nmero 4 junho de 2005

A autonomia do Banco Central

A autonomia do Banco Central

manuteno da poltica de elevadas taxas de juros reais conduzida pelo Copom - Comit de Poltica Monetria - reacendeu o debate sobre a autonomia do Banco Central na conduo da poltica monetria e cambial.

Independente de sustentao legal, essa autonomia vem sendo garantida na prtica cotidiana das decises econmicas. Esta Nota Tcnica aborda o debate, apresentando argumentos de quem defende a maior autonomia do Banco Central e de quem critica a medida, com o intuito de contribuir para o debate sobre o tema.

O papel do Banco Central

O Banco Central do Brasil foi criado em 31 de dezembro de 1964, com a promulgao da Lei n 4.595 e, em 31 de maro de 1965, comeou a exercer sua funo de autoridade monetria, com uma atuao da administrao do sistema de pagamentos, evoluiu para a condio de guardio da moeda nacional e passou a atuar na preservao do valor da moeda, tanto no mbito domstico, zelando pelo seu poder de compra, como em relao s demais moedas internacionais, gerenciando a taxa de cmbio. Com o artigo 192, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu dispositivos importantes para a atuao do Banco Central, entre os quais destacam-se o exerccio exclusivo da competncia da Unio para emitir moeda e a exigncia de aprovao prvia pelo Senado Federal, em votao secreta, aps argio pblica, dos nomes indicados pelo presidente da Repblica para os cargos de presidente e diretores da instituio. Para cumprir seu papel, o Banco Central dispe de um conjunto de instrumentos de poltica monetria taxa de juros, depsitos compulsrios, taxa de redesconto; e, dependendo do manejo dessas ferramentas, pode provocar diferentes impactos sobre a atividade econmica, afetando o dia-a-dia das pessoas.

DIEESE Autonomia do Banco Central

A face mais visvel dessa interferncia percebida todo ms, a cada reunio do Copom Conselho de Poltica Monetria -, rgo do Banco Central, que desde a sua criao, em 1996, tem a incumbncia de definir a taxa bsica de juros. No Brasil, nos ltimos anos, essa taxa se mantm em nvel muito alto, deciso baseada na necessidade de conter a inflao. As conseqncias internas so a queda no investimento pblico e privado, elevao do custo de financiamento do setor produtivo e a restrio dos investimentos necessrios gerao de renda e emprego, entre outras.

O conceito e a origem do debate recente da autonomia do Banco Central

Com o movimento de financeirizao da economia e a centralidade da moeda nas relaes econmicas, o debate internacional sobre a autonomia nasceu com a publicao de estudos que associavam baixas taxas de inflao autonomia dos bancos centrais em relao aos governos centrais. Os trabalhos, no entanto, no traziam informaes consistentes sobre a correlao entre estas variveis. Atualmente, pases como Estados Unidos, Alemanha e Sua adotam o modelo autnomo de Banco Central, em consonncia com suas estruturas de organizao federativa1. No caso norte-americano, a Constituio foi editada antes da criao do FED (Federal Reserve System), banco central dos Estados Unidos. Antes de 1913, o poder de cunhar e regular o valor da moeda era do Congresso Nacional. Foi somente a partir deste ano que o FED passou a existir como autoridade monetria. A criao e a autonomia do banco so frutos da prpria histria do pas e no de lei: o Treasury-Fed Accord, um acordo entre o governo e o FED, em 1951, tido como o verdadeiro marco da autonomia do Federal Reserve em relao ao Executivo. O FED s presta contas de sua atuao e atividades ao Congresso, em pocas definidas2. Teoricamente, o conceito de autonomia se diferencia de independncia. A independncia significa a tomada de deciso sem necessidade de autorizao ou acordo com rgo externo e, no caso do banco central, isso quer dizer implantar polticas monetrias sem discusso prvia com nenhuma esfera de poder. A autonomia, ao mais limitada, a possibilidade de determinar algumas regras e, para o banco central, significa ter o poder de

A evoluo constitucional desses pases e a estrutura organizacional e administrativa desses bancos centrais refletem a estrutura da distribuio do poder entre o governo federal e os governos regionais nas constituies. Ver SADDI, Autonomia, independncia ou contrato: o que devemos esperar do Banco Central? In: http://www.saddi.com.br/novosite/artigos_detalhes.php?id_tb_noticia=49

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estabelecer regras para sua ao, como por exemplo, possuir mandatos estveis para sua diretoria. A discusso brasileira se ampliou recentemente: em 2003, todos os incisos e pargrafos do artigo 192 da Constituio Federal - que previam a elaborao de uma Lei Complementar para tratar de uma nova regulamentao para o Sistema Financeiro Nacional (SFN) - foram revogados pela Emenda Constitucional n 40. Alm disso, excluiu-se a determinao constitucional de uma regulamentao integral sobre o SFN. Ou seja, em vez de apenas uma Lei Complementar para o conjunto do SFN, agora haver uma Lei para cada tema julgado prioritrio. Por ser o Banco Central uma autarquia, com administrao prpria, porm, vinculada ao Ministrio da Fazenda, a idia da sua autonomia em relao ao governo federal ganhou espao no Congresso Nacional. A escolha dos diretores do BC est condicionada ao presidente da Repblica. O Banco Central no pode conceder emprstimos ao Tesouro Nacional para o pagamento de parcela da divida publica. Tambm somente com autorizao do TN, o Banco pode comprar e vender ttulos emitidos pelo TN, para regular a oferta da moeda e a taxa de juros. H assim, um certo elo entre o BC e o Tesouro Nacional: o primeiro tem sua atuao limitada na gesto da dvida, ao utilizar ttulos do governo somente com autorizao do segundo, e o TN, por sua vez, no pode recorrer a instituies financeiras do mercado para financiar a divida interna do governo. Na opinio dos atuais diretores do Banco Central, a autonomia desejada seria apenas operacional, uma vez que o Banco j conduz a poltica monetria de forma autnoma: o Banco Central pode usar o instrumento taxa de juros no momento que achar conveniente, com o objetivo de manter a estabilidade econmica, por meio das metas de inflao fixadas pelo Conselho Monetrio Nacional, composto pelo ministro da Fazenda, do Planejamento e pelo presidente do Banco Central. O Banco Central do Brasil age submetido s decises do Conselho Monetrio Nacional e no tem o poder para mudar, por exemplo, o regime cambial do pas nem as metas de inflao, determinados pelo CMN, pois se o fizesse, estaria agindo de forma independente e no autnoma.

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Os argumentos a favor e contra

Como outras discusses de natureza econmica, esse assunto tambm divide opinies. Os argumentos favorveis autonomia3 do Banco Central dizem: a) fruto da concepo do Consenso de Washington, a poltica monetria ganha mais evidncia, uma vez que dentro desse consenso, a eficcia da poltica fiscal tende a ser economicamente incua no longo prazo. b) que a poltica monetria do pas teria mais credibilidade, pois blindaria os formuladores de poltica econmica das influncias da esfera poltica. Ou seja, menos suscetvel a presso poltica, a diretoria do Banco Central tomaria decises com maior independncia, fundamentadas nica e exclusivamente nas informaes tcnicas e nas anlises econmicas e financeiras, zelando pela sade monetria da economia. No se pode esquecer, entretanto, que qualquer deciso tomada na esfera pblica sempre implicar escolhas polticas. Analisando a atual conjuntura nacional, a deciso de manter elevada a taxa de juros implica, de um lado, gerao de um ambiente favorvel e de confiana no mercado financeiro, mas de outro, na penalizao do setor produtivo da economia. Tambm aumenta os juros da dvida pblica, medida que vincula a definio da taxa de juros a taxa selic - a uma meta inflacionria de alcance questionvel4. c) Como papel dos bancos centrais emitir moeda e ttulo para financiar a mquina do governo, estando sob o controle do governo (Executivo e Legislativo), estes tendem a aumentar o volume da moeda e produzir inflao, muito mais do que bancos centrais imunes presso do governo para financiar suas despesas por meio da emisso de moeda. Contra a autonomia, argumenta-se que: a) h dificuldade de identificar quem o responsvel, politicamente, pelo manejo da economia. Este argumento leva a um segundo: falta de legitimidade democrtica, que pode ocorrer em relao ao Banco Central, caso ele esteja separado do poder poltico.

3 Uma das propostas de autonomia prev, por exemplo, a constituio de uma diretoria com mandato fixo. Nesse caso, a demisso de um membro s aconteceria por meio de um processo semelhante ao de um impeachment. 4 Desde a implantao do regime de metas de inflao, em julho de 1999, o centro da meta foi atingido uma nica vez, no ano 2000. De acordo com a ltima pesquisa de mercado divulgada pelo Banco Central, a expectativa para inflao deste ano elevou-se pela nona vez consecutiva, subindo de 6,15% para 6,28% diante de uma meta revisada de 5,1%.

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b) pode haver uma descoordenao entre a poltica implementada pelo Banco Central e pelo Executivo. d) o diretor do Banco Central poderia ser responsabilizado pelo sucesso ou fracasso da poltica monetria implementada. Contra a autonomia e defendendo a maior participao da sociedade nas decises de poltica monetria, aventam a possibilidade de o BC, por ser uma instituio com grande responsabilidade, poder receber a contribuio e partilhar suas decises incorporando a opinio de outros segmentos da sociedade e no exclusivamente do mercado financeiro. Nesta direo que se props, por exemplo, a ampliao e democratizao do Conselho Monetrio Nacional, medida que os efeitos das diretrizes econmicas implementadas por essas instituies afetam a tomada de deciso dos mais diversos agentes econmicos do pas. elucidativo o caso da fixao da taxa de juros bsica nos Estados Unidos: O FED no decide o valor de forma independente e voluntariosa, pelo contrrio, se apia na deciso de todo seu sistema, formado de instituies que atuam como bancos centrais e que podem se manifestar em relao a sua deciso, sendo que 14 delas (12 bancos centrais regionais, o Board of Governors do Fed, e o Comit Federal de Conselheiros) se envolvem diretamente no processo. Independente do modelo adotado, no se pode pensar um banco central com objetivos distintos das polticas do governo federal. Suas aes devem ser sempre consistentes com o cumprimento da poltica econmico-financeira estipulada pelo poder Executivo.

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