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Lus Graa: Textos sobre sade e trabalho / Papers on health and work

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127. Graa, L.; Graa, J. (2003) - A Escola: Um Construdo Social. I Parte [ The School As A Social Construction. Part One ] (a) (b)

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ndice 1. Introduo 2. A Escola como Instituio 3. A Escola como Organizao 4. A Escola como Burocracia 5. A Escola como Burocracia Prossional 6. A Escola como Sistema Aberto 7. A Escola como 'Total Institution' 8. A Escola como Sistema de Aco Concreto 9. Concluso Referncias Bibliogrcas

" (...) A autonomia da escola , acima de tudo, o resultado de um processo construdo pelos diferentes parceiros no mbito de cada uma das

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instituies escolares e no algo que decorra de uma imposio normativa de aplicao universal; (...) [ cabe um ] papel determinante [a]o Estado no processo de construo da autonomia, enquanto elemento responsvel pela garantia da equidade e da igualdade de oportunidades; (...) a autonomia a capacidade da escola, reconhecida pela administrao educativa, de tomar decises nos domnios estratgico, pedaggico, administrativo, nanceiro e organizacional, no quadro do seu projecto educativo e em funo das competncias e dos meios que lhe esto consignados"
(Lemos e Silveira, 2001. 141-142. Itlicos nossos)

1. Introduo

At aos anos 70, a escola foi tratada pelos socilogos da educao como uma verdadeira caixa preta: de facto, eles no questionavam como ela estava organizada nem se interessavam pelos eventuais efeitos da organizao escolar no prprio sucesso educativo (Burgess, 1986). A escola era vista como um dado adquirido, um fenmeno natural, e no como um construdo social, como qualquer organizao ou sistema de aco (Crozier e Friedberg, 1977). Em Portugal, predominava a perspectiva jurdiconormativa. O Estado Novo mantinha, atravs do Ministrio da Educao Nacional, uma mo de ferro sobre os estabelecimentos de ensino. Em termos de organizao e funcionamento, o "modelo liceal" acaba por se impor a todo o ensino secundrio. No liceu pontica a temvel gura do reitor, "por delegao do Ministro que o nomeia" e [ que ], a todo o tempo, o pode substituir" (Formosinho e Machado, 1999.100). Ser preciso esperar pela Reforma Veiga Simo (Lei n

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5/73, de 25 de Junho de 1973) para que a palavra democratizao comece timidamente a entrar no vocabulrio dos pedagogos ociais: democratizao do ensino, da escola, da empresa e, inevitavelmente, da sociedade... Com Veiga Simo, j no nal do consulado de Marcelo Caetano, a chamada democratizao do ensino ca-se pelo "alargamento da escolaridade obrigatria" e a "expanso quantitativa dos estabelecimentos". Esta poltica reformista "alimentada por uma concepo liberal e meritocrtica de igualdade de oportunidades que deveria permitir o acesso dos melhores a nveis mais elevados de escolarizao", incluindo a universidade. Depois do "ensaio de democracia directa (1974-1976)" e da 'normalizao' da educao, imposta pelo I Governo Constitucional, com o projecto de "gesto democrtica" das escolas (D.L. n 769-A/76, de 23 de Outubro de 1976), preciso esperar pelo ano de 1986 (ano da entrada de Portugal na Comunidade Europeia), para que se inicie a chamada reforma educativa. Com um atraso de uma dzia de anos (relativamente ao ano da Reforma Veiga Simo), surge nalmente a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n 46/86, de 14 de Outubro de 1986, entretanto alterada pela Lei n 115/97, de 19 de Setembro de 1997). O Sistema Educativo entendido como "o conjunto de meios pelo qual se concretiza o direito educao" (n 2 do art. 1 da Lei de Bases). Este direito, que est consagrado na Constituio, exprime-se por seu turno pela garantia de uma permanente aco formativa orientada para favorecer: O desenvolvimento global da personalidade; O progresso social; E a democratizao da sociedade. O Sistema Educativo compreende: A educao pr-escolar (complementar e/ou

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supletiva da aco educativa da famlia); A educao escolar (ensinos bsico, secundrio e superior); A educao extra-escolar (por ex., formao prossional). No h uma referncia explcita misso ou aos objectivos da escola. Por sua vez, o termo escola uma designao que, entre ns, tende a restringir-se ao estabelecimento de educao (pr-escolar) e de ensino (bsico ou secundrio) (Lemos e Silveira, 2001.245). Fazendo uma anlise de contedo da Lei de Bases do Sistema Educativo, Teixeira (1995.37-44) identica os seguintes grandes objectivos da escola enquanto organizao: 1) Instruir: Ministrar conhecimentos; Promover a formao intelectual dos alunos; 2) Educar: Promover a formao integral dos alunos; Fomentar nos alunos o interesse pelas manifestaes culturais e promover aptides nas reas artsticas; Desenvolver atitudes de cooperao, de participao e de interveno cvica; Promover a capacidade de trabalho individual e em grupo e desenvolver nos alunos um sentimento positivo face ao trabalho; Apoiar os jovens na escolha do seu futuro prossional. 3) Intervir no meio: Por aco directa da escola; Por aco dos professores no meio; Mediante a formao dada aos alunos. Apesar de Portugal fazer parte, desde 1994, da European Network of Health Promotion Schools (um projecto da

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OMS- Regio da Europa) e dos Ministrios da Educao e da Sade apoiarem a Rede Nacional de Escolas Promotoras de Sade (rede essa que abrangeria j cerca de 1300 escolas, segundo a sua antiga coordenadora nacional, Isabel Loureiro, professora da Escola Nacional de Sade Pblica), a proteco e a promoo da sade no esto explicitamente contidos na formulao dos objectivos do sistema educativo. O n 1 do art. 5 da Lei n 46/86 dene os objectivos da educao pr-escolar, incluindo (i) o incutir hbitos de higiene e de defesa da sade pessoal e colectiva (alnea g) bem como (ii) o proceder despistagem de inadaptaes, decincias ou precocidades (alnea h). Por seu turno, os objectivos do ensino bsico e do ensino secundrio esto denidos nos art. 7 e 9, respectivamente. Neles tambm no so referidos objectivos de sade. O que um lapso grave: se pensarmos apenas na escolaridade obrigatria (9 anos), evidente que a escola no pode "criar condies de promoo do sucesso escolar e educativo a todos os alunos" - conforme a alnea o) do art. 7 , pondo a sade entre parntesis. Tambm no basta "assegurar s crianas com necessidades educativas especcas, devidas, designadamente, a decincias fsicas e mentais, condies adequadas ao seu desenvolvimento e pleno aproveitamento das suas capacidades" - alnea j) do art. 7 da Lei n 46/86. que a sade um processo de construo social, no um mero resultado individual. Tambm nos sete objectivos do ensino secundrio (correspondente aos 10, 11 e 12 anos de escolaridade), se ignorou pura e simplesmente a sade (incluindo a sade no trabalho!) (art. 9). Em todo o caso, no foi esquecida a perspectiva economicista da escola: "favorecer a orientao e formao prossional dos jovens, atravs da preparao tcnica e tecnolgica, com vista entrada no mundo do trabalho" - alnea f) do art. 9.

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O jovem, com menor "sucesso escolar e educativo", que no quer ou no pode prosseguir os seus estudos, "inserido na vida activa" e no "mundo do trabalho", sair provavelmente da escola sem a noo de que a sade no um m em si mesma mas um meio imprescindvel ao desenvolvimento integral do ser humano, cidadania, liberdade e, last but not the least, felicidade. De entre outros diplomas legais, importantes para o enquadramento da escola como instituio e organizao, cite-se (Lemos e Silveira, 2001): Regime Jurdico da Autonomia da Escola (D.L. n 43/89, de 3 de Fevereiro de 1989); Regime de Autonomia, Administrao e Gesto dos Estabelecimentos da Educao Pr-Escolar e dos Ensinos Bsico e Secundrio (D.L. n 115-A/98, de 4 de Maio de 1998, alterado pela Lei n 24/99, de 22 de Abril de 1999); Estatuto da Carreira dos Educadores de Infncia e dos Professores dos Ensinos Bsico e Secundrio (D.L. n 1/98, de 2 de Janeiro de 1998); Estatuto dos Direitos e Deveres dos Alunos do Ensino Bsico e do Ensino Secundrio (D.L. n 270/98, de 1 de Setembro de 1998); Regime de Constituio, Direitos e Deveres das Associaes de Pais e Encarregados de Educao (D.L. n 372/90, de 27 de Novembro de 1990, na redaco que lhes foi dada pelo D.L. n 80/99, de 16 de Maro de 1999).

Em concluso, a escola, enquanto estabelecimento de educao ou de ensino, tem de ser vista como organizao e instituio. Ela no se confunde com a famlia, a vizinhana, o bairro, a freguesia ou a associao de pais e de encarregados de educao. Tambm no se confunde com a comunidade, a autarquia local, o Ministrio da Educao ou o sindicato dos professores.

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Tal como o centro de sade, o hospital, a cmara municipal ou a empresa, a escola , antes de mais, uma organizao, isto , uma unidade social criada e estruturada explicitamente para realizar determinados ns (por ex., educao, ensino, formao). A famlia no uma organizao formal, embora seja uma unidade social, uma instituio social. O que distingue a escola da famlia a existncia de um aparelho de autoridade (por ex., rgos de administrao e gesto) e de um corpo de regras, normas e procedimentos (por ex., regimento, regulamento interno, projecto educativo), formalmente institudos para atingir um certo nmero de objectivos, alguns dos quais podem (e devem ser) igualmente prosseguidos pela famlia e outras instncias de socializao (Musgrave, 1984; Haecht, 1994; Pinto, 1995). Mas a escola, tal como a empresa ou o hospital, no pode ser vista apenas sob o aspecto formal (o organograma, o estatuto, a misso ocial, o regulamento, as competncias dos rgos de administrao e gesto). semelhana do iceberg, a escola tem uma parte imediatamente no visvel (ou manifesta) porque submersa (ou latente): So as relaes informais que os seus membros (pessoal docente e no docente, alunos, pais e encarregados de educao, outros representantes da comunidade) estabelecem entre si; Essas relaes so sobretudo relaes de poder (saber/no saber, ensino/aprendizagem, conformidade/desvio, cooperao/conito) (Graa, 1992). Enquanto organizao, a escola tem sido pouco estudada. Todavia, ela pode ser vista segundo diferentes modelos sociolgicos; por ex., Burgess (1986) centrou a sua ateno em trs abordagens: A escola como burocracia;

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A escola como sistema aberto; A escola como total institution. Convm, no entanto, comear por recordar que ela , antes de mais, uma instituio e que faz parte de uma sistema de aco a que chamamos a educao (ou sistema educativo).

2. A Escola como Instituio

Dizer que a escola uma instituio, tal como o centro de sade, o hospital, a junta de freguesia ou a cmara municipal, os tribunais, o parlamento ou o exrcito, colocarmo-nos a um nvel de anlise macro: assumir que a escola desempenha, para alm de funes estritamente tcnicas (por ex., transmisso de conhecimentos), um papel social, econmico, ideolgico e poltico. Isso pode ser mais evidente em certas pocas e sociedades (por ex., a escola vitoriana, a escola salazarista, a escola colonial). Em qualquer dos casos, a escola no existe num vcuo (social, cultural, administrativo ou poltico). Nessa medida, a escola articula-se com diferentes sistemas de aco que a modelam e legitimam (a comear pelo Estado, o poder legislativo, executivo e judicial, passando pelo mercado de trabalho, as empresas, a proteco social, a sade, a cincia e a tecnologia, as associaes prossionais, as associaes de pais e encarregados de educao, as autarquias, outros lobbies ou stakeholders); em suma, a escola articula-se com o sistema societal mais vasto de que faz parte (Estado e sociedade civil, incluindo a famlia). A sade e a educao so, por excelncia, instituies, isto , conjuntos de ideias, crenas, valores e normas de comportamento propostos (e muitas vezes impostos) ao indivduo numa dada sociedade:

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Por exemplo, no caso da educao mdica ministrada nas faculdades de medicina, pode ser uma dada representao mais tecnocntrica ou mais antropocntrica da prtica clnica, um modelo mais biomdico ou mais psicossocial da sade/doena, etc.; No Ocidente, as actuais funes da escola foram desempenhadas durante sculos por duas instituies: a famlia e a Igreja; a partir do Sc. XVIII, a Igreja comea a perder, para o Estado, o monoplio do ensino. Por outro lado, dizer que a escola uma instituio signica que tem uma base jurdica e material que lhe dada, em ltima anlise, pelo Estado: "L'cole est une institution sociale rgie par des normes concernant l'obligation scolaire, les horaires, l'emploi du temps, etc. Par suite, l'intervention pdagogique d'un enseignat (ou d'un groupe d'enseignants) sur des enseigns se situe toujours dans un cadre institutionnel: la classe, l'cole, le lyce, la facult, le stage. "La recherche pdagogique devrait donc poser clairement ce problme des institutions et de leur vcue, dans son ensemble, en distinguant des institutions externes la classe - celles dont s'occupe dj la Sociologie de l'Education -, et des institutions internes" (Lapassade, 1974.144-145). Como instituio, a escola legitimado pelo poder poltico e pelo jogo das relaes sociais que, em cada poca, lhe impem determinadas misses ou nalidades, valores, regras e normas, no obstante a autonomia relativa da relao pedaggica. Tal como o hospital psiquitrico no pode ser analisado estritamente pela ptica da psiquiatria - como muito bem o demonstrou Goman (1975) - ou tal como o hospital geral que, nas suas estruturas e processos, no pode ser reduzido medicina, ao acto mdico e ao poder mdico,

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enquanto resposta doena e ao seu tratamento, tambm a escola no pode ser reduzida ao ensino, ao poder dos professores ou sala de aulas. Segundo Apple (1997.17), as mais recentes investigaes sobre o papel social, ideolgico e econmico do aparelho educativo apontariam para trs actividades essenciais da escola: Acumulao: As escolas "assistem no processo de acumulao de capital ao proporcionar algumas das condies necessrias para recriar uma economia desigualmente responsiva" (por ex., atravs da seleco dos alunos pelo 'talento'); Legitimao: As escolas so 'agncias de legitimao', fazem parte de uma complexa estrutura atravs da qual se faz a legitimao dos grupos sociais mas tambm a produo e reproduo das ideologias; Produo: Por m, "o aparelho educativo como um todo constitui um conjunto importante de agncias para a produo".

Para compreender as normas, as regras, os valores e as nalidades da escola e as transformaes histricas por que tem passado, teremos pois de ter em conta o papel dos seus actores externos: todos os stakeholders, todos os que so (ou foram) detentores de interesses especcos no campo da educao e do ensino. Falta-nos, no entanto, a perspectiva da sociologia histrica sobre o sistema educativo, o qual no se reduz actividade pedaggica nem s polticas de ensino (Carvalho, 1986; Formosinho e Machado, 1999), a exemplo do sistema de sade cuja evoluo no pode ser explicada apenas pelo progresso cientco e tcnico no campo da medicina (Graa, 1996). A escola tal como a conhecemos hoje (universal, gratuita,

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laica, de frequncia obrigatria, etc.) no pode ser desligada do contexto da luta de classes que deu origem ao Estado moderno (a reforma, a ascenso econmica, poltica e cultural da burguesia, o Sc. das Luzes, a revoluo industrial). Com a Revoluo Francesa, o Estado burgus vai nacionalizar o ensino, substituindo-se desse modo Igreja; Na esteira de Pombal e dos primeiros reformadores liberais, a Repblica portuguesa vai inspirar-se nas leis escolares de Jules Ferry, e transformar a escola na "nova igreja cvica do Povo" (sic); Apoderando-se do antigo carisma dos homens da Igreja, o professor posto no altar, promovido a "sacerdote do ensino", a "apstolo (laico) da religio social", de acordo com a ideologia positivista que transparece dos diplomas legais que esto na origem na reforma do ensino primrio (1911) e do ensino tcnico (1917) (Formosinho e Machado, 1999. 99). Mas com o Estado Novo que a escola posta ao servio de um projecto centralizador e coerente de educao nacional, na sequncia das reformas dos Ministros da Instruo Pblica Antnio Carneiro Pacheco (reforma do ensino liceal, em 1936) e Fernando Andrade Pires de Lima (1947): "(...) Toda a organizao pedaggica e administrativa da escola do Estado Novo se constitui num todo coerente e fortemente articulado, de modo a assegurar a conuncia de todas as valncias para uma educao nacional" (Formosinho e Machado, 1999.100).

3. A Escola como Organizao

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Quando nos referimos escola enquanto organizao estamos a colocarmo-nos num nvel de anlise micro, e a pensar essencialmente no seu sistema de aco interno, nos seus actores internos e nas relaes que estabelecem entre si (por ex., relao administrao/sta prossional, relao professor/aluno). Por organizao dever ento entender-se uma unidade social (ou agrupamento humano) "intencionalmente construda e reconstruda, a m de atingir objectivos especcos" (Etzioni, 1980.9). , alm disso, uma unidade denida no tempo e no espao, possuindo normas e um aparelho de autoridade/poder. A este nvel, a escola , tal como o hospital, tem uma autonomia relativa, devido sua historicidade e sua especicidade. As caractersticas bsicas das organizaes (Bernoux, 1985; Petit e Dubois, 2000) so classicamente denidas pela existncia de: Uma diviso de tarefas (princpio fundador da organizao e da diferena entre grupos estruturados e no estruturados); Uma distribuio de papis (diviso social do trabalho); Um sistema de autoridade (de modo a adequar o comportamento dos membros da organizao aos papis distribudos e realizao dos objectivos institudos); Um sistema de comunicao (com o m de pr os indivduos em relao uns com os outros e com o exterior); Um sistema de contribuio-remunerao (denindo o que cada um deve dar organizao e receber em

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troca).

Esta denio clssica de organizao , no entanto, simplista e redutora por no dar conta da (i) dinmica interna nem das (ii) variveis externas que condicionam o desenvolvimento organizacional, a inovao e a mudana ao nvel das estruturas e dos processos. Em princpio, a escola tambm uma organizao como tantas outras (as empresas, os partidos polticos, as associaes sindicais, os tribunais, as igrejas, os hospitais, etc.). E, como tal, tem sido objecto de anlise sociolgica (e sobretudo psicossociolgica), na medida em que, antes de mais, (i) constitudo por diferentes indivduos e grupos, (ii) reunidos em funo de um determinado objectivo e (iii) estabelecendo entre si determinado tipo de relaes, de trabalho e de poder. Em todo o caso, no creio que se possa falar de uma sociologia da escola, com um objecto terico prprio (Pinto, 1995; Teixeira, 1995), autonomizado da sociologia da educao (Musgrave, 1984; Burguess, 1986). Alis, e na esteira de Apple (1997.15), pode dizer-se que o ncleo da investigao educacional tem sido excessivamente psicolgico ou psicopedaggico: "Ao focar essencialmente o modo como os alunos podero aprender mais matemtica, cincias, histria, etc. (o que, certamente, no um problema insignicante), negligenciou-se o amplo contexto em que as escolas existem, um contexto que pode mesmo dicultar o progresso dos alunos" (Itlicos nossos). Por um lado no tem sido dada a devida ateno s complexidades da interaco diria na escola, ao processo educativo, dinmica interna da instituio. Por outro, as tendncias internas da escola so desligadas do contexto ideolgico, econmico e poltico em que esto inseridas. Em resumo, h uma tendncia

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para isolar as escolas da "sociedade estruturalmente desigual (e dominada por conitos) de que fazem parte integrante na vida real" (Apple, 1997.16). Enquanto instituio e organizao, da escola possvel, todavia, fazer uma anlise comparativa em diferentes contextos histricos, e encontrar traos ou caractersticas comuns: A escola como organizao tem tido em cada poca uma misso ou nalidade prpria, manifesta ou latente, explcita ou implcita, qualquer que seja o seu sistema de nanciamento ou o seu estatuto jurdico-legal (laico ou religioso, pblico ou privado, etc.); Alm disso, (cada vez mais) o local de trabalho de grupos socioprossionais muito particulares, directamente afectos ao processo educativo (v.g., professores, pedagogos, psiclogos), ou com funes de administrao e gesto; Tem um sistema de poder e de autoridade, embora diferente de outras organizaes, como as empresas, dada a importncia e o peso do seu sta prossional, nomeadamente de h um sculo para c; Tem igualmente um sistema tcnico e organizacional de trabalho, se bem que diferente da empresa que transforma matrias-primas em produtos acabados, j que o seu objecto de trabalho so seres humanos (crianas, adolescentes, jovens adultos); Tem, por m, uma cultura muito prpria, ligada ideologias e estratgias prossionais dos professores, no obstante o processo de racionalizao da organizao do trabalho educativo e de proletarizao a que est hoje submetido o pessoal docente (de resto, maioritariamente do gnero feminino) (Apple, 1997a).

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partida, o que o distingue a escola duma empresa o facto de poder ser classicada na categoria das organizaes especializadas (Etzioni, 1980.123; Graa, 1992a), ou seja, aquelas que so estabelecidas com o m especco de criar, aplicar, manter ou comunicar o conhecimento, e empregando no mnimo 50% de especialistas ou prossionais. Neste conceito cabem, alis, outras organizaes, para alm da escola: o hospital, a universidade, o centro de investigao, o laboratrio de engenharia, o escritrio de advocacia, o servio de aco social, etc. Este tipo de organizaes tambm tende a ser descrito como burocracias prossionais.

4. A Escola como Burocracia

Enquanto estrutura formal, escola tambm pode ser aplicado o conceito weberiano de burocracia. Para Weber (1976), a burocracia representaria o tipo-ideal da racionalidade legal, caracterizada por: Um alto grau de especializao; Um sistema hierrquico de autoridade; Regras explcitas denindo a responsabilidade de cada membro da organizao, o contedo dos diferentes papis e a coordenao das diferentes tarefas; A excluso das consideraes de ordem pessoal nas decises administrativas; A imparcialidade no tratamento dos problemas dos prossionais e dos utentes ou clientes; A seleco de especialistas e, portanto, o critrio da competncia tcnica; A existncia de carreiras prossionais, etc. No essencial, a burocracia (contrariamente acepo

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pejorativa que tem na linguagem corrente) caracterizarse-ia, pois, pelos seguintes traos fundamentais: Continuidade: Insere-se numa ordem legal que o detentor da autoridade hierrquica se limita a aplicar; Predomnio do processo de comunicao escrita (papis, despachos, dossis, regulamentos); Impessoalidade das regras, delimitando com preciso as esferas de competncia, os direitos e os deveres de cada funcionrio; Hierarquia de funes, criando uma clara subordinao entre os diferentes nveis e sendo o acesso aos vrios postos feito exclusivamente em funo da qualicao, avaliada atravs de concurso de provas pblicas; Separao entre as funes de direco, administrao ou gesto e a posse dos meios de produo. No entanto, este modelo sociolgico depara com algumas diculdades de aplicao s organizaes de ensino: Por um lado, h (ou ainda h) factores macroestruturais que so favorveis ao desenvolvimento do modelo burocrtico na escola (por ex., crescimento demogrco, industrializao, urbanizao, mobilidade socioespacial, democratizao e massicao do ensino, divulgao do conhecimento e da cultura, imperativos de racionalidade econmica, interveno do Estado, seu papel como nanciador, regulador e prestador, tutela do Ministrio da Educao, importncia econmica da educao/ensino); A prossionalizao do ensino tambm vai no mesmo sentido, tendendo a cavar o fosso entre os leigos e os especialistas e, dentro destes, a alargar o leque dos graus e categorias; Em contrapartida, a autonomia tcnica dos professores (a autonomia na sala de aula, a exemplo da do cirurgio no bloco operatrio) tende a entrar

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em conito com o sistema de autoridade hierrquica da escola.

No caso, por exemplo, do hospital, o mdico e no o gestor quem decide "o que melhor para o doente", o que signica que h aqui claramente (tal como na escola) duas linhas de autoridade, pondo em causa a lgica do modelo weberiano: (i) a autoridade administrativa (a do line, representada pelos rgos de administrao e gesto); e (ii) a autoridade prossional (a do sta, representada pelo pessoal docente). O funcionrio obedece a ordens impessoais (isto , autoridade racional-legal), o professor ou o mdico tendem a decidir muitas vezes de acordo, no com regras explcitas e escritas, mas com a sua conscincia, com os imperativos do seu cdigo de deontologia prossional, com as exigncias da sua prosso, com critrios de natureza tcnico-cientca, pedaggica e psicossocial, etc. Quando muito, o mdico e o professor podem ser julgados pelos seus pares e, excepcionalmente, pelo sistema judicial. A existncia destas duas linhas de autoridade est na origem da ambiguidade, confuso e conito de papis. A lgica do modelo burocrtico implica uma clara formalizao do sistema organizacional. A escola ou a empresa enquanto sistema formal deve, teoricamente pelo menos, articular dois tipos de responsabilidade: A do line, da hierarquia, que toma as decises e manda implement-las por um processo de delegao sucessiva (unidade de comando); A do sta, do servios funcionais (planeamento, organizao e mtodos, avaliao, marketing), que tm a ver com a competncia tcnica, o saber, a informao, e aos quais o line recorre para tomar decises. O organograma uma representao grca do sistema

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formal das responsabilidades hierrquicas e/ou funcionais, da rede de comunicao ocial, etc. . Na prtica, os indivduos e grupos que constituem a organizao acabam por desenvolver, paralelamente, um sistema informal, em resultado de um conjunto de comportamentos que o sistema formal no desejou nem previu... Para alm do conito entre as duas lgicas, a do line e a do sta, o professor (e a sua turma) pode constituir um certo contrapoder em relao administrao da escola. tal como o mdico e a sua equipa no seio do hospital. De um modo geral, pode dizer-se que o professor cioso da sua autonomia prossional dentro da sala de aula, da porta da sala de aula para dentro. Tal como o mdico dentro do seu servio, consultrio ou gabinete. Fora da sala de aula, o professor mostra-se muitas vezes indiferentes a todos os problemas que no sejam estritamente pedaggicos, tal como o mdico em relao aos problemas que no sejam do foro clnico ou teraputico. Essa indiferena mais notria em relao aos problemas de administrao e gesto, a tudo o que se relacione com as actividades-meios (v.g., contabilidade, tesouraria, oramento, direco de pessoal), ou seja, a tudo o que no tenha imediatamente a ver com o ensino, a actividade-m, por excelncia. O saber ou conhecimento, em que se baseia o poder do especialista, tem a particularidade de ser, em grande parte, "propriedade individual", no podendo - ao contrrio de outros recursos organizacionais expropriado ou apropriado, isto , ser "transferido por decreto de uma pessoa para outra" (Etzioni, 1980: 121). Mas a autonomia prossional na escola , tambm ela, limitada. De um modo geral, os professores tm pouco controlo sobre as decises importantes que afectam a organizao e o funcionamento da escola (por ex., recursos humanos, nanceiros e tcnicos, poltica educativa). A participao dos professores no processo de deciso tende a ser limitada a:

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Interpretao da poltica educativa, estabelecida pela tutela (Governo/Ministrio da Educao) ou pelo plano educativo aprovado pelos rgos de administrao e gesto; Informao e consulta; Execuo da poltica ou dos planos de aco estabelecidos. A maior ou menor autonomia dos prossionais tambm depende de outros factores, tanto exgenos como endgenos: Uns mais directamente relacionados com o indivduo e o grupo socioprossional a que pertence (idade, sexo, vnculo, nvel de qualicao, grau de progresso na carreira docente, sindicalizao, 'status') Outros respeitantes prpria instituio/dimenso, estatuto, modelo de gesto) e ao meio ambiente onde est inserida ou a que pertence (comunidade, sistema e poltica de educao). Por exemplo, em Portugal, durante o Estado Novo o professor primrio no tinha o mesmo status do professor de liceu e estava mais sujeito do que este ao controlo da pequena comunidade (a aldeia, a vila) onde vivia bem como do inspector do respectivo distrito escolar. Por outro lado, a prosso docente nunca teve (nem tem ainda hoje) o mesmo prestgio que a medicina, a magistratura ou a advocacia . Diversos autores portugueses (citados por Teixeira, 1995: 6-7) defendem o paradigma burocrtico como modelo explicativo da organizao e funcionamento da escola at aos nossos dias. Entre outras caractersticas burocrticas da escola, poder-se-ia citar: O excesso de legalismo, traduzido numa panplia de

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leis que a escola e os seus rgos de administrao e gesto tm de conhecer e saber aplicar; A uniformidade e a rigidez na tomada de deciso; A prevalncia das regras administrativas sobre as regras pedaggicas; A relao formal professor/aluno; O elevado grau de centralizao, etc. Tudo isto, apesar da gesto democrtica e da autonomia relativa da escola portuguesa no ps-25 de Abril de 1974 (Formosinho e Machado, 1999). A autonomia hoje denida - de acordo com o regime de autonomia, administrao e gesto, aprovado em 1998 como o poder reconhecido escola (ou ao agrupamento e escolas) pela administrao educativa de "tomar decises nos domnios estratgico, pedaggico, administrativo, nanceiro e organizacional, no quadro do seu projecto educativo e em funo das competncias e dos meios que lhe esto consignados" (Lemos e Silveira, 2001: 243). Por outro lado, h que ter em conta que a escola faz parte do sistema educativo altamente enquadrado e regulamentado pela tutela: tome-se como indicador a "sntese legislativa" apresentada por Lemos e Silveira (2001. 247-264), e da qual consta uma lista de quase duas centenas de diplomas legais! Ou seja, ainda hoje, apesar do reforo da autonomia da escola, difcil escapar pulso regulamentadora de uma administrao pblica de tradio napolenica. Com a aprovao da Lei de Bases do Sistema Educativo (1986), e sob o impulso da Comisso de Reforma do Sistema Educativo, emergem novas abordagens da escola como organizao e passam a ser mais valorizados os contributos da sociologia para a formao dos professores e para a administrao escolar. Em suma, procura-se inverter o tradicional predomnio da abordagem jurdico-normativa, com a valorizao do

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"primado da pedagogia sobre a burocracia" (Formosinho e Machado, 1999.106).

5. A Escola como Burocracia Prossional

O conceito de burocracia prossional (Mintzberg, 1975, cit. por Graa, 1992a; Mintzberg, 1996) porventura mais apropriado para entender as diferenas da escola em relao a outras organizaes, como a empresa de produo, a administrao pblica ou as foras armadas, que esto mais prximas do modelo weberiano ou do taylorismo-fordismo. Embora estas ltimas recorram (ou possam recorrer) colaborao de especialistas, so fundamentalmente organizaes no-especializadas. Freidson (1984), faz a distino ocupao, ofcio prosso (Graa, tomando como paradigma a medicina, entre uma prosso e uma simples ou mtier. Seriam atributos de uma 1992a):

A existncia de um corpo sistemtico de conceitos, teorias, mtodos e tcnicas que ajuda o prossional a compreender a sua prpria prtica (autonomia tcnica); O poder de auto-regulamentao (ou jurisdicional) da prosso; O controlo dos prossionais uns sobre os outros (os pares); A existncia de um cdigo de tica ou de deontologia; A existncia de uma identidade prossional; O princpio da hierarquia do saber. Contrariamente ao que se passa nas empresas, em que a autoridade do sta (por ex., o engenheiro de organizao e mtodos, o informtico, o especialista em comunicao e marketing) limitada ao sistema tcnico e

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organizacional de trabalho, no hospital a autoridade dos especialistas (por ex., os mdicos) sobrepe-se autoridade administrativa, na medida em que eles tm o controlo efectivo das actividades-ns da organizao (por ex., tratar e curar os doentes). Nas organizaes prossionais, os gestores encarrega-se das actividades-meios, ou seja, administram os recursos (humanos, tcnicos e nanceiros) postos ao servio das actividades-ns, que so realizadas pelos especialistas ou prossionais. Etzioni (1980: 129) chama ateno para um aspecto interessante, o de que as crticas feitas habitualmente "contra os especialistas, nas organizaes no-especializadas, o so contra os administradores nas organizaes especializadas". Ao criticar muitas vezes os administradores de servios de sade devido s suas "preocupaes meramente economicistas", o que os mdicos no fundo querem dizer : "Eles esto a perder de vista o essencial, a misso do hospital!" (Graa, 1992a). Isso explicaria por que, no entender de Etzioni (1980: 130), "a direco de uma organizao especializada constitui um dilema especial, [ sendo ] um caso tpico do conito institucionalizado de papis". Recorde-se, entretanto, como se constri uma prosso em seis etapas (Hofoss, 1986; Graa, 2000): Em primeiro lugar, a funo em que o grupo ocupacional pretende especializar-se exercida a tempo inteiro; Em segundo lugar, o grupo escolhe um nome distinto de todas as outras prosses, delimitando o seu campo especial de responsabilidade ou de competncia (Em geral um nome cuja etimologia erudita deriva do grego ou do latim: llogo, etnlogo, arquelogo, socilogo, bilogo, estomatologista, neurocirurgio, pediatra, psiclogo,

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psicopedagogo, etc.); A etapa seguinte formar uma associao, se possvel de mbito nacional ou internacional (v.g., APSIOT- Associao Portuguesa dos Prossionais em Sociologia Industrial das Organizaes e do Trabalho, Associao Portuguesa dos Economistas da Sade); A quarta etapa a denio de um cdigo de deontologia; A etapa seguinte centra-se na melhoria do nvel educacional (v.g., a exigncia da licenciatura para o exerccio da enfermagem); E, nalmente, a autorizao para o exerccio da prosso (v.g., diploma universitrio, carteira prossional).

6. A Escola Como Sistema Aberto

O modelo de sistema aberto (Burguess, 1986; Graa, 1992) interessante para compreender: As relaes internas que se estabelecem entre as diferentes partes que compem uma organizao (por ex., professor/aluno, relao director de turma/pai ou encarregado de educao); As relaes da organizao com o seu meio ambiente (por ex., a comunidade onde est inserida a escola, a autarquia, a associao de pais, os representantes das actividades de carcter cultural, artstico, cientco, ambiental e econmico); O estado de equilbrio dinmico para que tende a regulao de qualquer sistema (por ex., a resposta

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da comunidade educativa a problemas como o insucesso escolar, a violncia na escola, a crise demogrca). Mas este modelo, tal como o anterior no pode ser aplicado mecanicamente escola, devido s especicidades e limitaes desta. Recorde-se que a escola, apesar da extenso dos seus poderes, no tem o monoplio do ensino e da educao, e que a actividade pedaggica relacional, uma co-actividade, no sendo os alunos raw material tal como nas empresas de produo. Em princpio, e por analogia com o modelo de transformao dos inputs em outputs, podemos dizer que: A escola processa um determinado tipo de matria-prima e de energia (os alunos, a informao, as necessidades educativas, as prticas educativas e as expectativas das famlias, as orientaes da tutela, etc.); Os inputs/entradas so transformados ou processados de uma forma sistemtica, sob a forma de actividades (throughput: projecto educativo, regulamento interno, horrios, aulas, reunies, etc.), de modo a obter um determinado produto (educacional), ao m de um determinado perodo de tempo (por ex., nove anos de escolaridade obrigatria). Para alm do sucesso/insucesso educativo, medido pela taxa de reprovaes, difcil (seno mesmo impossvel) avaliar at que ponto a escola realiza os seus objectivos. Em todo o caso, o modelo de sistema aberto (vd. Caixa 1) ajuda-nos provavelmente a compreender ou a perceber melhor, seno a organizao interna da escola, pelo menos como que a escola vai denindo e redenindo as suas fronteiras (e, logo, a sua identidade) em permanente interaco com o suprassistema

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pertinente de que faz parte.

Caixa 1 - A Escola como Sistema Aberto

1. Tipo de entradas ou inputs mais crticos, importantes ou relevantes para a escola (por ex., alunos, pessoal docente e no docente, pais e encarregados de educao, recursos nanceiros, equipamentos e instalaes, tecnologia, legislao, necessidades, expectativas e preferncias dos diferentes stakeholders) 2. Processo de transformao (Throughput). Actividades essenciais: 2.1. Realizao dos objectivos (por ex., instruir, educar, agir sobre o meio, garantir a equidade e a igualdade de oportunidadades), consubstanciados por exemplo no regulamenbto interno e no projecto educativo. 2.2. Manuteno do sistema interno (por ex., eleio e funcionamento dos rgos de administrao e gesto da escola: a assembleia, direco executiva, conselho pedaggico e conselho administrativo; pgina na Internet). 2.3. Adaptao ao exterior ou inovao (por ex., aplicao da legislao, projecto educativo, reforo da autonomia da escola, animao sociocultural, participao em redes ou projectos locais, regionais, nacionais ou comunitrios ). 3. Principais sadas ou outputs e outcomes, permitindo avaliar o desempenho da escola: 3.1. Realizao dos objectivos (por ex., sucesso educativo, eccia, equidade ou igualdade de oportunidades, qualidade do ensino, grau de participao dos diferentes membros da comunidade educativa) 3.2. Utilizao dos recursos (por ex., ecincia, custobenefcio) 3.3. Capacidade de inovao ou adaptao ao exterior (por ex., animao sociocomunitria, extenso educativa,

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difuso cultural, inovao pedaggica, informatizao, formao contnua do pessoal docente e no docente, investigao e & desenvolvimento) 3.4. Atitudes e comportamentos (v.g., stresse e satisfao dos trabalhadores, absentismo, conitos, turnover) (vd. indicadores do Balano Social). 4. Principais subsistemas (ou funes) ligados ao tratamento dos inputs ( por ex., portaria, formao das auxiliares de educao, exames mdicos e psicolgicos dos alunos que entram, psicologia vocacional) 5. Principais subsistemas (ou funes) ligados ao tratamento dos outputs (por ex., avaliao do ensino/aprendizagem, sade escolar, servio de medicina do trabalho para o pessoal docente e no docente, psicopedagogia curativa ) 6. Existncia de mecanismos de retro-informao e de auto-regulao (por ex., inqurito por questionrio aos pais, apresentao e discussso dos resultados, relatrio de contas de gerncia ) 7. Fronteiras ou limites de manuteno (fsicas, simblicas, culturais) (por ex., colaborao, em iniciativas conjuntas, com diferentes sectores da comunidade: centro de sade, misericrdia, autarquia, empresas, clubes desportivos, associaes culturais; rede de proteco exterior, sistema de proteco e vigilncia) 8. Meio ambiente pertinente da escola (Portugal, Unio Europeia, comunidade local, autarquias, centro de sade, etc. ) 9. Perl axiolgico: Grau de realizao dos valores da escola (vd. Graa, 1993) 10. Principais pontos fortes e pontos fracos, ou seja, factores endgenos que a escola pode ou deve controlar (v.g., motivao do pessoal, satisfao dos alunos, sucesso educativo, faltas do pessoal docente e no docente por doena e acidentes de trabalho, disciplina, manuteno de instalaes e equipamentos, informatizao da biblioteca) 11. Principais ameaas e oportunidades, ou seja,

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factores exgenos que escapam ao controlo da escola e que dizem respeito sua envolvente socioeconmica (por ex., evoluo demogrca, envelhecimento da populao, conjuntura econmica, poltica educativa da tutela, concorrncia do sector privado e cooperativo, notcias na rdio local ou na imprensa regional). 12. Sugestes e recomendaes a fazer aos rgos de administrao e gesto com vista a melhorar o desempenho global da escola (por ex., melhoria da comunicao com a associao de pais e encarregados de educao; participao no programa Escolas Saudveis; celebrao do Dia da Escola).

(Continua)

Referncias bibliogrcas / Bibliography

(a) Texto de apoio elaborado originalmente por Lus Graa (2001) para a Disciplina de Interveno Institucional e Comunitria (coordenao: Prof. Dr. Jos Sampaio Faria), do 4 ano da Licenciatura em Psicopedagogia Curativa, Universidade Moderna, Lisboa (http://www.umoderna.pt/lisboa/). Revisto e aumentado. (b) Joana Graa, 26 anos, licenciada em Psicologia (variante Clnica Dinmica) pela Faculdade de Psicologia e Cincias da Educao, Universidade de Lisboa; fez o seu estgio prossional na equipa de sade mental comunitria do Cintra do Hospital Psiquitrico Miguel Bombarda.

ltima actualizao: 12 de Janeiro de 2005 / Last updated: January 12, 2005. Lus Graa (1999-2005). E-mail: luis.graca@ensp.unl.pt | | index | links | dados_data | forum | pst_whp | textos_papers | histria_history antologia_anthology | cvitae |

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