Legalizar.

Un informe
De la redaccin de nexos

I. Un fracaso mundial El consenso punitivo sobre las drogas vive una crisis de eficacia global. Sus resultados son pobres y sus costos altos. La prohibicin, nacida en la Convencin Internacional del Opio de 1912, se expandi paso a paso entre 1949 y 1961, y fue asumida por todos los pases signatarios de la ONU en 1998. Su fin declarado: Reducir tanto la oferta ilegal como la demanda de drogas. Nada indica que esto haya sucedido. En los pases consumidores, luego de medio siglo de persecucin, no han descendido ni la oferta ilegal ni la demanda. Se ha mantenido estable el consumo de cocana y herona. Ha crecido el de metanfetaminas y mariguana. Segn la propia ONU, en 2008, diez aos despus del acuerdo universal de prohibicin, consuman drogas entre 155 y 250 millones de personas, es decir, entre 3.5% y 5.7% de la poblacin mundial, un rango similar al de la dcada anterior.1 No hay cifras precisas sobre el mercado global de enervantes. Todas son ms bien indicativas, muchas de ellas con rangos de variacin enormes. Instituciones y especialistas disputan sobre las fuentes y la forma de medir el fenmeno, cuyo conocimiento preciso ha sido una de las primeras bajas de la prohibicin.2 Segn la ONU, en 2003 el valor global del mercado de drogas ilcitas era de 322 mil millones de dlares. De ellos, 140 mil millones correspondan a la mariguana, 70 mil a la cocana, 65 mil a los opiceos y la herona, 44 mil a las metanfetaminas. Del total del valor aadido a esas drogas por su carcter ilegal, el 76% se quedaba en los pases consumidores y el 24% restante en los pases productores y de paso.3 Estados Unidos sigue siendo el mayor mercado consumidor de enervantes, seguido de cerca por Europa Occidental. Desde 1960, en casi todos los grupos de edad, casi la mitad de los estadunidenses declara haber probado alguna droga ilegal.4 En 2008, 40% del consumo de cocana se concentraba en Norteamrica, seguido por Europa con el 30%. En cambio, la mayor parte del mercado de la herona, 47%, estaba en Europa Occidental y Rusia.5 El mundo desarrollado pelea sin esperanza contra su propio mercado: como revelan las cifras, el consumo de drogas en esos pases es a la vez potente, irreprimible e ilegal.

Es posible, segn apuntan los defensores de la prohibicin, que el consenso punitivo haya detenido la expansin del mercado en los pases consumidores, logro no desdeable. Pero es un hecho que no lo ha reducido, como era su propsito. En todo caso, con el paso del tiempo lo que se ha visto es un proceso de maduracin de ciertos mercados, que no crecen ms porque han llegado a un lmite: una franja de equilibrio prctico entre consumo, tolerancia y persecucin. Sabemos, en cambio, que la prohibicin hizo esos mercados muy rentables para los traficantes de dentro y los proveedores de fuera, aadiendo daos colaterales o consecuencias no buscadas (unintended consequences, en el lenguaje de la ONU), cuya acumulacin empieza a resultar indefendible y, para algunos pases, intolerable. Los beneficios prohibicionistas son modestos comparados con sus costos. Los daos son altos, afirma The Economist, y caen de manera desproporcionada sobre pases pobres y sobre la gente pobre de los pases ricos.6 Los barrios pobres y la poblacin marginal de las grandes ciudades de los pases consumidores pagan los costos ms altos por mantener la oferta de drogas ilcitas que requieren millones de consumidores recreativos. El espejo de la poblacin carcelaria de Estados Unidos es elocuente. La Comisin Europea calcula que hay en el mundo un milln de presos por delitos vinculados a las drogas: 500 mil estn presos en Estados Unidos, la mayora son negros o hispanos.7 Y, sin embargo, el mercado sigue tan estable como siempre en las grandes ciudades estadunidenses, en un esquema de territorios tolerados cuya dialctica de control puede entreverse en series como The Wire, que ficcionaliza el fenmeno en la ciudad de Baltimore, o El crtel de los sapos, que lo ve desde los tratos de los crteles colombianos. Por la concentracin del esfuerzo mundial en reducir la produccin y el trfico, los pases productores y de paso pagan costos mayores en todos los rdenes. Son los verdaderos escenarios de la guerra contra las drogas, sin ser, como se ha visto, los beneficiarios mayores del valor aadido por el trfico ilegal. Pases de produccin y paso como Myanmar, Afganistn, Irn, o en Amrica Latina, Per, Colombia y Mxico, han pagado en violencia, corrupcin, inseguridad y desarticulacin institucional, costos superiores a los que el consumo de las drogas prohibidas hubiera provocado en su salud, su economa, su seguridad o su equilibrio social. El ex presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, seala la desigualdad del impacto: Los pases desarrollados, los principales consumidores, han impuesto polticas dainas sobre los pases productores de drogas. Estas polticas han tenido consecuencias terribles, como la corrupcin de las fuerzas policiacas y judiciales, y la violencia relacionada al trfico, en el desarrollo econmico y la estabilidad poltica de los pases productores.8 Estos pases en especial tienen derecho a sealar y repudiar los costos del consenso punitivo, pues no se asientan en su territorio ni siquiera los modestos logros de contencin del mercado que pueden alegarse para los pases consumidores. En los pases de produccin y trfico de Amrica Latina crecen los ndices de homicidio:

Venezuela, Guatemala, Honduras, Per, Colombia y Mxico. Las regiones donde se concentran los homicidios en muchos casos coinciden con rutas del narcotrfico.9 La poltica de prohibicin consume grandes partidas de dinero pblico, proporcionalmente mayores en los pases de produccin y paso que en los pases consumidores. Por ejemplo: Estados Unidos gasta 40 mil millones de dlares al ao en la guerra contra las drogas. Mxico gasta nueve mil millones, el triple del gasto estadunidense si se comparan las cifras con sus respectivos productos internos.10 La debilidad institucional de los pases productores y de paso aade otros costos. El mercado negro de las drogas da a los traficantes recursos extraordinarios para corromper autoridades, reclutar aliados, comprar armas y establecer el control territorial violento de rutas y zonas, control necesario para reducir los riesgos y las incertidumbres que entraa el mercado ilegal. Para los pases productores y de paso todo es costo, crisis y desmoronamiento de su de por s precario orden institucional. II. El fracaso de Mxico Mxico ha dedicado varias dcadas a servir el consenso punitivo. Desde los aos setenta con la Operacin Cndor, orientada a la erradicacin de cultivos mediante el uso de antidefoliantes como el paraquat, hasta la ltima campaa de la guerra contra el crimen emprendida por el gobierno del presidente Caldern, la persecucin de las drogas en Mxico no ha sido sino una historia interminable de violencia y corrupcin. Los esfuerzos mexicanos en la materia admiten la comparacin con el mito de Ssifo, condenado a subir una piedra montaa arriba slo para que al llegar a la cima la piedra ruede cuesta abajo y haya que subirla de nuevo. La piedra del Ssifo mexicano tiene vida propia, la piedra se va encanallando en el camino hasta alcanzar los niveles de violencia que pueden constatarse todos los das en cada vez ms comunidades y en los medios de comunicacin. Los frutos de medio siglo de persecucin de las drogas en Mxico no podran ser ms amargos: una epidemia de inseguridad, violencia y corrupcin institucional, incapaz de contener o reducir el flujo de enervantes hacia el estable mercado estadunidense. Los resultados mexicanos en detenciones, decomisos o capturas de capos son notables. La irrelevancia de esos logros ante lo buscado, tambin. Todas las operaciones policiacas, todas las detenciones, campaas y muertes, no han reducido el flujo internacional de narcticos prohibidos. Los costos locales, en cambio, han sido elevadsimos. Por ejemplo, en corrupcin institucional.

En los aos noventa se descubri que el zar antidrogas de Mxico era cmplice de uno de los crteles que combata. En el ao 2008 fue descubierta la complicidad con el narcotrfico de los ms altos mandos de la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada (SIEDO), incluyendo a su titular. Los aos recientes registran la ola mayor de compra y corrupcin de gobiernos y policas locales. Las actividades del narcotrfico se han extendido a 19 de los 32 estados de la Repblica, cinco de los cuales viven condiciones de inseguridad y violencia que hacen correr por el mundo la imagen de Mxico como un Estado fallido.11 En el ltimo trienio se ha duplicado el nmero de arrestos por crmenes vinculados al narcotrfico: 115 mil 487 detenidos, contra 58 mil en todo el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) y 64 mil en el de Ernesto Zedillo (1994-2000). Hablamos de 237 mil detenidos en 16 aos, la mitad de todos los presos de Estados Unidos y la cuarta parte de los del mundo por delitos contra la salud.12 Los homicidios merecen nota aparte. Desde 1990 hasta 2007 la tasa de homicidios de Mxico no haba hecho sino descender. Haba 20 homicidios por cada 100 mil habitantes en 1990 y ocho homicidios por cada 100 mil en el ao 2007. La espiral de violencia desatada desde entonces por la guerra de las drogas en Mxico hizo subir la tasa. Segn la ONU, en el ao 2009 la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes era de 12, el doble que Estados Unidos, pero la mitad que Brasil, la tercera parte que Colombia, la quinta parte que Guatemala.13 La cuenta oficial de los muertos atribuibles a la guerra contra el narco en Mxico en los ltimos tres aos es de 28 mil, de los cuales la mayor parte corresponde a homicidios entre bandas rivales (nueve de cada 10, segn el gobierno mexicano).14 El impacto pblico de estos crmenes, sin embargo, es infinitamente superior al de los homicidios del pasado. Aquellos sucedan en su mayor parte en zonas rurales, por pleitos agrarios o rivalidades comunitarias. Los de ahora se dan en centros urbanos estratgicos, con rasgos de brutalidad que imponen la atencin de los medios. La crispacin pblica y el dao internacional a la imagen de Mxico (pas que pretende ser un centro de atraccin turstica) son costos que tampoco pueden desdearse. La campaa contra las drogas del gobierno de Caldern tiene nmeros notables. Segn las cuentas de un especialista, en los ltimos tres aos, al cierre de 2009, se haban destruido 227 laboratorios que procesaban precursores qumicos y se haban decomisado 90 mil kilos de cocana, 4.8 millones de kilos de mariguana, cuatro mil 800 kilos de metanfetaminas. El total de la droga asegurada podra llenar 250 furgones de tren. Se han incautado 389 millones de dlares de manos de narcotraficantes, equivalente a una tercera parte de la Iniciativa Mrida; cerca de 30 mil armas de guerra y 24 mil armas cortas: ms que las de los ejrcitos de El Salvador y Honduras juntos; 22 mil 900 vehculos: ms que la flotilla vehicular de las policas y el ejrcito de toda Centroamrica; as como 489 aeronaves y 310 embarcaciones.

Se han capturado y extraditado 286 narcotraficantes, la gran mayora a Estados Unidos, entre ellos siete grandes capos, 47 operadores financieros, 60 lugartenientes, dos mil 61 sicarios y 600 funcionarios corrompidos por la red criminal.15 Todo esto ha contribuido quizs al nico beneficio alegable por nuestros vecinos: mantener estable o con crecimiento moderado el consumo de drogas en Estados Unidos. Parece un beneficio menor para el tamao del esfuerzo. Respecto de la posicin relativa de Mxico y Estados Unidos en el tema de las drogas, los mexicanos suelen decir: Nosotros ponemos los muertos y ellos ponen los consumidores. Algo de verdad hay en esa queja. Mxico tuvo y tiene sus propias razones para haber emprendido la batalla contra el narcotrfico. Deba contener el avance del negocio de las drogas sobre gobiernos y policas locales que no podan resistir el embate, y que haban dejado que el crimen alcanzara niveles de impunidad sin precedentes. La violencia de las bandas en su lucha por rutas y territorios configur en los ltimos aos una crisis de seguridad pblica que linda con la seguridad nacional. Los gobiernos locales de Mxico son incapaces de administrar un esquema de tolerancia controlada como el que funciona en las grandes ciudades estadunidenses. Ciertas regiones y ciudades del pas muestran sntomas de inseguridad semejantes a los que presentan los Estados fallidos. El problema de salud pblica que amenaza a Mxico por problemas asociados con las drogas es menor que el de nuestros vecinos (slo 6% de mexicanos han probado alguna vez una droga ilegal,16 contra 47% de estadunidenses17). El asunto crtico no es de salud, sino de seguridad pblica. La inseguridad que sacude a Mxico nace de las debilidades de su Estado de derecho y de sus frgiles gobiernos locales. Pero se dispara por las rentas que obtienen los narcotraficantes en el mercado ilegal de drogas. Son esas rentas las que permiten al crimen organizado corromper, reclutar y armarse fuera de toda proporcin. Debilidad institucional y altas rentas del crimen organizado no pueden sino conducir a la crisis de seguridad pblica que arrostra Mxico. Las altas rentas de mercado ilegal de drogas han dado paso a un crimen organizado capaz de corromper y por momentos de suplir las funciones del Estado. El Estado mexicano no parece capaz de enfrentar organizaciones criminales que capturan rentas tan cuantiosas. III. Las rentas del crimen De qu rentas hablamos? La expresin narcotrfico rene en un solo concepto la produccin y trfico de cuatro variedades de estupefacientes: la mariguana, la cocana y sus variantes, los opiceos derivados de la amapola, en particular la herona, y las metanfetaminas o drogas de diseo. La cadena de valor de estas drogas explica por s sola la razn del trfico: un reparto exuberante de ganancias.

La mariguana representa el porcentaje mayor del comercio ilegal de drogas. Llamar a la mariguana droga es una licencia del lenguaje, pues su secuela txica es comprobadamente baja y aun trivial, por lo menos ms que la del alcohol. Un kilo de mariguana vale en territorio mexicano unos 80 dlares. La mariguana mexicana, que los consumidores californianos llaman, despectiva pero al parecer justamente, cannabis shit, puede alcanzar un valor de mayoreo de dos mil dlares. De modo que por cruzar la frontera entre Mxico y Estados Unidos un kilo de mariguana puede aumentar su valor en mil 920 dlares. Un kilo de pasta de coca en Colombia tiene un valor de 950 dlares. Convertido en base de coca, su valor sube a mil 430 dlares. Vuelto cocana propiamente dicha, el valor del kilogramo sube a dos mil 340 dlares. Con ese precio sale de Colombia, o de Per o de Bolivia, y va agregando valor conforme vence las barreras de su persecucin. Puesta en alguna ciudad mexicana de la frontera norte, el valor del kilogramo de cocana es ya de 12 mil 500 dlares. En cuanto cruza la frontera y pisa territorio estadunidense, sube a 26 mil 500 dlares. Una vez que se divide en gramos y se reparte en sobres o lneas en las calles de las grandes ciudades de Estados Unidos, el prodigioso kilogramo de cocana puede alcanzar un rendimiento de hasta 180 mil dlares. Algo similar sucede en la cadena que la lleva a Europa. El hecho significativo para las rentas del narcotrfico mexicano es que por pasar la lnea fronteriza con Estados Unidos, un kilo de cocana puede dejar una ganancia de 14 mil 500 dlares. El ciclo de valor de la herona no es menos rentable. Mxico, que es un histrico productor de amapola, ha empezado a incursionar en su transformacin en herona, el opiceo ms codiciado del mercado norteamericano. Un kilo de herona tiene en Mxico un valor de 35 mil dlares.18 Cuando cruza la frontera y pisa territorio estadunidense, su valor sube a 71 mil dlares. Vendido al menudeo en las ciudades estadunidenses su valor puede llegar a los 131 mil dlares. Por cruzar un kilo de herona de Mxico a Estados Unidos alguien puede ganar 26 mil dlares. Por lo que hace a las metanfetaminas, uno de cuyos componentes fundamentales es la seudoefedrina, puede decirse lo siguiente: en el ao 2005, un kilo de seudoefedrina puesto en el puerto mexicano de Lzaro Crdenas-Las Truchas tena un valor de 40 centavos de

dlar. En 2009 el valor de un gramo de metanfetaminas de alta calidad en las calles de las grandes ciudades estadunidenses vala 110 dlares: 110 mil dlares por kilo.19 No hay cifras precisas del volumen de mariguana, cocana, herona o metanfetaminas que los narcotraficantes mexicanos pasan a Estados Unidos. De hecho, como hemos apuntado antes, no hay cifras precisas sobre el mercado global de enervantes. Segn la Oficina de la Casa Blanca para la Poltica de Control de Drogas, en el ao 2006 los ingresos totales del narcotrfico mexicano eran de 13 mil 800 millones de dlares. El 60% de esa cantidad, ocho mil 600 millones de dlares, corresponda al trfico de mariguana.20 Hay quienes rechazan estas cifras como ilusorias, porque no son consistentes con el volumen del mercado estadunidense de consumo de la yerba. Nadie niega, sin embargo, que la mariguana es una parte sustantiva del caudal. De ah el impacto extraordinario que podra tener sobre todo el cuadro la posible legalizacin plena de la mariguana que los ciudadanos de California decidirn en un plebiscito el 2 de noviembre prximo. Podra ser la bandera de salida para una legalizacin equivalente en Mxico que golpeara un alto porcentaje de los ingresos del crimen organizado. Respecto de la cocana, segn la ONU, el traslado en la frontera de Mxico a Estados Unidos es de 191 toneladas por un valor de tres mil millones de dlares.21 La produccin de herona en Mxico se calcula en 38 toneladas por un valor de 1.3 mil millones de dlares.22 En su informe ms reciente, el Departamento de Justicia estadunidense advierte sobre un crecimiento en las cantidades de metanfetaminas provinientes de Mxico pero no aventura una cifra sobre el volumen del trfico. Registra slo un aumento enorme de los decomisos en la frontera: dos mil 820 kilogramos en 2008 y cinco mil 197 kilos en 2009.23 Puesto todo junto, hablamos de un crimen organizado cuyas rentas totales probablemente han aumentado de los 13 mil 800 millones de dlares de 2006 a por lo menos unos 15 o 16 mil millones en 2010, cantidad que est muy lejos de las cifras estratosfricas que suelen manejarse (29 mil, 35 mil millones de dlares), aunque es enorme si se piensa en la compra de policas que ganan 300 dlares al mes y sicarios que pueden matar a alguien por 500 dlares.24

IV. Libertad y seguridad La capacidad de corrupcin, reclutamiento y armamento que permiten las altas ganancias del mercado ilegal de drogas han vuelto al narcotrfico mexicano una fuerza criminal extraordinaria. El narco es a la vez un poder paralelo, una fuerza econmica, una red de oportunidades de riesgo, una fuente de sociabilidad ilegal y una provincia legendaria del de por s legendario territorio de la violencia mexicana. La violencia del narco es caracterstica de los mercados ilegales. Prohibicin y persecucin elevan los precios del producto ilegal. Los participantes del mercado corren los riesgos comunes a todos los negocios y adems riesgos altos de expropiacin y de incumplimiento de contratos. Pueden ser interceptados por la polica o tener un cmplice

que no cumple su parte. En ambos casos cuesta. La intercepcin puede ser legal o tomar la forma de pactos de extorsin/corrupcin que otorgan derechos informales de paso. De ah la aspiracin de control territorial de los crteles: quieren ejercer derechos monoplicos de paso y mantener las rentas altas, sin competencia. Si otro crtel quiere pasar, debe construir su propia red de proteccin, corromper a otros funcionarios pblicos o pelear los derechos con violencia. El incumplimiento de contratos tambin cuesta. Los acuerdos entre criminales son de honor porque no hay institucin externa que garantice el cumplimiento de sus acuerdos. Un traficante puede acordar con otro un precio y una cantidad, pero ninguno de los dos puede ser obligado por un tercero a cumplir, como en los contratos legales. Para que se cumpla un acuerdo de honor hay que elevar los costos de incumplimiento, de modo que convenga cumplir. El costo ms alto a pagar es la vida misma. Por eso, todo narcotraficante que se d a respetar debe tener una pistola en la mano y usarla cuanto sea necesario. El riesgo eleva las rentas de los que evitan la expropiacin y el incumplimiento, pues la demanda es estable: quien salve los obstculos, encontrar compradores dispuestos a pagar un alto precio. Frutos lgicos de este mercado ilegal son criminales violentos con acceso a un flujo persistente de dinero. Quien quiera revertir esta poderosa fuerza nacida de los mercados ilegales tendr que golpear los ingresos exorbitantes, que permiten a los narcos corromper, reclutar y armarse como ninguna fuerza ajena al Estado ha podido hacerlo desde la Revolucin mexicana de 1910. No establecemos el smil para sugerir que el narcotrfico va a hacer una revolucin, sino para subrayar que es un poder con una gran autonoma relativa, derivada de sus rentas ilegales. Las posibilidades de cortar esas rentas por la va financiera institucional son tan ilusorias en Mxico como en los pases consumidores. En los ltimos tres aos slo han sido retenidos como ingresos atribuibles al narcotrfico unos 411 millones de dlares.25 El Departamento de Estado calcula que los crteles mexicanos lavan al menos ocho mil millones de dlares al ao. El gobierno mexicano slo ha procesado a 90 criminales entre 2006 y 2009 por lavado de dinero.26 El otro camino para tocar el corazn econmico del narcotrfico es reducir el margen de ganancia que da la prohibicin. La prohibicin es lo que hace que un kilo de mariguana en Mxico valga 80 dlares, mientras ese mismo kilo vale dos mil dlares en California; que un kilo de cocana valga en una ciudad fronteriza mexicana 12 mil 500 y 26 mil 500 en la vecina ciudad estadunidense; que un kilo de herona valga en Mxico 35 mil dlares y 71 mil en Estados Unidos.27

Terminar la prohibicin, legalizar las drogas, es el nico camino cierto a la reduccin de las rentas ilegales del trfico y del consiguiente poder, violento y criminal, de los narcotraficantes. Los argumentos en favor de la legalizacin circulan amplia e inteligentemente por el mundo. Hay argumentos de principios. Van del alegato liberal clsico segn el cual el hombre es soberano de su cuerpo y el Estado no puede obligarlo a evitar una conducta que lo dae mientras esa conducta no perjudique a terceros (John Stuart Mill), hasta el argumento econmico clsico, segn el cual la represin de la demanda crea mercados paralelos y precios artificiales que otorgan por la va del crimen lo que la sociedad prohbe con la ley (Milton Friedman).28 Pases productores y de paso como Mxico han de aadir el argumento de los costos adicionales que pagan para reprimir ese mercado. Al tratar de reprimir lo irreprimible, se pierden de un bien pblico, la seguridad, cuya inexistencia hace inimaginables el desarrollo, el equilibrio social, la vida civilizada o la libertad. La seguridad es aqu el piso de la libertad: una sostiene a la otra. Hay que legalizar todas las drogas, dice el argumento liberal, porque el Estado no puede prohibir a nadie que haga lo que no daa a terceros. Hay que legalizar todas las drogas, dice el argumento de la seguridad, porque la renta ilegal de una sola de sus variedades bastara para sostener el poder de corrupcin, reclutamiento y violencia de los narcotraficantes.

V. Legalizar: Droga por droga Quien dice legalizar, dice, en realidad, regular. Cada una de las drogas que persigue el consenso punitivo tiene valores psicotrpicos, riesgos mdicos y efectos sociales distintos. No puede darse el mismo trato legal a drogas suaves como la mariguana, a drogas duras como la cocana y la morfina, y a siniestros derivados de las drogas duras como el crack o el crystal meth.29 Regular implica separar los mercados de drogas y proteger a los consumidores permitindoles consumir con acceso a buena informacin sobre los riesgos. La Transform Drug Policy Foundation ha propuesto en los ltimos aos distintos esquemas de regulacin segn los riesgos.30 Veamos droga por droga. Mariguana. La mariguana es la ms comprobadamente inocua de las drogas prohibidas, inferior en todas sus consecuencias al alcohol, al cigarrillo y a muchos frmacos que se expenden legalmente con receta. Acusa tambin una propensin relativamente menor a generar dependencia o adiccin. La regulacin de la mariguana debera seguir las experiencias del mercado legal de tabaco y alcohol. El producto debe dar al usuario informacin sobre sus ingredientes activos (la proporcin de THC, tetrahidrocannabinol) y garantizar la ausencia de productos qumicos dainos en su elaboracin.

Es necesario distinguir entre mariguana ingerida y fumada y dar al consumidor informacin sobre la dosis recomendada. El producto debe alertar explcitamente sobre los daos a la salud que ocasiona su consumo. Los precios deben estar gravados con fuertes impuestos y su publicidad debe estar restringida o prohibida. Debe crearse un sistema de licencias de venta, como con el alcohol, para que la autoridad pueda escoger las zonas de comercio (lejos de las escuelas, por ejemplo) y el nmero de establecimientos.31 Cocana. Basada en la hoja de coca, el consumo recurrente de cocana genera dao fsico y psicolgico, en particular en personas con un consumo problemtico y en adictos. Una de las caractersticas del mercado ilegal de cocana es que termina siendo un producto caro que pocas veces se consigue en su forma pura, normalmente se adquiere mezclado con otros ingredientes txicos. Al regular su venta, la autoridad debe exigir 100% de pureza, como si se tratara de un medicamento, y el uso de ingredientes no dainos para diluirla. Los puntos de venta deberan estar restringidos a farmacias, su publicidad prohibida y la droga slo sera accesible a mayores de edad. La produccin debe estar en manos del Estado o de un solo intermediario designado por las autoridades sanitarias. Para dar ayuda mdica a los usuarios que pudieran requerirla y para mantener un control explcito del mercado, es necesaria la identificacin del usuario y un esquema de venta con lmites de consumo. Esto implica un sistema de licencias negativas para los consumidores: cualquier adulto puede obtener una licencia de consumo, pero el que incurra en un uso problemtico, consuma en lugares pblicos o dae a terceros (chocar bajo el efecto de la cocana, por ejemplo), puede perder el derecho a la compra legal. La regulacin de la cocana implica la de sus derivados. Algunos de ellos, ms fuertes y peligrosos, como el crack, y otros con menos riesgos y menos potencia como el t de coca. Opiceos. Herona, morfina. El objetivo principal de la regulacin de productos derivados del opio debe de ser la reduccin del dao y su disponibilidad para efectos teraputicos. Se deben tomar las medidas necesarias para que los adictos puedan tener un acceso seguro y controlado, bajo supervisin mdica. Esto implica que su consumo sera bajo receta mdica, y con el cumplimiento de ciertas condiciones por parte de los consumidores. El control sanitario de los consumidores ha probado ser efectivo para sustituir opiceos fuertes, como la herona, por opiceos sintticos que aminoran la dependencia y el comportamiento criminal asociado a la adiccin. La produccin y venta debe mantenerse bajo estricta regulacin estatal, como ya sucede de hecho con el 50% de la produccin mundial de opio: es parte del mercado farmacutico. Una formulacin precisa para el mercado de herona es la que ha hecho el acadmico Jim Leitzel.32 Leitzel propone que el Estado controle la produccin y venta, y que otorgue a ciertas personas licencias de consumo que slo seran entregadas a quienes cumplieran ciertos requisitos como el conocimiento sobre el dao y las implicaciones de su uso. A su vez, las ventas slo podran hacerse de manera diferida. As, el usuario no slo tendra un lmite total de consumo en cierto periodo, y posible seguimiento mdico, sino que tendra que planear su consumo para demostrar que no est incurriendo en un consumo problemtico consecuencia de una adiccin.

La regulacin de la herona tambin permitira controlar mejor la epidemia de VIH, como lo han pedido mdicos y cientficos en el mundo a travs de la Declaracin de Viena.33 El cambio de jeringas y la garanta de condiciones sanitarias por parte del Estado evitara que los usuarios compartan jeringas y corran un riesgo innecesario de contagio. Un apunte aparte merecen opiceos como la morfina que, por extensiones ciegas de la prohibicin, no llegan a enfermos terminales para aliviar agonas irremisiblemente dolorosas. Actualmente, cerca del 80% de los enfermos no tiene el acceso necesario a medicamentos para atender el dolor moderado o severo. Esto representa una violacin de derechos humanos pues, segn Naciones Unidas, los Estados tienen la obligacin de evitar que las personas sufran tratos crueles e inhumanos.34 El 93% de la produccin global de morfina se consume en Norteamrica, Japn y Europa.35 En el ao 2000, Mxico estaba en la lista de los pases con menor acceso a medicamentos para el dolor. El contraste es impactante. El uso per cpita de morfina legal al ao en Dinarmarca era de 69 miligramos, el promedio global era de seis mligramos y en Mxico de .01 miligramos.36 Las variantes menos riesgosas y dainas del consumo de opio, como el opio fumado, pueden pensarse dentro de esquemas de regulacin menos restrictivos. Metanfetaminas. Aunque es un mercado ms pequeo, el de las metanfetaminas puede ser ms difcil de regular, porque muchas de ellas de hecho son legales y ya estn reguladas como medicamentos cuya venta requiere receta mdica. Sin embargo, la excesiva regulacin hace que dominen el mercado ilegal las variantes ms potentes y las de contenido ms incierto. Una forma de disminuir la venta ilegal es permitiendo la venta sin receta de las variantes ms dbiles y de efecto retardado, para que quienes decidan consumir anfetaminas, antes de recurrir al mercado ilegal, acudan a un mercado legal en el que pueden obtener informacin sobre los usos de mayor riesgo. El xtasis debe ser tratado de manera distinta debido a que sus efectos fsicos y psicolgicos no son los mismos que los de otras anfetaminas. Hay poca informacin sobre los efectos de largo plazo del xtasis debido a su prohibicin, pero lo que se sabe hasta el momento es que en muy pocas personas genera dao fsico o psicolgico permanente. El riesgo ms grave vinculado al xtasis es la ausencia total de informacin sobre su contenido. Considerando esto, su produccin legal podra por lo menos garantizar que el producto consumido sea MDMA,37 y se pueda ofrecer informacin sobre el riesgo y dao que implica su consumo. Un riesgo mayor es la deshidratacin. Otro, contraer matrimonio bajo su influencia, pues el efecto del xtasis es borrar barreras emocionales y potenciar adhesiones afectivas. Se aconseja informalmente esperar seis semanas luego de haberlo probado antes de casarse.

VI. Legalizar: Beneficios y maleficios Los beneficios de la legalizacin pueden enunciarse con relativa sencillez, lo que no quiere decir que sean inobjetables. Son, s, otra perspectiva del problema, un camino alternativo al aparente callejn de salida de las sociedades contemporneas que combinan avidez privada y prohibicin pblica de drogas. Convendra reconocer que no existe ni existir un mundo sin drogas. Puede existir slo un mundo con control razonable sobre las drogas. Beneficios. La legalizacin tendra un efecto serio sobre los mrgenes de ganancia del crimen organizado: reducira su capacidad de corrupcin, reclutamiento y violencia. Reducira tambin los conflictos y la inestabilidad poltica en los pases productores y de paso. Reducira los costos sociales poniendo fin a una de las causas principales del crimen y de la prostitucin callejeros. Reducira el tamao de la poblacin carcelaria no violenta. Abrira un espacio a la regeneracin de barrios pobres, tomados por el narcomenudeo en innumerables ciudades del mundo desarrollado y del no desarrollado. Liberara una enorme cantidad de recursos pblicos dedicados hoy a la persecucin, para canalizarlos a la educacin y la salud, en un entorno de mayor transparencia sobre los efectos del consumo de drogas en las costumbres y la conducta de la poblacin. Pases de produccin y paso como Mxico podran concentrar sus esfuerzos de seguridad pblica no en perseguir el trfico, sino en contener los crmenes que afectan la vida diaria de los ciudadanos: homicidio, secuestro, extorsin. Y a contener las actividades de un crimen organizado de proporciones controlables. Garantizara, como sucede con el alcohol, la calidad industrial o qumica de los estupefacientes, y la responsabilidad pblica, como negociantes legales, de los encargados de satisfacer la demanda. Para Mxico la legalizacin tendra un beneficio poltico adicional: las drogas desapareceran de la agenda bilateral con Estados Unidos, reduciendo significativamente los conflictos con ese gobierno. Lo que la legalizacin no puede resolver es la existencia de usuarios de consumo problemtico o adictivo, que se enganchan en las drogas con daos irreparables, a veces mortales, para su salud. Tampoco resuelve los problemas subyacentes al abuso de las drogas: pobreza, desempleo, falta de oportunidades, trastornos mentales. Tampoco termina con el crimen organizado. Puede suceder incluso que durante un tiempo aumenten las actividades criminales de grupos despojados de sus rentas y ansiosos de volver a ellas. Pero los gobiernos dispondrn de ms recursos para lidiar con el problema y

el crimen organizado tendr menos para crearlo. En todo caso, nadie propone la legalizacin como una panacea, sino como una eleccin pblica de un mal menor. Legalizar las drogas en el sentido apuntado de regularlas implica un riesgo y tiene un costo. Nadie puede decir que es inocua y que no plantear problemas de consumo, adicciones y otras consecuencias no buscadas. Quiz el alegato ms slido contra la legalizacin de la herona y cocana sea el de James Q. Wilson: Against Legalization on Drugs, cuya lectura es obligada para los interesados en el debate sobre el tema.38 Maleficios. Los argumentos inteligentes contra de la legalizacin suelen basarse en dudas sobre sus beneficios. En primer lugar, est el argumento de qu har el crimen organizado cuando se vea ahogado por la falta de grandes ganancias. Se extender criminalmente a otros delitos como el secuestro y la extorsin? La legalizacin puede traer consigo un aumento de crmenes distintos al narcotrfico? Veremos consolidarse una gigantesca astronoma de mafias dedicadas a extorsionar a los ciudadanos ya que no obtienen ganancias de los consumidores de enervantes? Creemos que no, por la naturaleza misma del crimen que se persigue. La diferencia entre el narcotrfico y crmenes como la extorsin o el secuestro, es que en la narcoventa los delincuentes gozan de la complicidad de sus vctimas. Los consumidores de drogas prohibidas quieren consumir, buscan a sus proveedores: son la mitad activa del delito. Los secuestrados y extorsionados, no. Todo lo contrario: huyen de sus victimarios. Para los criminales es ms riesgoso, y al final menos rentable, obtener una ganancia de quien los rehye que de quienes establecen con ellos un acuerdo voluntario de comercio para comprar drogas ilegales. A diferencia del consumidor de drogas, las vctimas de secuestro o extorsin buscan como aliada a la autoridad que puede protegerlos, no a los narcotraficantes que les venden lo que quieren. Si se legalizan las drogas, quiz los narcotraficantes busquen el negocio en otros crmenes. Pero la diferencia en las rentas, en los riesgos y en el inters de las vctimas, permite suponer que fuera de la lgica de las drogas prohibidas el crimen organizado no tendr el poder corruptor, la capacidad de violencia ni la complicidad social de que goza. En segundo lugar est la pregunta obvia: por qu un mercado legal regulado no dara lugar

tambin a un mercado negro no regulado? Seguramente s. Pero los volmenes, los mrgenes de ganancia y la cantidad de personas involucradas en el crimen organizado seran mucho menores. Quienes decidan participar en el mercado enfrentarn menos costos si lo hacen legalmente y tendrn ganancias menores pero ms estables. Querrn evitar los costos de violencia que hay en los mercados ilegales. Habr, sin duda, mercados negros, como los hay del alcohol, del tabaco, de las medicinas, y piratera de otros productos. Pero, tienen esos mercados negros las mismas consecuencias que el mercado ilegal de drogas? Es obvio que no, porque la regulacin y las leyes importan. Pueden no cumplirse, pero eso no implica que su cumplimiento no genere beneficios, y su incumplimiento, costos. En tercer lugar, est el argumento del efecto de largo plazo de un mercado legal de ms sustancias txicas disponibles para una sociedad que de por s vive en altos niveles txicos y con severas consecuencias de adicciones con sustancias que ya son legales. Aunado a esto, hay indicios de que el consumo de ciertas drogas, incluyendo el alcohol, generan cierto tipo de crmenes, violentos o imprudenciales. Quienes abogamos por legalizar el mercado de drogas pensamos que sus riesgos y daos pueden ser mejor atendidos mediante la regulacin, la informacin y la educacin. El esquema prohibitivo ha hecho que nuestras sociedades renuncien a educarse a s mismas en el dao que pueden causarle las drogas. La experiencia del tabaco y el alcohol, que generan daos a la salud, es que con informacin y polticas pblicas pueden controlarse las consecuencias negativas. En el largo plazo, tal vez una de las lecciones ms interesantes es que el consuno de drogas no depende slo de su disponibilidad. Hay pruebas en diferentes sociedades de que las drogas, pese a ser muy accesibles, mantienen un nivel de consumo bajo. Hay casos tambin de pases en que la prohibicin y las medidas punitivas han sido estrictas y, pese a ello, el consumo sigui elevndose. Por lo dems, es la prohibicin lo que ha dado paso a las drogas ms dainas del mercado ilegal. Drogas rebajadas y de elaboracin casera, como el crack y el crystal meth, que son ms nocivas que otras, probablemente nunca se hubieran inventado si la prohibicin no hubiera elevado los costos de consumir drogas ms puras. En cuarto lugar est la preocupacin del efecto que la oferta legal de enervantes podra tener sobre los jvenes. Es una preocupacin vlida. Si algo hay que regular con cuidado es precisamente el acceso de los jvenes a las drogas. Entre ms joven empieza una persona a consumir drogas legales o ilegales, mayores son las posibilidades de que desarrolle hbito o adiccin. El fin de la prohibicin implicara que los espacios de socializacin de los nios y adolescentes ofrezcan informacin abundante sobre el peligro que entraa el consumo de drogas. El entorno familiar y la escuela deben jugar un papel fundamental en la educacin relativa al consumo de drogas, y no slo, como hoy, en ignorarlas.

VII. Espejos: Holanda y Portugal No se puede proponer un cambio de poltica pblica sin tener una idea clara de sus consecuencias. La prohibicin universal, en el ltimo siglo, ha dejado poco espacio a la experiencia. A la pobreza de informacin se suma la escasez de ejemplos comparables de legalizacin y regulacin en las sociedades modernas.La experiencia mexicana es particularmente limitada. Hay informacin de que la regulacin del tabaco est cumpliendo sus objetivos en materia de proteccin a la salud. Durante la ltima dcada se ha usado una combinacin de estrategias para reducir el tabaquismo: alza de impuestos, campaas de concientizacin, restricciones publicitarias y de lugares de consumo. El resultado ha sido una reduccin del nmero de fumadores activos. Entre 2002 y 2008 se redujeron cerca de 5%.39 La experiencia del tabaco nos muestra que es mejor regular de manera inteligente que prohibir a ciegas. En el Distrito Federal, en donde est prohibido fumar en restaurantes, bares y otros lugares cerrados, tras dos aos de aprobada la regulacin, diversos estudios muestran que se ha reducido sustancialmente el nmero de personas expuestas al humo de tabaco cotidianamente, que han disminuido las concentraciones de nicotina en restaurantes y bares, y que el Estado ha tenido la capacidad de aplicar las disposiciones regulatorias.40 Los lmites de esta analoga estriban en que, ms all de los daos a la salud, en la regulacin del tabaco no existen consecuencias comparables con la prohibicin de drogas. Debemos acudir a experiencias de otros pases y a las lecciones de la historia. Referimos en este apartado la experiencia de los Pases Bajos y Portugal. El tema del siguiente son las lecciones de la prohibicin del alcohol en Estados Unidos. Por ltimo, establecemos una analoga con las apuestas y juegos de azar que en Mxico estuvieron sometidos a un rgimen de prohibicin. Holanda: 1976-2010. Uno de los casos ms famosos de legalizacin de facto del consumo, posesin y venta de mariguana es el de Holanda. A mediados de los aos setenta, tras los reportes de dos comisiones especializadas, el gobierno holands lleg a la conclusin de que la mariguana y el hashish seguiran siendo ilegales pero no se perseguira su venta individual, ni tampoco su posesin y consumo. As empez una poltica de no persecucin penal que con el tiempo se convirti en una legalizacin de facto a travs de una regulacin estricta. Esta regulacin impuso a los puntos de venta y consumo (los llamados coffee shops), cinco reglas bsicas para ser tolerados: 1) estaba prohibido anunciarlos, 2) en esos locales no se podra consumir alcohol, tabaco y otras drogas legales, 3) las ventas por persona (mayores de edad) no deberan exceder de cinco gramos, y el establecimiento no podra tener ms de 300 gramos del producto, 5) no se toleraran disturbios pblicos en o alrededor de los establecimientos. La regulacin es descentralizada: son los gobiernos locales los que deciden cuntas licencias distribuyen y con qu requisitos.

Consecuencias? Hay dos lecturas, no necesariamente incompatibles. La primera es que al aceptar un oasis de drogas en un contexto global de prohibicin, se gener una corriente de narcoturismo, y se degradaron la aplicacin de la ley y las reglas de convivencia alrededor de los coffee shops. Distintos gobiernos locales decidieron imponer ms restricciones y reducir el nmero de licencias. La segunda lectura es que desde la legalizacin de facto en 1976, la incidencia en el consumo de mariguana en el ao 2000 era bsicamente igual en msterdam que en Estados Unidos.41 En 2004 la incidencia anual y la prevalencia a lo largo de la vida de uso de mariguana en Holanda eran ms bajas que en Francia, Inglaterra, Estados Unidos y Canad.42 Una consecuencia digna de subrayarse es la separacin de los mercados de drogas duras y drogas suaves. Quien busca consumir mariguana en Holanda no tiene que entrar en contacto con el mercado de drogas duras (cocana y herona), como sucede cuando todas circulan dentro del mismo mercado ilegal. Buena parte de los problemas en torno a los coffee shops estn vinculados al carcter ilegal del cultivo y la venta al mayoreo. Este problema se conoce como el de la puerta de atrs: los coffee shops venden por la puerta de enfrente legalmente un producto que por la puerta de atrs adquieren ilegalmente.43 Portugal: 2001-2010. El caso de Portugal ha cobrado relevancia a partir de la publicacin, el ao pasado, por parte del prestigiado, conservador, Instituto CATO,44 de una evaluacin de la poltica de descriminalizacin de las drogas. En 2001 el gobierno portugus promulg una ley en la que explcitamente descriminaliza el consumo y la posesin para consumo personal de todas las drogas. Consumo personal se entiende como la cantidad promedio para el uso de una persona por 10 das. Descriminalizar significa que aunque se mantiene una sancin, sta no pertenece al campo de la justicia criminal. Cuando un polica encuentra a alguien consumiendo en flagrancia le da un citatorio para que se presente en la Comisin de Disuasin. Esta comisin puede imponer sanciones en forma de multas, enviar a tratamiento a quien est incurriendo en un uso problemtico de drogas, o simplemente suspender el procedimiento sancionatorio y entregar informacin al infractor sobre los riesgos del uso de drogas, advirtindole sobre las sanciones en caso de reincidencia. Hasta 2005, en la gran mayora de los casos, el procedimiento se haba suspendido. El gobierno portugus impuso el sistema de descriminalizacin con el objetivo de mejorar la atencin del problema de salud pblica de las drogas y controlar mejor su consumo. Segn el reporte del Instituto CATO, el uso de drogas ha disminuido en casi todas las categoras en Portugal y aumentado levemente slo en algunas, entre personas mayores. Entre los jvenes de 13 a 15 aos la prevalencia se redujo de 14.1% a 10.6%. Entre los

jvenes de 16 a 18 aos en el mismo periodo se redujo de 27% a 21%. Estos son los grupos de edad que se consideran ms propensos a adquirir hbitos de consumo o adicciones. En trminos relativos frente a Estados Unidos y el promedio europeo, Portugal mantiene ndices de incidencia particularmente bajos. Se han reducido de manera importante las detenciones por trfico de drogas, como consecuencia de una reduccin del tamao del mercado ilegal. En Mxico se dieron pasos importantes hacia este tipo de legislacin. La ley de 2009 busc romper con la estigmatizacin criminal de consumidores y adictos que posea el esquema anterior. Sin embargo, algunos analistas consideran que los lmites legales de posesin y consumo en Mxico son ridculamente bajos (cinco gramos de mariguana, dos gramos de opio, cinco gramos de cocana, .05 gramos de herona y .04 de anfetaminas) y que la penalizacin para quienes rompen de manera moderada estos lmites es excesiva.45

VIII. Espejos: El alcohol y el juego Los mercados ilegales de productos que pueden ser dainos para la salud son particularmente difciles de controlar. Esto se debe, como hemos apuntado, a que son mercados de delitos transaccionales, es decir, crmenes en los que las vctimas no se alejan ni huyen de sus victimarios; por el contrario, ambos se buscan tratando de evadir a un tercero. La vctima es cmplice del victimario, y los dos huyen de la autoridad para llevar a cabo su trato. Abordamos a continuacin dos ejemplos cercanos: uno celebrrimo, el de la prohibicin de alcohol en Estados Unidos; otro, apenas conocido, el de las apuestas y juegos de azar en Mxico. Ambos productos, el alcohol y el juego, pueden generar hbitos o dependencia (alcoholismo, ludopata46), y su prohibicin hace que las transacciones relacionadas con ellos se lleven a cabo en un contexto de desconfianza, intercambio de grandes sumas de dinero y el posible incumplimiento de acuerdos, al igual que en el mercado de drogas. La prohibicin de alcohol en Estados Unidos: 1920-1933. Es muy frecuente la analoga entre la prohibicin de alcohol en Estados Unidos en los aos veinte y la poltica actual contra las drogas. En 1920 el Congreso estadunidense aprob una enmienda constitucional que prohibi la venta de alcohol en el pas, aunque dej el grueso de la regulacin en manos de los gobiernos locales. No se prohibi el consumo o la posesin de alcohol, pero s su produccin y venta. Las evaluaciones que se han hecho sobre el tema muestran que hubo una reduccin sustancial en el consumo de alcohol en los primeros aos. Tambin, una cada importante en las muertes y enfermedades crnicas vinculadas al alcoholismo. La prohibicin, aunque no erradic el

alcohol, s hizo ms difcil y caro su consumo.47 Hubo, sin embargo, consecuencias no buscadas. La primera y ms documentada fue la aparicin de organizaciones criminales de alcance nacional. Crimen organizado haba antes de la prohibicin. Pero cuando la ley estableci el mismo mercado prohibido para todos los rincones del pas, las organizaciones criminales capturaron el mercado nacional de trfico. De este modo adquirieron la forma de mafias o crteles: no eran pequeos grupos actuando de manera aislada, sino organizaciones con aspiraciones oligoplicas basadas en el control de territorios y rutas, mediante la corrupcin del sistema policial y el uso de la violencia.48 La prohibicin permiti que la Mafia deviniera organizacin nacional. La segunda consecuencia no deseada fue el aumento en el nivel de homicidios en Estados Unidos conforme la prohibicin se ejecutaba por la fuerza. El aumento cuantitativo fue acompaado por formas terribles de ejecucin, y de envo de mensajes entre las bandas criminales, los cuales fueron cada vez ms creativos y grotescos. La tasa de homicidios pas de 12 por cada 100 mil habitantes en 1929, a 16 por cada 100 mil habitantes en 1933.49 Hay distintas interpretaciones sobre el descenso en el nmero de homicidios a partir de este ltimo ao, pues es difcil atribuir el cambio a un solo factor. El hecho es que los homicidios crecieron durante la prohibicin, entre 1920 y 1933, y descendieron al terminar sta, hasta llegar en 1940 a una tasa menor a la de 1920.50 Las rentas anuales de las mafias que controlaban el trfico de alcohol se han calculado en tres mil 600 millones de dlares. Daniel Okerent, autor del libro ms reciente sobre la prohibicin, explica: Con tres mil 600 millones de dlares en juego, qu ms poda esperarse? El asesinato pareca un requisito administrativo para asegurar ese flujo de dinero, un trmite para mantener el negocio. La tercera consecuencia no buscada fue la sustitucin de bebidas con menor contenido alcohlico, como la cerveza, por licores que ocupaban menos espacio para transportarse clandestinamente. Esto trajo la adulteracin del alcohol y la desaparicin de cualquier control de calidad en las tabernas toleradas. Un caso ilustrativo: en 1930 el consumo de un cargamento de Jamaica Ginger, una bebida con alto contenido de alcohol, dej parcialmente paralizados a 50 mil estadunidenses.51 Qu pas con estas consecuencias no deseadas una vez que se elimin la prohibicin? Algunas de las bandas criminales se desarticularon o se dedicaron a otros negocios legales. Dos ejemplos de incorporacin de ex traficantes al mercado legal fueron, primero, los hermanos Bronfman, dueos de Seagrams, una destilera canadiense; segundo, la construccin de Las Vegas como una ciudad primordialmente dedicada a las apuestas a partir de la inversin y administracin de integrantes de la Mafia. Los homicidios y la violencia descendieron, como se dijo, pero hubo sobre todo una disminucin en las grandes y srdidas historias de nota roja que haban convertido a los traficantes de alcohol en personajes a la vez temidos y respetados. Sonran: cuando se acab el negocio, algunos de los traficantes que movan alcohol ilegal

en coches se convirtieron en pilotos de la asociacin de carreras NASCAR. Por lo que hace al consumo, la legalizacin no lo hizo subir de modo exorbitante. Se mantuvo hasta los aos setenta por abajo del consumo anterior a la prohibicin. Los estudiosos atribuyen el hecho a que la relegalizacin deposit en los gobiernos locales la obligacin de regular estrictamente las licencias y requisitos de venta. Incluso se deca que al terminar la prohibicin era ms seguro conseguir alcohol, pero ms complicado. Mxico: Apuestas y juegos de azar: 1947-2010. Los juegos de azar son ilegales en Mxico desde los aos cuarenta del siglo pasado. Sin embargo, bajo un esquema prohibitivo, la ley da cierta discrecionalidad a la Secretara de Gobernacin para interpretarla, desarrollar reglamentos y asignar permisos de juego. El rgimen ha desembocado en la existencia de tres tipos de apuestas y juegos de azar: 1. Los juegos de apuestas legales como los sorteos de nmeros, las apuestas deportivas, hipdromos, galgdromos y rifas. 2. Los juegos de azar temporales tipo casino, palenques y carreras de caballos parejeras, bajo la forma de permisos para ferias de por los menos 250 mil asistentes. 3. Los casinos ilegales conocidos como brincos.52 El proceso de legalizacin de las apuestas deportivas y de nmeros ha dado al Estado la capacidad de regular estos negocios y cobrar impuestos por ellos. En 2009 la Secretara de Hacienda recaud dos mil 300 millones de pesos entre permisos e impuestos especiales en centros de apuestas operados por empresas pblicamente conocidas como YAK, Caliente y Playcity. Aparte de pagar impuestos y derechos especiales, estas empresas deben cumplir con la regulacin estatal en materia fiscal y sanitaria, igual que otros establecimientos que ofrecen servicios al pblico.53 El casino que histricamente ha mantenido un permiso a veces formal, a veces informal, por parte de la Secretara de Gobernacin, es el de la Feria de San Marcos en Aguascalientes. Continuando el proceso de regulacin y legalizacin de los juegos de apuestas, la Secretara de Gobernacin otorg en 2005 el primer permiso para operar un casino temporal en la Feria de San Marcos. Esto sucedi una vez que se emiti, despus de 56 aos, un reglamento a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, el cual fue discutido y al final ratificado por la Suprema Corte de Justicia de Nacin. En el caso de los brincos, no existen datos oficiales sobre su nmero ni sobre su control. Una revisin superficial de notas de prensa da cuenta de casos de intervencin de la polica por violencia, posesin ilegal de armas y corrupcin para permitir el funcionamiento ilegal del brinco. Por ejemplo, en noviembre del 2004 se report un casino en Guadalajara que operaba solapado por la polica municipal. En palabras de uno de los operadores del casino: Aqu estamos bien parados con [Arturo] Zamora [presidente municipal de Zapopan], la AFI y la Polica. Un ao antes, cont, unas personas buscaban al dueo del casino ilegal por problemas entre jugadores: al no encontrarlo, decidieron ejecutar a cuatro trabajadores. En Monterrey, una redada de la Polica Federal realizada en un casino ilegal en 2006, culmin con el hallazgo de una escopeta recortada, una subametralladora .9mm, y dos revlveres.54

El caso de los juegos de azar ofrece lecciones aplicables al mercado ilegal de drogas. La primera es que una ventaja de la legalizacin es que da al Estado la facultad de regular la operacin de un centro de apuestas y la capacidad para recaudar impuestos sobre estos productos. La segunda leccin deriva de la primera: la Feria de San Marcos lleva operando casi 200 aos, bajo un esquema de legalizacin de facto que no genera las consecuencias no deseadas de la prohibicin, aunque tampoco trae los beneficios de la regulacin y fiscalizacin plena. La tercera leccin es que los mercados ilegales estn vinculados a comportamientos ilegales, en particular a la violencia. En San Marcos no hay violencia. En los brincos, s.

IX. Podemos legalizar? Las razones de Mxico Eegalizar las drogas ilcitas regulando su consumo es una opcin deseable para Mxico y para el mundo. La camisa de fuerza del consenso punitivo es, sin embargo, difcil de romper. Se trata de un acuerdo mundial suscrito en convenciones internacionales de las que es imposible sustraerse unilateralmente. Hay espacio de maniobra dentro de la ley, como lo muestran los casos de Holanda y Portugal, porque las convenciones prohben las drogas ilcitas pero dejan a cada pas establecer las sanciones. Los pases pueden despenalizar sin violar su adhesin a las convenciones prohibitivas. La camisa de fuerza de las convenciones internacionales tiene para Mxico la forma adicional de la presin vecina de Estados Unidos. Incluso los adversarios de la estrategia punitiva sostienen que sin Estados Unidos cualquier intento de legalizacin mexicana topar con un insalvable rechazo poltico, jurdico, logstico y econmico: si Mxico no acta en esto de la mano de su vecino, no ir a ningn lado. La Proposicin 19 para legalizar la mariguana en California, que se somete a referndum el prximo 2 de noviembre, puede cambiar los trminos de la ecuacin. Se presentan tres opciones para Mxico. En el caso del S: 1. Utilizar la decisin californiana para legalizar tambin la mariguana en Mxico. 2. Mantener el estatuto legal vigente e iniciar un cabildeo pblico a favor de la legalizacin en Estados Unidos. En el caso del No: Aprovechar la visibilidad del

hecho para detonar un debate en torno a la legalizacin como posible salida al callejn actual. Veamos estas opciones: 1. Si la Proposicin 19 gana, Mxico tendra una magnfica oportunidad para legalizar el ciclo de la mariguana en su territorio: cultivo, comercio, consumo y exportacin. El razonamiento sera sencillo: nuestro pas no puede seguir combatiendo un delito que no lo es a 50 metros de la frontera, en el estado ms poblado, ms rico y ms adelantado de la Unin Americana. Mxico no podra seguir dando una batalla que los californianos han decidido clausurar. El presidente de Mxico, Felipe Caldern, podra colocar en la balanza una autoridad ganada ante Estados Unidos al cabo de cuatro aos de guerra, 28 mil muertos y 40 mil millones de dlares gastados. La decisin pudiera darse en compaa de pases como Colombia, cuyo nuevo presidente, Juan Manuel Santos, comparte la conviccin de que la estrategia prohibicionista no funciona. Per podra asociarse a este esfuerzo. Desde luego, Mxico tendra que ir abandonando su postura punitiva frente a las diversas instancias de Naciones Unidas y la OEA. Washington, tambin. Si la Proposicin 19 fuera aprobada por los californianos, el presidente Barack Obama tendra que decidir si aplica o no la ley federal en ese estado; es decir, tendra que decidir si desconoce la ley estatal de California y ordena a sus agencias federales detener a productores, comerciantes y consumidores de mariguana. Como hemos dicho, el espacio de maniobra que dejan las convenciones internacionales es interesante, como lo muestra el caso de Portugal, pero nadie puede sustraerse de esas convenciones sin ms, hasta que no cambie el consenso mundial. Ni siquiera Estados Unidos: Washington no podra tolerar la legalizacin plena de la mariguana sin violar sus compromisos con el consenso punitivo y las convenciones internacionales que ha promovido y suscrito. El presidente Obama ha dado muestras de que no piensa aplicar la ley federal en los estados o condados que han legalizado la mariguana para fines teraputicos, incluyendo el Distrito de Columbia, sede federal donde la legalizacin de la mariguana teraputica entra en vigor en diciembre. Si el gobierno federal rechaza la aprobacin de la mariguana en California, la legalizacin en Mxico quedara sujeta a un doble fuego cruzado. Por un lado, el pas estara de acuerdo con California, pero en contra de Washington. Por el otro, legalizara la mariguana pero tendra que mantener la guerra contra el resto de las drogas. Para esto seguira recibiendo fondos de Washington mediante la Iniciativa Mrida. Se tratara de un doble discurso, difcil de aceptar por el Congreso estadunidense. 2. Ms viable parece, en caso de que la Proposicin 19 sea aprobada y desate un torrente de iniciativas anlogas en otros estados, dejar intacto el statu quo de la mariguana mexicana, pero aprovechar la legalizacin en California para lanzar una ofensiva meditica, poltica, cultural y diplomtica en Estados Unidos sobre la necesidad de realizar una legalizacin a ambos lados del ro Bravo. Esta revisin del consenso punitivo podra incluir la convocatoria a una conferencia internacional de pases productores y consumidores de drogas prohibidas, en la que se exploren vas posibles de despenalizacin. Este camino tendra la ventaja de no enfrentar a Mxico con Estados Unidos, pero adolecera de un

defecto: le hara perder la oportunidad de empezar, desde ya, a buscar salida a la crisis mexicana provocada por el narco. 3. La tercera opcin de Mxico es menos espectacular y efectiva, pero quizs es la que ms se acomode a la realidad poltica. No se puede descartar un rechazo a la Proposicin 19. Sobre todo si se confirma el triunfo de la ola conservadora en las elecciones de noviembre. El triunfo del No en California no pondra fin al debate sobre la legalizacin. Existe una propuesta de ley ya presentada ante la legislatura estatal en el mismo sentido, y otros estados caminan en la misma direccin. Por tanto, Mxico podra sacar partido del referndum en s, ms all del desenlace de la votacin, para dar paso a tres debates: En primer lugar, el debate interno, preguntando a los mexicanos si vale la pena seguir combatiendo el narcotrfico cuando la tendencia estadunidense y mundial es legalizar. En segundo lugar, el debate norteamericano, diciendo a los estadunidenses que no tiene sentido insistir en que los dems hagan lo que ellos no quieren hacer. En tercer lugar el debate latinoamericano, diciendo a colombianos, peruanos y bolivianos cmo contribuir juntos a que Washington cambie de actitud. En los tres casos, Mxico tiene todo que ganar, si toma el toro por los cuernos. Donde perdera es colocndose en el bando ms conservador de la sociedad y la clase poltica estadunidense, del lado de los que prefieren mantener en la crcel a cientos de miles por delitos menores, aferrados a una estrategia de prohibicin hipcrita e ineficaz. Haciendo un balance de costos y beneficios es claro que lo que conviene a los intereses y las posibilidades de Mxico no es seguir con la estrategia punitiva, sino legalizar. Otra cosa es que pueda hacerlo. Pero Mxico tiene la obligacin de plantearse al menos esta alternativa con seriedad y responsabilidad. Se trata de pensar abierta y libremente cul es la mejor poltica de drogas que puede Mxico tener en servicio de sus propios intereses, de su peculiar sociedad, de las deficiencias institucionales de su Estado de derecho, y de la salud y seguridad de sus ciudadanos. El presente informe sobre la legalizacin de las drogas fue elaborado por el staff de nexos, con base en la investigacin de Andrs Lajous y las aportaciones de Jos Antonio Aguilar, Rubn Aguilar Valenzuela, Jorge G. Castaeda, Gerardo Esquivel, Eduardo Guerrero, Jorge Hernndez Tinajero, Alejandro Madrazo y Carlos Zamudio.

1 United Nations Office on Drugs and Crime (en adelante UNODC), World Drug Report, 2010. La prevalencia anual del consumo de cocana a nivel global se ha mantenido estable en la ltima dcada en .4%, la de herona se calcula entre .3% y .5%, la de mariguana entre 2.9% y 4.3%, la de metanfetaminas entre .3% y 1.2%. 2 En este documento usamos como eje los datos generados por la Oficina de Drogas y Crimen de Naciones Unidas, pues es la institucin depositaria del consenso punitivo

mundial. Hemos usado tambin otras fuentes. En caso de divergencias significativas hemos optado siempre por las cifras de la ONU. 3 UNODC, World Drug Report, 2005. Segn Peter Reuter, los campesinos productores de hoja de coca reciben alrededor de .65% del valor agregado final del producto. Los intermediarios, traficantes, se quedan con una parte mucho mayor. Pero quienes se quedan las mayores ganancia son los eslabones finales de la cadena. 4 Robert J. MacCoun y Peter Reuter, Drug War Heresies: Learning from Other Vices, Times, and Places, RAND, 2001. 5 Los niveles de consumo de Rusia e Irn han crecido mucho en aos recientes, pues dejaron de ser pases de paso y se volvieron pases consumidores de opio y herona. La razn de este cambio es que las restricciones en el paso de herona y opio a Europa, lleva a los productores y traficantes a poner ms droga en el mercado calculando que una parte ser decomisada y otra pasar hasta el destino final. El aumento total en droga disponible ha generado nuevos mercados de consumo en los pases de paso, donde la produccin excedente encuentra refugio. Reuter, op. cit. UNODC, op.cit. 2010. 6 The Case For Legalisation Time for Puff of Sanity, The Economist, julio 26-28, 2001. 7 Peter Reuter y Franz Trautmann (eds.), A Report on Global Illicit Drug Markets 19972008, European Commission, 2009. Prisoners in 2008, Department of Justice, 2010. En las crceles estatales en Estados Unidos la distribucin racial de sentenciados por crmenes de drogas es: 27.1% blancos, 44.2% negros y 21% hispanos. 8 Fernando Henrique Cardoso, Foreword, en Innocent Bystanders: Developing Countries and the War on Drugs, World Bank, 2010. 9 UNODC, op. cit., 2010. 10 Keefer, et al., Drug Prohibition and Developing Countries: Uncertain Benefits, Certain Costs, en Innocent Bystanders: Developing Countries and the War on Drugs, World Bank, 2010. 11 Eduardo Guerrero, Los hoyos negros de la estrategia contra el narco, nexos, agosto, 2010. 12 Hay un lo con las cifras de detenidos y presos en Mxico. En su informe de labores 2009, la Secretara de Seguridad Pblica seala que la poblacin penitenciaria actual es de 227,021 personas. Aunque se han detenido a 115 mil personas por delitos contra la salud, delitos del fuero federal, slo hay en las crceles un poco ms de mil personas sentenciadas por delitos de ese fuero en los ltimos tres aos. Informacin sobre el fenmeno delictivo en Mxico, documento presentado por Alejandro Poir en los Dilogos por la Seguridad, Secretara de Gobernacin, 2010 13 Fernando Escalante, Homicidios 1990-2007, nexos, septiembre 2009. UNODC, op. cit., 2010. Estos son los datos ms recientes publicados sobre homicidios en Mxico por la ONU. No coinciden con los levantados por el propio Escalante, pero indican quiz la tendencia real. 14 Felipe Caldern, La lucha por la seguridad pblica, consultado en www.presidencia.gob.mx/prensa/?contenido=57618 (13/06/10). Segn las cifras ofrecidas por el presidente en este desplegado slo se han determinado las causas de un 70% de los homicidios. De este 70%, el 90% de los casos tienen algn indicio de que se trata de personas muy probablemente vinculadas a organizaciones criminales. 15 Joaqun Villalobos, Doce mitos de la guerra contra el narco, nexos, enero 2010. 16 Encuesta Nacional de Adicciones, 2008. 17 Results from the 2008 National Survey on Drug Use and Health: National Findings,

U.S. Department of Health and Human Services, 2009. 18 Peter Reuter calcula que un kilo de opio no procesado en Mxico pude valer entre dos mil y cinco mil dlares. Mxico se ha convertido en el tercer productor de opio en el mundo durante los ltimos aos, y entre Colombia y Mxico proveen alrededor de dos terceras partes del consumo de herona de Estados Unidos. Reuter, op. cit., 2010. 19 National Methamphetamine Threat Assessment 2010, U.S. National Drug Intelligence Center, Department of Justice, 2010. 20 National Drug Control Strategy, Office of National Drug Control Policy, The White House, 2006. 21 Keefer et al., op. cit. 22 Clculos hechos a partir de UNODC, 2010. 23 National Drug Intelligence Center, op. cit. 24 El Departamento de Estado pone las cifras del ingreso de narcotraficantes mexicanos en rango muy amplio: entre ocho mil y 25 mil millones de dlares. El promedio sera 16 mil 500 millones de dlares. International Narcotics Drug Control Strategy, 2010, U. S. State Department, 2010. 25 Secretara de Gobernacin, op. cit. 26 U.S. State Department, op. cit. 27 UNODC, op. cit., 2010. 28 Sobre s mismo, sobre su propio cuerpo y espritu el individuo es soberano [] Cada uno es guardin natural de su propia salud, sea fsica, mental o espiritual. La humanidad sale ms gananciosa consintiendo a cada cual vivir a su manera que obligndole a vivir a la manera de los dems, John Stuart Mill, Sobre la libertad, 1869. 29 A lo largo de la historia han cambiado las diversas evaluaciones cientficas que se hacen sobre los riesgos y daos de cada droga, aunque con cierta lentitud parece que hay aproximaciones en la ruta de un consenso. Sobre este tema, creemos que una referencia valiosa es el ndice publicado en el ao 2007 en la revista acadmica de medicina The Lancet sobre los daos fsicos, de dependencia, y sociales que puede causar el abuso de ciertas drogas. Sobre las drogas aqu tratadas, el orden de nivel de dao es el siguiente, segn el ndice mencionado: 1) herona, 2) cocana, 3) anfetaminas, 4) mariguana, 5) xtasis. Vale la pena sealar, que en el mismo ndice, el tabaco y el alcohol son considerados drogas ms dainas que la mariguana. David Nutt, Leslie A. King, William Saulsbur, Colin Blakemore, Development of a Rational Scale to Assess the Harm of Drugs of Potential Misuse, The Lancet, 2007 (369): 1047-53. 30 After the War on Drugs: Blueprint for Regulation, Transform Drug Policy Foundation, 2009. http://www.tdpf.org.uk 31 En el Distrito Federal, en marzo de 2008 el entonces diputado local Vctor Hugo Crigo, present una iniciativa de ley ante la Asamblea Legislativa (ALDF) para despenalizar el cultivo, trfico, y consumo de mariguana manteniendo ciertos controles por parte del Estado. En la propuesta se incluye un lmite de cinco gramos a la venta individual, se restringe el consumo a lugares cerrados con licencia en los que no se pueden consumir alcohol, un lmite a la produccin casera de mariguana de cinco plantas, se prohbe toda publicidad, y los puntos de venta y consumo debera de estar por lo menos a un kilmetro de distancia de los centros escolares. INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTCULOS 3, 4, 13, 17, 192, 198, 199, 237, 245, EL TTULO DEL CAPTULO XI DEL TTULO DUODCIMO Y SUS ARTCULOS 289, 308 BIS, 421Y 464, TODOS DE LA LEY GENERAL DE

SALUD (ALDF, 2008). CORRESPONDIENTES; AS COMO LOS ARTCULOS 289, 308 BIS, 421Y 464, TODOS DE LA LEY GENERAL DE SALUD (ALDF, 2008). 32 Jim Leitzel, Regulating Vice: Misguided Prohibitions and Realistic Controls, Cambridge University Press, 2007. 33 Declaracin Oficial de la XVIII Conferencia Internacional de SIDA 2010. http://www.ladeclaraciondeviena.com 34 Por favor, no nos hagan sufrir ms... El acceso al tratamiento del dolor como derecho humano, Human Rights Watch, 2009. www. hrw. org/es/node/ 81898/ section/1 35 Estimated World Requirements of Narcotic Drugs for 2009, International Narcotics Control Board, United Nations, 2009. 36 David E. Joransen, Improving Availability of Opioid Pain Medications: Testing the Principle of Balance in Latin America, Innovations in End-of-Life Care. 2003; 5(1). 37 Metilendioximetanfetamina, la sustancia activa en el xtasis. 38 James Q. Wilson, Against the Legalization of Drugs, Commentary Magazine, febrero, 1990. 39 Encuesta Nacional de Salud, 2002. 40 Alejandro Madrazo Lajous, Ley de Proteccin a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal: marcando la pauta en la proteccin de la salud. Para la Libertad; Siete Leyes Histricas de la IV Legislatura, ALDF, 2009. 41 Estas son las conclusiones extradas a partir del anlisis de varias encuestas comparadas en MacCoun y Reuter, op. cit., 2001. 42 Reuter y Trautmann, op. cit. 43 Tom Blickman y Martin Jelsma, La reforma de las polticas de drogas. Experiencias alternativas en Europa y Estados Unidos, Nueva Sociedad, no. 222, julio-agosto de 2009. 44 Glenn Greenwald, Drug Decriminalization in Portugal: Lessons for Creating Fair and Successful Drug Policies, CATO Institute, 2009. 45 Blickman, op. cit. Jorge Hernndez Tinajero y Carlos Zamudio Angles, Mxico: Ley contra el narcomenudeo, una apuesta dudosa, Transnational Institute, Washington Office on Latin America, octubre, 2009. 46 La adiccin al juego, al igual que la adiccin a las drogas, est relacionada con la reduccin del impulso del control. Patricia Ortega, Beatriz Vzquez y Lucy Reidl, Ludopata, en Juegos de azar. Una visin multidisciplinaria, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 2010. 47 Leitzel, op. cit. 48 Daniel Okerent, Last Call: The rise and fall of prohibition, Scribner, 2010. 49 dem. 50 MacCoun y Reuter, op. cit. 51 Leitzel, op. cit. 52 Erika Rueda, Casinos en Mxico? Anlisis sobre su apertura, en Juegos de azar. Una visin multidisciplinaria, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 2010. Ezequiel Gonzlez Matus, El juego en Mxico, nexos, marzo de 2007. 53 El Universal, 12/09/09. 54 Reforma, 29/11/04 y 13/01/03.