Analise Comparativa Entre o Codigo Dos Contratos Publicos e o Regime Juridico Das Empreitadas de Obras Publicas, D.L. N. 5999 de 2 de Marco

ANLISE COMPARATIVA ENTRE O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS E O REGIME JURDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PBLICAS, D.L. N.
59/99 DE 2 DE MARO
Francisco de Jesus Moita Pinto Garnel
Dissertao para obteno do Grau de Mestre em
Engenharia Civil
Jri
Presidente: Professor Antnio Moret Rodrigues Orientador: Professor Francisco Jos Loforte Teixeira Ribeiro Vogal: Professor Pedro Gameiro Henriques
Outubro 2009
ANLISE COMPARATIVA ENTRE O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS E O REGIME JURDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PBLICAS, D.L. N. 59/99 DE 2 DE MARO
Resumo
Em 29 de Janeiro de 2008 foi publicado o Decreto-Lei n. 18/2008 que aprovou o Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP). Com um mbito de aplicao que se estende a toda a contratao pblica, ao nvel da sua formao, e a todos os contratos pblicos de natureza administrativa, ao nvel da sua execuo, o CCP revogou, entre outros, o Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas, Decreto-Lei n. 59/99 de 2 de Maro. Do abandono da instalada tricotomia de qualificao de empreitadas implementao de um novo regime de controlo de custos das empreitadas, passando pela alterao do regime de reclamao de erros e omisses e pela desmaterializao dos procedimentos, o CCP revolucionou princpios vigentes e consagrados h cerca de quarenta anos na promessa de reduzir a ocorrncia das habituais derrapagens de custos e prazos nas obras pblicas. Com o auxlio de uma empresa do sector da construo foi desenvolvida uma anlise extensiva de comparao da ptica e contedo destes dois diplomas to distintos ao nvel da formao e execuo dos contratos de empreitada. Resultou dessa anlise esta dissertao onde, com uma linguagem simples e acessvel, possvel conhecer o contedo do CCP e entender as alteraes por ele introduzidas.
Palavras-chave: cdigo dos contratos pblicos, contratos de empreitada, gesto contratual, legislao
A COMPARATIVE ANALYSIS BETWEEN PORTUGUESE PUBLIC CONTRACTS CODE (CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS) AND LEGAL REGIME ON PUBLIC CONSTRUCTION CONTRACTS (REGIME JURDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PBLICAS), D.L. NO. 59/99, OF 2 MARCH.
Abstract
The Decree-Law no. 18/2008, approving the Public Contracts Code, hereby referred to as CCP, its Portuguese acronym, was issued on the 29th of January of 2008. With a scope of application that extends to all public procurement and to all public contracts of administrative nature, in terms of its execution, the CCP repealed, among others, the Legal Regime of Public Construction Contracts, D.L. no 59/99, of 2 March. By abandoning the trichotomy of construction contracts categorization, to the implementation of a new system of cost control on contracts, the modification of errors and omission claims system or the dematerialization of procurement procedures, the CCP has revolutionized practices which had been in force for nearly forty years, aiming to reduce the usual budget and deadline slips in public construction works. With the support of a company in the construction industry, an extensive comparative analysis was developed on the content of these two decrees which are greatly different in terms of formation and execution of construction contracts. Born from the results of this analysis, this thesis, written with a simple and accessible language, allows the reader to acquire and understand the contents of the CCP including the changes it brought.
Keywords: public construction code, construction contracts, contracts management, law
AGRADECIMENTOS
Dedico este trabalho minha famlia que, desde o incio at ao fim, foi o meu grande suporte. Ao meu pai, minha me e ao meu irmo devo quase tudo. Obrigado.
Agradeo tambm ao meu orientador por acreditar em mim, pela pacincia e disponibilidade. Ao Instituto Superior Tcnico, mais que tudo, pelas oportunidades e desafios que me criou. Somague pela disponibilidade que sempre demonstrou e pelo precioso Conhecimento que me passou.
Por ltimo agradeo a todos os meus amigos pela companhia, pela motivao e pela inspirao que me deram.
Obrigado.
NDICE GERAL
NDICE GERAL ................................................................................................ I NDICE DE FIGURAS.................................................................................... IV NDICE DE TABELAS .................................................................................... V ABREVIATURAS .......................................................................................... VI 1
1.1 1.2 1.3
INTRODUO ......................................................................................... 1
Justificao .............................................................................................................................. 1 Metodologia de investigao.................................................................................................... 1 Organizao da dissertao..................................................................................................... 2
2
2.1
O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS............................................ 1

O panorama jurdico at ao CCP ............................................................................................ 1 Do Decreto de 9 de Maio ao Decreto-lei 59/99 .................................................................. 1 Necessidade de mudana .................................................................................................. 4
2.1.1 2.1.2 2.2
A introduo do CCP .............................................................................................................. 6 Duplo objecto ................................................................................................................... 6 Substituio e revogao .................................................................................................. 8 Aspectos formais e sistemticos ........................................................................................ 9 Operaes de transposio .............................................................................................. 10 Publicaes posteriores ao CCP ...................................................................................... 11
2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3
mbito de aplicao .............................................................................................................. 13 mbito de aplicao subjectivo ...................................................................................... 13 mbito de aplicao objectivo ........................................................................................ 14 Metodologia de aplicao ............................................................................................... 16
2.3.1 2.3.2 2.3.3
3
3.1
PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O REOP E O CCP ....................... 17

Fase de formao do contrato ............................................................................................... 17 Introduo ...................................................................................................................... 17 Qualificao das empreitadas.......................................................................................... 17 O Procedimento administrativo ....................................................................................... 18 Tipologias de procedimentos administrativos ......................................................... 18 A escolha dos procedimentos. ................................................................................ 20 O incio da Era da desmaterializao...................................................................... 27 Peas do procedimento .......................................................................................... 28 Tramitao dos procedimentos .............................................................................. 32 Regras comuns ................................................................................................. 32 Ajuste directo ................................................................................................... 44 Concurso pblico .............................................................................................. 47 Concurso limitado por prvia qualificao......................................................... 49 Procedimento de negociao ............................................................................. 54 Dilogo concorrencial ....................................................................................... 56 Concurso de concepo..................................................................................... 59 Sistemas de qualificao e sistemas de aquisio dinmicos ................................... 60 Celebrao de contratos ao abrigo de acordos quadro ............................................. 61
3.1.1 3.1.2 3.1.3
3.1.3.1 3.1.3.2 3.1.3.3 3.1.3.4 3.1.3.5 3.1.3.5.1 3.1.3.5.2 3.1.3.5.3 3.1.3.5.4 3.1.3.5.5 3.1.3.5.6 3.1.3.5.7 3.1.3.6 3.1.3.7 3.2
Fase de Execuo do contrato ............................................................................................... 62 Introduo ...................................................................................................................... 62 Conformao da relao contratual ................................................................................. 62 Poderes do Dono de Obra ...................................................................................... 62 O equilbrio financeiro .......................................................................................... 63 Direitos e obrigaes das partes ............................................................................. 65 Garantias administrativas do Empreiteiro ............................................................... 67
3.2.1 3.2.2
3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.2.3 3.2.2.4 3.2.3
Consignao e contagem de prazos ................................................................................. 67 Consignao.......................................................................................................... 67 Contagem de prazos .............................................................................................. 69 Incio da contagem do prazo de execuo .......................................................... 69 Modo de contagem do prazo ............................................................................. 69
3.2.3.1 3.2.3.2 3.2.3.2.1 3.2.3.2.2 3.2.4
Plano de trabalhos .......................................................................................................... 70 Apresentao e aprovao do plano de trabalhos .................................................... 70 Modificao do plano de trabalhos......................................................................... 71
3.2.4.1 3.2.4.2 3.2.5
Erros e omisses (fase de execuo) ............................................................................... 72 Trabalhos de suprimento de erros e omisses ......................................................... 73 Responsabilidade pelos erros e omisses................................................................ 74
3.2.5.1 3.2.5.2 3.2.6
Trabalhos a mais ............................................................................................................ 75 Regime de controlo de custos no REOP ................................................................. 75
3.2.6.1
II
3.2.6.2 3.2.6.3 3.2.6.4 3.2.6.5 3.2.7
Regime de controlo de custos no CCP.................................................................... 77 Responsabilidade pelos trabalhos a mais ................................................................ 79 Preo de execuo de trabalhos a mais ................................................................... 80 Prorrogao do prazo de execuo da obra ............................................................. 80
Supresso de trabalhos.................................................................................................... 81 Indemnizao por reduo do preo contratual ....................................................... 81
3.2.7.1 3.2.8
Cesso da posio contratual / subcontratao................................................................. 82 Princpio de admissibilidade e limitaes previstas................................................. 82
3.2.8.1 3.2.9
Suspenso dos trabalhos ................................................................................................. 84 Suspenso por iniciativa do Empreiteiro ................................................................ 84 Suspenso por iniciativa do Dono de Obra ............................................................. 85 Consequncias de alterao ou incumprimento do contrato ......................................... 86 Incumprimento por facto imputvel ao Empreiteiro................................................ 86 Atraso na execuo dos trabalhos ..................................................................... 87 Reincidncia de desvios no plano de trabalhos ................................................. 88
3.2.9.1 3.2.9.2 3.2.10 3.2.10.1
3.2.10.1.1 3.2.10.1.2 3.2.10.2 3.2.10.3 3.2.10.1
Incumprimento por facto imputvel ao Dono de Obra ............................................ 88 Resoluo do contrato pelo Dono de Obra ............................................................. 89 Resoluo do contrato pelo Empreiteiro ................................................................. 89
4
4.1 4.2 4.3
CONCLUSES ...................................................................................... 92
Consideraes finais .............................................................................................................. 92 Contribuies ......................................................................................................................... 93 Aplicabilidade e trabalhos futuros ........................................................................................ 94
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................. 95
III
NDICE DE FIGURAS
Figura 2.1 - mbito de aplicao do CCP - Alargamento do Sector Pblico (Valadares Tavares, 2007). ................................................................................................................................................. 7 Figura 2.2 - mbito de aplicao subjectivo do CCP ........................................................................ 13 Figura 2.3 - mbito de aplicao objectivo do CCP ......................................................................... 15 Figura 3.1 - Valor do contrato, preo base e preo contratual ............................................................ 22 Figura 3.2 - Benefcio econmico .................................................................................................... 23 Figura 3.3 - Procedimentos no CCP, respectivas variveis decisionais e mximos valores de contratos para empreitada de obras pblicas ..................................................................................................... 25 Figura 3.4 Funcionalidades disponveis nas plataformas electrnicas ............................................. 28 Figura 3.5 - Sequncia de decises ................................................................................................... 33 Figura 3.6 - Esquema da tramitao do procedimento por ajuste directo (R. Geral) ........................... 45 Figura 3.7 - Esquema da tramitao do procedimento por concurso pblico (R. Normal)................... 48 Figura 3.8 - Esquema da tramitao do procedimento por concurso limitado por prvia qualificao . 51 Figura 3.9 - Esquema da tramitao do procedimento de negociao ................................................ 55 Figura 3.10 - Esquema da tramitao do procedimento de dilogo concorrencial............................... 57
IV
NDICE DE TABELAS
Tabela 2.1 - Estrutura do CCP............................................................................................................ 9 Tabela 2.2 - Transposio estrutural REOP CCP ........................................................................... 10 Tabela 2.3 - Diplomas relevantes publicados aps o D.L. n. 18/2008 ............................................... 11 Tabela 3.1 - Princpios Orientadores dos Procedimentos Administrativos (CPA) ............................... 19 Tabela 3.2 - Tipologia dos procedimentos (Comparao).................................................................. 19 Tabela 3.3 - Valores limite para efeitos de escolha dos procedimentos (REOP) ................................. 20 Tabela 3.4 - Critrios materiais presentes no REOP .......................................................................... 21 Tabela 3.5 - Critrios materiais presentes no CCP............................................................................. 26 Tabela 3.6 - Tipos de contratos abrangidos nos contratos e o respectivo procedimento de celebrao aplicvel ........................................................................................................................................... 27 Tabela 3.7 - Limiares de competncia para autorizao de despesas de locao ou da aquisio de bens e servios..................................................................................................... 34 Tabela 3.8 - Tipificao das hipteses de recurso consignao parcial ............................................ 68 Tabela 3.9 Categorias geotcnicas e o tipo de estruturas (Flor, Valadares Tavares e Pereira, 2008) . 78 Tabela 3.10 - Limites aos trabalhos a mais ....................................................................................... 79 Tabela 3.11 - Sanes pecunirias aplicveis para atrasos nos prazos contratuais no CCP ................. 87 Tabela 3.12 - Motivos para resoluo do contrato a ttulo sancionatrio pelo Dono de Obra .............. 90 Tabela 3.13 - Motivos para resoluo do contrato pelo Empreiteiro .................................................. 91
ABREVIATURAS
CCP Cdigo dos Contratos Pblicos (Decreto-lei n. 18/2008 de 29 de Janeiro) REOP Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas (Decreto-lei n. 59/99 de 2 de Maro) CPA Cdigo do Procedimento Administrativo CC Cdigo Civil DL Decreto-lei
VI
INTRODUO
1 INTRODUO
1.1 Justificao
Em Portugal, pas onde a situao econmico-financeira tem resultado num investimento pblico cada vez mais reduzido e, onde o crescimento da concorrncia entre as empresas do sector da construo tem resultado em empreitadas adjudicadas por preos cada vez mais competitivos e com risco elevado, a rea da gesto contratual , cada vez mais, tida como crucial no sucesso, ou sobrevivncia, dessas mesmas empresas. Paralelamente, observou-se um crescente aumento de empreitadas com custos finais muito superiores aos contratuais expectveis.
Com o intuito principal de reduzir a possibilidade de ocorrncia de derrapagens de custos, foi publicado, em 29 de Janeiro de 2008, o D.L. n 18/2008, que aprova o Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), e que entrou em vigor seis meses depois. Este Cdigo prometeu revolucionar princpios vigentes e consagrados h cerca de 40 anos, pelo que, dado o estado enfermo do sector da construo civil e obras pblicas, aguardado com muita expectativa por todas as partes envolvidas.
Esta dissertao tem como objectivo a realizao de uma anlise comparativa da ptica e contedo do CCP e do antigo decreto, por este revogado, o D.L. n. 59/99 de 2 de Maro (REOP). Procura-se que esta comparao seja o mais compreensvel para o leitor, tendo-se tentado incutir o mximo de objectividade possvel por entre a subjectividade que por vezes reveste questes relacionadas com o Direito e bem vincada no CCP.
1.2 Metodologia de investigao
O processo de pesquisa implementado compreendeu duas fases distintas. Numa primeira fase, procurou-se adquirir o conhecimento relativo ao mbito legal e formal relativo aos contratos de empreitada tendo-se consultado a legislao vigente ou recentemente revogada, nomeadamente, mas no s, o REOP, o CCP, o Cdigo Civil 1
(CC) e o Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA), apoiada pela consulta de vrios livros relacionados. Numa perspectiva de optimizar essa aquisio foram consultados alguns livros de introduo ao tema, artigos de opinio e artigos cientficos presentes em alguns sites de onde se destaca o da Society of Construction Law que disponibiliza diversos artigos resultantes de conferncias nesta rea.
Sendo o Direito uma rea que, como j foi referido, no se reveste de objectividade nem se suporta numa base de conhecimento cientfico como o faz a Engenharia Civil, existiu alguma dificuldade e morosidade na compreenso de certos conceitos, tendose procurado consultar pessoas experientes na rea e tendo-se frequentado seminrios e apresentaes relacionadas com o tema.
De referir que na elaborao deste estudo se procurou recolher elementos actualizados, procurando adquirir um conhecimento actualizado, sem no entanto desprezar a evoluo desse mesmo conhecimento presente em artigos anteriores.
1.3 Organizao da dissertao

Assim, primeiramente abordada no Captulo 2 a evoluo histrica do regime jurdico presente em Portugal no que concerne formao e execuo de contratos de empreitadas de obras pblicas e privadas, e feita uma anlise das principais alteraes que nela se verificaram e que terminaram no CCP. Seguidamente, realizada no Captulo 3 uma comparao das fases de formao e de execuo do contrato, prevista nos dois diplomas. Sendo esta dissertao direccionada numa ptica de optimizao da gesto dos contratos de empreitada, incidiu-se sobre os pontos considerados mais sensveis neste mbito, tendo-se evidenciado aspectos como prazos e formalidades legais. No Captulo 4 apresentam-se algumas concluses decorrentes do trabalho desenvolvido.
O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS
2 O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

2.1 O panorama jurdico at ao CCP
2.1.1 Do Decreto de 9 de Maio ao Decreto-lei 59/99
As empreitadas de obras pblicas so desde h muito tempo disciplinadas pelo Direito Administrativo. A evoluo registada ao nvel do regime legal em Portugal, desde a sua gnese at ao actualmente estabelecido, tem essencialmente 3 perodos, que se descrevero abaixo.
1 Perodo histrico
No desprezando alguma legislao do sculo XIX (designadamente as clusulas e condies gerais, de 28 de Abril de 1887, que regulavam, na Metrpole, as empreitadas e fornecimentos de obras pblicas, e as respectivas instrues, de 18 de Julho do mesmo ano), este perodo tem o seu incio no ano de 1906 com a publicao do Decreto de 9 de Maio, que aprovou as Clusulas e Condies Gerais das Empreitadas e Fornecimentos de Obras Pblicas. O Decreto de 9 de Maio de 1906, o Decreto n. 4667 de 14 de Julho de 1918 (que aprovara o novo Regulamento para a Execuo e Contabilidade dos Servios de Obras Pblicas), a Portaria n 7702 de 24 de Outubro de 1933 (onde so publicadas as novas instrues para a arrematao e adjudicao de Obras Pblicas e respectivas liquidaes) e outros inmeros diplomas complementares que entretanto foram surgindo, regularam, at dcada de 60, aspectos da figura como a adjudicao e celebrao dos contratos, a execuo e contabilidade de empreitadas e fornecimentos de obras pblicas, entre outros.
2 Perodo histrico
Essa legislao anteriormente referida, embora adequada na poca em que foi publicada, no acompanhou a evoluo verificada na indstria da construo, no s ao nvel do volume, natureza e caractersticas das obras pblicas, mas tambm no campo da evoluo tecnolgica. De outra perspectiva, mostrava, tambm, ser uma
legislao desequilibrada ao nvel das posies das partes, Dono de Obra e Empreiteiro, tendo, o primeiro, amplos poderes e privilgios, a vrios nveis, face ao segundo. Neste sentido, em 1961, foi criada uma Comisso para a elaborao de um novo diploma mais adequado s necessidades reais de ento. Do trabalho dessa Comisso resultou, em 19 de Fevereiro de 1969, publicado o Decreto-lei n. 48871, que aprovava o Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas. Nos mesmos princpios deste Decreto basearam-se tambm os que progressivamente o foram revendo e revogando. Embora conservando a estrutura de base, esses diplomas legais foram introduzindo algumas alteraes relevantes. exemplo o Decreto-lei n. 109/82, de 8 de Abril, que procurou simplificar algumas formalidades processuais e acelerar o incio da execuo das obras, atravs da introduo de prazos para a fase de consignao.
3 Perodo histrico
O incio deste perodo histrico marcado pela adeso de Portugal CEE, e pela influncia do seu regime legal sobre a legislao nacional. Em 1986 publicado o Decreto-lei n. 235/86 de 18 Agosto, que revogou o Decretolei n. 48871 e teve como objectivo central a actualizao de um regime com 17 anos de existncia e a adaptao s novas obrigaes assumidas pela adeso de Portugal CEE (nomeadamente as regras de concorrncia constantes das Directivas 71/304/CEE e 71/305/CEE, ambas de 26 de Julho). Diplomas como o Decreto-lei n. 99/88 de 23 de Maro (criao do Conselho de mercados de Obras Pblicas e Particulares) ou o Decreto-lei n.100/88 de 23 de Maro (estabelecimento do regime jurdico do acesso e permanncia na actividade da construo civil e obras pblicas) resultaram igualmente a necessidade de adaptaes a Directivas Europeias publicadas. Em 14 de Junho de 1993, publicada a Directiva n. 93/37/CE, a nova Directiva de Coordenao de Processos (revogando a Directiva n. 71/305/CEE que esteve na base do Decreto-lei n. 235/86 de 18 de Agosto). No mesmo ano, era publicado o Decretolei n.405/93 de 10 de Dezembro, com o propsito de adequar o regime a novas realidade e a novas disposies comunitrias, o que no se verificou em determinados pontos.
Em 2 de Maro de 1999, eram publicados trs diplomas legais relativos ao sector das Obras Pblicas e da construo civil e que constituram uma renovao do sistema legal existente:
O Decreto-lei n. 59/99, que revogou o Decreto-lei n.405/93 de 10 de Dezembro, estabelecendo a ltima verso do REOP. Consistiu numa transposio mais adequada da Directiva n. 93/37/CE e em simultneo da Directiva n. 97/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Outubro de 1997.
O Decreto-lei n. 60/99, que criou o Instituto dos Mercados de Obras Pblicas e Particulares e do Imobilirio, IMOPPI, em substituio do Conselho de Mercados de Obras Pblicas e Particulares, criado pelo Decreto-lei n. 99/88 de 23 de Maro, ento revogado.
O Decreto-lei n. 61/99, que estabeleceu o regime de ingresso e permanncia nas actividades de Empreiteiro de obras publicas e de industrial na construo civil revogando o Decreto-lei n. 100/88 de 23 de Maro. Este diploma legal acabou por ser revogado pelo Decreto-lei n. 12/2004 de 9 de Janeiro.
Finalmente foram publicadas a Portaria n. 104/2001 de 21 de Fevereiro, que publicou os programas de concurso tipo e os cadernos de encargo tipo para as vrias modalidades de empreitada; e o Decreto-lei n. 6/2004 de 16 de Outubro que estabeleceu um novo regime da reviso de preos das empreitadas de obras pblicas. A partir do estudo da evoluo legislativa, pode verificar-se a importncia que o sector das obras pblicas e da construo civil tem na economia e sociedade portuguesa, na medida em que o incio dos trs perodos decorre em momentos de profundas alteraes poltico-sociais, e de expectveis desenvolvimentos econmicos. O incio do primeiro perodo coincide com uma poca conturbada politicamente, de onde resultou a implantao da Repblica. O segundo perodo inicia-se em 1969, com o primeiro governo do Professor Marcello Caetano, num perodo que Portugal, embora ainda em ditadura, mostrava querer crescer economicamente e isso verificavase com o aumento do investimento pblico. O terceiro perodo coincide com a entrada significativa de fundos estruturais da Comunidade Europeia acompanhado de um investimento pblico muito forte, mais concretamente ao nvel das infra-estruturas (Oliveira Antunes, 2002; Andrade e Silva, 2006).
2.1.2 Necessidade de mudana
De h uns anos a esta parte que a Engenharia Portuguesa, com especial destaque na Engenharia Civil e no sector da Construo, se tem revestido de algum desprestgio na medida em que no consegue preconizar solues para os enormes desvios de custos de empreitadas frequentemente noticiados.
A ttulo de exemplo se referem alguns valores publicados, pelo Tribunal de Contas, num relatrio de auditoria no incio de 2009, de derrapagens de custos em 5 obras pblicas, que totalizam 289,6 milhes de euros:
Ampliao do Aeroporto Francisco S Carneiro, Porto 98,8 milhes de euros;
Casa da Msica, Porto 77,2 milhes de euros; Tnel do Rossio, Lisboa 9,5 milhes de euros; Ponte Europa, Coimbra 73 milhes de euros; Metro at Santa Apolnia, Lisboa 31,1 milhes de euros.
No se compadecendo estas notcias e o tema em geral com o sucesso que a Engenharia Civil tem tido em outros domnios, o CCP foi recebido com uma enorme expectativa de mudana. Sucesso = Uma tricotomia de entidades e responsabilidades
O sucesso de um empreendimento resulta efectivamente da optimizao da conjugao de trs factores:
1. Da rigorosa definio, no Programa Preliminar, das pretenses do Dono de Obra. 2. Da forma como o Projecto de Execuo consegue traduzir o Programa Preliminar. 3. Da capacidade do Empreiteiro de transformar o Projecto de Execuo numa obra.
Resultam ento destes trs factores, as trs entidades com responsabilidade no sucesso da realizao de um empreendimento:
1. O Cliente (Dono de Obra) 2. O Responsvel pelo desenvolvimento do projecto (Projectista) 3. A Entidade executante (Empreiteiro) As origens dos desvios de custos
Em linha com a expectativa de mudana, atrs referida, publicou a Ordem dos Engenheiros, em 2006, um documento denominado Recomendaes da Ordem Dos Engenheiros para a reduo dos desvios de custos e de prazos nas Empreitadas De Obras Pblicas. Nesse documento so discriminadas algumas causas para os desvios verificados (e noticiados) e propostas algumas recomendaes para a reduo dos mesmos.
De uma forma sucinta, e de acordo com essa publicao as causas dos desvios de custos que deveriam ser alvo de alterao legal so as seguintes:
1. Desorganizao da Administrao Pblica Descentralizao dos rgos com competncias decisionais sem uma anloga descentralizao da capacidade tcnica (Donos de Obra carecidos de quadros tcnicos competentes na coordenao e acompanhamento das fases de formao e execuo do contrato); 2. Qualidade dos Projectos - Responsveis pelo desenvolvimento do projecto sem a qualificao exigvel, desprovidos de informao essencial por parte do Dono de Obra ou com prazos e oramentos demasiado apertados para o seu desenvolvimento; 3. Modelo de Contratao de empreitadas Prazos demasiado curtos e pouca exigncia na qualificao tcnica da Entidade executante.
4. Elevada concorrncia no Sector da Construo Empresas executantes concorrem com preos baixos procurando recuperar a liquidez da empreitada ou aumentar as suas margens durante a fase de execuo, originando uma 5
intensa focalizao na rea da gesto contratual e construes de fraca qualidade.
Na mesma publicao, a Ordem dos Engenheiros apresenta vrias recomendaes das quais se destacam as seguintes:
1. Centralizao das matrias relativas ao sector da construo do Ministrio de Obras Pblicas e atribuio a um organismo dependente deste que coordene estes assuntos. 2. Maior exigncia na qualificao profissional dos tcnicos das trs entidades com interveno na formao e gesto dos contratos de empreitada. 3. Maior rigor na definio das peas que devem fazer parte dos projectos e na forma de apreciar e aprovar cada fase. 4. Os custos de explorao e manuteno da obra durante a sua vida til devem ser atentados com o mesmo rigor e importncia dos custos da fase de execuo. 5. Maior interveno do LNEC no apoio tcnico aos Donos de Obra pblicos na fase anterior execuo da obra. 6. Reviso integrada de toda a legislao do sector da construo, compatibilizando obrigaes legais. procedimentos, garantindo coerncia e clarificando
2.2 A introduo do CCP

O Decreto-lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro que aprovou o CCP, resultante de um processo de elaborao participado, teve o seu incio de aplicao seis meses depois, em 29 de Julho de 2008, sendo apenas aplicvel aos contratos cujo procedimento de contratao tenha tido incio aps essa data.
2.2.1 Duplo objecto

Consistiu no primeiro diploma, como se pode ver na figura 2.1, com duplo objecto no ordenamento jurdico. 6
Formao do Contrato (Parte II)
Contraentes no pblicos
Contraentes Pblicos
Regime Substantivo (Parte III)
Contratos Administrativos
Outros Contratos
Figura 2.1 - mbito de aplicao do CCP - Alargamento do Sector Pblico (Valadares Tavares, 2007).
Assim, estabeleceu o CCP:
Uma disciplina aplicvel contratao pblica atravs de uma crtica transposio das directivas europeias 2004/17/CE e 2004/18/CE.
Este diploma transps para a legislao nacional duas Directivas Comunitrias promotoras do aumento da concorrncia e da transparncia dos mercados, a 2004/18/CE e a 2004/17/CE, ambas de 31 de Maro.
Representando os contratos pblicos uma parte relevante da economia comunitria, movimentando 16.3% do PIB comunitrio (e 13,3% em Portugal), era decisivo para o seu mercado interno que se harmonizassem os processos de adjudicao dos mesmos. A 2004/18/CE a Directiva Comunitria respeitante formao de contratos de empreitada de obras pblicas, contratos pblicos de fornecimento e contratos pblicos de servios. A 2004/17/CE respeita aos denominados Sectores Especiais da gua, Energia, Transportes e Servios Postais.
Esta transposio est presente na Parte II do CCP.
Um regime substantivo dos contratos pblicos que revistam a natureza de administrativos.
O CCP constituiu uma integrao num nico diploma de disposies dispersas por diversos decretos, aproveitando, tambm, para alterar significativamente as regras respeitantes execuo de contratos pblicos e administrativos.
Este regime est presente na Parte III do CCP.
2.2.2 Substituio e revogao
Procedeu substituio e revogao, entre outros, do Decreto-lei n 59/99, de 2 de Maro, do Decreto-lei n. 197/99 de 8 de Junho (Regime da realizao de despesas pblicas e contratao pblica relativa locao e aquisio de bens mveis e servios) e do Decreto-lei n. 223/2001, de 9 de Agosto (Regime da contratao de empreitadas, fornecimentos e prestao de servios das guas, da energia, dos transportes e telecomunicaes), diplomas ento vigentes em matria de contratao pblica. O Decreto-lei n 59/99, de 2 de Maro, bem como os seus antecessores, pela amplitude e abrangncia do seu contedo, desempenharam ao longo das ltimas 3 dcadas um papel subsidirio da formao e execuo de outros tipos de contratos administrativos at hoje desprovidos de um regime legal satisfatrio. Inclusivamente o CPA, no art. 189 (introduzido aquando da ltima reviso em 1996), remete para normas reguladoras de outras formas de contratao pblica, neste caso o Decreto-lei n 59/99, a disciplina geral do contrato administrativo, dando cobertura legal a esta prtica consagrada. Traduziu-se ento esta integrao e consolidao numa formalizao de uma prtica j consagrada de h uns anos a esta parte (sobretudo a um nvel pr-contratual).
O Decreto-lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, assim, pelos pressupostos e objectivos que dominaram a sua elaborao, um diploma ambicioso e indito que se pretende que venha quebrar com um modelo obsoleto e amplamente contestado e dinamizar o sector da construo.
2.2.3 Aspectos formais e sistemticos
O CCP, aprovado pelo Decreto-lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, como j se referiu, constitudo por 473 artigos, organizados em 5 partes distintas, e 6 anexos. A Tabela 2.1 apresenta a estrutura geral do Cdigo:
Tabela 2.1 - Estrutura do CCP Partes I - mbito de aplicao Ttulos I Disposies gerais II Sectores da gua, a energia, dos transportes e dos servios postais II Contratao Pblica I Tipos de procedimentos II Fase de formao do contrato III Tramitao Procedimental IV Instrumentos procedimentais especiais V Acordos quadro VI Centrais de compras VII Garantias administrativas VIII Extenso do mbito de aplicao III Regime substantivo dos contratos administrativos IV Regime contraordenacional V Disposies finais 465 - 472 455 - 464 I Contratos administrativos em geral II Contratos administrativos em especial 16 - 33 34 - 111 112 - 218 219 - 250 251 - 259 260 - 266 267 - 274 275 - 277 278 - 342 343 - 454 Artigos 1 - 6 7 - 15
Anexos
I Modelo de declarao do concorrente de aceitao do contedo do caderno de encargos (art. 57.) II III IV V VI Modelo de declarao de cumprimento de habilitaes (art. 81) Modelo de ficha de publicitao da celebrao contratual (art. 127) Expresso matemtica que traduz o requisito mnimo de capacidade financeira (art. 164 e 165) Modelo de declarao de candidato (art. 168) Modelo de declarao bancria (art. 179)
apresentada na Tabela 2.2, uma transposio estrutural entre as matrias presentes, que concernem ao contrato de empreitada de obras pblicas, no REOP e no CCP, com as necessrias adaptaes:
Tabela 2.2 - Transposio estrutural REOP - CCP D.L. n 59/99 de 2/3 Ttulo I Disposies gerais Ttulo II Tipos de empreitada Ttulo III Formao do contrato Ttulo IV Execuo da empreitada Ttulo V Pagamentos Ttulo VI Recepo e liquidao da obra Ttulo VII Resciso e resoluo convencional da empreitada Ttulo VIII - Concesses de obras pblicas Ttulo IX Contencioso dos contratos Ttulo X Subempreitadas Ttulo XI Disposies finais Parte V CCP Parte I Parte II Parte III
2.2.4 Operaes de transposio
J foi referido nesta dissertao que, na Parte II, referente formao dos Contratos Pblicos, as Directivas Comunitrias 2004/17/CE e 2004/18/CE, de 31 de Maro, foram transpostas integralmente para o CCP. Relativamente matria alusiva execuo do contrato de empreitada de obras pblicas no REOP, esta foi alvo de uma das trs seguintes operaes na transposio para a parte III do CCP (Torgal, 2007):
Generalizao - pela vocao abrangente dos respectivos artigos, para outros contratos administrativos. Apresentam-se como exemplos as matrias: Adiantamento do preo (art. 292); garantia suplementar dos adiantamentos (art. 293); prazo de pagamento (art. 299); recomeo da execuo (art. 298); prmio por cumprimento antecipado das prestaes (art. 301); cesso da posio contratual (art. 316 a 324); atrasos nos pagamentos (art. 326).
10
Preservao conservaram-se as seguintes matrias, no captulo referente aos contratos de empreitada de obras pblicas, embora com muitas alteraes de extenso varivel: representao das partes (art. 344); maior onerosidade ou agravamento de custos (art. 354); consignao (art. 355 a 360); plano de trabalhos (art. 361); suspenso dos trabalhos (art. 365 a 369); trabalhos a mais (art. 370 a 375); trabalhos de suprimento de erros e omisses (art. 376 a 378); trabalhos a menos (art. 379 a 382).
Revogao - o contedo de diversas matrias passou a depender de deciso das partes ou da entidade promotora do procedimento administrativo.
Atravs desta anlise, pode verificar-se que a regulao de matrias, que eram exclusivamente reguladas a respeito do contrato de empreitada de obras pblicas, foi alargada a vrios tipos de contratos administrativos, no obstante ter sido igualmente preservada uma disciplina jurdico-administrativa especfica para este contrato. Por ltimo assistiu-se a uma significativa desregulamentao do anterior quadro legal da execuo da figura em causa.
2.2.5 Publicaes posteriores ao CCP
Aps a publicao do CCP, foram publicados variadas disposies legais que vieram complementar ou alterar o mesmo decreto.
Na Tabela 2.3 so apresentados os documentos legais relevantes no mbito do tema.
Tabela 2.3 - Diplomas relevantes publicados aps o D.L. n. 18/2008

Diplomas Declarao de rectificao n. 18-A/2008 (28/03) Decreto-lei n. 34/2009 (06/02) Estabelecimento de algumas medidas excepcionais de contratao pblica de forma agilizar os procedimentos e nesse sentido incentivar o relanamento da economia. Estas incluem a reduo de determinados prazos nos procedimentos de concursos limitados por prvia qualificao e de negociao bem como elevar os limares nacionais para celebrao de contratos destinados a modernizao do parque escolar e a melhoria da eficincia energtica dos edifcios pblicos. mbito Correco de algumas inexactides presentes no D.L. n. 18/2008.
11
Decreto-lei n. 143-A/2008 (25/07) Decreto Legislativo Regional n. 34/2008/A (28/07) Portaria n. 701-A/2008 (29/07) Portaria n. 701-B/2008 (29/07) Portaria n. 701-C/2008 (29/07) Portaria n. 701-D/2008 (29/07) Portaria n. 701-E/2008 (29/07) Aprovao dos modelos do bloco tcnico de dados, do relatrio de formao do contrato, do relatrio anual, do relatrio de execuo do contrato, do relatrio de contratao e do relatrio final de obra. Portaria n. 701-F/2008, de 29 de Julho (I Srie) Portaria n. 701-G/2008 (29/07) Regulao da constituio, funcionamento e gesto do portal nico da Internet dedicado aos contratos pblicos (Portal dos Contratos Pblicos). Definio dos requisitos e condies a que deve obedecer a utilizao de plataformas electrnicas pelas entidades adjudicantes, na fase de formao dos contratos pblicos, e estabelecimento das regras de funcionamento daquelas plataformas. Portaria n. 701-H/2008 (29/07) Aprovao do contedo obrigatrio do programa e do projecto de execuo, bem como dos procedimentos e normas a adoptar na elaborao e faseamento de projectos de obras pblicas, designados Instrues para a elaborao de projectos de obras, e a classificao de obras por categorias. Portaria n. 701-I/2008 (29/07) Portaria n. 701-J/2008 (29/07) Decreto Legislativo Regional n. 34/2008/M (14/08) Despacho normativo n. 35A/2008 (29/07) Lei n. 59/2008 (11/09) Aprovao do Regulamento de Publicao de Actos no Dirio da Repblica. Revogao do despacho normativo n. 38/2006, de 30 de Junho. Aprovao do Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas e alterao do artigo 4 do CCP. Decreto-lei n. 200/2008 (9/10) Despacho n. 32639A/2008 (26/12) Despacho n 13477/2009 (9/06) Aprovao do Regime Jurdico aplicvel constituio, estrutura orgnica, e funcionamento das centrais de compra. Atribuio das funes de entidade supervisora das plataformas electrnicas previstas no CCP ao Centro de Gesto da Rede Informtica do Governo (CEGER). Centralizao das aquisies de bens e servios nas unidades ministeriais de compras. Constituio e definio das regras de funcionamento do sistema de informao designado por Observatrio das Obras Pblicas. Definio do regime de acompanhamento e fiscalizao da execuo dos projectos de investigao e desenvolvimento e criao a respectiva comisso. Adaptao Regio Autnoma da Madeira do CCP aprovado pelo Decreto-lei n 18/2008, de 29 Janeiro. Aprovao do modelo de dados estatsticos. Publicao e actualizao dos limiares comunitrios. Estabelecimento dos modelos de anncio de procedimentos pr-contratuais previstos no CCP a publicitar no Dirio da Repblica. Nomeao da comisso de acompanhamento do CCP e fixa a sua composio. Estabelecimento dos termos a que deve obedecer a apresentao e recepo de propostas, candidaturas e solues no mbito do CCP. Estabelecimento de regras especiais a observar na Contratao Pblica na Regio Autnoma dos Aores.
12
2.3 mbito de aplicao

2.3.1 mbito de aplicao subjectivo
O mbito de aplicao subjectivo - entidades adjudicantes sujeitas ao CCP subdivide-se em 3 grupos (Figura 2.2):
Sector Pblico Administrativo Tradicional (CCP, n. 1 do art. 2); Organismos de Direito Pblico (CCP, n. 2 do art.2); Sectores Especiais da gua, da Energia, dos Transportes e dos Servios Postais (CCP, art. 7).
CCP
DL n. 59/99
Sector Pblico Tradicional (Estado, Regies Autnomas, Autarquias Locais, Institutos Pblicos, Fundaes Pblicas, Associaes Pblicas, e Associaes destas entidades adjudicantes
Financiamento Maioritrio Controlo da Gesto Designao da maioria dos titulares dos rgos de administrao/fiscalizao
Entidades Adjudicantes
Entidades dos sectores especiais (gua, energia, transportes e servios postais) previstas no n. 1 do art. 7 do CCP
Organismos de Direito Pblico (Entidades criadas para satisfazer necessidades de interesse geral sem carcter industrial ou comercial e cuja actividade econmica se no submeta lgica do mercado e da livre concorrncia)
Figura 2.2: mbito de aplicao subjectivo do CCP (CCP, art. 1, 2 e 7; REOP, art. 3 e 4)
Relativamente ao REOP ressalva-se a incluso das Fundaes Pblicas e da associao entre entidades do Sector Pblico Tradicional e dos Organismos de Direito Pblico (ver Figura 2).
O mbito tambm estendido s entidades dos denominados Sectores Especiais referidos no art. 7 e que antes eram mbito do D.L. 223/2001, de 9 de Agosto, como 13
j se referiu. Face a este diploma realce-se a reduo do mbito no sector das telecomunicaes onde apenas os servios postais esto sujeitos ao CCP. Assim estas incluem, dentro do sector, as seguintes entidades:
Os organismos de direito pblico, entidades privadas que actuem ao abrigo de direitos especiais ou exclusivos;
Entidades sobre as quais qualquer entidade, dos 2 grupos acima referidos (Sector pblico tradicional e organismos de direito pblico), exera influncia dominante (nas condies do n. 2 do art. 7 do CCP).
2.3.2 mbito de aplicao objectivo
Objectivamente o CCP restringe a sua aplicao aos contratos presentes no art. 6 do CCP, nomeadamente aqueles cujo objecto abrange prestaes susceptveis de serem submetidas concorrncia do mercado. A sua aplicao restringe-se s entidades adjudicantes presentes nos art.s 1 e 7, de acordo com os art. 6 e 11 do CCP.
O art. 4 e 5 indicam os contratos excludos e a contratao excluda do mbito do CCP, respectivamente. Por contratos excludos entendem-se aqueles em que o cdigo no aplicvel e por contratao excluda aqueles em que apenas a parte II do cdigo (formao do contrato) no aplicvel. A figura 2.3 apresenta o mbito de aplicao objectivo do CCP.
Nos Sectores Especiais, esto sujeitos s regras do CCP os mesmos contratos abrangidos, presentes na figura 2.3, com trs excepes:
Empreitadas de obras pblicas de valor inferior a 5.150.000 Aquisio de servios de valor inferior a 412.000 Locao ou aquisio de bens mveis de valor inferior a 412.000
A contratao in-house um dos exemplos de contratao excluda (figura 3) introduzida no CCP. A inaplicabilidade do cumprimento das regras presentes para a
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Contratos abrangidos no CCP (art. 6):

Empreitadas de obras pblicas Concesso de obras pblicas Concesso de servios pblicos Locao ou aquisio de bens mveis Aquisio de servios Outros contratos submetidos concorrncia (s entidades adjudicantes referidas no n. 1 do art. 2 do CCP)
Exemplos de Contratao Excluda (art. 5):

Contratos cujo objecto abranja prestaes no susceptveis de submisso concorrncia de mercado (ponto 1 do art. 5) Contratos de aquisio de servios a celebrar com uma outra entidade adjudicante em funo de um direito exclusivo (ponto 4 a)) Contratos de atribuio de subsdios ou subvenes de qualquer natureza (ponto 4 c)) Contratos relativos aquisio de servios de sade, servios de carcter social e servios de educao e formao profissional Contratao in house verificao cumulativa dos pontos 2 a) e 2 b) do artigo 5
Exemplos de Contratos Excludos (art. 4):

Contratos de trabalho em funes pblicas e contratos individuais de trabalho Contratos de doao de bens mveis a favor de qualquer entidade adjudicante Contratos de compra e venda, de doao, de permuta e de arrendamento de bens imveis ou contratos similares Contratos relativos aquisio de servios de sade, servios de carcter social e servios de educao e formao profissional Contratos de execuo ou explorao de uma obra pblica ou aquisio de bens mveis e servios nas condies da alnea a) do artigo.
Figura 2.3: mbito de aplicao objectivo do CCP (CCP, art. 4, 5 e 6).
fase de formao do contrato, resultam da verificao cumulativa dos 2 pressupostos 2 a) e 2 b) do art. 5 do CCP:
A entidade adjudicante deve exercer sobre a outra entidade, isoladamente ou em conjunto com outras entidades adjudicantes, um controlo anlogo ao exercido sobre os seus prprios servios.
A outra entidade deve desenvolver o essencial da sua actividade em benefcio de uma ou de vrias entidades adjudicantes que sobre ela exeram controlo anlogo.
A esses dois requisitos pertencem trs conceitos vagos e indeterminados (isoladamente ou em conjunto, controlo anlogo, essencial da actividade) que 15
atravs de uma densificao, resultado da anlise de vrios acrdos do Tribunal de Justia da Unio Europeia, se chegou a cinco mais concretos (Somague, 2008):
O adjudicatrio deve ser entidade adjudicante; O adjudicatrio no deve ser participado por privados; No deve estar formalizada uma deciso de privatizar o adjudicatrio; A entidade adjudicante deve controlar o adjudicatrio; O destino do essencial da actividade deve ser verificado em todas as entidades adjudicantes que controlam o adjudicatrio.
2.3.3 Metodologia de aplicao
A lgica interna de aplicao do CCP, apesar da sua elevada complexidade, pode ser reduzida assim a trs fases de verificao:
1. Qualidade da entidade adjudicante; 2. Objecto contratual; 3. Relaes existentes entre a entidade adjudicante e o adjudicatrio.
16
PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O CCP E O REOP
3 PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O REOP E O CCP

3.1 Fase de formao do contrato
3.1.1 Introduo
Nesta seco abordam-se os procedimentos legais a seguir na formao de um contrato desde a fase de escolha do procedimento adjudicatrio at celebrao do contrato, segundo o CCP. Restringe-se, a partir do presente captulo, o mbito do trabalho aos contratos de empreitada de obras pblicas, estabelecendo-se uma comparao das matrias abrangidas no CCP com o contedo presente no antigo diploma a eles aplicvel, o REOP. Matrias especficas de outros tipos de contratos apenas sero abordadas quando tal se revele conveniente. O regime de formao de contratos do CCP procurou, relativamente ao existente nos diplomas que revogou, introduzir alteraes que permitissem o cumprimento das seguintes premissas:
Reduzir o nmero de procedimentos pr-contratuais uniformizando a tramitao dos mesmos;
Desmaterializar, simplificar e modernizar os procedimentos pr-contratuais; Aumentar o rigor, celeridade, imparcialidade, transparncia e eficcia, favorecendo a concorrncia.
As alteraes, no cumprimento destas premissas definidas, criariam, segundo um estudo efectuado pela Deloitte sobre os impactos da introduo do CCP, um potencial de poupanas anuais superiores a 300 milhes de euros ao Estado (DELOITTE, 2008).
3.1.2 Qualificao das empreitadas
A primeira grande diferena que se verificou aquando da publicao do CCP foi o abandono da instalada tricotomia de qualificao de empreitadas, de acordo com o regime de remunerao do Empreiteiro:
17
Empreitada por preo global; Empreitada por srie de preos; Empreitada por percentagem.
Esta mudana trouxe algumas alteraes, nomeadamente no prprio regime de remunerao, onde deixam de existir os ltimos dois tipos de empreitadas mas tambm ao nvel da alterao de significado legal de alguns termos como o valor do contrato. Relativamente primeira, o abandono do regime de srie de preos, instalado desde o DL n. 48871 de 19 de Fevereiro de 1969, revestiu-se de alguma polmica na medida em que muitos o consideravam como tendo uma aplicao simples, muito generalizada e de fcil convivncia por parte do Estado. A segunda explicada mais frente.
3.1.3 O Procedimento administrativo
A formao, no s dos contratos de empreitada, mas tambm dos outros contratos administrativos, realizada atravs de um procedimento administrativo (definido, no art. 1 do CPA, como a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao e manifestao de vontade da administrao pblica ou sua execuo).
Estes procedimentos, com um mbito objectivo e subjectivo j definido, devem-se orientar por dois tipos de princpios includos no mesmo diploma e apresentados na Tabela 3.1 (Caupers, 2007).
3.1.3.1 Tipologias de procedimentos administrativos
Para a formao de contrato cujo objecto abranja prestaes que esto ou sejam susceptveis de estar submetidas concorrncia de mercado, as entidades adjudicantes devem adoptar um dos procedimentos previstos na lei (CCP, art. 16). A Tabela 3.2 mostra os procedimentos compreendidos no CPA, no REOP e no CCP.
18
Tabela 3.1 - Princpios orientadores dos procedimentos administrativos (CPA)
Princpios Gerais (CPA)
Princpios Gerais do Procedimento (CPA)
Legalidade (art. 3) Prossecuo do interesse pblico (art. 4) Igualdade (art. 5) Proporcionalidade (art. 5) Justia (art. 6) Imparcialidade (art. 6) Boa f (art. 6) Colaborao da administrao com os particulares (art. 7) Participao (art. 8) Deciso (art. 9) Desburocratizao e da eficincia (art. 10) Gratuitidade (art. 11) Acesso justia (art. 12); Inquisitrio (art. 56) Celeridade (art.s 57 e 58 ) Publicidade do impulso processual (art. 55) Colaborao dos interessados (art. 60)
Tabela 3.2 - Tipologia dos procedimentos (comparao)
CPA (art. 182) Concurso pblico Concurso limitado por prvia qualificao Concurso limitado sem apresentao de candidaturas Negociao com ou sem publicao prvia de anncio
REOP (art. 47) Concurso pblico Concurso limitado com publicao de anncio Concurso limitado sem publicao de anncio Concurso por negociao
CCP (art. 16) Concurso pblico Concurso limitado por prvia qualificao
Procedimento por negociao Dilogo concorrencial
Ajuste directo
Ajuste directo
Ajuste directo
De forma geral, o que se pode concluir acerca das alteraes efectuadas que se consagrou a existncia de trs tipos de procedimentos principais, o ajuste directo, o concurso limitado por prvia qualificao e o concurso pblico (normal e urgente); e dois tipos de procedimentos marginais, o procedimento por negociao e o dilogo concorrencial. Existem tambm, por ltimo, os denominados instrumentos
19
procedimentais especiais, como o concurso de concepo, os sistemas de aquisio dinmicos e os sistemas de qualificao. Houve uma diminuio de procedimentos relativamente aos diplomas que revoga tendo sido eliminados o Concurso limitado sem publicao de anncio (D.L. n. 59/99) ou o seu semelhante Concurso limitado sem apresentao de candidaturas (D.L. n. 197/99), o Procedimento por negociao sem publicao prvia de anncio (D.L. n. 197/99) e a Consulta prvia (D.L. n. 197/99).
Existiu uma vontade do legislador de promover a transparncia e a concorrncia na medida em que os procedimentos referidos eram, talvez, os menos abonatrios deste esprito.
3.1.3.2 A escolha dos procedimentos.
No REOP a escolha do procedimento adjudicatrio dependia directamente do valor estimado do contrato. A Tabela 3.3 apresenta os valores mximos admitidos (REOP, art. 48):
Tabela 3.3 - Valores limite para efeitos de escolha dos procedimentos (REOP)
Tipo de Procedimento Concurso pblico ou limitado com publicao de anncio Concurso limitado sem publicao de anncio Concurso por negociao Ajuste directo com consulta obrigatria a 3 entidades Ajuste directo sem consulta obrigatria
1
Valor estimado do contrato1 ilimitado < 124.699,47 < 39.903,83 < 24.939,89 < 4.987,98
corresponde ao preo base de concurso nas empreitadas de preo global e ao custo provvel dos trabalhos (estimado sobre as medies do projecto) nas empreitadas por srie de preos e por percentagem (REOP, art. 48)).
Podia tambm depender de algumas circunstncias previstas (critrios materiais) nos art.s 122, 134 e 136 do REOP para escolha independente do valor das empreitadas como se pode observar na Tabela 3.4.
20
PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O CCP E O REOP Tabela 3.4 - Critrios Materiais presentes no REOP
Tipo de procedimento aplicvel Concurso Limitado com Publicao de Anncio
Critrio material para a sua aplicao
Complexidade do objecto justificativa de uma maior exigncia na qualificao dos concorrentes.
Concurso por negociao
Ajuste directo
1. Irregularidade ou no aceitabilidade de propostas apresentadas em concurso pblico ou limitado e o concurso por negociao se destine ao mesmo objecto contratual; 2. Obras para fins de investigao, ensaio ou aperfeioamento; 3. Obras cuja natureza/condicionalismos no permitam uma fixao prvia e global dos preos; 4. Nos termos dos critrios materiais aplicveis ao Ajuste directo. 1. Ausncia ou inadequao das propostas apresentadas pelas situaes previstas nas alneas b), c), e) e f) do n. 1 do art.7 e o ajuste directo se destine ao mesmo objecto contratual; 2. Obras cuja execuo, por motivos tcnicos, artsticos ou de proteco de direitos exclusivos, s possa ser confiada a 1 entidade; 3. Impossibilidade de cumprimento dos prazos exigidos pelos concursos pblicos, limitados ou por negociao por facto no imputvel ao Dono de Obra; 4. Contratos novos que sejam repetio de anteriores obras desde que: o objecto contratual esteja em conformidade com o projecto base comum; o Dono de Obra e a entidade executante sejam os mesmos; o contrato inicial tenha sido celebrado mediante um concurso pblico, ou limitado com publicao de anncio (e no tenham decorrido mais de 3 anos desde a sua celebrao). 5. Contratos declarados secretos ou sujeitos a medidas especiais de segurana.
No CCP os critrios de escolha do procedimento adequado alteram-se. Passa a ser respeitado o seguinte faseamento no processo de escolha:
1. Liberdade de escolha entre o Ajuste Directo, Concurso Pblico e Concurso Limitado por Prvia Qualificao; 2. Escolha do procedimento em funo de critrios materiais; 3. Outras regras de escolha do procedimento - Escolha em funo do tipo de contrato (CCP, art. 31), da entidade adjudicante (CCP, art. 32) e escolha de procedimento para a formao de contratos mistos (CCP, art. 33); 21
Princpio da liberdade de escolha
No CCP, impera o princpio da liberdade de escolha entre o procedimento de ajuste directo, de concurso pblico e de concurso limitado. No entanto esta escolha ter como consequncia o condicionamento do valor do contrato a celebrar (CCP, art. 18).
J foi explicado o significado de valor de contrato segundo o REOP. Tambm aqui o CCP inovou introduzindo um novo regime que assenta na seguinte relao entre 3 valores (Figura 3.1):
Valor do Contrato Preo Base Preo Contratual
Valor do contrato Preo base
Preo contratual
Figura 3.1 - Valor do contrato, preo base e preo contratual
O valor de contrato entendido como o valor mximo do benefcio econmico que, em funo do procedimento adoptado, pode ser obtido pelo adjudicatrio com a execuo de todas as prestaes que constituem o seu objecto (CCP, art. 17).
O termo benefcio econmico, no caso de empreitadas de obras pblicas, entende-se como a soma de 4 valores (CCP, art. 17) conforme apresentado na figura 3.2.
22
Benefcio Econmico
Preo a pagar pela entidade adjudicante ou por terceiros
Valor dos bens mveis que a entidade adjudicante disponibilize ao adjudicatrio (apenas vlido para empreitadas de obras pblicas)
Valor de quaisquer contraprestaes a efectuar em favor do adjudicatrio
Valor das vantagens que decorram directamente para o adjudicatrio e que possam ser configuradas como contrapartidas
Figura 3.2 - Benefcio econmico (CCP, art. 17).
O preo base, se o contrato implicar a existncia de um, corresponde ao valor mximo que a entidade adjudicante se dispe a pagar pela execuo de todas as prestaes que constituem o seu objecto (CCP, art. 47).
Corresponde ao mais baixo dos seguintes valores:
Valor fixado no caderno de encargos como parmetro base do preo contratual;
Valor mximo do contrato a celebrar permitido pela escolha do procedimento, se for celebrado nos termos dos artigos 19 (para empreitadas de obras pblicas);
Valor mximo da competncia do rgo para autorizar despesas (Ver tabela 3.7 com os limiares de autorizao de despesa na seco relativa s regras comuns na formao dos contratos);
O preo contratual referido no primeiro ponto o preo a pagar, pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execuo de todas as prestaes que constituem o objecto do contrato (CCP, art. 97). Neste sentido o preo contratual:
23
Inclui todos os erros e omisses apresentados em fase de formao de contrato pelos concorrentes (sem que exista, no decorrer destes, obrigao de o Dono de Obra corrigir o preo base inicialmente estabelecido);
No inclui modificaes objectivas do contrato, reposies do equilbrio financeiro ou prmios por antecipao
Na apresentada relao entre estes trs valores/conceitos, verificam-se portanto as seguintes condies de aceitao (CCP, art.s 17, 47 e 70):
O preo contratual pode coincidir com o preo base e com o valor do contrato; O preo contratual no pode ser superior nem ao preo base nem ao valor do contrato;
O preo base pode coincidir com o valor do contrato mas no pode ser superior.
Na figura 3.3 esto representados os procedimentos existentes para formao de contratos de empreitadas de obras pblicas, segundo o CCP, e as variveis que iro influenciar o valor do contrato mximo inerente a cada tipo de procedimento. Incluem-se j na mesma, as medidas introduzidas pelo D.L. 34/2009 de 06 de Fevereiro.
Escolha do procedimento em funo de critrios materiais
A escolha do procedimento permite a celebrao de contratos de empreitadas de obras pblicas de qualquer valor se for realizada em funo dos critrios materiais presentes nos artigos 23 a 30, no CCP. Na tabela 3.5 apresentada uma descrio sucinta dos critrios materiais mais importantes para a aplicao de cada procedimento.
24
Parque Escolar D.L. 34/2009 de 06/02. art. 4?
(1)
D.L. 34/2009 de 06/02. art. 1?
Melhoria da eficincia energtica de edif. pblicos
< 2.000.000,00
< 150.000,00
Ajuste Directo
Respeita a algum c. material do art. 24 (excepto .2) ou do art. 25?
Ent. Adj. Banco Portugal ou outra includa no art. 2 n.2 (ODP)? C. Materiais: art. 24 .2? Anncio Publicado no JOUE?
< 1.000.000,00 < 150.000,00
QUALQUER VALOR
Concurso Pblico Concurso Limitado P.Q.
Anncio Publicado no JOUE? C. Materiais: art. 24 e 28?
QUALQUER VALOR (1)
Negociao
C. Materiais: art. 29?
QUALQUER VALOR
Dilogo Concorrencial
C. Materiais: art. 30?
QUALQUER VALOR
De acordo com o D.L. N. 18/2008 (29/01) De acordo com o D.L. N. 34/2009 (06/02) (1) Valor inferior ao referido na alnea c) do art. 7 da directiva n, 2004/18/CE e actualizado de 2 em 2 anos. data o valor est estabelecido em 5.150.000 (alnea c) da Portaria n. 701-C/2008 de 29/07).
Figura 3.3: Procedimentos no CCP, respectivas variveis decisionais e mximos valores de contratos para empreitada de obras pblicas.
25
ANLISE COMPARATIVA ENTRE O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS E O REGIME JURDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PBLICAS, D.L. N. 59/99 DE 2 DE MARO Tabela 3.5 - Critrios materiais presentes no CCP
Tipo de procedimento aplicvel
Critrio material para a sua aplicao 1. Ausncia de concorrentes/propostas em anterior concurso pblico ou limitado por prvia qualificao e no alterao significativa dos correspondentes cadernos de encargos e requisitos mnimos de capacidade tcnica e financeira; 2. Excluso de todas as propostas em anterior concurso pblico, concurso limitado por prvia qualificao ou dilogo concorrencial e no alterao significativa do caderno de encargos. Quando as propostas tenham sido excludas com fundamento no ponto 2 do artigo 70 os contratos de empreitada de obras pblicas restringir-se-o aos valores previstos na alnea b) do artigo 19; 3. Impossibilidade de cumprimento dos demais procedimentos por facto no imputvel entidade adjudicante; 4. Motivos tcnicos, artsticos ou relacionados com proteco dos direitos exclusivos que obrigue a adjudicao a apenas uma determinada entidade; 5. Contratos declarados secretos, sujeito a medidas especiais de segurana ou quando a defesa de interesses essenciais do Estado o exigir; 6. Novas obras que consistam na repetio de obras similares objecto de contrato anteriormente celebrado pela mesma entidade adjudicante nas condies previstas na alnea a) do artigo 25; 7. Obras para fins de investigao, experimentao, de estudo ou de desenvolvimento (nas condies previstas na alnea b) do artigo 25); 8. Obra a realizar ao abrigo de um acordo quadro. A escolha destes procedimentos, sem publicao de anncio no JOUE, em funo de critrios materiais pode ser realizada nas mesmas condies previstas para o ajuste directo, excepto quando s seja possvel a adjudicao a uma entidade (CCP, art. 28).
1.
Ajuste directo (art.s 24 e 25 do CCP)
Concurso pblico / Limitado por prvia qualificao (art. 28 do CCP)
Contratos que em anterior concurso pblico ou limitado por prvia qualificao, cujo anncio tenha sido publicado no JOUE, ou em dilogo concorrencial, tenham sido excludas todas as propostas com fundamento no n. 2 do artigo 70 e no tenham havido alteraes significativas no Procedimento caderno de encargos. por negociao 2. Contratos cuja natureza ou condicionalismo da prestao que constitui o (art. 29 do seu objecto impeam a fixao prvia de um preo base no caderno de CCP) encargos. 3. Obras pblicas para fins de investigao, experimentao, de estudo ou desenvolvimento desde que a realizao destas no tenham interesses econmicos implcitos. Pode ser adoptado na formao de contratos que sejam particularmente Dilogo complexos, impossibilitando a adopo de concurso pblico ou concurso concorrencial limitado por prvia qualificao, nas condies dos pontos 2, 3 e 4 do artigo (art. 30 do CCP) 30.
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Escolha do procedimento em contratos mistos Os contratos mistos so contratos resultantes da fuso de dois ou mais contratos ou de partes de contratos distintos. Podem ainda resultar da incluso num contrato de aspectos prprios de outros negcios jurdicos, enunciando que em qualquer dos casos h fuso e no simples cmulo. Enquanto, no REOP, era simplesmente aplicado o regime previsto para o tipo de contrato com a componente de maior expresso, no CCP as condies de celebrao e formao deste tipo de contratos esto previstas no seu artigo 32 e apresentadas na tabela 3.6.
Tabela 3.6 - Tipos de contratos abrangidos nos contratos e o respectivo procedimento que celebrao aplicvel.
Tipos de contratos integrantes Contratos de empreitada de obras pblicas; Contrato de locao ou de aquisio de bens mveis ou de servios.
Procedimento Adoptvel Ajuste directo Concurso pblico Concurso limitado por prvia qualificao sem publicao de anncio no JOUE
Desde que o valor do contrato seja inferior ao mais baixo dos limiares presentes no CCP para cada um em separado.
Contratos de empreitada de obras pblicas; Contrato de locao ou de aquisio de bens mveis ou de servios; Concesso de obras pblicas, de servios pblicos ou de sociedade.
Concurso pblico Concurso limitado por prvia qualificao
Desde que o valor do contrato seja inferior ao mais baixo

dos limiares presentes no CCP para cada um em separado).
3.1.3.3 O incio da Era da desmaterializao
Com a publicao do D.L. n. 18/2008 em 29/01, do D.L. n. 143-A/2008 de 25/7 e da Portaria n. 701-G/2008, Portugal entra definitivamente na era da desmaterializao dos procedimentos contratuais. De acordo com o art. 2 do D.L. n. 143-A/2008, todas as comunicaes, trocas e arquivos de dados e informaes previstos no CCP processam-se atravs de plataformas electrnicas que obedecem aos princpios e regras.
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Plataformas electrnicas entendem-se como um conjunto de meios, servios e aplicaes informticas, necessrios ao funcionamento dos procedimentos
electrnicos prvios adjudicao de um contrato pblico (D.L. 143-A/2008, art. 2) que se regem por princpios e regras definidos no s no D.L. 143-A/2008 mas tambm na Portaria 701-G/2008, como se referiu. A Figura 3.4 apresenta a gama de funcionalidades disponibilizadas pelas plataformas electrnicas:
Preparao e aprovao do concurso
Registo e entrega de propostas e candidaturas
Publicao de concursos / envio de convites
PLATAFORMA ELECTRNICA DE CONTRATAO
Abertura e consulta de propostas e candidaturas
Disponibilizao das peas de procedimento
Avaliao e negociao de propostas
Esclarecimentos e rectificao s peas de procedimento
Adjudicao de proposta e habilitao dos concorrentes
Figura 3.4 Funcionalidades disponveis nas plataformas electrnicas.
3.1.3.4
Peas do procedimento
O processo de um procedimento contratual, consoante a sua tipologia, integra diversos elementos como:
Programa de procedimentos
o regulamento que define os termos a que obedece a fase de formao do contrato at sua celebrao e o seu contedo prevalece sobre o do anncio publicitado (CCP, art.s 41 e 132).
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O programa de procedimentos, ao abrigo do CCP, corresponde a uma verso minimalista do programa de concurso constante no REOP e, tal como este, no se destina a integrar o contrato. O CCP especifica separadamente o contedo do programa de procedimentos para cada um dos procedimentos:
Concurso pblico contedo de acordo com o art. 132; Concurso limitado por prvia qualificao contedo de acordo com o art. 164;
Procedimento de negociao contedo de acordo com o art. 196; Dilogo concorrencial contedo de acordo com o art. 206.
Caderno de encargos Este elemento revela-se de uma importncia crucial neste diploma pois nele passaro a constar todas as clusulas a incluir no contrato a celebrar em qualquer procedimento, incluindo o ajuste directo. Esta alterao reflecte a vontade do legislador em autonomizar o contrato face ao regime legal, no obstante a sua formao e contedo estarem sujeitas s condies presentes nos artigos 42 e seguintes do CCP (sendo considerado nulo no incumprimento do n. 8 do art. 43). Por outro lado esta nova figura que reveste agora o caderno de encargos foi tambm um instrumento contra a banalizao que o revestiu durante o anterior regime onde o seu contedo era constantemente plagiado ao longo das empreitadas que se sucediam. Destaca-se do contedo constante nestes artigos:
Os cadernos de encargos contm clusulas relativas a aspectos da execuo do contrato submetidos ou no concorrncia (vinculativos) onde podem, ou no, ser fixados parmetros base com limites mnimos ou mximos aos quais as propostas se devem vincular, respectivamente (CCP, ns 3 a 5 do art. 42, art. 56);
O programa e o projecto de execuo da soluo da obra a realizar, e cujo contedo obrigatrio foi publicado na Portaria n. 701-H/2008, de 29/07, passam a integrar formalmente o caderno de encargos (nas condies previstas nos ns 2 a 7 do art. 43 do CCP). Com excepo do caso em que o projecto 29
uma dos aspectos de execuo do contrato a celebrar submetidos concorrncia (a antiga concepo - construo), a responsabilidade de execuo dos mesmos ser sempre da entidade adjudicante. Sempre que se revele necessrio, dever incluir anlises de base e de campo, estudos geolgicos e geotcnicos, estudos ambientais, estudos de impacte social, econmico e cultural, resultados dos ensaios laboratoriais, um plano de preveno e gesto dos resduos de construo e demolio e um planeamento das operaes de consignao (total ou parcial); As especificaes tcnicas devem constar no caderno de encargos (CCP, art. 49). Estas esto definidas na Directiva 2004/18/CE de 31/03, como a totalidade das prescries tcnicas constantes, nomeadamente, do caderno de encargos, que definem as caractersticas exigidas ao material, produto ou fornecimento, que permitem caracteriz-los de modo a que correspondam utilizao a que a entidade adjudicante os destina)
Foi publicada a Portaria n. 701-H/2008 onde est definido o contedo a prever no programa e no projecto de execuo, contemplados no caderno de encargos de contratos de empreitada de obras pblicas. Termos de referncia um elemento restrito aos concursos de concepo e que deve incluir todo o contedo previsto no art. 226 do CCP e disponibilizado nas mesmas condies dos restantes elementos do procedimento. Os concursos de concepo sero abordados mais adiante nesta dissertao. Anncios de publicitao dos procedimentos No obstante no serem, os anncios, considerados como peas de um procedimento e, ao contrrio do que sucedia no anterior diploma, surge no CCP a obrigatoriedade de publicitao nacional destes no Dirio da Repblica. Mantm-se, ainda assim, os benefcios adjacentes publicitao comunitria no Jornal Oficial da Unio Europeia. Esses benefcios sero abordados a partir do ponto 3.1.2.5 relativo
30
tramitao dos vrios procedimentos constantes no CCP. Constam no CCP, os seguintes tipos de publicitao:
Anncio contm informao sobre a obra a realizar e destina-se a publicitar a mesma, estando a sua forma dependente do procedimento adoptado: Concurso pblico conforme os artigos 130 e 131 do CCP; Concurso pblico urgente conforme o art. 157 do CCP; Concurso limitado por prvia qualificao conforme o artigo 167 do CCP; Procedimento por negociao conforme o artigo 197 do CCP; Dilogo concorrencial conforme o artigo 208 do CCP; Concurso de concepo - conforme o artigo 224 e 225 do CCP.
Anncio de pr-informao deve ser enviado para o JOUE referindo as caractersticas essenciais do contrato de empreitada, se o somatrio dos contratos a realizar nos doze meses seguintes perfizerem um preo contratual estimado superior a 5.150.000 , conforme ltima actualizao da Portaria n. 701-C/2008 de 29/07 (CCP, art. 34);
Anncio peridico indicativo respeitante apenas a contratos e acordos quadro que digam respeito a actividades dos sectores especiais que devem enviar o anncio para publicao no JOUE, conforme o disposto no artigo (CCP, art. 35).
Os anncios publicados em Dirio da Repblica devem obedecer aos modelos publicados aprovados pela Portaria n. 701-A/2008 publicada a 29 de Julho (ver Tabela 3 no ponto 2.2.5), de acordo com o previsto no n. 1 do artigo 130., no n. 1 do artigo 157., no n. 1 do artigo 167., no n. 1 do artigo 197., no n. 1 do artigo 208., no n. 1 do artigo 224., na alnea a) do n. 1 do artigo 242., no n. 2 do artigo 245. e no n. 1 do artigo 276. do CCP.
31
3.1.3.5 Tramitao dos procedimentos No seguimento de uma mudana de paradigmas na contratao pblica, a tramitao dos procedimentos no CCP, apresentou bastantes alteraes relativamente ao REOP. Sem prejudicar a anlise que se ir realizar para cada um dos procedimentos destacam-se, desde j, as seguintes alteraes:
Harmonizao de procedimentos, com fases e actos procedimentais comuns; Regime de erros e omisses de deteco obrigatria; A fase de habilitao existe apenas para o adjudicatrio (ps-adjudicao); Eliminao do acto pblico e da cerimnia solene de abertura das propostas; Informatizao (encurtamento de prazos, incluindo para apresentao de propostas).
O rigoroso cumprimento da tramitao de um procedimento imperativo na validao do prprio contrato. J referia o art. 185 do CPA, entretanto revogado pelo CCP, que os contratos administrativos so nulos ou anulveis (...) quando forem nulos ou anulveis os actos administrativos de que haja dependido a sua celebrao. O art. 283 do CCP reitera este facto declarando que os contratos so nulos se a nulidade do acto procedimental em que tenha assentado a sua celebrao tenha sido judicialmente declarada ou possa ainda s-lo.
E, conforme refere a regra da prevalncia, as normas constantes no CCP, no s relativas fase de formao como tambm fase de execuo, prevalecem sobre qualquer desconformidade presente nas peas do procedimento atrs referidas (CCP, art. 51).
3.1.3.5.1 Regras comuns
No obstante as regras especficas de cada procedimento, procurou o legislador proceder a uma uniformizao dos procedimentos. Apresentam-se, assim, neste ponto, algumas regras comuns entre os procedimentos presentes que interessam destacar, efectuando-se uma comparao com as correspondentes temticas no REOP. 32
Contagem dos prazos
A contagem dos prazos na fase de formao de contrato, tal como j se sucedia no REOP, inclui apenas os dias teis, salvo nos prazos de apresentao das propostas, candidaturas e solues que so contnuos, no se suspendendo aos sbados, domingos e feriados (CCP, art. 470). Deciso de contratao, de autorizao de despesa e de escolha do procedimento A figura 3.5 mostra a sequncia dos procedimentos que se iniciam com a deciso de autorizar a despesa inerente ao contrato que se pretende celebrar pelos rgos competentes estipulados e deciso de contratar nas condies previstas nos artigos 36 a 39 do CCP. A deciso de escolha do procedimento para a formao do contrato cabe ao rgo competente para a deciso de contratar (CCP, art. 38).
Autorizao de despesa
Deciso de contratar
Deciso de escolha do Procedimento
Figura 3.5 - Sequncia de decises.
No sendo, de todo, do mbito das empreitadas de obras pblicas, de realar que o CCP revogou o D.L. 197/99, de 08/06 (regime jurdico de realizao de despesas pblicas e da contratao pblica relativa locao e aquisio de bens mveis e servios), com excepo dos art.s 16 a 22 e 29, referentes aos limiares para autorizao de despesa (tabela 3.7). Prazo para solicitao de esclarecimentos e rectificao das peas do procedimento
Conforme previsto no art. 50 do CCP, aps a publicao das peas do procedimento, existir um prazo para solicitao de esclarecimentos e de proceder a eventuais rectificaes de erros e omisses das mesmas. Os esclarecimentos devem ser
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ANLISE COMPARATIVA ENTRE O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS E O REGIME JURDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PBLICAS, D.L. N. 59/99 DE 2 DE MARO Tabela 3.7 - Limiares de competncia para autorizao de despesas de locao ou da aquisio de bens e servios (art.s 16 a 22 e 29 do D.L. n 197/99, de 8/06).
Entidades Presidente da Cmara Cmara Municipal Delegvel no Presidente da Cmara Directoresgerais ou equiparados rgos mximos dos servios com autonomia administrativa e financeira Ministros Primeiro-Ministro Conselho de Ministros
Limiar autorizado (custo total da locao ou da aquisio de bens ou servios) () 149.639,37 Sem limite 748.196,85 99.759,58 199.519,16
3 740 984,25 7.481.968,46 Sem limite
colocados pelos interessados, por escrito e nas condies do mesmo artigo, no primeiro tero do prazo fixado para apresentao das propostas. A entidade adjudicante dever prestar os mesmos, tambm por escrito, com publicao electrnica e notificao a todos os interessados, at ao segundo tero do mesmo prazo. Estas ltimas condies, inclusivamente o prazo referido, so igualmente aplicveis para as rectificaes acima referidas. No existiram, ento, alteraes face ao que vigorava com o REOP: Regras de Participao
Na fase de formao de contrato esto previstas condies para participao nos procedimentos, tal como no REOP.
O mbito de aplicao objectivo ligeiramente alterado de duas formas. Enquanto no REOP o conceito de concorrente respeitava a todo o processo de formao de contrato, no CCP, este est dividido da seguinte forma (CCP, art.s 52 a 54; REOP, art.s 54 a 58):
Candidato entidade, pessoa singular ou colectiva, que participa na fase de qualificao de um concurso limitado por prvia qualificao, de
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um procedimento de negociao ou de um dilogo concorrencial, mediante a apresentao de uma candidatura (CCP, art. 52). Concorrente entidade, pessoa singular ou colectiva que participa em qualquer procedimento de formao de um contrato mediante a apresentao de uma proposta (CCP, art. 53).
Relativamente ao conceito de agrupamento de concorrentes, introduzido o regime de exclusividade na participao, e este alargado a pessoas singulares ou colectivas, qualquer que seja a actividade por elas exercida.
No que refere aos impedimentos participao nos procedimentos, existe uma semelhana de contedos entre o CCP e o REOP. No podem ser candidatos, concorrentes ou integrar qualquer entidade que esteja em qualquer uma das situaes de impedimento indicadas no art. 55 do CCP (com correspondncia no art. 55 do REOP) e das quais se destacam as seguintes:
Tenham, a qualquer ttulo, prestado, directa ou indirectamente, assessoria ou apoio tcnico na preparao e elaborao das peas do procedimento;
Casos j presentes no REOP como dvidas ao Fisco e Segurana Social, condenao criminal e insolvncia.
Nesse sentido tero de apresentar documentos que o comprovem como habilitado a integrar o contrato (CCP, art. 81). A principal alterao entre o CCP e o REOP prende-se com o momento de apresentao dos mesmos. No primeiro estes so apenas exigveis respectiva entidade escolhida, apenas na fase de adjudicao, enquanto no segundo, eram exigveis a qualquer entidade aquando da apresentao das propostas (CCP, art. 77; REOP, art. 73). Apresentao das propostas
A proposta a declarao pela qual o concorrente manifesta entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispe a faz-lo (CCP, art. 56).
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O Empreiteiro dever elaborar e apresentar a proposta, no prazo estipulado no caderno de encargos e consecutivamente nos prazos mnimos estabelecidos no art. 63 do CCP, conforme o procedimento escolhido (ver tramitaes especficas de cada procedimento), no modo de apresentao descrito no art. 62 do CCP.
A proposta deve ser constituda pelos seguintes documentos indicados no art. 57 do CCP: Declarao de aceitao do contedo do caderno de encargos (assinada pelo Empreiteiro ou seu representante legal, segundo o modelo constante no anexo I do CCP); Documentos com aspectos da execuo submetidos concorrncia: atributos da proposta; Documentos exigidos pelo Dono de Obra, no programa de procedimentos, relativos a aspectos no submetidos concorrncia; Documento justificativo de um preo anormalmente baixo resultante directa ou indirectamente das peas do procedimento; Lista de preos unitrios; Plano de trabalhos; Projecto de execuo se submetido concorrncia (concepo/construo).
O REOP permitia a formulao de 3 tipos de propostas: Simples; Condicionada (que envolve alteraes no caderno de encargos segundo o art. 77 do REOP); Com projecto ou variante ao mesmo (REOP, art. 78).
No CCP as duas ltimas so integradas, no artigo 59, no conceito de proposta variante, definidas como propostas que contm atributos que digam respeito a condies contratuais alternativas permitidas pelo caderno de encargos, o qual, como se mostrou, integrado formalmente pelo projecto de execuo. O prazo de manuteno das propostas, tal como no REOP, est fixado em 66 dias contados da data do termo do prazo para apresentao das propostas (ou da data do
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acto pblico, no caso do REOP). O Dono de Obra pode, no entanto, fixar um prazo superior no programa de procedimentos ou no convite (no REOP esta possibilidade estava condicionada apresentao de proposta acompanhada de projecto base) (CCP, art. 65; REOP, art. 104).
Erros e omisses do caderno de encargos (Fase pr-contratual)
A Omisso representa um trabalho necessrio execuo da obra, mas no previsto no projecto, ou no contemplado para efeitos de remunerao (na lista de medies); o Erro consiste numa quantificao deficiente de trabalho, necessrio execuo da obra, no projecto ou na lista de medies (Oliveira Antunes, 2002). Os dois conceitos esto sempre associados na medida em que o regime aplicado o mesmo. A omisso parte da ausncia de informao enquanto o erro parte de uma errada quantidade.
Os erros e omisses podem dizer respeito a (CCP, art.61):
Aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade correspondncia relativa com a alnea a) do ponto 1 do art. 14 do REOP, esta realidade aparente pressupe um exame das condies locais durante a fase de apresentao da proposta;
Espcie ou quantidade de prestaes estritamente necessrias integral execuo do objecto do contrato a celebrar correspondncia relativa com a alnea b) do ponto 1 do art. 14 do REOP erros de clculo, de medio do projecto e omisses do projecto ou do caderno de encargos;
Condies tcnicas de execuo do objecto do contrato, a celebrar, que o interessado no considere exequveis.
O regime de erros e omisses foi alvo de uma reformulao profunda, subdividindose agora no CCP, em duas fases, no sentido de promover a transparncia:
Fase Pr-contratual; Fase de Execuo.
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Esta alterao provm da vontade do legislador em elevar a qualidade dos projectos executados, aumentando a responsabilidade de todas as partes, incluindo-se nestas o projectista, o Dono de Obra, o Empreiteiro e o Tribunal de Contas (realando-se as novas competncias atribudas a este em 2006). O REOP era totalmente omisso a respeito da correco pr-contratual de erros e omisses do projecto que so influentes na elaborao das propostas. Assim, a sua presena no CCP constitui um incentivo anlise crtica do projecto apresentado no procedimento contratual e ao maior controlo da despesa pblica, sendo os seus custos e implicaes, para o Empreiteiro, traduzidos na proposta.
Os erros e omisses do caderno de encargos detectveis na fase de formao do contrato devem ser listados e apresentados, de forma expressa e inequvoca, ao rgo competente para a deciso de contratar, at ao termo do quinto sexto do prazo fixado para apresentao das propostas. A entidade adjudicante dever pronunciar-se sobre os mesmos at ao termo do prazo fixado para apresentao das propostas, sendo que o prazo suspenso desde o quinto sexto do prazo acima citado at ao momento dessa pronunciao. Todos os erros e omisses no aceites de forma expressa pelo Dono de Obra so considerados rejeitados.
Publicao dos Erros e Omisses: de todos e para todos
Tanto as listagens dos erros e omisses detectados como a deciso correspondente pela entidade adjudicante devem ser publicitadas em plataforma electrnica possibilitando a consulta de qualquer interessado (CCP, art. 61). Sendo justo que todos os interessados sejam informados de qualquer esclarecimento prestado pelo cliente em fase de formao de contrato, a partilha das listas de erros e omisses, conforme o artigo do CCP referido, no gerou o mesmo consenso.
No obstante a discusso ser sempre um importante veculo na procura da melhor escolha, houve quem tivesse considerado esta alterao um desrespeito pelo esforo real das partes que deve ser equilibrado para que no haja aproveitamento da oposta (CATELA, 2008). No termo partes entende-se estarem includas as
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empresas, que, no simples objectivo de participar num procedimento, se vem obrigadas a rever todo o projecto e anexar a listagem proposta apresentada.
No estando a execuo desta reviso ausente de custos associados, esta alterao multiplicar esses mesmos custos, que antes eram apenas assumidos pelo adjudicatrio, pelo nmero de empresas concorrentes. Com o mesmo objectivo desta medida publicada outra que deixa de considerar dos trabalhos de suprimento de erros e omisses de projecto como trabalhos a mais (CCP, art. 370). Sendo, estas medidas, polmicas, os benefcios que dela se esperam, no s em termos de qualidade de projecto final como de reduo de custos ps adjudicao, justificam o risco da deciso.
As temticas da responsabilidade legal pelos custos decorrentes de erros e omisses assim como o patamar mximo de 50% permitido para estes (incluindo os trabalhos a mais) sero abordados e discutidos pormenorizadamente no ponto dedicado aos erros e
Critrios de adjudicao: avaliao e excluso das propostas Factores de apreciao de propostas
omisses durante a fase de execuo do contrato.
Tanto no CCP como no REOP, as propostas devem ser analisadas conforme o critrio de adjudicao estabelecido. O REOP considerava, no art. 105, que o critrio em que se baseia a adjudicao o da proposta economicamente mais vantajosa enquanto o CCP acrescenta a este, no seu art. 74, o do mais baixo preo.
No REOP, tanto os factores e subfactores de apreciao das propostas, aplicveis ao critrio da proposta economicamente mais vantajosa, assim como os coeficientes de ponderao deviam ser publicados no programa de concurso e, como refere Oliveira Antunes (2002), reduziam-se normalmente a trs: valia tcnica (onde se incluam subfactores como o programa de trabalhos, a memria justificativa e descritiva e o plano de pagamentos, entre outros), preo e prazo (no deixando, no entanto, de existir bastantes mais critrios que podero ser escolhidos pelo Dono de Obra e que deveriam ser apresentados no programa de concurso sob a forma de uma ponderao percentual). 39
No CCP, estes factores devem abranger todos, e apenas, os aspectos da execuo submetidos concorrncia pelo caderno de encargos (CCP, art. 75) e que devem estar definidos no caderno de encargos atravs de limites mximos e mnimos, consoante os casos, sem prejuzo de limites resultantes das vinculaes legais ou regulamentares aplicveis (CCP, art. 42). Na fase da avaliao das propostas apenas podem ser considerados factores e subfactores elementares.
escolha do critrio da proposta economicamente mais vantajosa est implcita a divulgao do respectivo modelo de avaliao (elaborado de acordo com o disposto no art. 139 do CCP analisado na tramitao do procedimento por concurso pblico) no programa de procedimentos.
O critrio do mais baixo preo, por seu lado, s pode ser utilizado quando o preo a pagar pela entidade adjudicante seja o nico aspecto do caderno de encargos submetido concorrncia (CCP, art. 74).
Critrios de excluso
As propostas devero ser excludas nas situaes previstas no art. 70 e 146 do CCP das quais se destacam:
No apresentao das condies, relativas a atributos da proposta submetidos concorrncia, no caderno de encargos, pelas quais o concorrente se dispe a contratar;
Apresentao de atributos que no cumpram os parmetros base definidos ou que violem aspectos da execuo no submetidos concorrncia no caderno de encargos;
Impossibilidade de avaliao (forma de apresentao); Quando o preo contratual seja superior ao preo base; Quando o preo for considerado anormalmente baixo nas condies do art. 71 - preo inferior em 40%, 50%, ou mais, que o preo base, para empreitadas de obras pblicas ou nos restantes contratos, respectivamente, se este estiver estipulado no caderno de encargos. Quando no estiver estipulado,
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a entidade adjudicante deve fundamentar a sua deciso. Antes de qualquer excluso, por preo anormalmente baixo, o Dono de Obra dever dar oportunidade, ao concorrente, de prestar esclarecimentos quanto ao mesmo, podendo ser consideradas as justificaes presentes no ponto 4 do art. 71 do CCP; Existncia de indcios de falseamento das regras da concorrncia; Outros motivos formais (proposta fora de prazo, falta de documentao, entre outros definidos no art. 146);
No REOP os critrios de rejeio de propostas no eram to amplos e resumiam-se aos presentes no seu art. 94:
No cumprimento do prazo de entrega das propostas; No entrega de todos os documentos exigidos legalmente e no programa de concurso;
Documentos entregues no redigidos na lngua portuguesa ou acompanhados de traduo legal;
Carncia de algum elemento presente no modelo aplicvel presente no Anexo III do REOP.
Os concorrentes cujas propostas sejam rejeitadas tm agora estipulado 10 dias de calendrio para estudarem o processo e, tendo constitudo uma base argumental suficiente, o contestarem judicialmente. No REOP esse prazo era estipulado, pela comisso de anlise de propostas (conforme definio do art. 60 do respectivo documento), durante o acto pblico de concurso.
Outra questo colocada frequentemente relativa forma como se dar cumprimento incorporao do valor correspondente ao suprimento dos erros e omisses, sendo o preo contratual um parmetro base do contrato, se o valor exceder este valor base (CCP, n. 1 b) do art. 57, n.3 e 4 do art. 42, n. 7 do art. 61). Sendo justa a excluso de um concorrente aquando da apresentao de um preo no competitivo, insustentvel do ponto de vista tico, a rejeio de uma proposta que devido a uma listagem elevada de Erros e Omisses (possvel resultado de uma leitura atenta do
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Projecto ou simplesmente da existncia de um Projecto sem qualidade). O Dono de Obra detm a liberdade de poder alterar, ou no, o parmetro base relativo ao preo contratual (CCP, art. 61). O aumento desse parmetro est sujeito ao limite do limiar que permite a escolha do respectivo procedimento, sob pena de ser obrigado a dar incio a um novo. Adjudicao
Adjudicao o acto pelo qual o rgo competente para a deciso de contratar aceita a nica proposta apresentada ou escolhe uma de entre as propostas apresentadas (CCP, art. 73). Esta deve ser realizada segundo um dos dois critrios referidos anteriormente, critrio da proposta economicamente mais vantajosa ou critrio do mais baixo preo e a deciso deve ser tomada e notificada aos concorrentes at ao termo do prazo da obrigao de manuteno das propostas ou, em data posterior, em disposio com os ns 2 e 3 art. 76 (CCP, art. 76).
Constituem causas de no adjudicao (e revogao da deciso de contratar) as presentes no art. 79 do CCP:
Ausncia de candidatos ou de propostas de concorrentes; Excluso de todas as candidaturas ou propostas; Necessidade de alterao das peas do procedimento por circunstncia imprevisvel;
Circunstncias supervenientes ao termo do prazo fixado para apresentao das propostas (j no h condies para efectuar o concurso, por incapacidade de cumprimento dos prazos procedimentais.);
Preo desproporcionado em procedimento por ajuste directo com convite a apenas um concorrente e sem incluso de preo base no caderno de encargos;
Nenhuma das solues seja satisfatria das necessidades e exigncias da entidade adjudicante, num procedimento de dilogo concorrencial.
Uma das novidades do CCP foi a obrigao indemnizao, no caso de deciso de no adjudicao pelo terceiro e quarto fundamentos acima referidos, dos concorrentes
42
que tenham visto as suas propostas excludas, tendo a entidade adjudicante a obrigao de dar incio a novo procedimento no prazo mximo de 6 meses no caso do terceiro fundamento.
Escolhido o concorrente dever ser seguido um procedimento ps adjudicatrio que se inicia com a entrega, pelo concorrente seleccionado, da documentao de habilitao (nas condies dos art.s 81 a 87 do CCP). Contrariamente ao que ocorria no regime do REOP em que todos os concorrentes apresentavam os documentos antes da apresentao da proposta, no CCP esta ocorre no fim do procedimento. Seguidamente dever o adjudicatrio proceder prestao da cauo (art.s 88 a 91), confirmao dos compromissos assumidos com terceiras entidades relativamente a atributos ou condies presentes na sua proposta conjunta (art.s 92 e 93) e, finalmente, celebrao do contrato (art.s 94 a 106) tal como j era previsto no REOP.
No seguimento dos trmites ps-adjudicatrios atrs referidos, e na presena das situaes abaixo apresentadas deve a entidade adjudicante adjudicar a proposta ordenada em lugar subsequente nos seguintes casos:
No apresentao dos documentos de habilitao no prazo fixado no procedimento, nas condies do art. 86;
Falsidade de documentos e declaraes (art. 87); No prestao da cauo (art. 91); No confirmao de compromissos (art. 93); No outorga do contrato por facto imputvel ao concorrente, nas condies do art. 105, com consequente perda da cauo prestada.
Sendo comum a todos os tipos de procedimentos, este conjunto de regras alusivas formao do contrato constitui obrigao mesmo que omitidas em artigos especficos referentes tramitao de cada procedimento.
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3.1.3.5.2 Ajuste directo

O Ajuste Directo, definido no art. 112 do CCP como o procedimento em que a entidade adjudicante convida directamente uma ou vrias entidades sua escolha a apresentar proposta, podendo com elas negociar aspectos da execuo do contrato a celebrar.
O REOP verificava uma insuficincia quanto tramitao respeitante a este procedimento. O CCP completa-a e flexibiliza-a, elevando-o mesmo a procedimento central do Cdigo.
O CCP apresenta dois regimes para o ajuste directo:
Regime Geral (disposto nos art.s 114 a 127 do CCP); Regime Simplificado (disposto nos art.s 128 e 129 do CCP).
Sendo apenas o primeiro aplicvel aos contratos de empreitada de obras pblicas, ser o nico a ser analisado detalhadamente.
Outra alterao importante consiste no critrio de convenincia aplicado atravs da possibilidade da entidade adjudicante poder convidar 1 ou mais entidades sua escolha para apresentarem propostas, de acordo com as disposies presentes no art. 113 do CCP.
A figura 3.6 apresenta a tramitao deste procedimento. So apresentados alguns comentrios importantes relativos a algumas fases da tramitao:
1 - O procedimento inicia-se com o envio do convite apresentao de proposta (acompanhado do caderno de encargos base) nos moldes especificados no art. 115 do CCP a 1 ou mais entidades (CCP, art. 114) ou agrupamentos nas condies do art. 117. Nos contratos pblicos mbito e condicionados ao D.L. n. 34/2009 deve a entidade adjudicante convidar pelo menos 3 entidades distintas para apresentao da proposta (D.L. n. 34/2009, art. 6). Se o prazo para apresentao da proposta for
44
inferior a 9 dias ento, os esclarecimentos e rectificao respeitantes s peas do procedimento podem ser efectuados at vspera do termo do referido prazo.
AJUSTE DIRECTO REGIME GERAL (art. 112 a 127)

CONVITE C/ CADERNO DE ENCARGOS (ART. 115)
1 OU MAIS CONVIDADOS (N.1 DO ART. 114) / PELO MENOS 3
CONVIDADOS (D.L. 34/2009, ART. 6)
APRESENTAO DAS PROPOSTAS 1 PROPOSTA + 1 PROPOSTA NEGOCIAO?
SIM POSSIBILIDADE DE CONVIDAR O

CONCORRENTE A MELHORAR A SUA PROPOSTA ( N.
NO
SESSO DE NEGOCIAO (ART. 118 E 120)
2 ART. 125) VERSO FINAL DAS PROPOSTAS (ART. 121)
RELATRIO PRELIMINAR (ART. 122)
AUDINCIA PRVIA (ART. 123) PROJECTO DE DECISO (N. 1 ART. 125)
4
RELATRIO FINAL (ART. 124)
ADJUDICAO
APRESENTAO DOCUMENTOS HABILITAO (ART. 126)
PUBLICAO DA FICHA (ART. 127)
Figura 3.6 - Esquema da tramitao do procedimento por ajuste directo (Regime Geral).
2 - Na existncia de mais de 1 proposta, dever ser designado um jri que conduzir os procedimentos para formao do contrato (CCP, art.s 67 a 69) inclusive a fase de negociao dos atributos das propostas (CCP, art. 118). As formalidades relativas a esta fase esto expressas no artigo 120 do CCP. Terminada a fase de negociao, devero os concorrentes apresentar as verses finais integrais das 45
propostas. Estas no devendo conter atributos, indicados como inegociveis, diferentes das propostas iniciais, no mais podero ser alteradas a partir do momento da sua entrega (CCP, art. 121).
3 - Dever ser elaborado um relatrio preliminar, aps a anlise das propostas e aplicao do critrio de adjudicao escolhido, onde devero estar presentes uma classificao ordenada das mesmas e uma proposta de excluso das propostas pelos motivos j abordados, presentes no art. 146 do CCP ou por estas terem atributos inegociveis diferentes das propostas iniciais (CCP, art.s 121 e 122).
4 - Depois de elaborado e enviado o relatrio preliminar a todos os concorrentes, devero estes pronunciar-se sobre ele por escrito, no prazo fixado pelo jri (no inferior a 5 dias) ao abrigo do direito de audincia prvia (conforme o art. 100 do CPA, os interessados tm o direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a deciso final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provvel desta, para alm de que a realizao da audincia dos interessados suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos). Sobre as observaes efectuadas pelos concorrentes ao abrigo da audincia prvia dever o jri elaborar um relatrio final fundamentado (nas condies do art. 124 do CCP). Na verificao de uma alterao da classificao ordenada das propostas, dever o jri realizar uma nova audincia prvia (CCP, art.s 123 e 124).
5 - Escolhido o adjudicatrio, e no sendo aplicvel ao ajuste directo o disposto no art. 81 do CCP, este dever apresentar, num prazo razovel, o disposto no art. 126 do CCP:
Comprovativo que no tenha sido condenado por sentena transitada em julgado pelos crimes referidos na alnea i) do art. 55 do CCP;
Alvars ou ttulos de registo emitidos pelo Instituto da Construo ou Imobilirio contendo as suas habilitaes (CCP, 3. do art. 81) ou, no sendo titular do mesmo, de uma declarao emitida pelo mesmo organismo comprovativa de habilitao de execuo (a) do 5. do art. 81 do CCP).
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3.1.3.5.3 Concurso pblico
Em relao ao antes definido no REOP, perspectiva-se um enfraquecimento do procedimento atravs de concurso pblico, deixando de ser o mais solene e importante. No CCP, so apresentadas duas modalidades de concursos pblicos:
Normal (disposta nos art.s 130 a 154); Urgente (disposta nos art.s 155 a 161).
A modalidade urgente apenas aplicvel a contratos de locao ou de aquisio de bens mveis ou de aquisio de servios, no sendo por isso mbito de anlise nesta dissertao.
1 - O procedimento inicia-se com a publicitao do mesmo atravs de anncio publicado no Dirio da Repblica ou com extenso internacional atravs da publicao simultnea adicional no Jornal Oficial da Unio Europeia (CCP, art.s 130 e 131). A partir da data de publicao do anncio at data fixada para apresentao das propostas, as peas do procedimento (programa de procedimento e caderno de encargos) devero estar disposio dos concorrentes (CCP, art. 133).
2 - O prazo mnimo para apresentao das propostas varia conforme o concurso pblico tenha sido publicitado internacionalmente ou no. Caso no tenha existido publicidade internacional o prazo mnimo para apresentao das propostas de 20 dias podendo ser reduzido a 11 dias, no caso de manifesta simplicidade dos trabalhos (CCP, art. 135). No caso de o concurso ter sido publicitado internacionalmente o prazo mnimo estipulado para apresentao de propostas de 47 dias, sendo de 36 dias quando tiver sido publicado anncio de pr-informao ou anncio peridico indicativo e de 22 dias nas condies das alneas a) e b) do ponto 2 do art. 136 do CCP.
47
CONCURSO PBLICO (art. 130 a 154)

EMPREITADAS < 5.150.000 ANNCIO DR (ART. 130)
ANNCIO DR + JOUE (ART. 130 E 131)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEAS

DO CONCURSO (ART.
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEAS

DO CONCURSO (ART.
133)
133)
APRESENTAO DAS PROPOSTAS (ART. 62 E 135)
PUBLICAO DA LISTA DE CONCORRENTES (N.1 ART. 138)
3 4
AVALIAO DAS PROPOSTAS (ART.S 70 E 139) RELATRIO PRELIMINAR (ART. 146) AUDINCIA PRVIA (ART. 147)
RELATRIO FINAL (ART. 148) ADJUDICAO APRESENTAO DOS DOCUMENTOS DE HABILITAO (ART. 83)
SE TIVER SIDO PUBLICITADO NO JOUE
ENVIO DE ANNCIO DE ADJUDICAO (ART. 78)
Figura 3.7 - Esquema da tramitao do procedimento por concurso pblico (Regime Normal).
3 - No dia imediato ao termo do prazo, dever ento o jri publicitar electronicamente a lista dos concorrentes (CCP, art. 138). Um concorrente poder reclamar por no incluso na mesma lista num prazo de 3 dias aps a sua publicao (CCP, art. 139).
4 A avaliao das propostas deve ser realizada de acordo com o modelo previsto no art. 139 do CCP, no qual os factores e subfactores elementares so pontuados 48
(numa escala previamente definida) e multiplicados pelos respectivos coeficientes de ponderao, resultando a pontuao global da proposta no somatrio das pontuaes parciais. Outra introduo importante, embora fora do mbito de estudo da dissertao, a possibilidade de adoptar uma fase de negociao nas propostas no caso de contratos de concesso de obras pblicas ou de servios pblicos.
5 - No relatrio preliminar, elaborado aps a anlise das propostas e aplicao do critrio de adjudicao escolhido, devero estar presente uma classificao ordenada das mesmas e a proposta de excluso das propostas (CCP, art. 146). Posteriormente procede-se audincia prvia (CCP, art. 123) e elaborao do relatrio final (CCP, art. 148).
3.1.3.5.4 Concurso limitado por prvia qualificao

O concurso limitado por prvia qualificao tem uma certa correspondncia com o procedimento por concurso pblico que era aplicvel no REOP. o paradigma de procedimento no CCP e destaca-se, no disposto para a sua tramitao, a existncia de uma fase prvia de qualificao dos candidatos, sendo apenas permitida aos seleccionados a apresentao de proposta e a no existncia de uma fase de negociao (CCP, art.s 162 a 192).
um procedimento que pode ser subdividido em 2 fases: concurso de qualificao e concurso de adjudicao. Na primeira fase sero avaliadas as capacidades tcnica e econmica dos candidatos e qualificados no mnimo 5 candidatos (CCP, art. 164). Poder ser avaliada apenas uma delas no caso de o anncio de concurso no tiver sido publicitado no JOUE e a entidade adjudicante assim o entenda (CCP, 5. do art. 164). Na segunda fase sero avaliadas as propostas dos concorrentes (CCP, art. 163).
Os requisitos mnimos de capacidade tcnica e financeira, tal como sucedia no concurso pblico do REOP, devero estar indicados no programa do concurso, devendo ser adequados natureza do objecto contratual (CCP, art. 165). O mbito dos primeiros extenso e pode contemplar situaes, qualidades, caractersticas ou outros elementos de ordem tcnica que no devem ser de forma
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alguma fixados de forma discriminatria, particularmente a experincia curricular dos candidatos de forma a abrir o mercado a novas empresas (CCP, 1. e 5. do art. 165). A capacidade financeira avaliada pela expresso presente no anexo IV do CCP (podendo ser acumuladas de outros requisitos mnimos conforme o 4. do art. 164 e o 3. do art. 165 do CCP:
V tR f
V preo base ou, na ausncia deste, o valor econmico estimado do contrato; t taxa de juro EURIBOR, a 6 meses, acrescida de 200 pontos base, data da publicao do anncio; R mdia dos resultados operacionais nos ltimos 3 exerccios; f factor entre 1 e 10 a estabelecer no programa de concurso.
1 - Relativamente ao prazo para os interessados manifestarem interesse em participar no procedimento, ressalva-se a situao de publicao de anncio peridico (que dispensa a publicao de anncio no JOUE), no qual estabelecido um prazo mximo de 11 meses, desde essa mesma publicao, para, de forma escrita, os interessados manifestarem esse interesse, devendo a entidade adjudicante enderear o convite apresentao de candidaturas no prazo mximo de um ms aps o trmino do referido prazo (CCP, art. 167). Tal como para os concursos pblicos o caderno de encargos e o programa de concurso devem estar acessveis desde a publicao do anncio. Nos casos de excepo previstos no D.L. n. 34/2009, sempre que se revele necessrio como medida de acelerao do procedimento, poder a entidade adjudicante apenas disponibilizar o caderno de encargos aquando do envio do convite aos candidatos qualificados. Deve o programa de concurso, neste caso, anexar uma identificao do objecto do contrato a celebrar e a descrio sumria das prestaes deste. Os perodos para esclarecimentos e rectificao das peas do procedimento so aplicveis, nas duas fases, de acordo com o art. 50 do CCP. Se estes se processarem para alm dos prazos estabelecidos para apresentao das propostas, ento os ltimos
50
CONCURSO LIMITADO POR PRVIA QUALIFICAO (ART. 162 a 192)
EMPREITADAS < 5.150.000
ANNCIO DR (ART. 167) CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEAS DO CONCURSO (ART. 133)
ANNCIO DR + JOUE (ART. 167 E 131)
1 2
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEAS DO CONCURSO (ART. 133)
APRESENTAO DE CANDIDATURAS (ART. 170 E 173)
APRESENTAO DE CANDIDATURAS (ART. 170 E 174)
PUBLICAO DA LISTA DE CANDIDATURAS (ART. 177)
3 4
ANLISE DAS CANDIDATURAS (ART. 178) RELATRIO PRELIMINAR DA FASE DE QUALIFICAO (ART. 184) AUDINCIA PRVIA (ART. 185) RELATRIO FINAL DA FASE DE QUALIFICAO (ART. 186) DECISO DE QUALIFICAO (ART.S 187 E 188)
5
Fase de Qualificao
(B)
6
SIM Fase de Adjudicao
CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART. 189) ANNCIO PUBLICADO NO JOUE?
7
NO APRESENTAO DAS PROPOSTAS (ART. 62 E 190) APRESENTAO DAS PROPOSTAS (ART. 62 E 191)
(A) (V
ER
CONCURSO PBLICO)
Figura 3.8 - Esquema da tramitao do procedimento por concurso limitado por prvia qualificao.
51
devero ser prorrogados, no mnimo, por perodo equivalente ao atraso (CCP, art. 175).
2 - A elaborao das candidaturas deve ser realizada nos modos definidos nos art.s 168 a 171 do CCP e a sua apresentao realizada com respeito aos seguintes prazos mnimos:
9 dias a contar da data de publicao do anncio no Dirio da Repblica, na inexistncia de publicidade internacional;
37 dias a contar da data de publicao do anncio no JOUE ou do anncio peridico indicativo. Este prazo mnimo pode ser reduzido em at 7 dias, se os anncios forem preparados e enviados electronicamente, de acordo com o n. 3 do art. 174 do CCP (CCP, art. 167 e 174). De acordo com o D.L. n. 34/2009, e no mbito deste, os 37 dias referidos podem ser reduzidos at um prazo no inferior a 15 dias para os contratos pblicos, mbito deste documento. Ainda no mbito deste diploma, no caso de os anncios terem sido preparados e enviados electronicamente, o referido prazo pode ser reduzido at 10 dias.
3 - Tal como sucede com a apresentao da lista dos concorrentes aps a apresentao das propostas (fase regida quase na totalidade pelo disposto para o procedimento de concurso pblico (A)), o jri do procedimento deve publicitar a lista dos candidatos no dia seguinte ao termo dos prazos mnimos anteriormente referidos. Qualquer interessado que no tenha sido includo na lista poder reclamar no prazo de 3 dias aps a publicitao da lista (CCP, art. 177).
4 - A anlise das candidaturas pode ser realizada atravs de um modelo simples de seleco ou atravs de um modelo complexo de seleco, denominado de Sistema de seleco. No primeiro so aceites todas as candidaturas que preencham os requisitos mnimos de capacidade tcnica e financeira enquanto no segundo utilizado um critrio de qualificao da maior capacidade tcnica e financeira tendo como base um modelo em tudo semelhante ao de avaliao das propostas (previsto no art. 139 do CCP), sendo qualificados os classificados os que preencherem os lugares previstos no
52
programa de concurso (CCP, art.s 164,179 e 181). Podem tambm ser institudos sistemas de qualificao de interessados em participar no concurso, conforme disposto nos art.s 245 a 250 do CCP.
5 - Aps a anlise das candidaturas deve ser elaborado um relatrio preliminar da fase de qualificao devendo, este, incluir uma lista ordenada dos candidatos que preencham os requisitos mnimos exigidos (se tiver sido utilizado um modelo complexo de seleco) e uma proposta de excluso das candidaturas que no cumpram as alneas referidas no n. 2 do art. 184 (CCP, art. 184). Aps o envio do relatrio, os candidatos tm um prazo no inferior a 5 dias, ao abrigo do direito de audincia prvia para se pronunciarem sobre o mesmo. Aps anlise dessas observaes, o jri dever proceder s modificaes necessrias, elaborando assim o relatrio final da fase de qualificao. Se apenas se verificar nesta fase a existncia de qualquer candidatura que no cumpra alguma alnea do ponto 2 do art. 184 dever-se- proceder a nova audincia prvia e consequente processo (CCP, art.s 185 e 186).
6 - A notificao de elaborao do relatrio final e respectiva deciso final deve ser acompanhada de um convite apresentao de propostas (CCP, art.s 188 e 189).
7 A apresentao das propostas deve decorrer no cumprimento dos seguintes prazos mnimos (CCP, art.s 190 e 191):
20 Dias (ou 11 dias no caso de simplicidade dos trabalhos) a contarem da data de envio do convite, na inexistncia de publicidade internacional;
35 Dias a contarem da data de envio do convite, quando o anncio tiver sido publicitado no Jornal Oficial da Unio Europeia;
36 Dias a contarem da data de envio do convite, quando tiver sido publicado um anncio de pr-informao, podendo ser de 22 dias nas condies das alneas do ponto 2 do art. 191 do CCP.
53
No mbito do D.L. n. 34/2009, com extenso aos contratos de empreitada sem anncio no JOUE, o prazo para apresentao das propostas pode ser reduzido para um prazo no inferior a 10 dias.
Ao restante processo aplicvel a tramitao do concurso pblico (A).
3.1.3.5.5 Procedimento de negociao
A tramitao do procedimento por negociao no CCP (art.s 193 a 203), praticamente remetida na ntegra para a respeitante ao procedimento de concurso limitado por prvia qualificao (B) (contemplando por isso tambm uma fase de qualificao com recurso aos modelos simples ou complexos e a possibilidade de instituio de sistemas de qualificao), sendo a principal alterao a existncia de uma sesso de negociao sobre as verses iniciais das propostas, entregues pelos concorrentes, de onde sairo as verses finais das mesmas, nas condies dos art.s 118 a 121, 201 e 202 do CCP.
A figura 3.9 apresenta a tramitao deste procedimento. So apresentados alguns comentrios importantes relativos a algumas fases da tramitao: 1 - A apresentao das candidaturas no pode ser feita num prazo inferior a 37 dias a contar da data de envio do anncio para o JOEU (ou, se publicado o anncio peridico conforme o ponto 3 do art. 167, da data de envio do convite apresentao de propostas definido no ponto 5 do mesmo artigo) (CCP, art. 198). De acordo com o D.L. n. 34/2009, e no mbito deste, os 37 dias referidos podem ser reduzidos at um prazo no inferior a 15 dias para os contratos pblicos, mbito deste documento. Ainda no mbito deste diploma, no caso de os anncios terem sido preparados e enviados electronicamente, o referido prazo pode ser reduzido at 10 dias.
54
NEGOCIAO (ART. 193 a 203)
QUALQUER VALOR (ALNEA E) DO N. 1 DO ART.29) ANNCIO DR (N. 1 ART. 197) CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEAS DO CONCURSO (ART. 133)
INDEPENDENTE DO PREO BASE (ALNEA A) DO N. 1 DO ART.29) ANNCIO DR + JOUE (N. 2 ART. 197 E 131) CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEAS DO CONCURSO (ART. 133)
1
APRESENTAO DAS CANDIDATURAS (ART. 170 E 198) APRESENTAO DAS CANDIDATURAS (ART. 170 E 198)
(B) (ver Concurso Limitado)
CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART. 189 E 199) ANNCIO PUBLICITADO NO JOUE?
NO APRESENTAO DAS PROPOSTAS (ART. 62 E 190)
SIM APRESENTAO DAS PROPOSTAS (ART. 62 E 191)
PUBLICAO DA LISTA DE CONCORRENTES (N.1 ART. 138) AVALIAO DAS PROPOSTAS (ART. 70 , 139, 146 A 148) SESSO DE NEGOCIAO (ART. 118 A 120 , 201) RELATRIO PRELIMINAR (ART. 152)
AUDINCIA PRVIA (ART. 153)
VERSO FINAL DAS PROPOSTAS (ART. 121)
RELATRIO FINAL (ART. 154)
ADJUDICAO
APRESENTAO DOCUMENTOS HABILITAO (ART. 83)
ENVIO DE ANNCIO DE ADJUDICAO (ART. 78)
SE TIVER SIDO PUBLICITADO NO JOUE
Figura 3.9 - Esquema da tramitao do procedimento de negociao.
55
2 - Nos casos de excepo previstos no D.L. n. 34/2009, sempre que se revele necessrio como medida de acelerao do procedimento, poder a entidade adjudicante apenas disponibilizar o caderno de encargos aquando do envio do convite aos candidatos qualificados. Deve o programa de concurso, neste caso, anexar uma identificao do objecto do contrato a celebrar e a descrio sumria das prestaes deste.
3 - No mbito do D.L. n. 34/2009, com extenso aos contratos de empreitada sem anncio no JOUE, o prazo para apresentao das propostas pode ser reduzido para um prazo no inferior a 10 dias.
Comparando os dois regimes jurdicos, a principal alterao que, no CCP, o procedimento passa a ser regulado em toda a sua extenso, e no parcialmente como no REOP (CCP, art. 133).
3.1.3.5.6 Dilogo concorrencial

Este novo procedimento, regendo-se na sua maioria pelo disposto para o procedimento de concurso limitado por prvia qualificao, constitudo por 3 fases (CCP, art. 205):
Apresentao de candidaturas e qualificao dos concorrentes; Apresentao das solues e dilogo com os candidatos qualificados; Apresentao e anlise das propostas e adjudicao.
Perante as condies de adopo deste procedimento, reala-se a inexistncia de um caderno de encargos (que ser construdo aps concludo o dilogo com os concorrentes) e a obrigatoriedade de aprovao de uma memria descritiva das necessidades e exigncias do contrato a celebrar (CCP, art. 207).
A figura 3.10 apresenta a tramitao deste procedimento. So apresentados alguns comentrios importantes relativos a algumas fases da tramitao.
56
DILOGO CONCORRENCIAL (ART. 204 a 218)
ANNCIO DR + JOUE (N. 2 ART. 197 E 131)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEAS DO CONCURSO (ART. 133)
APRESENTAO DAS CANDIDATURAS (ART. 170 E 198)
B (ver Concurso Limitado)

CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART. 209)
APRESENTAO DE SOLUES (ART. 210 E 62)
RELATRIO PRELIMINAR DE ADMISSO E EXCLUSO DAS SOLUES (N.S 1 E 2 ART. 212) AUDINCIA PRVIA (N. 3 ART. 212)
3
RELATRIO FINAL DE ADMISSO E EXCLUSO DAS SOLUES (N. 4 DO ART. 212) DECISO SOBRE A ADMISSO E EXCLUSO DAS SOLUES (N. 5 ART. 212) DILOGO COM OS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART. 213 E
4
RELATRIO DO DILOGO (ART. 215)
1 SOLUO
NO
NOTIFICAO DA CONCLUSO DO DILOGO (ART. 216)
SIM NOTIFICAO DA CONCLUSO DO DILOGO + CONVITE COM CADERNO DE ENCARGOS (ART. 189, 216 E 217)
5 6
FIM DO PROCEDIMENTO (ART. 213 E 214)
A (V
ER
CONCURSO PBLICO)
Figura 3.10 - Esquema da tramitao do procedimento de dilogo concorrencial.
57
1 - A fase de apresentao de candidaturas deve ser precedida de publicitao no Dirio da Repblica e de anncio do dilogo concorrencial no JOUE nas condies do art. 131 do CCP, independentemente do preo base fixado em caderno de encargos (CCP, art. 208).
2 - Aps qualificao dos candidatos (mnimo de trs, conforme disposto no art. 206 do CCP) estes so convidados, nas condies do art. 209 do CCP, a apresentar solues susceptveis de satisfazer as necessidades e as exigncias identificadas.
3 - Aps a recepo das solues dos candidatos, elaborado um relatrio preliminar onde so propostas a admisso e a excluso das mesmas, com fundamento nas alneas do ponto 2 do art. 212 do CCP. Procede-se depois a audincia prvia e relatrio final nas condies dos art. 123 e do mesmo art. 212 do CCP.
4 - O jri do procedimento rene-se ento com os candidatos qualificados, estabelecendo um dilogo, nas condies e formalidades presentes no art. 214 do CCP, terminando o mesmo quando for identificada uma soluo que satisfaa as necessidades e exigncias do Dono de Obra, ou seja, declare que as mesmas no estavam presentes em nenhuma proposta. Qualquer das situaes deve estar presente num relatrio de dilogo efectuado (CCP, art.s 214 e 215).
5 - Os candidatos cujas solues tenham sido consideradas no dilogo, no obstante no serem a soluo preferida, so convidados e notificados a apresentarem proposta baseada na mesma soluo identificada, no prazo mnimo de 40 dias, desde a data de envio do convite (CCP, art. 218). Esta situao criadora de uma certa injustia, na medida em que o candidato que apresentou a soluo identificada se v na situao de outros candidatos se aproveitarem gratuitamente e correr o risco de perder o concurso para propostas mais baratas baseadas na sua soluo.
6 - Sobre as propostas no prevista nenhuma fase de negociao.
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3.1.3.5.7 Concurso de concepo

As empreitadas de concepo-construo surgiram nos finais dos anos setenta do sc. XX quando se generalizou o recurso a formas de consulta, adjudicao e contratao diferentes das tradicionais. Assim, como alternativa ao processo tradicional design and build surgiu o concurso de concepo, aconselhvel nos casos em que a especificidade dos projectos a ela obrigam, isto , mais precisamente, em que as tcnicas de execuo e a natureza dos equipamentos condicionam as relaes a adoptar para satisfazer os programas de obra (Prembulo do D.L. n. 341/88, de 28 de Setembro).
O objectivo do concurso de concepo permitir a seleco de um ou de mais trabalhos de concepo, ao nvel do estudo prvio ou similar, nos domnios artstico, do ordenamento do territrio, do planeamento urbanstico, da arquitectura, da engenharia ou do processamento de dados (CCP, art. 219). Esta seleco deve ser realizada de forma criteriosa, procurando garantir a qualidade do produto final. A no verificao desta condio conduz existncia de mltiplos projectos de reduzida qualidade e custos mais elevados, na medida em que a base pouco densificada definida em programa de concurso origina frequentemente a introduo de muitas alteraes e um aumento dos custos. Por outro lado, como agravante est o facto de o mbito dos trabalhos se estender, neste caso, concepo da obra e elaborao de projectos e estudos acessrios e alternativos (Amaral, Quadros e Andrade, Aspectos jurdicos da Empreitada de Obras Pblicas, Coimbra, 2001).
Se no REOP o mbito de utilizao deste procedimento foi ligeiramente limitado, fundamentado na restrio exclusiva a obras cuja complexidade tcnica e elevada especializao o justificassem, no CCP, como refere Catela, surge uma quaseproibio da mesma (Catela, 2008). No CCP os pressupostos das doutrinariamente denominadas empreitadas de concepo-construo so praticamente abandonados nascendo um regime de excepo cuja utilizao se limita a casos excepcionais devidamente fundamentados, nos quais o adjudicatrio deva assumir, nos termos do caderno de encargos, obrigaes de resultado relativas utilizao da obra a realizar, ou nos quais a complexidade tcnica do processo construtivo da obra a realizar requeira, em razo da tecnicidade prpria dos concorrentes, a especial 59
ligao destes concepo daquela (CCP, art. 43). Regra geral, a modalidade escolhida o concurso pblico, sendo apenas permitido o concurso limitado por prvia qualificao na necessidade de realizao de uma avaliao tcnica dos candidatos, pela natureza dos trabalhos de concepo. No so, no entanto, aplicveis as disposies comuns para estas previstas, e j referidas, mas o constante nos art. 221 a 236 (Concursos de Concepo) (CCP, art. 220).
Num concurso de concepo, um documento importante so, como j se referiu no ponto 3.1.2.4, os termos de referncia, perante os quais os concorrentes podem apresentar um ou mais trabalhos de concepo (CCP, art. 229). Estes devem (CCP, art. 226):
Descrever, de uma forma a mais completa possvel, as caractersticas, pormenores, referncias e outros requisitos estticos, funcionais ou tcnicos, que devem estar previstos nos trabalhos de concepo;
Conter os critrios de seleco dos trabalhos; Conter a inteno de celebrao, por ajuste directo, na sequncia de concurso, de um contrato de prestao de servios para concretizao/desenvolvimento do trabalho.
A identidade dos trabalhos deve permanecer no anonimato at estar elaborado o relatrio final do concurso. A restante tramitao est presente at ao art. 236 do CCP. 3.1.3.6 Sistemas de qualificao e sistemas de aquisio dinmicos
So includas ainda duas figuras de origem comunitria nos sistemas procedimentais especiais, os sistemas de qualificao e os sistemas de aquisio dinmicos, que embora j utilizados em diversas empresas, como a EDP, em Portugal h alguns anos, ganharam, com o CCP, um novo incentivo sua implementao que permitir um aumento da dinmica funcional dos procedimentos.
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Os primeiros podem ser institudos quando o contrato a celebrar respeite subjectivamente aos Sectores Especiais, e consistem em sistemas de qualificao de interessados em participar em concursos limitados por prvia qualificao ou em procedimentos de negociao de contratos de empreitadas de obras pblicas, de contratos de locao ou de aquisio de bens mveis ou de contratos de aquisio de servios por estes promovidos (CCP, art. 245).
Os segundos, cujo mbito de aplicao objectivo se limita aos contratos de locao ou de aquisio de bens mveis consistem em sistemas totalmente electrnicos criados de modo a permitir a celebrao de contratos de aquisio de bens ou de servios de uso corrente (CCP, art. 237).
3.1.3.7 Celebrao de contratos ao abrigo de acordos quadro
O acordo quadro o contrato celebrado entre uma ou vrias entidades adjudicantes e uma ou mais entidades, com vista a disciplinar relaes contratuais futuras a estabelecer ao longo de um determinado perodo de tempo, 4 anos, mediante a fixao antecipada dos respectivos termos (CCP, art. 251).
Podem ser realizados, pelas entidades adjudicantes, acordos quadro em duas modalidades nas seguintes situaes (CCP, art. 252): Acordo com uma entidade quando nele estiverem suficientemente especificados todos os aspectos da execuo dos contratos a celebrar ao seu abrigo. Acordo com vrias entidades quando nele no estiverem totalmente contemplados ou suficientemente especificados os aspectos da execuo dos contratos a celebrar ao seu abrigo.
Estas condies visam evitar que os acordos quadro sejam celebrados de modo a impedir, restringir ou falsear a concorrncia.
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O procedimento de formao dos acordos quadro deve seguir as mesmas normas e tramitao de um contrato que tenha o valor acumulado de todos os constituintes desse acordo quadro (CCP, art. 253). No obrigada a entidade adjudicante a celebrar contratos, ao seu abrigo, salvo disposio constante desse mesmo acordo, no entanto, o Empreiteiro do acordo, pela celebrao do acordo quadro, obriga-se a celebr-los sempre que a entidade adjudicante o requeira.
3.2 Fase de Execuo do contrato

3.2.1 Introduo
Tal como sucede na fase de formao do contrato, tratada no subcaptulo anterior, o CCP regulamenta a fase de execuo do contrato com um elevado rigor formal. Constitui o contrato, segundo o CCP, para o contraente pblico e para o cocontratante, situaes subjectivas activas e passivas que devem ser exercidas e cumpridas de boa f e em conformidade com os ditames do interesse pblico(CCP, art. 286).Assim, para ambas as partes contratuais esta uma fase onde necessria uma impretervel ateno ao contedo do contrato celebrado pois, em muitas situaes, a perda de um prazo, a inobservncia de uma formalidade pode significar o sacrifcio de direitos de contedo econmico significativo.
Neste subcaptulo, abordar-se-o alguns momentos e conceitos que, ocorrendo nesta fase so muito importantes na ptica da gesto contratual continuando o paralelismo com o regime anterior, do REOP. Matrias especficas de outros tipos de contratos apenas sero abordadas quando tal se revele conveniente
3.2.2 Conformao da relao contratual

3.2.2.1 Poderes do Dono de Obra
Nos termos do CCP e do contrato o Dono de Obra tem os seguintes poderes de autoridade: de direco e fiscalizao, de modificao unilateral das clusulas
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respeitantes ao contedo e ao modo de execuo das prestaes, de aplicao de sanes por inexecuo do contrato e de resoluo unilateral do contrato (CCP, art. 302).
A aplicao prtica desses poderes, sobre a forma de declaraes, reveste a natureza de acto administrativo. Todas as outras declaraes sobre interpretao e validade ou execuo do contrato constituem meras declaraes negociais (CCP, art. 307). Refere tambm o CCP que todos os actos administrativos do Dono de Obra relativos execuo do contrato constituem ttulo executivo, ou seja, este pode exigir o seu cumprimento imediato pela via judicial (CCP, art. 309).
Direco e fiscalizao -Visam assegurar a realizao do interesse pblico objecto do contrato e o seu exerccio no deve exceder o exactamente necessrio ao mesmo, no perturbando a execuo do contrato por parte do Empreiteiro (CCP, art.s 303 a 305). A sua execuo realizada, para alm do previsto contratualmente, na forma de ordens, directivas ou instrues. Devem, estas, ser emitidas por escrito ou, quando as circunstncias impuserem a forma oral, reduzidas a escrito e notificadas ao Empreiteiro no prazo de 5 dias.
Modificao unilateral das clusulas respeitantes ao contedo e ao modo de execuo das prestaes (CCP, art.s 311 a 315);
Sancionatrio (CCP, art. 329); Resoluo unilateral do contrato (CCP, art. 334);
Estes 3 poderes sero abordados mais frente em subcaptulos especficos.
3.2.2.2 O equilbrio financeiro
No contrato administrativo, no qual figura de um lado o Empreiteiro (empresa particular) cujo interesse se restringe ao proveito econmico a que tem direito e, de outro, o Sector Pblico que, aps a formao do contrato sobre a proposta mais vantajosa no procedimento, denota um interesse que pode ser alterado e ampliado 63
medida que o interesse pblico o imponha, existindo, assim, a possibilidade de alterao unilateral do contrato por parte do contratante, tendo em vista que este representa um interesse que se sobrepe ao interesse do particular. Existe assim uma supremacia do interesse pblico sobre o privado, no obstante existirem clusulas nos contratos administrativos intocveis, cujo objectivo a manuteno um certo "equilbrio contratual". Tais clusulas so usualmente denominadas por clusulas econmico-financeiras.
A reposio do equilbrio financeiro limita-se, no entanto, ao definido no princpio geral, que estabelece que esta s deve ocorrer nas situaes previstas na lei ou, em regime de excepo, no contrato.
O Empreiteiro tem direito reposio do equilbrio financeiro sempre que o fundamento para a modificao dos pressupostos assumidos no contrato e conhecidos por ambas as partes, seja: O interesse pblico; A alterao anormal e imprevisvel das circunstncias imputvel a uma deciso do Dono de Obra, adoptada fora do exerccio dos seus poderes de conformao na relao contratual, que se repercuta de modo especfico na situao contratual do outro contratante; No caso de o Dono de Obra praticar ou der causa a facto de onde resulte maior dificuldade, e com isso agravamento dos custos, na execuo dos trabalhos, segundo o princpio da maior onerosidade.
O prazo para reclamar essa reposio, no 3 caso, de 30 dias a contar da data do evento. (CCP, art.s 282 e 354). O resultado de uma reposio do equilbrio financeiro, se verificada, no dever colocar nenhuma das partes em situao mais favorvel do que aquela que resultava do equilbrio inicialmente estabelecido. A reposio normalmente realizada atravs da prorrogao do prazo de execuo das prestaes ou de vigncia do contrato, reviso de preos e pagamento pelo dono da obra do decrscimo de receitas esperadas ou do agravamento dos custos (CCP, art. 282).
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3.2.2.3 Direitos e obrigaes das partes
No mbito dos contratos de empreitada so definidos, na seco II do Ttulo II, os direitos e obrigaes das duas partes contratuais, o Dono de Obra e o Empreiteiro.
Os aspectos a referidos so os seguintes: Manuteno da boa ordem no local dos trabalhos - obrigao do Empreiteiro a manuteno da boa ordem no local dos trabalhos devendo, nesse sentido, eliminar comportamentos de menor integridade no desempenho dos deveres, indisciplina ou desrespeito de qualquer agente integrante da empreitada (CCP, art. 346);
Publicidade - obrigao do Empreiteiro mediante autorizao do Dono de Obra (CCP, art. 347);
Menes obrigatrias no local dos trabalhos - obrigao do Empreiteiro a afixao, de forma visvel, de todos os elementos referidos no art. 348 do CCP e de manuteno de cpia dos alvars ou ttulos de registo dos subcontratados ou comprovativo do INCI (CCP, art. 348);
Meios destinados execuo da obra e dos trabalhos preparatrios ou acessrios obrigao do Empreiteiro disponibilizar e fornecer todos os meios necessrios para a realizao da obra e dos trabalhos acessrios e preparatrios (estando aqui includos os materiais, mo de obra e equipamentos) assim como realizar esses mesmos trabalhos. Constitui uma alterao face ao previsto no REOP pois, na falta de estipulao contratual, o empreiteiro passar a ser responsvel por todos os encargos inerentes aos mesmos (CCP, art. 349 e 350; REOP, art. 24);
Expropriaes, servides e ocupao de prdios Constituindo um tema omisso no REOP no que refere s expropriaes, definido no CCP que constitui obrigao do Dono de Obra promover o procedimento administrativo de expropriao, constituio de servides e ocupao de prdios necessrios
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execuo
dos
trabalhos
assim
como
respectivo
pagamento
de
indemnizaes. Define tambm o CCP que as expropriaes devem estar concludas, na sua totalidade, antes da celebrao do contrato (CCP, art. 351 e 352);
Cauo O CCP mantm o valor de 5% aplicado sobre o valor total ou parciais (excepto diversa previso contratual) que o Dono de Obra tenha que pagar ao Empreiteiro (Reforo da Cauo). A principal diferena para o REOP relaciona-se com a liberalizao da cauo e execuo da mesma. O CCP inovou neste campo na medida em que alterou a definio dos prazos de garantia de 5 anos, com a recepo definitiva para 10 anos no caso dos elementos construtivos estruturais, 5 anos no caso de elementos construtivos no estruturais ou instalaes tcnicas e 2 anos no caso de equipamentos autonomizveis. Neste sentido quando o prazo de garantia for superior a 2 anos, a cauo tem de ser liberada em 25%, 30 dias aps o termo do segundo ano do prazo de garantia. Depois de 30 dias sobre o termo de cada ano adicional, dever, ento, ser liberada a parte proporcional dos restantes 75% sendo que pelo menos 75% da cauo tm de estar liberados 30 dias aps o termo do quinto ano. Face alterao introduzida nos prazos de garantia justo que a liberao da cauo seja igualmente proporcional sendo que relativamente aos elementos construtivos estruturais, apenas poder, o dono da obra reter 25% passados os primeiros 5 anos, 25% da cauo, devendo liber-los em partes iguais, isto , 5%, nos restantes cinco anos.
Relativamente execuo da cauo a grande introduo no CCP foi a renovao do valor da cauo que tenha sido executada para satisfao de importncias devidas pelo no cumprimento das obrigaes do Empreiteiro (sanes pecunirias, prejuzos incorridos ao Dono de Obra por
incumprimento do contrato pelo Empreiteiro e clusulas penais contratuais). A execuo indevida da cauo passa tambm a conceder ao Empreiteiro direito de indemnizao por prejuzos provocados. (REOP, art.s 112, 113, 114 e 226; CCP, art.s 295, 353 e 397);
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Reposio do equilbrio financeiro por agravamento dos custos na realizao da obra Conforme abordado em captulo prprio (CCP, art. 354).
3.2.2.4 Garantias administrativas do Empreiteiro
Observou-se no CCP a uma uniformizao do regime e dos prazos das reclamaes ou reservas do Empreiteiro que devem constar de auto, relativamente aos respectivos dispostos no REOP.
Constituem-se, nesta situao, como opes para o Empreiteiro (CCP, art. 345):
Exarar as reclamaes ou reservas no prprio auto; Apresent-las nos 10 dias subsequentes data da sua notificao; Exarar as reclamaes ou reservas no auto de forma genrica, juntando a exposio fundamentada num prazo de 15 dias.
O Dono de Obra deve decidir a reclamao no prazo de 15 dias, equivalendo o seu silncio a deferimento da reclamao ou aceitao da reserva. A falta de formalizao em auto de eventos ou actos sujeitos mesma implica a respectiva inoponibilidade (rejeio antecipada) ao Empreiteiro (CCP, art. 345). A forma de contagem dos prazos est explicada no subcaptulo seguinte relativo consignao.
3.2.3 Consignao e contagem de prazos

3.2.3.1 Consignao
Mantendo a mesma definio presente no REOP, a consignao consiste na facultao do acesso aos prdios, ou parte dos mesmos, onde os trabalhos devem ser
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executados e fornecer-lhe os elementos, que nos termos contratuais, sejam necessrios para o incio dos trabalhos (REOP, art. 150; CCP, art. 356).
O regime de consignao deve constar no contrato e nele poder estar prevista a elaborao de um plano final de consignao, que devendo ser imediatamente comunicado ao Empreiteiro, consiste numa densificao do plano apresentado para efeito de apresentao das propostas dos concorrentes (CCP, art. 357).
O Dono de Obra pode, tal como no REOP, proceder a uma consignao total ou a vrias consignaes parciais. Na Tabela 3.8 so apresentadas as hipteses de recurso consignao parcial.
Tabela 3.8 - Tipificao das hipteses de recurso consignao parcial. REOP (art. 153) - Operaes de consignao demoradas devido extenso e importncia da obra ou impossveis de serem realizadas na totalidade por outras circunstncias. - Ausncia, antes da celebrao do contrato, de posse administrativa da totalidade dos prdios necessrios execuo da obra.
CCP (art. 358)
- Grave prejuzo para o interesse pblico causado pelo adiamento do incio da execuo dos trabalhos provocado pela morosidade das operaes preparatrias de uma consignao total.
- Modificao relevante das condies locais existentes.
O prazo mximo para se proceder consignao, de 22 dias aps a celebrao do contrato presente no REOP estendida para 30 dias no caso da consignao total ou da primeira consignao parcial, devendo as outras serem iniciadas assim que possvel (REOP, art. 152; CCP, art. 359). Caso a consignao total ou a primeira parcial ocorram em prazo posterior ao definido no contrato ou no plano final da consignao o Dono de Obra dever informar o INCI no prazo de 5 dias aps a data real da mesma, apresentando justificao para tal ocorrncia (CCP, art. 358).
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No caso de verificao de alteraes relevantes das condies do local existentes comparativamente com as que serviram de base elaborao das propostas, deve ser determinada a necessidade de um projecto de alterao e, na verificao da mesma e na ausncia de outras solues (consignaes parciais), o prazo para se proceder consignao suspenso. A alterao relevante das condies existentes pode dar, tambm, direito a resoluo do contrato pelo Empreiteiro como se verificar em respectivo captulo. Pode tambm o contrato ser resolvido pelo Dono de Obra e pelo Empreiteiro nas situaes, presentes nos art.s 405 e 406 do CCP respectivamente, e que sero referidas no ponto relativo s consequncias de alterao ou incumprimento do contrato. A concretizao formal da consignao de uma obra assenta na elaborao de um auto de consignao onde se far referncia ao contrato. No caso de consignaes parciais devero ser lavrados tantos autos, quanto o nmero de consignaes (REOP, art. 155; CCP, art. 359).
3.2.3.2 Contagem de prazos
3.2.3.2.1 Incio da contagem do prazo de execuo
A contagem do prazo de execuo inicia-se na data da consignao total ou da primeira parcial ou na data em que o Dono de Obra comunique a aprovao do Plano de Segurana e Sade, se esta for posterior. No consiste este num mero prazo indicativo, mas imperativo, traduzindo uma das mais importantes clusulas (REOP, art. 151; CCP, art. 362; Andrade e Silva, 2006).
3.2.3.2.2 Modo de contagem do prazo
Na fase de execuo verifica-se uma alterao importante face ao previsto no REOP e diz respeito no suspenso do prazo nos sbados, domingos e feriados. A contagem dos prazos feita continuamente e no se inclui no prazo o dia do evento a partir do qual o mesmo comea a correr (REOP, art. 274; CCP, art. 471).
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3.2.4 Plano de trabalhos
O plano de trabalhos, mantendo a mesma definio conceptual do REOP, destinase, com respeito pelo prazo de execuo da obra, fixao da sequncia e dos prazos parciais de execuo de cada uma das espcies de trabalhos previstas e especificao dos meios com que o Empreiteiro se prope execut-los, bem como definio do correspondente plano de pagamentos (REOP, art. 159; CCP, art. 361).
3.2.4.1 Apresentao e aprovao do plano de trabalhos
No REOP a apresentao do plano de trabalhos definitivo devia ser efectivada num prazo mximo de 44 dias aps a consignao no devendo constituir uma revoluo do plano apresentado em fase de concurso. Num prazo mximo de 22 dias aps a sua apresentao, deveria o Dono de Obra pronunciar-se quanto aprovao do mesmo, sob pena de o mesmo ser considerado definitivamente aceite (REOP, art. 159).
No CCP o plano de trabalhos apresentado com a proposta passa a ser, em regra, o plano de trabalhos definitivo. No se prev nenhuma possibilidade de alterao ao plano de trabalhos excepto na existncia de um plano final de consignao, situao em que o Empreiteiro pode ajustar o plano de trabalhos constante da proposta. No podero no entanto esses ajustamentos envolver a alterao do preo contratual, prazo de execuo da obra e prazos parciais definidos no mesmo plano de trabalhos (CCP, art. 361).
Se, por outro lado, o plano final de consignao introduzir modificaes substanciais ao plano de trabalhos gera-se o direito reposio do equilbrio financeiro (CCP, art. 282).
A aprovao do plano de trabalhos ajustado dever ser realizada (na sua totalidade) pelo Dono de Obra num prazo mximo de 5 dias aps a notificao do mesmo pelo Empreiteiro, findos os quais ocorre deferimento tcito. Todo o processo de
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ajustamento do plano de trabalhos (apresentao e aprovao) dever estar concludo antes da data de consignao total ou da primeira consignao parcial (CCP, art. 361).
3.2.4.2 Modificao do plano de trabalhos
A modificao do plano de trabalhos poder ocorrer mediante certas condies. Ao abrigo do REOP, o Dono de Obra poderia alterar o plano de trabalhos, a qualquer momento, devendo o Empreiteiro ser indemnizado pelos danos sofridos em consequncia dessa mesma alterao.
O Empreiteiro tambm poderia, igualmente, em qualquer ocasio apresentar um novo plano de trabalhos devidamente justificado desde que:
No provocasse prejuzo obra ou prorrogaes do prazo de execuo; Se por facto a ele no imputvel, devidamente justificado, a isso fosse obrigado, estando este acto sujeito pronunciao do Dono de Obra, no prazo de 22 dias, sob pena deste ser aceite automaticamente (REOP, art. 160).
No CCP a alterao do plano de trabalhos mais limitada e est apenas prevista para as seguintes situaes:
Na verificao de desvios do plano de trabalhos que ponham em risco o cumprimento do prazo de execuo (ou de prazos parciais) sem justificao crvel. Constitui dever do Dono de Obra notificar o Empreiteiro para, no prazo de 10 dias, proceder alterao do mesmo e apresentar medidas de recuperao do respectivo atraso, sob consequncia de o primeiro poder apresentar o seu prprio plano de trabalhos acompanhado de uma justificao de viabilidade (CCP, art. 404).
Por razes de interesse pblico ou alterao anormal e imprevisvel das circunstncias (CCP, art. 311 e 312).
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Na
existncia
de
erros
omisses
que
prejudiquem
normal
desenvolvimento do mesmo devendo o Empreiteiro propor as respectivas modificaes necessrias (que apenas podero envolver alteraes ao custo e ao prazo nos termos preconizados no n. 2 do art. 377 e no art. 378 do CCP) ao Dono de Obra que se deve pronunciar at 15 dias depois sob pena de este ser automaticamente aceite (CCP, art. 376, 377 e 378)
3.2.5 Erros e omisses (fase de execuo)
Como j foi referido, o Regime de Erros e Omisses dividiu-se em duas fases: Fase Pr-contratual (abordado nas regras comuns aos procedimentos de formao de contratos) e Fase de execuo. A apresentao pelo Empreiteiro da listagem de erros e omisses da primeira fase feita at 5/6 do prazo de apresentao das propostas com excepo daqueles actuando com a diligncia objectivamente exigvel em face de circunstncias concretas sejam apenas detectveis na fase de execuo do contrato (CCP, art. 61). Este artigo 61 do CCP, que define os erros e omisses durante a fase de execuo do contrato, contendo alguns conceitos a requerer alguma densificao, tem-se verificado como um dos artigos que mais tem estimulado a litigiosidade entre partes contratuais.
No REOP, o prazo para o Empreiteiro proceder apresentao da referida listagem de erros e omisses do projecto (caso o mesmo no fosse da sua autoria) situava-se durante a fase de execuo do contrato e era de 66 dias aps a data da consignao (ou outro prazo estipulado no caderno de encargos desde que no inferior a 15 dias). O Dono de Obra tinha, a partir desse momento, 44 dias para responder sobre as mesmas, sob pena de estas serem aceites. Na eventualidade de o Dono de Obra detectar erros e omisses cuja identificao atempada fosse impossvel, devia notificar o Empreiteiro, atribuindo-lhes um determinado valor, tendo o ltimo afecto um prazo de 11 dias para os reclamar. Esta situao mais explanada no CCP como est apresentado seguidamente (REOP, art. 14).
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3.2.5.1 Trabalhos de suprimento de erros e omisses
No CCP o Empreiteiro tem obrigatoriedade de execuo de todos os trabalhos de suprimento de erros e omisses (includos na seco de modificaes objectivas ao contrato) que lhe sejam ordenados pelo Dono de Obra, devendo este ltimo entregar todos os elementos necessrios para o efeito, salvo quando o Empreiteiro for o responsvel pelo projecto de execuo (CCP, art. 376).
No entanto a ordem de execuo dos mesmos s vlida no cumprimento das seguintes situaes:
Se o somatrio dos preos atribudos a esses trabalhos com preos de anteriores trabalhos de suprimento de erros e omisses e trabalhos a mais no excederem 50% do preo contratual;
Se o Empreiteiro no tiver exercido o direito de resoluo do contrato, sendo os trabalhos ordenados de espcie diferente ou da mesma espcie mas realizados em condies diferentes e este no disponha de recursos para a sua execuo. Estar no entanto o Empreiteiro, caso d seguimento a esta recusa, sujeito s sanes previstas no art. 372 do CCP (CCP, art.s 332, 371, 372 e 376).
Quando for ordenada a execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses, detectados mas no expressamente aceites pelo Dono de Obra durante a fase de formao do contrato, dever especial do mesmo apresentar uma justificao para importncia da sua execuo e faz-la constar do relatrio final da obra. Na verificao de que os erros e omisses e os trabalhos de supresso referidos so prejudiciais ao desenvolvimento do plano de trabalhos, o Empreiteiro dever alter-lo como se referiu no captulo respeitante modificao do Plano de trabalhos (CCP, art. 376). A fixao do preo e prazo de execuo destes trabalhos deve ser realizada da mesma forma que a respectiva aos trabalhos a mais podendo, como nestes dar origem a prorrogao do prazo nos seguintes casos (CCP, art.s 373, 374 e 377):
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Erros e omisses detectadas na fase de formao do contrato e no aceites pelo Dono de Obra;
Erros e omisses que actuando com a diligncia objectivamente exigvel em face das circunstncias concretas tenham sido apenas detectveis na fase de execuo do contrato.
Erros e omisses, tal como no ponto anterior, apenas detectveis na fase de execuo do contrato e no apresentados nos 30 dias seguintes data em que fosse exigvel essa deteco.
3.2.5.2 Responsabilidade pelos erros e omisses
Tal como no REOP, tambm no CCP a autoria do projecto determinante na assuno das responsabilidades relativamente aos erros e omisses. O Dono de Obra responsvel pelos trabalhos de suprimento de erros e omisses quando estes resultem de elementos por si elaborados ou disponibilizados, com algumas excepes nas quais a responsabilidade remetida para o Empreiteiro (CCP, art. 378):
Quando a deteco dos erros e omisses fosse exigvel na fase de formao de contrato (excepto se tenham sido, efectivamente detectados pelos concorrentes mas rejeitados pelo Dono de Obra);
No sendo exigvel a deteco dos erros e omisses, se o Empreiteiro ultrapassar em 30 dias a data em que lhe fosse exigvel a deteco, sendo neste caso a responsabilidade deste, reduzida para 50% do seu valor total;
Quando o projecto tenha sido da autoria do Empreiteiro excepto se esses erros e omisses tenham sido induzidos por elementos elaborados ou
disponibilizados pelo Dono de Obra.
Quando os erros e omisses resultem do incumprimento de obrigaes de concepo por terceiros (ex: gabinetes de projecto) o Dono de Obra dever exercer o direito de ser indemnizado pelos mesmos, estando o Empreiteiro dependente do exerccio desse direito pelo Dono de Obra nos casos em que a responsabilidade sua. O valor da responsabilizao a terceiros est limitado, no entanto ao triplo do valor dos
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honorrios a que tenham direito, excepto se a mesma tiver resultado de dolo ou negligncia grave (CCP, art. 378).
Assim se tenta, em paralelo com um mais apertado controlo de custos de empreitada, criar um sistema onde se aumenta a responsabilizao de todas as partes intervenientes num projecto de empreitadas: Dono de Obra, Empreiteiro e projectistas. A assumpo da responsabilidade pelos trabalhos de suprimento poder ser um potencial incentivo a litigiosidade entre estas trs partes, no entanto esta desvantagem resultado de um sistema cujo objectivo como se referiu, de responsabilizao global esperando-se que as mesmas sejam razoveis no exerccio dos respectivos direitos e deveres.
3.2.6 Trabalhos a mais

3.2.6.1 Regime de controlo de custos no REOP
Na procura de compatibilizao entre o princpio da estabilidade do objecto do concurso e o princpio da melhor procura do interesse pblico, que determina que ao longo da obra possam ser introduzidas alteraes, por razes de segurana, estticas, funcionais, entre outras, a lei veio permitir que fossem adicionados trabalhos a mais ao objecto inicial (Menezes, 2000).
No entanto, sempre foi uma constante, de h muitos anos a esta parte, a verificao nos contratos de empreitada, de que os custos finais da execuo do mesmo excediam largamente os previstos quer no momento da deciso de contratar quer no da celebrao do contrato. Na procura de contrariar esta realidade o REOP, aquando da sua publicao, definiu um inovador regime de controlo de custos da execuo de empreitada assente na necessidade de uma melhor fundamentao dos trabalhos a mais, submetendo-os mesmo a partir de certa altura concorrncia inerente escolha do Empreiteiro e da respectiva proposta de acordo com as regras dos procedimentos de formao dos contratos.
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Definia, o REOP, trs intervalos de valores acumulados de trabalhos a mais previstos no art. 26, alteraes de projecto da iniciativa do Dono de Obra ainda que decorrentes de erro ou omisso do mesmo, trabalhos resultantes de alteraes (variantes) do projecto e alteraes ao plano de trabalhos. Cada intervalo estaria sujeito a um diferente processo de autorizao de realizao (REOP, art. 26 e 45):
Para um valor acumulado inferior a 15% do valor do contrato ou 5 milhes de euros, o Dono de Obra poderia autorizar a realizao dos mesmos;
Para um valor acumulado superior a 15% do valor do contrato ou 5 milhes de euros, teria o Dono de Obra de elaborar uma proposta fundamentada (e instruda com um estudo realizado por uma entidade externa e independente) dos mesmos trabalhos estando a sua realizao dependente de autorizao por parte da entidade competente para a realizao da despesa inicial;
Para um valor acumulado superior a 25% do valor do contrato, os trabalhos s poderiam ser adjudicados mediante a aplicao de procedimento
administrativo de formao de novo contrato adequado.
Este regime revelou-se apenas como um entrave atribuio de trabalhos a mais e no como um instrumento de eliminao das causas dos mesmos, como a prpria nomenclatura de controlo de custos traduz.
Pecou igualmente o legislador por ignorar que, apesar de tudo, os trabalhos a mais constituem uma despesa em benefcio das entidades pblicas pois no so mais que um sobrecusto que o Empreiteiro teve na realizao da empreitada derivada de mltiplos motivos mas de um s:
O controlo de custos ser sempre de difcil obteno na medida em que os contratos e os trabalhos so sempre contabilizados com base numa previso da realidade.
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3.2.6.2 Regime de controlo de custos no CCP
A definio conceptual dos trabalhos a mais semelhante que resulta do REOP, permanecendo a exigncia dos seguintes requisitos cumulativos (Critrios Materiais) (CCP, art. 370; REOP, art. 26):
Os trabalhos devem destinar-se mesma empreitada; Os trabalhos sejam necessrios por fora de circunstncia imprevista; Os trabalhos no podem ser tcnica ou economicamente separados do contrato sem inconveniente grave para o Dono de Obra;
Os trabalhos, ainda que separveis da execuo do contrato, sejam estritamente necessrios ao acabamento da empreitada;
Os trabalhos de suprimento de erros e omisses no so trabalhos a mais.
A ordenao de execuo de trabalhos a mais assenta em quatro requisitos cumulativos (Critrios Formais) (CCP, art. 370):
O contrato tenha sido celebrado na sequncia de um dos procedimentos de formao previstos na parte II do CCP;
Quando o contrato tenha sido precedido de concurso pblico ou limitado por prvia qualificao e o anncio publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia, se o somatrio dos preos dos trabalhos a mais com o preo contratual for igual ou superior a 6.242.000 (CCP, art. 19, alnea b));
O preo atribudo aos trabalhos a mais, somado do preo de anteriores trabalhos a mais e deduzido de quaisquer trabalhos a menos, no pode exceder 5% do preo contratual (ou 25% em obras cuja execuo seja afectada por condicionalismos naturais com especiais caractersticas de imprevisibilidade como obras maritimo-porturias e obras complexas do ponto de vista geotcnico como a construo de tneis);
O somatrio do preo atribudo aos trabalhos a mais com os de anteriores trabalhos a mais e dos trabalhos de suprimento de erros e omisses no pode exceder 50% do preo contratual;
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Constitui o terceiro ponto um esclarecimento a uma falha do REOP que no aclarava que, na prtica, o que realmente interessa no controle de custos o valor que no final acresce ao custo final da empreitada, e no o valor de trabalhos a mais. igualmente interessante perceber que tipos de obras so abrangidos pelos limites de 5 e 25% definidos no mesmo terceiro ponto. Flor, Tavares e Pereira (2008) definem na tabela 3.9 as tipologias de obras geotcnicas e respectiva classificao, segundo o Euro Cdigo 7, conforme o nvel de complexidade, risco e incerteza:
Tabela 3.9 Categorias geotcnicas e o tipo de estruturas (Flor, Valadares Tavares e Pereira, 2008)
Categoria Geotcnica Nvel de complexidade Experincia no mesmo tipo de estrutura 1 Reduzido Existe Experincia e dados qualitativos 2 Normal Existe Dados quantitativos, ensaios de campo e laboratrio Normal Sapatas, ensoleiramentos, estacas, estruturas de conteno, escavaes, encontro de pontes, terraplenagens e aterros, ancoragens, escoras, tneis em rocha no fracturada nem com requisitos especiais 3 Normal e Elevada Reduzida / Parcial Dados quantitativos, ensaios de campo e laboratrio, outros ensaios Normal e elevada Estruturas que abrangem grandes reas, no usuais, envolvendo riscos anormais, envolvendo terrenos complexos, em reas de sismicidade elevada e em terrenos instveis. Reduzido Pequenas e simples Informao Geotcnica Risco (exterior) Tipo de estrutura
As categorias 1 e 2 devem estar, segundo os mesmos autores, limitadas a 5% de trabalhos a mais, e a categoria 3, pela associao a nveis de complexidade, risco e incerteza mais elevados preenchendo por isso os requisitos do CCP para as obras onde os trabalhos a mais podero atingir 25% do preo contratual. Ficam assim definidos trs grandes limites aos trabalhos a mais, como se observa na tabela 3.10. Relativamente ao REOP para alm da alterao dos patamares, acabou-se com a necessidade de o Dono de Obra consultar uma entidade independente para 78
poder propor ao rgo competente a realizao de trabalhos a mais que excedam certa percentagem de valor, que, como j se referiu, no provou ser eficaz na prtica.
Tabela 3.10 - Limites aos trabalhos a mais. Terceiro limite: Primeiro limite: Regra Geral Segundo limite: Excepo Trabalhos a mais + Erros e omisses
5%
25%
50%
3.2.6.3 Responsabilidade pelos trabalhos a mais
obrigao do Empreiteiro a execuo dos trabalhos a mais se os mesmos tenham sido ordenados, por escrito, pelo Dono de Obra e este tenha fornecido todos os elementos necessrios sua execuo. Por outro lado e semelhana do que aplicado aos trabalhos de suprimento de erros e omisses, bem como se verificava no REOP, o Empreiteiro no est sujeito a esta obrigao quando tiver optado pela resoluo do contrato ou, se os trabalhos forem de espcie diferente ou da mesma espcie mas realizados em condies diferentes e este no disponha de recursos para a sua execuo (CCP, art. 371).
Ter neste caso, ou no caso em que entenda no estarem verificados os pressupostos conceptuais anteriormente referidos, 10 dias para reclamar e fundamentar contra a ordem referida. O Dono de Obra ter, ento, 10 dias para apreciar a reclamao podendo, caso a considere injustificada (CCP, 325 e 372; REOP, art. 26):
Notificar o Empreiteiro para a execuo dos trabalhos, com um prazo mnimo de 5 dias de antecedncia;
Executar os trabalhos directamente, ou com recurso a terceiros, se houver manifestao peremptria do Empreiteiro em no executar os trabalhos, ficando sujeito ao disposto nos pontos 2 a 4 do art. 325 (incumprimento por facto imputvel ao Empreiteiro).
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3.2.6.4 Preo de execuo de trabalhos a mais
Os trabalhos a mais da mesma espcie devero ser pagos ao preo proposto originalmente pelo Empreiteiro (preo contratual e os prazos parciais de execuo previstos no plano de trabalhos), se realizados nas mesmas condies. Caso isto no suceda, reserva-se ao Empreiteiro o direito de apresentar novos preos, alegando maior onerosidade (CCP, art. 373).
Para trabalhos de espcie diferente ou trabalhos da mesma espcie de outros previstos no contrato mas a executar em condies diferentes dever o Empreiteiro apresentar uma proposta de preo e prazo de execuo no prazo de 10 dias a contar da data de recepo da ordem (reduo face aos 15 dias previstos no REOP). O Dono de Obra ter ento 10 dias para se pronunciar, podendo fazer uma contra-proposta, correspondendo o silncio aceitao da proposta do Empreiteiro. Na ausncia de acordo definitivo sobre os preos e/ou prazo de execuo, sero aplicados os preos da contra-proposta, fazendo-se a correco e acrscimo de juros moratrios quando houver acordo ou deciso judicial ou arbitral sobre o assunto (Oliveira Antunes, 2002; CCP, art. 373; REOP, art. 27).
3.2.6.5 Prorrogao do prazo de execuo da obra
Constituindo uma alterao importante no CCP, o prazo de execuo da obra proporcionalmente prorrogado de acordo com os prazos definidos anteriormente, conforme o previsto no art. 373 do CCP (regra no aplicvel aos trabalhos de espcie diferente), mas apenas quando estejam em causa trabalhos a mais cuja execuo prejudique o normal desenvolvimento do plano de trabalhos (CCP, art. 374).
Trabalhos de suprimento de erros e omisses tambm originam a prorrogao do prazo da empreitada como foi referido no respectivo captulo (CCP, art. 377).
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3.2.7 Supresso de trabalhos
Existe supresso de trabalhos (ou trabalhos a menos) quando so retirados trabalhos que faziam parte do projecto (aqui considerando o projecto inicial e trabalhos includos, durante a fase de execuo, como trabalhos a mais) (Menezes, 2000).
A definio conceptual idntica dos trabalhos a mais. O Empreiteiro executa os trabalhos em conformidade com o contrato onde os mesmos so definidos e dimensionados de forma inequvoca. Salvo as impossibilidades de cumprimento j referidas neste trabalho, o Empreiteiro s pode deixar de executar qualquer trabalho caso o Dono de Obra emita uma ordem especificando os trabalhos a menos (CCP, art. 379).
O preo correspondente aos trabalhos a menos deduzido no preo contratual. Caso os trabalhos a menos (para alm de trabalhos a mais ou de suprimento de erros e omisses) incorram sobre trabalhos j executados pelo Empreiteiro, o valor correspondente aos mesmos no dever ser deduzido ao preo contratual, e o Empreiteiro ter direito importncia despendida com as demolies que ter despendido (CCP, art.s 379 e 380; REOP, art. 29).
3.2.7.1 Indemnizao por reduo do preo contratual
O REOP estabelecia tambm algumas regras que protegiam o Empreiteiro no mbito da ocorrncia de trabalhos a menos para que o equilbrio contratual se mantivesse. No CCP verificou-se a manuteno dessas regras, com as necessrias adaptaes (CCP, art. 381; REOP, art. 35):
Na verificao que o preo contratual final (preo contratual afectado de alteraes por actos ou factos imputveis ao Dono de Obra) inferior ao preo de adjudicao em valor igual ou superior a 20%, o Empreiteiro ter direito a uma indemnizao correspondente a 10% do valor da diferena verificada.
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Para uma diferena inferior a 20%, o Empreiteiro no tem direito a nenhuma compensao constituindo um risco inerente ao prprio contrato.
3.2.8 Cesso da posio contratual / subcontratao

comum a confuso feita entre cesso da posio contratual e subcontratao. A subcontratao distingue-se de cesso da posio contratual porque, nesta ltima, o cedente desliga-se da posio de contratante, que passa a ser ocupada pelo cessionrio. Na subcontratao aquele que o gere mantm a sua anterior posio contratual e limita-se a constituir, custa dela, outra posio dela dependente sem que a sua responsabilidade na empreitada seja reduzida (C.C.P, art. 320).
No mbito da cesso da posio contratual e subcontratao, sublinhe-se a necessidade de distinguir as duas situaes aqui subjacentes, aplicando-se primeira situao exclusivamente as normas constantes na parte geral (art.s 316 a 324 do CCP) e segunda tambm as normas especficas da parte do contrato de empreitada de obras pblicas (art.s 383 a 386 do CCP).
3.2.8.1 Princpio de admissibilidade e limitaes previstas
Assim, destaca-se a aplicao do princpio de admissibilidade, durante a fase de formao do contrato para as duas situaes desde que no exista estipulao contratual em contrrio e outra coisa no resulte da natureza do contrato (CCP, art. 316).
No REOP, a cesso da posio contratual estava sempre dependente da concordncia das duas partes sob pena de originar motivo para resciso contratual enquanto na subcontratao o Dono de Obra s se podia opor se o subempreiteiro no dispusesse de condies legais para execuo dos trabalhos destinados. A subcontratao estava restrita a empresas que cumprissem as 3 primeiras alneas do art. 54 (condies de admisso a concurso) e o seu valor acumulado no poderia ultrapassar 75% do valor de adjudicao da obra (REOP, art.s 148 e 265).
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No CCP tambm existem limites e no decurso da execuo do contrato ambas as situaes pelo Empreiteiro carecem de autorizao do Dono de Obra. A cesso da posio contratual e a subcontratao pelo empreiteiro so vedadas nas seguintes situaes (CCP, art. 317 e 319):
Quando a escolha do Empreiteiro tenha sido determinada por ajuste directo em que era o nico convidado, porque tinha, por exemplo, uma aptido tcnica especfica, entre outros casos em que s possa ser convidada uma entidade. Para a subcontratao esta proibio apenas vlida se os trabalhos objecto desta tiverem sido determinantes para a escolha do procedimento referido;
Quando o cessionrio ou subempreiteiro forem entidades abrangidas por causas de impedimento;
Quando existirem fortes indcios de actos susceptveis de falsear a concorrncia.
Pelo desrespeito das condies presentes no art. 318 do CCP.
Aos limites anteriormente referidos para a cesso da posio contratual e subcontratao so acrescentados os seguintes, restritos, neste caso, subcontratao:
A subcontratao vedada s empresas definidas no primeiro nmero do art. 383 do CCP;
No pode o empreiteiro subcontratar, como j no o podia no REOP, um valor total superior a 75% do preo contratual, estando j, neste, includos todos os trabalhos a mais e a menos, de suprimento de erros e omisses e de reposio do equilbrio financeiro.
Estes limites so igualmente aplicveis aos contratos de subempreitada realizados entre subempreiteiros e terceiros.
Relativamente subcontratao pelo Empreiteiro durante a fase de execuo, cumpridos os limites acima referidos, s poder ser rejeitada caso o Dono de Obra fundamente que a mesma envolve um aumento do risco de cumprimento das obrigaes contratuais (CCP, art. 320).
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A cesso da posio contratual pelo Dono de Obra s pode ser recusada pelo Empreiteiro quando este fundamente que essa cesso envolve um aumento de risco de incumprimento das obrigaes contratuais ou a diminuio das garantias do Empreiteiro.
3.2.9 Suspenso dos trabalhos
Ao longo da execuo de uma empreitada podem ocorrer factos ou circunstncias que aconselhem ou tornem inevitvel a suspenso dos trabalhos. A ambas as partes se reserva o direito de suspender os trabalhos mediante a verificao de determinados requisitos e condies.
O CCP refere, no art. 297, que a execuo das prestaes contratuais pode ser, totalmente ou parcialmente, suspensa se se verificar: Impossibilidade temporria do cumprimento do contrato por mora na entrega pelo Dono de Obra ou disponibilizao de meios ou bens necessrios execuo; Excepo de no cumprimento invocada pelo Empreiteiro (direito de recusa da sua prestao contratual que conferido a qualquer um dos contraentes se verificar que a outra parte contratual no efectua a que lhe compete ou no oferece o seu cumprimento simultneo (CC, art. 428).
A comunicao da inteno de suspenso por qualquer uma das partes dever tomar a forma escrita e formalizada atravs da elaborao de auto de suspenso (CCP, art. 369).
3.2.9.1 Suspenso por iniciativa do Empreiteiro
O Empreiteiro poder no CCP suspender os trabalhos, por um perodo mximo de 10 dias seguidos, apenas uma vez em cada ano se:
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O prazo de execuo for igual ou superior a 1 ano; No existir oposio expressa do Dono de Obra; Os prazos parciais e final da obra no fiquem comprometidos.
Poder ainda, o Empreiteiro, suspender os trabalhos se obtiver autorizao do Dono de Obra (no podendo desta suspenso incutir um acrscimo na durao e no custo global da empreitada), ou nas seguintes condies (CCP, art. 366 e 367): Manifesta falta de condies de segurana (por motivo no imputveis ao Empreiteiro); Ausncia de pagamento de qualquer quantia contratual tendo decorrido um ms sobre a data do respectivo vencimento e o Dono de Obra, tendo sido comunicado, de forma escrita, 15 dias antes da suspenso, no tenha regularizado a dvida em questo.
No REOP o Empreiteiro podia suspender, os trabalhos por 8 dias seguidos ou 15 dias interpolados nas situaes previstas no seu art. 185.
3.2.9.2 Suspenso por iniciativa do Dono de Obra
O Dono de Obra pode, por sua vez, suspender os trabalhos no cumprimento dos seguintes fundamentos (CCP, art. 365):
Existir falta de condies de segurana; Houver necessidade de se estudar alteraes a introduzir ao projecto; Qualquer autoridade administrativa competente o recomendar ou o determinar de forma vinculativa.
No REOP, as condies de suspenso dos trabalhos pelo Dono de Obra esto previstas no seu art. 186.
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3.2.10 Consequncias de alterao ou incumprimento do contrato
Conforme o art. 311 do CCP, o contrato pode ser alterado nas seguintes situaes:
Por acordo entre as partes; Por deciso judicial/arbitral; Por acto administrativo do Dono de Obra quando o fundamento seja razes do interesse pblico.
No deixa assim de ser um poder unilateral do Dono de Obra, como o era no REOP, com limites legais e consequncias associadas.
Os fundamentos para a modificao do contrato so, como se j referiu no ponto referente modificao do plano de trabalhos, a alterao das circunstncias em que foi celebrado o contrato e razes de interesse pblico. Estas alteraes efectuadas no podem, contudo, abranger as prestaes principais objecto do contrato, nem delas pode resultar, dentro de um intervalo de tempo injustificvel, uma modificao da ordenao das propostas avaliadas na fase de formao do contrato (CCP, art.s 312 e 313). Esta regra insere-se tambm nas vrias medidas de promoo do rigor, imparcialidade, transparncia e favorecimento concorrncia, presentes no CCP. Se as alteraes resultarem do fundamento do interesse pblico ou da alterao anormal e imprevisvel das circunstncias imputvel ao Dono de Obra, o Empreiteiro tem direito reposio do equilbrio financeiro. Outros casos de alterao anormal e imprevisvel das circunstncias conferem direito modificao do contrato ou a uma compensao financeira, segundo critrios de equidade (CCP, art. 314).
3.2.10.1 Incumprimento por facto imputvel ao Empreiteiro
O CCP refere que caso o Empreiteiro no cumpra de forma exacta e pontual as obrigaes contratuais assumidas por facto a ele imputvel, e aps uma primeira notificao por parte do Dono de Obra para o seu cumprimento em prazo razovel (e no se tendo, entretanto, tornado impossvel a sua realizao ou o dono perdido o
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interesse na sua realizao), pode o ltimo sancionar o Empreiteiro de diferentes formas (CCP, art. 325):
Efectivao, directa ou por intermdio de terceiros, das prestaes em falta (sendo o novo contrato elaborado de acordo com a parte II do Cdigo);
Resoluo do contrato por incumprimento definitivo.
Conforme referido no mesmo artigo, a aplicao dos dois pontos anteriores no prejudica o Dono de Obra de aplicar sanes ao Empreiteiro previstas no contrato ou na lei.
3.2.10.1.1 Atraso na execuo dos trabalhos
Na existncia de atrasos relativamente ao prazo de incio da obra, prazos parciais vinculativos e prazo de concluso da obra, pode o Dono de Obra aplicar uma sano contratual conforme o previsto no art. 403 do CCP, tendo sido preservados os valores previstos no REOP (REOP, art. 201):
Tabela 3.11 - Sanes pecunirias aplicveis para atrasos nos prazos contratuais (CCP, art. 403).
Prazo de incio ou de concluso Prazos parciais vinculativos
1 do preo contratual por dia 0,5 do preo contratual por dia
O contrato pode prever valores pecunirios mais elevados, no podendo ser superiores ao dobro dos valores indicados na tabela anterior. Relativamente ao valor acumulado de multas contratuais, este no pode exceder, tal como estava previsto no REOP, 20% do preo contratual. Foi no CCP introduzida a possibilidade de elevar este valor para 30% nos casos em que o Dono de Obra no resolva o contrato, por deste acto resultar grave prejuzo para o interesse pblico. Caso o atraso na execuo dos trabalhos seja recuperado e a obra seja terminada deve o Dono de Obra proceder ao reembolso das respectivas quantias ao Empreiteiro (CCP, art.s 329 e 403).
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3.2.10.1.2 Reincidncia de desvios no plano de trabalhos
Aps cumprimento do disposto no ponto relativo modificao do plano de trabalhos, caso ocorra reincidncia de desvios do mesmo que injustificadamente ponham em risco o cumprimento do prazo de execuo (ou prazos parcelares) j abordada no ponto relativo ao plano de trabalhos, o Dono de Obra pode tomar posse administrativa da obra e dos bens mveis e imveis a ela afectos e fazer executar a obra directamente ou por intermdio de terceiros (CCP, art.s 325 e 404).
3.2.10.2 Incumprimento por facto imputvel ao Dono de Obra
Quando o incumprimento seja imputvel ao Dono de Obra, o Empreiteiro independentemente de poder resolver o contrato, como ser abordado seguidamente, pode invocar:
Excepo de no cumprimento; Direito de reteno.
A excepo de no cumprimento (j explicada no ponto relativo suspenso dos trabalhos), invocvel pelo Empreiteiro, s pode ser efectivada se no implicar grave prejuzo para a realizao do interesse pblico. Nesta situao, este direito, que deve ser notificado e justificado, ao Dono de Obra, com uma antecedncia mnima de 15 dias, s pode ser exercido se a realizao das respectivas prestaes coloque em causa a viabilidade econmico-financeira do Empreiteiro ou seja excessivamente onerosa (CCP, art. 327).
invocao do direito de reteno, sobre os bens do Dono de Obra, aplicvel o mesmo procedimento do direito invocao da excepo de no cumprimento, designadamente no que se refere ponderao do interesse pblico e prazo de notificao prvia (CCP, art. 328).
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Na existncia de atraso nos pagamentos o Empreiteiro tem direito a juros moratrios sobre o montante em dvida. No caso de existir desacordo sobre o montante em dvida deve o Dono de Obra efectuar o pagamento sobre a importncia em que haja acordo do Empreiteiro, sendo que se da apreciao das reclamaes apresentadas pelo Empreiteiro se verificar que a mesma inferior ao efectivamente devido, devem ser igualmente aplicados, sobre essa diferena, juros moratrios (CCP, art. 326).
3.2.10.3 Resoluo do contrato pelo Dono de Obra
Refere o art. 330 do CCP que a extino do contrato se pode verificar nas seguintes situaes: Causas constantes no Direito Civil Cumprimento, impossibilidade definitiva, desistncia do Dono de Obra, morte ou incapacidade das partes, entre outras Revogao por acordo de ambas as partes (CCP, art. 331); Resoluo por deciso judicial ou arbitral ou por deciso do Dono de Obra (CCP, art. 330).
Por deciso do Dono de Obra pode este resolver o contrato a ttulo sancionatrio (CCP, art. 333), por razes de interesse pblico (CCP, art. 334) ou com fundamento na alterao anormal e imprevisvel das circunstncias conforme o art. 335 do CCP.
As causas para resoluo do contrato a ttulo sancionatrio, previstas nos art.s 333 e 405 do CCP, so as compiladas e apresentadas na Tabela 3.12.
3.2.10.1 Resoluo do contrato pelo Empreiteiro
O Empreiteiro tem o direito de resolver o contrato, por via judicial ou arbitral, nas situaes compiladas e apresentadas na Tabela 3.13 (CCP, art.s 332 e 406).
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ANLISE COMPARATIVA ENTRE O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS E O REGIME JURDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PBLICAS, D.L. N. 59/99 DE 2 DE MARO Tabela 3.12 - Motivos para resoluo do contrato a ttulo sancionatrio pelo Dono de Obra
Motivos para resoluo do contrato a ttulo sancionatrio pelo Dono de Obra (CCP, art.s 333 e 405)
Incumprimento definitivo do contrato por facto imputvel ao Empreiteiro; Incumprimento, por parte do Empreiteiro, de ordens, directivas ou instrues relativas execuo do contrato;
Oposio reiterada do Empreiteiro ao exerccio do poder de fiscalizao; Cesso da posio contratual ou subcontratao em desacordo com os termos e limites legais ou contratuais;
Valor acumulado das multas contratuais superiores aos limites presentes art. 329 do CCP;
Incumprimento de decises judiciais ou arbitrais pelo Empreiteiro; No renovao do valor da cauo pelo Empreiteiro; Insolvncia do Empreiteiro; Incumprimento, de forma grave e reiterada, do disposto na legislao de segurana, higiene e sade no trabalho;
Se o Empreiteiro, tendo faltado, sem justificao aceitvel por parte do Dono de Obra, consignao, seja reincidente numa segunda consignao;
Atraso no incio da execuo dos trabalhos por prazo superior a 1/40 do prazo de execuo da obra, por facto imputvel ao Empreiteiro;
Quando o Empreiteiro no der incio execuo de trabalhos a mais, tendo decorrido 15 dias da deciso do Dono de Obra, indeferindo a reclamao do primeiro e reiterando a sua ordem inicial de execuo;
Quando o Empreiteiro, de forma infundada ou fora dos casos previstos no cdigo, der origem suspenso dos trabalhos e desta suspenso advenham graves prejuzos para o interesse pblico;
Quando o Empreiteiro der origem a novos desvios ao plano de trabalhos (nas condies do artigo 404 do CCP);
Quando o Empreiteiro no cumpra com as obrigaes a que est vinculado durante o prazo de garantia.
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PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O CCP E O REOP Tabela 3.13 - Motivos para resoluo do contrato pelo Empreiteiro
Motivos para resoluo do contrato pelo Empreiteiro (CCP, art.s 332 e 406)
Alterao anormal e imprevisvel das circunstncias, quando no constitua prejuzo para o interesse pblico ou, caso o implique, quando a manuteno do contrato ponha em risco a viabilidade econmico-financeira ou se mostre excessivamente onerosa; Incumprimento definitivo do contrato por facto imputvel ao Dono de Obra; Incumprimento nos pagamentos pelo Dono de Obra por perodo superior a 6 meses (aumento significativo face aos 132 dias considerados no REOP) ou quando a verba em dvida seja superior a 25% do preo contratual; Exerccio ilcito dos poderes previstos no art. 302 do CCP, pelo Dono de Obra; Incumprimento de decises judiciais ou arbitrais pelo Dono de Obra; Se a consignao no se realizar no prazo de 6 meses (aumento significativo face aos 154 dias considerados no REOP) contados da data de celebrao do contrato; Mantendo o prazo disposto no REOP (art. 154), se ocorrer a interrupo dos trabalhos por mais de 120 dias, seguidos ou interpolados, motivados pela retardao da consignao ou consignaes subsequentes; Quando ocorrer uma reduo superior a 20% (ou 30% como se viu) do preo contratual depois de avaliados os trabalhos a mais, a menos e de suprimento de erros e omisses; Quando a suspenso da empreitada, por caso de fora maior, se mantiver por perodo superior a 1/5 do prazo de execuo da obra; Quando a suspenso da empreitada, por motivo imputvel ao Dono de Obra, se mantiver por perodo superior a 1/10 do prazo de execuo da obra; Quando o Dono de Obra praticar ou der causa a facto donde resulte maior dificuldade na execuo da obra, com danos para o Empreiteiro superiores a 20% do preo contratual;
Por atraso nos pagamentos superiores a: 30 dias (aps vencimento das facturas, tendo o Empreiteiro que suspender os trabalhos) + 15 dias (notificao prvia de suspenso dos trabalhos) + 1/10 do prazo da obra.
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4 CONCLUSES
4.1 Consideraes finais
De uma comparao terica entre dois diplomas to distintos e, sendo um deles bastante recente (CCP), dificilmente se podero tirar concluses concretas, relativas s eventuais repercusses prticas dessas mesmas diferenas. Acresce a esse factor a constatao de que a maioria das grandes empreitadas actualmente em execuo ainda se encontra regida pelo REOP. O que resultou, de facto, desta anlise foram ideias, opinies e suspeitas face a determinadas reas de aplicao do cdigo.
Face aos objectivos assumidos pelo Governo relativamente Parte II do CCP, relativa formao dos contratos (que mais no foi que uma transposio para o Direito portugus de normas europeias), de incutir um maior rigor e celeridade na matria de contratao pblica aliada a uma transparncia e eficcia procedimentais, perspectivase que os mesmos sejam atingidos a curto/mdio prazo. A inteno codificadora (atravs do alargamento do mbito de aplicao dos procedimentos), a desmaterializao dos mesmos (com a substituio do papel pelo ficheiro informtico), a sistematizao e uniformizao dos vrios procedimentos (com muitos deles a partilharem partes significativas da sua tramitao) sero atributos que contribuem nesse sentido. No entanto h outras caractersticas que podero conduzir no sentido oposto como a nova linguagem adoptada (muito mais complexa e suscitadora de dvidas e, por isso, pouco apropriada para um sector como o da construo), o confuso dualismo contrato pblico/contrato administrativo apresentado, a geometria varivel verificada (limiares comunitrios, sectores especiais, ), a difcil integrao desta Parte II com o regime substantivo presente na parte III, entre outras.
Relativamente formao do contrato no CCP, assumiu-se tambm, uma inteno de responsabilizar as entidades adjudicantes e os responsveis pela elaborao dos projectos de execuo e de facto, quase toda esta parte vai de encontro a esse objectivo, exceptuando-se o polmico e revolucionrio regime para os erros e 92
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
omisses. Este regime considerando a obrigatoriedade de verificao dos erros e omisses numa fase pr-contratual por todos os concorrentes, a remisso da responsabilidade pelos trabalhos de suprimento, embora de forma camuflada, para o Empreiteiro e a rejeio de qualquer proposta que apresente algum atributo que no cumpra os parmetros base definidos no caderno de encargos (em particular, o preo base), ser um regime muito penoso para o Empreiteiro. E nesse sentido para o prprio Dono de Obra que dele necessita para a execuo do contrato.
No regime substantivo introduzido com a parte III do CCP, o legislador, muito embora com o intuito de criar mecanismos mais eficazes de controlo da despesa pblica, apresentou um esprito algo protector para com o Dono de Obra. Denota-se alguma desigualdade entre as partes (indo contra o objectivo assumido de as aproximar), que ser tendencialmente agravada na confirmao da vontade expressa de promover a desregulamentao do sector e a de primar a autonomia contratual e a livre vontade das partes.
Por outro lado o novo regime dos trabalhos a mais, com um limite muito baixo de 5% do preo contratual revela uma baixa confiana na capacidade de gesto das empresas pblicas e um desinteresse pela optimizao da execuo. Sendo necessria a formao de contratos (com respectivo procedimento) para todos os trabalhos a mais acima desse limite (nos casos em que aplicvel), perspectivam-se grandes dificuldades de manuteno do bom andamento dos trabalhos em obras mal preparadas.
4.2 Contribuies
importante referir que no pretendia esta dissertao resolver as mais variadas questes que tm sido fortemente levantadas e discutidas no ltimo ano, face entrada em vigor do CCP. Tal era obviamente impossvel.
O seu objectivo era, de facto, criar um instrumento que facilitasse a compreenso dos temas e contedos presentes em ambos os Diplomas e sensibilizasse o leitor para as 93
alteraes verificadas com a publicao do CCP. Com um enfoque assumido nos contratos de empreitada de obras pblicas e destacando as reas que mais importncia tm na sua gesto, foi nesse sentido que o autor procurou clarificar, organizar e sistematizar o contedo encontrado.
4.3 Aplicabilidade e trabalhos futuros

Permitindo esta dissertao entender o que foi introduzido e o que mudou com a publicao do CCP e revogao do REOP, torna-se uma boa ferramenta para todas as entidades se prepararem para as repercusses que esta alterao ter num futuro prximo.
Um trabalho que pode ser desenvolvido ser a elaborao de tabelas de resposta rpida s questes mais prementes ou habituais dos trabalhadores nos vrios sectores das empresas (Departamento Comercial. Departamento de Produo, entre outros). Teria como base um inqurito aos mesmos e optimizaria ainda mais o trabalho elaborado nesta dissertao.
Sendo necessria uma concretizao prtica das concluses tericas para se poder elaborar concluses concretas mais vlidas, seria de grande importncia e interesse a validao prtica de todos os objectivos assumidos pelo CCP. Desde a comparao entre resultados como a relao custo final / custo previsto, prazo final / prazo previsto de empreitadas ao abrigo dos dois diplomas at eficincia dos prprios procedimentos administrativos e taxa de conflitos contenciosos verificados, pensase que estes trabalhos seriam de muito interesse para todas as partes.
94
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96

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ANLISE COMPARATIVA ENTRE O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS E O REGIME JURDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PBLICAS, D.L. N.

Francisco de Jesus Moita Pinto Garnel

Dissertao para obteno do Grau de Mestre em

Keywords: public construction code, construction contracts, contracts management, law

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS............................................ 1

2.1.1 2.1.2 2.2

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3

2.3.1 2.3.2 2.3.3

PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O REOP E O CCP ....................... 17

3.1.1 3.1.2 3.1.3

3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.2.3 3.2.2.4 3.2.3

3.2.3.1 3.2.3.2 3.2.3.2.1 3.2.3.2.2 3.2.4

3.2.4.1 3.2.4.2 3.2.5

3.2.5.1 3.2.5.2 3.2.6

Trabalhos a mais ............................................................................................................ 75 Regime de controlo de custos no REOP ................................................................. 75

3.2.6.2 3.2.6.3 3.2.6.4 3.2.6.5 3.2.7

Supresso de trabalhos.................................................................................................... 81 Indemnizao por reduo do preo contratual ....................................................... 81

Cesso da posio contratual / subcontratao................................................................. 82 Princpio de admissibilidade e limitaes previstas................................................. 82

3.2.9.1 3.2.9.2 3.2.10 3.2.10.1

3.2.10.1.1 3.2.10.1.2 3.2.10.2 3.2.10.3 3.2.10.1

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................. 95

1.2 Metodologia de investigao

1.3 Organizao da dissertao

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

2 O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

2.1.2 Necessidade de mudana

Ampliao do Aeroporto Francisco S Carneiro, Porto 98,8 milhes de euros;

O sucesso de um empreendimento resulta efectivamente da optimizao da conjugao de trs factores:

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

intensa focalizao na rea da gesto contratual e construes de fraca qualidade.

2.2 A introduo do CCP

2.2.1 Duplo objecto

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

Formao do Contrato (Parte II)

Regime Substantivo (Parte III)

Assim, estabeleceu o CCP:

Esta transposio est presente na Parte II do CCP.

Um regime substantivo dos contratos pblicos que revistam a natureza de administrativos.

Este regime est presente na Parte III do CCP.

2.2.2 Substituio e revogao

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

2.2.3 Aspectos formais e sistemticos

2.2.4 Operaes de transposio

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

2.2.5 Publicaes posteriores ao CCP

Na Tabela 2.3 so apresentados os documentos legais relevantes no mbito do tema.

Tabela 2.3 - Diplomas relevantes publicados aps o D.L. n. 18/2008

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

2.3 mbito de aplicao

2.3.2 mbito de aplicao objectivo

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

Contratos abrangidos no CCP (art. 6):

Exemplos de Contratao Excluda (art. 5):

Exemplos de Contratos Excludos (art. 4):

Figura 2.3: mbito de aplicao objectivo do CCP (CCP, art. 4, 5 e 6).

2.3.3 Metodologia de aplicao

PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O CCP E O REOP

3 PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O REOP E O CCP

Reduzir o nmero de procedimentos pr-contratuais uniformizando a tramitao dos mesmos;

3.1.2 Qualificao das empreitadas

3.1.3 O Procedimento administrativo

3.1.3.1 Tipologias de procedimentos administrativos