AUTORIDADES DE LA FUNDACIN CIGOB

PRESIDENTE Lic. Luis Guillermo BABINO

VICEPRESIDENTE Dr. Marcos Alfredo JASIN

RESPONSABLE EJECUTIVA Lic. Luciana Ins CARPINACCI

RESPONSABLE EDITORIAL Lic. Mara Eva HADIDA

LOS TRES CINTURONES DEL GOBIERNO

Carlos Matus

LOS TRES CINTURONES DEL GOBIERNO

F U N D A C I O N

Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno

FUNDACION ALTADIR

Matus, Carlos Los tres cinturones del gobierno.- la ed.- San Justo: Univ. Nacional de La Matanza, 2007. 220 p. ; 22x15 cm. ISBN 978-987-9495-66-7 1. Gobierno Local. 2. Gestin Universitaria. I Ttulo CDD 352.14

Universidad Nacional de La Matanza, 2007 Florencio Varela 1903 (B1754JEC)/ San Justo / Pcia. Bs. As. Tel.: (54-11) 4480-8900 e-mail: editorial@unlam.edu.ar http: www.unlam.edu.ar Fundacin CIGOB Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno Av. Roque Senz Pea 615 - piso 5 - of. 501 Ciudad Autnoma de Buenos Aires Tel: (54-11) 4393-0186 hppt: www.cigob.org.ar Fundacin ALTADIR Av. Andres Bello/ Res. Villa Normanda / Apto. 31-A Los Palos Grandes / Caracas Tel/Fax: 58-212-2861340 e-mail: solcar@movistar.net.ve Diseo y diagramacin: Editorial UNLaM Director editorial UNLaM: Rolando Echave Ilustracin de tapa: La esclavitud, 1979. Autor: Carlos Matus ISBN: Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Prohibida su reproduccin total o parcial Derechos reservados

ndice

Prlogo ............................................................................................. 13 Introduccin ..................................................................................... 15 Captulo 1. Los tres cinturones del gobierno ....................................... 17 1. Son previsibles los resultados de un gobierno? ................................... 17 2. Los resultados se crean en la propuesta del gobierno ........................... 34 3. El manejo compensatorio de los tres cinturones del gobierno .............. 49 Captulo 2. Criterios de diseo organizativo ........................................ 55 1. Diseo organizativo e intercambio de problemas ................................. 55 2. El fundamento cientfico de las ideologas: realismo versus voluntarismo ........................................................................................... 58 3. Propiedad y gestin en el mbito pblico ............................................. 62 4. Dimensiones del aparato pblico: confusiones bien difundidas ............ 69 5. Reforma o capacidad constante de reforma? ...................................... 71 Captulo 3. Niveles de diseo organizativo .......................................... 75 1. Siete niveles de diseo ......................................................................... 75 2. El nivel de macroregulacin ................................................................. 78 3. El nivel de macrodiseo ..................................................................... 105 4. El nivel de microdiseo ...................................................................... 122 Captulo 4. Teoria y reforma organizativa ......................................... 145 1. Qu es una macroorganizacin? ...................................................... 145 2. Reglasdel juego y diseo macroorganizativo ...................................... 3. El desempeo de una organizacin .................................................... 4. El tringulo de hierro del juego macroorganizativo ............................ 5. Principios de macroorganizacin ....................................................... 154 168 174 183

Captulo 5. Estrategias de reforma .................................................... 1. Problemas de estrategia organizativa ................................................. 2. Una propuesta de reforma ................................................................ 3. Modas que anuncian fracasos ............................................................

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4. Quin moderniza a los modernizadores? .......................................... 215 Bibliografa ..................................................................................... 219

En gratitud a Jorge Ahumada, Hctor Hurtado, Jos Agustn Silva Michelena y Ramn Gajardo, ejemplos de dedicacin al servicio pblico, de quienes recib mucho ms de lo que yo pudedarles.

Prlogo

Este libro que tienen hoy entre sus manos es el segundo que se publica en el marco del acuerdo entre la Fundacin Altadir, la Fundacin Ciencias y Mtodos de Gobierno (CiGob) y la Universidad Nacional de La Matanza. Teniendo en cuenta que Matus escribe esta obra a mediados de la dcada de los noventa, se puede apreciar la lucidez del autor en relacin al foco de atencin sobre lo que l llama el barbarismo tecnocrtico en los intentos de modernizacin del aparato pblico. Los Tres Cinturones del Gobierno constituye un abordaje diferente sobre la necesidad de modernizacin del aparato pblico y los criterios sobre los cuales se debe realizar este abordaje. Los libros de Carlos Matus se nutren por un lado, de las diferentes disciplinas en las que el autor incursion: las ciencias del lenguaje, la historia, las matemticas, la fsica, las ciencias polticas y por el otro de la profunda reflexin sobre el fracaso de los gobiernos y de los intentos de reforma en Amrica Latina. Apelando frecuentemente al humor y a las metforas nos presenta sus complejos desarrollos tericos. Es justamente una metfora la que da ttulo al libro Los Tres Cinturones del Gobierno, los tres cinturones son los tres balances de gobierno que conforman el balance global: el poltico, el econmico y el de gestin cotidiana. Matus nos alerta a travs de una imagen ms que grfica para los dirigentes: nunca aprete los tres cinturones a la vez!. El olvido del balance poltico expresa el barbarismo tecnocrtico. El olvido del balance econmico refleja el barbarismo demaggico. El deterioro del balance de la gestin cotidiana implica el barbarismo gerencial. Todo gobernante inicia su gestin con un determinado nivel de capital poltico, un adecuado manejo del balance de gobierno le permitir acrecentar su capital poltico o ver como se pierde en una gestin ganada por la demagogia o la accin tecnocrtica. En definitiva un buen gobernante debe tener presente que su balance global del gobierno siempre debe ser positivo. Con otra metfora, esta vez deportiva, Matus define el propsito de su libro: el gobernante es como un ciclista, el aparato pblico es su bicicle-

ta, que debe ser de calidad y estar apto para la carrera que enfrenta. Habr otros corredores, que tambin querrn ganar. El entrenamiento del gobernante su formacin y, la calidad de su bicicleta el aparato pblico le permitirn alcanzar la meta ganando la carrera: ver realizados los resultados de su proyecto de gobierno. Luego de los fracasos de los intentos de reforma y modernizacin del aparato pblico que se llevaron adelante en diferentes pases de Amrica Latina y el Caribe, este libro se constituye en una lectura obligada para los dirigentes que quieren revertir los problemas que enfrenta la regin. Los invito a disfrutar y aprender de este libro que como aporte a las ciencias y tcnicas de gobierno funciona como marco conceptual para los desarrollos metodolgicos que a travs de la fundacin CiGob estamos llevando a cabo y como gua para la capacitacin y la asistencia tcnica a los organismos pblicos. Luis Babino, mayo 2007

Introduccin

Este libro aborda, de un modo distinto al tradicional, el problema de la capacidad de gobierno y la modernizacin del aparato pblico. Es un tema sobre el cual hay poca teora y mucha prctica frustrante. Todava no conozco una reforma exitosa de la Administracin Pblica en Amrica Latina. Tampoco veo indicios de correccin, ni en los gobiernos ni en los organismos internacionales de cooperacin tcnica. Espero que esta propuesta terica sea un llamado a la reflexin terica, pues las prdidas en tiempo y recursos econmicos que han acompaado estas experiencias fracasadas de modernizacin son gigantescas. En cada uno de nuestros pases hay una muestra. La abundancia de recursos para elevar la capacidad de gobierno est desperdiciada. Se malgasta penosamente en asesoras y entrenamiento inadecuados. No se emplean en la revolucin organizativa y de mtodos de gobierno que exige nuestra realidad. Los que sepan leer vern tambin en esta obra una seal de alerta sobre la mayor amenaza que enfrenta nuestra poca: el barbarismo tecnocrtico. Estamos ante el peligro de destruir valores muy fundamentales para la vida humana y acumular pobreza cultural. Eso es tanto o ms peligroso que la pobreza econmica, porque, por lo menos, la llamada pobreza crtica es todava un problema de conciencia. Maana, desprovistos de valores, la ignoraremos como algo normal, como parte del paisaje social. Hay algo profundamente errneo en el viraje poltico que ha ocurrido en los ltimos aos. Antes estbamos en el error contrario; mucha poltica y poco rigor cientfico. Por qu nos movemos en extremos pendulares? Dnde est la sabidura del juicio humano almacenada en siglos de vida cultural? Los comentarios de Claudia Costn, Carlos Neves Cristo, Jos Cayuela y Kilian Zambrano enriquecieron esta propuesta y los agradezco sinceramente.

Captulo 1 Los tres cinturones del gobierno

1. Son previsibles los resultados de un gobierno?

Lo que importa de un gobierno son sus resultados. Los resultados que la gente ilusiona, a pesar de su frustracin reiterada con la poltica y los polticos. El gobierno empea su palabra cuando anuncia su proyecto de gestin. Palabra que valida con su cumplimiento y el pas evala por sus resultados. Resultados es la palabra que encumbra o hunde un gobierno. Pueden concomitar o distar con lo prometido, y lo prometido puede contrariar los deseos mayoritarios de la poblacin. En Amrica Latina sta es una historia de desengaos y sueos tronchados. Nuestra democracia es dbil y marcada por una tradicin de promesas incumplidas. O lo que es peor, a veces, con resultados que apuntan en direccin opuesta a las metas. No se trata de metas fciles. No son logros que se alcanzan por el simple impacto inexorable de una relacin causa-efecto. El gobierno decide y hace W y el resultado puede no ser la meta B. El resultado no es seguro como en la fsica o la qumica determinista. En el juego social no existen tales relaciones mecnicas, precisas y ciertas. No basta con producir las acciones u operaciones que parecen necesarias para alcanzar los resultados. Es necesario que esas acciones venzan el roce, la inercia, la oposicin y el rechazo de otros; superen la adversidad de las circunstancias; y tengan ms peso que la mala suerte, la incerteza, las variables fuera de control y las tendencias contrarias al proyecto comprometido. Los resultados deben alcanzarse en un medio resistente, generalmente adverso y nebuloso. Gobernar para cambiar las cosas es navegar contra la corriente. A pesar de todo, cualesquiera sean las dificultades de clculo, el gobierno debe anunciar resultados y su gestin ser evaluada por ellos. No hay otra forma de liderar y gobernar. La poltica exige hacer ofertas para sumar apoyos. Los resultados que anuncia y persigue un gobierno dependen de apuestas contra la incertidumbre y las resistencias. Todo es nebuloso e impreciso en el juego social. Los gobiernos apuestan a resultados con fundamento en algn tipo de clculo tecnopoltico. El clculo sobre resultados y

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metas no es un clculo tcnico. Tampoco se basa en el azar o un juicio simplemente intuitivo. Tiene un fundamento. Pero ese fundamento no descansa en leyes cientficas, mucho menos en leyes determinsticas. Es un clculo impreciso. Opera en un juego creativo entre actores cercados por varios tipos de incerteza. Est dominado por la nebulosidad sobre el futuro y la ambigedad de las relaciones entre muchas variables imprecisas. El clculo tcnico es, apenas, una parte del fundamento de las apuestas. La palabra apuesta alude al azar, y ciertamente la suerte cuenta. Pero, no se gobierna con apuestas de azar. Un proyecto de gobierno es una apuesta con fundamento estratgico. Es una apuesta donde el apostador fuerza, hasta cierto lmite, la mano de los resultados. Es un tipo de razonamiento que opera con varios componentes condicionales. El si condicional est siempre en la estructura del clculo tecnopoltico para evitar las predicciones infundadas. Si las circunstancias son Z (variables fuera de control sobre las cuales tengo una influencia incierta entre poca y mucha), y si yo soy capaz de realizar la accin W (viabilidad de mi accin que depende tambin de otros), en condiciones que la eficacia de mi accin W sea J (variable sobre la cual tengo slo influencia, tambin depende de otros), entonces puedo esperar un resultado en el rango entre A y B. Es un resultado mediatizado por muchas condiciones que escapan al control del gobierno. Hay condicionantes de circunstancias, condicionantes de viabilidad y condicionantes de efectividad. Adems de la imprecisin tpica de un clculo que se refiere a problemas cuasiestructurados, donde las variables son imprecisas, en calidad y cantidad, las relaciones entre ellas son ambiguas y las propuestas de solucin son conflictivas. No son problemas de geometra y matemticas donde todo est dado, es preciso y es objetivo. En la realidad del juego social nunca estamos seguros si las variables consideradas son todas las que la representacin de la realidad exige. Nunca hay consenso sobre todo. Es un sistema donde se combinan la razn con la pasin, el juicio intuitivo con el juicio analtico, las ciencias con los valores y las creencias, lo cualitativo con lo cuantitativo, la informacin con los supuestos, las conexiones de sentido con las conexiones causales, la imaginacin con el rigor, y lo estable con lo creativo y cambiante. No hay matemticas para hacer ese clculo. Es una cuestin de juicio humano que se estructura en una apuesta. Quien est en el juego social debe apostar a resultados como en un casino. O se retira del juego. El ciudadano vota por promesas sobre resultados. El gobernante debe hacer una apuesta tecnopoltica. Hay, sin embargo, una gran diferencia entre una apuesta tecnopoltica y una apuesta de azar. En la apuesta de azar, no hay control ni influencia sobre los

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resultados. En la apuesta tecnopoltica el apostador tampoco controla el resultado, pero influye sobre l. Lo que el gobierno hace pesa en los resultados. An ms, puede pesar de manera decisiva. El peso de la accin sobre los resultados hace que el efecto de la accin pblica sea previsible. La palabra previsible significa que el resultado no depende enteramente de quien acta. Tambin depende de otros participantes del juego social y de las circunstancias. Lgicamente, la previsin de resultados est relacionada con ciertas capacidades y propsitos del gobierno. Capacidades bajas y propsitos muy ambiciosos, producen una previsin pobre de resultados. Mientras mayor es la capacidad de previsin de resultados, mayor es la credibilidad del gobierno. Y, en poltica, la credibilidad es casi todo. En consecuencia, es importante analizar las variables que estn detrs de una buena previsin de resultados. Los resultados de un gobierno son ms previsibles en la medida que se cumplen cinco condiciones: 1) alta capacidad de gobierno, 2) buen diseo organizativo del aparato pblico, 3) proyecto de gobierno compatible con la capacidad personal e institucional de gobierno, es decir, con las dos primeras condiciones, 4) contexto situacional coherente con el proyecto de gobierno, y 5) buena suerte. En todo caso, esta previsin no debe confundirse con prediccin de resultados, segn las concepciones determinsticas. Previsin significa delimitacin del espacio de los resultados posibles segn sean las circunstancias que abrigan la accin. Sin capacidad de previsin de resultados, no hay gobierno. El concepto mismo de gobierno es inherente a la capacidad de anticipar los resultados del proyecto comprometido, de llegar a la situacin esperada y disfrutar de ella. Estas cinco variables pueden reducirse a tres, una vez descartada la suerte y reordenados los otros cuatro componentes. La calidad de la organizacin del aparato del gobierno es un aspecto de la capacidad institucional de gobierno, y tambin contribuye a la gobernabilidad. El contexto situacional sintetiza, a su vez, los principales factores determinantes de la gobernabilidad. Gobernar, entonces, exige articular tres variables: a) el proyectode gobierno, entendido como la propuesta de medios y objetivos que compromete un cambio hacia la situacin esperada,

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b) la capacidad de gobierno, que expresa la pericia para conducir, maniobrar y superar las dificultades del cambio propuesto, y c) la gobernabilidad del sistema, que sintetiza el grado de dificultad de la propuesta y del camino que debe recorrerse, verificable por el grado de aceptacin o rechazo del proyecto y la capacidad de los actores sociales para respaldar sus motivaciones favorables, adversas o indiferentes. Dirigir es sealar y escoger una direccin. Tambin es la capacidad de seguirla, no obstante los obstculos que ofrezca. En esa conduccin cuentan tres variables: la direccin o norte escogido, la dificultad del camino, y la capacidad de conduccin para sortear las dificultades previsibles del trayecto. La direccin es acertada si la brjula poltica explora con creatividad varios caminos nuevos y apunta con el dedo del plan hacia donde estn y pueden crearse las posibilidades. La dificultad del camino debe calcularse, sin exageracin ni descuento, en un acto de previsin flexible del futuro desconocido y de sus obstculos. La capacidad de conduccin no surge espontneamente con la eleccin del lder, hay que crearla. En el ejercicio del liderazgo pblico convergen tres elementos: la propuesta de objetivos, el grado de dificultad que presenta esa propuesta y la capacidad para sortear tales dificultades. Tres vrtices de un sistema complejo: objetivos, dificultad para alcanzarlos y capacidad para lidiar con esa dificultad. Con otras palabras, el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno. Es el tringulo de gobierno. Tres variables fuertemente interrelacionadas pero, al mismo tiempo, bien diferenciadas.

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Estas tres variables sintetizan un modelo muy simple, pero potente para entender el proceso de gobierno.