Propuestas para una poltica de desarrollo municipal de calidad en Chile Carlos Haefner Velsquez.

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Propuestas para una poltica de desarrollo municipal de calidad en Chile

Carlos Haefner Velsquez1* Chile

Resumen
El artculo realiza un anlisis y caracterizacin del sistema municipal chileno, identificando sus principales problemas, tanto de financiamiento, gestin, recursos humanos en un contexto de complejidad y heterogeneidad social, econmica y territorial que presenta el pas. Se destaca la importancia de realizar un proceso integral de reforma al sistema municipal; para lo cual se proponen lneas de innovacin en la gestin municipal, con un nfasis especial en la aplicacin de modelos de gestin de calidad y capacitacin del capital humano municipal. El artculo aborda la importancia de cambios sustantivos en las prcticas organizacionales municipales y en los procesos de formacin y capacitacin que hoy se realizan, preponiendo la creacin de nuevas institucionalidades para abordar dicha reforma municipal en tales aspectos. Palabras claves: Modernizacin Municipal - Globalizacin - Innovacin Gestin de Calidad - Capacitacin por competencias

Abstracs
This article makes an analysis and characterization of the Chilean local system, identifying its principal troubles, such as funding, management, human resources on a social, economic and territorial heterogeneity and complexity context that
* Doctor en Ciencias Sociales Sociologa Universidad Iberoamericana, DF, Mxico. Magster en Ciencias Sociales, Universidad de Chile. Licenciado en Antropologa Social, Universidad de Chile. Antroplogo Social, Universidad de Chile. Bachiller en Filosofa y Ciencias Sociales carlos.haefner@gmail.com

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the country has today. It is highlighted the importance of execute an integral reform process to the local system; for which are proposed innovation lines in the municipal management, with a special emphasis on the application of quality management models and capability for the local human capital. The article it is about the importance of substantive changes on the local organizations practices and the formation processes and capability that are executed today, proposing the creation of new institutions for talking about such local reforms in these aspects. Keywords: Local modernization - Globalization - innovation - quality management - Capacitacin por competencias = competences capability.

Resumo
Este artigo apresenta uma anlise e caracterizao do sistema municipal chileno, identificando os principais problemas, tanto de financiamento, gesto, recursos humanos num contexto de complexidade e heterogeneidade social, econmica e territorial que o pas apresenta. Salienta a importncia de realizar um processo integral de reforma para o sistema municipal, para o qual propem linhas de inovao na gesto municipal, com especial nfase na implementao de modelos de gesto da qualidade e na formao de capital humano municipal. O artigo discute a importncia das mudanas substanciais nas prticas organizacionais em municipais e nos processos de educao e treinamento que so realizadas hoje, com a inteno de criar novas instituies para abordar a reforma municipal nesses aspectos. Palavras chave: Modernizao Municipal - Globalizao - Inovao Gesto da Qualidade - Formao de competncias

I.

Contexto global y Estado

Los tiempos recientes han sido radicales en cambios y situaciones no previstas para los analistas sociales; algunas de esas transformaciones han multiplicado los procesos de complejizacin y diferenciacin de los sistemas sociales y han tensionado a las Ciencias Sociales para comprenderlos y dar un nivel de respuestas plausibles, urgentes y novedosas. Como afirma Beck (1998), se presenta Una radicalizacin de la modernidad que quiebra las premisas y contornos de la sociedad industrial y que abre vas a una modernidad distinta. No hay aspecto de la vida societal que est inmune a grandes transformaciones. Particularmente visibles son los cambios en las instituciones modernas tradicionales, tales como trabajo, familia, pareja, gnero, democracia, Estado,

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sociedad civil, partidos polticos entre otros, que estn impactando las condiciones de vida de la gente, en su manera de vivir y pensar su futuro, cambios y transformaciones que han tenido un gran impacto en los pases, los territorios y, por cierto, en la vida cotidiana de las personas. Se han precipitado muchas lecturas para dar cuenta de dichos cambios que, en general, se sintetizan bajo el concepto de globalizacin. No obstante, la complejidad observada en los sistemas sociales ha permitido el desarrollo de modelos interpretativos que nos hablan de sociedades del riesgo, modernizacin reflexiva, sociedad digital, entre otros. Desde cualquiera de estas pticas, los movimientos de la sociedad global hacen que lo que pareca un caleidoscopio inteligible, en el mbito de la nacin aparece como un caleidoscopio diferente, nuevo, sorprendente, enloquecido, en el cual se observan formas, colores, sonidos y movimientos insospechados, desconocidos (Ianni, 1999: 38). Esta globalizacin es un complejsimo fenmeno multicausal y multidimensional que implica una perceptible prdida de fronteras del quehacer cotidiano, que modifica la vida entera y que fuerza a todos a adaptarnos y a responder y que, como seala Giddens (2000: 23), constituye un proceso sumamente contradictorio, el cual no debe entenderse tan slo como un concepto econmico, ni como un simple desarrollo del sistema mundial o como un desarrollo puramente de instituciones mundiales a gran escala no va en una sola direccin. En algunos casos genera solidaridades, en otros destruye. Tiene consecuencias muy distintas segn sea la ubicacin geogrfica mundial de que se trate genera algunas formas nuevas de integracin que coexisten con formas nuevas de fragmentacin. Estamos ante una nueva experiencia de reorganizacin del tiempo y del espacio, de grandes cambios sociales, debido al avance de las nuevas tecnologas y la revolucin en las comunicaciones; una suerte de nuevo desorden mundial que se expresa en forma de un malestar creciente ocasionado por la incertidumbre, ambigedad, ansiedad, falta de seguridad, horizonte de vida incierto, dependencia y la carencia de control y predictibilidad de los tiempos actuales (Bauman, 2001). A su vez, estos procesos globalizadores son desencadenantes de un aumento y surgimiento de nuevas desigualdades, del auge de la cultura del consumo, de la imagen y del consumidor; la exacerbacin del individualismo v/s la fragmentacin del vnculo social y de los territorios colectivos y la reedicin de conflictos que se crean superados o en vas de superacin, como la xenofobia, los nacionalismos, las crisis urbanas y las pandemias, el desplazamiento demogrfico de los sectores ms postergados, el desempleo, la pobreza, la marginacin, el deterioro del medio ambiente y nuevas guerras (Appadurai, 2001). De igual forma, en este proceso de radicalizacin de la primera modernidad generadora de riesgos y oportunidades, la economa ha aumentado su autonomizacin respecto del sistema poltico, lo que hace emerger un Estado que ha sido impactado en sus funciones histricas, particularmente de promotor del desarrollo, generndose, por consiguiente, otras reglas que han provocado, desde hace un tiempo, un largo debate y propuestas reformistas sobre el

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rol del Estado en un contexto policntrico, marcado por una globalizacin econmica que se construye sobre la demanda por aumentos en la desregulacin de sus acciones, la especulacin financiera global y la ruptura de los esquemas clsicos de comprensin de las soberanas de los Estados. No pocos observadores, desde esta nueva fase de radicalizacin capitalista, han levantado diversas propuestas interesadas en las que toda forma de interferencia colectiva en el destino individual debe ser neutralizada y se apuesta a profundizar la existencia de un mercado sin un rol trascendente del Estado en materia econmica. No obstante, a los muchos pronsticos de una radicalizacin de la individuacin en la vida societal moderna, emergen opciones que apuntan a construir una modernizacin que se autoconfronta con sus propios procesos y deviene nuevas formas de auto organizacin. Como afirma Giddens (2000), como contracorriente y contracultura emergente, este malestar est generando, a su vez, nuevas formas de accin colectiva y nuevas resistencias al nuevo desorden mundial que est surgiendo. Frente a la tendencia global de convertir a la sociedad actual en sociedad de individuos, se va abriendo una dinmica de configuracin de sociedades de ciudadano, con lo cual se suea con un nuevo tipo de globalizacin fundamentada en los valores de la solidaridad, la igualdad, la justicia y la paz, que anuncian los cimientos de un humanismo revisitado para la nueva era global. Asimismo, ante la tendencia de minimizar el rol del Estado en el esquema neoliberal, emergen posibilidades de repotenciarlo a luz de las asimetras y profundas exclusiones derivadas del modelo de acumulacin actual. Vale decir, aquellas alternativas nos sealan que ante una sociedad interconectada se deben cimentar condiciones nuevas para la bsqueda de cohesin social y, paralelamente, revitalizar la perspectiva que nos seala que desde una forma descentralizada de articular el poder y las decisiones polticoadministrativas, se avanza en forma ms profunda en el logro de una sociedad de ciudadanos y de una democracia deliberativa de calidad. El proceso de profundizacin de la democracia que necesitamos en una sociedad que se globaliza, se vincula a una necesaria revitalizacin de lo local. Dado que hay que tomar en consideracin que la globalizacin se realiza a travs de la localizacin. Las tendencias globales se expresan y articulan en espacios locales. Para Curran y Blackburn( 1998), es en los espacios locales donde se manifiestan y concretizan fenmenos globales sobre las pautas de consumo, las prcticas culturales, la participacin ciudadana, la pobreza, el desempleo o la reestructuracin productiva; es decir, es en el mbito local donde los individuos experimentan el mundo global. En consecuencia, esta suerte de glocalizacin (Robertson, 1995), entendida como la confluencia de tendencias globales con efectos locales, abre nuevos debates y desafos, como la necesidad de construir una nueva institucionalidad local para enfrentar las complejidades y efectos colaterales muchas veces no deseados de dichos procesos globales en los territorios. Avanzar hacia una nueva institucionalidad es un imperativo, dado que tanto en Amrica Latina como en Chile, las administraciones locales han sido no

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slo econmicamente vulnerables, sino tambin con heterogneas competencias tcnicas para abordar sus tareas esenciales. Para Borja (1998), entre las principales deficiencias de los gobiernos locales en la regin, destaca la baja calificacin del personal en posiciones tcnicas y polticas, la falta de experiencia en el manejo directo de servicios pblicos y los escasos recursos tcnicos para la provisin de dichos servicios. Entre el conjunto de esfuerzos que se llevan adelante para modernizar el estado desdiferenciacin sistmica frente a nuevas complejidades el ms visible es el que enfatiza la modernizacin dentro del Estado, que apunta a procesos profundos de reforma. Particularmente, en lo que hemos observado en los ltimos aos respecto a cmo debe orientar el Estado su rol social y sus definiciones de polticas pblicas en un contexto neoliberal. El giro ms llamativo a esa tendencia tan arraigada en Amrica Latina, la ha dado Chile en los ltimos aos al redefinir el diseo de polticas pblicas sociales desde un enfoque de necesidades a uno de derechos, e iniciar un complejo proceso de instalacin de un Sistema de Proteccin Social. Pero, tambin, una reforma del Estado que tenga como eje estratgico apoyar la expansin de una sociedad de ciudadanos debe, en forma decidida, descentralizar el poder hacia los gobiernos subnacionales y, fundamentalmente, hacia la ciudadana. La condicin de base para desarrollar esta nueva forma de gobernar es la distribucin del poder en la sociedad. Esto no implica la atomizacin o el debilitamiento del poder. Como afirma Mayntz (2001), las autoridades polticas deben ser fuertes, pero no omnipotentes. Las autoridades que detentan el poder deben ser consideradas, por la sociedad, como custodios del bienestar pblico. Por ello, descentralizacin y democracia emergen como principios axiales a la hora de refundar una sociedad que hoy se nos presenta con altos niveles de exclusin social, desigualdad y un alto nivel de carencia de participacin social sustantiva. El tema de fondo lo constituye la enorme brecha entre las demandas sobre el Estado, derivadas de la inequidad social y econmica existentes, y los recursos con que el aparato estatal cuenta para responder a dichas demandas y las limitadas capacidades de gestin global del aparato estatal y subnacional para el uso adecuado y eficiente de dichos recursos. Estas deficiencias de gestin se hacen ms patentes y costosas en la medida que el Estado que disea e implementa las polticas pblicas lo haga desde un modelo centralizado. En otras palabras, no habr un real proceso de modernizacin, sustentado en la equidad territorial y social en el pas, en la medida que no se logre alinear el innovador sistema de proteccin social que hoy se instala y despliega en Chile con la configuracin de un Estado ms descentralizado y participativo. Este es el real desafo para el tiempo inmediato, pues si se siguen llevando adelante polticas pblicas con una voluntad poco entusiasta para avanzar objetivamente en descentralizar el poder, y con ms simulacin de participacin ciudadana que hechos reales, no podremos lograr una democracia de calidad y seguiremos pre-

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senciando un agotamiento y deslegitimidad creciente de las institucionalidades y actores tradicionales de representacin sociopoltica. Adicionalmente, el no rompimiento de las barreras del centralismo no permitir el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales, condicin sustantiva para comenzar a hablar de una modernizacin pblica en Chile. Es decir, una modernizacin que permita a los gobiernos subnacionales contar con competencias, recursos y financiamientos adecuados para cumplir el conjunto de roles estratgicos que la legislacin les demanda y aquellas tareas emergentes que se originan a partir de sus particulares problemticas territoriales y la presin que realiza la propia ciudadana, cada vez ms exigente de servicios de calidad, trasparencia y probidad.

II.

Sistema de gestin municipal: diversidad de lo local

Los municipios son la cara ms visible y cercana del Estado para los ciudadanos. Es la puerta de entrada al Estado e, igualmente, es a travs de ellos que las polticas pblicas se territorializan localmente, por lo cual no es azaroso que los ciudadanos perciban al municipio como quien debe resolver la mayora de sus problemas y necesidades, independientemente de si tiene las atribuciones y competencias para realizarlo. As, por ejemplo, servicios universales como la recoleccin de la basura y la iluminacin de las calles, la obtencin de permisos de circulacin o licencia de conducir son provistos, exclusivamente, por los municipios; o que el 46% de los nios que asisten al colegio lo hacen a un establecimiento municipal. Este servicio es claramente significativo para aquellos nios que pertenecen a las familias de menores ingresos, pues el 70% de la matrcula municipal est representado por alumnos de la ms alta vulnerabilidad social. Asimismo, el 60% de la poblacin del pas se atiende en algn consultorio municipal. En los ltimos aos se ha mejorado, en forma continua, el diseo institucional municipal. Despus del perodo de interrupcin democrtica, uno de los primeros proyectos que envi el ejecutivo, en mayo de 1990, al Parlamento consider una Reforma Constitucional referida a la modificacin del Captulo XIII de la Carta Fundamental en el mbito municipal. En el Artculo N 118 de la Constitucin, se seala que Las municipalidades son corporaciones autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de la comuna. Esta reforma municipal se aprueba en noviembre 1991 y logra materializarse con las reformas a la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades el ao 1992, reformas que permitieron por primera vez en la historia constitucional chilena definir a las municipalidades como una corporacin de derecho pblico, dotada de autonoma, personalidad jurdica, patrimonio propio y reestablecer la generacin democrtica de todos los alcaldes y concejales del pas por sufragio universal. Mediante

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sucesivas reformas, destacando el ao 1996 y posteriormente el ao 2001, el sistema de eleccin democrtica de los alcaldes se ha perfeccionado, hasta finalmente lograr la separacin entre la eleccin de alcaldes y concejales, consagrndose, de esta manera, la plena democratizacin del sistema municipal chileno. Este perodo ha venido acompaado de ms recursos Reformas a la Ley de Rentas Municipales y mejor distribuidos a travs del Fondo Comn Municipal y, por cierto, fortalecimiento de su institucionalidad mediante programas de apoyo y asistencia tcnica. En los ltimos 18 aos se han realizado tres modificaciones a la Ley de Rentas Municipales, las cuales han sido los principales instrumentos que han generado impactos significativos en los recursos municipales. La primera modificacin, del ao 1995, estableci cambios tales como la modificacin del pago de patentes, incorporando cerca de $19.000 mil millones adicionales al sistema de financiamiento. Tambin estableci que las empresas extractivas pagaran patente municipal, y se cre la facultad para que las municipalidades fijaran tarifas para el cobro trimestral por el servicio de aseo domiciliario, se increment el Fondo Comn Municipal, con aportes adicionales de las comunas que ms contribuan. De igual forma, con la Ley de Rentas I se establecieron los nuevos aportes municipales al Fondo Comn por concepto de permiso de circulacin; a su vez, la Ley de Rentas II, permiti racionalizar y eliminar una serie de exenciones que estableca este cuerpo legal, estableci el revalo de propiedades no agrcolas de manera automtica, increment el aporte de las patentes mineras, elimin el aporte municipal al Servicio Nacional de Menores (SENAME) y estableci un aporte fiscal permanente al Fondo Comn Municipal (FCM). Sin embargo, la heterogeneidad municipal a nivel territorial e institucional es muy profunda. El objetivo esencial de los municipios, en cuanto promotores del desarrollo de los territorios, as como las tareas derivadas de este objetivo, son las mismas para todos, pero los medios de que se dispone para ello, son desiguales. De hecho, en el pas, ms de 210 municipios corresponden a comunas con poblacin menor a 25.000 habitantes, con promedio de 26 funcionarios de planta y 11 funcionarios a contrata, y con una dependencia de sus ingresos en alrededor de un 74% del Fondo Comn Municipal. Existen 42 municipios que corresponden a comunas de menos de 5.000 habitantes, cuyos ingresos dependen, en promedio, un 84% del FCM, y 99 municipios son de comunas de poblacin menor a 10.000 habitantes.

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Cuadro N 1: Tipologa Municipios en Chile

% Dep. FCM Municipios Subgrupo Ruralidad

Nacional

Pobreza

Grupo

% Pob.

N de

Condiciones de Gestin Autnoma Condiciones de Gestin Intermedia Condiciones de Gestin Crtica TOTAL

Alta poblacin Baja poblacin Alta poblacin Baja poblacin Alta poblacin Baja poblacin

43 21 32 91 11 147 345

39% 2% 26% 12% 11% 10% 100%

21,51 31,13 54,76 60,96 78,13 84,91 64,4%

11,04 10,23 14,63 15,19 17,30 18,79 15,9%

Fuente: Tipologa Municipal: reconociendo la heterogeneidad del pas. Documento de Trabajo Departamento de Estudios y Evaluacin, SUBDERE, 2009. El cuadro anterior nos seala que existe un total de 158 municipios que presentan gestin crtica y son responsables de satisfacer demandas y necesidades del 20,7% de la poblacin nacional. Son significativas las diferencias entre municipios respecto de contar con recursos financieros, tecnolgicos y humanos para enfrentar adecuadamente los desequilibrios y exclusiones que producen los procesos globalizadores en los territorios. De igual manera, las diferencias territoriales impactan directamente en la organizacin municipal, en la capacidad de generar recursos propios, de enfrentar la administracin de servicios y programas pblicos y, en general, de dar respuesta a las demandas ciudadanas. Se hace evidente, hoy, fortalecer los municipios y revertir la inequidad de capacidades existentes constituye una tarea ineludible, pues en ellos descansa, en gran parte, el aseguramiento de los procesos de gobernabilidad y calidad de nuestra democracia y, por cierto, sin municipios sustentadores de una gestin de calidad y participativos, la viabilidad de lograr, por ejemplo, un sistema de proteccin social eficiente, eficaz y pertinente a nivel local, se vera seriamente amenazada y, con ello, la bsqueda de la anhelada cohesin y equidad social. Dicho fortalecimiento es una labor de envergadura, dada la forma en que se ha expresado la relacin gobierno central / municipios, la que ha sido ms bien una relacin asimtrica, donde los municipios se han mantenido en una posicin perifrica en el sistema decisional pblico. A ello hay que agregar que, en los ltimos aos, se los ha visto asumiendo transferencias de responsabilidades cada vez ms complejas y crecientes, sin su contrapartida en

4,83 27,16 10,39 38,90 6,36 57,36 38,1%

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trminos de recursos, competencias y cambios importantes en sus estructuras organizacionales para asumir sus tareas permanentes y emergentes. Por ejemplo, el crecimiento demogrfico y econmico ha trado consigo un explosivo desarrollo de las ciudades, que enfrenta a los municipios urbanos con la necesidad de proveer un conjunto de servicios de calidad para sus habitantes derivados de situaciones como inseguridad, violencia, delincuencia y evidentes fenmenos de desintegracin y exclusin social. Pero, desde el ao 1992, el sistema municipal chileno no tiene innovacin alguna en su estructura de plantas y de remuneraciones. La posibilidad de flexibilizar las plantas y las remuneraciones de cada municipio es una discusin que ha estado presente a lo largo de ms de 15 aos, sin resultar an en una aprobacin parlamentaria que la legalice. La regulacin del Artculo 121 (ex 110) de la Constitucin se vot en el Senado en las sesiones 42 y 43 de agosto del ao 2008, pero se rechaz. Por su parte, un anlisis general de la situacin financiera del sistema municipal nos muestra datos interesantes que permiten visualizar y comparar las heterogneas realidades municipales. El presupuesto municipal total, para el ao 2007, fue aproximadamente de MM$1.825.000 y MM$1.500.000 en recursos para gestionar la salud primaria y la educacin. En este contexto, el Fondo Comn Municipal (FCM) constituye el 31% de los ingresos del presupuesto municipal. A diciembre del 2008, el FCM alcanz la cifra de M$589.189.573, lo cual implica un crecimiento de un 33% desde el ao 2002, con un crecimiento anual promedio de un 5% real, con un rango entre 4% y 7%. El principal componente del Fondo Comn Municipal son las contribuciones de bienes races (61% del FCM), las que muestran un crecimiento anual promedio de entre un 5% y 7%. La menor recaudacin del perodo corresponde al ao 2005, con un crecimiento de slo un 1,8% respecto al ao 2004. Esta tendencia fue revertida por los efectos del reavalo de propiedades no agrcolas, que comenz a aplicarse el ao 2006. Las patentes comerciales e industriales y los permisos de circulacin, que constituyen el 31% de los recursos del Fondo Comn Municipal (FCM), han mostrado un moderado crecimiento, pero de carcter permanente (SUBDERE, 2009). Los gastos en el sector municipal han presentado, en el perodo, un incremento de un 28% acorde con el crecimiento de los ingresos. No obstante, las transferencias al sector educacin han crecido en un 43%; los servicios a la comunidad han aumentado en un 33% y el gasto en personal municipal ha tenido un aumento de un 27%. Los gastos en consumo y mantencin de alumbrado pblico se han incrementado en un 47%, pasando de 67 mil millones el 2002, a 94 mil millones el 2007. El servicio de recoleccin de residuos domiciliarios o aseo municipal, por el cual las municipalidades han desembolsado M$125.317.786 el ao 2007, ha aumentado en un 33%. Los gastos en sealtica, mantencin de parques y jardines, muestran una tendencia a la estabilidad en el perodo analizado (SUBDERE, 2009).

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Hoy tenemos un sistema municipal que cuenta con mayores recursos y responsabilidades, pero que tiene evidentes problemas de financiamiento, sobre todo en las reas de educacin y salud municipal, y con un nmero importante de municipios con severas dificultades de financiamiento. En materia de recursos humanos y estructuras organizacionales para asumir las complejidades de los tiempos actuales y las heterogeneidades socioterritoriales, los municipios presentan, en trminos generales, un rezago significativo. Si bien el sistema municipal cuenta con 26.000 funcionarios de planta, 9.000 a contrata, alrededor de 5.000 a honorarios y casi 14.000 con cargo a programas, la forma de distribucin en los 345 municipios es altamente inequitativa e insuficiente para la mayora de ellos. As, por ejemplo, tenemos al municipio de Timaukel con tres funcionarios, que contrasta absolutamente con los casi 2.000 funcionarios de la Municipalidad de Santiago.
Cuadro N2: Distribucin personal municipal en Chile

N Funcionarios Hasta 50 51 a 100 101 a 150 151 a 200 201 a 250 251 a 300 301 a 350 351 a 400 401 a 450 451 a 500 708 a 2.392 TOTAL

N Comunas 162 93 24 7 13 13 13 5 4 4 7 345

% 47,0 27,0 6,7 2,0 3,8 3,8 3,8 1,4 1,2 1,2 2,0 99,6

Fuente: Sistema Nacional de Informacin Municipal SINIM, 2009 Es relevante mencionar el bajo nivel de profesionalizacin que presenta el sistema municipal chileno, donde la tasa respectiva slo alcanza al 19%. Este es un tema altamente sensible para la mayora de los municipios, dado que sin base profesional y tcnica no pueden responder en forma eficiente y eficaz a sus desafos institucionales. En gran medida, muchos municipios del pas se enfrentan a condiciones de alta vulnerabilidad para el desarrollo de sus tareas, no slo por la carencia de recursos humanos y la falta de nivelacin de las competencias ocupacionales, sino tambin porque deben coexistir con una limitada capacidad financiera y enfrentar condiciones socioterritoriales muy precarias, como lo son los impor-

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tantes porcentajes de poblacin rural y, al mismo tiempo, con una poblacin por sobre los niveles de pobreza e indigencia que presenta el pas. El personal municipal debe cumplir una multiplicidad de funciones, junto a la escasez de recursos para desempearse, con sobrecarga de trabajo, con falta de incentivos y carencia de instancias de desarrollo y promocin efectivas tendientes al mejoramiento en la calidad de sus competencias. Si bien el sistema municipal invierte anualmente cerca de dos mil millones de pesos en capacitacin y un alto porcentaje de funcionarios declara haber participado de stas en los distintos tipos de municipios, tales capacitaciones en su conjunto han sido permanentemente cuestionadas por su pertinencia y calidad. Se observa una falta de continuidad y de coherencia en los planes de capacitacin. A la fecha es un mercado casi sin regulacin de la oferta y la demanda, que no considera las particularidades de las organizaciones municipales y de los distintos funcionarios. A ello hay que sumar la inequidad percibida en sus remuneraciones en relacin con el resto de los rganos de la administracin del Estado. En definitiva, el sistema municipal chileno carece de la aplicacin generalizada de una poltica sistemtica de recursos humanos. La realidad organizacional y los recursos humanos de los municipios han sido desbordados por nuevas demandas, nuevas complejidades sociales, econmicas, ambientales, culturales y tecnolgicas. Por ello, se ha vuelto imprescindible dotar a los municipios de ms recursos humanos, mejorar su tasa de profesionalizacin, adecuar su estructura a las nuevas complejidades. Las municipalidades deben tener la facultad de fijar sus plantas, estructuras y la remuneracin de su personal, con el propsito de que se adecuen a su propia realidad y generar una poltica de formacin y capacitacin innovadora y pertinente.

III. Lneas de accin estratgica para una nueva gestin local de calidad y participativa
Los municipios enfrentan el desafo de responder a las urgentes necesidades de sus ciudadanos y de asumir responsabilidades frente a ellos. Se ven sometidos a una creciente presin por demostrar que su accionar es pertinente, eficiente y transparente. Pero instalar una Nueva Gestin Local de Calidad y Participativa debe apuntar, en primer lugar, a instalar una cultura de mejoramiento continuo acreditable, que permita entregar mejores servicios a la ciudadana; es decir, desarrollar un estilo de gestin enfocado en resultados. En segundo lugar, una gestin definida en base a un modelo de gestin asociativa y de planificacin socio territorial, que permita hacer ms participativas las decisiones locales al involucrar, en forma amplia y deliberativa, a los ciudadanos en, tercer lugar, un sistema de formacin y capacitacin de los funcionarios municipales sustentado en una institucionalidad permanente que estructure su hacer en base a perfiles de competencias ocupacionales pertinentes a las exigencias de un

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mundo socio laboral pblico, moderno e innovador, tal como han iniciado el camino algunas Asociaciones de Municipios de regiones del pas.

3.1 Agencia para una Gestin Municipal de Calidad

El sistema municipal nacional requiere de innovaciones profundas en sus procesos de gestin estratgica. Una alternativa viable la constituye instalar una institucionalidad que permita acreditar la gestin y sus resultados, sustentado en modelos de excelencia. Avanzar en dicha direccin, supone explicitar una lgica de gestin orientada a entregar prestaciones de calidad a la ciudadana, para lo cual hay que tener a la vista tres objetivos principales: a) Asegurar la constante optimizacin del uso de los recursos locales en la produccin y distribucin de bienes pblicos, como respuesta a las exigencias de ms servicios, ms eficacia, ms eficiencia, ms equidad y ms calidad; b) Asegurar que el proceso de produccin de bienes y servicios pblicos sea transparente, equitativo y controlable; y c) Promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el desempeo de los directivos y funcionarios municipales y, con ello, promover la efectividad de los municipios, con vistas a posibilitar los dos objetivos anteriores. El municipio debe desplazar su atencin, colocada anteriormente en el procedimiento como producto principal de su actividad, hacia el servicio y el bienestar; en consecuencia, una gestin para resultados de desarrollo constituye un imperativo para la lucha contra las inequidades socio territoriales. El foco de atencin ya no se encuentra en los insumos en s (cunto dinero se obtendr o cundo se puede gastar), sino en los resultados mensurables (qu se puede lograr con los fondos) en todas las fases del proceso de desarrollo (Serra, 2008). Lograr una gestin de calidad hoy en da no es una alternativa. O se innova en esta materia o estaremos en un callejn sin salida y no lograremos avanzar en procesos de cohesin social. Ese es el objetivo de la llamada Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica (2007), la cual vincula la calidad en la gestin pblica con dos propsitos fundamentales de un buen gobierno democrtico: a) Toda gestin pblica debe estar referenciada a la satisfaccin del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas pblicos, o como legtimo participante en el proceso de formulacin, ejecucin y control de las polticas pblicas bajo el principio de corresponsabilidad social; b) La gestin pblica tiene que orientarse a resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo, entre otras modalidades, la responsabilizacin del ejercicio de la autoridad pblica por medio del control social y rendicin peridica de cuentas. Por consiguiente, una organizacin municipal orientada hacia resultados para la satisfaccin y bienestar de los ciudadanos requiere de procesos de innovacin organizacional tales que le permita contar con

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estructuras flexibles capaces de asumir diversos estados segn las exigencias de las condiciones del entorno. Para el logro de lo anterior, es fundamental contar con el aseguramiento de la calidad de sus procesos internos de especificaciones de decisiones, ya que con ellos es posible consolidar buenas prcticas de aprendizaje e inteligencia organizativa las que, en definitiva, se traducen en dispositivos facilitadores de la innovacin, siendo clave para la organizacin municipal al permitirle orientar su cambio. Especialmente, cuando sus acciones estn condicionadas por procesos de cambio impulsados por otros actores que quieren tener preeminencia en sus territorios locales; tanto actores de la iniciativa privada (nacionales y/o globales) como aquellos que son producto de las propias polticas pblicas diseadas centralmente y que inciden localmente (Haefner, 2009). En el sentido de las argumentaciones anteriores, la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), a travs de la Divisin de Municipalidades, ha venido desarrollando, en los ltimos tres aos, un conjunto de iniciativas, procesos y mtodos pioneros que buscan apoyar, guiar e incentivar a las municipalidades para que inicien y se mantengan en un camino de mejoramiento de su gestin y resultados. En consecuencia, a contribuir al desarrollo de un municipio moderno orientado al ciudadano. Estos esfuerzos se han materializado en el llamado Modelo de Gestin de Calidad de los Servicios Municipales, en el que, en la actualidad, participan 35 municipios de diversos tamaos. Los alcances y sentido estratgico de esta iniciativa no podrn ser percibidos adecuadamente si no se transforma en una poltica pblica institucionalizada. Por ejemplo, a travs de la creacin de una Agencia para la Calidad de la Gestin Municipal, la que debe ser reconocida legalmente mediante un Proyecto de Ley y contar con un soporte financiero y de recursos tcnicos que permita hacer un cambio de foco en la gestin del desarrollo local en el pas. Sabemos que las municipalidades carecen de prcticas sistemticas para gestionar servicios enfocados en la satisfaccin de usuarios y usuarias, que no existe una clara visibilidad respecto a qu es prctica de calidad en los servicios municipales, ni cmo se mide su nivel de aplicacin y, por cierto, no hay incentivos ni acciones que motiven a las municipalidades a instalar una lgica de mejoramiento continuo de su quehacer. Una Agencia para la Calidad de la Gestin Municipal sera un paso complementario, pero ms radical a lo logrado a la fecha, pues supondra una nueva institucionalidad abocada, preferentemente, a lograr sistemas de acreditaciones y reconocimientos pblicos a los esfuerzos de los gobiernos municipales en lograr servicios y resultados que satisfagan adecuadamente las demandas ciudadanas, mejoren la cohesin social y desencadenen procesos de rendicin de cuentas y control ciudadano.

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3.2 Sistema de capacitacin municipal basado en competencias laborales

El fortalecimiento del recurso humano en el sistema municipal es prioritario en cualquier propuesta de modernizacin que se quiera llevar adelante. No hay innovacin que perdure si no se hace con y desde una gestin de las personas. Si bien la capacitacin municipal se realiza desde siempre, sta no ha sido parte de un sistema que haya logrado alinear la oferta y la demanda en base a criterios de calidad y pertinencia, con sentido de formacin continua y, menos an, en base a capacitar teniendo como objetivo identificar, modularizar y capacitar en perfiles ocupacionales municipales significativos y estratgicos para una organizacin municipal moderna. Slo recientemente, la SUBDERE, ha ido avanzando en forma relevante en la creacin de un Sistema de Capacitacin, teniendo como uno de sus componentes lneas de capacitacin en perfiles ocupacionales. El Sistema de Capacitacin impulsado por la SUBDERE Asociacin Chilena de Municipalidades (ACHM), constituye un importante esfuerzo gubernamental que anunci la Presidenta de la Repblica el 21 de mayo del 2007 y que ha venido a complementar los aportes municipales en capacitacin que anualmente realizan los municipios y, simultneamente, est contribuyendo a entregar los financiamientos necesarios para que los municipios puedan capacitar a sus funcionarios en reas que inciden estratgicamente en la gestin municipal y, con ello, reducir las importantes diferencias y brechas que existen entre los municipios del pas, tal como ha quedado en evidencia en diversos estudios realizados en el ltimo tiempo. Particularmente, los estudios emanados del Programa Formacin de Gobiernos Locales (FORMAGOL) en el ao 2007, en cuyos diagnsticos se concluye que, en general, los municipios presentan escasa o nula gestin de sus recursos humanos, lo que se evidenciara tanto por la ausencia de polticas y planes de capacitacin, evaluacin de desempeo, instancias formales de participacin para la mejora, entre otros, as como de los escasos recursos financieros asociados a estos propsitos. Dichos estudios han observado que las acciones de capacitacin en los municipios, corresponden a iniciativas ms bien aisladas, sin un contexto estratgico para su aplicacin y, por lo general, realizadas de manera reactiva a la oferta que proviene tanto del sector privado, como de instituciones pblicas. A esto se le adiciona la baja prioridad que las autoridades otorgan, en general, a los temas de gestin interna y, por otra parte, a la escasa capacidad tcnica de los municipios para disear e implementar polticas en el mbito de los recursos humanos y, fundamentalmente, por la baja asignacin de recursos financieros que los municipios destinan para estos efectos. De igual forma, se ha podido identificar que no existe una poltica de gestin de personas innovadora en parte importante de los municipios, lo cual podra ayudar a entender niveles de insatisfaccin laboral, de baja adhesin a

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los objetivos institucionales, de la prdida de la solidaridad colectiva, lo que fomenta el individualismo a nivel personal y departamental. (SUBDERE, 2007, p.28 y ss.). Con esos antecedentes y otros muchos ms, existen condiciones de informacin suficientes que permiten abrir una discusin amplia en torno a la urgencia de proponer el diseo de una poltica integral y de largo plazo en estas materias. De hecho, son los insumos de base que han permitido, por una parte, orientar las lneas de accin estratgicas del sistema de capacitacin municipal impulsada por la SUBDERE y, por otro lado, reconocer en las competencias laborales el eje estructurante de una propuesta de capacitacin de segunda generacin para los municipios del pas. Un sistema de capacitacin de segunda generacin debe asumir el enfoque de capacitacin por competencias. En trminos generales, entendemos las competencias como actitudes, conocimientos y destrezas necesarias para cumplir las actividades que componen una funcin laboral definida por el sector. Mediante este enfoque se contribuye al desarrollo de los conocimientos y la generacin de habilidades y destrezas que, adems, permiten promover en los funcionarios el desarrollo de las capacidades para aplicarlos y movilizarlos en situaciones reales de trabajo, habilitndolos para desplegar sus competencias en diferentes contextos y en situaciones emergentes. El enfoque por competencias presenta un escaso nivel de desarrollo en el mbito pblico y, particularmente, en el sector municipal. No obstante, en los ltimos aos se han gestado importantes avances en el levantamiento de un significativo nmero de perfiles ocupacionales que debern constituir el catlogo del sector municipal y la base para instalar un sistema de capacitacin que reconozca las capacidades de los funcionarios municipales, especialmente en la actualidad, cuando se ha aprobado la Ley de Certificacin de Competencias Laborales y se transforma en una oportunidad para modernizar el capital humano. En base a los avances y definiciones que ha realizado el Sistema de Capacitacin Municipal hoy vigente, podemos imaginar un escalamiento de complejidad que permita pensar en una nueva institucionalidad para estos efectos, que asumiendo, por ejemplo, la forma de una Agencia Nacional de Capacitacin y Formacin Municipal permita establecer un proceso de educacin continua, cuya columna vertebral lo constituya la formacin por competencias y que, complementariamente, cumpla tareas de gran sentido estratgico, tales como certificacin de la oferta capacitadora existente en el mercado, generacin de alianzas y redes para una gestin y planificacin asociativa del recurso humano municipal, apoyar el diseo de una poltica nacional de recursos y gestin de personas, identificar y promover incentivos a la capacitacin municipal, incentivar formacin y capacitacin elearning, definir currculos formativos mnimos en base a un concepto de gestin global y servicios de calidad para los ciudadanos, entre otros relevantes aspectos.

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En consecuencia, el reconocimiento de las habilidades y competencias de los funcionarios municipales permite elevar la capacidad de gestin global de los municipios, en tanto vaya de la mano con incentivos apropiados y un itinerario formativo que le permita movilidad, diversificacin y reconocimiento pblico de sus competencias. Si lo anterior va alineado con la implementacin de un sistema de gestin de calidad y pacto fiscal, que permita a los municipios contar con los recursos necesarios para el cumplimiento eficiente y eficaz de sus funciones, podremos sostener que estamos en presencia de una profunda reforma municipal para el siglo XXI.

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