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PROPUESTA DE MARCO CONCEPTUAL PARA LA RENEGOCIACIN DE

LOS CONTRATOS DE SERVICIOS PBLICOS PRIVATIZADOS

RESUMEN
El presente trabajo realiza una propuesta de marco conceptual tendiente a orientar el
diseo de herramientas y acciones pblicas durante el proceso de renegociacin
contractual de los servicios pblicos privatizados en Argentina. Se parte de la
hiptesis de que el objetivo final del Estado debe ser el de maximizar el bienestar
general de la sociedad a la que representa.
Se realizan algunas consideraciones generales para todas las concesiones y luego
se incursiona en el detalle de algunos de los cursos de accin posibles consistentes
con el objetivo descrito para dos concesiones particulares: accesos viales a la ciudad
de Buenos Aires y servicio de agua potable y desages cloacales de la misma
ciudad.
Se resalta la importancia de la existencia simultnea de un marco conceptual slido y
de una adecuada informacin a la sociedad respecto del accionar del Estado y de
sus fundamentos, como condicin necesaria para el logro de un consenso social y
poltico que genere un clima propicio para la exitosa resolucin del proceso de
renegociacin contractual.
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I. EL DIFCIL CAMINO HACIA LA BSQUEDA DE CONSENSOS EN LA
RENEGOCIACIN DE LAS PRIVATIZACIONES
A comienzos de la dcada de los 90 comenz en Argentina un proceso de reforma
del Estado que incluy la concesin al sector privado de la provisin de diversos
Servicios Pblicos. As se privatizaron entre otros los servicios de agua potable y
desages cloacales, gas natural, electricidad, correo y comunicaciones, transporte
ferroviario, infraestructura vial y aeroportuaria y otros.
A poco de comenzar la operacin de las diferentes concesiones, ya se gestaba en la
sociedad un sentimiento de rechazo hacia la mayora de las empresas prestadoras
de los servicios, prevaleciendo la idea de que las mismas estaban obteniendo
excesivas ganancias bajo una mirada flexible y condescendiente del Estado. Este
sentimiento fue ganando adeptos, a pesar de los beneficios percibidos por
numerosos usuarios de servicios pblicos gracias a las fuertes inversiones realizadas
por las empresas y a las ganancias en eficiencia y calidad observables en
numerosas prestaciones.
Las razones de la propagacin de este sentimiento seguramente son variadas, pero
podemos mencionar entre ellas: fallas de los Entes Reguladores en su funcin de
defender a la sociedad frente a los eventuales abusos de los concesionarios; las
numerosas renegociaciones realizadas en los contratos originales a poco tiempo de
iniciadas las concesiones, acompaadas por una creciente prdida de legitimidad de
las empresas prestadoras frente a la sociedad; y numerosos incrementos tarifarios
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que en algunos casos se ubicaron muy por encima de la evolucin del ndice de
precios al consumidor o del ndice de precios mayorista.
En definitiva, la sociedad tuvo la impresin de que el accionar del Estado no estaba,
en general, motivado por la defensa de los intereses de los usuarios y por la
maximizacin del bienestar social. No es nuestra intencin establecer si esta
presuncin es cierta o no, pero s resaltar que la formacin de esa impresin no solo
puede ser favorecida por un Estado que efectivamente defienda otros intereses que
no sean los de la sociedad, sino tambin por un Estado que defienda los intereses
sociales con herramientas inadecuadas o un Estado que no sepa informar
adecuadamente a la sociedad respecto de sus objetivos, polticas y la relacin de
estos entre s y de ellos con la defensa del bienestar social.
En la actualidad, el Estado argentino se encuentra ante la obligacin de renegociar
los contratos de concesin de servicios pblicos como consecuencia de la gran
alteracin en la ecuacin financiera de las prestaciones, producida desde el punto de
vista de los costos por la incidencia de la inflacin y la reciente devaluacin, y por el
lado de los ingresos por el congelamiento tarifario establecido por ley a comienzos de
2002, en el pico de una profunda crisis econmica, financiera e institucional del pas.
Sin duda es una tarea difcil la definicin de nuevos niveles tarifarios que garanticen
la sustentabilidad financiera de las concesiones, dado el actual clima adverso para la
generacin de consensos constructivos en la sociedad en esta materia. Hoy
predominan los juicios adversos hacia las empresas privatizadas y hacia el Estado
como garante de los derechos de la sociedad frente a dichas empresas, y hasta
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podramos afirmar que existe un consenso social de caractersticas poco
constructivas, orientado hacia la oposicin a cualquier medida que, aunque sea en
apariencia, beneficie nuevamente a las empresas concesionarias.
Esta es la puja que hoy se desarrolla entre el Estado, las empresas concesionarias y
los usuarios de servicios pblicos frente a eventuales aumentos de las tarifas, en el
escenario posdevaluatorio.
Por ello, creemos que resulta fundamental desarrollar un programa de difusin y
comunicacin de objetivos por parte del Estado durante el proceso de renegociacin,
concientizando a la sociedad acerca de las motivaciones de su accionar, mostrando
la congruencia entre este, la defensa de los derechos de los usuarios y la mejora del
bienestar general de la sociedad.
Cabe destacar que para que la sociedad entienda y acepte las decisiones del
Estado no basta con la informacin adecuada y tampoco con brindar vas de
participacin previa, sino que debe existir una evidente coherencia entre las diversas
medidas adoptadas a lo largo del proceso de renegociacin, fundada en un marco
conceptual terico general que establezca la relacin entre las distintas alternativas
de accin y la bsqueda de un mayor bienestar social. Este marco debe permitir,
adems, la definicin de un sistema de criterios objetivos para la seleccin, descarte
o priorizacin de polticas aplicables a todas las concesiones en general, pero
tambin de manera particularizada a cada una de ellas.
Este trabajo, entonces, desarrolla un marco conceptual posible a ser aplicado por el
Estado a lo largo del proceso de renegociacin contractual, basado en el supuesto
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de que el objetivo final de ste es procurar la maximizacin del bienestar de la
sociedad a la que representa. Si bien los fundamentos tericos son comunes a todas
las concesiones, existen particularidades de cada una de ellas que hacen que no
siempre las herramientas o polticas para llegar al cumplimiento de un mismo objetivo
sean las mismas. A fin de ilustrar de que modo un mismo marco conceptual lleva a la
adopcin de diferentes cursos de accin, es que se analizaran dos concesiones
bastante diferentes respecto de las necesidades que atienden y del universo de
usuarios comprendidos, como la red vial de accesos a la ciudad de Buenos Aires, y
la red y servicio de agua potable y desages cloacales de la misma ciudad.
II. LA COYUNTURA Y LA NECESIDAD DE RENEGOCIAR DE ACUERDO A
CRITERIOS OBJETIVOS
La gran mayora de los contratos vinculados a las concesiones de servicios pblicos
se basaron en tarifas pactadas en dlares estadounidenses con clusulas de
indexacin tarifaria segn la evolucin del ndice PPI (industrial commodities) de
Estados Unidos, dos veces al ao.
La estabilidad cambiaria durante los aos 90, basada en la existencia por ley de un
tipo de cambio fijo, impidi aumentos bruscos en las tarifas de los servicios pblicos
asociados a una depreciacin del peso argentino; no obstante lo cual las tarifas de
los servicios pblicos privatizados tuvieron un gradual pero persistente aumento en el
perodo 1991-2001, superando ampliamente la evolucin del ndice de precios al
consumidor y el ndice de precios mayoristas.
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En 1998 comenz un perodo de fuerte deterioro en la economa argentina y en las
cuentas pblicas, producindose en 2001 un ciclo caracterizado por la fuga de
capitales y el cierre de los mercados externos de crdito. La convertibilidad resultaba
cada vez ms difcil de mantener, y finalmente en enero de 2002 se liber el tipo de
cambio a travs de la Ley de Emergencia Pblica y Reforma del Rgimen Cambiario
(N 25.561).
Previendo que el peso argentino iba a sufrir una fuerte depreciacin en este nuevo
rgimen cambiario y atendiendo al hecho de que las tarifas de los servicios pblicos
estaban fijadas en dlares, los legisladores incluyeron en esta ley dos artculos
relacionados con las tarifas de los servicios pblicos y su posterior renegociacin:
El artculo 9 dispona que a partir de la sancin de la ley quedaban sin efecto las
clusulas de ajuste en dlar o en otras divisas extranjeras y las clusulas
indexatorias basadas en ndices de precios de otros pases, en los contratos
celebrados por la administracin pblica bajo normas de derecho pblico a partir de
la sancin de la ley 23.928, comprendidos entre ellos las obras y servicios pblicos.
Los precios y tarifas resultantes de dichas clusulas quedaban establecidos en pesos
a la relacin de cambio un peso igual un dlar estadounidense.
El artculo 10, por su parte, autorizaba al Poder Ejecutivo a renegociar los contratos
en lo dispuesto en el artculo 9 de la presente ley. Tambin estableca que, en el
caso de los contratos que tuviesen por objeto la prestacin de servicios pblicos,
deban tomarse en consideracin los siguientes criterios:
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1.- El impacto de las tarifas en la competitividad de la economa y en la
distribucin de los ingresos
2.- La calidad de los servicios y los planes de inversin, cuando ellos
estuviesen previstos contractualmente
3.- El inters de los usuarios y la accesibilidad de los servicios
4.- La seguridad de los sistemas comprendidos
5.- La rentabilidad de las empresas.
A nuestro entender estos criterios son vagos, imprecisos y carecen de una
metodologa terica y prctica para ponerlos sobre la mesa de renegociacin. Con
qu argumentos y herramientas va el Estado a tener en cuenta cada uno de los
aspectos mencionados?, Cules son los parmetros a mantener o los lmites a no
superar para el impacto sobre la competitividad, sobre la distribucin de ingresos,
sobre la cada de calidad o reduccin de los planes de inversin, sobre la seguridad
de los sistemas?, Cul es el inters de los usuarios que hay que considerar y por
qu no hablar mejor del inters de la sociedad o del inters comn?, y
fundamentalmente Mediante que criterios y sustentados en qu marco conceptual
se va a solucionar el evidente conflicto entre el primero y tercer criterio y los
restantes?. An suponiendo que se fijara las obras mnimas necesarias para
garantizar la calidad de los servicios y la seguridad de los sistemas, De qu modo
se definirn las nuevas tarifas acordes a estas obras?, Con un criterio financiero
que permita a las empresas cubrir los costos y tener una rentabilidad razonable, o
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con un criterio econmico tendiente a garantizar que la sociedad en su conjunto
tenga un beneficio neto positivo por la realizacin de dichas obras?.
Ninguna de estas preguntas tiene respuesta nica, ya que depende de la visin
poltica del funcionario de turno que est a cargo de las negociaciones. Y en la
sociedad existirn miles de respuestas diferentes dependiendo del sector o grupo al
que se le pregunte. En rigor, no existe en la normativa vigente una metodologa
definida para llevar con seriedad y sustento terico a una mesa de negociacin los
criterios enunciados en la ley. Mientras el sector privado va a esa mesa con todas
sus armas no solo polticas sino tambin tcnicas, centradas principalmente en un
pormenorizado anlisis financiero tendiente a justificar un aumento tarifario para
mantener una rentabilidad determinada, el Estado va, aparentemente, sin una
poltica definida y, lo que es peor, sin ninguna herramienta tcnica que permita
demostrarle a la sociedad que est realmente atendiendo a los criterios exigidos.
Dado un incremento tarifario reclamado por el sector privado, cmo se va a medir el
impacto del mismo sobre la competitividad y la distribucin del ingreso, sobre el
inters de los usuarios, sobre la accesibilidad de los servicios?, con qu
argumentos se rechazar o aceptar dicho aumento tarifario y con qu argumentos
podr el Estado proponer una tarifa menor a la solicitada?. Y los usuarios, cmo
podrn saber si el aumento tarifario es beneficioso para ellos y para la sociedad o
perjudicial para ambos?.
El resultado es un Poder Ejecutivo con tendencia a convalidar incrementos tarifarios
que simplemente deben cumplir la condicin de ser polticamente aceptables y
compatibles con las pautas inflacionarias, ajustando los requerimientos contractuales
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(inversin por ejemplo) de modo que la ecuacin financiera resultante sea aceptable
para el sector privado. Por otro lado, se observa un Congreso y una Justicia poco
proclives a los aumentos tarifarios establecidos en forma autoritaria por el Poder
Ejecutivo, pero que no establecen en sus discursos y fallos la necesidad de una
readecuacin tarifaria que por un lado es urgente a fin de que no se vean afectadas
la calidad y la seguridad de los servicios, pero que por el otro lado no puede
realizarse de un modo que no sea serio y sustentado en criterios tericos
generalmente aceptados.
Creemos que esta fuerte escasez de herramientas conceptuales slidas por parte del
Estado en la definicin de las tarifas de los servicios pblicos existi siempre, tanto
en los procesos de licitacin, como en el establecimiento de las frmulas de ajuste
tarifario y en las modificaciones tarifarias aprobadas por fuera de los trminos
iniciales de los contratos. Predominaron en estos procesos otros criterios,
principalmente polticos, que no deben dejar de considerarse pero que no deben ser
los nicos a evaluar. Todo resultado de un proceso de renegociacin como el
iniciado en nuestro pas en definitiva es una decisin poltica, pero esta decisin
debe ser tomada por funcionarios conscientes de las implicancias que la misma
puede producir sobre la sociedad.
No debemos olvidar que el Estado representa a todo la sociedad y que ste tiene
como objetivo la maximizacin de su bienestar conjunto, as como la empresa
privada tiene por objetivo la maximizacin de la rentabilidad financiera de su
inversin. En el caso de la provisin de los servicios pblicos frecuentemente ambos
objetivos no pueden ser alcanzados de manera simultnea, debindose buscar una
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solucin de compromiso. No podemos pretender que dicha solucin sea equilibrada
para las partes si una (el sector privado) tiene todas las herramientas conceptuales
para definir y defender sus pretensiones, mientras que la otra (la sociedad a travs
de su representante, el Estado) carece de ellas o no las utiliza.
A continuacin desarrollaremos, entonces, una propuesta de marco conceptual que
debera orientar las decisiones del Estado en materia de renegociacin tarifaria de
los contratos; centrndonos particularmente en dos concesiones ubicadas en la
ciudad de Buenos Aires y sus alrededores: los accesos viales y la red de agua
potable.
III. LOS ACCESOS A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
III.1. La concesin de los Accesos a la Ciudad de Buenos Aires: Breve Resea
La ciudad de Buenos Aires cuenta con cuatro vas rpidas de acceso a la ciudad y
una autova de circunvalacin parcial. A fines del ao 1992, el Poder Ejecutivo
Nacional dispuso el llamado a licitacin para la concesin por peaje de la
construccin, mejoras, reparacin, conservacin, ampliacin, remodelacin,
mantenimiento, administracin y explotacin de tres de los accesos, denominados
Norte, Oeste y Riccheri, incluyndose en el primero la autova de circunvalacin.
El proceso licitatorio era a contrato fijo y se defina la adjudicacin hacia aquella
empresa que ofertara la menor tarifa de peaje, existiendo una tarifa tope para cada
acceso. No se permita la solicitud de subsidios ni el pago de canon. Las tarifas se
fijaban en dlares y se ajustaban peridicamente de acuerdo al ndice de precios al
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consumidor de Estados Unidos. Las obras de construccin, mejoras y reparacin
deban realizarse antes del inicio del cobro de peaje. Dichas obras se finalizaron
entre 1996 y 1998.
El cuarto acceso, la Autopista La Plata Buenos-Aires, fue licitado en 1979, pero
recin en 1983 se firm el contrato y se iniciaron las obras, que fueron suspendidas
a los pocos meses por falta de los avales requeridos a cargo del Estado Nacional.
Recin a fines de 1987 se retomaron las obras, inaugurndose el primer tramo solo a
mediados de 1995, y completndose el trayecto Buenos Aires La Plata en 2002,
restando realizar la construccin de una autopista riberea dentro de la ciudad de
Buenos Aires que vincule la autopista a La Plata con el corredor norte.
En total se invirtieron cerca de 1.700 millones de dlares y la recaudacin anual
estimada en el ao 2000 era superior a los 250 millones de pesos, correspondiendo
el 45% de la misma al Acceso Norte.
Los contratos contenan clusulas que obligaban a realizar obras aumentando la
capacidad cuando el volumen de trnsito superaba determinados lmites. Estas
clusulas tendan a asegurar un adecuado nivel de servicio a lo largo de todo el
perodo de concesin.
Sin embargo, los contratos de los Accesos a Buenos Aires fueron renegociados
varias veces. En algunos casos hasta cinco veces en solo ocho aos. La principal
razn para hacer esto fue siempre la de anticipar o agregar obras en respuesta a
cambios en la demanda, ya que el trnsito creci en los primeros aos bastante por
encima de lo previsto en el proyecto original.
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III.2. La tarificacin de los Accesos a Buenos Aires: tarifas aplicadas y tarifas
ptimas
Dado que el proceso licitatorio no prevea el pago de subsidios por parte del Estado,
el pago de las obras y los gastos posteriores de operacin y mantenimiento deban
ser financiados con la recaudacin por peaje. A fin de evitar abusos de poder de
mercado y acotar el margen de ganancia a valores razonables teniendo en cuenta
otros proyectos de semejante magnitud y riesgo, es que se adjudic en base a un
nico valor objetivo: la tarifa. De este modo el proceso licitatorio generaba una
situacin de competencia entre oferentes que actu en el sentido de minimizar las
rentas extraordinarias de un monopolista.
Este sistema, si bien vlido y hasta conveniente dadas las circunstancias
coyunturales de aquel momento, no permita sin embargo alcanzar un ptimo social,
es decir asignar los recursos escasos de la economa de tal modo de maximizar la
diferencia entre los beneficios recibidos por la sociedad por la utilizacin de dichos
recursos y el costo de hacerlo.
En el proceso de renegociacin iniciado en 2002, las concesionarias pretendan
incrementos tarifarios que cubran el aumento de los costos como consecuencia de
la inflacin, siempre una vez descontado aquello que corresponda al riesgo
empresario (menor recaudacin por menor trnsito, parte del endeudamiento con el
exterior, etc.). Pero, cul es la mxima tarifa que debera aceptar el Estado si quiere
maximizar el bienestar social?.
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La maximizacin del bienestar social se logra si se realizan todos los viajes cuyo
beneficio sea superior a sus costos sociales y no se realiza ningn viaje cuyo
beneficio sea inferior a dichos costos. Es fcil ver por qu esto maximiza el bienestar
social: si existieran viajes con beneficios potenciales mayores a los costos
necesarios para su realizacin, se mejorara el bienestar social realizando dichos
viajes, mientras que si se estuvieran realizando viajes con beneficios inferiores a los
costos se mejorara el bienestar social dejando de realizar dichos viajes. La
maximizacin solo es posible si se realizan todos los viajes de beneficios netos
positivos y ninguno de los de beneficio neto negativo.
Dada la infraestructura existente en los accesos a Buenos Aires, el agregado de un
viaje adicional en automvil no ocasiona a la sociedad mayores costos en trminos
de infraestructura (ya que esta es un costo hundido) ni tampoco prcticamente en
mantenimiento
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. Bsicamente los costos adicionales asociados al nuevo viaje sern:
Costos en los que incurre el nuevo usuario: operacin del vehculo
(combustible, lubricantes, neumticos, etc.), tiempo de viaje insumido, y
costos asociados a determinado grado de incomodidad, inseguridad y
otros aspectos que hacen en conjunto al mayor o menor grado de

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Los costos de mantenimiento no dependen prcticamente de la cantidad de automviles que
circulen por una facilidad vial, sino fundamentalmente de la cantidad de ejes de vehculos pesados
que pasan en el ao y de las condiciones climticas y otros factores exgenos.
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placer asociado a la realizacin del viaje
2
, todos estos costos valorados
en trminos monetarios
3
.
Costos ocasionados a los otros usuarios: son los denominados costos
de congestin y se relacionan con el aumento del tiempo de viaje, de
los costos operativos de los vehculos y del grado de incomodidad e
inseguridad por el aumento de congestin debido al agregado de un
nuevo viaje sobre el tramo.
Los costos de congestin asociados a cada viaje adicional no son constantes, sino
que dependen de la relacin entre el flujo horario de vehculos y la capacidad de
absorcin horaria de la facilidad vial (capacidad definida principalmente aunque no
nicamente por el nmero de carriles). Para un rango bastante amplio de trnsito
horario los costos de congestin son nulos, sin embargo, cuando el flujo horario se
acerca a la capacidad instalada llega un momento en que cada vehculo adicional
produce un efecto negativo sobre el flujo existente, reduciendo la velocidad de
circulacin, incrementando costos de operacin y generando mayor incomodidad en
el viaje. Este efecto se hace cada vez ms acentuado a medida que se alcanza la
capacidad de absorcin de flujo horario de la infraestructura vial (HCMIII, 2002)

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Estos factores intervienen en realidad de un modo relativo y no absoluto, y son de naturaleza
cualitativa y no cuantitativa. Uno no puede medir el grado de comodidad de una ruta o camino, ni
tampoco puede decirse que una ruta sea dos o X veces ms cmoda que otra, pero s se puede
ordenar a los caminos desde el ms cmodo hasta el ms incmodo.
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A fin de poder hacer comparables los beneficios con los costos y los distintos costos entre s, es
necesario asignarle una valoracin monetaria a cada variable, por ejemplo utilidad, satisfaccin,
tiempo, seguridad, confort, etc. Existen tcnicas de investigacin que permiten estimar cual es el valor
monetario que los individuos asignan a estas variables.
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Los costos de congestin son costos que el nuevo usuario impone en los dems
usuarios dentro del tramo y acta como una externalidad desde el punto de vista de
cada usuario aunque no desde el punto de vista del servicio en su conjunto. Como
estos costos no son percibidos por el usuario nuevo se produce un desfasaje entre
los costos privados de realizar un nuevo viaje y los costos sociales. Los costos
privados estn constituidos nicamente por los costos que directamente enfrenta el
nuevo usuario (costos de operacin del vehculo, tiempo de viaje, incomodidad, etc.),
los que llamaremos costos medios por usuario (CMeu), mientras que los costos
sociales son iguales a los privados ms el incremento en los costos en los que
incurren los dems usuarios.
ACTS = CMeu + Q x ACMeu
Donde,
ACTS : variacin de los costos totales sociales como consecuencia de un
nuevo viaje.
CMeu : es el costo que enfrenta el usuario del viaje adicional (costos
operativos del vehculo, tiempo de viaje, disconfort, etc)
Q x ACMeu : es la variacin en el costo total que enfrentan los dems usuarios
por el agregado de un viaje ms en el tramo. Son los denominados
costos de congestin (Q = trnsito total en el tramo)
El desfasaje entre los costos privados y sociales de cada nuevo viaje tiene como
consecuencia la realizacin de viajes que no son eficientes desde el punto de vista
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econmico. Esto es as ya que todos los viajes cuyo beneficio sea superior al costo
privado (CMeu) pero inferior al costo social adicional (ACTS) sern realizados (ya
que son convenientes para el usuario particular), an cuando implican una prdida
de bienestar social igual a la diferencia entre el mayor costo social incurrido y el
beneficio percibido por el nuevo usuario.
A fin de evitar esta ineficiencia, que se refleja en una sobreutilizacin de la
infraestructura vial existente, debe lograrse que cada usuario internalice los costos
que ocasiona a los dems con su viaje. Esto se logra mediante el cobro de una tarifa
igual a la diferencia entre los costos sociales y privados de cada viaje adicional:
P* = ACTS - CMeu = Q x ACMeu
Donde,
P* : tarifa ptima que maximiza el bienestar social
Se observa, entonces, que la tarificacin ptima es aquella que cobra a cada usuario
el costo que su viaje ocasiona sobre el resto de los usuarios. Como la tarifa ptima
est asociada a los costos de congestin, y vimos que estos dependen de la relacin
entre el flujo horario de trnsito y la capacidad de la infraestructura vial, entre otros
factores, se concluye que una adecuada tarificacin implicara cobrar distintas tarifas
en distintas horas del da o en determinados das de la semana, as como cobrar
distintas tarifas por tramo, o ir aumentando la tarifa mes a mes o ao a ao como
consecuencia del aumento del trnsito y por ende de la congestin.
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El punto ms importante que nos interesa resaltar aqu es la aparente ausencia de
relacin entre la tarifa ptima desde el punto de vista social y la tarifa necesaria para
cubrir los costos de construccin y mantenimiento de la infraestructura vial.
En la construccin de infraestructura vial existen indivisibilidades caracterizadas, por
ejemplo, por el hecho de que no se puede construir un cuarto de carril o medio carril,
sino que hay que construir carriles enteros. Por otro lado existen ciertas economas
de escala que pueden hacer ms econmica la construccin de cuatro carriles
simultneos que dos primero y otros dos despus (especialmente en la construccin
de puentes o tneles). Todo esto hace que al inicio de la vida del proyecto se
construya una capacidad dimensionada para una demanda de largo plazo que
resulta excesiva para los niveles de trnsito existentes al momento de la
construccin. Del mismo modo, los flujos de trnsito tienen fuertes variaciones
temporales a lo largo de un ao, de un mes y dentro del mismo da, por lo que la
capacidad instalada debe disearse para los momentos de mxima exigencia,
quedando bastante capacidad ociosa durante gran parte del tiempo.
Todo esto hace que la mayor parte del tiempo exista una baja capacidad utilizada por
lo que los costos de congestin son nulos o prcticamente nulos y por tanto la tarifa
ptima tambin lo es. Claramente de este modo no se cubren los costos de
construccin, mantenimiento y operacin de la infraestructura.
Una consideracin de eficiencia obligara a la financiacin de estos costos mediante
subsidios a las concesionarias con fondos provenientes, en la medida de lo posible,
de impuestos poco distorsivos. Sin embargo, bajo la premisa adoptada en el proceso
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licitatorio de que el Estado no pagara subsidios a las concesionarias, la nica
alternativa de tarificacin posible es aquella que cubra los costos totales de
infraestructura, operacin y mantenimiento, incluyendo en dichos costos los
beneficios empresarios. Pero debe quedar claro que esta alternativa de tarificacin
no es ptima ya que expulsa viajes que seran beneficiosos para la sociedad.
III.3. La renegociacin tarifaria bajo la restriccin presupuestaria de no
subsidiar a las empresas
Bajo la restriccin de que los costos de construccin, operacin y mantenimiento
deben ser cubiertos con los ingresos por peaje, parecera que hay poco margen de
accin para el Estado en el proceso de renegociacin de los contratos de concesin.
Una vez definidos que aspectos estn dentro del riesgo empresario, sera cuestin
de determinar el incremento de costos no incluidos en dicho riesgo y aumentar la
tarifa lo necesario para cubrirlo. Sin embargo, la realidad es que el Estado tiene
mucho margen de accin, an bajo la restriccin presupuestaria establecida, para
cubrir los mayores costos de provisin del servicio pero minimizando el impacto
sobre la sociedad y la prdida de eficiencia econmica.
III.3.1 Definicin de los nuevos costos a reconocer
No caben dudas que los mayores costos en la provisin del servicio no asignados al
riesgo empresario, originados en la inflacin y la devaluacin del ao 2002, deben
ser reconocidos mediante un aumento tarifario, sin embargo no resulta tan claro
como considerar el tema de la rentabilidad de las empresas concesionarias.
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Existe cierta creencia, tanto en el sector privado como en el pblico, de que se debe
mantener el equilibrio de la ecuacin econmica-financiera de la concesionaria.
Sobre esto deben hacerse algunos comentarios:
En primer lugar, el concepto mantener el equilibrio de la ecuacin
econmica-financiera de la concesionaria es muy vago, ya que no se
define dicho equilibrio. Unos podran interpretar que el equilibrio se
mantiene si se respeta la TIR original del proyecto, otros si se mantiene el
valor presente neto del flujo de fondos, otros si se mantiene la relacin entre
el valor presente neto de los beneficios y el de los costos, y as se podran
nombrar varios criterios, todos defendibles, para definir el equilibrio de la
ecuacin econmica-financiera.
En segundo lugar, y tal vez lo ms importante, es que no existe ninguna ley
o norma que obligue al Estado a recomponer el equilibrio econmico-
financiero de las concesionarias, sino que debe respetarse el equilibrio
entre la tarifa y el servicio prestado. Por el contrario "las tarifas deben ser
justas y razonables. En tanto la prestacin y contraprestacin deben
fundarse en los principios de la justicia conmutativa, la tasa y el precio
deben ser compensatorios; en una palabra deben compensarse o
conmutarse con el servicio prestado. La proporcionalidad supone la
razonabilidad, es decir, la adecuada equivalencia entre el servicio prestado
y su retribucin. La proporcionalidad y razonabilidad en el monto de la tasa
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o precio suponen una razonable proporcin entre tasa o precio y costo que
ocasiona su prestacin..."
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El Estado, entonces, no debe analizar el nuevo esquema tarifario a partir de su
impacto exclusivo sobre la ecuacin econmica-financiera de la concesionaria; por el
contrario debe evaluar por un lado su impacto financiero en dicha ecuacin pero por
otro el impacto econmico sobre el flujo de beneficios y costos sociales en la
provisin del servicio, con el objetivo de definir una nueva tarifa que resulte en un
impacto equitativo entre ambos.
Actualmente, con las tarifas congeladas se produjo un fuerte impacto negativo sobre
la ecuacin econmica-financiera de las concesionarias, ya que sus costos se
incrementaron por la inflacin y por la devaluacin. Pero, an con tarifas congeladas,
el impacto sobre el flujo de beneficios y costos sociales tambin result negativo. Los
costos aumentaron ya que, entre otras cosas, aumentaron el costo del combustible,
de los lubricantes, de los neumticos, y en general todas las componentes de los
costos operativos de los vehculos. Por el lado de los beneficios, los mismos se
valorizan por la cantidad que cada usuario estara dispuesto a pagar para realizar
cada viaje, cantidad que se relaciona con los ingresos de los individuos, los cuales
prcticamente se han mantenido constantes o han disminuido por la recesin
econmica.
Entonces, un ajuste tarifario que pretenda recomponer el equilibrio interno de la
ecuacin financiera de las concesionarias, neutralizar el impacto sobre las mismas

4
Ver DROMI, Derecho Administrativo, pgs. 724 y 725, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2001.
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(salvo por las componentes sujetas a riesgo empresario) pero profundizar el
impacto negativo de la ecuacin social ya que la tarifa de peaje entra como un
costo en dicha ecuacin.
A nuestro juicio, la obligacin del Estado es aplicar principios de justicia conmutativa
y buscar un equilibrio de impactos entre concesionarias y sociedad. De este modo, el
necesario impacto negativo que la devaluacin y la inflacin producen debe ser
repartido de manera equitativa entre ambos, lo que implica un menor aumento
tarifario que en el otro caso y una resignacin de rentabilidad o beneficios an mayor
por parte de las concesionarias (aceptando TIR menores que las originales, o menor
relacin VAN ingresos / VAN egresos, etc.).
III.3.2 Tarificacin second best
Un aspecto importante es que la tarificacin ptima de acuerdo al costo marginal es
una tarificacin eficiente y equitativa al mismo tiempo, entendiendo por equidad a un
equilibrio entre lo que paga cada usuario y los costos en los que hace incurrir a la
sociedad. Es eficiente ya que solo se realizan viajes que proporcionan beneficio neto
positivo a la sociedad, y ninguno de estos viajes se deja de realizar. Es equitativa ya
que cada usuario paga exactamente el costo adicional en el que hace incurrir a la
sociedad con la realizacin de su viaje.
La tarificacin second best dada la restriccin presupuestaria pierde esa cualidad
de ser al mismo tiempo eficiente y equitativa. Uno puede priorizar la maximizacin de
eficiencia dada la restriccin o priorizar la tarificacin equitativa an a costa de una
mayor prdida de eficiencia.
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La tarificacin a partir de la restriccin presupuestaria implica cobrarle a cada tipo de
usuario del camino una tarifa compuesta por dos partes: el costo marginal asociado a
dicho tipo de usuario y un sobreprecio necesario para cubrir la diferencia entre los
costos medios y los marginales. El cobro de la componente marginal es por
naturaleza equitativo, pero el cobro del sobreprecio no necesariamente.
Los costos incurridos en la generacin de la infraestructura vial no son comunes a
todos los tipos de usuarios, vale decir que los costos de inversin no solo dependen
de la cantidad total de usuarios sino tambin de la proporcin de usuarios en cada
grupo. As, no es lo mismo el costo de infraestructura asociado a un camino para mil
camiones que uno para mil autos o uno para quinientos viajes de cada tipo. De este
modo podemos decir que si se prioriza el concepto de equidad, el sobreprecio
destinado a cubrir el costo de infraestructura debe tener en consideracin que no
todos los tipos de usuario son responsables de la misma proporcin del costo
incurrido. Pero este criterio puede llevar a soluciones ineficientes, por lo que si se
prioriza la minimizacin de la prdida de eficiencia el sobrecosto deber estar
vinculado a este concepto independientemente de la responsabilidad de cada grupo
de usuarios en el costo de infraestructura. Tambin podra adoptarse un criterio
intermedio entre la equidad y la eficiencia.
III.3.3 Mecanismos para una mayor eficiencia
Una herramienta que tiene el Estado para mejorar la eficiencia social dada la
restriccin de tener que cubrir, aunque sea en parte, los mayores costos de provisin
del servicio, es la de modificar la actual estructura de cobro entre usuarios. La
aplicacin de un aumento porcentual uniforme en todos los accesos, en todas las
23
plazas y en todas las categoras tarifarias es sencilla y evita que determinados
sectores se sientan ms perjudicados que otros disminuyendo la posibilidad de
conflictos, sin embargo no necesariamente esta poltica de aumento es la ms
eficiente desde el punto de vista de minimizar el impacto negativo del incremento
tarifario sobre la sociedad.
Una vez definido el incremento de recaudacin necesario para cubrir los mayores
costos que el Estado acepte reconocerles a las concesionarias, surge la pregunta de
cul es la mejor manera de obtener dicho incremento de recaudacin afectando lo
menos posible al bienestar social. En este sentido debe entenderse que cualquier
aumento tarifario provocar una cierta cada en la demanda de trnsito del acceso,
ya que existirn usuarios que no estarn dispuestos a pagar ms peaje que el que
abonan en la actualidad (elasticidad de la demanda), de este modo, el impacto
negativo sobre la sociedad de un aumento de tarifa tiene cuatro componentes:
1. Para los vehculos que sigan circulando por el acceso el mayor costo
estar representado por el mayor peaje que deban abonar. El costo total
ser la cantidad de vehculos multiplicada por el aumento tarifario, es decir
equivalente al adicional de recaudacin.
2. Los vehculos que dejen de circular y pasen a circular por una va gratuita,
pero seguramente ms lenta e incomoda, vern incrementados sus costos
de operacin, su tiempo de viaje y su grado de incomodidad, inseguridad,
etc.
24
3. El resto de los vehculos que circulan por dicha va gratuita, vern
probablemente incrementados sus costos de operacin, tiempos de viaje y
grado de disconfort, como consecuencia del aumento de la congestin al
recibir vehculos desde el acceso.
4. Aquellos usuarios que por el aumento del peaje decidan no realizar el viaje
producen un costo social representado por la prdida del beneficio
asignado a dicho viaje.
La primer componente es inevitable y su monto es fijo ya que tiene que ser
exactamente igual al aumento de recaudacin necesario para cubrir los mayores
costos. Pero las otras tres variables pueden minimizarse con una adecuada
asignacin del aumento tarifario entre plazas o usuarios.
Para ver como, expresemos el aumento del Costo Social como consecuencia de un
aumento tarifario Ap del siguiente modo:
ACS = Q
1A
x Ap + AQ
G
x CMe
1G
+ Q
0G
x ACMe
G
+ (AQ
A
AQ
G
) x B
Donde,
Q
1A
: volumen de trnsito sobre el acceso luego del aumento tarifario
AQ
G
: variacin en el volumen de trnsito en las vas alternativas gratuitas
CMe
1G
: costos medios de circulacin sobre las vas alternativas gratuitas luego
del aumento tarifario (incluye costos operativos de los vehculos, tiempo
de viaje, incomodidad, inseguridad, etc.)
25
Q
0G
: volumen de trnsito en las vas alternativas previo al aumento tarifario
ACMe
G
: aumento en los costos medios de circulacin sobre las vas alternativas
como consecuencia de la mayor congestin debida al incremento en el
trnsito.
AQ
A
AQ
G
: Trnsito perdido por el acceso que no se deriva a vas alternativas. Son
viajes que se dejan de realizar.
B : beneficio medio valorado en trminos monetarios por la realizacin de
un viaje sobre el acceso.
La primer componente (Q
1A
x Ap) es el perjuicio sobre los vehculos que quedan
sobre el acceso por el hecho de que ahora pagan mayor tarifa de peaje. Como
dijimos, esta componente es fija y debe ser igual al aumento de recaudacin
necesario para cubrir los mayores costos, por lo que a partir de ahora nos
concentraremos en las otras tres componentes:
ACS = Q
1A
x Ap + ACS
Con ACS = AQ
G
x CMe
1G
+ Q
0G
x ACMe
G
+ (AQ
A
AQ
G
) x B
Podemos escribir,
ACS = c
GA
x Ap% x CMe
1G
+ Q
0G
x
CQ
x c
GA
x Ap% + (c
A
c
GA
) x Ap% x B
ACS = c
GA
x Ap% x CMe
1G
+ Q
0G
x
CQ
x c
GA
x Ap% + (c
A
c
GA
) x Ap% x B
26
ACS = |c
GA
x (CMe
1G
+ Q
0G
x
CQ
)

+ (c
A
c
GA
) x B] x Ap%
Donde,
Ap% : aumento tarifario en trminos porcentuales
c
GA
: elasticidad cruzada entre la demanda de trnsito de las vas alternativas
gratuitas y el valor de la tarifa de peaje
c
A
: elasticidad entre de la demanda de trnsito del acceso y el valor de la
tarifa de peaje (en valor absoluto).

CQ
: elasticidad entre los costos medios de las vas alternativas y la variacin
del trnsito en dichas vas
Vemos entonces que, para un mismo porcentaje de aumento tarifario, el impacto
negativo sobre la sociedad ser menor cuanto:
menor sea la prdida de trnsito sobre el acceso (baja c
A
), ya que
de este modo se minimiza el aumento de los costos de circulacin
sobre las vas gratuitas por los viajes derivados hacia ella, y la
prdida de beneficios por los viajes que se dejen de realizar.
mayor sea la proporcin de vehculos derivados hacia vas
alternativas respecto al total de vehculos que dejan de utilizar el
27
acceso (c
GA
/c
A
), ya que es preferible que el viaje se siga realizando
an por una va mas costosa a que se deje de realizar el viaje.
menor sea el trnsito inicial sobre las vas gratuitas (Q
0G
), menores
sus costos de circulacin iniciales (CMe
1G
) y menor el incremento de
estos costos como consecuencia del nuevo trnsito agregado (
CQ
)
Las ltimas dos condiciones se cumplen por ejemplo cuando las vas alternativas
tienen una buena capacidad de absorcin de vehculos, presentan poco trnsito, con
buenas condiciones de circulacin y relativamente altas velocidades medias. El
problema es que si bien por un lado esto ayuda a bajar el impacto social, la
existencia de tan buenas alternativas al acceso se traducen, en general pero no
siempre, en una alta elasticidad del trnsito existente en l, lo que juega en contra de
la reduccin del impacto social
5
. En todo caso se requerir un detallado estudio de
todas las variables intervinientes para evaluar que efecto predomina y as definir la
manera ms eficiente de asignar los incrementos tarifarios entre las distintas plazas
de peaje.
III.3.4 Tarificacin Eficiente versus Tarificacin Equitativa
El punto anterior describi una metodologa mediante la cual se minimiza la prdida
de bienestar social o de eficiencia econmica como consecuencia del aumento

5
Un caso donde todos los factores juegan a favor de reducir el impacto social es cuando las vas
gratuitas alternativas son colectoras adyacentes al acceso, amplias y con bajo trnsito, pero con
cortes cada algunos cientos de metros de modo de no configurar una alternativa vlida para viajes de
larga distancia. Dado que la ventaja del uso del acceso se potencia cuanto ms largo sea el viaje,
existe una importante proporcin de los viajes sobre el acceso que no se derivarn a la colectora, pero
adems los pocos que s lo hagan no producirn gran congestin adicional sobre la misma dado las
buenas condiciones de circulacin actuales.
28
tarifario. Sin embargo, la eficiencia econmica no es el nico concepto que puede
valorar el Estado a la hora de renegociar las tarifas de los accesos a Buenos Aires.
Un concepto igualmente vlido para promover es el de la tarificacin justa o
equitativa, es decir que cada grupo de usuarios abone una tarifa acorde a la
inversin en infraestructura y gastos de operacin y mantenimiento en los que hay
que incurrir para brindar el servicio a dicho grupo. Una tarificacin idealmente justa
es aquella en la que no existen subsidios cruzados entre los distintos tipos de
usuarios.
No siempre la justicia y la eficiencia econmica van de la mano, especialmente por la
presencia de fuertes costos hundidos en la inversin en infraestructura. Vimos que la
tarificacin que maximiza la eficiencia econmica es aquella que cobra de acuerdo al
costo adicional que cada viaje ocasiona a la sociedad (costo marginal), sin embargo
esto implica que los costos fijos deben cubrirse por otro mtodo, generalmente
subsidios del Estado, lo cual no se correspondera con el concepto de justicia, ya
que toda la sociedad estara financiando la infraestructura que usarn unos pocos.
Un primer paso hacia una tarificacin justa lo constituye el hecho de no permitir la
existencia de subsidios estatales a los concesionarios privados. De este modo, se
garantiza que los costos de construir, ampliar, mantener y operar los accesos sean
pagados por los propios usuarios de los accesos. Pero el concepto de justicia
tambin puede aplicarse a la definicin de la tarificacin entre distintos tipos de
usuarios, ya que no necesariamente es justo que todos abonen una misma tarifa.
29
Los accesos a la ciudad de Buenos Aires prestan servicio a varios tipos de usuarios,
cada uno de los cuales tienen requerimientos de infraestructura y costos de
mantenimiento diferentes. A continuacin se mencionan los ejemplos ms
demostrativos:
Autos vs Camiones y mnibus: los autos prcticamente no producen
deterioro en el pavimento ni requieren grandes espesores del mismo, pero
son los que demandan mayor cantidad de carriles por su mayoritario
volumen sobre el total del trnsito circulante. Por su parte los vehculos
pesados (camiones y mnibus) son los grandes responsables del deterioro
del pavimento y requieren importantes espesores para soportar su gran
peso por eje, pero por otra parte solo necesitan de uno o dos carriles de
circulacin ya que son minoritarios en el trnsito total.
Usuarios de hora pico vs usuarios de hora valle: el volumen horario de
trnsito no es uniforme a lo largo del da, ni a lo largo de la semana, ni a lo
largo del ao. En las horas pico, que son las que concentran el mayor
volumen horario de trnsito, es habitual que todos los carriles de la
autopista se encuentren densamente utilizados, mientras que en horas no
pico (horas valle) existe una subutilizacin de la capacidad de calzada.
Dicho de otro modo, algunos carriles de la autopista son requeridos
nicamente por la existencia de los usuarios de horas pico, ya que si estos
no existieran se requeriran menos carriles por sentido.
30
Usuarios de larga distancia vs. usuarios de corta distancia: los usuarios de
larga distancia utilizan ms kilmetros de infraestructura, pero los de corta
requieren mayor frecuencia de ramas de acceso y egreso de la autopista.
La tarificacin justa se basa en el principio de que cada tipo de usuario pague una
tarifa al menos igual al costo incremental que su presencia causa en la facilidad vial.
El costo incremental se diferencia del costo marginal - que defina la tarificacin
eficiente- en que el primero incluye la consideracin de los costos fijos de provisin
de la infraestructura mientras que el segundo no.
De acuerdo a los ejemplos de tipos de usuarios definidos recin, la mayor parte del
costo del espesor del pavimento debera cargarse a los vehculos pesados, mientras
que los autos deberan cubrir el costo de la mayor necesidad de carriles,
especialmente los que circulen en horas pico. Por su parte los usuarios de larga
distancia deberan pagar ms por su mayor uso de la infraestructura, aunque no
necesariamente en una relacin lineal con los kilmetros recorridos.
Si bien puede no haber discusin conceptual respecto a lo descrito en el prrafo
anterior, el problema surge cuando se tienen que definir que porcin de los costos
debe asignarse a cada grupo de usuarios. Un mtodo habitualmente utilizado
consiste en considerar cul sera la infraestructura necesaria par un determinado
grupo de usuarios base y luego analizar cuales son los costos incrementales por
agregar un nuevo grupo de usuarios, cargndose estos costos a dicho grupo. El
problema de este mtodo es que dependiendo del grupo considerado como base,
consideracin que es absolutamente arbitraria, se llegan a resultados diferentes. Por
31
ejemplo, si el grupo base son los autos y se determina que para los mismos se
requieren K centmetros de pavimento, y luego se agregan los camiones y se
determina que se requieren 4 x K centmetros, entonces debera cobrarse a los
camiones por el total de los 3 x K centmetros adicionales y repartir entre los autos y
los camiones el costo de los K centmetros bsicos (que seran un costo conjunto
entre ambos grupos de usuarios). Pero si se considera como grupo base a los
camiones, tendramos que se necesitan 4 x K centmetros para soportarlos, y el
agregado del grupo autos no requerira costos incrementales ya que ese espesor
es ms que suficiente para soportarlo. De este modo, a los camiones habra que
cobrarles por el espesor total y a los autos nada. La misma consideracin se podra
hacer entre vehculos en horas pico y vehculos en horas valle respecto al costo de la
provisin de capacidad (cantidad de carriles).
La conclusin es que la tarificacin justa no permite una definicin exacta de cul
es la tarifa a abonar por cada grupo de usuario, pero si permite establecer rangos de
tarifa, con lmites mnimos y mximos, para cada grupo. Por caso, en el ejemplo
anterior, a los camiones habra que cobrarles el costo de un espesor de pavimento
de entre 3 x K centmetros y 4 x K centmetros, y a los autos el costo de entre 0 y K
centmetros.
Por otra parte, existen ciertos costos que son comunes a todos los usuarios, es decir
que resulta necesario incurrir en ellos cualquiera que sea el grupo de usuarios a
servir. Como ejemplo de algunos de estos costos tenemos: costos de mantenimiento
por desgaste debido a factores climticos, gastos de administracin del cobro de
peaje, provisin de servicio mecnico, postes SOS, y muchos ms. En este caso
32
debera repartirse el costo en forma similar entre todos los usuarios, corregido en la
medida de lo posible por algn indicador que est aunque sea indirectamente
relacionado con la mayor o menor demanda de estos servicios, como por ejemplo los
kilmetros recorridos por autopista.
En el caso particular de los accesos a la ciudad de Buenos Aires, existen varias
injusticias evidentes en la tarificacin a distintos grupos de usuarios. Tenemos entre
ellas:
1. En los pliegos de licitacin de cada acceso se previ la construccin a cargo
de la concesionaria de colectoras gratuitas a lo largo de casi todo el tramo
concesionado. En el caso particular del Acceso Norte, la exigencia incluy la
construccin de una autopista gratuita paralela en todo el primer tramo ms
densamente transitado del acceso, como una forma de separar los flujos de
corta distancia (canalizados en la autopista gratuita) de los de larga
(canalizados mayormente en la autopista paga). Tambin la autopista de
circunvalacin a la ciudad se mantuvo gratuita, pero su ampliacin, mejora y
mantenimiento se asign a cargo del concesionario del Acceso Norte. Toda
esta infraestructura de uso gratuito es financiada por los usuarios de los
tramos pagos, existiendo un fuerte subsidio cruzado.
2. El esquema de cobro de peaje adoptado, de tipo semicerrado por derecho de
paso
6
, produce dos tipos de injusticias: por un lado hay tramos concesionados

6
Semicerrado se refiere a que en cada acceso coexisten tramos cerrados en los que todo vehculo
que los utilice paga peaje y tramos abiertos en el que pueden existir vehculos que no abonen peaje
(ingresando por un acceso gratuito y saliendo por otro igualmente gratuito sin pasar por un peaje
33
donde coexisten usuarios que abonaron peaje con otros que no, por lo que si
bien dichos tramos son usados por ambos grupos, solo uno se hace cargo de
sus costos de construccin y mantenimiento; por otro lado, en una
determinada plaza de peaje dos tipos de vehculo similares abonan el mismo
peaje independientemente de la cantidad de kilmetros recorridos sobre la
autopista, por lo que existe un subsidio cruzado entre los usuarios de corta
distancia y los de larga.
3. La tarifa de peaje no se modifica de acuerdo al volumen horario, por lo que
aquellos usuarios que exigen al mximo la capacidad de la autopista (en horas
pico) pagan lo mismo que aquellos que usan solo una mnima porcin de la
misma (horas valle).
4. Si bien el esquema tarifario vigente cobra a los vehculos pesados entre 2 y 5
veces la tarifa de un automvil, la tarifa que pagan por eje en ningn caso
supera a la del automvil y para determinadas categoras es hasta un 35%
inferior a la misma. Esto an cuando cada eje de un vehculo pesado deteriora
el pavimento entre 90 y 12.000 veces ms que el de un auto
7
.

troncal). El trmino por derecho de paso hace referencia, por su parte, a que el peaje abonado se
corresponde con el derecho a pasar por un determinado punto (plaza) independientemente de la
distancia recorrida por autopista. Como contraposicin existen los peajes por uso efectivo, donde
cada usuario es registrado tanto al ingreso como al egreso cobrndose un peaje que tiene en cuenta
la distancia recorrida sobre la concesin.
7
El pavimento (denominado tambin paquete estructural) es diseado en funcin de las
reiteraciones de ejes pasantes esperados, ponderados por su peso. Esta ponderacin es creciente
con el peso, en forma mucho ms que proporcional; ms precisamente, ella se establece en funcin
de la potencia cuarta del peso por eje, as si una tonelada recibe una ponderacin de 1, dos toneladas
sern ponderadas en 16 y tres toneladas en 81, y as sucesivamente.
34
5. Debido al esquema de peaje vigente vimos que la tarifa no est relacionada
directamente con la cantidad de kilmetros recorridos sobre un acceso, pero si
es posible determinar en cada plaza cual es la tarifa mnima por kilmetro
(considerando el viaje de mxima longitud sobre el acceso concesionado que
puede hacer uso de esa plaza). Una comparacin entre las distintas plazas de
cada acceso y entre los distintos accesos entre s mostrara, en el caso de los
accesos a Buenos Aires, una gran variabilidad en dicha tarifa, existiendo
viajes que pagan por kilmetro varias veces mas que otros.
Veamos que puede hacer el Estado frente a estas injusticias en la tarificacin.
Respecto a la situacin planteada en el punto (1), no resulta factible eliminar el
subsidio cruzado entre los usuarios que usan los tramos pagos de los que usan los
tramos gratuitos, ya que uno de los principios en los que se bas la licitacin es el de
permitir la existencia de vas paralelas gratuitas que permitan por un lado vincular los
tramos pagos con la malla urbana, pero por otro servir de alternativa de recorrido
para aquellos viajes que por sus caractersticas no resultara conveniente el uso del
tramo pago.
No obstante, si es posible distribuir ms equitativamente el costo de dicha
infraestructura gratuita entre los usuarios pagos de los diferentes accesos. Esto es
as especialmente en el caso de la autopista de circunvalacin a la ciudad (Av.
General Paz), a la cual se vinculan tres de los cuatro accesos existentes (Norte,
Riccheri y Oeste). Al momento de la licitacin de estos tres accesos, las obras
correspondientes a dicha autopista de circunvalacin fueron incluidas en los pliegos
35
del primer acceso, ya que por su volumen de trnsito resultaba el nico que poda
absorber dichas obras y an as mantener una rentabilidad positiva. Por otra parte,
dividir la circunvalacin en tramos asignando una parte a cada acceso hubiera
restado eficiencia a las tareas de ampliacin y mejora, desaprovechndose las
economas de escala asociadas a las mismas. Sin embargo, la realidad es que dicha
autopista de circunvalacin es utilizada por muchos vehculos que luego utilizan el
Acceso Oeste o la Autopista Riccheri, por lo que resultara mas justo que sean los
usuarios de los tres accesos vinculados a la circunvalacin los que se hicieran cargo
de los costos de la misma. Una alternativa es que una parte de la tarifa cobrada a los
usuarios del Acceso Oeste y la Autopista Riccheri se destine a un fondo especial de
distribucin que luego derive los recursos correspondientes a la concesionaria del
Acceso Norte, que es la que debe pagar la deuda asumida para la realizacin de las
obras en la circunvalacin y que adems resulta conveniente por razones de
eficiencia que siga siendo la nica responsable de su mantenimiento futuro. Este
fondo especial de distribucin podra, por ejemplo, estar administrado por un
directorio en el que haya representantes de los tres concesionarios as como del
Estado.
Con respecto a la situacin descrita en el punto (2), no debe descartarse la
consideracin de un cambio en los actuales esquemas de peaje, especialmente
tendiendo a evitar que en un mismo tramo concesionado coexistan usuarios que
abonan peaje con otros que no. La ubicacin de algunas plazas de peaje en rama
adicionales podra mejorar esta circunstancia, lo que adems permitira aliviar el
impacto del incremento tarifario al distribuirse sobre una base mas amplia. Sin duda
36
que esta alternativa debe analizarse realizando una adecuada ponderacin de los
costos de construccin y operacin de las nuevas plazas, propiciando las mismas
solo si la recaudacin prevista supera con suficiente margen los costos adicionales
en los que hay que incurrir.
La uniformidad de la tarifa independientemente del flujo horario de trnsito o del
grado de utilizacin de la capacidad de calzada (punto (3)), es un tema de
relativamente sencilla solucin, aunque existir un costo incremental inicial por el
hecho de tener que adaptar los actuales sistemas de cobro a un esquema de tarifa
variable temporalmente. No obstante, se recomienda que la modificacin tarifaria
est restringida a determinados das y horarios claramente establecidos y fijos, y que
no haya mas de dos niveles tarifarios (uno para horas pico y otro para horas no pico),
a fin de minimizar los problemas operativos y de no producir confusin en el usuario.
Sin embargo hay que tener mucho criterio en la definicin de la tarifa en horas pico y
de los horarios en los que se aplicar, ya que hay que cuidar de no producir un
efecto contraproducente como el de trasladar la congestin hacia las horas
inmediatamente anterior y posterior a las de la franja con mayor tarifa, ya que esto
ira en contra del objetivo buscado.
La situacin descrita en el punto (4) relacionada con la tarifa de los vehculos
pesados en comparacin con la de los automviles es de difcil modificacin,
principalmente porque existe una tradicin poltica en nuestro pas tendiente a
subsidiar fuertemente al sector transportista automotor por variadas metodologas
simultneas. Un caso para resaltar es el de los peajes de las rutas interurbanas, ya
que al esquema tarifario contractual, similar al de los accesos que como vimos
37
resulta subsidiario, se le agreg en los ltimos aos un subsidio adicional que
consiste en cobrarle a los camiones una tarifa menor a la establecida
contractualmente, asumiendo el Estado la responsabilidad de transferir
peridicamente a las concesionarias la diferencia entre las tarifas cobradas y las
fijadas en los contratos de concesin. Por ello, y porque es habitual en la mayora de
los sistemas de peaje del mundo que las tarifas de los vehculos pesados no sean
superiores a 5 o 6 veces la de los automviles, es que consideramos que esta
injusticia resulta de dificultosa solucin. Adems, el concepto de injusticia
asociado al subsidio al transporte de cargas por carretera puede resultar relativizado
por aquellos que consideran que el mismo trae aparejado una serie de
externalidades positivas hacia la sociedad, como mejora de la competitividad,
desarrollo de economas regionales, etc.
Finalmente, respecto al punto (5) hay que resaltar que no necesariamente es justa
una tarificacin uniforme por kilmetro, ya que por ejemplo no es lo mismo el costo
de un kilmetro de autopista construida de cero que el de un kilmetro de una
autopista existente a la que nicamente se le realizan mejoras; como tampoco es lo
mismo el beneficio que otorga un kilmetro de una autopista nueva que permite
ahorrar cuantiosos minutos de viaje respecto a la situacin anterior sin autopista, del
beneficio que otorga un kilmetro de una autopista existente con anterioridad al peaje
que prcticamente no provee ahorros adicionales de tiempo. Pero en todo caso debe
establecerse un sistema que pondere adecuadamente estos factores y que permita
asociar mayores tarifas a mayores costos de provisin de infraestructura y/o a
mayores beneficios brindados por la misma. La gran variabilidad observada
38
actualmente en la tarifa por kilmetro abonada no est relacionada con estos criterios
por lo que es mucho lo que se puede hacer en ese sentido para mejorar la equidad
del sistema.
III.3.5 Postergacin de inversiones destinadas a aumento de capacidad
Como mencionamos con anterioridad, existen en los contratos clusulas gatillo que
establecen la obligacin de realizar obras de ampliacin de capacidad de calzada
cuando se supera determinado nivel de trnsito diario.
El criterio para definir un aumento de capacidad debera basarse en la comparacin
de los beneficios y costos sociales asociados a cada alternativa. As, mientras los
costos de congestin no superen los costos de ampliacin, sta no debera
realizarse. Slo cuando los beneficios derivados de los menores tiempos de viaje y
costos operativos vinculados a la ampliacin superen los costos de realizarla se
justifica desde el punto de vista social dicha ampliacin.
Aunque en la determinacin de los niveles de trnsito lmites incluidos en los
contratos no se haya tenido explcitamente en cuenta esta comparacin de
beneficios y costos, es evidente que en las nuevas circunstancias los costos de
ampliacin se han encarecido notablemente mientras que los beneficios asociados a
la misma no han aumentado tanto, ya que si bien aumentaron los costos de
operacin de vehculos, no lo ha hecho la valoracin del tiempo de viaje por parte de
los usuarios, ya que esta valoracin se asocia al nivel de ingresos de los mismos.
De este modo surge que para un mismo nivel de trnsito la relacin entre los
beneficios y costos de la ampliacin es menor ahora que con anterioridad a la crisis,
39
por lo que debe estudiarse la posibilidad de aumentar los niveles de trnsito
requeridos para iniciar las obras de ampliacin. Esta modificacin permitira
postergar las obras con el consiguiente efecto positivo sobre el flujo de fondos
financiero lo que se trasladara a un menor aumento tarifario sobre los usuarios.
IV. LA PROVISIN DE AGUA POTABLE Y DESAGES CLOACALES
IV.1. La concesin del servicio en la ciudad de Buenos Aires y alrededores
La concesin del servicio de provisin de agua potable y desages cloacales
(SAPDC) de la ciudad de Buenos Aires y parte de sus alrededores fue adjudicada en
1992 a una nica empresa, por un perodo de 30 aos. La concesin tena por
objetivos:
Recuperar la calidad de los servicios de agua y cloacas en prestacin.
Expandir los servicios de agua y cloacas hasta terminar con el dficit de
cobertura.
Incorporar tecnologa en el tratamiento de los lquidos cloacales que permita
no contaminar los cursos de agua y el medio ambiente.
Estipulacin de los derechos de los usuarios de los servicios y mejora de su
atencin.
Mejora de la productividad de la empresa prestataria de tal manera que la
calidad y la expansin de los servicios se pueda lograr con el mnimo nivel
tarifario, inclusive menor al vigente al momento de la concesin.
40
Todas estas metas se fijaron sobre la base de objetivos parciales cada 5 aos y de
cumplimiento obligatorio a lo largo de 30 aos que dura la Concesin.
La estructura y los niveles tarifarios estaban definidos en el contrato de concesin, no
existiendo como en el caso de los accesos viales un proceso de adjudicacin basado
en una propuesta de tarificacin por parte de los oferentes.
El marco regulatorio estableca que los propietarios de inmuebles estaban obligados
a instalar a su cargo los servicios domiciliarios internos de agua y desage cloacal y
a mantener en buen estado las instalaciones. Estaban, asimismo, obligados al pago
de la conexin domiciliaria y del servicio con arreglo a las disposiciones del rgimen
tarifario. No obstante esta obligacin, en caso de existir falta de pago por parte de
algn usuario la empresa concesionaria no poda cortar el suministro del servicio.
IV.2. La tarifa ptima en el servicio de agua potable y desages cloacales
Al igual que en el caso de los accesos viales, la tarificacin ptima desde el punto de
vista social es aquella que iguala precio con costo marginal social (costo adicional de
agregar una unidad ms de produccin). En el caso del SAPDC, existen dos
producciones diferentes: abastecimiento a los usuarios conectados y acceso a los
nuevos que se incorporan. En este caso el principio de optimalidad es que cada
servicio sea tarificado a su costo marginal: precio por uso igual al costo marginal de
abastecimiento con la red existente y precio por acceso igual al costo de la inversin
de expansin vinculada.
41
Una caracterstica muy importante en este tipo de servicios es la fuerte presencia de
externalidades positivas en su provisin, vinculadas al impacto positivo que sobre la
salud de la poblacin tiene el acceso a agua potable y a adecuados desages
cloacales. Esto establece una diferencia sustancial con el servicio de accesos viales,
ya que las externalidades producen que el beneficio marginal social de cada nuevo
usuario sea muy superior al beneficio individual, beneficio este ltimo representado
por la disponibilidad al pago por parte del nuevo usuario (curva de demanda). Visto
desde otro punto de vista se puede decir que el costo marginal social de conexin es
muy inferior al costo marginal privado enfrentado por la empresa, por lo que la
tarificacin ptima en este caso implicar necesariamente la existencia de un
subsidio para cubrir la diferencia entre el precio abonado por el usuario (igual al costo
marginal social) y el costo de provisin de la conexin (igual al costo marginal
privado).
La tarificacin de acuerdo al costo marginal, sin embargo, tampoco es factible en
esta concesin. Del mismo modo que en los accesos tambin se da en este caso el
hecho de que los costos marginales resultan inferiores al costo medio. Esto es
consecuencia de las grandes economas de escala existentes en gran parte por las
fuertes inversiones fijas necesarias. Una alternativa de financiamiento para cubrir los
costos sera a travs de subsidios por parte del Estado, pero tampoco en esta
ocasin se previ la existencia de estos subsidios. Todos los costos deben ser
cubiertos por las tarifas abonadas por los usuarios, lo cual necesariamente lleva a un
sistema de tarificacin no ptimo.
42
IV.3. La renegociacin bajo restriccin presupuestaria del SAPDC
Nuevamente nos enfrentamos ante la restriccin de que todos los costos deben
cubrirse con los ingresos de las tarifas, inclusive la recuperacin de los costos fijos y
las inversiones hundidas. Esto implica tarificar de acuerdo a los costos medios y no a
los costos marginales, los cuales dadas las importantes inversiones hundidas son
menores a los costos medios. Por tanto, las tarifas necesariamente sern superiores
a las ptimas desde el punto de vista social.
Veremos a continuacin cules son las herramientas que tiene el Estado para, an
bajo la restriccin impuesta, minimizar el impacto de los incrementos tarifarios sobre
la sociedad.
IV.3.1 Definicin de los nuevos costos a reconocer
Cabe aqu el mismo comentario que en el caso de los accesos. El Estado no debe
garantizar el reequilibrio de la ecuacin financiera de la concesionaria sino el
equilibrio entre el sacrificio asumido por la sociedad y el asumido por las empresas.
Una diferencia fundamental con la concesin de accesos viales es que mientras en
esta ltima parte de los costos de operacin son incurridos directamente por lo
usuarios, en el SAPDC todos los costos son incurridos por la concesionaria, por lo
que mientras no se produzca un aumento tarifario los usuarios no han visto
perjudicada su situacin luego de la devaluacin e inflacin.
Esto es importante porque indica que bajo similares condiciones habra mayor
margen para un aumento tarifario en el SAPDC que en el de los accesos viales
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donde la sociedad ya sufri un perjuicio como consecuencia del aumento del costo
de operacin de vehculos.
IV.3.2 Mecanismos para una mayor eficiencia
La prdida de eficiencia econmica en el corto plazo como consecuencia de un
aumento tarifario estar principalmente asociada al menor bienestar social como
consecuencia del mayor pago por el servicio, pero es muy poco el bienestar que se
perdera por la reduccin del consumo y la consecuente prdida de la utilidad o
satisfaccin obtenida por l. Esto se debe esencialmente a dos factores:
- por un lado en los edificios de propiedad horizontal el pago del servicio
corresponde a un monto fijo que es independiente del nivel de consumo de
agua (servicio no medido). En este caso el aumento tarifario no provocara
ninguna reduccin del consumo, ya que dicha reduccin no tendra efecto
sobre el monto a pagar.
- por otro lado, en los servicios medidos, es muy probable que la elasticidad de
la demanda para incrementos no muy elevados de tarifa sea muy baja,
principalmente para los sectores de mayores ingresos ya que el aumento del
precio del servicio ser casi imperceptible en el total de gastos del mes.
No estamos diciendo que no haya una reduccin del consumo de agua por el
aumento tarifario, sino que dicha reduccin ser seguramente muy pequea y
detectable solamente en los servicios medidos. Al ser muy pequea la reduccin del
consumo tambin ser muy pequea la reduccin de eficiencia econmica por la
prdida de los beneficios que otorgaba el consumo que se elimina.
44
En todo caso, nuevamente es aplicable el principio de aplicar un mayor sobreprecio a
los que presenten menor elasticidad, ya que de este modo se minimiza la prdida de
consumo y por lo tanto de bienestar social. Esto implicara un mayor aumento a los
usuarios de servicios no medidos que a los de servicios medidos, as como, dentro
de estos ltimos, a los de mayores ingresos respecto a los de menores ingresos.
Es importante aclarar que esta distribucin tarifaria persigue el objetivo de minimizar
la prdida de eficiencia, an a costa de ser inequitativos. Por su parte, el menor
incremento tarifario a los de menores ingresos se asociara a la mayor elasticidad de
la demanda de este grupo y no a una decisin poltica de redistribucin del ingreso,
que es entendible pero que no es consistente con la eficiencia o equidad econmica.
En cuanto a la ganancia de eficiencia a largo plazo, deberan redefinirse los senderos
de expansin del servicio, tanto en su velocidad como en su ubicacin geogrfica,
siempre realizando un anlisis de costos y beneficios sociales a largo plazo y
eligiendo aquel sendero que maximice el valor presente de los beneficios netos.
La redefinicin de la velocidad de expansin se justifica en el hecho de que la
relacin entre beneficios y costos sociales de la expansin se ha modificado
drsticamente desde la devaluacin, donde es mas probable que los costos se hayan
incrementado ms que los beneficios. Si este es el caso, la obra debera postergarse
hasta que el costo de realizarla sea igual al beneficio que ella produzca en la
sociedad, ya que si as no se hiciera no se estara maximizando el bienestar social.
Otro aspecto importante es la definicin sobre un cronograma de inversiones de las
reas que se van a priorizar en la expansin. Dado que las externalidades positivas
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vinculadas a la incorporacin de nuevos usuarios a la red son mayores cuando los
servicios alternativos son de peor calidad, resulta razonable priorizar la incorporacin
de los usuarios de menores recursos, quienes tpicamente tienen antes de su
incorporacin un servicio alternativo de calidad inferior al que disponen usuarios
futuros de mayores niveles de ingresos. De todos modos la definicin exacta del
orden de incorporacin de distintas zonas geogrficas a la red debe tener en
consideracin adems de estas externalidades positivas todos los otros beneficios y
costos sociales asociados a la expansin, incluyendo la existencia de
interdependencia temporal entre inversiones segn la cual a veces conviene realizar
primero ciertas inversiones genricas que no suman cobertura inmediatamente pero
permiten luego realizar otras inversiones a un costo menor.
IV.3.2 La tarificacin de acuerdo al costo incremental
Del mismo modo que en los accesos, la necesidad de cubrir todos los costos con la
recaudacin proveniente de la aplicacin de las tarifas del servicio implica adoptar un
nivel tarifario por encima del costo marginal social. El nivel tarifario debe regirse por
el principio del costo incremental, es decir cobrarle a cada usuario por el costo
incremental que su existencia produce al resto de la sociedad, costo relacionado
tanto con su incorporacin a la red como con su consumo posterior. Estas son las
bases de una tarificacin equitativa.
El actual esquema tarifario del SAPDC de la ciudad de Buenos Aires y alrededores
es absolutamente inequitativo, ya que la clasificacin en grupos de usuarios por el
tipo de unidad (residencial, comercial y otros) y por el rea geogrfica de ubicacin,
as como el nivel tarifario asignado a cada uno no estn fundamentados en el
46
concepto del costo incremental, sino que derivan del esquema tarifarios existente en
la poca de la provisin estatal del servicio. Es habitual en el mundo que cuando es
el Estado el que provee un servicio de esta naturaleza, el esquema y los niveles
tarifarios sean utilizados como una herramienta poltica para el cumplimiento de
ciertos objetivos, ms que como una herramienta econmica para financiar la
provisin del servicio. Los objetivos suelen relacionarse con una poltica de
redistribucin del ingreso tendiendo a un esquema tarifario donde cada grupo de
usuarios paga ms en relacin a su capacidad de pago que en relacin al costo
incremental que le ocasiona a la sociedad.
Existe otra fuerte inequidad entre los servicios medidos y los no medidos, y entre los
usuarios de este ltimo sistema entre s. Esto se produce por el hecho de que al
tener los servicios medidos un cargo fijo independientemente del consumo, los que
menos consuman dentro de este sistema estarn subsidiando al resto de la
sociedad, especialmente a los de mayor consumo del servicio no medido.
Corregir estas inequidades sera ideal, pero creemos que hay varias limitaciones
tcnicas, legales y polticas. Las limitaciones legales y tcnicas se relacionan con la
dificultad de eliminar el servicio no medido para las unidades en edificios de
propiedad horizontal. Las limitaciones polticas atentan contra la posibilidad de tender
hacia un sistema ms equitativo econmicamente por el cual cada grupo de usuarios
pague por el costo incremental que ocasiona a la sociedad. La dificultad radica en
que el actual esquema tarifario tiende a tener una correlacin positiva con la
posibilidad de pago de cada grupo de usuarios, por lo que modificar esta situacin
implicara realizar una redistribucin del ingreso desde los que menos tienen hacia
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los que ms tienen, algo polticamente bastante costoso y prcticamente imposible
de implementar en conjunto con un aumento tarifario generalizado, adems que no
necesariamente deseable.
En el anlisis de la equidad del esquema tarifario debe tenerse en cuenta las fuertes
externalidades positivas en la incorporacin de usuarios al sistema. Gracias a estas
externalidades, vinculadas al positivo impacto sobre la salud general de la poblacin,
resulta conveniente incorporar a todos los usuarios potenciales independientemente
de si su disponibilidad al pago es superior o inferior al costo incremental asociado. En
el caso que la disponibilidad al pago sea menor que los costos necesarios de
inversin, como es habitual en los sectores de menores recursos, ser necesario un
subsidio que cubra la diferencia entre la capacidad de pago y los costos. Dado que
polticamente se descarta la idea de un subsidio desde el Estado hacia la
concesionaria, el subsidio lo tienen que proveer otros usuarios de mayor capacidad
de pago.
Estos subsidios cruzados, sin embargo, no deben distorsionar la seal de precios
que recibe la empresa sino corregir la valoracin privada detrs de la funcin de
demanda para que esta refleje las preferencias sociales. Concretamente, an cuando
existan transferencias entre usuarios tales que algunos contribuyen con pagos
mayores al costo de su uso respectivo y otros usuarios reciban ese excedente al no
tener que afrontar el costo pleno de su incorporacin a la red, si tales subsidios
cruzados no son automticos entonces la percepcin de la estructura tarifaria puede
continuar siendo relativamente eficiente. Esto significa que el concesionario
solamente debe recibir el pago correspondiente al cargo de acceso (igual al costo
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incremental social) cuando incorpora efectivamente a nuevos usuarios a la red, a
pesar de que los usuarios ya servidos hayan depositado con anterioridad el cargo por
subsidio incluido en su tarifa. En el lapso entre el pago y la percepcin del subsidio
cruzado, los fondos deberan capitalizarse para evitar incurrir en costos financieros
innecesarios.
IV.3.3 Inversin del concesionario e inversin de terceros
Mas all del cronograma de inversiones tendiente a aumentar el rea de cobertura
del servicio, puede darse el caso de que determinadas individuos agrupados en una
localidad, municipio o barrio, estn dispuestos a financiar por s mismos las
inversiones necesarias para incorporarse a la red evitando as esperar hasta que la
empresa concesionaria las realice. En este sentido, resulta una ganancia social muy
significativa la incorporacin de inversiones privadas para la expansin del servicio,
an cuando existan condiciones de monopolio natural y legal que obliguen a su
posterior transferencia al concesionario.
Para que esto ocurra en una medida razonable, debe haber una adecuada estructura
de descuentos tarifarios para los usuarios que decidan autofinanciar la inversin para
incorporarse a la red. La nica penalidad implcita para este grupo de usuarios debe
ser no contar con un financiamiento tan favorable como el que podra obtener la
empresa regulada, pero no debe haber una penalidad en la tarifa, debiendo la misma
reflejar prcticamente el costo marginal de provisin y no los costos fijos de
inversin, ya que esta fue realizada en forma privada por los usuarios. En rigor,
debera incluirse un sistema de descuentos adicionales que permita la devolucin, en
un tiempo razonable, de parte de la inversin realizada; descuento que debe ser
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funcin de la mayor o menor externalidad positiva que la inclusin de cada grupo
ocasione en la sociedad.
Creemos que es mucho lo que se puede hacer en el sentido de mejorar la
especificacin y magnitud de los descuentos que reciben los usuarios que financian
directamente las obras de inversin. Esto permitira acelerar el cronograma de
expansin del servicio con la consiguiente ganancia de bienestar social por las
externalidades positivas involucradas.
V. CONCLUSIONES
Nuestra Constitucin Nacional, luego de la reforma de 1994, establece en su art. 42,
entre otras cosas, que las autoridades deben proveer a la calidad y eficiencia de los
servicios pblicos. Por otra parte, por una cuestin de razonabilidad y justicia debe
existir una equivalencia entre la prestacin del servicio y la tarifa que abona el
usuario. La ecuacin de las tarifas es contemplada en la Constitucin en su art. 42 al
referirse a la proteccin de los intereses econmicos de los usuarios, en condiciones
de trato equitativo; el concepto de la relacin razonable entre los costos de provisin
del servicio, incluyendo las inversiones y las tarifas ya figuraba en la Ley de Reforma
del Estado, de 1989.
Estos dos aspectos implican encontrar un delicado equilibrio entre la tarifa que
permite mantener las condiciones de calidad y eficiencia del servicio, y aquella tarifa
que respeta las condiciones de justa razonabilidad y protege adecuadamente los
intereses econmicos de los usuarios. Este equilibrio no puede encontrarse, ni puede
pretenderse que el Estado defienda adecuadamente los derechos establecidos en
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nuestra Constitucin, sin un conocimiento profundo de los aspectos econmicos que
subyacen en la resolucin de este problema y de los aspectos tcnicos que
caracterizan, en cada servicio, tanto al anlisis conceptual como a las alternativas de
implementacin prctica.
El marco terico propuesto aqu no solo permite buscar el equilibrio en la defensa de
los distintos derechos constitucionales, sino que permite buscar el mejor equilibrio
dentro de los posibles, ya que al Estado se le presentan diferentes alternativas para
mejorar la eficiencia econmica y/o la equidad del nuevo esquema contractual,
alternativas que hemos desarrollado a lo largo del trabajo en forma particular para los
servicios de accesos viales y de provisin de agua potable, pero que en general
existen para todo tipo de servicios.
La adecuada fundamentacin terica de las decisiones no debe limitarse al proceso
de renegociacin, sino que debe ser una caracterstica que debe acompaar a todos
los procesos administrativos vinculados a la prestacin de los servicios a lo largo del
perodo de concesin. Por ello cobra fundamental importancia la existencia de Entes
Reguladores con real independencia del poder poltico de turno, con equipos
tcnicos capacitados, estables y comprometidos con la defensa del bien comn.
El nuevo esquema normativo que rija la prestacin de los servicios pblicos por parte
del sector privado debera recuperar para los Entes Reguladores la funcin
regulatoria que fueron perdiendo a manos de diversos organismos del Poder
Ejecutivo, as como reforzar atribuciones, dotaciones y competencias, garantizando
las mismas a travs de marcos que contengan una adecuada jerarqua institucional.
51
Todo esto ayudar a que se ubique a la poltica hacia los servicios pblicos como
una poltica de Estado, donde las decisiones se tomen en base a un fuerte
compromiso con la verdad, la justicia y el conocimiento, promoviendo a travs de la
independencia de los Entes la coherencia y previsibilidad de las decisiones. En
definitiva, se favorecer la creacin de un clima propicio para el regreso de la
inversin productiva y a largo plazo en nuestro pas.
En cuanto al consenso social y poltico necesario para esta etapa de redefinicin de
la relacin entre la sociedad, el Estado y las empresas privatizadas, creemos que la
mejor manera de generar estos consensos es a travs de la informacin confiable,
trasparente, clara y oportuna del accionar del Estado, as como del compromiso de
utilizar y aprovechar los mecanismos existentes de participacin ciudadana y el
desarrollo de nuevos mecanismos en este sentido.
El derecho a la informacin en relacin con los servicios pblicos est garantizado
por la Constitucin Nacional (art. 42), por lo que el Estado no debera limitarse a
aplicar los conceptos terico - prcticos desarrollados en este trabajo en su relacin
con las privatizadas, sino tambin informar adecuadamente a la sociedad respecto a
los objetivos que persigue en su accionar, las polticas que adoptar en tal sentido y
las herramientas que seleccion para su aplicacin, mostrando la fundamentacin
conceptual de sus decisiones. En la medida que la sociedad observe la coherencia
de las decisiones, la seriedad de los fundamentos expuestos, la voluntad del Estado
en la bsqueda seria y responsable de un mejor bienestar social, y la pronta
respuesta de las instituciones orientadas a representar a la sociedad frente a las
empresas privatizadas, se ir transformando el actual consenso negativo y poco
52
constructivo hacia los servicios pblicos y sus empresas en un consenso positivo y
constructivo que otorgue fortaleza, legitimidad y estabilidad a las necesarias
transformaciones en el sector de los servicios pblicos.
53
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