Razn y Revolucin, n 15, Buenos Aires, 1er. semestre de 2006, pp. 165-182.

Educacin La Reforma educativa de Ongana. El tercer momento de una estrategia

Romina De Luca (CEICS-CONICET)
Resumen: El artculo intenta desentraar la estrategia burguesa en el diseo de las polticas educativas. En esta oportunidad, se concentra en la presidencia de Ongana. Se toma como observable el documento, Educacin, recursos humanos y desarrollo, realizado por el Consejo Nacional de Desarrollo y publicado en 1968. El mismo se presenta como una obra fundacional. Se concentra, en un primer momento, en el balance general sobre el sistema educativo centralista. En una segunda etapa, analiza las propuestas de superacin. El trabajo analizado se coloca, por lo tanto, dentro de la tendencia general de descentralizacin educativa iniciada en 1956. Abstract: This article gets to the bottom of the bourgeoisies strategy in educational politics, during Organias presidency. The analysis works with the official diagnostic found in a published source from 1968. This document presents on one hand, a general balance of the educational system, its problems and defaults, and on the other, an evaluation of the suggested proposals. This paper intent to reach to a continuous understanding between the diagnostic and proposals examined in the source and the real process of educative reforms. Reforms that are part of a general tendency initiated in 1956 towards an educative decentralization system.

Palabras claves: estrategia burguesa- reforma educativa - tendencia descentralizadora.

Key Words: Bourgueoises Strategy - Educative reforms - Decentralization tendency.

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Forma parte del presupuesto el hecho de que ningn aspecto de la vida social escapa a las tendencias generales de la acumulacin de capital. En este sentido, el modo de produccin de la vida material condiciona el desarrollo de la vida intelectual.

Las reformas educativas y su historia

En un trabajo anterior1, nos concentrbamos en rastrear los antecedentes ms inmediatos de la reforma educativa de los noventa cuyo nico rostro visible pareca ser la Ley Federal2. Tombamos, como observable, el Congreso Pedaggico realizado bajo el gobierno socialdemcrata de Ral Alfonsn y trazbamos las continuidades entre ese momento y la posterior reforma. Se trataba, entonces, de encontrar una explicacin no anecdtica que permitiera dilucidar la persistencia del fenmeno. El mismo trabajo de fuentes nos adverta que la descentralizacin era la poltica educativa de la dictadura del 1976, segn lo establecan los miembros de la Comisin Honoraria de Asesoramiento. Esto, nos permita formular como hiptesis que la descentralizacin, lejos de ser la poltica de un gobierno particular, se trataba de un persistente fenmeno de clase. La tarea pendiente resida en fechar los orgenes histricos de la tendencia hacia la descentralizacin del sistema educativo. En este artculo, entonces, tomaremos como observable las polticas educativas a partir de 1956. Pondremos especial nfasis en el perodo 19661969, tanto en los estudios que se realizaron bajo el gobierno de Ongana, como en el proceso de reforma efectiva que se llev a cabo. En particular, nos concentraremos en el anlisis de un documento publicado por el Estado denominado Educacin, recursos humanos y desarrollo econmico social3, del ao 1968. Dicho estudio es un trabajo que opera como una sntesis fundacional y que pretende articular los proyectos previos de descentralizacin educativa que, hasta ese momento, se venan intentado implementar desarticuladamente. Resulta necesaria, asimismo, una breve descripcin de las caractersticas del sistema que el documento se propone dejar atrs: la tendencia centralista que articul hasta 1956 al sistema. Discutiremos, adems, con aquellos trabajos que han abordado el estudio del proceso de reforma educativa bajo Ongana, como los de Liliana Aguiar de Zapiola. Es nuestra hiptesis que el verdadero significado a la tendencia descentralizadora se lo otorga su conexin con el sistema de relaciones sociales del cual la escuela es parte.

Antes y despus. El sistema centralista y su desarticulacin

Como sealbamos arriba, sostenemos, como hiptesis, que el ao 1956 marca un primer momento de manifestacin del cambio de estrategia de la burguesa, en relacin a la determinacin de la forma del sistema educativo. La Revolucin Libertadora aparece como la primera expresin de la nueva tendencia hacia la descentralizacin, a partir de la restauracin del Consejo Nacional de Educacin, al cual se le otorga la potestad de transferir escuelas nacionales a las provincias. En la Ley N 7.977, mediante la cual se reestablece el organismo mencionado anteriormente, se sostiene que la dictadura peronista, en su afn de absorcin de la direccin de los organismos estatales avasall a todos aquellos organismos cuya estructura descentralizada, federativa y autrquica, admita una mayor participacin ciudadana en el manejo de la cosa pblica, hacindolos menos dciles a la voluntad del despotismo4. Bajo el peronismo se producen reformas estructurales que estaban dirigidas a aumentar el centralismo del sistema educativo. En este sentido, uno de los hitos ms famosos es la creacin del Ministerio Nacional de Educacin en el ao 19495. Era competencia del Ministerio refrendar y legalizar los actos presidenciales, as como todo lo inherente a la educacin preescolar, primaria, secundaria, tcnica y universitaria6. En el mismo ao, mediante la Ley N 13.548, el Consejo Nacional de Educacin pasa a depender directamente del Ministerio. Se suprimen, tambin, todos los Consejos Escolares Provinciales. En 1954, se refuerza la estructura centralizada, a travs de la reestructuracin del Ministerio de Educacin. A ste, mediante la Ley N 13.378, sancionada el 11 de Agosto, se le otorga la funcin de asistencia al presidente en la promocin de la cultura nacional. Se establece, como funcin especfica, la atencin de la instruccin y educacin en todos los ciclos y especialidades7. Claramente, se establece que la accin educativa nacional debe ser desarrollada con unidad de concepcin en todo el pas, sin que ello importe desatender las necesidades regionales o locales correspondientes8. En Diciembre, las funciones de la Direccin General de Cultura son absorbidas directamente por el Ministerio con el

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objeto de concentrar toda la gestin cultural en un solo organismo9. Por lo expuesto, creemos que resulta pertinente considerar al sistema educativo peronista como la ltima expresin, y tal vez la ms acabada, del sistema centralista, en tanto, bajo ese perodo se refuerzan las estructuras centralizadas. No en vano, la Ley 7.977 sostiene que la poltica educacional debe ajustarse a los principios federativos que, si bien establece que nacin y provincia tienen acciones concurrentes en materia educativa, es preciso que aquella se oriente y organice estimulando la accin provincial y teniendo en cuenta, con respecto a las escuelas que crea y dirige, las tradiciones y modalidades regionales10, posibilitando la ingerencia directa de la familia y las comisiones vecinales en el gobierno de la educacin primaria. Lgicamente, entonces, fijan como una de las atribuciones del Consejo debe tener facultades, a ese fin, para convenir, segn ciertas reglas, la transferencia de sus escuelas a las provincias.11 En este sentido, el artculo 11 establece que se podr transferir a las provincias todas o algunas de las escuelas [...] ad referendum del poder ejecutivo12. No solo ello: el artculo 5 sanciona la posibilidad de organizar un patronato de cooperacin econmica cuya finalidad consistir en reunir para el Consejo las contribuciones de la generosidad privada destinadas a la construccin, instalacin, ampliacin y reparacin de escuelas en todo el pas y a la asistencia social de los escolares necesitados13. La descentralizacin sera la forma que adopta la estrategia de la burguesa frente a los requerimientos de la acumulacin de capital. La debilidad del capital argentino, es decir, su incapacidad para reproducirse en forma sostenida a escala ampliada hace que la escuela -adems de reforzar las funciones ideolgicas que le son propias14- asuma otras de tipo asistencial: retencin y contencin. Es por ello que observaramos, a lo largo de todo el proceso, el diseo de polticas tendientes a aumentar la obligatoriedad escolar, incrementar la cantidad de horas de la jornada -de jornada simple a doble turno-, tendencias al aumento de la explotacin docente, vaciamiento de los contenidos, expansin de comedores escolares y asociaciones cooperadoras, entre otros.

Delimitacin del observable

En este artculo nos concentraremos, en particular, en el proceso de reforma y descentralizacin llevado a cabo bajo Ongana. Tomamos este momento de la tendencia general porque consideramos que, en l, la burguesa produce un salto importante en el desarrollo de su estrategia. Veamos, en

primer trmino, cuales son los elementos que justifican nuestra eleccin. En segundo lugar, formularemos nuestra propuesta concreta de trabajo. Bajo Ongana, llegan al poder los sectores ms concentrados de la burguesa, quienes se proponen llevar adelante un desarrollo en profundidad del capital, esto es: eliminar capitales sobrantes, lo que se traduce en desplazamiento de fuerza de trabajo, con su correspondiente incremento de la reserva de la clase obrera15. Esta evolucin de la economa argentina comienza a manifestarse desde fines de la segunda Guerra Mundial. Expresin de ello, son la reestructuracin de los sectores industriales de punta del capital ms concentrado, a partir de 1950 /55 y la inviabilidad de la estrategia reformista, como su correlato poltico. En lo que refiere a educacin, en este perodo, el Ministerio de Educacin pasa a ser un organismo subordinado dentro del Ministerio del Interior. Cardinal importancia constituye el hecho de que, es en este momento, en el que se realiza el primer estudio de investigacin sistemtica. Dicho trabajo se concentra, en particular, en el anlisis de la relacin entre educacin-recursos humanos y desarrollo. El estudio toma tres grandes ejes para el anlisis de los tres niveles que componen el sistema: eficiencia interna, eficiencia externa y distribucin de oportunidades. Abarcan el examen de la estructura del sistema educativo, poblacin escolar, rendimiento del sistema, origen social de los alumnos, personal docente, edificacin, gastos y recursos y sistemas de capacitacin profesional. Adems, se encargan de sentar las bases para la elaboracin de una poltica educacional como cierre de la obra. A grandes rasgos se concentran en el anlisis del perodo 19521965, aunque tambin marcan evoluciones cronolgicas ms amplias. El trabajo en cuestin, como ya hemos mencionado al comienzo, se lo conoce como Educacin, recursos humanos y desarrollo econmico social16 y fue elaborado por el sector educacin de la Secretara del Consejo Nacional de Desarrollo. Nuestra hiptesis tentativa es que sus intenciones son fundacionales, ya que se propone elaborar una sntesis de las tendencias descentralizadoras que, hasta ese momento, se daban en forma desarticuladas. Se trata, entonces, de un primer intento sistematizador; ellos mismos sealarn que ha primado la improvisacin y la subjetividad, se hicieron cambios importantes sin evaluaciones previas (pp. 7-8). Dadas sus caractersticas resulta pertinente ver cul es el balance que en l se hace del sistema educativo centralista y, a su vez, qu proponen para superarlo. Este momento en la tendencia ha sido poco explorado.

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Bajo la presidencia de Ongana, no solo se avanz hacia la descentralizacin del sistema, sino que ella fue de la mano de un proceso de reforma educativa integral. Liliana Aguiar de Zapiola se ha concentrado en este perodo tomando, como observable, el proceso de reforma de los institutos de formacin docente en la provincia de Crdoba. La transformacin de dichos institutos consista, principalmente, en la creacin del Centro Educativo Crdoba (CEC). Se trataba de un centro de formacin integral, que aunaba funciones de docencia, investigacin y difusin. A partir de la reforma, el magisterio era concebido como una carrera de nivel superior. El anlisis de su caso de estudio la lleva a postular que se trat de un modelo provincial17 que se coloc a la vanguardia de las reformas educativas. A decir de la autora, Crdoba le habra proporcionado el modelo de reforma a la mismsima Provincia de Buenos Aires18. La reforma provincial de los institutos de formacin docente aparece como antecedente inmediato de la nacional de 196919. Se tratara de una de las propuestas alternativas, un modelo cordobs para la formacin de maestros que la provincia genera siempre en defensa de su autonoma y son abortado[s] por los procesos de centralizacin educativa20. Este trabajo no pretende ser un exhaustivo anlisis del proceso de reforma de los institutos de formacin docente. No obstante, creemos necesario, hacer una serie de precisiones en torno al problema. Liliana Aguiar se encarga de rastrear los antecedentes de la reforma de 1967 en Crdoba. Ello la lleva a establecer similitudes entre ese proceso y la creacin de la Escuela Normal Superior de 1941 (Ley N 3.944 del 26/09/1941), cuyo principal atributo sera unir docencia con investigacin. El proceso se habra visto truncado por la creciente inestabilidad poltica y, en consecuencia, la experiencia slo durara un lustro. El creciente centralismo de la educacin nacional derrotara al modelo educativo provincial. El antecedente legal de 1941 no sera mencionado en la reforma de 1967, segn Aguiar, en tanto el gobierno militar probablemente no los considera por declararse un Estado instituyente21. En este sentido, los considerandos de la ley no se esfuerzan en explicar sino que muy por el contrario se justifica en s mismo22. En ambos casos, se trata de proyectos que buscan una mayor autonoma respecto del Estado central. La tercerizacin los institutos de formacin docente (caracterstica de la propuesta cordobesa) intenta implementarse a nivel nacional. Pero pierde su eficacia al homogeneizarse los planes de estudio. La nacionalizacin del caso se producir a travs de la

influencia de los equipos tcnicos cordobeses en el staff nacional, quienes actuaran como elites en disposicin. Como bien seala la autora, la modificacin de la formacin docente se origina en el marco de una profunda reestructuracin del sistema educativo. Se aumenta la obligatoriedad a nueve aos y se inicia la descentralizacin, es decir, se transfieren servicios educativos a las provincias. En relacin a este ltimo punto, Aguiar declara explcitamente que, nuevamente, Crdoba se colocara a la vanguardia del proceso. Para fundamentarlo cita una nota publicada en la revista Lugones, de la Secretara Ministerio de Educacin y Cultura de la Provincia, firmada por Carlos Laguingue quien anticipndose a la transferencia de servicios educativos sostiene que segn criterios muy generales en materia de educacin, [...] la educacin primaria debe ir pasando paulatinamente a las provincias23. Nos interesa discutir varios de sus supuestos. En primer lugar, no es cierto que las reformas no mencionen antecedentes producto de una autoproclama instituyente. De hecho, el documento de base elaborado por el Ministerio de Cultura y Educacin en 197024 es muy explcito al respecto: En 1961 y 1962 se intent la transferencia de las escuelas primarias a las provincias25. Dicho proceso, especificarn, qued caduco por no haberse establecido las bases legales y financieras y despus del 28 de junio de 1966 se propici nuevamente la transferencia26, hacindose efectiva en 1968. Sealarn que, el 4 de Agosto de 1966, en el documento Directivas para el planeamiento y el desarrollo de la accin de gobierno se explicitan los criterios en materia educativa establecindose como indispensable racionalizar y reestructurar las articulaciones del sistema as como los planes de estudio27. El segundo aspecto se desprende del primero. Si a nivel de la reforma general del sistema podemos rastrear antecedentes, Crdoba, difcilmente, sea un caso tan particular que se coloque a la vanguardia del proceso. En lo que refiere a los institutos de formacin docente, el Informe Nacional intitulado El sistema educativo argentino y su desarrollo a partir de 1956, de Junio de 1966, establece para aqullos: las alternativas de solucin incluyen la posibilidad de una prolongacin de la carrera de magisterio o su elevacin al nivel superior28. Veamos entonces, a continuacin, cul es el diagnstico que se realiza de todos los niveles del sistema educativo. Nos concentraremos entonces, en uno de los momentos de la estrategia de la burguesa nacional para la educacin expresada en la tendencia descentralizadora del sistema y su reforma bajo Ongana.

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El diagnstico: caracterizacin del sistema educativo centralista.

En la fuente, cuyo anlisis concentra nuestra atencin, se seala que el gran problema del sistema educativo argentino -disfuncional y carente de coordinacin- es su bajo rendimiento (p. 220). Se observa all que, el mismo, se ve afectado por un desgranamiento permanente (pp. 82-84), esto es, la prdida constante de matrcula que se condensa en una baja produccin de graduados. En este sentido, existen factores de distorsin que hacen al sistema. En primer trmino se detecta que la enseanza primaria concentra a una gran cantidad de alumnos en los primeros aos; esto se debe a los altos ndices de desercin que se observan a lo largo del nivel y a la repeticin. La consecuencia de esta situacin es el atraso escolar, es decir, los alumnos se encuentran en grados inferiores a los que debieran estar. Tanto el nivel medio, como el universitario, se encontraran por debajo de los parmetros mundiales. Este punto los lleva a sealar que, la tasa de escolarizacin del primero, presenta un infradesarrollo; el reclutamiento de matrcula, esto es su composicin social, se constituye solamente entre sectores medios y altos. Diferente es el caso de la primaria, en tanto, la expansin de la escolarizacin se da a partir de 1870, alcanzando niveles masivos a lo largo de las primeras tres dcadas del siglo XX. La dcada peronista representa la fase de estabilizacin de la matrcula. El problema del nivel primario, entonces, no es su extensin sino su rendimiento, porque tiene una baja proporcin de graduados. Esto tiene como consecuencia un escaso rendimiento de las inversiones en educacin que realiza el conjunto de la sociedad civil y del esfuerzo por escolarizarse [...] que realiza la mayor parte de la poblacin (p. 189). La escuela primaria centralista/peronista tiene, en consecuencia, un alto costo social e individual (pp. 190-191). Dentro de este nivel, la repeticin es el factor que afecta, en mayor medida, al rendimiento. sta se concentra sobre todo en los primeros aos. Solo promueven de 1 inferior a 1 superior el 62.2% de la matrcula y slo la mitad logra terminar la escolaridad obligatoria (pp. 467-468). Este dficit compromete el rendimiento de los niveles subsiguientes, constituye una manifestacin de desigualdad en las oportunidades y tiene implicancias en los requerimientos de mano de obra. A nivel general, el problema del sistema educativo centralista reside en su incapacidad de incorporar, retener y orientar adecuadamente a la masa

de poblacin escolarizable. Observan que los ndices ms bajos de rendimiento se dan en el nivel primario rural. Esto se explica, a decir de los tecncratas, por varios motivos. Principalmente, debido a que los docentes que ejercen all son de clase media urbana y desconocen, por lo tanto, las particularidades regionales. Otro tanto sucede con los programas y planes de estudio curriculares29. Asimismo, la forma estructural en la que se organizan los niveles dificulta la articulacin entre primario y secundario. Resultan muy diferentes, dirn, las formas de estudio, los mtodos de enseanza -desarrollados por un personal docente particularmente poco calificado- y el mismo medio. Frente a ello, el sistema centralista no brinda ningn mecanismo de orientacin. Ese dficit explicara que la prdida de alumnos en el nivel secundario se deba a la desercin en los primeros aos: un tercio del total de abandona la escuela entre el primer y el tercer ao. Como consecuencia de ello, slo un cuarto de la poblacin recibe educacin media30. La matrcula se homogeneiza en favor de sectores medios y altos, que son los que logran sobrevivir en el sistema. No se observaran prdidas significativas de alumnos entre el egreso de primaria y el primer ao secundario. Sin embargo, como la desercin del nivel primario alcanza un 51,10% (p. 277), se concluye que las evidencias permite[n] afirmar que las barreras ms importantes se hallan en los primeros grados de la escuela primaria ms que en el pase entre uno y otro nivel (p. 294). En lo que refiere a la educacin media, la educacin tcnica se encuentra absolutamente subdesarrollada principalmente en el interior del pas (p.299). El sistema es ineficiente, no slo en lo que refiere a la incorporacin, retencin y orientacin de la poblacin escolarizable, sino tambin en lo que respecta al cuerpo docente que en l se desempea. Tambin resultar grave la situacin de los institutos de formacin docente. El sistema actual, dirn, produce ms docentes de los que puede absorber el nmero total de maestros graduados entre 1940 y 1964 duplica el nmero de ocupados en el nivel primario en 1965 (pp. 343-344). Esta tendencia resulta alarmante porque se produce en sentido inverso a la de los alumnos. Como consecuencia, disminuye el promedio de alumnos que atiende cada docente. Y ello no implica, necesariamente, su mejor atencin. No solo se producen docentes en exceso sino que, como si eso fuera poco, su calidad diagnosticarn- deja mucho que desear. Bsicamente, los institutos producen una formacin desactualizada en los contenidos y en las prcticas, principalmente en la enseanza normal, sealan: con res-

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pecto al ajuste entre los requisitos de las distintas tareas y los contenidos de la formacin docente, se observa que los problemas ms agudos se registran en el caso de la enseanza normal, afectando por lo tanto la capacitacin de la mayor parte del personal que acta en los niveles preprimario y primario (p. 344). Argumentan que no se incluye en la carrera de magisterio los desarrollos tericos modernos, ni temas de sociologa, economa, etc. indispensables para la comprensin de la realidad actual y que las prcticas son escasas y slo abarcan una parte de la tarea. El subdesarrollo que se observaba en el secundario de orientacin tcnica se refleja en los institutos de formacin. Apenas un 16% de los graduados docentes, bajo el peronismo, posee orientacin dentro de las ciencias bsicas. Por el contrario, el rubro humanidades representa ms de un 61% del total. El personal de la escuela media presenta un bajo nmero de horas ctedra, dispersas en diferentes establecimientos. No cumplen siquiera el mnimo establecido en el estatuto del docente (p. 353). Los edificios escolares se encuentran en mal estado, principalmente en el medio rural. La ampliacin edilicia corri a cargo del sector privado as como tambin su expansin. Adems, nuevamente, aparece el problema de la falta de coordinacin entre autoridades, en tanto ello impide la utilizacin racional de la capacidad instalada (p. 355). En relacin a los recursos financieros que sostienen al sistema, no existe una sistematizacin que permita articular un rgimen coherente. Aunque, se puede establecer que, para la educacin primaria el esfuerzo recae principalmente en la Nacin debido a la sancin, en 1890, de la Ley de Subvenciones Nacionales a las Provincias N 2737. La educacin privada recibe, por parte del estado nacional, subvenciones destinadas al pago del personal docente. Una parte de los recursos provienen de impuestos ad hoc como los que vinculan fondos procedentes de juegos de azar destinados a infraestructura. No se proporcionan datos previos a 1955 pero, de la Revolucin Libertadora a la Revolucin Argentina el porcentaje de PBI asignado a la educacin muestra una tendencia levemente ascendente: vara entre 1,4% y 1,9% (p. 379). Adems, sostienen que los gastos en educacin han aumentado en forma gradual hasta situarse cercanos un equivalente al 4% del PBI. El problema, segn el documento, no son los recursos dispuestos, sino la falta de coordinacin en su uso y la consiguiente duplicacin de gastos, esto sin considerar que muchas veces su asignacin resulta inadecuada (p. 410). El ineficiente rendimiento del sistema hace que sea muy caro. Uno de

los problemas, mencionados anteriormente, son los altos ndices de repeticin. Se observa que se incrementa el costo de cada graduado: para el nivel primario, en un 70%, para la escuela media corriente, un 54% y en el nivel universitario entre un 170 y 262%, segn el caso (p. 406). En promedio el costo por graduado es de 2,5 veces mayor que si no hubiera desercin ni repeticin.

Qu hacer? Delineacin de las polticas educativas

Del anlisis que el documento hace del sistema centralista resultan notorios varios aspectos. En primer trmino hemos sealado que uno de los principales problemas que aducen es la improvisacin permanente o la falta de coordinacin de polticas. Este punto provoca una duplicacin de gastos y esfuerzos por parte de las autoridades. Se trata de un sistema que se caracteriza por su bajo rendimiento o productividad. Repeticin, desercin, falta de coordinacin entre niveles, docentes poco calificados, institutos de formacin docente desactualizados, contenidos curriculares caducos y deficiencias edilicias, son sntomas de ello. La falta de coordinacin puede superarse, dicen, si se redefine y delimita en forma clara y operativa las funciones de cada una de las autoridades. Se debe, para ello, elaborar una ley bsica. Se propone que la poltica a ejecutar sintetice y articule, en forma coherente, las tendencias que ya se encuentran presentes en el sistema. Cuales son esas tendencias? El aumento espontneo en la participacin de las autoridades provinciales en la prestacin de los servicios educativos. Esta nueva tendencia queda reflejada en una mayor participacin en el volumen de matrcula, atendida por las provincias respecto a la Nacin 42.9 contra 40.6% respectivamente. En el nivel primario supera el 52,4% (p. 127). Asimismo, otro punto a favor es que en la Constitucin Nacional no existen disposiciones para el sistema educativo en materia financiera, pero ello s ha sido regulado en las Constituciones provinciales. Es ms, el esfuerzo en materia financiera por parte de las provincias aumenta mientras el de la Nacin decrece (p. 390). Es por ello que van a proponer: teniendo en cuenta las obligaciones que seala la constitucin nacional en el artculo 5 y el hecho muy significativo del esfuerzo realizado por los gobiernos provinciales en las ltimas dcadas [...] puede considerarse conveniente y adecuado que las provincias asuman en forma directa la prestacin del servicio educativo de nivel primario en sus respectivas jurisdicciones; esto posibilitar una mejor atencin de las

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necesidades regionales y una ms eficiente gestin administrativa por lo tanto se debe estructurar un procedimiento que posibilite una transferencia de las actuales escuelas nacionales a las respectivas provincias (p. 469). Se postula que el proceso sea gradual y asegure una homogeneidad normativa. Esto permitira revertir la distorsin estructural que produjo la Ley Lainez (1905) que, si bien por un lado contribuy al desarrollo de la enseanza en el pas, por el otro, cre la existencia de rdenes superpuestas y competitivas que imparten el mismo tipo de educacin. Sin embargo, la descentralizacin proyectada no se reduce al nivel primario, tambin se debe preparar el camino para una posterior transferencia del nivel secundario31. En primer lugar, sabemos que bajo Ongana, en el ao 1968, mediante la Ley 17.878 del 5 de septiembre -un mes despus de la aparicin pblica del informe- se da lugar a la descentralizacin del sistema. Se sostiene como propsito definido lograr la centralizacin en la conduccin y la descentralizacin en la ejecucin32. Las reformas educativas confluyen dentro de un proceso de racionalizacin administrativa general (Ley 18.586)33. Vemos que la poltica sugerida se hace efectiva en lo que respecta al programa descentralizador. El problema reside en el segundo elemento a destacar: no se desprende del documento mismo las razones lgicas que justificaran dicha eleccin. Es ms, la formulacin de las conclusiones dan un salto explicativo en relacin a la descripcin que se realiza a lo largo de todo el trabajo. Ms bien, contiene elementos de una mirada nostlgica al pasado, frente a las necesidades del presente. Buena parte del anlisis se consagra a denunciar la diversidad en el rendimiento de las distintas jurisdicciones, aunque el factor comn a todas ellas sea el crculo vicioso de la pobreza: un proceso de desgranamiento que no se reducen en el nivel secundario, a pesar de la homogenizacin de la matrcula. Prcticamente el desarrollo de todo el captulo cuatro est dedicado a un examen de las disparidades regionales del sistema educativo. Se observan diferencias importantes en las tasas de escolarizacin y analfabetismo; lo mismo ocurre con el rendimiento (la produccin de egresados) y con la permanencia en el sistema (repeticin). De hecho, establecen cuadros en los cuales reflejan que la regin ptima es Capital Federal remarcando los dismiles grados de productividad del resto de las regiones en funcin de ella (pp. 314-315). La poltica propuesta, entonces, tendera a consolidar la situacin anteriormente descripta. Cmo podra un sistema que, mediante una ley bsica, va a consolidar las diferencias de rendimiento improductivo de ciertas

regiones contribuir al desarrollo nacional, satisfacer los requerimientos de mano de obra, garantizar la igualdad de oportunidades educacionales en el pas como se propone? Lo nico que nos dirn es que el Estado Nacional debe asegurar la homogeneidad en el acceso, en niveles mnimos de conocimiento, calidad y recursos. Si, en ltima instancia, el problema del sistema era la yuxtaposicin de las autoridades, nos preguntamos: por qu descentralizar y no lo inverso? Un argumento de tipo financiero, reargumenta que la reforma permitira, al gobierno nacional, eliminar la ayuda a las provincias ms deficitarias. Pero tambin se advierte que en esas provincias su poblacin activa tiene que hacer un mayor esfuerzo econmico en comparacin a otras regiones, inclusive con los subsidios nacionales (p. 313). Va de suyo que si el servicio recae sobre las provincias, sus gastos sern mayores. Para que esto no suceda, todas las propuestas giran en torno a mejorar el rendimiento. Si bien ese podra ser un elemento -el Estado nacional ahorra capital que gira a las provincias- en ningn momento se propone disminuir el porcentaje del PBI otorgado a educacin. Es ms, se seala como un hecho saludable el aumento del mismo entre 1955-1965. Sin embargo, tambin se indica que la descentralizacin permitira evitar la duplicacin de gastos, ya sea en la manutencin de la infraestructura edilicia, ya sea en salarios. Al mismo tiempo, se marca el significativo aporte que, en materia financiera, desempean las cooperadoras escolares. A diferencia de lo que aqu sucede, el Congreso Pedaggico Nacional (otro de los grandes momentos en la tendencia descentralizadora), a la hora de justificar la descentralizacin, se anclaba en recalcar que el financiamiento del sistema deba recaer sobre la comunidad local, movilizando los recursos que la fiscalidad central no alcanzaba34. La gestin descentralizada se explicaba por la necesidad de redefinir el sostenimiento econmico de las escuelas. Lo que se pone en juego con la participacin democrtica es quin, en definitiva, solventa los recusos para las escuelas. Bajo Ongana el motivo financiero no adquiere la fuerza que posteriormente se explicitar, aunque se vislumbren elementos que apuntan en esa direccin. En relacin al personal docente, existen aspectos que impulsan un aumento de la explotacin docente como, por ejemplo, la propuesta de la modificacin de la jornada simple a doble escolaridad (pp. 472-473); el aumento del nmero de alumnos a cargo de cada docente fusionando secciones de grado; la promocin de un rgimen de dedicacin mayor, va utilizacin de las vacaciones para la planificacin de tareas; el aumento de

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horas ctedra a cargo de cada docente en el nivel secundario; una estructuracin de ctedras por departamento o campos amplios de contenido en el nivel universitario (p. 400). Sin embargo, al mismo tiempo, se deja en claro que no se despedir personal, sino se fomentar su uso racional y, en tal caso, su relocalizacin en el territorio. Se seala, adems, que todo el proceso debe ir de la mano de adecuadas remuneraciones. Se propone el establecimiento de jornada doble, pudiendo esto ser interpretado como un elemento de contencin. De la misma forma, puede ser interpretado el rgimen de promocin automtica propuesto (pp. 471-472), es decir, que los alumnos pasen de grado, aunque no hayan alcanzado los conocimientos mnimos para hacerlo. Se promueve, por ltimo, la asistencia a escolares a travs de los comedores y de la provisin de tiles. Los tres elementos que hemos mencionado -financiacin, personal docente, contencin de alumnos- presentan facetas divergentes: por un lado se proporcionan elementos que indican la necesidad de acondicionar el sistema a un ciclo de acumulacin de capital en problemas y, por el otro, existen aspectos que indicaran que la situacin, o bien no es tan acuciante, o en, su defecto, existen lmites objetivos por los cuales el proceso no puede llevarse a fondo. Del anlisis del documento no se desprenden los motivos ltimos que tornan necesaria la descentralizacin, es decir, la articulacin del sistema bajo una tendencia inversa a la que lo haba hecho hasta ese momento: la centralista. De todas formas, la fuente resulta interesante en relacin a las intenciones fundacionales que se abroga: se trata de articular en forma coherente las tendencias que ya se encuentran presentes, marcando el camino que se seguir de all en adelante.

Un balance del documento. Pasado y presente del sistema

La primera manifestacin de un cambio de estrategia en la tendencia que articula al sistema educativo la hemos datado en 1956. Es en ese ao que, la autoproclamada Revolucin Libertadora, a partir de la restauracin del Consejo Nacional de Educacin, ejecuta una poltica que pretende modificar la forma estructural del sistema peronista: su centralismo. La presidencia de Frondizi se nos presenta como el primer momento de efectiva implementacin de la nueva tendencia a travs de la Ley 4.874 de 1961. Durante ese ao, se firman convenios de transferencia slo con algunas provincias. En Enero de 1962, el proceso se acelera, mediante la cesin compulsiva del servicio mediante el Decreto N 495/62. Se estableca, en

dicho momento, que el personal que no acepte el cambio de jurisdiccin ser dado de baja e indemnizado en las condiciones establecidas en el Art. 49 de la Ley 16.43235. En el mes de Agosto, con un argumento tcnico-legal (las legislaturas provinciales no han ratificado los convenios) se da marcha atrs con la primer avanzada descentralizadora. Son esos movimientos los que se pretende organizar en forma sistemtica y coherente. Pero tambin, el documento arroja luz lo que sucede en forma posterior. Buena parte de los diagnsticos, all expresados, son recuperados en forma posterior en el proceso que se conoce como Reforma de Ley Orgnica. El proceso de descentralizacin llevado a cabo por Ongana va acompaado de la implementacin de una nueva estructura para el sistema. En la reforma se prevea: 1 el aumento de la obligatoriedad escolar a nueve aos y 2 la creacin de reas temticas de conocimiento. La estructura propuesta consista en una reduccin de la escuela primaria a cinco aos y la creacin de un ciclo de cuatro aos denominado escuela intermedia. Ambos ciclos seran obligatorios. La escuela intermedia se encontraba dividida en dos grandes ciclos: uno, complementario al nivel primario de dos aos y otro, de orientacin e idntica duracin. Este ltimo, deba orientar vocacionalmente a los que prosiguieran estudios y/o brindar capacitaciones para las ocupaciones comunes. Se propona, entonces, que la escuela relacionar a los alumnos con el mundo del trabajo. El nivel secundario se fijaba en cuatro aos de duracin y no revesta el carcter de obligatorio. Vemos entonces cmo se recogen varias de las propuestas realizadas. La nueva estructura propuesta refleja la sugerencia en torno a establecer alternativas transitorias que posibiliten una futura transferencia de la secundaria a las provincias. A travs de la escuela intermedia, se traspasan dos aos ms de educacin a cargo de esas jurisdicciones. Asimismo, el proyecto de Ley Orgnica se enmarcaba en la Reforma de los Institutos de Formacin Docente. De hecho, el proceso comienza con la supresin de los magisterios que, se haba diagnosticado, eran ineficientes. Nuevamente, las sugerencias se consuman en polticas efectivas. Debemos sealar, con toda claridad, que el hecho de que el grueso de las conclusiones que presenta el informe sean plasmadas en medidas concretas no anula lo que hemos sealado anteriormente: no se desprende en forma clara, del anlisis que efecta el documento, la necesidad real que justifique objetivamente la necesidad de la nueva tendencia, como suceder posteriormente. Actualmente, el trabajo de investigacin se concentra en el estudio de

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dos documentos. Uno, producido en 1966, analiza las tendencias del sistema educativo a partir de 1956. El otro, de 1970, constituye el documento de base de la Reforma anteriormente nombrada. El abordaje de los mismos se hace con la intencin de encontrar aquello de lo que carece la fuente aqu estudiada: la delimitacin de una determinada poltica y un sealamiento claro de su necesidad para la burguesa. Creemos que estas cuestiones pueden tener respuesta en el anlisis de este perodo. El ascenso de Ongana representa la emergencia de esa nueva capa de la burguesa que impulsa una reestructuracin de la economa en profundidad, desplazando capitales y fuerza de trabajo sobrante. Una hiptesis tentativa es que la fuente refleja contradicciones y no explicita sus motivos. De hecho, sabemos que el proceso de reforma de la escuela intermedia producto de la lucha de clases general y docente, en particular, qued caduco a menos de tres aos de su implementacin36. Esa capa de la burguesa an no haba logrado imponer su direccin al conjunto y se enfrentaba a otras dos fuerzas: una constituida por la alianza populista conformada por la burguesa dbil mercadointernista, con base en el movimiento obrero y, por otro lado, la fuerza revolucionaria, que une a fracciones de la clase obrera y de la pequea burguesa con potencialidad hegemnica37. Su ascenso definitivo se dar en 1976, cuando logre consolidar su direccin sobre la alianza populista, reconstituyendo un frente burgus slido que le permita derrotar a la fuerza social revolucionaria. No resulta extrao, entonces, que durante 1978 nuevamente se produzca un proceso de transferencia de establecimientos primarios a las provincias. Buena parte de ellos permaneciern bajo esa jurisdiccin hasta la sancin de la Ley Federal, momento en el cual se homogeneiza la situacin y se transfiere el nivel secundario en forma completa.

Notas:
1 De Luca, Romina: La cobertura ideolgica de la reforma educativa menemista: el Congreso Pedaggico de 1984, en Razn y Revolucin, n 13, Ediciones ryr, Buenos Aires, Invierno de 2004. 2 De aqu en adelante LEF. 3 El ttulo completo es: Educacin, recursos humanos y desarrollo econmico social. Situacin presente y necesidades futuras, t. I, Secretara del Consejo Nacional de Desarrollo, Serie C, n 7-3, Buenos Aires, Agosto de 1968. 4 Annales de Legislacin Nacional (en adelante ALN), t. XIV A, ao 1956, p. 347. 5 ALN, t. IX A, ao 1949, p. 196. 6 ALN, t. IX A. 7 Anales de Legislacin Nacional, t. XIV-A, ao 1954, p. 554. 8 Idem, p. 566. 9 Decreto N 20564 del 2 de Diciembre de 1954, ALN, t. XIV, pp. 633-634. 10 ALN, t. XIV A, p. 348. 11 Idem. 12 Ibidem, p. 350. 13 Ibidem, p. 349. 14 La burguesa: debe educar, porque necesita un mnimo de conocimientos en la cabeza de los obreros y del resto de la poblacin, aunque ms no sea para controlarla y explotarla mejor en: Sartelli Eduardo, La cajita Infeliz, op. cit. 15 Sartelli, Eduardo: La plaza es nuestra. El argentinazo a la luz de la lucha de la clase obrera en la Argentina del Siglo XX, Ediciones ryr, Buenos Aires, 2005, pp. 19-20. 16 De aqu en adelante, excepto que se indique lo contrario, todos los entrecomillados responden a extractos del documento. 17 Aguiar, L.: La reforma educativa y la formacin docente en un nuevo vnculo sociedad/estado, p. 16. El nmero de pginas corresponde a archivos de Word suministrados por la autora. 18 Aguiar, L.: La reforma..., op. cit., p. 15. 19 Aguiar, L.: La reforma..., op. cit., p. 1. 20 Aguiar, L.: Formacin docente y reforma. Un anlisis de caso en la Jurisdiccin Crdoba, p. 16. El nmero de pginas corresponde a archivos de Word suministrados por la autora. 21 Aguiar, L.: La reforma..., op. cit., p. 14. Cursivas en el original. 22 Aguiar, L.: Formacin..., op. cit., p.14. 23 Aguiar, L.: La reforma..., op. cit., p. 14. Cursivas en el original. 24 Ministerio de Educacin y Cultura: La Reforma Educativa. Documento de base (versin preliminar), Buenos Aires, 1970. 25 Idem, p.3. 26 Ibidem. 27 Ibidem, p.42.

Una conclusin provisoria

En este trabajo, hemos realizado un recorrido por un estudio fundacional y sistemtico sobre el sistema educativo. La burguesa, a travs de sus tecncratas, se dedic a conocer y caracterizar el sistema que se proponan transformar. El estudio contiene elementos contradictorios que no permiten dilucidar, en forma clara, las necesidades de la clase que se expresan en la nueva estrategia descentralizadora. Sin embargo, apunta, claramente, un camino hacia delante.

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Gobierno Argentino: El sistema educativo argentino y su desarrollo a partir de 1956, Informe Nacional elaborado para la Conferencia de Ministros de Educacin y Ministros encargados del Planeamiento econmico de los pases de Amrica Latina y el Caribe, realizada en Buenos Aires entre el 20 y 30 de Junio de 1966. El Documento fue elaborado bajo la presidencia de Illia segn se desprende de lo establecido en la p. 59. 29 los planes y programas de estudio son uniformes (...) y no toman en cuenta las particularidades regionales a las que se debera atender dentro de un marco nacional que asegure un nivel de conocimientos mnimos comunes para todas las regiones en: Educacin, recursos... op .cit., p. 222. 30 Idem, p. 295. El porcentaje es exactamente de un 24,90%. 31 En cuanto al nivel de enseanza media, la responsabilidad principal en la prestacin del servicio debe corresponder al gobierno nacional, en razn de las exigencias en lo referente a recursos humanos, edilicios y financieros para este nivel y la necesidad de adecuar su produccin a los requerimientos del desarrollo nacional. Sin embargo, deben considerarse diversas alternativas que posibiliten la participacin provincial en relacin a las posibilidades de cada una de ellas y que tienda a preparar las bases par una eventual y futura responsabilidad provincial en materia de enseanza media en: Educacin, recursos..., op .cit.: p. 470. La bastardilla es nuestra. 32 ALN, ao 1968, vol. XXVIII- C, pp. 3290-3291. 33 ANL, ao 1970, vol. XXX - A, pp. 148 - 149. 34 Comisin Honoraria de Asesoramiento, Congreso Pedaggico: II Informe al Presidente de la Nacin sobre Reforma del Sistema Educativo, Buenos Aires, Ministerio de Educacin, diciembre de 1987, p. 96. 35 ANL, ao 1962, t. XXII-A, p. 205-206. 36 De Luca, Romina: Las clases y la lucha de calles, en El Aromo. Mensuario Cultural, ao III, n 21, Julio de 2005. 37 Sartelli, Eduardo: La plaza es nuestra..., op. cit., p. 105-107.