Sei sulla pagina 1di 8

L ­

~

¡

r

,

t

il'

.--i

DERECHO ADML'IISTR~TIVO-ParteGeneral 191 A. Ley orgánica 1°) Concepto Dispone el artículo 203, C en su
DERECHO ADML'IISTR~TIVO-ParteGeneral
191
A.
Ley orgánica
1°) Concepto
Dispone el artículo 203, C en su encabezamiento, lo siguiente: "Son leyes orgá­
nicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar
los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que
sirvan de marco normativo a otras leyes."
2°) Clasificación
Bajo la vigencia de la derogada Constitución de 1961, la concepción de las leyes
como orgánicas obedecía a parámetros distintos a los adoptados por la Consti­
tución de 1999. En este sentido, podían considerarse tales, además de las que así
denominara la Constitución, las que hubiesen sido investidas con tal carácter
por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas
el respectivo proyecto de ley (artículo 163, C: 1961). Así, pues, su consideración
como orgánica involucraba una determinada consecuencia que la misma norma
reconocía señalando que "Las leyes que se dicten en materias reguladas por leyes
orgánicas se someterán a las normas de éstas".
Sin embargo, en la actualidad la Constitución ha fijado un criterio objetivo
para designar a las leyes a los cuales se encuentra condicionado la actividad
legislativa. Al respecto, la Sala Constitucional en decisión No. 197112001, sostuvo
el siguiente criterio:
"En este orden de ideas, importa destllcar que bajo la vigencia de la Constitu­
ción derogada, se consideraban Leyes Orgánicas "(
) las que así denomina esta
Constitución y las que sean investidas por tal carácter por la mayoría absoluta de
los miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley".
En este punto, se advierte que el primer tipo (previsto también en la Constitución
vigente), por su claridad, no requiere mayor análisis; estima esta Sala pertinente
hacer referencia al segundo tipo, denominado por la doctrina "investidura parla­
mentaria", referido a la potestad del órgano legislativo para determinar que leyes
debían ostentar tal carácter con arreglo al orden jurídico vigente.
Panorama distinto, es el que se dibuja al entrar en vigencia la Constitución
de 1999, que a tenor de lo establecido en el artículo 203, se aparta del criterio
del Constituyente de 1961, puesto que, para éste último, como ya se ha dicho,
eran leyes orgánicas, aparte de las que denominara así la Constitución, aquellas
que hubiesen sido investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los
parlamentarios, dejando a discreción del Poder Legislativo investir o no con tal
carácter a determinadas leyes. En este sentido, parece más acertada la posición
del constituyente de 1999 ya que fija criterios objetivos por los cuales podrá
designarse una Ley como "orgánica" estableciendo claramente que son aquellas
que: (i) las que así determina la Constitución; (ii) las que se dicten para organi­
192 JosÉ AnAUJO-JL\REZ zar los poderes públicos; (iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y (iv)

192

JosÉ AnAUJO-JL\REZ

zar los poderes públicos; (iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y (iv) aquellas que sirvan de marco normativo para el desarrollo de otras leyes, aclarando que estos supuestos son taxativos, es decir, que sólo en los casos previstos en el artículo 203 de la Constitución, podrá otorgársele a una Ley el carácter de "Ley Orgánica". Esta realidad constituye, sin lugar a dudas, un freno

a la tendencia de investir, indiscriminadamente, a casi todas las leyes sancionadas

con el carácter de orgánica. En conclusión, la jurisprudencia de la Sala Constitucional,83 posteriormente ratificada en sucesivos fallos, aclaró que la clasificación constitucional de las leyes orgánicas "utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1a y 4 a obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2 a y 3 a obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales".

Ahora bien, los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203, C, po­ seen carácter normativo, por tanto, cualquier Ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime

y se le denomine como tal.

El artículo 203, C dice: que son leyes orgánicas las que así denomina esta cons­

solo por ley, y en conformidad con

" Así las cosas,

según inventario hecho, hay 25 leyes orgánicas mencionadas o por denominación en la propia Constitución. ¿Qué valor tenían las leyes orgánicas que fueron promulgadas con anterioridad

a la Constitución 1999, esto es, las leyes orgánicas pre-constitucionales? El autor

Eloy LARES MARTÍNEZ sostiene que estas leyes orgánicas pre-constitucionales no tienen el carácter o valor de leyes orgánicas. Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa 12-09-69 sostuvo que las leyes orgánicas que entraron en vigencia antes de la constitución de 1961 si tienen valor de leyes orgánicas

titución; por ejemplo, el artículo 230 dice "

la ley orgánica respectiva, podrán crearse institutos autónomos

3°) Procedimiento legislatiro

Ahora bien, la jurisprudencia destaca, igualmente, la doctrina, en relación con la necesidad de ajustarse las leyes, cuya naturaleza orgánica pretenda el Poder Legislativo. En este sentido, la Sala Constitucional estableció una interpretación con respecto a la disposición constitucional que regula el instituto y señaló cómo, cuándo y bajo qué condiciones debe considerarse constitucional el carácter orgá­ nico de una Ley. Así, indicó este Alto Tribunal lo que a continuación se transcribe:

83 Véase Sent. del TSJ/SC ]1;0 53í/2000. caso: Ley Orgánica de Telecomunicaciones.

]1;0 53í/2000. caso: Ley Orgánica de Telecomunicaciones. DEJIIDI "La naturaleza orgánica de tados

DEJIIDI

"La naturaleza orgánica de

tados anteriormente, del primeras están asociadas a fin técnico, respecto de las de configuración; por
tados anteriormente, del
primeras están asociadas a
fin técnico, respecto de las
de configuración; por ob'a
mayoría de las dos terceras
legislativa, mientras que lB
simple (artículo 209 COiflsllib-al
Las diferencias anotadas
tituyente; al contrario. ti'ielllI:lI~
político-constitucional qIIC
riguroso, esto es, que los
carácter orgánico a un
de forma cabal, pues. si
que los establecen ~. DO sr
al erigir tales dificultades ~
materias o fines detenIÜII
En conclusión, lo qur
condición de ley orgánica
(i)
Que por su CODltel_D4I
por el artículo 2Ol. C.
(ii)
Que su aprobacióa
establecido en el
Sobre estas mismas idra5
su doctrina respecto a la
sentencia N° 5/81. se lee
"Llevada a su ext:n>mo.
producir en el ordenamielli'"
quienes en un momento
en detrimento del caráctn'
ha instaurado una delJ)(Ja:~.
sólo para supuestos lasarJ-w.
en mayorías cualificadas o
Por ello hay que a.finu3r
orgánicas :artículo 81.1 dr
resermdas a estas materiasy
la ley orgánica que im--adinl3ll

'. Véa,;eSent.deITSJSCV I-Ui. artículo 271 ,le la C.onstimriá

-------- -------

l'

I:OIIstitucionales; y de otras leyes, sólo en los casos le a una Ley el a dudas, un freno ~-essancionadas

artículo 203, C, po­ tenda considerar que se le estime

"sprudencia de la -09-69 sostuvo que "tución de 1961 si

I

I

f

;na, en relación con ~ pretenda el Poder puna interpretación pituto y señaló cómo, ,-.al el carácter orgá­ ~ón se transcribe:

-----

-- ---

DERECHO ADMINISTRATIVO-Parte General

193

"La naturaleza orgánica de la ley también surge, aparte de los criterios apun­ tados anteriormente, del contraste con las leyes ordinarias. Así, mientras las primeras están asociadas a determinadas materias o cumplen un determinado fin técnico, respecto de las segundas el legislador dispone de un amplio poder de configuración; por otra parte, para la calificación de las primeras se exige una mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes en el proceso de elaboración legislativa, mientras que las leyes ordinarias son aprobadas por una mayoría simple (artículo 209 constitucional), Las diferencias anotadas no pueden ser producto de un capricho del cons­ tituyente; al contrario, tienen su fundamento en atendibles razones de orden político-constitucional que, sean cuales fueren, justifican su cumplimiento riguroso, esto es, que los requisitos establecidos por la Constitución para darle carácter orgánico a un proyecto de ley deben necesariamente estar presentes de forma cabal, pues, si fuere de otro modo, se dejaría sin contenido las normas que los establecen y no se daría cumplimiento a los objetivos del constituyente al erigir tales dificultades y al relacionar dichos instrumentos normativos con materias o fines determinados. 8G En conclusión, lo que hay que subrayar es que para que una ley tenga la condición de ley orgánica debe darse el doble requisito:

(i)

Que por su contenido se refiera a materias reservadas a dicho tipo de ley por el artículo 203, C.

(ii)

Que su aprobación se haya realizado de acuerdo con el procedimiento

establecido en el artículo 203, C. Sobre estas mismas ideas es que el Tribunal Constitucional español sostiene su doctrina respecto a la relación ley orgánica-ley ordinaria, Así, en su conocida sentencia N° 5/81, se lee cuanto sigue:

'Llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley Orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en eljuego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas". Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (artículo 81.1 de la CE), también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la Ley ordinaria'.87

8(; '-,'ase Spnt. del TSJ/SC 'I72T. de fecha

8i '-éase Sent. del TS.liSC '1" 1413. de fpeha 22 (le nO\lemhre de 2000. caso Solicitud de Inter¡.>retación del artículo 271 de la COllstitnción.

'H-07-2002.

,," :e:;:;:;:::;::

¡

'.

194 JosÉ ARAUJO-JUÁREZ No obstante, particular estudio mereció a la jurisprudencia, la investidura del carácter

194

JosÉ ARAUJO-JUÁREZ

No obstante, particular estudio mereció a la jurisprudencia, la investidura del carácter "orgánico" a determinados Decretos legislativos mediante la delegación expresa por parte del Poder Legislativo facultando al Presidente de la República para modificar o derogar leyes orgánicas, técnica aplicada con cierta frecuencia durante la vigencia de la Constitución de 1961. Un ejemplo de esto lo encontra­ mos con la promulgación de los últimos Códigos Orgánicos Tributarios por vía de Decreto legislativo, en aplicación de la facultad otorgada por una ley orgánica habilitante. 88 Tal técnica legislativa, aun cuando pudiera ser merecedora de críticas por algún sector de la doctrina más autorizada, debe observarse el criterio material que plantea el artículo 203, C vigente, cuando refiere que serán leyes orgánicas aquellas que sirvan de marco normativo a otras leyes, independientemente del procedimiento que se siga para su creación. Al efecto señaló la jurisprudencia, en el caso concreto, hay que tener en cuenta que, por una parte, el Decreto legislativo objeto de impugnación fue promulgado y publicado durante la vigencia de la Constitución de 1961 (25 de octubre de 1999), es decir, bajo la vigencia de la "investidura parlamentaria" como medio de producción de Leyes Orgánicas y que, por lo tanto, quedaba a discreción del Parlamento otorgar tal carácter a la ley habilitante del 26 de abril de 1999, como en efecto se hizo, y delegar en el Presidente de la República la potestad de modificar o derogar actos del mismo rango; en el entendido de que las reglas formales que rigen el proceso de formación de las leyes, son las establecidas en las disposiciones constitucionales vigentes al momento de su creación.

4°) Rangojuridico

La calificación de una ley como "orgánica" tiene en nuestro ordenamiento jurídico una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica; en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con tal se alude al carácter o naturaleza relevante dentro de aquel sistema. De allí que tal nombre devenga en una cuestión que importa al momento de su aplicación preferente con respecto a otras leyes, por lo que, de acuerdo con el Texto Constitucional, tiene específicamente determinado su ámbito, con el objeto de evitar que se abuse de su utilización. En tal sentido, la ley orgánica ha sido considerada como una figura intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias, de tal manera que dentro del sistema de fuentes, ostenta un nivel jerárquico superior, lo que implica que una ley

ordinaria no podrá de que para que opere este requisito que consiste Conforme a la Cons . categoría especialmente atribuye una importante sobre las demás leyes

163, C de 1961 y de la

"La creación de las 1 especiales de dero otros poderes o a las En efecto se ha pe la elaboración de los de Crédito Público

Nación (sic). En efecto, las leyes o quica de las fuentes del al de las leyes ordinarias o dicho de otra manera:

"Las leyes ordinarias se someterán siempre a impedir que por leyes organización de ciertos nadas leyes" .!Il Entonces, esta cate dos reglas primordiales

legiprioriy lex generalis

de conflicto en la apli Sin embargo, "no p superior a todas las l~ orgánica sólo existe no obstante que esas singularidad y aunque

H!J Véasp Sen\. riel TSJ/SC "'~ !J() \ éasp SenL de la CSJ SCC

!JI L\RES M~RTÍNEZ.Elm.J/an

ticas. r niversida(l Central dr

!J:1 L.\RES i\hRTÍNEZ, Eloy.

- J

~.

KK Vpase Dccreto-Ley rlp Rcforma Parcial riel Córligo Orgánico Trihutario, rle fccha 25 de mayo rle 1994.

Eloy. - J ~. KK Vpase Dccreto-Ley rlp Rcforma Parcial riel Córligo Orgánico Trihutario, rle fccha

=~

DERECHO ADMINISTM.TIVO-Parte Gerwral

195

ordinaria no podrá derogar aquella. 89 Pero también ha dicho la jurisprudencia que para que opere este principio de jerarquía o prevalencia deben cumplir un requisito que consiste en que debe tratarse de la misma materia.!)() Conforme a la Constitución, la institución de las leyes orgánicas forma una categoría cspecialmente definida dentro de las demás leyes nacionales y se les atribuye una importante peculiaridad técnica-jurídica, esto es, la preeminencia sobre las demás leyes nacionales, como se deriva del único aparte del artículo 163, e de 1961 y de la Exposición de Motivos cuando afirmaba:

"La creación de las leyes orgánicas tiene por objeto impcdir que por leyes especiales de deroguen disposiciones que se refieren a la organización de otros poderes o a las fonualidades que deben reunir determinadas leyes. En efecto se ha pensado dictar una Ley Orgánica de Presupuesto que si ya la elaboración de los presupuestos anuales, así como también que la Ley de Crédito Público rija siempre las operaciones de crédito que celebre la Nación (sic). En efecto, las leyes orgánicas, desde el punto de vista de la organización jerár­ quica de las fuentes del Derecho, se encuentran en el escaño superior siguiente al de las leyes ordinarias dictadas en las materias reguladas por leyes orgánicas, o dicho de otra manera:

"Las leyes ordinarias que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán siempre a las normas de éstas, pues ha querido el constituyente impedir que por leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la organización de ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determi­ nadas leyes".!'1 Entonces, esta categoría de leyes orgánicas constituyen, conjuntamente con las

dos reglas primordiales para la aplicación de ulla norma (lexposterior non derogat

exclusión en caso

legiprioriy le,y generalis non derogat legi specialzj, los criterios de

de conflicto en la aplicación de preceptos jurídicos. Sin embargo, "no puede afirmarse que las leyes orgánicas tengan un rango superior a todas las leyes no investidas de ese carácter, la supremacía de la ley orgánica sólo existe respecto a las leyes dictadas en materias reguladas por ella, no obstante que esas estén dcstinadas a regir supuestos de hecho de mayor singularidad y aunque entre en vigor después de aquella".!'"

89 \¿;ase Sen! del TSJ/SC '\' 25í'l de fceh" l6-10-2002.

911 \¿;ase Sen! de la CSJ/SCC de lecha 22-IO-Sí.

!J I L \RES ~l\RTÍ:\EZ,Elo." JJ/III!!!!I /Ir rfprecllO m/millislmti"o, 12a cel. Facultad ,le Cicncias Jurídicas, Polí­ ticas. l"uiwrsic!ad Celltral de Vt'llcZlleJa, Carac"s, 2005. p. 'í"l,

!Jl l.'RES ]\L'R"rí~EZ,Elo," Oh. eit

p. 35,

~'. .", ;;. ';>r';if~
~'.
.", ;;. ';>r';if~
'í"l, !Jl l.'RES ]\L'R"rí~EZ, Elo," Oh. eit p. 35, ~'. .", ;;. ';>r';if~

196

JosÉ ARAUJO-JUÁREZ

5°) Prinápio de reserva de lq orgánica

Sobre el punto crucial de la justificación de las leyes orgánicas, y como una prime­ ra aproximación al tema, vale citar lo que afirma el profesor español Juan PEMÁN

claro que el propósito perseguido por el constituyente

(al consagrar la figura de la ley orgánica) no fue otro que el dotar a ciertas materias de un mayor apoyo parlamentario -con respecto a las habituales exigencias de mayoría simple- dotándolas también con ello de una mayor estabilidad. Con la exigencia de mayoría absoluta (en el ordenamiento constitucional español) en tales casos se venía a prolongar en alguna medida el espíritu de consenso que había presidido la elaboración de la Constitución, proyectándola sobre una serie de n1aterias".9'

Así, pues, desde un punto de vista positivo, lo primero que hay que decir al respecto, por obvio, es que existen materias reservadas~J4al instituto de la ley orgánica de especial trascendencia, tales como: (i) las relativas al funcionamiento de los órganos de más alto rango del Poder Público: Fuerza Armada Nacional (artículo 41); Distritos Metropolitanos (artículo 172); Administración Pública Nacional (artículo 236.20.); Procuraduría General de la República (artículo 247); Tribunal Supremo de Justicia (artículo 262); Poder Ciudadano (artículo 273); Poder Electoral (artículo 292) y Consejo de Defensa de la Nación (artículo 323);

(ii) la organización del territorio y la armonía interterritorial: fronteras (artículo 15); división político-territorial (artículo 16); ordenación del territorio (artículo 128); organización municipal (artículo 169); límites a los emolumentos de los funciona­ rios públicos (artículo 147); (iii) industria y finanzas públicas: actividad petrolera (artículo 302); crédito público (artículo 312); administración económica y financie­ ra del Estado (mtículo 313); (iv) desarrollo de los derechos fundamentales: sistema de seguridad social (artículo 86); refugiados (Disposición Transitoria Cuarta); y (v) protección del orden constitucional [Estados de Excepción] (artículo 338)Y'> Por tanto, las materias señaladas no pueden ser objeto, ni de delegación legislativa, ni de decreto-ley. Entonces tenemos que la categoría de ley orgánica:

GAVÍN, según el cual: "

es

(i) Presenta una categoría especial de rango constitucional por estar consa­ grada expresamente en la Constitución; y

(ii) Al hablar de leyes intermedias entre la Constitución y las leyes ordinarias, está sentado una consecuencia que es el carácter intermedio de las normas en un orden de prelación entre la Constitución y las leyes ordinarias, por consiguiente: el primer principio o la primera consecuencia es el orden

------­

~n PHLh G~" Í:\, Jm\l'. Las I~)es orgríllims: cOllcepTo )jJosicióll 1'11 el .I'I:'TCIIIII de!ú('//Tes riel r/aerilO, Lihro H n·

menaje a Erlllanlo García Dp Entprría. \lal!J·irl. Civita,. HJ91, t. r, p. U9. 91 Vpase Sent. del TSJ/SC: ,,( 1723 de fecha 31~07·2ÜÜ2. !J" Vpase Spnt. del TSJ/SC W 34 de fecha 2(i·0l-2üü4.

1723 de fecha 31~07·2ÜÜ2. !J" Vpase Spnt. del TSJ/SC W 34 de fecha 2(i·0l-2üü4. . "
1723 de fecha 31~07·2ÜÜ2. !J" Vpase Spnt. del TSJ/SC W 34 de fecha 2(i·0l-2üü4. . "

.

"

· ·,.1

é·l "

liIIiiIIí

------­

DERECHO ADMINISTRATIVO

Parte General

197

.,

.~

de prelación, es decir, el carácter intermedio o de supraley que tienen las leyes orgánicas y así lo ha sostenido la jurisprudencia. 96 En efecto, el especial tratamiento que la Constitución da a la ley orgánica, la sitúa desde el punto de vista de la jerarquía de las fuentes del Derecho, en un escalón superior a la ley ordinaria, y su primacía deriva del especial y más rígido procedimiento de elaboración que la Constitución ha establecido.o 7 En el supuesto de un conflicto entre una ley orgánica y una ley ordinaria que afecten a una misma materia prevalece la ley orgánica (principio de jerarquía o prevalencia de las leyes orgánicas sobre las leyes ordinarias).9R Con la enumeración tratada en el punto anterior queda, pues, establecido el denominado principio de la reserva de ley orgánica, y que ha de ser interpretado en sentido restrictivo. Ahora bien, las consecuencias jurídicas más importantes del referido principio son las siguientes:

(i)

Sería inconstitucional una ley ordinaria o un decreto-ley que invadiera materias reservadas a la ley orgánica;~~J

(ii)

Sería igualmente inconstitucional que una ley orgánica invadiera materias no reservadas a la ley orgánica; por tanto, aquí no opera el aforisma latino de que "quien puede lo más puede lo menos"; y

(iii)

Es constitucionalmente posible la existencia de leyes mixtas; es decir, leyes orgánicas con incrustaciones de materia no reservada. Se trataría de casos en que, por razones sistemáticas, la ley se extiende a regular materias conexas siempre que, claro está, el núcleo fundamental de la ley orgánica esté constituido por materias reservadas a la ley orgánica.

B.

Ley ordinaria

1°) Concepto

Tal como hemos sostenido más arriba al hablar del principio de división de las funciones estatales, la Asamblea Nacional ejerce la función legislativa nacional, sin más limitaciones que el debido respeto a la Constitución, mediante ley formal,

como equivalente a ley ordinaria, que vendría a ser el prototipo de norma quc sanciona la Asamblea Naciona!. Ahora bien, se diferencia de las leyes orgánicas, en que mientras éstas están asociadas a determinadas materias o cumplen un determinado fin técnico, en las leyes ordinarias el legislador dispone de un amplio poder de configuración. JOO

!)(iYéase S

Uí c.;'RRlOO F'LU. Ednaroo. Oh. cit

UH \-éase Sents. oe la eSJ/sp." de fecha 23-4-91 y 9·3·91.

nLs. eSJ/CP o

fecha 14-3-62;y oe la CSJ/CP: 21-4-91. RDP N° 4G. 1991. p. 77.

t. l. p.2}:).

99 RODRÍGl-EZ OLlYER, José

'\laría. La collsagmción cOl/slilllciol/al dd prill('{iJio de legalidad como Hmire por las

normos aprobadas por /(( (u!mt'lIútr({('lún, p. 1.731.

100 Yéase Sent. ,lel TS.r;SC

'\" 1723 de fecha 31-07-2002.