O papel do controle interno na administrao pblica

Pedro Gabril Kenne da Silva*

Sinopse: Neste trabalho estuda-se o controle enquanto funo da Cincia da Administrao e sua utilizao como principal objeto da Auditoria Interna, centrando ateno evoluo dos controles internos na Administrao Pblica. Abordam-se a forma de organizao, papel e importncia do controle interno, assim como as dificuldades para o estabelecimento de controles eficazes no setor pblico, em funo de suas peculiaridades. Ao final, tomando-se por base o sistema de controle interno do Estado do Rio Grande do Sul, propem-se medidas para que se estabelea, de fato, uma integrao entre o rgo central do sistema de controle interno e as unidades ou funes de controle da Administrao Pblica. Palavras-chave: controle interno; auditoria interna; controle interno na Administrao Pblica. Abstract: This paper refers to the Control as a function of the Administration Science and its use as a main object of Internal Auditing, focusing the evolution of Internal Control in the Public Administration. It also approaches the organization, role and importance of Internal Control, as well as the difficulties to fix effective control in public sector due to its peculiarities. At the end, there is the proposal of some steps to establish an effective integration between the Central Department of the Internal Control System and the units or control functions of the Public Administration, based on the Internal Control System of the State of Rio Grande do Sul. Key words: internal control; internal auditing; internal control in the public administration.

Introduo
O ser humano, por sua admirvel capacidade de empreender novas descobertas e transmitir conhecimentos a seus semelhantes, diferencia-se de todas as demais espcies conhecidas. Essa capacidade de produzir e dominar o conhecimento responsvel no s pela preservao da espcie humana, como tambm pela sua evoluo, melhorando gradualmente sua qualidade de vida e bem-estar. Por volta do ano 600 a.C. (recentemente, considerando-se que o homem habita a Terra h milhares de anos), houve uma vertiginosa evoluo na rea do conhecimento, com o advento da Filosofia. Esta trouxe uma forma totalmente nova de pensar, visto que, at ento, os fenmenos que ocorriam na natureza eram explicados ou interpretados por meio da mitologia. Os primeiros filsofos procuravam entender os fenmenos da natureza atravs de uma forma cientfica de pensar, dando incio criao das cincias naturais (GAARDER, 1999).

Graduado em Cincias Contbeis pela Universidade Federal de Santa Maria. Especialista em Contabilidade, Auditoria e Finanas Governamentais pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas em Contabilidade da UFRGS. Agente Fiscal do Tesouro do Estado do Rio Grande do Sul. (gabril@via-rs.net)

Numa viso holstica, tudo no mundo est interligado, dividido em sistemas e subsistemas. Assim como a Medicina, a Matemtica, a Astronomia e a Biologia tm origem comum na Filosofia, no poderia ser diferente na rea das Cincias Sociais e Humanas, onde se situam a Contabilidade, Administrao, Economia, Direito, entre outras cincias. Nesse contexto de inteligncia e domnio da razo em que evolui o ser humano, a possibilidade de controle sobre os fenmenos ou fatos que ocorrem em seu derredor levou o homem a criar dispositivos ou mtodos, inicialmente rudimentares, hoje sofisticados, para controlar os acontecimentos, de forma a evitar resultados indesejveis que pudessem afetar seu bem-estar, seu equilbrio ou seus propsitos.

2 Definio de Controle
2.1 Teoria do Controle

A teoria do controle formulada na matemtica e trata dos princpios bsicos sob os quais so analisados e elaborados os sistemas de controle. Controlar um objeto significa influenciar seu comportamento de modo a obter um resultado desejado. Quando o fator controlado de natureza fsica, qumica ou mecnica, os controles agem com mais eficcia em funo da previsibilidade do comportamento desse fator. Isso permite o estabelecimento de controles automticos, dos mais simples, como pra-raios, sismgrafos e detectores de incndios, aos mais sofisticados, como os de automao industrial, pilotos automticos de aeronaves, msseis teleguiados e outros. Quando o ser humano interage no fator controlado, essa atividade torna-se mais complexa em funo da imprevisibilidade, que, segundo FLORENTINO (1988), decorre dos seguintes defeitos, inerentes ao homem: a) fadiga mental ou fsica; b) aptido para a desorganizao; e c) tendncia a fazer variar os resultados em proveito prprio (fraudes). A essncia da teoria do controle baseia-se na intercalao de um agente corretivo no fluxo do processo de modo a balizar seu comportamento, para que se processe dentro de padres predeterminados (FLORENTINO, 1988). Os sistemas de controle tero maior chance de sucesso, quanto menor for o grau de interao humana no processo, em funo do que j foi visto. Os processos que dependem exclusivamente de aes mecnicas possibilitam a implementao de controles automticos, que, uma vez instalados, funcionam continuamente, ajustando os fatores aos resultados desejados. Exemplo disso so os sistemas de ar-condicionado, onde, uma vez estabelecida a temperatura desejada (padro), os mecanismos de controle do prprio sistema medem a temperatura ambiente (avaliao da ao), comparam com a temperatura desejada (comparao com o padro) e corrigem se necessrio (retroao). Os seres vivos do reino animal tambm possuem sistemas automticos de controle, os quais so responsveis por reaes como o sentir fome, sede, sono, dor, entre outros. A cincia que estuda os controles automticos, como exemplificado acima, denomina-se ciberntica, a qual influenciou poderosamente os sistemas de controle e a administrao, tendo trazido como principais contribuies a automao e a informtica.

2.2

O Controle como funo da Cincia da Administrao

O controle figura como uma das cinco funes universais da Cincia da Administrao, a saber: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. O controle relaciona-se com todas as demais funes, constituindo-se em instrumento indispensvel para que sejam atingidos os objetivos previstos por qualquer organizao. Com relao funo de planejamento (previso), chega-se a dizer que o controle seu irmo siams, tal a simbiose entre ambos: o planejamento sem controle da execuo dificilmente logra xito, bem como e o controle sem padres e objetivos previamente definidos no ter como atuar, por falta de objeto (CHIAVENATO, 2000). A funo controle est presente em todos os nveis das organizaes, atuando em todos os processos. responsabilidade dos postos de comando, sendo esta responsabilidade proporcional altura do posto ocupado na cadeia hierrquica. As definies de controle, nas obras consultadas, convergem invariavelmente para a enunciao de que controle o processo destinado a assegurar que as aes esto sendo executadas de acordo com o planejado, visando a atingir objetivos predeterminados. MEGGINSON (1986) define controle como o processo de garantir que os objetivos organizacionais e gerenciais estejam sendo cumpridos; a maneira de fazer com que as coisas aconteam do modo planejado. Segundo ALBANESE (1981), o processo destinado a assegurar que as aes estejam de acordo com os resultados desejados. Em relao s fases do controle, os estudiosos e doutrinadores tambm convergem para uma concluso comum: 1) estabelecimento de um padro de desempenho esperado; 2) avaliao da execuo do processo controlado; 3) comparao do resultado da execuo com o padro esperado; e 4) implementao de aes corretivas, quando necessrias. At mesmo os programas de qualidade total, batizados de TQM Total Quality Management (Gerenciamento da Qualidade Total), ou TQC Total Quality Control (Controle da Qualidade Total), desenvolvem essa seqncia ao utilizarem a tcnica chamada ciclo PDCA, como mtodo de controle de processos (FALCONI, 1992).

3 Controles Internos
Segundo GOMES (1999), um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em funo das variveis-chave que derivam do contexto social e da estratgia da organizao, alm de levar em considerao as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competncia. A estrutura contm, ainda, o sistema de indicadores de informaes e de incentivos. O processo de controle opera-se com a dinmica da organizao e compreende o planejamento e a oramentao dos meios, a execuo das atividades planejadas e a avaliao peridica da atuao. Os controles internos, tomados como sistema, englobam toda a organizao e podem caracterizar-se como controles contbeis e controles administrativos (CREPALDI, 2000). Controles contbeis dizem respeito salvaguarda do patrimnio e fidedignidade das informaes contbeis, incluindo, por exemplo, controles fsicos sobre bens, estabelecimento de nveis de autoridade e responsabilidade, segregao de funes, rotao de funcionrios e elaborao de relatrios peridicos. Os controles administrativos englobam os mtodos e procedimentos que visam adeso s polticas estratgicas e eficincia operacional da organizao. So instrumentos de controle

administrativo o planejamento estratgico, as metas de produo, os sistemas de custos e o controle de qualidade, entre outros. ATTIE (1992) apresenta estudo analtico, resumido a seguir, dos itens que aponta como componentes do controle interno:
Plano de Organizao: formalizao da estrutura da organizao, que ser concebida de acordo com os objetivos a serem alcanados, e onde sero estabelecidas as relaes de autoridade e responsabilidade dos diversos nveis hierrquicos. Mtodos e medidas: estabelecem os caminhos e os meios de comparao e julgamento para alcanar-se determinado fim; compem o manual de operaes da organizao e, se o sistema for adequadamente planejado, deve conter procedimentos destinados a promover o controle. Proteo do patrimnio: definies sobre os meios pelos quais so salvaguardados e defendidos os bens e direitos da organizao, instrues sobre autorizaes, segregaes de funes, custdia, controle e contabilizao dos bens patrimoniais. Exatido e fidedignidade dos dados contbeis: conjunto de medidas que asseguram a preciso dos elementos dispostos na contabilidade; plano de contas composto de um adequado e abrangente elenco de contas, acompanhado da descrio clara e objetiva do funcionamento delas. Eficincia operacional: definio adequada dos mtodos e procedimentos operacionais; descrio das atividades de cada funo de modo a facilitar o cumprimento dos deveres; seleo, treinamento e superviso do pessoal adequados s atividades. Polticas administrativas: sistema de regras e princpios traados pela alta administrao que representam as guias de raciocnio para as tomadas de decises em todos os nveis, de forma a focalizar o objetivo principal da organizao.

H vrias definies de controle interno, as quais, conforme o interesse, origem e formao de cada autor, estaro mais identificadas com as diferentes reas de competncia organizacional: contbil, financeira, operacional, oramentria, patrimonial, gerencial, entre outras. Do ponto de vista da atividade da Auditoria, no entanto, todos os enfoques de controle interno devem ser estudados igualmente. Resumindo, os controles internos so compostos pelo plano de organizao e todos os mtodos e medidas pelas quais uma organizao controla suas atividades, visando a assegurar a proteo do patrimnio, exatido e fidedignidade dos dados contbeis, e eficincia operacional, como meios para alcanar os objetivos globais da organizao.

4 Auditoria Interna
Auditoria uma atividade desenvolvida com tcnicas prprias e peculiares, constituindo-se em especializao profissional, tendo ampla abrangncia e pode dividir-se em externa e interna, segundo a forma de atuao e as relaes com a organizao auditada. A auditoria externa, via de regra, tem por escopo a certificao de gesto econmicofinanceira, realizada por empresa ou profissional de fora da organizao auditada. J a auditoria interna uma atividade desenvolvida por tcnicos do quadro permanente da organizao, o escopo do trabalho tem maior amplitude em relao auditoria externa, abrangendo o estudo e avaliao permanente do sistema de controle interno, sua adequao e desempenho. Entre as definies encontradas para auditoria interna, cita-se a de ALMEIDA PAULA (1999, p.31), que parece traduzir o pensamento geral dos estudiosos do tema:

Atividade de avaliao independente, que, atuando em parceria com administradores e especialistas, dever avaliar a eficincia e a eficcia dos sistemas de controle de toda a entidade, agindo proativamente, zelando pelas polticas traadas e provocando melhorias, fornecendo subsdios aos proprietrios e administradores para a tomada de deciso, visando ao cumprimento da misso da entidade.

equivocado, portanto, tratar-se auditoria interna como sinnimo de controle interno. Enquanto este engloba um conjunto de mtodos e medidas que visam a assegurar o funcionamento timo da entidade, aquela uma atividade cuja principal misso assegurar o funcionamento dos controles.

5 O controle interno na administrao pblica

No Brasil, o Controle Interno na Administrao Pblica teve como marco inicial a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, em 1936, com atribuies de racionalizar a administrao mediante simplificaes, padronizaes e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicaes de mtodos na definio de procedimentos. Nesse perodo foi institudo o concurso para ingresso nos quadros de carreira da Administrao Pblica. O fundamento do controle interno na Administrao Pblica Brasileira est no artigo 76 da Lei 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercer os trs tipos de controle da execuo oramentria: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; e 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios. A Lei 4.320/64 mostrou-se inovadora ao consagrar os princpios do planejamento, do oramento e do controle. Instituiu o Oramento Plurianual de Investimentos, o Oramento Programa Anual e estabeleceu como objetivo das novas tcnicas oramentrias a eficcia dos gastos pblicos. O Decreto-Lei 200/67 estabeleceu que as atividades da Administrao obedeceriam aos princpios fundamentais do planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle (art. 6). Quanto ao controle, seria exercido em todos nveis e em todos os rgos, compreendendo o controle pela chefia competente, pelos rgos prprios de cada sistema e pelos rgos do sistema de contabilidade e auditoria (art 13). Cada Ministrio passou a ter sua inspetoria de finanas, como rgo setorial do sistema de administrao financeira, contabilidade e auditoria, cujo rgo central era a Inspetoria-Geral de Finanas do Ministrio da Fazenda (art. 23). Com relao aos custos dos bens e servios, tanto a Lei 4.320/64 (art 85), quanto o DecretoLei 200/67 (art 25, IX, e art 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apur-los, a fim de buscar uma prestao de servios econmica e evidenciar os resultados da gesto. Passados mais de 30 anos sem aplicao, a Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, volta a exigir a apurao de custos, como se fosse novidade. Como preceito constitucional, o controle interno aparece pela primeira vez na Constituio Federal de 1967: Art. 71 - A fiscalizao financeira e oramentria da Unio ser exercida pelo Congresso Nacional atravs de controle externo, e dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, institudos por lei.

A Constituio Federal de 1988 estabelece com mais clareza o escopo do controle interno ao mesmo tempo em que consagra no texto constitucional os Princpios Bsicos da Administrao Pblica:
Art. 70 - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.

Comparando-se o texto constitucional vigente com o dispositivo da Constituio anterior sobre a abrangncia do controle, verifica-se que o atual no se restringe a aspectos financeiros e oramentrios apenas, mas explicita que o controle, ou a fiscalizao, atuar sobre os aspectos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais. A fiscalizao contbil diz respeito aos procedimentos necessrios para a avaliao e certificao de que a contabilidade do rgo/entidade registra adequada e fidedignamente os atos e fatos que envolvem os sistemas oramentrio, financeiro e patrimonial, assim como a validao das transaes registradas, os registros completos, autorizados por quem de direito e os valores exatos. Sendo a contabilidade a espinha dorsal do sistema de informaes econmico-financeiras, constitui instrumento indispensvel em todos os enfoques do controle. A fiscalizao financeira ocupa-se em verificar se a administrao dos recursos financeiros est sendo realizada de acordo com as normas e princpios da administrao pblica, no s com relao a arrecadao, gerenciamento e aplicao dos recursos, como em relao a regularidade das renncias de receitas e concesses de auxlios e subvenes. A Lei de Responsabilidade Fiscal veio conferir grande relevncia ao acompanhamento e fiscalizao financeira, impondo severas penas aos administradores descuidados. Quanto fiscalizao oramentria, segundo FERRAZ (1999), no deve se esgotar na verificao se as despesas esto previstas no oramento anual e se foram fielmente executadas. Deve confrontar estas com a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Plano Plurianual a fim de assegurar o cumprimento dos programas traados pelos representantes do povo. A fiscalizao operacional diz respeito ao acompanhamento e avaliao das aes empreendidas pelo rgo/entidade para alcanar seus objetivos institucionais, em especial quanto aos aspectos de economia, eficincia e eficcia. muito deficiente na Administrao Pblica essa fiscalizao, em funo de que no se tem um sistema de apurao de custos, como j foi mencionado anteriormente, assim como indicadores para avaliao de resultados. O Estado do Rio Grande do Sul desenvolve projetos visando a preencher tais lacunas.

Finalmente, a fiscalizao patrimonial diz respeito no s ao controle de bens mveis ou imveis, mas tambm de crditos, ttulos de renda, participaes e almoxarifados, alm das dvidas e de fatos que, direta ou indiretamente possam afetar o patrimnio.

6 Estrutura atual do sistema no Executivo Federal

A estrutura atual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal estabelecida pela Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, tendo como rgo central a Secretaria Federal de Controle, atuando por meio de suas unidades regionais. Compem o sistema, juntamente com o rgo Central, os rgos setoriais que atuam junto Advocacia-Geral da Unio, Casa Civil, e Ministrios das Relaes Exteriores e da Defesa, respectivamente. Os rgos setoriais so subordinados tecnicamente ao rgo central. Segundo a Instruo Normativa SFC 1/2001, so realizadas auditorias classificadas como de avaliao da gesto, de acompanhamento, contbil, operacional e especial. Os trabalhos de auditoria so executados de forma direta, quando executados diretamente por servidores em exerccio nos rgos e unidades do Sistema de Controle Interno e de forma indireta, quando realizados com a participao de servidores que desempenham atividades de auditoria em outros rgos e instituies da Administrao Pblica Federal.

7 Estrutura atual do sistema de controle interno no Estado

No Rio Grande do Sul, a histria do Controle Interno institucional se confunde com a histria da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE. Esta foi criada pela Lei 521, de 28 de dezembro de 1948, com atribuies de centralizar e superintender os servios de contabilidade do Estado; fiscalizar e orientar as atividades relativas contabilidade; tomar as contas de quem haja recebido, administrado, despendido ou guardado bens do Estado a fim de cooperar com o Tribunal de Contas; realizar o levantamento do Balano-Geral do Estado; o fiel cumprimento dos princpios de contabilidade pblica. Em maro de 1970, o Governo do Estado, por meio do Decreto 20.193, apresentando como justificativa a necessidade de aperfeioar o sistema de contabilidade, a urgncia em combinar esse com um moderno sistema de auditoria interna e os objetivos a que se propunha a Reforma Administrativa em curso, cria o Sistema de Contabilidade e Auditoria do Estado do Rio Grande do Sul. A CAGE, por esse Decreto, acrescida da Diviso de Auditoria, passa a representar o rgo central do Sistema de Controle Interno do Estado. A Constituio Estadual de 1989 estabelece que o controle interno ter um rgo de contabilidade e auditoria-geral, com delegaes junto s unidades administrativas dos trs poderes, com competncia e quadro de pessoal definidos em lei, reforando assim a posio da CAGE como rgo central do sistema. Atualmente a CAGE tem como principais atribuies, conforme o art. 13 do Decreto 37.297/97:
exercer, a ttulo de controle interno, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Administrao Direta e Indireta do Estado; emitir parecer sobre as contas dos administradores, como condio para apreciao pelo Tribunal de Contas do Estado; exercer controle sobre todos os atos daqueles que de qualquer modo arrecadem rendas, efetuem despesas ou administrem bens do Estado;

 efetuar os procedimentos relativos relevao contbil, financeira e patrimonial, no mbito dos trs poderes do Estado; elaborar a prestao de contas anual do Governador do Estado; prestar assessoramento e orientao na sua rea de competncia aos rgos e entidades da Administrao Estadual; e promover estudos e pesquisas, propor normatizao e padronizao de procedimentos na sua rea de competncia.

O sistema idealizado e concebido para o Estado se traduz em uma estrutura integrada, segundo a qual o rgo central mantm delegaes, denominadas seccionais ou setoriais da CAGE, junto aos rgos (secretarias de estado ou rgos autnomos) e entidades (administrao indireta: autarquias, fundaes e sociedades de economia mista), respectivamente. Essas unidades representam o rgo central do sistema e a elas compete orientar os administradores quanto organizao e funcionamento dos controles contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais, bem como exercer a fiscalizao sobre os atos de gesto.

8 Independncia e escopo do rgo central de controle interno

Inicialmente, deve-se reforar que um rgo de auditoria, seja externa ou interna, no pode prescindir de independncia funcional em relao s reas ou atividades controladas. Na seqncia, com base em ATTIE (1992), estabelece-se um paralelo entre a forma de atuao da auditoria externa e interna do setor privado, relacionando-as, aps, com a auditoria na Administrao Pblica. O propsito principal da auditoria externa expressar opinio sobre a situao econmico-financeira da organizao e sobre o resultado das operaes de um determinado perodo, enquanto o propsito principal da auditoria interna assessorar a administrao. O auditor externo avalia os controles internos para estabelecer o risco de auditoria e definir a natureza e extenso dos testes necessrios para a emisso do seu parecer, j o auditor interno avalia os controles para determinar se estes oferecem segurana de que os objetivos da organizao sero alcanados de forma econmica e eficiente. Os destinatrios do trabalho do auditor externo so os acionistas, a sociedade, o mercado, possveis investidores, entre outros segmentos externos organizao, enquanto o trabalho do auditor interno se destina administrao. Comparando-se a forma de atuao e independncia dos rgos de auditoria do setor pblico com a iniciativa privada, constata-se, pela abrangncia do trabalho e pelas prerrogativas e responsabilidades constitucionais conferidas aos rgos de controle interno do setor pblico, que estes atuam com independncia em relao aos rgos e entidades auditadas. Verifica-se tambm que o escopo do trabalho abrange tanto o da auditoria externa, pela emisso de relatrios e pareceres endereados aos tribunais de contas e sociedade, sobre as contas e sobre a gesto fiscal dos administradores, quanto o da auditoria interna, quando age preventivamente no acompanhamento, orientao e assessoramento administrao.

9 Dificuldades para o estabelecimento de controles na Administrao Pblica

O estabelecimento, funcionamento e manuteno dos controles internos so de competncia e responsabilidade do administrador. Ao rgo central do sistema, como j mencionado, cabe avaliar, diagnosticar, propor melhorias e orientar os responsveis pelos controles de cada rgo. Em funo das peculiaridades do setor pblico, analisadas a seguir, no dada a devida relevncia aos controles, isto , o administrador pblico, contrariando uma das principais funes da cincia da administrao, no controla adequadamente. O sucesso na implantao de planos que tendem a modificar rotinas e comportamento depende, inquestionavelmente, da forma como so conduzidos. No se pode negligenciar o fato de que so pessoas que agiro na execuo dos controles, e que o servio pblico tem certas peculiaridades no encontradas na iniciativa privada. Naturalmente, ningum aprecia ser controlado, mas na rea pblica h especial dificuldade nesse campo. A seguir, relacionam-se algumas caractersticas da Administrao Pblica que dificultam a implantao de dispositivos de controles e mudanas comportamentais: dificuldade para medir resultados, pela falta de parmetros externos; no h risco de descontinuidade, porque a organizao pblica essencial e no est sujeita a falncias; relativa estabilidade funcional dos agentes, que s perdem o emprego em situaes especialssimas; grande rotatividade das funes da alta administrao (agentes polticos) devido vinculao poltico-partidria, que pode mudar a cada quatro anos; e no h risco financeiro ou patrimonial para os administradores, porque o investimento vem do povo. Cabe ainda considerar a perspectiva psicossocial do controle, sobre a qual GOMES (1999, p.34) relaciona as seguintes observaes:
1) os sistemas de controle influem e sofrem influncia das pessoas, de forma que o comportamento individual no somente depende do desenho formal e tcnico do sistema mas tambm das caractersticas pessoais e organizacionais; 2) a pessoa limitadamente racional e no intenta maximizar totalmente seus objetivos, satisfazendo-se com um nvel inferior; os objetivos globais da organizao podem apresentar conflitos com os objetivos individuais; 3) o controle do comportamento individual pode ser alcanado no s por tcnicas quantitativas, mas incentivos extrnsecos, est condicionada por fatores intrnsecos. pela motivao, participao e formulao de objetivos; e 4) a motivao independe da influncia dos

Assim, para que se torne efetivo o modelo de controle interno integrado na Administrao Pblica, h que se tomar medidas corretivas ou complementares, a fim de adequar e integrar toda a estrutura administrativa ao sistema. Do contrrio, o rgo central se perpetuar a falta de sintonia entre o rgo central de controle e a administrao, mantendo-se a rotina de relacionar impropriedades, apontar falhas, emitir recomendaes, e se produzirem novas impropriedades.

10 Medidas necessrias para a efetiva integrao do sistema de controle interno na Administrao Pblica
Na seqncia, traam-se algumas consideraes visando efetiva integrao e melhoria nos nveis de eficincia, eficcia e efetividade do sistema de controle interno no setor pblico, tomando como modelo estrutura atual do controle no Estado do Rio Grande do Sul. Considerando-se que cada rgo (administrao direta) e entidade (administrao indireta) tem seu oramento, metas, meios materiais, bens patrimoniais e recursos humanos, cada qual requer seus controles internos. Assim como o administrador principal de cada rgo ou entidade dispe de unidades ou assessorias responsveis pelas funes, por exemplo, de planejamento, administrao, finanas, oramento, execuo de projetos, recursos humanos, suprimentos, entre outras, reputa-se como indispensvel a designao formal de um agente como responsvel pelos controles internos. A complexidade dessa funo depender do porte do rgo, oramento, quantidade de projetos e atividades, entre outros fatores. Quando se tratar de rgo muito complexo, (ex.: Secretaria da Educao, que no Estado emprega 35% do oramento), sugere-se a criao de uma unidade de controle. Por outro lado, h rgos cuja responsabilidade pelos controles pode ser atribuda em nvel de assessoria. O agente designado como responsvel pelos controles em cada rgo/entidade, que dever ter habilitao profissional e capacitao tcnica adequada rea de auditoria, ser o elo de ligao na interface com o rgo central do sistema. Caber ao rgo central ajudar a estruturar, orientar o funcionamento e fiscalizar, periodicamente, a adequao e o funcionamento desses controles. Definidas as unidades ou funes de controle nos rgo e entidades, comea a delinear-se o que se pode chamar de sistema integrado, com o rgo central atuando como orientador e normatizador. Sugere-se, ainda, a instituio de um rgo representativo, incumbido do estudo, pesquisa e intercmbio tcnico na rea de controle interno, que poder ser denominado Comit de Controle Interno, coordenado pelo rgo central e constitudo pelos responsveis pelo controle interno em cada rgo/entidade. Vencidas essas dificuldades e desafios de ordem estrutural e comportamental e implantado de fato o sistema nos rgos e entidades, caber ao rgo central, mediante acompanhamento ordinrio, avaliar periodicamente os controles, no exerccio de suas atribuies constitucionais. A criao do Comit de Controle Interno, j mencionado, como rgo tcnico de desenvolvimento e cooperao, ter seu ponto forte na explorao do potencial de benchmarking entre os membros do sistema. O rgo central ter a responsabilidade de promover o desenvolvimento tcnico do sistema por meio de estudos e pesquisas, mantendo-se na vanguarda em termos de controle interno no setor pblico.

Concluso

Modernamente, os rgos institucionais de controle, Auditorias Internas, tanto na iniciativa privada quanto na administrao pblica, voltam suas atenes para atuao preventiva e orientadora, de modo a evitar as falhas involuntrias ou deliberadas por parte dos atores dos processos organizacionais. Os benefcios advindos de um sistema de controle interno integrado e atuando com excelncia so inumerveis. Por isso, o controle no deve ser visto apenas pelo prisma do custo, mas sim como meio de assegurar o melhor emprego dos recursos, prevenir ou reduzir fraudes, desperdcios ou abusos, contribuindo assim para o cumprimento da misso do rgo pblico. Atuando de forma independente e com mtodos e tcnicas que envolvem procedimentos tpicos de ambos os tipos de auditoria, interna e externa, em funo de suas atribuies constitucionais e legais, o rgo Central de Controle Interno tem papel relevante na Administrao Pblica, pela orientao e vigilncia em relao s aes dos administradores, visando a assegurar eficiente arrecadao das receitas e adequado emprego dos recursos pblicos. Para o xito do controle interno no setor governamental necessrio, ainda, superar as dificuldades apontadas e promover os ajustes necessrios na estrutura, de modo a favorecer a conscientizao e o comprometimento dos administradores pblicos com o exerccio efetivo da funo de controle em suas reas de competncia, estabelecendo-se o elo de integrao efetiva entre o rgo central de controle e o organismo pblico como um todo. Referindo-se s funes da Cincia da Administrao, MEGGINSON (1986) menciona que, se a funo de controle no for desempenhada efetivamente, as demais funes (planejar, organizar e dirigir) sero de valor limitado na organizao, propiciando, na melhor das hipteses, baixo desempenho e, na pior, o caos.

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