempenho, mas a privatizao no foi inicialmente encarada como parte essencial do ajuste fiscal. A razo disso prende-se a dois motivos. Em primeiro lugar, no Brasil, nos anos 1980, as empresas estatais, embora tambm contribussem para o desequilbrio das contas pblicas, faziam-no em escala muito mais reduzida que em outros pases da Amrica Latina, nos quais, antes da venda em massa de estatais, estas eram responsveis por vultosos dficits. E, em segundo lugar, a venda das empresas estatais nos 1980 e na primeira metade dos anos 1990 no chegou a ser, em termos macroeconmicos, muito relevantes, em face das grandes dimenses da economia brasileira.

A rigor, na sua origem, do ponto vista macroeconmico, a principal importncia da privatizao esteve ligada a uma questo intangvel, qual seja, a recuperao da imagem externa do pas, negativamente afetada pela alta inflao e pela crise da dvida externa. Nesse sentido, a desestatizao da economia era vista no exterior como uma demonstrao de comprometimento do pas com a realizao de reformas estruturais que poderiam abrir espao para uma nova fase de desenvolvimento do pas. Isso colocava o Brasil como um pas alinhado com a retrica do consenso de Washington, associado a reformas envolvendo privatizao, abertura econmica, ajuste fiscal, combate a inflao e, em linhas gerais, a adoo de polticas pr-mercado. O que as autoridades desejavam, em ltima instncia, no incio dos 1990, era credenciar o pas para se beneficiar da reabertura do mercado de crdito internacional fechado para os pases latino-americanos aps 1982 -, obtendo novos emprstimos que permitiriam diminuir a transferncia de recursos reais para o exterior e gerar uma certa poupana externa em condies de contribuir para o financiamento do aumento do investimento. Os ganhos de eficincia sistmica e em nvel macroeconmico Uma justificativa importante para o processo de privatizao que a transferncia das empresas estatais para o setor privado teria ganhos de eficincia, tanto em nvel sistmico quanto em nvel macroeconmico. Em primeiro lugar, isto decorreria do fato de que, em mos privadas, as empresas poderiam ampliar sua capacidade produtiva e investir em modernizao com importantes impactos sobre a produtividade e, conseqentemente, sobre a produtividade dos produtos brasileiros -, o que no ocorreria anteriormente privatizao, devido deteriorizao financeira das empresas estatais e do setor pblico como um todo. Em segundo lugar, haveria ganhos de eficincia ao nvel da empresa em decorrncia da simples transferncia do controle da estatal para o privado. Isso porque, de um lado, sendo uma empresa produtiva como outra qualquer, esta buscaria a gerao de lucros; por outro lado, no sendo mais uma estatal, no sofreria ingerncias do governo, principalmente no que diz respeito ao seu uso como instrumento de poltica econmica.

As Trs Fases da Privatizao no Brasil

O processo de privatizao no Brasil deve ser dividido em trs fases: a) a que ocorreu ao longo dos anos 1980; b) a que foi de 1990 a 1995 e c) a que se iniciou em 1995. A primeira fase correspondeu a um processo de reprivatizao, cujo principal objetivo foi o saneamento da carteira do BNDES. Apesar de no ter havido a privatizao de nenhuma das grandes empresas estatais, essa fase foi importante no que diz respeito ao ganho de experincia principalmente por parte do BNDES, que posteriormente se tornou o principal agente de privatizao do governo e construo de uma mentalidade pr-privatizao por parte da opnio pblica. A segunda fase iniciou-se com o lanamento do Plano Nacional de Desestatizao (PND). Essa nova fase apresentou algumas diferenas importantes em relao primeira fase. Em primeiro

lugar, a segunda fase privilegiou a venda de empresas radicionalmente estatais, ao contrrio do que ocorreu na primeira, quando predominaram as reprivatizaes de empresas que j tinham pertencido ao setor privado anteriormente. Este fator refletiu-se principalmente no porte das empresas privatizadas apartir de 1990. Em segundo lugar, enquanto at 1990 predominaram as vendas de empresas isoladas, na nova fase o enfoque foi a privatizao de setores. Em terceiro lugar, a partir de 1990 passou a existir um marco regulatrio do processo de desestatizao, com a promulgao de uma lei de privatizao. Finalmente, ao contrrio do que ocorrera at ento, a partir de 1990 o processo de privatizao esteve inserido em uma estratgia geral de governo, que contemplava a promoo das chamadas reformas de mercado (abertura comercial, desregulamentao da economia, reduo do tamanho do Estado etc. Nessa fase, que foi at 1995, o processo de privatizao privilegiou as empresas dos setores industriais siderurgia, petroqumica e fertilizantes. A escolha da Usiminas uma empresa lucrativa, atualizada tecnologicamente e de porte significativo para inaugurar o processo visou, principalmente, dar credibilidade s intenes do governo. Os resultados gerados com a privatizao desssa empresa representaram, de fato, uma evoluo do processo de privatizao em relao dcada de 1980: s a receita de venda da Usiminas foi da ordem de duas vezes o valor total das quase 40 empresas privatizadas na dcada de 1980. Com a aprovao, em fevereiro de 1995, da Lei das Concesses que teve como objetivo estabelecer regras gerais pelas quais o governo concede a terceiros o direito de explorar servios pblicos foram lanadas as bases para a terceira fase do processo de privatizao. Em contraste com a segunda, essa etapa caracterizou-se, principalmente, pela privatizao dos servios pblicos com destaque para os setores de energia eltrica e telecomunicaes e pela magnitude das receitas envolvidas, podendo ser considerada como a fase das megaprivatizaes, ou da venda de alguma das jias da coroa do Tesouro Nacional.