O PROCESSO DE LICENCIAMENTO E SEU PAPEL NA QUALIFICAO DE UM AMBIENTE URBANO SUSTENTVEL.

1 Ligia Betim Marchi2

1. Introduo. O presente artigo aborda, a partir de uma breve anlise, o papel que desempenham as legislaes ambientais e urbansticas em prol da efetiva qualificao do ambiente urbano e da promoo da qualidade de vida de seus habitantes. O crescimento desordenado das cidades brasileiras gerou problemas relacionados degradao ambiental, tanto nos aspectos naturais quanto urbansticos, muitos deles conseqncia da aplicao das legislaes pertinentes, por vrias vezes cumprindo a funo de promotoras do processo de excluso territorial na cidade formal de parte significativa da populao. Uma reao a essa excluso a ocupao de reas de fragilidade ambiental (invases, parcelamento ilegal do solo, etc.). O processo de licenciamento de atividades, no entanto, previsto tanto na legislao ambiental quanto na urbanstica, visa proporcionar meios de controlar, impedir e/ou minimizar os impactos negativos das atividades humanas, de forma a garantir o respeito aos interesses coletivos sobre os individuais quanto manuteno da segurana e qualidade de vida da populao e da preservao dos recursos naturais. Os instrumentos previstos nessas legislaes para viabilizar, durante o processo de licenciamento, a anlise das implicaes dessas atividades no ambiente urbano so o Estudo de Impacto Ambiental EIA, e o Estudo de Impacto de Vizinhana EIV. 2. O EIV e o EIA. O Estudo de Impacto Ambiental/EIA, e o Estudo de Impacto de Vizinhana/EIV, so instrumentos previstos em legislaes ambiental e urbanstica, respectivamente, destinados a nortear a deciso da autoridade licenciadora sobre a concordncia ou no do Poder Pblico com a atividade ou empreendimento a serem concretizados. O EIV, previsto no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), tem por objetivo servir de mediador entre interesses privados, de empreendedores, e o direito qualidade urbana daqueles que moram ou transitam em no entorno de empreendimentos (BRASIL, 2001).
O objetivo do Estudo de Impacto de Vizinhana democratizar o sistema de tomada de decises sobre os grandes empreendimentos a serem realizados na cidade, dando voz a bairros e comunidades que estejam expostos aos impactos dos grandes empreendimentos. Dessa maneira, consagra o Direito de Vizinhana como parte integrante da poltica urbana, condicionando o direito de propriedade (BRASIL, 2001, p.199).

Os critrios para sua aplicao so definidos por Lei Municipal, devendo ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento (BRASIL, 2001, p.199). independente do Plano Diretor, e necessita de uma lei que o regulamente.

Artigo elaborado em cumprimento atividade 04, da disciplina 03, do curso de Especializao em Direito Urbanstico pela PUC-Minas Virtual. Abril de 2010. 2 Arquiteta Urbanista graduada pela UFES.

O EIV no deve impedir incondicionalmente a implantao de usos fundamentais para o funcionamento da cidade, e sua importncia est na possibilidade de democratizar a tomada de decises quanto implantao atividades que venham a interferir na qualidade de vida de seus habitantes.
O grande desafio no caso do Estudo de Impacto de Vizinhana, portanto, conseguir chegar a uma equao satisfatria entre os nus e os benefcios de cada empreendimento, visando a sua vizinhana imediata, mas tambm, se for o caso, o conjunto da cidade (BRASIL, 2001, p.200).

A Lei n. 6.938 de 19813, em seu art. 8, estabelece que compete ao CONAMA4 a definio de normas e critrios para o licenciamento ambiental. A resoluo CONAMA n. 01/1986 dispe sobre os critrios bsicos e diretrizes gerais para a avaliao de impacto ambiental, determinando a necessidade do EIA/RIMA (Relatrio de Impacto Ambiental), tendo sido revisada pela resoluo n. 237/1997, que trata dos critrios para o exerccio da competncia de licenciar (nos mbitos federal, estadual e municipal), reforando em seu art. 3 a obrigao de elaborao do EIA/RIMA para atividades potencialmente geradoras de degradao ambiental como condicionante emisso de licena ambiental. O EIA/RIMA no se destina a tornar possvel o licenciamento ambiental, e uma vez elaborado com esse objetivo, est viciado quanto finalidade de sua criao (TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, 2007).
[...] muitos processos de licenciamento ambiental se afastam da sistemtica estabelecida e dos objetivos primrios das normas aplicveis, chegando a merecer mais importncia as medidas compensatrias propostas pelo empreendedor que as medidas de minorao dos impactos sobre o meio ambiente buscadas pela legislao (TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, 2007, p.20).

A elaborao do EIV/RIV (Relatrio de Impacto de Vizinhana) tambm no garante por si s a obteno de licena para uma atividade. Destaca-se que sua exigncia pode ainda incorrer nos seguintes efeitos: 1) o risco de abuso e instrumentalizao de forma perversa e excludente desse recurso; e 2) o desestmulo a investimentos nas cidades devido a longos prazos de tramitao, vindo a prejudicar a capacidade de administrao do tempo/prejuzos por adiamento da utilizao do terreno (BRASIL, 2001, p.200). 3. Por um processo de licenciamento integrado. O licenciamento ambiental e urbanstico de atividades urbanas muitas vezes se torna um processo complexo e burocratizado, devido ao desdobramento em ambiental por um lado, e urbano por outro, com processos de anlise e licenciamento distintos e independentes para uma mesma rea e atividade. A integrao das legislaes num processo nico de licenciamento possibilitaria agilizar e simplificar os procedimentos, alm de proporcionar uma viso mais completa e ampla dos fatores envolvidos para embasar o parecer final e a emisso das licenas. Para viabilizar a utilizao das legislaes ambientais e urbansticas de forma integrada no processo de licenciamento de atividades, necessrio que a autoridade licenciadora esteja respaldada por um quadro tcnico capacitado e comprometido com a simplificao do processo de licenciamento, e que a interpretao dos objetivos das leis se dem de tal forma que esse comprometimento seja acima de tudo com o bem comum, buscando-se o consenso sobre a melhor forma efetivar os objetivos das leis pertinentes a cada caso.
3 Poltica Nacional de Meio Ambiente. 4 CONAMA: Conselho Nacional do Meio Ambiente.

Tambm o conhecimento dessas legislaes e sua anlise de forma integrada so aspectos imprescindveis para viabilizar o licenciamento integrado. 4. A integrao proposta pelo Projeto de Lei n. 3.057/2000. O Projeto de Lei n. 3.057 de 2000, denominado Lei da Responsabilidade Territorial Urbana, dispe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos e sobre a regularizao fundiria sustentvel de reas urbanas (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000, p.27), e visa reviso e atualizao da atual Lei de Parcelamento do Solo Urbano, Lei n. 6.766/1979. Entre os assuntos abordados nessa reviso, vindo ao encontro do atual contexto dos processos urbanos de produo de moradia e informalidade de assentamentos humanos de baixa renda, est a proposio da integrao do processo de licenciamento urbanstico e ambiental para atividades urbanas. No texto do P.L., art.3, XXIII, considera-se licena urbanstica e ambiental integrada o
[...] ato administrativo vinculado pelo qual a autoridade licenciadora estabelece as compensaes, as condies e as restries de natureza urbanstica e ambiental que devem ser obedecidas pelo empreendedor para implantar, alterar, ampliar ou manter parcelamento do solo para fins urbanos e para proceder regularizao fundiria. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000, p.30).

Aspectos ambientais (cobertura vegetal, e outras condies fsico-geogrficas do terreno, apresentao de EIA/RIMA, etc.), e urbansticos (projeto arquitetnico e/ou urbanstico, apresentao de EIV/RIV, etc.), passam a ser observados de forma conjunta e integrada quando da comunicao, solicitao, ou resposta parcial e final emitidas pelo Poder Pblico ao solicitante no processo de licenciamento (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000). Portanto a integrao proposta se d no mbito dos procedimentos administrativos, visando simplificar e abreviar este processo em suas diversas etapas: 1) integrao das diretrizes ambientais e urbansticas condicionantes para elaborao do projeto a ser apresentado; 2) anlise, solicitao de informaes complementares, e aprovao ou recusa pelo Poder Pblico, efetuadas considerando os aspectos ambientais e urbansticos conjuntamente, inclusive quanto comunicao ao solicitante, de uma nica vez para todos esses aspectos; 3) fiscalizao ambiental e urbanstica unificada posterior implantao, para verificao do cumprimento de todas as condicionantes e restries impostas, e emisso da licena final ambiental e urbanstica integrada, em ato nico da autoridade licenciadora. Para viabilizar a atuao integrada em mbito municipal no licenciamento de atividades, e a observncia das legislaes ambientais e urbansticas pertinentes, o P.L., em seu art.3, XXVI, utiliza o conceito de gesto plena, traduzida pela condio do municpio em reunir simultaneamente alguns requisitos, como a existncia de: 1) plano diretor aprovado e atualizado conforme o Estatuto da Cidade e independentemente do nmero de habitantes; 2) rgos colegiados de controle social quanto poltica urbana e ambiental, ou integrao a entes colegiados intermunicipais relacionados; 3) rgos executivos especficos nas reas de poltica urbana e ambiental, ou integrao com associaes ou consrcios intermunicipais para esses assuntos (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000). A autonomia do municpio para emitir tal licena condicionada tambm existncia de tcnicos devidamente habilitados. Caso o municpio no atenda a essas condies, a ele compete a emisso de licena urbanstica, e passa ao Estado a competncia sobre o

licenciamento ambiental, que dever ser incorporado licena nica integrada a ser emitida pelo municpio. Caso o municpio tenha autonomia para o licenciamento ambiental, ainda dever respeitar a autoridade do Estado e da Unio para licenciar em casos especficos regidos nas legislaes pertinentes (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000). 5. A regularizao fundiria em reas de preservao ambiental. Os assentamentos irregulares ou informais so os que a legislao define como tal. Regulariz-los equivaleria a supri-los, ao menos minimamente, de infra-estrutura e servios, considerando aspectos sociais, econmicos e ambientalmente aceitveis relacionados, inserindo-os na cidade formal e qualificando o ambiente (INSTITUTO PLIS, 2002). O conflito entre as disposies das legislaes ambientais e urbansticas quanto adequao do uso do solo se evidencia quando o assunto moradia acessvel populao de baixa renda. Excluda do mercado imobilirio formal, impossibilitada de arcar com os custos de aquisio da habitao em reas urbanizadas, um meio encontrado de suprir essa carncia a ocupao de reas ambientalmente frgeis, protegidas por legislao ambiental especfica, e desprezadas por esse mercado. A possibilidade de regularizao dos assentamentos j consolidados ocorre partindo-se do princpio de que tanto o direito ao meio ambiente quanto ordem urbanstica so interesses difusos, quer dizer, so direitos de todos, utilizando-se para tanto do princpio da razoabilidade, pautado no cumprimento da funo scio-ambiental da propriedade. As dificuldades mais comuns relacionadas s restries e impedimentos ambientais ocorrem devido necessidade de manuteno de reas mnimas non aedificanti junto s fontes de recursos hdricos; e ao processo de licenciamento ambiental, usualmente de competncia do Estado, o que resulta no estabelecimento de critrios padres para todos os municpios, desconsiderando peculiaridades locais (INSTITUTO PLIS, 2002). A regularizao fundiria dos assentamentos informais consolidados em reas de preservao ambiental envolve os seguintes passos (INSTITUTO PLIS, 2002): 1. O Estudo rigoroso da legislao ambiental e urbanstica que incide na rea; 2. Diferenciao dos casos em que a lei restringe dos que a lei probe a ocupao. Para proibio, h necessidade de relocao da populao para reas passveis de ocupao, enquanto que para restrio deve haver articulao entre os diversos atores envolvidos (poderes executivo, legislativo e judicirio; comunidades, etc.). 3. Parte-se ento busca de solues tcnicas buscando conciliar preservao e ocupao, fazendo-se cumprir a funo scio-ambiental da terra por meio da aplicao prtica dos princpios fundamentais das leis. 4. Diversas aes auxiliam nesse processo, tornando-o mais efetivo e potencializando resultados positivos, por exemplo: 1) iniciativas para mediao de conflitos e conciliao; 2) aplicao de leis especficas de regularizao; 3) implementao de programas de recuperao de reas degradadas, e de educao ambiental; 4) criao de comisses comunitrias de fiscalizao ambiental; 5) celebrao do compromisso de ajustamento de conduta; etc. Entre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade voltados problemtica dos assentamentos informais urbanos, as Zonas de Especial Interesse Social/ZEIS e a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia so opes para efetivar a regularizao urbanstica em reas de interesse ambiental. Para reas afetadas, cabe o envio de um projeto de lei ao rgo legislativo pertinente, propondo a desafetao da rea objetivando sua regularizao para fins de moradia,

constatado relevante interesse social. Acatada essa solicitao, aplica-se a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (INSTITUTO PLIS, 2002). J as ZEIS devem ser institudas pelo Plano Diretor ou lei municipal especfica. Sua aplicao para regularizao de assentamentos informais j consolidados condicionada constatao de uso predominantemente residencial de baixa renda, e da possibilidade de urbanizao da rea. Na lei que cria a ZEIS devero vir especificados: a demarcao da rea; critrios para estabelecimento das normas especiais de uso e ocupao do solo; instrumentos que podero ser utilizados para regularizao e urbanizao, entre outros. A ZEIS a norma adequada a guiar a regularizao (INSTITUTO PLIS, 2002). Destaca-se que para a insero legal desses assentamentos na cidade formal os instrumentos de regularizao urbanstica devero ser associados a procedimentos de regularizao jurdica. 6. Concluso. As competncias para licenciar continuam definidas por leis especficas a cada caso. No entanto, simplificar esse processo e garantir a aplicao dos objetivos das legislaes acima de tudo, guiada pelo cumprimento da funo scio-ambiental da propriedade, sobretudo em situaes de aparente conflito de interesses (como os assentamentos informais em reas de preservao ambiental), estritamente necessrio para a efetiva qualificao do ambiente urbano e promoo do desenvolvimento realmente sustentvel.

Referncias. BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de publicaes, 2001. ______. Lei n. 6.938 de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a poltica nacional do meio ambiente. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia, 02 set. 1981. p. 16509. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm>. Acesso em: 16 abr. 2010. CMARA DOS DEPUTADOS (Brasil). Parecer ao projeto de lei n. 3.057, de 2000. Relator Deputado Barbosa Neto. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/428929.pdf>. Acesso em: 18 abr. 2010. p.27-97. CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (Brasil). Resoluo n. 01, de 23 de janeiro de 1986. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia, 17 fev. 1986. Seo 1, p.2548-2549. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=23>. Acesso em: 23 abr. 2010. ______. Resoluo n. 237, de 19 de dezembro de 1997. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia, 22 dez. 1997. Seo 1, p.30841-30843. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=237>. Acesso em: 23 abr. 2010. ______. Resoluo n. 369, de 28 de maro de 2006. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia, 29 mar. 2006. Seo 1, p.150-151. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=489>. Acesso em: 23 abr. 2010. INSTITUTO PLIS. Regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar. 2002. Disponvel em: <http://www.polis.org.br/obras/arquivo_161.pdf>. Acesso em: 26 abr. 2010. TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. Niteri, RJ: Impetus, 2007.