FOCO POLTICO AYUDA EXTERNA

50 AOS DE USAID

Fin de un modelo de cooperacin?

La ayuda externa tiende a ser celebrada a ciegas aunque su historial demuestra que no siempre ha tenido modelos efectivos. Habr llegado el momento de repensar la cooperacin internacional? Analicemos el caso USAID.
JAVIER ARGELLO LACAYO
*CONSULTOR Y SOCIO DE ACELA PARTNERS (ADMINISTRACIN DE RIESGO FINANCIERO Y ESTRATEGIA) Y FUNDADOR DE AID MONITOR - Javier.Arguello@acelapartners.com

EN DEBATE
Obama prometi reconvertir la USAID.
FOTO THE OFFICIAL WHITE HOUSE (PETE SOUZA).

ohn F. Kennedy cre la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en ingls) en 1961, hace medio siglo. Articul su visin explicando que EE.UU. tena: Obligacin moral como buen vecino en la comunidad global de pases libres; obligacin econmica siendo el pas ms rico del mundo, y obligacin poltica como

el adversario ms grande del comunismo. Kennedy defendi la inversin explicando que sera ms caro combatir con la pobreza, el caos y conflicto que inevitablemente existiran si permitieran que se derrumbara el orden poltico deseado, lo cual amenazara la prosperidad y seguridad de EE.UU. Lo interesante es que Kennedy cre USAID porque consideraba que las estruc-

turas de ayuda externa que existan no funcionaban. Estas eran por entonces las argumentaciones que se formulaban: Esfuerzos fragmentados, burocracia, modelo operativo rgido, irracional e ineficiente y carente de una visin y liderazgo claro. El propsito por el cual se haban creado los programas existentes era obsoleto, y Estados Unidos haba comenzado a perder credibilidad global por sostener esfuerzos obsoletos con estructuras arcaicas. En el 2006, Condoleezza Rice, secretaria del Departamento de Estado bajo la presidencia de George W. Bush, dio un discurso en el cual pareca estar repitiendo las palabras de Kennedy. Pero, esta vez describa a USAID. Condoleezza explic: Permtanme serles franca: la estructura actual de la ayuda externa norteamericana sostiene polticas incoherentes, programas ineficientes y recursos desperdiciados. Luego, en enero del 2010, Hillary Clin-

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CARA Y SECA DE LA COOPERACIN

La sociedad civil debe partir de la premisa realista de que ningn pas dona sin anticipar un beneficio. Usualmente este beneficio es poltico y debe ser percibido dentro del ciclo poltico del donante.
dounidenses que distribuyen US$30.000 millones a ms de 100 pases. En particular, USAID, siendo este el aparato ms obsoleto de la poltica exterior de EE.UU y la agencia ms grande de ayuda externa del mundo. El entusiasmo se desvaneci con la inaccin. USAID qued sin liderazgo por casi dos aos y a Obama no present su agenda revolucionaria.

ton, actual secretaria del Departamento de Estado, volvi a aceptar las fallas inherentes al modelo de ayuda externa estadounidense. En el pasado dijo hemos dictado soluciones sin participacin local de los pases beneficiarios y para que esta ayuda funcione debe ser consultativa en vez de ser patriarcal. Solo as lograremos resultados sostenibles. Es ms barato invertir en el desarrollo hoy, que en la guerra maana, afirm Clinton. Ideolgicamente es difcil conseguir que Condoleezza Rice (republicana) y Hillary Clinton (demcrata) coincidan. Pero ambas repitieron las palabras de Kennedy para explicar por qu era hora de enterrar un esfuerzo obsoleto para crear algo adecuado a las necesidades de la poca. La gran diferencia es que Kennedy no pretendi dar agilidad y relevancia al dinosaurio obsoleto que hered, prefiri crear que reformar. Pero tanto Hillary como Condoleezza intentaron sin xito reformar al dinosaurio. Claramente reformar la ayuda externa fue imposible para Condoleezza, no ha sido prioritaria para Obama y por lo tanto no ser posible para Hillary. Desde que inici su presidencia, Barack Obama advirti que propondra una nueva estrategia global de desarrollo internacional con el fin de reformar el aparato arcaico que heredaba. Cre grandes expectativas, ya que tanto los centros de pensamiento estadounidense como la comunidad internacional reconocen que urge reformar las agencias esta-

omprobar que el statu quo es indomable valida la postura de Kennedy es ms fcil cerrar USAID y crear una agencia nueva que intentar reparar algo que fue diseado para otro propsito. La economista Dambisa Moyo, en su libro Dead Aid (Ayuda Muerta), denuncia y expone los cadveres de la industria de ayuda externa envuelta en la corrupcin y apoyo directo a dictadores y regmenes militares. Culpa a la ayuda externa por muchos de los males de su continente africano ya que esta ha creado segn asegura gobiernos distrados de las necesidades de sus ciudadanos, para satisfacer los intereses de sus donantes. La consecuencia suele ser gobiernos ineficientes, corruptos y adictos a la ayuda externa. De hecho la ayuda externa estadounidense tiene ms amigos corruptos y polticos comprados que pases graduados de programas de ayuda externa, gozando de la democracia y la prosperidad. Los pocos pases que han encontrado el progreso han rechazado ayuda externa, o por lo menos su influencia poltica. El problema es que la gran mayora de lderes polticos de pases pobres estn a la venta de los donantes. Por ejemplo, China y Venezuela han sido astutos en copiar el modelo de USAID politizar la ayuda para conseguir aliados polticos y recursos naturales. Hoy en da, el pas que ms ayuda recibe de USAID es el pas que ms herona produce en el mundo: Afganistn. Entre los diez beneficiarios de USAID

se encuentran las dictaduras ms nefastas del planeta, especialmente si hay petrleo o intereses polticos de EE.UU. De acuerdo con el ndice de corrupcin producido por Transparency International, los principales beneficiarios de ayuda estadounidense (Pakistn, Kenia, Iraq, Sudn, Egipto, Uganda y Nigeria) han visto sus indicadores de corrupcin aumentar entre el 2003 y el 2008. Sus niveles de polarizacin y pobreza tambin se incrementaron en la mayora de los pases. Kennedy pens que era mejor crear algo nuevo que tratar de reparar el modelo que exista, lo cual sirvi de mpetu para inaugurar USAID. Lo irnico es que cincuenta aos despus de su creacin, USAID se ha convertido en el dinosaurio obsoleto, rgido e irracional que sustituy. USAID excedi su vida til. Es hora de cerrar este captulo y buscar la creacin de una agencia que refleje la poca actual.

DIAGNSTICO El presupuesto total de ayuda externa para el 2012 es de US$46.000 millones, de los cuales $16.000 millones son para gastos administrativos y operativos. Los restantes US$30.000 millones estn supuestos a ser para ayuda externa, la cual est clasificada en tres categoras: humanitaria (US$14.600M), econmica (US$9.100M) y militar (US$7.400M). USAID es la agencia ms poderosa del mundo y en muchas formas la menos efectiva, de acuerdo con evaluaciones independientes de centros de pensamiento. Los siguientes retos demuestran claramente por qu intentar modernizar a USAID equivale a retapizar las sillas del Titanic para evitar que se estrelle con los icebergs un caso perdido. 1. USAID como parte de agenda militar y poltica. Desde su origen, USAID ha sido un instrumento poltico del Departamento de Estado, para contener el comunismo durante la Guerra Fra. La manera ms eficiente de contener el comunismo era financiando dictadores militares. Este pragmatismo era cmodo, barato y conveniente para EEUU. 2. Incongruencia. USAID y el Departamento de Estado han sido grandes contribuyentes a la solidificacin de dictaduras serviles a EE.UU. durante y despus de la Guerra Fra, desacreditando por completo sus programas de transparencia, institu-

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cionalidad, justicia, y estado de derecho. USAID sufre de incongruencias y contradicciones que impiden que cumpla su misin. Es de las agencias que ms, aparentemente, promociona la democracia a pesar de contar con ms de cuatro dcadas de experiencia apoyando dictadores. 3. Politizacin. Los motivos de sus donaciones suelen ser secuestrados por intereses polticos cortoplacistas con impacto cuestionable. Histricamente, el Departamento de Estado ha requerido que la ayuda externa se subyugue a intereses polticos y econmicos (miopes) del pas donante. Lo nico que se requiere es encontrar una contraparte dispuesta en el pas local, lo cual suele ser fcil. 4. Cinismo. En cuanto a su liderazgo, en el 2007, Randall Tobias, administrador de USAID, renunci abruptamente despus de encontrarse envuelto en un ring de prostitucin con mujeres centroamericanas. Irnicamente, Tobias era lder de una iniciativa global para reducir la prostitucin. Desde su renuncia abrupta en abril del 2007 la agencia tuvo tres administra-

MILITANTE
Dambisa Moyo, activa militante contra la corrupcin en la cooperacin.
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dores en menos de tres aos. 5. Liderazgo dbil. En enero del 2011 Rajiv Shah fue nominado administrador de USAID. Para que Shah pueda transformar a USAID en una agencia efectiva impulsando el desarrollo mundial debe poseer el capital poltico para confrontar el statu quo. Shah apenas tiene 37 aos, muy po-

EL CASO USAID- FUNIDES

En septiembre del 2006 se inaugur la Fundacin Nicaragense para el Desarrollo Econmico y Social (Funides), un centro de pensamiento que prometa ser apoltico, objetivo, e independiente en su promocin del desarrollo de Nicaragua, a travs de una donacin de US$5 millones del gobierno de Estados Unidos; canalizada por medio de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID). El lanzamiento de FUNIDES enfatiz el generoso y benevolente compromiso norteamericano con el progreso de Nicaragua con gran cobertura en los medios y asistencia del presidente Enrique Bolaos. Tan solo un mes despus, cuando Daniel Ortega gan las elecciones presidenciales,USAID revel que su donacin no era desinteresada o benevolente. De forma unilateral, opt por congelar la donacin, alterar el acuerdo cooperativo, y detener los eventos y publicaciones de FUNIDES. Llev a cabo un esfuerzo sincronizado que inclua al entonces embajador Paul Trivelli de paralizar, desacreditar y secuestrar el proyecto. Cuando esto no fue suficiente, orden el cierre abrupto del centro en junio del 2007, violando contratos y leyes laborales nicaragenses. El sector privado nicaragense, que haba prometido sostener el esfuerzo con donaciones privadas, cay ante la tentacin de aceptar una simblica donacin de parte de USAID, ahorrndose su desembolso. Pocos meses despus de ordenar el cierre de FUNIDES, USAID, con una fraccin del compromiso inicial, logr resucitar al centro de pensamiento, secuestrar su agenda, e imponer su personal. A la vez, consigui que la junta directiva de FUNIDES guardara silencio. Ahora, FUNIDES aboga por la importancia de que haya justicia y que Ortega reduzca su dependencia de la ayuda externa (lase Chvez). Irnico y emblemtico de la cultura del gegense y la pobreza nicaragense.

ca experiencia internacional y/o en desarrollo econmico y le reporta a una de las personalidades ms fuertes de Washington, Hillary Clinton. Dada su larga formacin acadmica, el doctor Shah cuenta con ms aos como estudiante que como profesional. 6. Solipsismo. Entre la comunidad internacional, USAID tiene reputacin de ser desinteresada por armonizar los esfuerzos de coordinar la ayuda externa entre las diversas agencias bilaterales de los pases ricos para as mejorar la efectividad. Sin la armonizacin de la ayuda externa se hace muy difcil para los pases pobres crear estructuras que satisfagan las exigencias de cada donante, lo cual magnifica la burocracia y distrae a los gobiernos. En vez de rendir cuentas a sus ciudadanos terminan rindindoselas a sus donantes. La Declaracin de Pars del 2005 abord la ineficiencia de la ayuda externa. Identific que coordinar la ayuda internacional deba ser prioritario para lograr un auxilio ms eficaz. Sin embargo, la fragmentacin ha continuado. La proliferacin de nuevas agencias, programas y mecanismos de ayuda representa un desafo cada vez mayor para los pases en desarrollo y erosiona la eficacia de los organismos donantes internacionales. 7. Impunidad. USAID autoevala la efectividad de sus esfuerzos y es inmune a la justicia que promueve. En su caso, a pesar de muchos abusos de poder denunciados nunca ha confrontado la justicia. Incluso, financia las leyes de las cortes supremas de justicia de muchos pases. 8. Ayuda amarrada. El sistema de

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ayuda es tan perverso que USAID requiere que las donaciones las reciban contratistas que ellos eligen sin tomar en cuenta las necesidades locales, conocimiento y/o ideas del supuesto beneficiario. La ayuda externa no tiene que ser venenosa. Centroamrica definitivamente se podra beneficiar de ayuda para combatir enfermedades, malnutricin y crear oportunidades econmicas. Pero requiere que esta sea bien diseada. Mientras el Departamento de Estado mantenga control sobre la ayuda externa, esta seguir siendo una herramienta poltica, cayendo a tentaciones cortoplacistas y continuar abusando de su poder. Esto causa que la ayuda externa venga mal diseada desde su origen sin representar las necesidades, ideas, talento y auditoria del beneficiario, haciendo ms dao que bien.

ADICTOS A LA COOPERACIN

La ayuda externa, tal como se aplica actualmente, suele crear gobiernos distrados de las necesidades de sus ciudadanos, para satisfacer los intereses de sus donantes. La consecuencia suele ser gobiernos ineficientes, corruptos y adictos a la cooperacin.

a diplomacia y el desarrollo internacional son dos actividades completamente distintas. La ayuda externa debe separarse y elevarse al mismo nivel que el Departamento de Estado, a nivel de ministerio que reporta directamente al Presidente. Esto le dara la autonoma, autoridad y compromiso de largo plazo que no se logra cuando se politiza. Tanto la magnitud de su presupuesto como su misin lo ameritan. De otra forma, queda claro que la ayuda externa es una herramienta poltica, poco sincera y con un continuado desinters por el desarrollo global. Irnicamente, tal como lo predijo Kennedy y lo ha demostrado la reciente historia, la miseria subsidiada por EE.UU. es una amenaza al progreso y la seguridad del mismo EE.UU., lo cual debera ser un incentivo adicional. Hoy en da, la ayuda externa se rige por el Foreign Asstanse Act, de 1961, el cual aparte de ser obsoleto es un incomprensible documento operativo de ms de 500 pginas. Urge eliminar esta reliquia inspirada por intereses polticos de la Guerra Fra e ideas fracasadas de la Gran Depresin. El nuevo modelo operativo debera, a mi juicio, lograr lo siguiente: Eliminar el proteccionismo que rige la ayuda externa en particular el Buy American Act de 1933 que requiere a los recipientes de ayuda a gastar su donacin en productos y servicios estadounidenses. Esta prctica es universalmente reconsi-

PURAS PROMESAS
Condoleezza Rice habl de cambiar USAID, no lo logr.
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derada como perversa y daina para los pases pobres. Reducir el gasto operativo de tal manera que por lo menos un 80% de las donaciones lleguen a sus beneficiarios. Hoy en da el gasto administrativo directo USAID excede un 33% del presupuesto. Esa ineficiencia se magnifica con otro gasto operativo sustancial ms mrgenes de utilidad que le quedan al ring de consultores que distribuyen la ayuda externa de USAID. Mejorar la rendicin de cuentas y transparencia sobre cada proyecto en el cual se invierte. Esto se lograra a travs de una entidad autnoma que evale el impacto de las donaciones. Hoy USAID tiene su propia agencia de monitoreo, la cual no es confiable y tampoco es el espritu democrtico que promueve. Separar la ayuda militar de la ayuda econmica y social/humanitaria. Exigir y enfocar las donaciones para desarrollo econmico en resultados claros y cuantificables para comparar el retorno de cada inversin. Para crear una cultura

enfocada en resultados no tienen que ir muy lejos, la respuesta se encuentra en la ideologa de libre mercado que EE.UU. tiene dcadas de promover en su retrica, mientras la previene en su prctica. Se debera emular el modelo del sector privado que sigue el capital de riesgo para impulsar la innovacin para otorgar donaciones. En vez de comenzar con un presupuesto predeterminado que se gasta o se pierde, deberan de comenzar con capital semilla para fondos dirigidos a las ideas ms prometedoras e incrementar estas inversiones con base en los resultados que estas organizaciones logran. De seguir operando como operan hoy, estn replicando el modelo operativo del comunismo que tanto se enfocaron en desprestigiar y que est comprobado que no funciona.

DISTRIBUCIN EFICIENTE El libre mercado crea productos deseables a precios favorables. Lo mismo debera de suceder en la distribucin del capital

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para la ayuda externa. Donde hay pobreza y se demuestran buenos resultados combatindola, debera haber ayuda. Hoy en da la ayuda externa no se distribuye donde ms se necesita, los pases ms pobres. Dado que la agenda est secuestrada por el Pentgono y el Departamento de Estado, los fondos van donde ms le conviene a estas dos agencias. En el 2008, siete pases recibieron 2/3 de la ayuda mundial estadounidense y no son tan pobres. Una evaluacin realizada por el centro de pensamiento Brookings Institute en el 2008, identific la selectividad de 39 donantes. Solamente Grecia obtuvo peor puntaje que EE.UU.

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Cada cinco aos el gobierno de EE.UU. aprueba un paquete de subsidios agrcolas. El ltimo excedi los US$300.000 millones. EE.UU. argumenta que debe subsidiar sus agricultores para protegerse de Japn y la Unin Europea. Quiz fuera vlido este argumento si limitaran el proteccionismo al comercio con Japn y la Unin Europea. Pero los pases que ms se ven perjudicados son los pases pobres del hemisferio. Estos dependen de la agricultura, no pueden exportar muchos de sus productos a EE.UU. y muchas veces reciben el excedente que los subsidios provocan en forma de ayuda externa. El resultado es una distorsin de precios del libre mercado y erosiona las utilidades de los pequeos agricultores. La sociedad civil debe partir de la premisa realista de que ningn pas dona a otro pas sin anticipar un beneficio. Usualmente este beneficio es poltico y por lo tanto debe ser percibido dentro del ciclo poltico del donante. El presidente Obama no va a transformar a USAID para que en cuarenta aos le aplaudan. Y los etopes no votarn por l en las prximas elecciones. Si unimos este realismo con la evidencia histrica y emprica de los pases que han prosperado encontramos que no fue a raz de las donaciones que lo hicieron. La donacin perfecta es inconcebible y las imperfecciones son peligrosas. Tampoco es realista esperar que nuestros lderes polticos tengan el coraje poltico y disciplina econmica de rehusar la ayuda externa. Entonces, es crtico el monitoreo de parte de la sociedad civil. La inevitable politizacin de la ayuda externa requiere que esta se consuma con mucha cautela y en la mnima dosis necesaria (para emergencias, programas humanitarios y muy selectivamente aplicada a programas econmicos que demuestran xito) y supervisada de forma rigorosa e independiente. La ayuda externa tiende a ser celebrada a ciegas aunque su historial demuestra que ha sido daina en mltiples ocasiones. En vez de celebrar confites en el infierno hay que dosificar e inspeccionar, exigiendo que se armonice y publique toda donacin y su impacto. Cuando un presidente depende de donaciones de un pas, se puede garantizar que los intereses de sus ciudadanos no estn siendo representados.///

AGENDAS SECUESTRADAS POR LA POLTICA

Hoy en da la ayuda externa de EE.UU. no se distribuye donde ms se necesita los pases ms pobres, dado que la agenda est secuestrada por el Pentgono y el Departamento de Estado, los fondos van donde ms conviene a estas dos agencias.
URGEN CAMBIOS
El modelo de cooperacin creado por JFK caduc.
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