LAS POLTICAS PBLICAS COMO MBITO DE CONCURRENCIA MULTIDISCIPLINARIA

Omar Guerrero Orozco Universidad Nacional Autnoma de Mxico Publicado en: Bogot, Colombia, Revista de Administracin y Desarrollo, nm. 29, diciembre, 1991, pp. 11-33. Y en: Mxico, Revista Ciencia, vol. 44, nm. 1, 1993, pp. 29-40.

GENEALOGA DE LAS POLTICAS PBLICAS Los fenmenos polticos han sido, desde antao, objeto de del estudio de lo que hoy da se conoce como Ciencia Poltica. Esta moderna y vigente denominacin es el resultado final de un largo proceso que tiene su origen en la poca en que estaban activos Platn y Aristteles. Sus obras clsicas, politeia y poltica, trataban de los negocios propios de la Polis, entonces referida al Estado y a la ciudadana. Ambos trminos, politeia y poltica, permanecieron dentro de la civilizacin occidental como herencia de la cultura helnico-romana. El Nacimiento: Poltica y Politeia Entre los griegos la Poltica denotaba las cosas polticas, era lo inherente a la Polis, en tanto que Politeia significaba el rgimen, la Constitucin, la organizacin gubernamental especfica instituida en la Polis. Como consecuencia, el conocimiento de la vida ciudadana y el modo de organizacin que asuma se denominaba Poltica Pragmateia. La cultura romnica asimil a la Politeia y la transform en politia, en tanto que la nocin de Res Publica, Repblica, se conserv como sinonimia de la de Polis, en tanto que el vocablo Poltica se restringi a un uso en forma de adjetivo y posteriormente fue abandonado (Prlot; 1965). Posteriormente, dentro de la Jurisprudencia romana se aade tcnicamente la voz status a la de Res Publica, para referirse al "estado de la Repblica" cuando de derecho pblico se trataba, para ms adelante seguir caminos separados y significar la misma cosa: el Estado. Mejor suerte toc a la voz Ciberntica, del griego kibertik (ciencia y arte de la conduccin), que debiera referirse al comportamiento del Gobierno, pero que en nuestro tiempo deriv en la ciencia de los autmatas diseada por Norbert Wiener y en su aplicacin a los problemas polticos por parte de Karl Deutsch. En la Baja Edad Media se recuper el uso poltica y se conserva aun el de politia junto con la voz policien, que se refera al estadista y ms en general al ciudadano. La palabra poltica adquiere un uso generalizado a partir del siglo XVI, tanto para narrar las cuestiones propias del Estado -cuyo empleo divulgativo introduce Maquiavelo-, como denotar a la ciencia que lo estudia. A mediados del siglo XIX el francs A. Cournot propuso la voz estadstica para representar a la recopilacin de los hechos derivados de la convivencia en la sociedad poltica, pero su 2

connotacin se cea ms a la idea de situacin que a la Estado en sentido poltico. En los aos 30 de nuestro siglo, un catedrtico francs activo en El Cairo propuso la palabra Estatologa como inherente al estudio del Estado, que no fue aceptada. En la misma poca en Alemania se impuso el trmino Teora del Estado (StaatsLehre) para referirse a las cosas polticas que le son propias, a pesar que en 1776 Gaspar Blunstchli ya empleaba el de Poltica dentro de su tratado de Derecho Pblico General. Y esto a pesar que Blunstchli era un autor que gozaba de grandes crditos y quien, adems, haba titulado el segundo volumen de aquella obra como "La Poltica como Ciencia" (Politik als Wissenschaft). En la cultura italiana se conserv el trmino Poltica y, de manera similar a Blunstchli, a fines del siglo pasado Gaetano Mosca titul a su obra Elementos de Ciencia Poltica (Elementi di Scienza Politica). La versin de Ciencia Poltica, introducida por Mosca, es la usual y hoy da es cultivada de tal modo por los especialistas en la materia. Tambin se utilizan las voces Politologa y Politicologa, como anlogas a la anterior. A pesar del predominio del significado singular de Ciencia Poltica, hay controversia sobre una mejor versin de un significado plural como Ciencias Polticas. La primera versin predomina en los Estados Unidos, la segunda en Europa. Esta ltima evoca la nocin del Sistema Positivo de Ciencias Polticas formulado por Lorenz von Stein en la segunda mitad del siglo XIX y que congregaba el concurso de una variedad de Ciencias Polticas, tales como las ciencias del ejrcito, de las relaciones internacionales, de la administracin de la justicia y de la administracin pblica. Con respecto a la voz politia debemos anotar que su adopcin en los idiomas europeos la transform en Polica, Police, Policey -y Polizei- y policy, respectivamente en espaol, francs, alemn e ingls. En el Reino Unido durante el siglo XVIII la antigua politia se haba bifurcado en sendas voces con sus respectivas acepciones: police y policy. Un profesor escocs, que en 1763 imparta Lecciones sobre Justicia, Polica, Ingresos y Armas en la Universidad de Glasgow, iniciaba la ctedra del tema segundo explicando a sus alumnos que la "polica -police- es la segunda divisin general de la jurisprudencia. El nombre es francs, y originalmente deriv del griego politeia, que propiamente significaba la policy del gobierno civil -policy of civil government-; pero ahora solo implica las regulaciones de las partes

interiores del gobierno, a saber: salubridad, seguridad y economa o abundancia". Este profesor era Adam Smith.1 No sabemos si en el Reino Unido se desenvolvi a la policy como arte del gobierno, parece que no fue as. Mucho tiempo despus de la poca de Smith, en Inglaterra se volva usar a la policy en un sentido similar. En 1921 W.H. Moreland se esforzaba por diferenciar los campos respectivos de la policy y la Administracin. Deca que la policy decide sobre los objetivos a ser alcanzados por la Administracin y que la Ciencia de la Poltica -politics- trataba sustancialmente con los mtodos por los cuales se formulaba la policy pblica <public policy>. 2 No tenemos ms noticias sobre el cultivo de la policy en Gran Bretaa. En Alemania, en contraste con el Reino Unido, aquellas acepciones mencionadas por Adam Smith no estaban amparadas por dos palabras, como en el idioma ingls. Por ejemplo, Johann Heinrich Gottlob von Justi explicaba que la voz policey tena dos sentidos diferentes, uno estricto, otro lato. El primero -que equivala a police en el Reino Unido- "comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservacin del orden y de la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda, a procurarles las cosas que necesitan para subsistir". Con respecto al segundo significado -que corresponda a policy en Gran Bretaa- afirma que "se comprende bajo el nombre de policey, las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un

Para sustentar sus lecciones, Adam Smith citaba el Diccionario de Johnson, publicado en 1755. Deca que Jonhson describa a la "police" como una palabra que proviene originalmente del francs, en tanto que "policy" emanaba de politeia. Defina a la "police" como "'la regulacin y gobierno de la ciudad o pas, as como el cuidado de los habitantes'"; y a la "policy" como "'el arte del gobierno, principalmente con respecto a los poderes externos'". (Smith, 1763, pp. 154-259). Adam Smith dedic un brevsimo tiempo a la exposicin de la salubridad y la seguridad, que slo comprendi dos pginas de sus Lectures, otorgndole un extenso espacio a la economa. Tal era en efecto su vocacin. W.H. Moreland tiene el mrito de ser el fundador, con el trabajo aqu citado, de la Ciencia de la Administracin britnica. Explica que los campos respectivos de la policy y la administracin estn entrecruzados en la prctica, de modo los estadistas deben participar tambin en la segunda y los administradores tener voz en la determinacin de la policy (Moreland, 1921, pp. 414-415). 4
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buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos".3 Esta acepcin atae a la nocin de arte del Gobierno, a lo que en el Reino Unido se entenda por policy, y que durante la segunda mitad del siglo XVIII y la primera mitad del XIX, en las universidades alemanas se transform la Ciencia de la Polica (Policey-Wissenschaft) como parte de los estudios administrativos que entonces se conocan como Ciencias Camerales. La Ciencia de la Policey era aquella cuyas enseanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y funcionarios pblicos para comprender el modo en que se poda incrementar el poder del Estado y acrecentar a sus fuerzas interiores. La Ciencia de la Polica se sigui cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX. El libro de Robert von Mohl, La Ciencia de la Polica (Die Policey-Wissenschaft), cuya primera edicin se remonta a 1832, volvi a editarse en 1866. Sin embargo la Policey-Wissenschaft germnica prcticamente estaba extinguida, el libro de von Mohl era su epitafio. Dos aos antes ya estaba activo Lorenz von Stein, cuya Teora de la Administracin (Die Verwaltungs-Lehre) se haba comenzado a publicar desde 1864. La voz "Administracin Pblica" haba sido adoptada en Francia desde 1808 por Charles Jean Baptiste Bonnin, quien haba desechado al trmino police por significar, en su entender, lo ms repugnante del absolutismo: su carcter inquisidor. Stein asumi esta nocin francesa y, entonces, la moderna Science Administrative reemplaz a la antigua Policey-Wissenschaft. 4 Se haba extinguido el uso de

Johann Heinrich Gottlob von Justi. Grunstze der PoliceyWissenschaft. Gottingen, im Verlang der Vittwe Vandenoef. 1756. P.4. Esta obra fue traducida al francs como Elmens Gnraux de Police (Paris, chez Rozet, Libraire, rue S.Severin, a la Rofe d'or. 1769) y al espaol como Elementos Generales de Polica (Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor. Plaza del ngel. Ao 1784). De haberse trasladado al ingls, dado que von Justi desenvolvi el sentido lato de policey, se habra traducido por policy. Ni el francs ni el espaol tenan esta opcin, no conocen el vocablo policy, sino slo el de polica.
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Robert von Mohl es el ltimo gran cultivador de la vieja ciencia alemana de la policey. Die Policey-Wissenschaft. Tubingen, Verlang der H.Laupp'fchen Buchhandlung. 1866. Tres volumenes. Lorenz von Stein es el primer tratadista de Ciencia de la Administracin en Alemania. Die Verwaltungs-Lehre. Sttutgart, Verlang der F.G. Gottafchen Buchhandlung. 1864. Diez volmenes. Jean Charles Baptiste Bonnin es el fundador de la moderna Ciencia de la Administracin en el mundo. Principes d'Administration 5

policey como ciencia y arte del gobierno en las sociedades ilustradas de Europa occidental (Guerrero, 1984; 1986). El Renacimiento: Palabras, Significados, Conceptos Sin referencia directa a la Ciencia de la Polica, pero con apego a varias de las tradiciones consideradas, el vocablo policy, que en Estados Unidos se usaba vulgarmente para denotar un curso de accin o un plan de actividades, rotul a la actividad de un conjunto de nuevas disciplinas forjadas a partir de 1951 y que se han desenvuelto en paralelo a la Ciencia Poltica (Political Science). Nos referimos a las Policy Sciences, Ciencias de Policy. Usualmente las traducciones de policy al espaol se refieren a "Poltica", indebidamente, generando no slo notables desarreglos idiomticos y semnticos, sino tambin notorios errores conceptuales. En los Estados Unidos -y otros pases anglfonos- se utilizan las palabras politics, policy y police con significados diversos y las traducciones al espaol de la primera y la tercera no causan problema: Poltica y Polica, no as la segunda que no tiene equivalente en nuestro idioma y, obviamente "poltica" no es la adecuada. La referencia hecha pginas arriba sobre el significado de la voz politeia-politia-policey-policy da cuenta de la necesidad de buscar una traduccin semntica y conceptual fiel. Y, en tanto los especialistas en lenguas ofrecen un solucin adecuada, propongo, como lo hice en otros lugares, el uso de policy en atencin a sus races greco-latinas, propias tambin del espaol, y as referirme a policy pblica. 5 Publique. A Paris, chez Renaudiere, Imprimeur-Libraire. 1812. Tres volmenes (la primera edicin apareci en 1808). En la versin abreviada de esta obra, al referirse a la police, aclara que "es fcil conocer que la polica de que se trata no es aquella inquisicin poltica obra del absolutismo, monstruo alimentado y formado con una predileccin particular por las monarquas europeas". Los problemas semnticos y conceptuales han sido identificados por los especialistas en la materia. Estos problemas, esencialmente, son referentes al trmino mismo de policy. As lo hace constar William Dunn, quien patentiza que la voz policy deriva del griego, del latn e incluso del snscrito, y aade que existe un notorio parentesco entre politica y police, tal como se usaba en la Inglaterra medieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sido fuente de confusin entre los campos relativos a la Ciencia Poltica y la administracin pblica, por un lado, y las Ciencias 6
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No podemos soslayar aqu otro problema: la tautologa evidente de la asociacin de las voces "policy" y "pblica", ambas referidas a lo pblico, a lo colectivo. Es caso que en la idiosincrasia y cultura angloamericana hay una variedad de "policies": economic policy, social policy, ecological policy ... y public policy. Se trata, pues, de una variedad de calificativos para sealar diferencias que quieren hacerse patentes en el sustantivo policy. Con la finalidad de conservar una traduccin adecuada, como lo anotamos, nos referimos a policy pblica a pesar que en espaol entraa una clara tautologa.

de Policy, por el otro, pues las primeras estudian a la Poltica y las segundas a la policy. Fuera del ingls, sin embargo, el problema se complica, como en el ruso donde la voz politika se refiere tanto a poltica, como a policy (Dunn, 1981, pp. 7-8). Yehezkel Dror, cuya activa participacin ha contribuido tanto al desarrollo de estas disciplinas, ha mostrado su preocupacin al respecto, sealando que "la falta de una diferencia entre 'politics' y 'policy' en un gran nmero de idiomas, crea un gran problema en el desarrollo del anlisis de polticas en muchos pases. Al mismo tiempo, la falta de esta diferencia seala realidades y percepciones descuidas en el anlisis de polticas provenientes del idioma ingls" (Dror, 1982, p. 33). Estos problemas conceptuales y semnticos son patentes en el espaol, como lo hace constar Joan Subirats, quien juzga que la traduccin de policy por "poltica" significa el empleo de un trmino equvoco y polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el autor cataln omite el empleo de cualquier otro trmino y contina usando el de "poltica" para referirse a policy (Subirats, 1989, pp. 40-41). El problema de traduccin al espaol es tan relevante, que es insuficiente con que nos lamentemos que en la versin castellana de la Enclopedia Internacional de Ciencias Sociales se traduzca Policy Sciences por "ciencias praxiolgicas". Ver Tomo II, pp.372-379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Recientemente ha sido publicada en Mxico un antologa de Dror, en la cual el editor y prologuista propone la traduccin de policy por "curso de accin poltica", es decir, sugiere no la traduccin de la palabra, sino de su significado lo cual no supera su confusin con "poltica" (Dror, 1990, p. 11). La proposicin que hago acerca del uso de policy no sera novedosa. Don Manuel Garca-Pelayo la est usando desde 1987, como lo hace en una de sus obras cuando se refiere a las policies del Estado (Garca-Pelayo, 1987, p. 35). 7

DESARROLLO DE LAS Ciencias de Policy La Evolucin Reciente La ciencia es un producto social, se debe al esfuerzo de la humanidad, de los pueblos. Sin embargo, ms concretamente, son las comunidades acadmicas las que dedican su trabajo a la construccin de la ciencia. No es excepcional el caso de las Ciencias de Policy, en cuyo desarrollo convergen un grupo de trabajadores de la academia. Las Ciencias de Policy constituyen, en paralelo a la Ciencia Poltica, una otra disciplina que estudia los temas de la moderna Polis: el Estado. Como antao, se refiere al Gobierno, pero no a su organizacin esttica, sino a su operacin dinmica como antao lo haca la germnica Ciencia de la Polica. Las Ciencias de Policy tambin constituyen una actividad cientfica y una comunidad de cientficos identificados con su campo de trabajo, y que ms natural que sus propios cultivadores se refieren al pasado de su disciplina y de l extraigan los principios y lo valores que sustentan dicho trabajo. Entre sus prceres se enumeran a Platn, Aristteles, Confucio y el hind Kautilya, cuya Arthasastra elaborado en el siglo IV a.C.- sea quiz el libro de policy que ms fielmente represente en el remoto pasado lo que hoy da es ella misma.6 Esto, dicho por el moderno fundador de las disciplinas, es ampliamente complementado por su discpulo William Dunn quien aade a Maquiavelo y ms recientemente a los alemanes Karl Mannheim y Max Weber (Dunn, 1984). La moderna fundacin de las Ciencias de Policy tiene una fecha precisa: 1951, cuando se rene un notable grupo de cientficos sociales en la Universidad de Stanford con el objeto de discutir sobre las Policy Sciences. Con esta reunin se consolidan recientes antecedentes, que se remontan a 1937, cuando en la Escuela Graduada de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard se introdujo el estudio de la policy pblica. En 1940, con base en esta experiencia, se form un Comit Interdisciplinario dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina. Uno de sus ms fructuosos productos fue el libro administracin pblica y policy pblica (Public Administration and Public Policy) de Harold Stein, que comenz a utilizarse como libro de texto en el ao de su Harold Lasswell, padre de las modernas Ciencias de Policy, ha destacado las aportaciones de tales pensadores como fuentes remotas de estas disciplinas. "Sus tratados son evidencias intachables del pensamiento sistemtico acerca del orden y el proceso de decisin", ha dicho. (Lasswell, 1971, p. 10). 8
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publicacin: 1952.7 Hay que hacer notar que dicho Comit estaba formado por destacados acadmicos de la Administracin Pblica, pero que el sucedaneo desarrollo de las Ciencias de Policy se debi tambin al empeo de otros profesionales, principalmente investigadores de operaciones y analistas de sistemas. Uno de los impulsos ms poderosos a favor de la plena incorporacin de las Ciencias de Policy en las Universidades norteamericanas, provino de un catedrtico de la Universidad Hebrea de Jerusalem: Yehezkel Dror, quien propuso en 1967 la creacin de la carrera profesional de analista de policy. Siete aos despus la Asociacin Nacional de Escuelas de Negocios y Administracin Pblicos (Nacional Association of Schools of Public Affairs and Aministration, NASPAA) incluy a las Ciencias de Policy entre los cinco temas mayores de la enseanza de las carreras universitarias relativas al servicio pblico. En la dcada de los ochenta los cursos de policy pblica se haban extendido a nueve universidades estadounidenses (Gonzlez, 1987). La Economa brind asimismo su cuota de progreso a las Ciencias de Policy, en 1958 Charles Lindblom introdujo la categora anlisis de policy (policy analysis) en el lenguaje de la especialidad y, en su paralelo, propuso al mtodo incremental como instrumento de anlisis de las policies del Gobierno. (Ukeles, 1977; Engelbert, 1977). Con toda razn, este mtodo ha sido valorado como uno de los productos propios de las Ciencias de Policy y una de las muestras de su solidez acadmica. Expresin Institucional Fundadas por una variedad de cientficos sociales, introducidas en la enseanza por administradores pblicos y desarrolladas por una variedad de profesiones, las Ciencias de Policy fortalecieron su carcter de mbito de concurrencia Multi7

La labor de los administradores pblica en la formacin de las Ciencias de Policy ha sido, entre los cientficos sociales, la ms significativa y fructfera. Antes de la preparacin de la obra de Harold Stein, en 1949 Paul Appleby haba publicado su libro Policy and Administration. Ms antiguamente, Leonard White escribi su obra Introduction to Study of the Public Administration en 1926 con base en la nocin de la administracin pblica como la aplicacin de la policy pblica. En esta poca y en aos posteriores, Marshall Dimock, John Pffifner, Michael Reagan y otros autores ms desenvolvieron una importante corriente de pensamiento en torno a la nocin de policy pblica. 9

disciplinaria. En la dcada de los setenta los cultivadores de las Ciencias de Policy estaban colegiados en la Organizacin de Estudios de Policy y publicaban sus trabajos en sus propias revistas: Policy Scieces, Policy Analysis, Public Policy y Policy Studies Journal. Otro indicio de su desenvolvimiento es la existencia de propio Diccionario, el Policy Analysis Dictionary, sin menoscabo que las Ciencias de Policy fueran incorporadas a la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales -con la deferente autora de Harold Lasswell-, junto con el tema de las policies pblicas. Es digno de mencin tambin el crdito obtenido por sus especialistas, que para sus trabajos contaban con el Programa de policy pblica patrocinado por la Ford Fundation. En 1972, con motivo de la publicacin de una obra que recoge los principales aportes a la Administracin Pblica, su autor, Howard McCurdy, disea una clasificacin de materias formada por nueve rubros de los cuales asigna tres a la policy pblica: El Enfoque de Policy Pblica, Policy Pblica Intergubernamental y Urbana, y Policy Pblica en materia Financiera y Econmica. Los intercambios entre los cultivadores de la policy han sido fructferos para el desarrollo de las Ciencias de su nombre y, principalmente, para tender puentes de comunicacin interdisciplinarios. En 1967 se efecto el Simposio sobre Ciencia y policy pblica, y en 1977 la Reunin sobre anlisis de policy en el Gobierno, cuyos trabajos se publicaron en la prestigiada Public Administration Review. Como otros campos de saber, las Ciencias de Policy constituyen ciertamente un reencuentro con el ms antiguo de los problemas perennemente estudiado por los politlogos: las policies del Gobierno, las fuerzas involucradas en ellas y su repercusin en la sociedad. Estos problemas, que reclamaron la atencin del pensamiento poltico hasta el siglo XIX, en la centuria presente gradualmente fue abandonado a favor del anlisis de las instituciones y los procesos en los cuales y por los cuales se formula la policy, dejndose de lado a la policy en s. Como lo ha sealado un distinguido cultivador de las Ciencias de Policy, hoy da ha vuelto la preocupacin por la "descripcin y explicacin de las causas y consecuencias de la actividad del Gobierno" (Dye, 1981, p.3). Finalmente no podemos dejar de comentar la gradual extensin de las Ciencias de Policy allende los pases anglfonos. Arriba hemos citado ya un texto espaol, obra de Joan Subirats, y debemos aqu dejar constancia de su desarrollo en otros pases, tales como Italia, Espaa y Francia, slo por citar unos pocos. En este timo 10

el texto usual es obra de Yves Meny y Jean-Claude Thoenig, Politiques Publiques. Amrica Latina Tambin ha ingresado al movimiento de las Ciencias de Policy, como lo hace constar el exitoso Curso de Policy Pblica organizado en Bolivia por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo y al cual acudieron como representantes de muchos pases de la regin y cuya labor futura ser las de impartir la enseanza de las Ciencias de Policy es sus respectivos pases. SIGNIFICADO MULTIDISCIPLINARIO DE LAS CIENCIAS DE POLICY Aliviando la Imperfeccin Gubernamental La ndole la de las Ciencias de Policy, su esencia, es su carcter de campo de concurrencia multidisciplina. Las Ciencias de Policy tienen su origen en la conviccin, dentro de la academia estadounidense, que muchos de los resultados de la Segunda Guerra Mundial fueron negativos por el comportamiento inadecuado del gobierno; y que, adems, dicho comportamiento puede ser mortfero en el futuro tras la inauguracin de la era de las armas nucleares. El centro de la discusin es el desenvolvimiento deficiente de la actividad gubernamental y la carencia propiamente de policies que, en entender de un participante de la reunin de Stanford de 1951, constituyan un "cuerpo de principios para guiar la accin" del gobierno, en una seleccin calculada que rinda dividendos en el logro de metas especficas (Rothwell, 1951, p. IX). La nueva nocin de policy trasciende su connotacin vulgar de curso de accin, para ser definida como una parte de un proceso general, junto con la clarificacin de metas, la definicin de la situacin del caso y la determinacin de los medios ptimos para efectuar la accin decidida. Esta trascendental nocin de policy le atribuye el carcter de "un diseo para modelar el futuro bajo el influjo de fuerzas externas, bajo tendencias que fluyen del pasado hacia el presente", segn idea de Easton Rothwell. Las Ciencias de Policy, as, tienen como finalidad colaborar a la construccin de una actividad gubernamental que sea capaz de construir el futuro de las naciones. En su origen las Ciencias de Policy son concebidas bajo trminos instrumentales, no constituyen nuevas disciplinas en s, sino un nuevo modo de visualizar a las Ciencias Sociales cuando concurren a contribuir en la reduccin de los mrgenes de error de los formadores de policy (policy-makers) y en el incremento del margen de seguridad en la accin gubernamental. Las Ciencias Sociales adquieren la nocin de Ciencias de Policy cuando, aplicadas a los propsitos sealados, proveen los mtodos 11

necesarios para el estudio de la relaciones humanas. Particularmente la utilidad de las Ciencias de Policy es mayor en la etapa en que se definen los objetivos de la accin del Gobierno, pues en el proceso gubernamental con frecuencia dichos objetivos son diseados en condiciones insuficientemente explorados. Para el caso, las Ciencias de Policy proporcionan mtodos y tcnicas probados que aportan certidumbre a la situacin en la cual se definen los objetivos. Las Ciencias de Policy pueden capacitar a los gobernantes para traducir nociones generales en acciones especficas, los pueden habilitar para prevenir las repercusiones de las mismas y sortear posibles conflictos que emerjan de su aplicacin. De darse los crditos que merecen las Ciencias de Policy, ellos brotarn de la provisin de una adecuada estimacin de los factores relacionadas al proceso de decisiones inherente al Gobierno, pues la policy esencialmente facilita la anticipacin de eventos, aporta una prediccin razonablemente confiable y sirve al proceso de decisin. Ellas, en fin, pueden ser generosamente beneficiosas pues no slo brindan sus frutos a los cientficos de la policy y a los hacedores de policy, sino tambin a la ciudadana en general. La "Orientacin de Policy" Las Ciencias de las Policy surgieron con el propsito de dar respuesta a cuestiones planteadas en la Posguerra, tales como las relativas a las interpretaciones de los hechos como fuentes de los procesos de decisiones gubernamentales y a los mtodos ms promisorios para identificar e interpretar estos hechos. El papel de las Ciencias de Policy sobre estos problemas fue puesto en la planeacin y la adquisicin de informacin, no tanto en el personal y la sede de las decisiones gubernamentales, y al efecto se denunci el carcter limitado de las disciplinas individuales y se proclam la necesidad de la concurrencia multidisciplinaria. En este sentido "la orientacin de policy ha sido desarrollada para cortar al travs de las especializaciones existentes", como lo hizo notar Harold Lasswell (Lasswell, 1951). La Orientacin de Policy se enfoc a dos aspectos del comportamiento gubernamental: por un lado, se puso el acento en el proceso de la policy, por el otro en las necesidades de inteligencia requeridas en su configuracin. El primer acento se refiere a la formacin de la policy (policy-making) y al efecto se introdujo la metodologa de investigacin social y la psicologa. El segundo acento se centr en la provisin del contenido concreto

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de la informacin y formadores de policy.

las

interpretaciones

accesibles

los

Dentro de sus primeros 20 aos de existencia (1951-1971) las Ciencias de Policy se enriquecieron con la participacin de otras disciplinas, tales como las ciencias fsicas y biolgicas, en tanto que las ciencias sociales haban entrado de lleno en las investigaciones prospectivas. En lo particular, tanto los fsicos como los bilogos se mostraron interesados en las implicaciones del conocimiento en el ejercicio de las policies y ms en general en la aplicacin de la ciencia a los asuntos gubernamentales. Asimismo, las Humanidades se incorporaron a las Ciencias de Policy, principalmente la Jurisprudencia, y de manera muy activa comenzaron a participar en los medios de difusin de aquellas disciplinas, en sus escuelas y cursos, en sus asociaciones profesionales y en sus academias. Sin embargo, el sello distintivo de las Ciencias de Policy fue el predominio que, durante las dos dcadas sealadas, ejercieron disciplinas que se desarrollaron en paralelo a ellas y cuyos cultivadores se desempearon vigorosamente en el campo de la policy. Estas disciplinas fueron las Ciencias de las Decisiones, las Ciencias del Comportamiento y el Anlisis de Sistemas (Lasswell, 1971). ANALISIS DE POLICY Y FORMACION DE POLICY Conocimiento y Mtodo Dentro del desenvolvimiento de las Ciencias de Policy, el uso de los mtodos de las Ciencias Sociales fue gradualmente acompaado por el desarrollo de mtodos propiamente desenvueltos por los especialistas en la materia. Como adelantamos, en 1958 el economista Charles Lindblom introdujo el anlisis de policy (policy analysis) como un mtodo propio de las Ciencias de Policy, aunque ciertamente dicho Anlisis se cea al mtodo incremental patentado al mismo tiempo por dicho pensador.8 La personalidad acadmica de
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Charles Lindblom es considerado como uno de los patricios de las Ciencias de Policy. Poco despus de la Reunin de Stanford, que sirvi de cuna a estas ciencias, cre el anlisis de policy y al mismo tiempo al mtodo incremental de extendida aplicacin en el campo de las disciplinas de la policy. Es clebre su polmica contra el mtodo racional clsico y por interpretacin del "Muddling Through" ("Salir del Paso"), un modismo estadounidense referido a modo de formacin de la policy en los Estados Unidos y 13

Lindblom ha sido un fuerte asidero para el crecimiento de las Ciencias de Policy y, efectivamente, a partir de la fecha sealada ha significado un cambio de orientacin bajo la categora de anlisis de policy que se ha desenvuelto como una variedad dentro del gnero de aquellas. Otra rama slida de las Ciencias de Policy es la formacin de policy, trmino acuado por Yehezkel Dror para signar una otra variedad sobre el mismo tema. Esta nueva nocin, propuesta por Dror en 1968, fue forjada con la finalidad de disear un procedimiento de articulacin entre el modo en que se forman las policies y el conocimiento accesible con que se pueden elaborar, pues en entender de Dror media entre ambos un vaco (Dror, 1968). Saber y Poder La formacin de policy se plantea un problema similar al de la aplicacin de las Ciencias de Policy: la civilizacin moderna es portadora de un gran cmulo de sabidura producida por la ciencia, y sin embargo no se tiene el dominio del modo cmo transformar esta sabidura en informacin viable en el proceso de formacin de policy. El problema, brevemente hablando, es como desenvolver una relacin adecuada entre el conocimiento y el poder, y este es justamente al gran problema para la convivencia humana desde la poca de Platn. Las Ciencias de Policy aqu plantean su modus operandi, es decir, saber como evadirse del "Salir del Paso" ("Muddling Through") que tanto preocupaba diez aos atrs a Lindblom y ahora lo hace a Dror, y que era an el modo vigente de formacin de las policies. Las soluciones encontradas para viabilizar el entronque entre el saber y el poder fueron similares a las optadas por la propia civilizacin occidental: las provistas por la tecnologa, y fue por medio de tecnologas gubernamentales como la formacin de policy fue desarrollada. En los Estados modernos proliferaron nuevos instrumentos de gobernabilidad, tales como la planeacin, las comisiones reguladoras y la gerencia pblica profesional, donde se procesaban los nuevos conocimientos como materia prima.

para lo cual propone el uso del mtodo incremental. Ver los dos artculos pioneros de Lindblom: "Policy Analysis". The American Economic Review number 3. June, 1958. pp. 299-312. "The Science of 'Muddling Through'". Public Administration Review, volume XIX, number 2. Spring, 1959. pp. 79-88. 14

Las Ciencias de Policy llegaban, finalmente, a consolidarse como Ciencias Sociales aplicadas a los problemas gubernamentales. Ellas provean de tecnologa gubernamental a los Estados modernos, gracias a que el conocimiento cientfico igualmente moderno trataba directamente con los problemas de la sociedad. Posiblemente uno de los puntos de contraste ms notorio entre la ciencia antigua y la ciencia moderna, sea la relacin estrecha entre sta ltima y la accin social, como un problema central de la civilizacin contempornea. La formacin de policy puede ayudar a contestar preguntas relativas al uso socialmente beneficioso de las potencialidades de nuevo conocimiento, y contribuir significativamente a la prevencin de catstrofes naturales o producidas por yerros humanos. Asimismo, notables progresos relativos al desarrollo cientfico y tecnolgico de la humanidad estn reclamando la formacin de policies que entraan no slo grados elevados de desenvolvimiento de la ingeniera, sino tambin la integracin de complejas organizaciones pblicas, privadas y sociales, y la aplicacin de las Ciencias de Policy puede ser muy til para mejorar la organizacin de las sociedades modernas cuyo carcter escindido y conflictivo es insoslayable. No es difcil que cualquier persona pueda visualizar en las Ciencias de Policy a una panacea. En los Estados Unidos el optimismo despertado por su aplicacin a los asuntos gubernamentales pronto contrasto con el pesimismo acrecentado por la Guerra de Viet-Nam. No slo surgi una duda sobre la eficacia del Gobierno, sino de las bondades de aquellas Ciencias (Dye, 1984). En los aos setenta las Ciencias de Policy fueron sometidas a un riguroso examen, sujetas a una acuciosa revisin, y hoy da permanecen cultivadas como disciplinas que siguen siendo muy tiles para comprender las causas y las consecuencias de las decisiones polticas, y para ahondar sobre el conocimiento de la sociedad. Asimismo, con ratificacin de su utilidad aplicada, permanecen como campo de cultivo profesional para el ejercicio de las ciencias sociales como solucin de los problemas polticos. Y, tambin, las Ciencias de Policy son objeto de la "abogaca de policy" como campo de la contienda poltica. CONCEPCIONES DE ANLISIS DE POLICY PBLICA Como cualquier campo del saber la policy pblica entraa una pluralidad de interpretaciones que, debidamente, pueden considerarse como una seal de su vigor y su salud. Pocos campos del saber pueden disfrutar del prestigio de haber tenido, en breve tiempo, el gran desarrollo que han tenido las Ciencias de Policy. 15

Posiblemente uno de los factores que ms han contribuido en este exitoso proceso de superacin y progreso, sea el que las Ciencias de Policy hayan podido desplegar una variedad de mtodos de investigacin y colaborar con ellos al campo de la metodologa. A semejanza de otras ciencias sociales, estas disciplinas han desenvuelto al anlisis de policy como su propio proceso de investigacin y modernamente ha tendido a constituirse en la traduccin aplicada de las Ciencias de Policy. Adems, las obras que tratan sobre anlisis de policy generalmente han adoptado un formato de manual para efectuar dicho anlisis, de modo que con gran nitidez los temarios de estas obras representan el proceso de anlisis de policy. Una de las versiones del anlisis de policy que muestran con mayor fidelidad su propsito, la identifica directamente con las Ciencias de Policy. Como parfrasis de Lasswell y las Ciencias de Policy, esta nocin define al "anlisis de policy como la disciplina aplicada de las Ciencias Sociales que usa mtodos mltiples de investigacin y argumentacin, para producir y transformar informacin de policy relevante que pueda ser utilizada en establecimientos polticos para resolver problemas de policy" (Dunn, 1981, p. XI). No lejos de la concepcin explicada, una otra versin del anlisis de policy parte de la deseabilidad de la relacin entre la Ciencia Poltica y el anlisis de policy, sin que la primera abandone sus compromisos con la investigacin cientfica. Su inters se centra no slo en el qu de las policies gubernamentales, sino tambin por qu se siguen policies determinadas y cules son sus consecuencias de ello (Dye, 1972, p. XI). Con proximidad a ambas concepciones, una ms enfoca el anlisis de policy como "la poltica del proceso de policy". En este sentido, el anlisis de policy se cuestiona acerca de cmo son hechas las decisiones, quines las aconsejan, cmo se deliber al respecto, qu preguntas fueron formuladas, cmo fue manejado el consejo y quin tomo la ltima palabra. En esta interpretacin se ofrece un programa de fallas, es decir, un catlogo de problemas provenientes de yerros de gobernabilidad que son estmulos para su correccin por medio de policies debidamente definidas (Jones, 1984). La mayor parte de las versiones del anlisis de policy estn destinados a la enseanza universitaria, algunos se extienden a los profesores y otros ms se proponen acceder a un pblico ms extenso. Un enfoque interesante de este anlisis hace una parfrasis de Lincoln, alegando que el anlisis de policy es "de lo 16

pblico, por el pblico y para el pblico". Su propsito es alcanzar a la capa de ciudadanos informados que pueden ser capacitados para analizar policies, ya que lo que el Gobierno hace repercute principalmente en la ciudadana, tomndose en consideracin el inters pblico o el bienestar general. Los autores de esta nocin juzgan importante que los ciudadanos tengan acceso a la instruccin sistemtica en el anlisis de policy, aunque no son propiamente analistas o consejeros de policy, pues ellos juegan un papel muy importante en las decisiones gubernamentales (Mac Rae-Wilde, 1979). Finalmente, una otra interpretacin acenta el problema de la toma de decisiones sobre la asignacin de los recursos pblicos, tales como el poder humano y la energa, atendiendo su carcter escaso. La cuestin es bsica porque, segn se expresa, la eleccin de un objetivo significa la exclusin de otro. El problema es, en suma, cmo por medio del anlisis de policy se discierne sobre las ventajas y desventajas de un curso de accin elegido (StockeyZeckhauser, 1978). SIGNIFICADO DE POLICY PUBLICA Aunque este apartado se refiere al significado de policy pblica, en realidad dicho significado representa una variedad de acentuaciones de inters epistemolgico habida cuenta principalmente de los enfoques centrados en ella, tal y como lo hemos podido visualizar en tratndose del anlisis de policy. En el fondo el problema consiste en que el mismo fenmeno es visualizado de conformidad a una variedad de centros de inters investigativo y terico, de modo que los diversos enfoques concentran su atencin en un conjunto de rasgos del fenmeno, desechando otros ms. Bajo este criterio, es explicable una variedad de interpretaciones sobre el mismo fenmeno las cuales, ciertamente, no se refieren al fenmeno como totalidad, sino al conjunto de rasgos seleccionados intencionalmente. Como lo mencionamos pginas arriba, en el ingls comn policy significa principalmente curso de accin, y menos frecuentemente se entiende como proceso de decisin o como un programa de accin. Ms entraado en las Ciencias Sociales, su uso se ha referido a la investigacin aplicada y a los resultados de los procesos polticos. Ante un abanico semntico tan variado, las necesidades de univocidad conceptual ha sido un requisito epistemlogico que las Ciencias de Policy han resuelto. Las definiciones de policy pueden ser agrupadas en dos grandes rubros de interpretacin: las que refieren al curso de una accin gubernamental y las que 17

representan la accin misma; dicho de otro modo, unas interpretan el cause y otras interpretan el flujo. En el primer caso se plantean preguntas tales como Cules son las pautas o procedimientos por los que fluye la policy? En el segundo: Qu hacer en tal o cual caso de opcin de policy?, Qu problemas plantea la adopcin de una policy? La primera interpretacin pone el acento en la ejecucin de la policy, la segunda en su formacin. Hay que agregar que, sin embargo, es frecuente que una definicin centrada en el cause tambin comprenda al flujo, y a la inversa, por razones de obvia complementariedad con fines no solo de explicacin, sino tambin de aplicacin. No est dems que sealemos que las definiciones no siempre tratan al cause o al flujo cabalmente, sino que ponen nfasis en algunos de sus aspectos. Esta situacin peculiar ha producido, como es de esperarse, una variedad de apreciaciones especializadas entre los cultivadores de las Ciencias Sociales. Sin embargo, tampoco puede de ello inferirse que cada interpretacin se refiera a objetos de investigacin diversos, pues slo son acentuaciones o enfoques sobre aspectos del mismo fenmeno visualizados determinantemente bajo la seleccin de algunos de sus rasgos. Otro factor que provoca confusin al significado de policy es la concurrencia de tcnicas procedentes de distintas disciplinas y profesiones, tales como el estudio de caso, anlisis cuantitativos, toma de decisiones, programacin, teora de simulacin, planificacin, teora de sistemas, teora de la organizacin, anlisis organizativo y teora de juegos (Gonzlez, 1984). La multi-acentuacin opcional de campos de investigacin de la policy es recogida en el Diccionario de Anlisis de Policy, en el cual se reproducen interpretaciones tales como su identificacin con las normas y programas del Gobierno; con las leyes, decretos y acuerdos administrativos, tanto escritos como verbales; con las decisiones tomadas sobre opciones de metas; y, finalmente, con una cadena de decisiones gubernamentales. Una de las definiciones usuales enuncia que "policy pblica es aquello que el Gobierno opta por hacer o no hacer", y como se observa est centrada en la nocin de flujo. Esta idea significa una variedad de acciones hechas por el Gobierno, tales como la organizacin de la sociedad, la regulacin de conflictos entre los grupos, la distribucin de beneficios, la acuacin de moneda y otras ms. En buena medida, las policies pblicas pueden regular la conducta social, organizar a las burocracias gubernamentales, repartir los beneficios y cobrar los impuestos. Bajo esta ptica, en los pases desarrollados las policies pblicas se han aplicado a campos sustantivos de la vida social y colectiva, entre otros la 18

defensa nacional, energa, medio ambiente, relaciones exteriores, educacin, bienestar, polica, carreteras, impuestos, vivienda, seguridad social, salud, economa, desarrollo urbano y otros ms que huelga mencin. Interpretaciones como sta han inspirado algunas estrategias curriculares de la enseanza de la policy pblica. Bajo esta ptica quedan incluidas todas las acciones gubernamentales, tanto las que el Gobierno hace explcitas, como aquellas que no lo son (Dye, 1984). Sobre esta lnea, otro autor sugiere que las "policies pblicas son una larga serie de opciones ms o menos relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar) hechas por cuerpos y oficiales gubernamentales" (Dunn, 1981). Contrastando con esta acepcin, una ms se fundamenta en el sentido de flujo desdoblando una definicin como proceso de policy. "El foco aqu est puesto en los problemas pblicos y cmo ellos inciden sobre el Gobierno", reza uno de sus apotegmas. Aqu se entiende a la policy integrada por propsitos, programas, decisiones y efectos, es decir, flujos de acciones gubernamentales alimentadas por la bsqueda de objetivos. Esta nocin permite develar los ropajes que dan forma y cubren a la policy, y nos hace comprender a sus diversas modalidades -meta, programa, decisin, ley, estndar, propuesta y diseo- como manifestaciones formales de aquella (Jones, 1984). Finalmente consideramos aqu otra definicin de policy pblica, tambin centrada en la nocin de cause. Expresa que la poltica representa una variedad de acciones, bsicamente dirigidas al ejercicio de la fuerza y la conservacin del sistema poltico, y es la poltica la que sienta bases para la comprensin de la policy porque sta tiende a corresponder a la poltica. Tal correspondencia no es en general, sin atendiendo tipos especficos de poltica, particularmente el modelo de "regateo" relativo al proceso de transacciones polticas; el modelo de poder-control weberiano; y el modelo de juegos de von Neumann y Morgestern. En todos ellos destaca la idea de conflicto poltico y la importancia, en consecuencia, de insumos de control y poder. Con base en ellos, "policy es, el sentido ms general, el patrn de accin que resuelve demandas conflictivas o provee incentivos a la cooperacin" (Frohock, 1979, p. 12 ). En este sentido la policy constituye una prctica social, no un evento aislado, y es el efecto producido por una necesidad para conciliar situaciones conflictivas o establecer incentivos para la cooperacin social. "policy es una accin, no reflexin sobre demandas alternativas", proclama esta otra interpretacin. La policy pblica, en suma, es un esfuerzo desenvuelto al travs de pautas prefijadas para resolver o administrar disputas polticas o

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proveer de convenidas.

incentivos

de

racionalidad

para

asegurar

metas

Tal como se puede observar, y hemos adelantado, la policy pblica es interpretada en atencin a enfoques y acentuaciones investigativas en aspectos de un slo fenmeno. Siendo as, el anlisis de policy o la formacin de policy, ya se trate del cientfico o del estadista, necesariamente optar por una interpretacin y una accin limitada. Igualmente, en la medida en que los campos del saber de la policy pblica han obtenido dosis crecientes de definicin, a pesar de estas interpretaciones, en paralelo se ha desenvuelto el efecto de la especializacin. Da con da se consolida la Ciencia de la Policy de lo que antao fueron las Ciencias de Policy. Sin embargo, la singularidad de la Ciencia de Policy no abandona -ni lo harla concurrencia multidisciplinaria ni dejar de ser un foro de recepcin no slo de las Ciencias Sociales, sino de otras disciplinas y profesiones. El vigor de la Ciencia de Policy se nutre de la concurrencia multidisciplinaria, pues tal es su ndole y su razn de ser. BIBLIOGRAFIA Dror, Yehezkel. Public Policy-Making Reexamined. Pennsylvania. Chandler Publishing Company. 1868. Scranton,

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Lindblom, Charles. "Policy Analysis". The American Economic Review number 3. June, 1958. pp. 299-312. ---------. "The Science of 'Muddling Through'". Public Administration Review, volume XIX, number 2. Spring, 1959. pp. 7988. Mac Rae, Duncan and James Wilde. Policy Analysis Decisions. University of North Carolina Press. 1979. for Public

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Las Ciencias de Policy constituyen asimismo una actividad cientfica, un cuerpo de acadmicos y un Movimiento Intelectual. Son enseadas en una variedad de universidades en los pases anglfonos -y se estn introduciendo en otros ms-, cuenta con sus propias Revistas y con un Diccionario de la especialidad, se trata en suma de un campo cientfico con personalidad y nutrida actividad de quienes las cultivan. Uno de sus logros es la racionalidad que la policy pblica impregna a las acciones del Gobierno, discerniendo incluso cuando no debe actuar o cuando por su accin puede estimular la cooperacin social y aliviar los conflictos. La policy pblica es, en sustancia, un progreso en la lnea de las tecnologas de Gobierno que contribuyen significativamente a su mejor desempeo.

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