Gheorghia DINC

2008

REPROGRAFIA UNIVERSITII TRANSILVANIA DIN BRAOV

CUPRINS Tema nr. 1 - Noiuni introductive

1.1. Obiectul de studiu al finanelor publice..............................................................5 1.2. Geneza, coninutul, funciile i rolul finanelor publice.....................................8 1.3. Coninutul economic al finanelor......................................................................9 1.4. Funciile finanelor publice...............................................................................12 1.4.1. Funcia de repartiie............................................................................13 1.4.2. Funcia de control...............................................................................15 1.5. Rolul finanelor publice n perioada contemporan..........................................17 Concepte cheie.........................................................................................................18 Teste de evaluarea....................................................................................................18 Bibliografie...............................................................................................................18

Tema nr. 2 - Sistemul cheltuielilor publice

2.1. Coninutul cheltuielilor publice........................................................................21 2.2. Clasificarea cheltuielilor publice......................................................................23 2.3. Evoluia cheltuielilor publice............................................................................28 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 3 - Cheltuielile pentru finanarea aciunilor social-culturale

3.1.Caracterizare general........................................................................................34 3.2. Cheltuielile pentru nvmnt..........................................................................35 3.3. Cheltuielile pentru cultur, religie i aciuni cu activitate sportiv si de tineret.......36 3.4. Cheltuielile pentru ocrotirea sntii ..............................................................37 3.5. Cheltuieli publice pentru securitate social......................................................40 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 4 - Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice

4.1. Necesitatea existenei sectorului de stat............................................................46 4.2. Formele clasice de intervenie a statului n activitatea economic....................47 4.3. Metodele indirecte de sprijinire a unor ntreprinderi i sectoare.......................49 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 5 - Sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale

5.1. Principiile i rolul sistemului public..................................................................51 5.2. Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat.................................................................54 5.3. Sursele de constituire a fondurilor asigurrilor sociale....................................55 5.3.1. Contribuabilii n sistemul public de pensii.........................................55 5.3.2. Stabilirea cotelor de contribuii de asigurri sociale..........................56 5.4. Prestaiile de asigurri sociale..........................................................................58 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie
1

Tema nr. 6 - Veniturile bugetului de stat al Romniei

6.1. Consideraii generale asupra veniturilor bugetare....................................................73 6.2. Principiile generale ale impunerii.............................................................................74 6.3. Noiunile de impozit i tax. Elementele impozitelor i taxelor ..............................78 6. 4. Clasificarea veniturilor bugetare...............................................................................85 6.5. Indicatori privind nivelul, structura i dinamica veniturilor publice.........................88 6.5. Caracteristicile impozitelor directe............................................................................90 6.6. Caracteristicile impozitelor indirecte.........................................................................92 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 7 - Evaziunea fiscal

7.1. Caracterizarea i formele evaziunii fiscale.................................................................97 7.2. Evaziunea fiscal n Romnia....................................................................................99 7.3. Prevenirea i combaterea evaziunii fiscale...............................................................101 7.4. Eliminarea corupiei ................................................................................................102 7.5. Sancionarea evaziunii fiscale..................................................................................105 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 8 - Dubla impunere juridic internaional

8.1. Coninutul dublei impuneri ......................................................................................108 8.2. Metode pentru evitarea dublei impuneri internaionale............................................109 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 9 - Finanele publice ale colectivitilor locale

9.1. Coninutul i trsturile finanelor colectivitilor locale.........................................113 9.2. Procesul bugetar la nivelul colectivitilor locale din Romnia...............................115 9.3. Centralizarea i descentralizarea financiar. Autonomia finanelor publice locale..120 9.4. Cheltuielile colectivitilor locale.............................................................................123 9.5. Veniturile colectivitilor locale...............................................................................126 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 10 - Trsturile, rolul i modul de organizare a instituiilor publice. Atribuiile ordonatorilor de credite
10.1. Trsturile instituiilor publice...............................................................................133 10.2. Resursele financiare ale instituiilor publice..........................................................135 10.3. Elaborarea i aprobarea bugetului instituiilor publice .........................................136 10.4. Clasificaia principalilor indicatori (clasificaia bugetar).....................................138 10.5. Organizarea i exercitarea controlului financiar preventiv la instituiile publice...........141 Concepte cheie Teste de evaluare Bibliografie
2

Tema nr. 1 Noiuni introductive

Obiective: prezentarea principalelor concepte i fenomene din domeniul finanelor publice; cunoaterea fenomenelor i fluxurilor financiare din economia public; cunoaterea rolului i importanei finanelor publice n cadrul economiilor contemporane. Coninut: 1.1. Obiectul de studiu al finanelor publice 1.2. Geneza, coninutul, funciile i rolul finanelor publice 1.3. Coninutul economic al finanelor 1.4. Funciile finanelor publice 1.4.1. Funcia de repartiie 1.4.2. Funcia de control 1.5. Rolul finanelor publice n perioada contemporan

1.1. Obiectul de studiu al finanelor publice Termenul de finane i are originea n limba latin i se presupune c provine de la cuvntul finis, utilizat adesea n sensul de termen de plat. De la acest cuvnt au derivat apoi expresiile financio, financias i financia pecuniaria, care au circulat n secolele al XIIIlea i al XIV-lea cu sensul de plat n bani. n Frana secolului al XV-lea se foloseau expresiile hommes des finances i financiers, pentru desemnarea arendailor de impozite i a persoanelor care ncasau impozitele regelui. n secolele al XV-lea - al XVII-lea, n Germania, se ntlnesc expresiile Finanz, care nsemna plat n bani i Finantzer, care l desemna pe cmtar. Ulterior, cuvntul finane a cptat un sens foarte larg, semnificnd resursele, relaiile i operaiile bneti, persoanele neavizate identificnd frecvent noiunea de finane cu aceea de bani, de resurse bneti. n literatura de specialitate, noiunea de finane este abordat din mai multe puncte de vedere, i anume: fonduri bneti la dispoziia statului; mijloace de intervenie a statului n economie; metode de gestionare a banului public; act juridic prin care se preia la dispoziia statului o parte din PIB, n vederea ndeplinirii funciilor i sarcinilor statului; relaii sociale, de natur economic, care apar n procesul constituirii fondurilor financiare publice i a repartizrii acestora n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii. Fiecare dintre aceste abordri reprezint o anumit faet a finanelor pe care autorii respectivi o consider mai semnificativ i pe care o scot prioritar n eviden atunci cnd ncearc s le defineasc. n realitate, toate aceste elemente coexist, se afl ntr-o strns legtur i ajut la nelegerea complexitii deosebite a fenomenelor financiare. De-a lungul anilor, o dat cu evoluia societii n ansamblu, a statului, i implicit, a finanelor, s-au emis diferite concepii despre acestea. Fiecare dintre ele comport unele

aspecte particulare, ns s-a czut, n general, de acord asupra faptului c n evoluia acestor concepii se contureaz dou etape distincte: - prima corespunde, n linii generale, capitalismului premonopolist, iar concepiile promovate n aceast etap sunt considerate clasice; - cea de-a doua corespunde epocii capitalismului monopolist, iar concepiile promovate n aceast etap sunt considerate moderne. Concepiile clasice reflect, de fapt, doctrina liberal care a dominat perioada de ascensiune a capitalismului. Potrivit acesteia, activitatea economic trebuie s se desfoare n conformitate cu principiul laissez-faire, laissez-passer, care fusese enunat de Adam Smith. Activitatea economic trebuie s rmn apanajul ntreprinderilor private, evitndu-se orice intervenie a statului n economie, care ar fi de natur s perturbe iniiativa privat, libera concuren, mecanismele pieei. Abinerea statului era considerat o condiie indispensabil dezvoltrii echilibrului economic, care se realiza automat, graie mecanismelor naturale i spontane. Sub influena doctrinelor liberalismului economic se considera c existau legi economice care reglau economia i c nici o voin uman sau statal nu trebuia s contravin acestui joc natural. Statul burghez trebuia s se limiteze la ndeplinirea sarcinilor sale tradiionale de meninere a ordinii publice, aprare a rii, ntreinere a relaiilor diplomatice, etc. (aa numita concepie a statului jandarm). Aceast viziune asupra statului i rolului su antrena mai multe consecine pe plan bugetar. Prima dintre ele era restrngerea la maxim a cheltuielilor bugetare, limitarea lor la nivelul indispensabil asigurrii serviciilor administrative eseniale (conceptul de guvern ieftin), iar orice alte cheltuieli efectuate de stat erau considerate o risip, deoarece presupuneau o prelevare suplimentar de impozite din veniturile indivizilor. n acest fel, se reduceau posibilitile acestora de a folosi n mod eficient resursele respective, prin economisire i investiii. n al doilea rnd, statul avea obligaia imperioas de a echilibra cheltuielile i veniturile publice, atingerea acestui obiectiv fiind considerat o cerin fundamental a bunei gestiuni, cheia de bolt a finanelor publice. Deficitul bugetar, care obliga statul s emit bani de hrtie, genernd inflaie, era considerat ca un fenomen nedorit, de natur s dezorganizeze mecanismele spontane ale economiei. n al treilea rnd, impozitele, taxele, mprumuturile i celelalte metode de procurare a veniturilor publice trebuiau astfel concepute nct s aib un caracter neutru i s nu modifice relaiile economico-sociale existente. n concluzie, aceste idei se bazau pe cteva postulate simple: vocaia statului const n a administra, a menine ordinea interioar; este contraindicat ca statul s desfoare activiti productive, domeniu n care iniiativa privat manifest o complet superioritate asupra aciunii colectivitilor publice. n anii care au urmat marii crize economice din anii 1929-1933, ideile referitoare la rolul statului i al finanelor publice s-au modificat radical. Locul statului-jandarm a fost luat de statul-providen sau statul-bunstrii, care i lrgete considerabil sfera preocuprilor (concepia statului faustian). Deprecierea economic avea s arate, ntr-adevr, c iniiativa privat, creia liberalii i acordaser deplin ncredere, este incapabil s asigure echilibrul economic i social dorit ntotdeauna i n orice situaie. Intervenia direct a statului apare ca singura soluie capabil s influeneze procesele economice, s corecteze evoluia lor ciclic, s previn crizele sau cel puin s limiteze

efectele negative ale acestora. Bugetul de stat devine n acest caz principalul mijloc de intervenie. Luarea n considerare a rolului activ pe care finanele publice trebuie s l joace a condus la elaborarea unei teorii intervenioniste, care va bulversa concepiile financiare tradiionale. Cheltuielile publice au fost recunoscute ca un mijloc de intervenie pe plan economic i social; dac ele continu s finaneze sarcinile administrative ale statului, nu este mai puin adevrat c trebuie s sprijine dezvoltarea capacitilor de producie prin nfiinarea de ntreprinderi publice sau mixte, care nu mai este considerat o erezie (cheltuieli publice de investiii), ori s asigure redistribuirea veniturilor ctre categoriile sociale defavorizate (cheltuieli publice de transfer). Impozitul nceteaz, de asemenea, s fie privit ca simplu procedeu de prelevare a veniturilor, ci i ca mijloc de egalizare a condiiilor sociale (prin amputarea unor venituri mari sau prin detaxarea categoriilor sociale defavorizate), sau ca instrument de incitare a dezvoltrii economice (prin facilitile fiscale pe care le permite). Bugetul devine, n acest fel, un imens filtru care prelev prin impozit o parte din venitul naional i pe care o redistribuie prin cheltuieli n raport de obiectivele economice i sociale ale guvernrii. O nou optic se contureaz n concepia finanitilor moderni cu privire la echilibrul bugetar. Pentru ei, echilibrul bugetar nu are dect o valoare relativ, consideraiuni mai importante putnd duce chiar la sacrificarea acestuia: nu existena echilibrului bugetar constituie prioritatea, esenialul fiind ca ansamblul activitii economice s fie orientat ntr-o manier convenabil. Deciziile de luat n acest domeniu n-ar trebui s fie dictate, n nici un moment, de principii financiare sau de grija echilibrrii bugetului, ci de grija respectrii anumitor prioriti; cu alte cuvinte, de politica economic i social, spunea W. Beveridge cu peste 30 de ani n urm. Fr a abandona atingerea acestui obiectiv, deficitul bugetar n perioada de depresiune este considerat a avea un efect stimulent asupra conjuncturii economice n raport de lichiditile monetare distribuite agenilor economici. Mecanismele bugetare nu mai au, deci ca singur obiectiv finanarea cheltuielilor administrative ale statului, ci devin mijloace privilegiate de nfptuire a politicii economice i sociale ale guvernului. Aceast concepie voluntarist a finanelor publice s-a impus rapid la nivelul factorilor de decizie din economia statelor dezvoltate i, mai lent, la nivelul opiniei publice, care a rmas ataat vechilor lecii de liberalism economic. Pentru observatorul imparial, ns, i aceast concepie, nu rmne n fond dect o ideologie, adic un ansamblu de credine, care dicteaz conduita indivizilor, i nu un corp de adevruri tiinifice demonstrate. Ea a devenit dominant, eclipsnd n perioada postbelic vechile concepii liberale. Aa cum remarc, ns Lalumiere, printre ideile financiare moderne se constat reapariia unei noi ortodoxii financiare, care innd cont de evoluia profund ce a avut loc dup 1950 i speculnd unele eecuri ale politicilor de inspiraie keynesian, reintroduce anumite teme motenite din finanele publice tradiionale: intervenia statului trebuie s fie limitat la anumite cazuri judecate n particular; creterea cheltuielilor publice trebuie s respecte un anumit ritm pentru a nu genera inflaie, deficitul bugetar trebuie s se ncadreze n anumite limite. Sub o anumit form rennoit subzist, deci, i o ideologie financiar de inspiraie liberal. Sesiznd aceeai coabitare a concepiilor intervenioniste i neoliberale, Michel Bouvier pune chiar sub semnul ndoielii pertinena clasificrii celor dou concepii n clasice i moderne. Att timp ct gndirea economitilor liberali clasici este reabilitat i n paralel, teoriile intervenioniste sunt adesea infirmate de realitile economice i sociale, aceast

clasificare capt o valoare relativ, care ine mai mult de istoria ideilor economice dect de un demers tiinific autentic. De altfel, Maurice Duverger, analiznd contradiciile ntre concepia clasic i cea modern privind finanele publice, subliniaz n acelai timp, faptul c aceste contradicii sunt, totui, destul de superficiale. n definitiv, spune el, orice politic economic i social a statului modern, dintre care politica financiar e doar un aspect, are ca scop s stabileasc un echilibru social complet, care depete i nglobeaz vechea noiune de echilibru bugetar. Echilibrul produciei i schimburilor, echilibrul repartiiei bunurilor i riscurilor sociale, echilibrul monedei i al preurilor, echilibrul general al dezvoltrii naiunii, echilibrul schimburilor externe, acestea sunt scopurile eseniale ale interveniei statului, n general, i ale interveniei sale prin tehnici financiare, n particular. 1.2. Geneza, coninutul, funciile i rolul finanelor publice Apariia primelor elemente de finane, ca i evoluia ulterioar a acestora, se ncadreaz organic n procesul obiectiv al evoluiei societii omeneti i presupune existena unor condiii indispensabile manifestrii lor ca relaii sociale de natur economic, situnduse la intersecia dintre comunitatea gentilic i ornduirea sclavagist. Condiiile care au fcut necesar i posibil apariia i dezvoltarea finanelor publice au fost: a) apariia i dezvoltarea relaiilor marf-bani, n msur s permit formarea i utilizarea resurselor statului n form bneasc; b) apariia statului, care, pentru exercitarea funciilor i sarcinilor sale pe plan intern i extern, avea nevoie de importante resurse bneti, care nu puteau fi procurate n cadrul relaiilor existente anterior. Urmrind evoluia istoric a finanelor publice pe baza acestor dou condiii, se poate aprecia c ornduirea comunei primitive nu a cunoscut relaii financiare. Ornduirea comunei primitive nu a cunoscut statul i nici relaiile bneti, economia avnd un profund caracter natural. Munca se desfura n comun, iar rezultatele acesteia serveau la satisfacerea nevoilor imediate ale membrilor societii. Neexistnd statul, funciile publice (organizarea muncii n comun, aplanarea conflictelor dintre gini i triburi, supravegherea respectrii obiceiurilor, actele de justiie n cadrul colectivitilor locale i chiar aprarea acestora mpotriva atacurilor din afar) erau ndeplinite de oameni alei din rndul colectivitii. Organele autoritii publice nu dispuneau de un aparat special de constrngere. Pe msura dezvoltrii modului de producie, marcat de diviziunea social a muncii, a avut loc creterea productivitii muncii, sporirea produciei i dezvoltarea schimbului. Producia a depit nevoile imediate de consum, ceea ce a determinat apariia proprietii private, a inegalitilor de avere i scindarea societii n clase sociale. A aprut astfel necesitatea unei instituii care s apere proprietatea privat i privilegiile celor avui, instituie care a fost statul. Pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale, statul are nevoie de un aparat special de opresiune, dotat cu o serie de accesorii materiale (nchisori, etc.) i cu instituii de constrngere (poliie, jandarmerie, justiie, etc.). n activitatea acestui aparat au fost angrenai anumii oameni, care nceteaz s mai participe la procesul productiv. ntreinerea organelor care constituie fora public urmeaz a se face pe seama veniturilor create de ceilali membri ai societii, care particip nemijlocit la procesul de producie i din care statul preia o parte, iniial n natur i ulterior i n bani.

Asistm la un proces de separare a statului de societate n sfera relaiilor economice, care i gsete expresia n aceea c statul are veniturile, cheltuielile i datoriile sale. Statul i procur resursele necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale, prin constrngerea pe care o exercit asupra membrilor societii. n primele stadii ale ornduirii sclavagiste, cnd predomina economia natural, se foloseau modaliti diferite de ndeplinire a funciilor publice i acoperire a cheltuielilor implicate de acestea. Astfel, o serie de funcii publice erau onorifice (de conducere, justiie, etc.). Alte aciuni, cum ar fi construirea de corbii, de fortificaii, osele, apeducte, bi publice, temple i alte edificii de uz public, precum i ntreinerea armatelor i a curilor, rscumprarea prizonierilor .a., erau asigurate pe calea prestaiilor n munc i a drilor n natur, la care erau obligai supuii statului sclavagist sau pe baza tributurilor, a bunurilor jefuite i a trofeelor de rzboi de la popoarele nvinse. Mai trziu, pe msura dezvoltrii produciei, a adncirii diviziunii muncii i a lrgirii schimburilor, supuii statului sclavagist au fost obligai s participe la acoperirea cheltuielilor publice i cu mijloace bneti. Acesta este momentul n care se poate vorbi de apariia primelor elemente de finane (impozite, mprumuturi, etc.). Chiar i n statele sclavagiste cele mai dezvoltate nevoile de funcionare a statului erau satisfcute, n cea mai mare parte, tot n form natural, relaii care nu sunt incluse n sfera finanelor. Prin urmare, n ornduirea sclavagist, finanele au o sfer de cuprindere limitat, datorit slabei dezvoltri a economiei bneti, ceea ce ne ndreptete s afirmm c nu avem de-a face cu finane n adevratul sens al cuvntului, ci numai cu elemente de finane. n feudalism, producia de mrfuri i relaiile marf-bani au cunoscut o anumit dezvoltare, dar nu au devenit dominante. Economia a pstrat un caracter autarhic, iar folosirea monedei ca mijloc general de schimb a rmas destul de restrns, mai ales n primele stadii de dezvoltare a acestei ornduiri. Ca urmare, pentru ntreinerea aparatului de stat i satisfacerea celorlalte nevoi ale obtii (ntreinerea curii regale, construirea de castele, fortificaii i drumuri, paza granielor, acordarea de daruri bisericilor i mnstirilor, etc.) statul a continuat s foloseasc pe scar larg prestaiile n munc i drile n natur, veniturile domeniale i drepturile regaliene. Vistieria statului se confunda, de regul, cu cmara personal a regelui i era alimentat din impozite n bani, daruri, mprumuturi, tributuri, etc. Veniturile bneti ale statului, mai ales la nceput, aveau o importan relativ redus, astfel nct sfera de cuprindere a finanelor a fost i n aceast ornduire destul de restrns. Abia n ornduirea capitalist, cnd producia de mrfuri devine atotcuprinztoare, relaiile bneti capt o larg dezvoltare, iar ntreinerea aparatului de stat i acoperirea celorlalte cheltuieli publice se bazeaz aproape exclusiv pe folosirea resurselor bneti. Activitatea statului n aceast ornduire este caracterizat prin dou funcii fundamentale: cea intern, de meninere a ordinii publice i de asigurare a funcionrii instituiilor noii ornduiri i cea extern, de ntreinere a relaiilor diplomatice, de aprare a independenei i suveranitii naionale, sau de extindere a teritoriului prin aciuni militare agresive, dup caz. Dac n perioada de ascensiune a capitalismului statul se rezuma la ndeplinirea sarcinilor sale tradiionale, pe msura ascuirii contradiciilor modului de producie capitalist, are loc mpletirea forei politice a statului cu puterea economic i intensificarea rolului intervenionist al acestuia. Toate acestea conduc la creterea vertiginoas a nevoilor sale de resurse bneti, pentru a cror satisfacere este redistribuit o parte tot mai nsemnat din venitul naional.

n ornduirea socialist, statul continu s mobilizeze la dispoziia sa o parte nsemnat din venitul naional, n dubla sa calitate pe care o are - de autoritate public i de proprietar al marii majoriti a ntreprinderilor din economie. Resursele mobilizate sunt utilizate pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului, o parte important a acestora fiind alocat finanrii dezvoltrii economice, sarcin pe care statul trebuie s i-o asume n condiiile n care proprietatea privat este practic inexistent, iar gradul de centralizare este excesiv. Cum i n aceast ornduire se menin producia de mrfuri i schimbul mijlocit de bani, prelevarea unei pri nsemnate din venitul naional la fondurile ce se constituie n economie i repartizarea acestora sunt mijlocite tot de relaiile financiare care cunosc forme specifice, generate de forma de proprietate. Astfel, caracterul istoric al finanelor rezid n faptul c ele au aprut pe o anumit treapt de dezvoltare a societii, atunci cnd au fost create o serie de condiii economicosociale, c ele exist att timp ct exist condiiile care le-au generat, c s-au manifestat diferit de la o societate la alta, purtnd amprenta condiiilor economice, politice i sociale n care au luat natere i c vor disprea o dat cu dispariia acestor condiii. 1.3. Coninutul economic al finanelor Satisfacerea nevoilor generale ale societii reclam mobilizarea la dispoziia statului i a celorlalte autoriti publice a unor importante fonduri bneti. Sursa de constituire a acestor fonduri o reprezint produsul intern brut, iar destinaia lor este satisfacerea nevoilor sociale de interes naional sau local. Constituirea acestor fonduri pe seama PIB presupune un transfer de resurse bneti, deci implicit de putere de cumprare, de la diverse persoane fizice i juridice la organele de stat centrale sau locale. Pe de alt parte, din fondurile astfel constituite se efectueaz transferuri de resurse (putere de cumprare) ctre diveri beneficiari, persoane fizice sau juridice. Avem n acest fel reprezentarea activitii unui mecanism financiar a crui activitate a fost n mod inspirat asociat de M. Duverger 1 cu cea a unei pompe gigantice, care aspir o parte din veniturile private realizate de unele categorii sociale i o redistribuie ctre alte categorii sociale. Orientnd cu grij prelevarea unei pri din PIB i redistribuirea alteia, adic opernd un fel de filtraj al veniturilor private, se poate exercita o aciune general asupra ansamblului vieii economice i sociale. Desfurarea acestui proces determin fluxuri bneti n dublu sens - ctre i de la fondurile publice, genernd relaii (raporturi) sociale ntre participani, i anume: relaii ce se nasc n procesul de constituire a fondurilor financiare (relaii de mobilizare) ntre contribuabili - ageni economici sau persoane fizice - pe de o parte, i colectivitate, reprezentat prin stat, pe de alt parte; relaii ce apar n procesul de utilizare a fondurilor financiare (relaii de repartizare), ce apar ntre colectivitate, reprezentat prin stat, pe de o parte, i beneficiarii fondurilor publice - ageni economici, instituii publice i ceteni luai individual, pe de alt parte. Aceste relaii sociale, aprute n procesul constituirii i utilizrii fondurilor bneti centralizate sau descentralizate, sunt prin natura lor relaii economice, legate indisolubil de repartiia PIB. Avnd n vedere faptul c repartiia celei mai mari pri a PIB n economia

M. Duverger - Finances publiques, Ed. PUF, Paris, 1984, p. 51

10

naional se face prin intermediul banilor, relaiile economice analizate mai sus mbrac forma bneasc. Aceste relaii sociale, de natur economic, exprimate valoric, ce apar n procesul de repartiie a PIB n legtur cu ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului i satisfacerea nevoilor colective ale societii, constituie relaii financiare, sau pe scurt, finane. Dei n toate cele patru ornduiri care au existat (sclavagism, feudalism, capitalism i socialism) finanele au mbrcat forma valoric, n fiecare dintre acestea ele au ndeplinit un anumit rol i au purtat amprenta condiiilor economice, politice i sociale respective, i anume: a) Resursele materiale mobilizate la dispoziia statului sunt produsul muncii celor ocupai n sfera produciei materiale, ct i n sfera nematerial, care particip cu o parte din veniturile lor, la formarea fondurilor respective. n fiecare din stadiile evolutive ale societii, ns, structura contribuabililor, forma i mrimea contribuiei a variat n raport de structura claselor sociale, natura modului de producie, interesele politice i economice ale claselor dominante. b) Prelevrile de resurse bneti la dispoziia statului la dispoziia statului au caracter obligatoriu, neonorarea obligaiilor legale n volumul i la termenele stabilite atrgnd dup sine sanciuni materiale (amenzi, penalizri, executare silit, etc.). Chiar i atunci cnd, din motive de tehnic financiar, asemenea sanciuni nu pot fi prevzute, n mod expres, n actele normative (cazul impozitelor pe consum), locul constrngerii politice l ia constrngerea fiziologic. Trebuie precizat, totui, c sumele procurate de stat pe calea mprumuturilor publice au, de regul, caracter facultativ. c) Beneficiarii fondurilor financiare publice pot fi persoane fizice sau juridice, categorii sociale, ramuri ale economiei sau sectoare de activitate, precum i societatea n ansamblul su. Aa cum nici participarea la constituirea fondurilor nu este egal, nici repartizarea cheltuielilor publice pe beneficiarii direci sau indireci nu este uniform. Uneori, avantajele obinute sunt cu att mai mari cu ct beneficiarii lor dein poziii politice i/sau economice, alteori, avantajele respective sunt invers proporionale cu condiia social a beneficiarilor sau cu puterea economic a acestora. Se cuvine menionat faptul c nu toate relaiile bneti ce apar n procesul repartiiei i circulaiei PIB sunt, n acelai timp, relaii financiare. Sfera relaiilor financiare este, deci, mai restrns, dect cea a relaiilor bneti. Pentru ca relaiile bneti s fie n acelai timp i relaii financiare, ele trebuie s ndeplineasc cumulativ mai multe condiii: a) s exprime un transfer de valoare i nu o transformare a formelor valorii. Astfel, relaiile bneti ce decurg din acte de vnzare-cumprare a unor bunuri nu reprezint relaii financiare, ntruct exprim o schimbare a formelor valorii - din forma marf n forma bani sau invers - i nu o cedare definitiv i fr contraprestaie direct. Analog, relaiile bneti legate de retribuirea muncii presupun, de asemenea, un schimb de echivalente (munc contra bani sau invers) i nu un transfer de putere de cumprare fr echivalent. Evident, atunci cnd transferul de valoare se face n natur, el nu genereaz relaii bneti, deci, cu att mai puin, relaii financiare. Trebuie precizat c transferul de valoare la fondurile ce se constituie n economie se efectueaz, de regul, fr contraprestaie direct, imediat sau la o dat ulterioar. Astfel, nici

11

un contribuabil, persoan fizic sau juridic, care a vrsat la buget un impozit, nu poate solicita rambursarea acestuia sau o alt prestaie de valoare egal i nici nu dobndete un drept de crean asupra statului. Chiar i n cazul taxelor, care presupun, de regul, o contraprestaie, principiul rmne valabil, deoarece, ntotdeauna, taxa este superioar valorii de pia a serviciului prestat, coninnd veritabile elemente de impozit. Invers, sumele transferate de la buget ctre diveri beneficiari cu titlul de alocaii, burse, pensii, ajutoare, subvenii, nu au o legtur direct cu prelevrile fcute anterior din veniturile acestora. ntre relaiile financiare i relaiile bneti legate de schimbarea formelor valorii exist o legtur strns, cele dinti fiind condiionate de nfptuirea celor din urm. Aceasta ntruct nu se poate pretinde prelevarea unei pri din venit (impozit pe profit sau pe salariu, de exemplu), att timp ct nu s-a realizat venitul n sine (profit, salariu); b) Transferul de valoare s aib drept scop satisfacerea unor nevoi de ordin general, cum ar fi aprarea rii, aprarea ordinii de drept n stat, nevoi cu caracter social cultural (educaie, sntate, cultur, etc.); raporturile bneti generate de donaie sau succesiune, spre exemplu, care se fac n interesul unor persoane particulare, dei exprim un transfer de valoare, nu exprim relaii financiare; c) Transferul de valoare la i de la fondurile publice ce se constituie n economie, s se fac, n principiu, cu titlu nerambursabil. Spunem n principiu, pentru c sunt cazuri cnd au loc asemenea transferuri, dar presupun rambursabilitate (cazul mprumuturilor contractate de stat pe piaa intern i chiar unele transferuri de sume ctre agenii economice sau populaie); De altfel, multitudinea de relaii financiare existente n economie i care satisfac condiiile ce permit calificarea lor ca relaii financiare, poate fi grupat, n raport cu unele trsturi specifice, n trei categorii distincte: a) relaii care exprim un transfer de resurse bneti fr echivalent i cu titlu nerambursabil, considerate relaii financiare clasice i care sunt reflectate n bugetul de stat sau alte fonduri extrabugetare; b) relaii care exprim un transfer de resurse bneti cu titlu rambursabil, pentru o anumit perioad de timp i pentru care se percepe dobnd; acestea sunt relaiile de credit, mijlocite n principal de bnci; c) relaii care exprim, dup caz, un transfer obligatoriu sau facultativ de resurse bneti, n schimbul unei contraprestaii, care depinde de producerea unui eveniment aleatoriu; aceste relaii apar n procesul constituirii i repartizrii fondurilor de asigurri de bunuri, persoane i rspundere civil. n literatura de specialitate se vorbete adesea de relaii financiare n sens restrns, nelegnd prin aceasta relaii financiare clasice i de relaii financiare n sens larg, caz n care sunt avute n vedere toate cele trei categorii de relaii prezentate anterior. 1.4. Funciile finanelor publice Existena finanelor publice are un caracter obiectiv, care nu ine de voina sau imaginaia cuiva i nici de decizia unei autoriti publice. Ele exist pentru a servi la realizarea unor sarcini i obiective bine determinate, lucru ce se realizeaz prin funciile care le exercit, i anume, funcia de repartiie i funcia de control. ntre aceste dou funcii exist o legtur strns, o interaciune continu, n sensul c prima funcie creeaz cmp larg de aciune celei de-a doua i invers.

12

1.4.1. Funcia de repartiie Funcia de repartiie cunoate dou faze distincte, ns organic legate ntre ele: constituirea fondurilor i distribuirea acestora. La constituirea fondurilor financiare particip ntreaga mas de contribuabili, n rndul crora se regsesc: regii autonome i societi comerciale cu capital de stat; societi comerciale cu capital privat sau mixt; organizaiile cooperatiste i asociaiile cu caracter lucrativ; instituiile publice i unitile subordonate acestora; populaia; persoanele fizice i juridice rezidente n strintate. Din veniturile acestora se prelev la dispoziia statului sau a altor entiti de drept public, o parte mai mult sau mai puin important, forma pe care o mbrac prelevarea fiind i ea extrem de divers: impozite, taxe, contribuii de asigurri sociale i asigurri de sntate, contribuii pentru constituirea unor fonduri speciale cu destinaie economic sau social, amenzi, penalizri; vrsminte din profitul regiilor autonome i societilor comerciale cu capital de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat, bunuri confiscate sau fr stpn; mprumuturi de stat primite de la persoane fizice i/sau persoane juridice; rate din mprumuturi acordate anterior de stat i care sunt rambursate; donaii, ajutoare i alte transferuri primite; alte venituri. Izvorul acestor prelevri l reprezint, n cele mai frecvente cazuri, PIB, i mai rar produsul social total, avuia naional sau transferurile primite din strintate. Partea covritoare a acestor prelevri este de natur fiscal, ea fiind n cretere pe msura restrngerii sectorului economic de stat. Deci constituirea fondurilor publice se realizeaz n procesul distribuirii PIB ntre diverse persoane fizice i juridice, pe o parte, i stat, pe de alt parte. Cea de-a doua faz a funciei de repartiie const n distribuirea fondurilor mobilizate anterior i genereaz relaii financiare ntre stat, pe de o parte, i beneficiarii acestor fonduri, persoane fizice i juridice, pe de alt parte. Concret, are loc stabilirea cheltuielilor publice pe destinaii: aciuni social-culturale (nvmnt, sntate, cultur); protecie i asigurri sociale; aciuni cu caracter economic; aprare public, etc. n fond, acest proces de distribuire este un act de decizie politic, ntruct de regul, cererea de resurse financiare, ca expresie a nevoii sociale (care are, n principiu, un caracter nelimitat), depete cu mult oferta de resurse financiare posibil de mobilizat, care are o determinare obiectiv, funcie de nivelul de dezvoltare al economiei. Aceasta implic inventarierea, cuantificarea i ierarhizarea nevoilor sociale, stabilirea de ctre autoritatea public a anumitor opiuni n funcie de anumite criterii, conform cu obiectivele fiecrei etape de dezvoltare. n faza distribuirii, fluxurile financiare ce iau natere mbrac forma cheltuielilor pentru: plata salariilor i a altor drepturi de personal n sectorul public; procurri de materiale i servicii pentru sectorul public; subvenii acordate unor ntreprinderi publice i private; transferuri ctre persoane fizice sub diferite forme (pensii, alocaii, burse, ajutoare, etc.); investiii publice; constituirea rezervelor materiale de stat, etc. Pe aceste ci are loc completarea resurselor financiare ale agenilor economici, instituiilor publice i persoanelor fizice care le utilizeaz pentru dezvoltare sau pentru consum.

13

Astfel, constituirea i utilizarea fondurilor financiare publice reprezint un proces unitar i nentrerupt, care se realizeaz cu ajutorul funciei de repartiie a finanelor i joac un rol important n nfptuirea reproduciei sociale lrgite. Distribuirea i redistribuirea poate avea loc n cadrul aceleiai forme de proprietate (transfer de resurse ntre stat i unitile sale, n ambele sensuri, ntre stat, pe de o parte, i ntreprinderi cu capital privat, cu capital mixt sau populaie, pe de alt parte). Semnificaia funciei de repartiie a finanelor publice trebuie apreciat prin prisma dimensiunilor (a amploarei) transferurilor de resurse de la contribuabili la stat i de la acesta la diveri beneficiari, precum i n raport de mutaiile care se produc n economie ca rezultat al transferurilor de resurse materiale, a efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de alt natur, produse de acestea. Amploarea transferului este o chestiune de opiune politic, deoarece statul, n raport de partea din PIB pe care o mobilizeaz la dispoziia sa, se poate implica, mai mult sau mai puin, n satisfacerea nevoilor sociale. n condiiile unui PIB i ale unei nevoi sociale date, fondurile mobilizate la dispoziia statului i cele rmase la dispoziia cetenilor i a persoanelor juridice se afl n raport de invers proporionalitate, cenzurndu-se reciproc. n mod asemntor, posibilitile de satisfacere a nevoilor sociale pe seama fondurilor financiare publice sau private sunt condiionate dup aceeai schem. n ansamblu, se poate remarca totui o tendin pronunat de cretere a prii din PIB ce tranziteaz fondurile financiare publice i este redistribuit prin intermediul finanelor. n acelai timp, trebuie subliniate mutaiile importante care au loc n economie, datorit redistribuirii unei pri din PIB. Sunt transferate importante resurse financiare ntre sferele de activitate (material i nematerial), ramurile i subramurile economice (prin facilitile fiscale, creditele avantajoase sau finanare direct de la buget a unora dintre acestea), sectoarele sociale, zonele geografice i ceteni. Aceste mutaii se explic prin aceea c persoanele fizice i juridice care beneficiaz direct sau indirect de pe urma cheltuielilor publice nu sunt, ntotdeauna, aceleai cu cele au participat la constituirea fondurilor financiare publice, sau nu exist coresponden ntre sumele cu care au participat i cele de care beneficiaz nu exist raporturi de echivalen. Prin intermediul finanelor are loc i o redistribuire a resurselor financiare pe plan internaional, care se realizeaz pe urmtoarele ci: a) primirea de mprumuturi externe, care, pe de o parte, completeaz resursele financiare ale rii, iar pe de alt parte, antreneaz cheltuieli cu rambursarea ratelor scadente i plata dobnzilor aferente; b) acordarea de mprumuturi externe, care, pe de o parte, presupun pli din resursele financiare ale rii, iar pe de alt parte, genereaz ncasri de rate scadente, inclusiv dobnzi achitate de debitori; c) achitarea de cotizaii i contribuii datorate organismelor internaionale de ctre stat sau alte entiti de drept public i chiar organizaii internaionale pe teritoriul rilor membre (ex. prelevrile asupra importului de produse agricole, practicat n cadrul UE); d) renunarea la unele drepturi fiscale n conformitate cu unele convenii internaionale, ncheiate ntre state (ex. convenii vamale sau convenii pentru evitarea dublei impuneri);

14

e) primirea i acordarea de ajutoare externe, fie n cadrul unor programe elaborate de organismele de asisten internaional (ex. TEMPUS, SAPARD), fie pentru nlturarea consecinelor grave ale unor calamiti naturale, rzboaie, revoluii. Aceast redistribuire pe plan internaional se realizeaz pe baza unor acorduri i convenii bi i/sau multilaterale, ori a unor decizii unilaterale, n condiii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv, cu sau fr contraprestaie direct. Dac constituirea unor fonduri financiare la dispoziia statului se manifest n toate rile lumii, imprimnd funciei de repartiie a finanelor publice un caracter obiectiv, n schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finane, are un caracter subiectiv. El depinde de o serie de factori, cum sunt: capacitatea factorilor de decizie de a percepe i determina nevoia social; gradul de dezvoltare economic i social a rii; orientarea forelor politice aflate la putere. Mrimea, proveniena i destinaia fondurilor financiare publice este caracterizat printr-un dinamism accentuat sub influena unei multitudini de factori. Astfel, volumul acestora depinde de mrimea PIB, de raportul dintre rata acumulrii i cea a consumului, raportul dintre consumul individual i cel social, nivelul fiscalitii, etc. Proveniena fondurilor financiare publice se modific i ea n raport de gradul de dezvoltare al diferitelor sectoare economice i sociale, politica promovat de factorii de putere, credibilitatea internaional de care se bucur statul la un moment dat. Destinaia resurselor financiare publice cunoate i ea modificri frecvente, n raport de obiectivele considerate prioritare n fiecare etap istoric parcurs: obiective economice, social-culturale, de aprare, etc. Intervin modificri n repartizarea resurselor financiare pe ramuri economice i sectoare sociale, pe zone geografice sau ntre membrii societii. Aceste modificri cantitative i structurale pot accelera, sau dimpotriv, pot degrada ritmul de dezvoltare al economiei, satisfacerea nevoilor materiale i spirituale ale cetenilor, echilibrul ecologic, calitatea vieii n general. 1.4.2. Funcia de control Concomitent cu funcia de repartiie, finanele publice ndeplinesc i o alt funcie, cea de control, care are o sfer de manifestare mai larg, ntruct vizeaz, pe lng constituirea i repartizarea fondurilor financiare publice, i modul de utilizare al acestora. ntre aceste dou funcii exist raporturi de intercondiionare: funcia de repartiie ofer cmp de manifestare funciei de control, iar funcia de control, la rndul su, genereaz uneori forme de manifestare a funciei de repartiie. Pe msur ce partea din PIB redistribuit prin intermediul finanelor publice a crescut, a sporit i necesitatea i importana funciei de control. Statul este interesat s supravegheze i s controleze urmtoarele: modalitile de mobilizare a resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor generale ale societii; destinaia pe care o capt resursele, cu luarea n seam a prioritilor stabilite de organele competente; utilizarea resurselor financiare n condiii de maxim eficien economic, social, sau de alt natur;

15

 armonizarea intereselor imediate ale societii cu cele de perspectiv, referitor la dimensionarea resurselor mobilizate la dispoziia statului i la destinaia pe care ele o capt. Fiind vorba de bani publici i avnd n vedere comportamentul reprobabil, nepsarea i tendina de navuire a unor oameni implicai n gestionarea acestora, statul trebuie s exercite un control sistematic prin care s mpiedice folosirea iraional a fondurilor publice, s mpiedice risipa, s previn efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune i ineficiente, s contribuie la repararea prejudiciilor aduse patrimoniului public, la instaurarea ordinii i disciplinei n gestionarea banilor i a altor valori publice. Controlul exercitat de stat are o sfer larg de manifestare, cuprinznd toate domeniile vieii sociale, care in de sectorul public, respectiv activitatea economic, cultural-educativ, de protecie i asigurri sociale, de meninere a ordinii publice, de aprare a rii. n fiecare din aceste domenii, controlul vizeaz cel puin trei aspecte, i anume: sarcinile specifice ce revin fiecrui domeniu i modul de realizare a lor; efortul financiar din partea statului pe care l implic desfurarea activitii respective; efectele utile ce se obin i care pot fi cuantificate i evaluate n bani. Primul obiectiv care se urmrete de organe specializate de control, pe domenii de activitate, ntruct fiecare domeniu are sarcini specifice, al cror mod de ndeplinire nu poate fi evaluat dect de asemenea organe. Ele urmresc i eforturile i efectele utile, ce nu pot fi cuantificate i exprimate n bani. Celelalte dou obiective sunt comune tuturor domeniilor de activitate i sunt urmrite de organe de control cu profil economico-financiar, capabile s fac judeci de valoare necesare stabilirii prioritilor i opiunilor, cu prilejul trierii nevoilor sociale. Controlul asupra activitii economice n general, ca i cel asupra laturii economice (efort-efect) a celorlalte activiti sociale, este un control mijlocit de bani (un control prin leu n Romnia). Funcia de control a finanelor publice vizeaz toate fazele procesului reproduciei sociale, n fiecare din aceste faze controlul urmrind obiective specifice. n faza repartiiei, controlul urmrete: proveniena resurselor financiare publice i destinaia acestora; nivelul de constituire a fondurilor, titlul cu care se mobilizeaz i se utilizeaz acestea ctre diveri beneficiari; amploarea procesului de redistribuire i mutaiile antrenate prin transferul de resurse ntre sferele de activitate economic, n plan social sau n profil teritorial; situaia echilibrului financiar al fiecrui fond, precum i al finanelor publice n ansamblul lor. Controlul financiar asupra produciei realizat n sectorul public este foarte important, deoarece acolo se creeaz valorile de ntrebuinare ce fac obiectul schimbului i al consumului, precum i valoarea nou creat, care este supus repartiiei. Sunt supuse controlului toate elementele antrenate n procesul de producie: activele imobilizate i circulante, fora de munc, precum i ntregul circuit al fondurilor financiare publice utilizate de agenii economici aparinnd statului. n faza schimbului, controlul financiar urmrete modul n care produsele obinute n sectorul public sunt recunoscute pe pia i se realizeaz ca mrfuri, n ce msur preul

16

obinut acoper cheltuielile socialmente necesare, viteza cu care circul produsele la consumator. n faza consumului sunt vizate consumul productiv al unitilor economice aparinnd statului i consumul final al instituiilor publice. Consumul productiv este analizat prin prisma gradului de valorificare a materiilor prime i a materialelor, a rentabilitii produselor i eficienei generale a activitii productive, n timp ce consumul instituiilor publice este analizat prin prisma ponderii valorilor materiale i a serviciilor consumate n totalul cheltuielilor din sfera nematerial. ntruct relaiile financiare sunt relaii bneti i controlul financiar este un control mijlocit de bani, sfera relaiilor bneti fiind mai larg dect cea a relaiilor financiare i controlul prin leu este mai cuprinztor dect controlul financiar propriu-zis, el incluznd i formarea preurilor, circulaia bneasc i alte procese sau fenomene economice. Atribuii de control n domeniul finanelor publice au numeroase organe, ncepnd cu Parlamentul, care exercit un control politic cu ocazia aprobrii proiectului de buget i a contului de ncheiere a execuiei bugetare. Controlul financiar propriu-zis se exercit de ctre: - organele Ministerului de Finane, Trezoreriei, bncilor i a altor instituii financiare care particip la execuia de cas a bugetului; - organele specializate de control din ministere, departamente, ntreprinderi de stat i instituii publice, care exercit controlul financiar propriu; - direciile judeene ale finanelor publice i administraiile financiare, Garda Financiar, precum i Curtea de Conturi, ca organ specializat de control financiar cu atribuii exclusive de control n sectorul public. n practic, activitatea organelor de control financiar depete adesea sfera relaiilor financiare i chiar pe cea a relaiilor bneti, urmrind modul de asigurare a integritii avutului obtesc, de utilizare a capacitilor de producie, de gestionare a stocurilor, completnd n acest fel controlul financiar propriu-zis. 1.5. Rolul finanelor publice n perioada contemporan n teoria financiar nu se face ntotdeauna o delimitare strict a funciilor finanelor publice de rolul pe care acestea sunt chemate s-l joace n viaa economic i social. Aceasta face ca, n unele lucrri de specialitate, obiectivele de natur economic, social, politic sau administrativ care trebuie s fie atinse prin intermediul finanelor publice, i care, n ultim instan, constituie coninutul rolului acestora, s fie prezentate ca funcii autonome (funcia de mobilizare, funcia de alocare, funcia de redistribuire, funcia de stabilizare, funcia de incitare, etc.). n realitate, toate acestea sunt acoperite de cele dou funcii ale finanelor prezentate anterior (funcia de repartiie i cea de control). Pentru determinarea rolului finanelor publice, neles ca un ansamblu de obiective menite s contribuie la dezvoltarea economico-social a unei ri, apare deosebit de util o analiz a nevoilor ce se manifest n societate, care sunt o noiune cu un coninut extrem de complex 2 . n structura nevoilor deosebim, mai nti, nevoile cu caracter individual ale cetenilor (hran, adpost, mbrcminte, etc.), adic acele nevoi care depind de preferinele fiecruia i sunt difereniate n funcie de vrst, sex, ocupaie, mediu social, etc. Acestea sunt satisfcute pe baza veniturilor private ale indivizilor, fiind procurate de pe pia, n condiii de concuren. Alturi de aceste nevoi cu caracter individual, oamenii au numeroase nevoi
2

Vezi I. Vcrel i colab. - Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, pag. 37-41

17

sociale (colective): nevoia de aprare mpotriva agresiunilor din afara rii; nevoia de asigurare a ordinii de drept n stat; nevoia de a fi protejai mpotriva forelor oarbe ale naturii sau mpotriva riscurilor sociale, etc. Satisfacerea acestor nevoi reclam existena unor instituii care s ofere cetenilor utilitile publice (sociale) de care au nevoie i pe care nu le pot procura prin intermediul pieei. Bunurile sau utilitile publice au o serie de caracteristici care le deosebesc de cele private: - sunt servicii a cror ofert este indivizibil, n sensul c de ele beneficiaz, n mod imediat, i n acelai timp, toi membrii colectivitii, fr a avea, n mod necesar, cunotin despre acest lucru, iar uneori, chiar mpotriva voinei lor; - consumul lor este individual i neconcurenial, fr a avea legtur cu efortul de participare la finanarea acestora; - ele pot fi asigurate numai cu ajutorul autoritilor publice, singurele n msur s sesizeze, inventarieze, ierarhizeze nevoile sociale i s organizeze instituii, servicii sau aciuni de larg interes social, care s conduc la satisfacerea lor. n fine, exist o a treia categorie, intermediar de nevoi, aa-zise semipublice, cum ar fi nevoia de educaie, de cultur, de asisten medical, etc. Avantajele satisfacerii acestor nevoi se rsfrng direct asupra celor care beneficiaz de serviciile respective, putnd fi individualizate (sunt divizibile). n acelai timp ns, de anumite avantaje indirecte (indivizibile) beneficiaz anumite colectiviti (spre exemplu, o ntreprindere care utilizeaz for de munc nalt calificat prin sistemul public de educaie), sau societatea n ansamblul su. Din aceste motive, satisfacerea acestor nevoi se poate face fie pe cale privat, prin mecanismul pieei, fie prin preluarea lor de ctre autoritile publice a sarcinii satisfacerii lor, pe seama prelevrilor fcute din veniturile tuturor membrilor societii. Finanarea public, parial sau total, se justific prin avantajele indirecte pe care aceste activiti le ofer. Se constat c satisfacerea nevoilor cetenilor nu se poate realiza, ntotdeauna, pe seama bunurilor private, prin mecanismul pieei, fiind frecvente situaiile cnd statul, prin intermediul finanelor publice, ofer utilitile necesare satisfacerii lor. El finaneaz anumite instituii publice specializate pe domenii, a cror activitate nu este organizat n mod necesar pe principii de eficien economic, ci are ca principal obiectiv maximizarea utilitii sociale, economice, ecologice, etc., a activitii respective. Satisfacerea n condiii ct mai bune a nevoilor cetenilor, prin oferirea utilitilor publice i semipublice menionate, constituie un obiectiv final al politicii promovate de orice guvern. Atingerea lui este indisolubil legat de resursele financiare de care statul dispune, i care la rndul lor sunt dependente de nivelul de dezvoltare al economiei. Din aceste considerente, statul trebuie s-i propun ca obiectiv intermediar intervenia n domeniul economic, prin msuri care s asigure condiii pentru reproducia PIB. n secolul al XIX-lea statul nu intervenea financiar n domeniul economic dect ntrun mod limitat i clar direcionat. Neimplicarea sa era, pe de o parte, o chestiune de principiu, impus de opiunile sale fundamentale (echilibru bugetar, recurgerea limitat la mprumuturi, neutralitatea monedei, etc.), iar pe de alt parte, o problem de mijloace, datorit resurselor limitate care l mpiedicau pe statul liberal de a fi un agent economic eficace. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, raporturile dintre finanele publice i economie s-au schimbat n ntregime. Implicarea intern a statului n economie, chiar i n statele considerate ca fiind cele mai liberale, este un fapt recunoscut. Ca ntotdeauna, rzboaiele i crizele au jucat n aceast privin un rol de accelerator. Suportul teoretic al interveniei statului n economie l-a constituit teoria elaborat de J.M. Keynes i dezvoltat ulterior de discipolii acestuia.

18

Constatnd c deciziile de producie i de consum luate de ntreprinderi i menajele individuale pot s duc la dezechilibre, analiza keynesian sugereaz c statul nu trebuie s se mai limiteze la satisfacerea prin intermediul finanelor a nevoii sociale de bunuri i servicii considerate indivizibile, ci c, prin intermediul cheltuielilor publice, al impozitelor, mprumuturilor, etc., el trebuie s sprijine procesul de relansare a economiei, de ocupare ct mai deplin a forei de munc, s lupte mpotriva inflaiei i omajului. n prezent, se apreciaz c rolul finanelor publice se manifest n dou direcii principale: aciunea asupra structurilor economice i aciunea asupra conjuncturii economice. Aciunea asupra structurilor economice presupune ncurajarea produciei n diferite ramuri i sectoare de activitate i restricionarea dezvoltrii altor sectoare. Un prim mijloc de aciune n acest sens sunt cheltuielile publice n ansamblu, ca modalitate de stimulare a cererii, iar n particular, cheltuielile publice pentru investiii, prin a cror direcionare se poate realiza o redistribuire a resurselor financiare ntre sectoare, ramuri sau subramuri ale economiei. Asupra structurilor din economie i pun amprenta i modalitile de procurare a resurselor financiare publice. Protecia vamal, cea mai veche form de sprijin a statului pentru unele ramuri ale economiei naionale, facilitile fiscale acordate pentru investiii sau pentru stimularea exportului, amortizarea accelerat a capitalului fix, sau mobilizarea prin mprumut public a resurselor financiare temporar disponibile n economie i redirijarea lor ctre anumite ramuri sau sectoare din economie, sunt numai cteva dintre cile pe care statul le are la ndemn pentru a direciona dezvoltarea structurilor organismului economic. Idea de a utiliza mijloacele financiare pentru a aciona asupra conjuncturii economice este ceva mai recent dect cea a interveniei structurale. Dup marea criz din 1929-1933, mai nti, n SUA, i apoi n Europa, s-a manifestat preocuparea de a nu mai suporta pasiv fluctuaiile ciclului economic, elaborndu-se anumite strategii bugetare, menite a regla fluctuaiile economice. n rile scandinave a fost elaborat o teorie a bugetelor ciclice, alturi de multe alte preocupri ale economitilor referitoare la acest domeniu. n multe ri s-au constituit anumite fonduri pentru aciune conjunctural, ncercndu-se stabilizarea economiei printr-o fluctuare a cheltuielilor publice, n sens invers fluctuaiei ciclului economic. Prin puterea de cumprare pe care ele o distribuie, cheltuielile publice permit o relansare a consumului i implicit a ntregii economii. Cel mai des utilizate n acest sens au fost cheltuielile pentru remunerarea personalului din sectorul public i cele privind alocaiile sociale, cheltuielile pentru finanarea unor lucrri publice i cheltuielile cu caracter militar. Utilizarea acestui instrument trebuie fcut ns cu pruden, pentru a evita declanarea fenomenului inflaionist (mai ales n cazul primei categorii de cheltuieli) sau risipa de resurse n scopuri neproductive (n cazul cheltuielilor militare). De asemenea, fiscalitatea poate fi folosit ca mijloc de relansare a economiei n perioadele de depresiune. Acordarea de faciliti fiscale pentru investiii, acceptarea sistemelor accelerate de amortizare, stimularea exporturilor prin detaxarea produselor livrate n afar, sunt msuri de natur s modifice comportamentul agenilor economici, incitndu-i s reinvesteasc profitul, s-i nnoiasc dotarea tehnic, contribuind n acest fel la relansarea economiei. n fine, reducerea masei globale a prelevrilor fiscale permite creterea puterii de cumprare disponibile i, prin aceasta, relansarea economiei. Instrumentul fiscal poate servi i ca mijloc de lupt mpotriva inflaiei. El a fost utilizat, adesea, pentru a nltura puterea de cumprare excedentar i restabilirea echilibrului cerere-ofert pe piaa bunurilor i serviciilor.

19

Pentru ca msurile enumerate s-i dovedeasc eficacitatea i pentru a evita anumite efecte secundare adverse, este necesar ca ele s aplice, n mod selectiv, n raport de conjunctura economic, s promoveze o aa-zis politic de flexibilitate fiscal. Promovarea unei astfel de politici se lovete adesea de caracterul greoi al procedurilor parlamentare, modificrile n domeniul fiscal cernd, de regul, intervenia Parlamentului. n ceea ce privete rolul pe care finanele publice l joac n economia rii noastre n actuala etap de tranziie ctre economia de pia se cuvin a fi subliniate cteva aspecte. Este mai nti de remarcat o anumit restrngere a rolului finanelor publice n activitatea economic i n asigurarea condiiilor pentru reproducia lrgit a PIB. Dac n perioada conducerii centralizate a economiei, aproximativ 2/3 din resursele bugetare erau destinate finanrii investiiilor, n prezent, cheltuielile bugetare cu caracter economic au fost devansate de cele social-culturale. Alocaiile de la buget vizeaz cu prioritate: completarea resurselor proprii ale regiilor autonome aparinnd statului; realizarea unor obiective noi n ramuri de importan strategic ale complexului economic naional sau n domenii cu eficien economic mai redus, n care capitalul privat nu este interesat; participarea la constituirea unor societi mixte n ar sau n strintate; acordarea unor subvenii societilor comerciale cu capital de stat, a cror activitate prezint o importan deosebit. Prin diferite mijloace, finanele publice sunt chemate s sprijine procesul de restructurare a economiei romneti. Acordarea selectiv i n condiii de maxim transparen a subveniilor de la buget, exercitarea unui control riguros asupra modului de utilizare a acestor resurse, urmrirea modului de achitare a obligaiilor fiscale, sunt msuri ce urmresc astuparea gurilor negre din economie, restrngerea activitii n ramurile energofage sau consumatoare de materii prime deficitare, eliminarea distorsiunilor n alocarea resurselor, promovarea mecanismelor pieei concureniale. Renunarea la sistemul centralizat, autoritar, de conducere a economiei i nlocuirea lui cu mecanismul conducerii economiei prin intermediul prghiilor economico-financiare, care ofer libertate agenilor economici dar i tinde s dirijeze decizia acestor ageni n sensul dorit de guvernani, au fcut necesar reforma ntregului nostru sistem fiscal. Acest proces a fost marcat de ncercarea de acordare a unor faciliti fiscale i a altor avantaje pentru agenii economici, care s le canalizeze activitatea ctre anumite sectoare, s rencurajeze reinvestirea profitului, s faciliteze acumularea de capital. Fr a fi ncununate ntotdeauna de succes (a se vedea eecul unor faciliti referitoare la impozitul pe profit) i mereu cenzurate de necesitatea acoperirii cheltuielilor bugetare, aceste msuri au sporit totui capacitatea de autofinanare a agenilor economici (n special privai), ceea ce era de altfel, absolut necesar n condiiile retragerii statului din activitatea economic. Rolul finanelor publice nu se limiteaz doar la domeniul economic, el manifestnduse din plin i n domeniul social. Prin intermediul finanelor se realizeaz o larg redistribuire a veniturilor ntre membrii societii, n vederea corectrii unor inegaliti existente ntre indivizi i a asigurrii unor condiii demne de via pentru toi cetenii. Prin prelevrile de la agenii economici i persoanele ocupate n sfera produciei materiale se constituie fondurile din care se finaneaz funcionarea instituiilor publice din sfera nematerial (nvmnt, sntate, cultur i art, asigurri i protecie social, etc.), care prin serviciile pe care le ofer creeaz condiii pentru reproducia lrgit a factorului uman.

20

Influene importante ale finanelor publice pot fi identificate i n domeniul politic i administrativ. Democratizarea vieii noastre economico-sociale a antrenat un proces de reorganizare i restructurare a tuturor instituiilor care compun suprastructura societii. S-a reorganizat sistemul politic i administrativ, au fost nfiinate noi instituii care s asigure aprarea drepturilor fundamentale ale cetenilor i ordinea de drept n stat, sigurana naional i aprarea rii. n plan financiar, aceasta a nsemnat mobilizarea i utilizarea unei pri din PIB pentru nzestrarea corespunztoare a acestor instituii i organisme publice, asigurarea logisticii necesare, ncadrarea acestora cu personal corespunztor. Raporturile dintre organele administrative centrale i locale au fost reconsiderate, optndu-se pentru descentralizarea activitilor administrative i sporirea autonomiei colectivitilor locale. Importana finanelor publice n activitatea economico-social a cunoscut modificri de la o etap la alta de dezvoltare, n raport de curentele ideologice cu privire la rolul i locul satului, ceea ce a antrenat o anumit amploare a procesului de redistribuire a PIB prin intermediul finanelor publice. Concepte cheie: finane publice; relaii economice; relaii financiare; funcia de repartiie; funcia de control; prghii economice; bunuri publice; bunuri private; teorii intervenioniste; principiul laissez-faire, laissez-passer; stat jandarm, stat providen. Teste de evaluare: 1. Cnd au aprut finanele publice i care a fost evoluia lor? 2. Prezentai concepia clasic privind finanele publice. 3. ce reprezint bunurile publice i exemplificai? 4. ce reprezint bunurile semipublice i n ce constau ele? 5. Explicai de ce sfera finanelor este mai restrns dect cea a relaiilor bneti. 6. Ce reprezint finanele, private n sens larg? Dar n sens restrns? 7. Ce forme mbrac participarea la constituirea fondurilor publice? 8. n ce const redistribuirea de resurse financiare pe plan internaional? 9. n ce const funcia de control a finanelor publice? 10. Ce rol ndeplinesc finanele publice n economia de pia? Bibliografie: 1. Drcea, M., Finane Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999 2. Moteanu, T., Finane Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001 3. Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 4. Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004

21

Tema nr. 2 Sistemul cheltuielilor publice

Obiective: cunoaterea coninutului cheltuielilor publice; cunoaterea structurii i dinamicii cheltuielilor publice; cunoaterea principalelor criterii de clasificare a cheltuielilor publice. Coninut: 2.1. Coninutul cheltuielilor publice 2.2. Clasificarea cheltuielilor publice 2.3. Evoluia cheltuielilor publice 2.1. Coninutul cheltuielilor publice Sistemul cheltuielilor publice cuprinde totalitatea cheltuielilor care se efectueaz de la bugetul statului, din bugetele locale, din fondurile speciale, din fondurile proprii ale agenilor economici cu capital de stat i ale instituiilor publice cu aciunile social-culturale, dezvoltarea economic-social, organele statului, aprarea naional, ordinea public, nfptuirea suveranitii i independenei naionale, privite n unitatea i interdependena lor. n cadrul sistemului cheltuielilor publice, cheltuielile bugetare dein un loc important i cuprind destinaiile care se dau fondurilor bugetare de ctre Parlament n vederea realizrii opiunilor i prioritilor stabilite n procesul selecionrii cerinelor social-culturale, economice, de aprare, etc. ndeplinirea celor dou funcii ale statului, cea intern i cea extern, se realizeaz printr-un sistem complex de instituii i organe: organe politice i administrative, armat, poliie, jandarmerie, justiie i procuratur, instituii de nvmnt, cultur, art, sntate, protecie i asigurri sociale, etc. Pentru ntreinerea i funcionarea acestora, statul efectueaz n fiecare an cheltuieli importante. De asemenea, statul aloc o parte din cheltuieli pentru dezvoltarea anumitor sectoare economice, subvenionarea anumitor activiti, promovarea exportului, contracararea concurenei strine, etc. Toate aceste cheltuieli efectuate de stat sunt denumite generic cheltuieli publice. Ele dau coninut celei de-a doua faze a funciei de repartiie a finanelor publice i exprim relaii economico-sociale n form bneasc ce iau natere ntre stat, pe de o parte, i diveri beneficiari - persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare publice, n vederea ndeplinirii funciilor i sarcinilor statului. Cheltuielile publice, mai restrnse dect cheltuielile sectorului public, nglobeaz: a) cheltuielile publice efectuate de administraiile centrale de stat din fondurile bugetare, extrabugetare i fonduri cu destinaie special; b) cheltuielile unitilor administrativ-teritoriale; c) cheltuielile finanate din fondurile asigurrilor sociale de stat; d) cheltuielile organismelor (administraiilor) internaionale din resursele publice prelevate de la membrii acestora. De menionat, c, pentru a obine cheltuielile publice totale este necesar operaiunea de consolidare, adic nsumarea cheltuielilor efectuate de diferitele categorii de administraii publice, dar cu eliminarea transferurilor de resurse fcute ntre acestea, n vederea evitrii dublei nregistrri.

22

Se impune, de asemenea, a se face o delimitare ntre noiunea de cheltuieli publice i cea de cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate n sectorul administraiei publice i care sunt finanate att din resurse bugetare (centrale sau locale), ct i din fondurile proprii ale regiilor autonome i societilor comerciale aparinnd statului, precum i din veniturile realizate de instituiile publice i lsate la dispoziia acestora pentru autofinanare. Cheltuielile bugetare se refer numai la acele cheltuieli care se acoper din bugetul de stat, din bugetele unitilor administrativ-teritoriale i din bugetul asigurrile sociale de stat, fiind o parte a cheltuielilor publice. De altfel, delimitarea cheltuielilor bugetare n ansamblul cheltuielilor publice este facilitat i principiile care stau la baza efecturii lor: orice cheltuial bugetar, pentru a putea fi efectuat, trebuie s rspund cerinei constituionale de a fi aprobat de Parlament; acesta reglementeaz, prin Legea finanelor publice, principiile generale de organizare a finanelor publice, inclusiv regimul cheltuielilor publice, iar prin legea anual a bugetului de stat, nivelul diferitelor categorii de cheltuieli publice n fiecare an financiar. Cuprinderea n buget a unei cheltuieli i aprobarea acesteia nu d automat dreptul de a o efectua, fiind necesar a aprobare expres n acest sens; aprobarea cheltuirii resurselor bugetare nu are un caracter global, ci este strict individualizat pe destinaii i beneficiari; schimbarea destinaiei este admis numai n anumite condiii i n limita competenelor prevzute de lege; alocarea resurselor pentru efectuarea cheltuielilor bugetare nu se face n mod automat, n virtutea faptului c exist anumite prevederi n buget, ci treptat, pe msura justificrii sumelor acordate anterior, n condiiile realizrii sarcinilor specifice i eventual, corelat cu ndeplinirea planului de venituri proprii; sumele acordate de la buget pentru efectuarea cheltuielilor publice au caracter nerambursabil, dar autorizarea bugetar este limitat n timp; necheltuirea fondurilor alocate pentru o anumit destinaie pn la finele exerciiului financiar determin retragerea fondurilor respective; utilizarea fondurilor bugetare este supus controlului financiar preventiv i ulterior, n legtur cu necesitatea, oportunitatea, legalitatea i realitatea cheltuielilor bugetare, aa nct s se asigure un regim sever de economii i o eficien sporit n utilizarea banului public; finanarea unei instituii publice se realizeaz de la un singur buget, n funcie de gradul de subordonare: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat. 2.2. Clasificarea cheltuielilor publice Utilitatea unei astfel de clasificri rezid n faptul c, pe de o parte, ea permite urmrirea modului n care resursele bneti mobilizate la dispoziia statului sunt orientate spre anumite obiective de natur economic, politic, social, militar, iar pe alt parte, faciliteaz analiza dinamicii cheltuielilor publice, nu numai ca volum global, ci i pe diferitele lor componente. Din multitudinea de clasificri ntlnite n literatura de specialitate i n practica financiar i statistic a statelor contemporane, prezentm pe cele considerate mai semnificative.

23

Clasificrile administrative au cunoscut o anumit evoluie n timp i au la baz fie structura administrativ a statului, fie funciile fundamentale ale acestuia; au rezultat de aici dou tipuri de clasificri administrative: o clasificare organic i o clasificare funcional. Clasificarea organic este cea mai veche clasificare i are la baz criteriul instituiilor prin care se efectueaz cheltuielile publice: ministere, departamente, uniti administrativ teritoriale, etc. Aceast clasificare are o valoare practic, regrupnd cheltuielile dup autoritatea administrativ care, prin legea bugetar, este autorizat s le efectueze. Valoarea sa tiinific este ns sczut, pentru c nu pune n eviden natura divers a cheltuielilor pe care le poate efectua o autoritate administrativ i nu asigur o comparabilitate n timp a cheltuielilor, avnd n vedere frecventele schimbri intervenite n structura guvernelor, organizarea ministerelor sau subordonarea instituiilor publice. Clasificarea funcional este de dat mult mai recent, fiind introdus pentru prima oar, n 1947, n SUA. Ea ncearc s pun n eviden rolul statului n diferite domenii ale vieii economice i sociale, grupnd cheltuielile publice nu dup ministere ci n raport de principalele funcii ale statului: funcia de administraie general, cea de aprare naional, asigurarea ordinii publice i a siguranei naionale, aciunile social-culturale, aciunile economice, etc., cu note specifice de la o ar la alta i de la o etap la alta. Fiecare din aceste funcii se divide pe subfuncii (ex.: aciunile social-culturale se subdivid n: nvmnt, sntate, cultur i art, asisten social, etc.). cheltuielile fiecrei subfuncii sunt divizate apoi n raport de natura lor economic (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, subvenii, transferuri, cheltuieli de capital, etc.). O asemenea grupare se prezint Parlamentului sub forma unei anexe la legea bugetar anual i are numai o valoare informativ, nu i o valoare juridic. Ea indic rolul politic i economic al cheltuielilor publice, fcnd trecerea de la clasificarea organic spre clasificrile politice i economice. Clasificrile politice Sub aspect politic, cheltuielile se mpart n dou categorii: cheltuieli neutre i cheltuieli active. n concepia clasicilor, cheltuielile publice trebuiau s fie neutre, s nu influeneze direct mediul economic i social. Aceast neutralitate absolut dorit de clasici nu era practic realizabil, cheltuielile publice avnd cel puin anumite incidene indirecte de natur economic sau social: creterea puterii de cumprare a populaiei, utilizarea forei de munc n domeniul serviciilor publice, lansarea de comenzi pentru ntreprinderile ce execut lucrri publice, etc. n concepia modern, cheltuielile publice au un caracter activ, prin intermediul lor urmrindu-se atingerea unor obiective extrem de diverse. n raport de natura obiectivelor stabilite, cheltuielile active pot fi mprite n mai multe categorii: cheltuieli active, ce vizeaz direct sau indirect un obiectiv politic. Este cazul fondurilor speciale sau fondurilor secrete, sustrase procedurilor ordinare de control i care permit, spre exemplu, subvenionarea unui partid sau a unui ziar. Indirect, alocarea din fondurile publice a unor sume destinate proteciei unei anumite clase sau categorii sociale, va menine influena politic a guvernanilor n rndul acelei clase sau categorii sociale;

24

cheltuieli active prin care se urmresc obiective sociale, adic acelea care tind s amelioreze condiiile de trai ale populaiei i s atenueze inegalitile sociale: cheltuieli cu asistena social, alocaii, indemnizaii i ajutoare sociale, etc. cheltuieli prin care se urmresc obiective economice. Subveniile, alocaiile bugetare, cheltuielile pentru investiii, constituie, alturi de facilitile fiscale i de credit, procedee frecvente de intervenie financiar n economie; cheltuieli prin care se urmresc obiective diverse: formarea profesional i ridicarea nivelului general de cultur, protecia mediului ambiant, dezvoltarea n profil teritorial, etc. Clasificrile economice utilizeaz dou criterii de clasificare: unul, care mparte cheltuielile publice n cheltuieli curente (de funcionare) i cheltuieli de capital (de investiii), iar un altul, care le mparte n cheltuieli privind serviciile publice (administrative sau efective) i cheltuieli de transfer (de redistribuire). Cheltuielile curente (de funcionare) asigur ntreinerea curent i funcionarea n bune condiii a instituiilor publice. Ele nu las s subziste nimic n urma lor, reprezentnd un consum definitiv de PIB i presupun o permanent rennoire, pe msura consumului public. n raport de coninutul lor economic, cheltuielile curente se mpart n cheltuieli de personal i cheltuieli materiale i servicii. Primele vizeaz drepturile salariale, drepturile de deplasare, detaare i contribuiile aferente salariilor cuvenite personalului din sectorul public. Cea de-a doua categorie cuprinde cheltuielile fcute pentru cumprarea materialelor i serviciilor necesare bunei funcionri a instituiilor publice: materiale i furnituri de birou, hran, medicamente i materiale sanitare, echipament, manuale colare, energie electric, termic, pot, telefon, etc. Cheltuielile de capital sau de investiii sunt cele care permit achiziionarea sau construirea de bunuri publice de folosin ndelungat, contribuind la mbogirea i modernizarea sectorului public (construirea de autostrzi, porturi, aeroporturi, baraje, sisteme de irigaii, coli, spitale, cldiri administrative, centrale nucleare, etc.). Ele nu reprezint un consum definitiv de PIB, ci o transformare a bogiei publice i uneori creeaz chiar premise de sporire a acesteia. De altfel, pornind de la acest aspect al efectelor economice pe care le au cheltuielile publice, se vehiculeaz i o alt mprire a acestora n cheltuieli productive i cheltuieli neproductive. Cheltuielile de funcionare sunt considerate de regul cheltuieli neproductive, ele asigurnd subzistena sectorului public. Unele dintre ele pot avea, n mod indirect, i un caracter productiv: plata salariilor angajailor din vmi poate contribui la mbuntirea condiiilor de desfurare a activitii de comer exterior. Cheltuielile de capital sunt n general cheltuieli productive, fie direct (nzestrarea tehnic a unei regii autonome), fie indirect, cum este cazul cheltuielilor cu echipamentul social-cultural (coli, spitale, etc.). Sunt ns i cheltuieli de capital care n mod evident, nu au un caracter productiv, cum este cazul pentru procurarea echipamentelor militare. mprirea ntre cheltuieli de capital i cheltuieli de funcionare nu trebuie absolutizat, ntre aceste tipuri existnd legturi intime. Cheltuielile de capital (n special cele pentru realizarea unor obiective social-culturale) antreneaz de multe ori alte cheltuieli pentru ntreinerea, nclzirea, iluminatul obiectivelor realizate, pentru plata salariilor ce le deservete, etc.

25

n cazul cheltuielilor pentru serviciile publice (administrative sau efective), elementul distinctiv fa de cheltuielile de transfer l constituie existena unei contraprestaii directe i echivalente, n raport cu efortul statului. Ele cuprind, n general, cheltuielile pentru remunerarea serviciilor, a prestaiilor, a furniturilor achiziionate de stat pentru asigurarea funcionrii instituiilor publice sau pentru investiii n sectorul public. Cheltuielile de transfer sunt cheltuieli, care dei apar nscrise n bugetul de stat sau n diferite fonduri cu destinaie special, nu reprezint un veritabil consum, ci nite operaiuni de redistribuire n favoarea unor persoane fizice sau a unor organisme publice sau private. Natura lor economic este foarte diferit fa de cea a cheltuielilor privind serviciile publice: ele nu presupun o retragere de resurse din sectorul privat ctre sectorul public, ci dimpotriv, distribuie o putere de cumprare suplimentar n sectorul privat. ntre cheltuielile de transfer efectuate de stat deosebim: cheltuielile pentru asisten social, reprezentnd sume acordate unor categorii sociale defavorizate: persoane n vrst sau cu venituri sub o anumit limit, handicapai, veterani de rzboi, etc. i care mbrac forma alocaiilor, a prestaiilor sociale, ajutoarelor, subveniilor, etc. Ele nu trebuie confundate cu sumele pltite din bugetul asigurrilor sociale de stat, care au la origine o contraprestaie (contribuia pltit n timpul activitii); cheltuieli de transfer ctre sectorul cultural-educativ pentru acordarea de burse sau subvenionarea instituiilor din acest domeniu; subvenii acordate regiilor autonome sau societilor comerciale cu capital de stat, i uneori, societilor comerciale cu capital privat; transferuri pentru echilibrarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, sub forma sumelor defalcate din veniturile bugetului de stat sau subveniilor de echilibrare; dobnzi pltite pentru mprumuturile interne sau externe, contractate de stat sau alte organisme publice; cotizaii externe pltite ctre organisme internaionale, ajutoare externe, etc. Unele dintre acestea sunt legate de ndeplinirea funciei sociale a statului, permind punerea n practic a politicii de venit minimal a acestuia (primele dou categorii); altele mijlocesc funcia economic a statului, n acest caz transferul cu finalitate economic fiind dublat de un transfer social indirect (cazul subveniilor de ramur). Nici delimitarea cheltuielilor privind serviciile publice de cheltuielile de transfer nu trebuie absolutizat. Cheltuielile pentru asisten social, de exemplu, permit persoanelor asistate s subziste i degreveaz statul de anumite sarcini. Prin combinarea celor dou criterii de clasificare economic a cheltuielilor se poate obine o mprire cvadripartit a cheltuielilor publice: 1. Cheltuielile privind serviciile publice se subdivid n cheltuieli de funcionare (salarii, materiale, servicii, cheltuieli de ntreinere i reparaii, etc.) i cheltuieli de investiii (realizarea de edificii publice, dotarea acestora, etc.); 2. Cheltuielile de transfer se subdivid n transferuri ce genereaz noi venituri publice (alocaii, burse, asisten social, etc.) i transferuri de capital sau investiii indirecte (subvenii acordate ntreprinderilor private pentru completarea surselor de finanare a investiiilor). Clasificrile financiare au n vedere momentul i modul n care cheltuielile publice afecteaz resursele financiare ale statului. Se disting, din acest punct de vedere, trei categorii de cheltuieli: cheltuieli definitive, cheltuieli temporare i cheltuieli virtuale.

26

Cheltuielile definitive sunt acelea care presupun o ieire definitiv de resurse din tezaurul public, att pentru asigurarea funcionrii curente a instituiilor publice, ct i pentru realizarea de investiii n sectorul public. Ele nu sunt nici precedate i nici urmate de o intrare corelativ de resurse financiare publice. Majoritatea cheltuielilor publice au un caracter definitiv. n raport de modul n care afecteaz resursele bugetare, unele cheltuieli definitive (majoritatea) sunt nscrise n mod explicit n buget, altele mbrac forma aa-ziselor cheltuieli fiscale. Aceast din urm noiune a aprut n deceniul al aptelea n SUA i desemneaz ansamblul avantajelor fiscale acordate contribuabililor (exonerri, reduceri, deduceri din materia impozabil) i care conduc la o diminuare a ncasrilor fiscale, avnd efecte financiare similare alocaiilor sau subveniilor bugetare. Numrul i durata aplicrii acestor msuri fiscale cu caracter derogatoriu difer de la o ar la alta, fiind abrogate sau modificate frecvent. Obiectivele astfel urmrite sunt diverse: stimularea investiiilor sau a comerului exterior; sprijinirea construciei de locuine; ncurajarea economiilor bneti; realizarea de transferuri sociale; acordarea unor ajutoare regionale sau sectoriale. Cheltuielile temporare nu reprezint sarcini definitive pentru stat, ci sunt ieiri temporare de resurse financiare publice, care vor fi urmate la intervale mai apropiate sau mai ndeprtate de timp de intrri corelative de fonduri. Asemenea operaii au un caracter divers: rambursri de credite sau avansuri acordate anterior; credite i avansuri acordate n anul curent; mprumuturi acordate colectivitilor locale pentru acoperirea golurilor temporare de cas, n ateptarea ncasrilor fiscale viitoare; avansuri acordate de stat n contul furniturilor ce urmeaz a fi achiziionate pentru sectorul public. Ele mai sunt denumite operaiuni de trezorerie i sunt evideniate n conturi speciale ale trezoreriei publice. Cheltuielile virtuale sau posibile reprezint cheltuieli pe care statul se angajeaz s le efectueze numai n anumite circumstane. Cheltuielile de acest fel au o existen condiionat, devenind reale numai dac se realizeaz condiia respectiv. Exemplul clasic l constituie garaniile pe care statul le acord pentru a facilita acordarea unor mprumuturi ctre ntreprinderi publice sau private, colectiviti publice sau chiar state strine. Dac debitorul devine insolvabil, statul preia sarcina mprumutului. n aceeai categorie pot fi incluse i fondurile de rezerv i de intervenie nscrise n buget, pe care guvernul le utilizeaz dac se produc evenimente deosebite: calamiti naturale, conflicte sociale grave, rzboaie, etc. Cheltuielile publice mai pot fi clasificate i dup alte criterii: dup caracterul lor permanent sau incidental ntlnim cheltuieli ordinare i cheltuieli extraordinare. Acest criteriu a stat mult timp chiar la baza prezentrii documentelor bugetare. Cheltuielile ordinare sunt cele care se fac n mod regulat, necesit o permanent rennoire, datorit principiului continuitii serviciului public. Cheltuielile de funcionare sunt de regul, cheltuieli ordinare. Cheltuielile extraordinare (excepionale) se efectueaz numai n situaii deosebite, nivelul acestora fiind mai greu de estimat, iar finanarea lor se asigur, de regul, pe calea mprumuturilor sau prin emisiune monetar. Dup rolul cheltuielilor publice n procesul reproduciei sociale, acestea se mpart n cheltuieli publice reale (negative) i cheltuieli economice (pozitive). Cheltuielile reale sunt cele care se fac pentru ntreinerea aparatului administrativ, ntreinerea i dotarea armatei, rambursarea datoriei publice i plata dobnzilor i comisioanelor aferente acesteia, etc. Ele reprezint un consum definitiv de produs intern brut.

27

n categoria cheltuielilor economice sunt incluse cheltuielile care au ca efect realizarea de ntreprinderi noi, reutilarea celor existente, dezvoltarea infrastructurii de comunicaii, a celei turistice, etc., contribuind la creterea avuiei naionale. Ele reprezint o avansare de PIB, ntruct prin obiectivele de investiii realizate se creeaz premisele pentru reproducia, eventual lrgit, a PIB. n Romnia, gruparea cheltuielilor publice este reglementat prin clasificaia indicatorilor privind finanele publice, elaborat de Ministerul Finanelor Publice i care cuprinde o clasificaie funcional i o clasificaie economic a acestora. Ca anex la legea anual de aprobare a bugetului de stat, Guvernul prezint Parlamentului un document de sintez a proiectului de buget ce are la baz aceste dou clasificri. Conform clasificrii funcionale, n Legea bugetului de stat, cheltuielile bugetare sunt grupate n mai multe pri, corespunznd principalelor funcii ale statului. Funciile principale (prile) se divid, unde este cazul, pe subfuncii (capitole), iar acestea din urm, pe baza criteriului juridic, sunt divizate pe instituii publice (subcapitole). 2.3. Evoluia cheltuielilor publice Finanele publice contemporane sunt caracterizate printr-o schimbare de dimensiune, care este rezultatul crizelor economice, rzboaielor i a evoluiei cererii sociale nsi, care au modificat concepiile cu privire la rolul statului n viaa economic i social. Aceast redimensionare a cheltuielilor publice poate fi caracterizat din dou puncte de vedere. n primul rnd, sub aspect cantitativ, urmrind evoluia nivelului absolut i relativ, iar n al doilea rnd sub aspect calitativ, urmrind structura acestora. O prim apreciere a gradului de implicare a statului n viaa economic i social se poate face prin urmrirea evoluiei volumului total al cheltuielilor publice. Se desprinde de aici un aspect important i anume tendina general de cretere a cheltuielilor publice n toate statele lumii. Chiar dac, pe perioade scurte se pot observa uneori stagnri ale acestora, pe perioade lungi, nivelul cheltuielilor publice are o evoluie ascendent. Pentru o apreciere corect trebuie s se in seama de faptul c, fiind exprimat valoric, nivelul absolut al cheltuielilor publice este influenat de evoluia preurilor, de procesul de depreciere monetar, ce a cptat un caracter generalizat, de fenomen major n economia rii noastre. n acest sens se poate vorbi de o cretere nominal a cheltuielilor publice, atunci cnd acestea sunt exprimate n preuri curente i de o cretere real, atunci cnd acestea sunt exprimate n preuri constante (de referin), prin intermediul indicelui de cretere a preurilor. Determinarea creterii nominale i reale a cheltuielilor publice, n cifre absolute, se poate realiza conform relaiilor:
Cpn1/0 = Cpn1 - Cpn0; Cpr1/0 = Cpr1 - Cpr0, n care: n Cp 1/0, Cpr1/0 - creterea absolut, nominal i respectiv real a cheltuielilor publice n perioada curent (1) fa de perioada de referin (0); Cpn1, Cpn0 - nivelul absolut al cheltuielilor publice din perioada curent (1) i perioada de referin (0), exprimat n preuri curente; Cpr1, Cpr0 - nivelul absolut al cheltuielilor publice din perioada curent (1) i perioada de referin, exprimat n preuri constante.

28

ntruct, de regul, cheltuielile publice nu sunt exprimate n preuri constante, analiza evoluiei acestora presupune transformarea lor din preuri curente n preuri constante, prin relaia: Cpr1 = Cpn1 : Ip1/0, n care, Ip1/0 este indicele de modificare a preurilor bunurilor de consum n perioada curent fa de perioada de referin. Evident, pentru perioada de referin Cpn0 = Cpr0. O alt modalitate de asigurare a comparabilitii datelor, mai ales atunci cnd se fac analize la nivel internaional, const n exprimarea cheltuielilor publice ntr-o moned de circulaie internaional, i care are un caracter relativ stabil (de regul, dolarul SUA). i atunci, ns, este necesar a se avea n vedere cursurile de schimb dintre monedele diferitelor state i nivelul preurilor din fiecare stat, ceea ce imprim comparaiilor internaionale o valoare relativ. Alte elemente de incertitudine sunt generate de inegalitile n dezvoltarea aparatului statistic al diferitelor state, metodele de calcul al PIB, tehnica de nscrierea a cheltuielilor publice n buget, modul de repartizare a sarcinilor publice ntre stat i alte organisme publice, etc., n ciuda eforturilor ONU de a defini norme precise de calcul, care s faciliteze comparaiile ntre statele membre. Distincia ntre mrimile nominale i cele reale nu este ns suficient. Este nevoie, ca n continuare, s facem distincie ntre creterea absolut i cea relativ. Creterea relativ se poate determina fie calculnd indicii de cretere a cheltuielilor publice sau sporul relativ( %) fa de propriul nivel al acestora, nregistrat n perioada de referin, fie urmrind corelaia existent ntre nivelul i dinamica cheltuielilor publice i nivelul i dinamica altor indicatori, cel mai adesea produsul intern brut sau numrul de locuitori. n primul caz, pstrnd notaiile anterioare, creterea relativ se determin astfel: ICpn1/0 = ICpr1/0
n Cp1n Cp1n Cp0 100 = Cpn + 100 = 100 + 100; n n Cp0 Cp0

r Cp1r Cp1r Cp0 r = 100 = Cp + 100 = 100 + 100, r r Cp0 Cp0

n care: ICpn1/0, ICpr1/0 - indicele creterii relative, nominale i respectiv reale a cheltuielilor publice; Cpn, Cpr - sporul relativ nominal i respectiv real al cheltuielilor publice. Deosebit de semnificativ este analiza evoluiei cheltuielilor publice n raport cu evoluia PIB, prin calcularea ponderii pe care cheltuielile publice o dein n PIB: Cp GCp/PIB = 100 . PIB Calculul se poate efectua avnd n vedere ansamblul cheltuielilor publice sau diferite categorii de cheltuieli publice, att cheltuielile ct i PIB fiind exprimate n preuri curente. Un asemenea mod de abordare a evoluiei cheltuielilor publice ne ferete de a trage concluzia greit c sporirea cheltuielilor publice este simpl reflexie a sporirii generale a bogiei publice, ca urmare a creterii PIB. Fenomenul creterii continue a cheltuielilor publice a fost pus n eviden pentru prima dat de economistul A. Wagner. El a sesizat faptul c n rile industrializate, care nregistreaz o cretere a venitului i a produciei pe locuitor, cheltuielile publice cresc mai rapid dect PIB. Acest fenomen este suficient de constant, ceea ce a permis economistului

29

german s-l califice n anul 1892 ca o lege, ce-i poart numele, i care dup propria-i formulare este legea de extensie cresctoare a nevoilor financiare. Cercetrile statistice au confirmat faptul c, cel puin pe termen lung, creterea cheltuielilor publice este caracterizat printr-o mare regularitate. ntr-adevr, dac la nceputul secolului, ponderea acestora n PIB era de circa 3%, n anii '50 a atins aproximativ 25%, pentru ca n perioada contemporan, s depeasc n medie 40%, n unele ri depind chiar 60% (Suedia). Dei nc din anii '60, guvernele multor state au ncercat, prin politica bugetar, s obin o anumit stabilitate a cheltuielilor publice fa de PIB i s promoveze principiul potrivit cruia creterea anual a cheltuielilor publice nu trebuie s fie superioar creterii PIB, acest lucru nu a fost mereu respectat. Aceeai corelaie ntre evoluia cheltuielilor publice i evoluia PIB poate fi analizat i prin intermediul altor indicatori, cum sunt coeficientul de devansare a creterii PIB de ctre creterea cheltuielilor publice (Kdv) sau elasticitatea cheltuielilor publice (eCp): I Kdv = Cp1 / 0 , I PIB1 / 0 n care: ICp1/0, IPIB1/0 reprezint indicii de cretere a cheltuielilor publice i respectiv a PIB n perioada curent fa de perioada de referin; Cp1 / 0 Cp0 eCp = , PIB1 / 0 PIB0 n care: Cp0, Cp1/0 - cheltuielile publice i respectiv modificarea acestora n perioada de referin; PIB0, PIB1/0 - produsul intern brut i respectiv modificarea acestuia n perioada de referin. Valorile supraunitare ale acestor indicatori semnific tendina de cretere a prii din PIB utilizat pentru finanarea cheltuielilor publice, n timp ce valorile subunitare exprim tendina de restrngere a proporiei cheltuielilor publice n PIB. Deosebit de sugestiv este i analiza evoluiei cheltuielilor publice n raport cu evoluia factorului demografic. Calculul cheltuielilor publice medii pe locuitor i comparaia acestora cu mrimea PIB pe locuitor scoate n eviden discrepanele mari existente ntre rile cele mai dezvoltate i rile n curs de dezvoltare. Dac primele dispun de un PIB pe locuitor de 10.000 - 30.000 $ i utilizeaz ntre 5.000 i 15.000 $ pe locuitor pentru finanarea cheltuielilor publice, rile n curs de dezvoltare realizeaz un PIB de 1000 - 3000 $ pe locuitor, din care aloc numai 300 - 800 $ pe locuitor pentru acoperirea cheltuielilor publice. Este de remarcat faptul, c indiferent de gradul de dezvoltare economic, aproape fr excepie, cheltuielile publice pe locuitor cresc ntr-un ritm mai rapid dect PIB ce revine pe un locuitor. Analiza evoluiei cheltuielilor publice ar fi ns incomplet dac ne-am limita la studierea aspectelor cantitative, a nivelului global al acestora. Ea trebuie ntregit prin observarea mutaiilor intervenite n structura cheltuielilor publice i care reliefeaz profundele schimbri de ordin calitativ intervenite n coninutul cheltuielilor publice. Cel puin dou

30

modaliti de abordare a evoluiei structurale a cheltuielilor publice merit luate n considerare: evoluia structurii funcionale a acestora i evoluia structurii lor economice. n legtur cu primul aspect, se poate spune c structura funcional a cheltuielilor publice s-a modificat profund n ultimul secol. n cea de-a doua parte a secolului al XIX-lea, cnd predomina doctrina liberal, statul se limita la ndeplinirea funciilor sale tradiionale: administraia general, justiia i poliia, diplomaia i aprarea naional. Finanarea acestor activiti necesita peste 2/3 din resursele financiare ale statului. O dat cu apariia eecurilor mecanismelor pieei libere (crizele economice, poluarea, etc.) i cu afirmarea doctrinelor intervenioniste, activitatea puterii publice s-a lrgit considerabil, ceea ce a fcut ca, alturi de cheltuielile tradiionale, s apar noi categorii de cheltuieli publice. n vederea interveniei n economie, statul a finanat cheltuieli de investiii pentru dezvoltarea infrastructurii, realizarea de obiective energetice i industriale, asigurarea cercetrii fundamentale, etc. Dac nainte de marea criz economic din anii 1929-1933, asemenea cheltuieli reprezentau circa 5% din bugetele statelor dezvoltate, n perioada de reconstrucie de dup rzboi ele au crescut treptat, pn la 40%, pentru ca apoi, pe msura dezvoltrii sectorului privat, s se restrng din nou, pentru a se stabiliza la aproximativ 1520%. Caracteristica major a bugetelor contemporane o constituie ns importana deosebit a cheltuielilor de transfer, definite n general ca acele cheltuieli ce tranziteaz numai bugetul i traduc n practic funcia redistributiv a acestuia. Astfel, sub presiunea doctrinei sociale, statul opereaz importante transferuri de venituri, n vederea egalizrii condiiilor sociale i a asigurrii sistemului de asisten social. S-au impus apoi anumite transferuri cu caracter economic, n vederea sprijinirii unor ramuri de importan strategic (agricultura, de ex.), a subvenionrii activitii unor ntreprinderi publice a cror activitate are o importan social deosebit (transportul urban, etc.), acordri de prime sau de faciliti fiscale care s incite la promovarea exportului sau a investiiilor, etc. n sfrit, trebuie menionate transferurile pentru echilibrarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale i pentru sprijinirea sectorului cultural-sportiv. Toate acestea fac ca, n bugetele statelor contemporane, cheltuielile de transfer s reprezinte mai mult de o treime, un procentaj aproximativ egal cu cel al cheltuielilor administrative pure, care s-au restrns considerabil ca pondere, pe msura creterii cheltuielilor de capital i a celor de transfer. Aplicaie rezolvat Se dau urmtoarele date ipotetice referitoare la situaia cheltuielilor: Indicatori Uniti de msur Anul t+1 Cheltuielile bugetului de stat mld. u.m. preuri curente 700 Cheltuielile B.A.S. mld. u.m. preuri curente 400 Cheltuielile bugetelor mld. u.m. preuri curente 250 landurilor Cheltuielile bugetelor locale mld. u.m. preuri curente 400 Transferuri ntre bugete mld. u.m. preuri curente 288 PIB mld. u.m. preuri curente 4000 Indicele preurilor constante %, an de referin anul t 103 Curs de schimb u.m. naionale/USD 5 Populaie Mil. locuitori 75

Anul t+2 900 450 500 500 387 4900 108 5,5 78

31

Determinai: a) cheltuielile publice consolidate b) modificarea absolut i relativ a cheltuielilor publice consolidate n expresie nominal c) modificarea absolut i relativ a cheltuielilor publice consolidate n expresie real d) modificarea ponderii cheltuielilor publice consolidate n PIB e) cheltuielile publice consolidate medii pe locuitor exprimate n dolari f) elasticitatea cheltuielilor publice consolidate n raport cu PIB. Rezolvare: a) Pentru anul t+1 cheltuielile publice consolidate sunt: Cpc= (700 + 400 + 250 + 400) 288 = 1462 mld. u.m. preuri curente Pentru anul t+2 Cpc = (900 + 450 + 500 + 500) 387 = 1963 mld u.m. preuri curente b) Modificarea absolut i relativ n expresie nominal: Cpnt+2/t+1 = Cpnt+2 - Cpnt+1= 1963 1462 = 501 mld u.m. preuri curente;
n n 501 %Cpn = Cp t + 2 Cp t +1 100 = 100 = 34,26%

Cp n t +1

1462

c) Modificarea absolut i relativ n expresie real: Cprt+2/t+1 = Cprt+2 - Cprt+1 = 1817,6 1419,4 = 398,2 mld u.m. preuri de referin Cprt+2 = Cpnt+2 / Ip = Cprt+1 = Cpnt+1 / Ip =
1963 100 = 1963 = 1817,6 mld u.m. preuri de referin 108 108 100
1462 100 = 1462 = 1419,4 mld u.m. preuri de referin 103 103 100
1963 1462 4900 4000

d)modificarea ponderii cheltuielilor publice consolidate n PIB

%CpPIB = (Cpt+2/PIBt+2 Cpt+1/PIBt+1) x 100 = (

) 100 = 3,51%

e) cheltuielile publice consolidate medii pe locuitor exprimate n dolari Pentru anul t+1 cheltuielile publice consolidate exprimate n dolari sunt: Cp$= 1462 mld u.m./5u.m./$ = 292.400.000.000.$ Cp$/loc. = 292.400.000.000/75.000.000 = 3.898,6 $/loc Pentru t+2 cheltuielile publice consolidate exprimate n dolari sunt: Cp$ = 1963 mld u.m./5,5 u.m./$ = 356.909.090.000$ Cp$/loc = 356.909.090.000/78.000.000 = 4.575,7$/loc f) elasticitatea cheltuielilor publice consolidate n raport cu PIB. eCp =
Cp t + 2 / t +1 Cp t +1 PIBt + 2 / t +1 PIBt + 1

501 900 / = 1,52 1462 4000

Aplicaie propus spre rezolvare Se dau urmtoarele date ipotetice referitoare la cheltuielile publice ale unui stat:

32

Indicatori

Uniti de msur

Cheltuieli pentru asisten i mld. u. m. protecie social curente Cheltuieli pentru nvmnt mld. u. m. preuri curente Cheltuieli pentru sntate mld. u. m. preuri curente Cheltuieli pentru aprare mld. u. m. preuri naional curente Cheltuieli pentru ordine mld. u. m. preuri public curente PIB mld. u. m. preuri curente Indicele preurilor constante %, an de referin anul n Curs de schimb u.m. naionale/USD Populaie mil. locuitori

Anul n+1 preuri 52.000 22.260 3.184 6.710 5.205 368.300 106 10.900 25,3

Anul n+2 65.000 26.740 3.517,5 8.400 7.535 520.000 109 18.200 26

Determinai: a) Volumul cheltuielilor publice totale n expresie nominal i n expresie real; b) Ponderea cheltuielilor pentru protecie i asisten social n total cheltuieli publice; ponderea cheltuielilor publice totale n PIB; c) Cheltuielile publice totale medii pe locuitor exprimate n dolari; d) Modificarea absolut i relativ a cheltuielilor publice toatele n expresie nominal i n expresie real; e) Modificarea ponderii cheltuielilor publice totale n PIB; f) Elasticitatea cheltuielilor publice totale n raport cu PIB. Concepte cheie: cheltuieli publice, bugetare; operaiunea de consolidare; eficiena cheltuielilor publice; cheltuieli neutre; cheltuieli active; clasificaia cheltuielilor publice; indicatori ai cheltuielilor publice. Teste de evaluare 1. Definii cheltuielile publice 2. Prin ce delimiteaz cheltuielile publice de cheltuielile bugetare? 3. Cum se clasific cheltuielile publice? 4. Prezentai clasificarea cheltuielilor publice dup criteriul economic. 5. Prezentai clasificarea cheltuielilor publice dup criteriul financiar.

33

6. Care sunt indicatorii privind nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice? 7. Care sunt factorii care influeneaz creterea cheltuielilor publice Bibliografie Dracea, M., Finane Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999 Moteanu, T., Finane Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001 Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2003

1. 2. 3. 4.

Tema nr. 3 Cheltuielile pentru finanarea aciunilor social-culturale

Obiective: Cunoaterea scopului aciunilor ntreprinse de autoritatea public i al impactului cheltuielilor social-culturale asupra dezvoltrii economice a unui stat, sursele utilizate i modalitatea de acoperire a cheltuielilor publice; cunoaterea coninutului i rolului cheltuielilor publice cu aciunile socialculturale; cunoaterea principalelor componente ale cheltuielilor social culturale. Coninut: 3.1. Caracterizare general 3.2. Cheltuielile pentru nvmnt 3.3. Cheltuielile pentru cultur, religie i aciuni cu activitate sportiv i de tineret 3.4. Cheltuielile pentru ocrotirea sntii 3.5. Cheltuieli publice pentru securitate social 3.1. Caracterizare general n condiiile tranziiei la economia de pia, cheltuielile social-culturale (investiiile n resurse umane) ocup locul principal n cadrul cheltuielilor bugetare. Importante resurse bugetare trebuie alocate pentru dezvoltarea i perfecionarea nvmntului de toate gradele, legarea strns a acestuia de producie i de cercetarea tiinific, pentru dezvoltarea culturii i artei, pentru mbuntirea ocrotirii sntii, extinderea educaiei fizice i a sportului, acordarea alocaiei de stat pentru copii, a ajutoarelor pentru soiile militarilor n termen, nfptuirea asistenei sociale, a asigurrilor sociale de stat, a proteciei sociale, etc. Cheltuielile social-culturale au ca scop dezvoltarea aptitudinilor fizice i intelectuale ale oamenilor, asigurarea material a cetenilor inapi de munc, formarea profesional i moral-spiritual a noilor generaii.

34

Eficiena aciunilor social-culturale poate fi examinat sub dou aspecte, i anume: eficiena aciunii respective i eficiena resurselor financiare destinate acestor aciuni. Eficiena aciunilor de nvmnt, cultur, art, sntate, asigurri i asisten social, etc. oglindete calitatea activitii desfurate i se exprim prin indicatori privind randamentul specific aciunii, ea reflectndu-se ca o eficien intern. Eficiena extern exprim efectele economice, sociale, culturale, umane, comparate cu efortul depus, concretizat n rezultatele activitii n afar, n viaa economico-social. Aceast eficien se exprim att prin indicatori fizici, ct i valorici. Determinarea eficienei economico-sociale a cheltuielilor publice social-culturale are o importan deosebit, deoarece societatea poate decide asupra oportunitii alocrii resurselor financiare pe anumite domenii i destinaii. Indicatorii de eficien trebuie s permit cuantificarea eforturilor i a efectelor. Concomitent, este necesar s se stabileasc i cile concrete de cretere a eficienei acestor cheltuieli. Finanarea cheltuielilor publice social-culturale se poate face din: resurse financiare ale statului; resurse proprii ale instituiilor publice; resurse private, interne i externe; contribuii ale populaiei; resurse ale diferitelor fundaii, asociaii, etc. n majoritatea rilor, ns, bugetul statului (central sau local) constituie sursa principal de finanare a cheltuielilor social-culturale. Cheltuielile bugetare pentru aciuni social-culturale au o mare importan, deoarece sarcinile economice i organizatorice ale statului sunt tot mai strns mpletite cu aciunile social-culturale. Creterea cheltuielilor pentru aciunile social-culturale este determinat de nsi dezvoltarea economiei naionale. La rndul lor, cheltuielile social-culturale influeneaz i condiioneaz, n bun msur, realizarea aciunilor economice i a celorlalte obiective ale dezvoltrii rii. Pe msura creterii produsului naional brut cresc i cheltuielile pentru aciuni social-culturale. Dezvoltarea continu a aciunilor social-culturale i satisfacerea tot mai complet a cerinelor spirituale ale cetenilor constituie un proces obiectiv. Dezvoltarea aciunilor social-culturale depinde de nivelul i de ritmul de dezvoltare a economiei naionale, de creterea fondului de consum, care este partea cea mai important a produsului naional brut. Cheltuieli social-culturale sunt de fapt servicii sociale, care contribuie la crearea PNB, avnd astfel un caracter productiv i un aport important la dezvoltarea economico-social a rii. Cheltuielile pentru aciuni social-culturale sunt de dou feluri: cheltuieli de capital pentru investiii (construcii, mijloace de transport, aparatur, etc.) i cheltuieli curente, destinate ntreinerii i funcionrii instituiilor publice social-culturale (salarii, burse, hran, medicamente, iluminat, nclzit). Cheltuielile social-culturale cuprind subgrupe de cheltuieli cu: a) nvmntul, b) cultur, religie i aciuni cu activitate sportiv i de tineret; c) ocrotirea sntii; d) securitatea social. 3.2. Cheltuielile pentru nvmnt (investiiile intelectuale) Cheltuielile pentru nvmnt constituie un avans de PNB, deoarece resursele bugetare folosite pentru nvmnt nu se consum definitiv, ci se regsesc n nivelul pregtirii profesionale a membrilor societii. Investiiile intelectuale au unele trsturi specifice, i anume:

35

produc cadre calificate cu o serie de cunotine care asigur o cretere nsemnat a productivitii muncii; - sunt pe termen lung, avnd o durat de 10-18 ani i produc efecte pe tot parcursul vieii active; - nu sunt supuse uzurii morale, deoarece pot fi adaptate permanent cerinelor economiei, tiinei, tehnicii, culturii, etc.; - nvmntul ofer persoanelor supleea necesar adaptrii permanente la noile cerine ale economiei i culturii, prin specializri, recalificri, reciclri, etc; - investiiile intelectuale au efecte multiple, cu caracter economico-social, uman i sunt incomparabil mai dificil de cuantificat n comparaie cu investiiile materiale. Aceste cheltuieli publice asigur transpunerea n via a dreptului constituional la nvtur. Cuantumul cheltuielilor pentru nvmnt este determinat de influena simultan a mai multor factori de ordin demografic, economic, social, politic. Dintre aceti factori, influena cea mai puternic o exercit factorii demografici i economici. De la bugetul statului se finaneaz: nvmntul precolar (grdiniele i cminele pentru copii), nvmntul primar (clasele I-IV), gimnazial (clasele V-VIII), nvmntul liceal i postliceal de specialitate, inclusiv liceele industriale, economice, agroindustriale i pedagogice, colile speciale i casele de copii, nvmntul profesional i de maitri, precum i alte forme de pregtire a forei de munc, nvmntul superior (inclusiv cel de scurt durat colegiile), cursurile de calificare i recalificare, nvmntul postuniversitar, doctoratul i alte forme de perfecionare a pregtirii profesionale a personalului. Cheltuielile pentru nvmnt cuprind, de asemenea, cheltuielile legate de organizarea i desfurarea procesului de nvmnt, cum sunt: cheltuielile pentru internate, excursii colare, cmine i cantine studeneti, case de cultur ale studenilor, etc. O dezvoltare important a cunoscut nvmntul seral i fr frecven din liceele i instituiile de nvmnt superior de stat i privat. Sursele de finanare a cheltuielilor pentru nvmntul din Romnia sunt n prezent: alocaiile de la bugetul statului (n proporie de circa 85%); fondurile proprii ale agenilor economici; diferite venituri ale instituiilor de nvmnt; contribuia populaiei; alte surse. n plus fa de finanarea de la buget s-au instituit n ultimii ani taxele de admitere, taxele pentru restane i repetenie din nvmntul superior. n ultimii 10 ani n Romnia a aprut i nvmntul privat, n special cel superior, care se finaneaz din taxele ncasate de la studeni i parial din contribuii ale unor ageni economici, sponsorizri, donaii, sau subvenii de la bugetul statului. n rile dezvoltate, o parte a cheltuielilor publice se efectueaz pentru educarea i formarea continu a adulilor. n aceast categorie intr formele exterioare ale educaiei colare, cum ar fi nvmntul postliceal sau profesional, educaia popular, serviciile de educaie supravegheat, studiile n cadrul unitilor militare, etc. 3.3. Cheltuielile pentru cultur, religie i aciuni cu activitate sportiv i de tineret Aceast categorie ocup de asemenea, un loc important n cadrul cheltuielilor socialculturale. Cultura contribuie la creterea calitii factorului uman, la crearea i lrgirea orizontului cultural, la cultivarea idealurilor morale i estetice, precum i la ridicarea gradului

36

de educaie i de civilizaie, la formarea personalitii umane, la dezvoltarea societii umane, prin: biblioteci, case i palate de cultur, aezminte culturale, radioficare, radioamplificare, televiziune, pres, edituri, case de creaie i uniuni de creatori, case de filme, cmine culturale i muzee, etc. Instituiile cultural-artistice pot fi publice, aparinnd statului (muzee, biblioteci, orchestre, etc.) sau n proprietate privat, adic aparinnd unor persoane fizice sau firme (edituri, ziare, teatre, etc.). n cadrul cheltuielilor pentru cultur, locul principal l ocup cheltuielile cu salariile i cheltuielile administrativ-gospodreti. La biblioteci predomin cheltuielile pentru procurarea de cri, reviste, publicaii, etc. n domeniul artei, cheltuielile publice se efectueaz pentru ntreinerea de teatre, operete, filarmonice, orchestre populare, formaii muzicale cu caracter simfonic i de camer, cinematografe, ansambluri populare de cntece i dansuri, etc. Sursa principal de finanare a cheltuielilor pentru cultur i art este bugetul statului, care acoper integral sau acord subvenii n completarea veniturilor proprii ale instituiilor din domeniu. Aceste cheltuieli se mai finaneaz din veniturile proprii ale instituiilor, contribuii ale populaiei, donaii, sponsorizri, alte surse. 3.4. Cheltuielile pentru ocrotirea sntii Ocup de asemenea un loc important n cadrul cheltuielilor social-culturale. Sntatea constituie un factor important, care asigur desfurarea vieii i activitii pentru fiecare membru al societii, ca i pentru ntreaga colectivitate. Ocrotirea sntii nu este numai o problem de asisten medical, ci i o problem cu un profund caracter social i face parte din ansamblul condiiilor social-economice de dezvoltare. Responsabilitatea meninerii i ntririi strii de sntate cade nu doar n sarcina medicilor, ci i n seama colectivitii, a sistemului de educaie sanitar, precum i a factorilor de decizie politic. Pstrarea sntii persoanei este nu numai o necesitate social, ci i un drept constituional fundamental al omului. Acest drept se realizeaz prin asistena medical, serviciile de sntate public i prin politica medico-sanitar a statului. Reforma n domeniul ocrotirii sntii are urmtoarele obiective: - asigurarea accesului tuturor cetenilor la asistena i serviciile medico-sanitare; - echitatea n obinerea asistenei medicale necesare pe baza principiilor solidaritii sociale; - fundamentarea ntregului sistem medico-sanitar pe promovarea sntii i prevenirea maladiilor (este mai uor s previi dect s tratezi); - libera alegere a medicului de ctre ceteni; - garantarea calitii serviciilor medicale; - asigurarea eficienei serviciilor medico-sanitare sub aspectul costului i eficacitii acestora; - crearea unui sistem coerent mixt, privat i public, care s acopere n mod corespunztor ansamblului cererii de servicii medicale; - dezvoltarea asistenei medico-sanitare private, cu deosebire a celei ambulatorii; - finanarea ocrotirii sntii att din fondurile publice, prin impozite i taxe generale, ct i din contribuii obligatorii i voluntare, precum i prin plata direct; - asigurarea unui grad ridicat de autonomie a furnizorilor de servicii medicale, ntrun sistem descentralizat;

37

monitorizarea i evaluarea periodic a performanelor calitii asistenei i tratamentelor, a productivitii i a impactului serviciilor medicale asupra strii de sntate; - integrarea sistemului de ocrotire a sntii n cadrul strategiei naionale a asigurrii sntii. Reforma sntii trebuie s se raporteze, n acelai timp, la cerinele internaionale cuprinse n politica Organizaiei Mondiale a Sntii, care n programele Sntate pentru toi prevede: prevenirea bolilor i lupta mpotriva mbolnvirilor; promovarea i meninerea sntii; realizarea unui mediu nconjurtor salubru; adaptarea serviciilor de sntate la nevoile populaiei. Starea de sntate a populaiei i meninerea ei este urmrit de toate rile i se reflect n politica social a tuturor guvernelor, n strategiile mondiale pentru sntate. Meninerea i ntrirea strii de sntate presupun dezvoltarea i integrarea a trei elemente: a) un sistem stabil de resurse viabile, locuine sigure i salubre, o alimentaie sntoas, un nivel de instruire adecvat, venituri suficiente, justiie i echitate social; b) msuri permanente n toate sectoarele pentru promovarea ocrotirii sntii; c) elaborarea i punerea n practic a reformei sistemelor de ocrotire a sntii, n vederea mbuntirii strii de sntate i a reducerii efectelor nocive asupra sntii. n acest sens, este necesar s se acorde importan urmtoarelor probleme: crearea unor sisteme de finanare a cheltuielilor cu ocrotirea sntii; raionalizarea cheltuielilor; descentralizarea sistemului de organizare i conducere; dreptul cetenilor de a-i alege cadrul medical. n ara noastr, resursele financiare folosite pentru ocrotirea sntii au provenit n cea mai mare msur de la bugetul statului. Resursele bugetare sunt completate n oarecare msur din fondurile unitilor economice cu capital de stat, ale cooperativelor, ale agenilor economici privai, ca i din contribuia populaiei pentru asisten i tratament medical. Creterea cheltuielilor cu ocrotirea sntii este determinat de mai muli factori, dintre care menionm: diversificarea i sporirea cerinelor de asisten i tratament medicosanitar, datorit creterii numrului populaiei i a modificrii structurii ei; creterea costului prestaiilor medico-sanitare; intensitatea factorilor de risc; folosirea unor noi mijloace de stabilire a diagnosticului i de tratament; creterea numrului cadrelor medico-sanitare, etc. Investiiile n sntate cuprind cheltuielile care se efectueaz pentru ocrotirea sntii membrilor societii, precum i resursele necesare finanrii aciunilor preventive i de conservare a strii de sntate. Aceste investiii sunt un factor al dezvoltrii economice i sociale a rii. Principiile de baz ale politicii statului romn n domeniul ocrotirii sntii publice sunt: punerea accentului pe latura preventiv (medicina omului sntos); prevenirea i combaterea mbolnvirilor; prelungirea duratei vieii active i n general, a vieii omului; asigurarea accesului populaiei la toate formele de asisten medical; ntrirea continu a strii de sntate a populaiei component a calitii vieii; creterea unor generaii sntoase, viguroase. Prin fondurile alocate de la bugetul statului i prin importantele msuri luate de stat n ceea ce privete reorganizarea, extinderea, diversificarea i modernizarea reelei medico-

38

sanitare i nzestrarea acesteia cu aparatur perfecionat, pentru pregtirea i creterea numrului de cadre medico-sanitare, pentru dezvoltarea cercetrii tiinifice i a produciei de medicamente, s-au obinut unele rezultate pozitive n ocrotirea sntii. n ara noastr au avut loc: reorganizarea unitilor i a aciunilor de ocrotire a sntii; unificarea asistenei medicale i trecerea ei sub conducerea i controlul Ministerului Sntii; nfiinarea a numeroase uniti de ocrotire a sntii (uniti curative i profilactice, circumscripii medicale, materniti, uniti de tratament ambulatoriu, policlinici, spitale, servicii medico-sanitare n ntreprinderi i instituii); nfiinarea de dispensare de pediatrie, de spitale unificate, de staii de recoltare i de conservare a sngelui, staii de aviaie sanitar; s-a trecut la privatizarea ocrotirii sntii. S-a asigurat o mai bun arondare a populaiei pe circumscripiile medicale i o repartizare judicioas a medicilor pe teritoriul rii. Mortalitatea general s-a redus la jumtate fa de trecut, cea infantil a sczut de aproape ase ori, iar durata medie a vieii a crescut, ajungnd n prezent la aproape 70 de ani. Trebuie spus ns c, chiar n condiiile acestor realizri, Romnia are de recuperat foarte mult n acest domeniu, deoarece se afl pe ultimele locuri n Europa n ceea ce privete nivelul indicatorilor menionai. Msurile energice luate n domeniul medicinii preventive privind ocrotirea sntii au contribuit la mbuntirea sntii, la creterea forei fizice i morale a populaiei. De asemenea, au fost luate msuri profilactice, antiepidemice, de igien, de securitate i protecie a muncii, de mbuntire a asistenei ambulatorii de urgen, iar reeaua medico-sanitar a fost nzestrat cu utilaje i aparatur modern. Alturi de dezvoltarea bazei materiale au fost luate msuri de perfecionare a organizrii asistenei medicale, n vederea asigurrii operativitii i eficienei sale. n staiunile balneo-climaterice se iau msuri pentru mbuntirea condiiilor de cazare i tratament. Ocrotirea sntii publice cuprinde cheltuielile cu: - reeaua instituiilor i aciunilor curative i profilactice de asisten medical general, din care fac parte: spitalele unificate i neunificate, clinicile cu staionar, dispensarele, policlinicile, unitile ambulatorii, staiile de salvare, staiile de recoltare i conservare a sngelui, staiile de aviaie sanitar; - reeaua medical profilactic de ocrotire i de asisten medical a mamei i copilului, care cuprinde: casele de natere, casa copilului, creele, dispensarele i policlinicile de copii, spitalele unificate i neunificate de copii, etc; - instituiile i aciunile de lupt mpotriva tuberculozei, cum sunt: dispensarele TBC, preventoriile i sanatoriile TBC, staiile microradiografice, etc; - unitile antiepidemice i dermatovenerice, i anume: staiile sanitare i antiepidemice, staiile de dezinfectare, de deparazitare, serviciile sanitare din porturi i de la punctele de frontier, serviciile de profilaxie i combatere a bolilor transmisibile, dispensarele i spitalele antivenerice; - instituiile de acordare a asistenei medicale din sectorul de odihn i tratament balnear; - diferite alte instituii i aciuni medico-sanitare, ca de exemplu: unitile de expertiz medical judiciar, laboratoarele pentru controlul medicamentelor, unitile de educaie sanitar, etc. n afar de instituii medico-sanitare publice, au nceput s ia fiin policlinici cu plat i instituii medicale private.

39

n cadrul fiecrei uniti, cheltuielile cu ocrotirea sntii cuprind: cheltuielile de capital, adic investiiile i reparaiile capitale i cheltuielile curente (salarii, contribuii pentru asigurrile sociale, cheltuieli pentru medicamente i hran, materiale sanitare, calculate n funcie de numrul de paturi pe ntregul an, cheltuieli pentru aternuturi, iluminat, nclzit, etc.) Prin aceste cheltuieli se urmrete dezvoltarea activitii medicale preventive, ridicarea nivelului de cultur sanitar a cetenilor, asigurarea mijloacelor de aprare i perfecionare a reelei de asisten medico-sanitar policlinici, spitale, preventorii, case de natere, etc. precum i luarea de msuri pentru mbuntirea condiiilor de munc i de via, care s duc la conservarea sntii publice. Sursele posibile de finanare a cheltuielilor cu sntatea sunt: bugetul statului, bugetele locale, fondul special pentru sntate, contribuii ale populaiei, contribuii din reclame pentru tutun i din ncasrile realizate din vnzarea igrilor (2% i 2%), resursele proprii ale instituiilor medico-sanitare, donaii, sponsorizri, resurse externe, etc. Eficiena cheltuielilor cu sntatea se apreciaz cu ajutorul unor indicatori, cum sunt: durata medie a vieii, morbiditatea, natalitatea, mortalitatea infantil i general, cheltuielile totale pe un pat de spital, numrul de zile din an n care un pat de spital este ocupat, numrul de medici i personal sanitar mediu la o sut de pacieni, etc. Creterea eficienei cu ocrotirea sntii se poate obine pe urmtoarele ci: buna gospodrire a mijloacelor fixe, a tuturor dotrilor i a ntregii aparaturi medicale; repartizarea judicioas a bazei materiale n teritoriu; perfecionarea pregtirii personalului medico-sanitar; asigurarea accesului populaiei la unitile medico-sanitare, prevenirea i reducerea mbolnvirilor; efectuarea cu promptitudine a investigaiilor medicale, stabilirea prompt a diagnosticului, efectuarea tratamentului; refacerea sntii, a capacitii de munc n cel mai scurt timp i reintegrarea socio-profesional rapid. Asigurarea sntii populaiei se realizeaz n primul rnd prin adoptarea de msuri complexe economice, sociale, culturale i de prevenire a polurii mediului nconjurtor. n acelai timp, de mare importan sunt aciunile de educaie sanitar, care au ca scop dezvoltarea armonioas fizic, intelectual i moral a omului, clirea i fortificarea organismului uman. n vederea ntririi i pstrrii strii de sntate a populaiei, legislaia rii noastre prevede un complex de msuri, cum sunt: - promovarea i ntrirea sntii populaiei; - aprarea sntii mamei, copilului, tineretului i a celorlali ceteni, precum i creterea natalitii; - cultivarea unor deprinderi sntoase de via i munc prin folosirea unei alimentaii raionale, practicarea culturii fizice, sportului i turismului, utilizarea factorilor naturali; - desfurarea unor ample aciuni profilactice, identificarea i evaluarea factorilor care influeneaz negativ sntatea i luarea prompt a msurilor pentru nlturarea acestora; - acordarea unei asistene medicale permanente i tratament medical eficient; - desfurarea unei educaii medico-sanitare pentru ntreaga populaie, nct fiecare cetean s-i apere propria sntate i pe cea a familiei sale. 3.5. Cheltuieli publice pentru securitate social

40

Securitatea social cuprinde un ansamblu de prestaii diferite care asigur individului i familiei un venit minim i-l protejeaz n faa unor evenimente considerate ca riscuri sociale, evenimente care acioneaz negativ asupra nivelului de trai. Riscurile sociale pot fi riscuri fizice, riscuri economice sau riscuri sociale propriu-zise. n prezent, mecanismele financiare pentru realizarea securitii sociale n diferite ri dezvoltate se caracterizeaz prin: - plata unor cotizaii sociale, salariale i patronale pentru constituirea fondului securitii sociale - situarea la baza aciunilor privind asigurarea securitii sociale a principiilor: mutualitii, solidaritii sociale, echitii i asigurrii; - universalizarea acordrii ajutoarelor i prestaiilor sociale; - existena unor instituii i n sectorul privat care furnizeaz prestaii sau servicii sociale; - existena (sau nu) a unui venit minim garantat. Ajutorului de omaj reprezint o form de susinere material a persoanelor peste o vrst stabilit legal, care nu exercit a munc retribuit sau nu sunt lucrtori independeni. El se acord dintr-un fond financiar constituit din contribuii obligatorii ale salariailor i ale patronilor (firmelor) i, n completare, din subvenii alocate din fonduri bugetare. n Romnia, omerii beneficiaz de o indemnizaie de omaj care se acord dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: - au un stagiu de cotizare de minimum 12 luni n ultimele 24 de luni; - nu realizeaz venituri sau acestea sunt mai mici dect indemnizaia de omaj; - nu ndeplinesc condiiile de pensionare; - sunt nregistrai la agenia pentru ocuparea forei de munc. Indemnizaiile de omaj se acord pe perioade stabilite difereniat, n funcie de stagiul de cotizare, ntre 6 i 12 luni. Nivelul indemnizaiei de omaj este o sum fix, neimpozabil, lunar, care reprezint 75% din salariul de baz minim brut pe ar, n vigoare la data stabilirii acesteia. n afara indemnizaiei de omaj, din sursele financiare constituite n cadrul bugetului asigurrilor pentru omaj se pot acorda i pli compensatorii (pentru salariaii care sunt disponibilizai prin concedieri colective efectuate n procesele de restructurare, reorganizare, privatizare sau lichidare de ctre companii naionale, regii autonome, societi comerciale). Ajutorul pentru soiile militarilor n termen constituie o form de sprijin lunar acordat de stat soiilor militarilor n termen. Ajutorul se acord soiilor ai cror soi satisfac stagiul militar obligatoriu, care realizeaz venituri mai mici dect salariul minim brut pe ar, din care se scade impozitul. Soiile militarilor n termen beneficiaz, la cerere, de un ajutor social lunar, dac se afl n una din urmtoarele situaii: sunt gravide, ncepnd cu luna a IV-a de sarcin; au copii n vrst de pn la 7 ani; sunt ncadrate n gradul I sau II de validitate. Ajutorul se acord cumulativ cu alocaia de stat pentru copii i cu ajutorul social. Dac mama (soia militarului n termen) decedeaz, ajutorul se acord, pn la lsarea la vatr a tatlui, persoanelor care ngrijesc copiii respectivi n vrst de pn la 7 ani. Ajutorul se acord i mamei necstorite, n cazurile cnd paternitatea copilului a fost stabilit fa de un militar n termen, prin recunoatere sau prin hotrre judectoreasc. Primesc acest ajutor i soiile militarilor cu termen redus i ale elevilor colilor militare, dac ndeplinesc condiiile de mai sus.

41

Ajutorul se acord pe baza propunerilor fcute de comisia pentru probleme sociale sau ale comisiei de pensii i asigurri sociale din uniti economice, instituii sau comune, dup caz. Stabilirea i plata ajutorului se fac de ctre centrele militare judeene sau ale sectoarelor municipiului Bucureti. Acordarea lui nu afecteaz plata ajutorului social. Fondurile necesare plii se suport de la bugetul de stat. Alocaia de stat pentru copii constituie o alt form de sprijin bnesc lunar, acordat de ctre stat familiilor cu copii. Reglementrile juridice prevd c persoanele care primesc alocaia de stat pentru copii sunt obligate s o foloseasc exclusiv n scopul ngrijirii copiilor, ceea ce nseamn c, n fond, alocaia este un drept al copilului i nu al persoanei (printelui) care o ncaseaz, c ea are o destinaie special. Alocaia de stat se acord pentru copiii n vrst de pn la 16 ani. Copiii care urmeaz una dintre formele de nvmnt prevzute de lege beneficiaz de alocaia de stat pn la vrsta de 18 ani. Constituia Romniei prevede la art. 45 urmtoarele: Copiii i tinerii se bucur de un regim special de protecie i de asisten n realizarea drepturilor lor. Statul acord alocaii de stat pentru copii i ajutoare pentru ngrijirea copilului bolnav sau handicapat. Copiii care au contractat o invaliditate de gradul I sau II nainte de mplinirea vrstei de 16 ani, precum i copiii handicapai beneficiaz de alocaie pn la mplinirea vrstei de 18 ani, iar apoi sunt ocrotii prin asistena social de stat. Pn la mplinirea vrstei de 18 ani, copiii handicapai aflai n ntreinerea familiei beneficiaz de alocaie n cuantumurile prevzute de lege, majorate cu 100%. Beneficiaz de alocaie i copiii cetenilor strini i apatrizilor, nscui n Romnia, dac locuiesc mpreun cu prinii. Copilul este titular al alocaiei de stat. Pe lng copiii nscui din cstoria prinilor, mai sunt ndreptii la alocaie, n aceleai condiii, copiii rezultai din cstoria anterioar a unuia dintre soi i care se afl n ngrijirea lor, copiii din afara cstoriei, dac au fost recunoscui sau li s-a stabilit filiaia prin hotrre judectoreasc, copiii primii spre cretere n mod legal. Alocaia de stat pentru copii se pltete unuia dintre prini pe baza acordului acestora, sau n caz de nenelegere, pe baza deciziei autoritii tutelare, printelui la care s-a stabilit, prin hotrre judectoreasc, domiciliul copilului ori cruia I s-a ncredinat spre cretere i educare. Alocaia de stat pentru copii se pltete i tutorelui, curatorului, persoanei creia copilul I-a fost dat n plasament familial sau I-a fost ncredinat spre cretere i educare. Dup mplinirea vrstei de 14 ani, plata alocaiei de stat pentru copii se poate face i direct titularului, cu ncuviinarea reprezentantului su legal. Alocaia de stat pentru copii nu se acord pentru copiii n vrst de peste 7 ani care nu urmeaz nvmntul general obligatoriu, cu excepia celor care nu sunt colarizai din motive de sntate dovedite cu certificat medical. Alocaia de stat pentru copii nu se pltete n lunile n care copiii titulari ai dreptului se afl mai mult de 15 zile n instituii de ocrotire ori asisten social, care le asigur ntreinerea complet din partea statului. Alocaia nu se acord copiilor care realizeaz venituri proprii (sunt ucenici) i copiilor bursieri. Dac se opteaz pentru burs, alocaia se pltete numai pe timpul vacanei. Alocaia o primesc i copiii cu pensie de urma, dac n-au depit vrsta de 16 ani, respectiv 18 ani.

42

Cuantumul alocaiei de stat pentru copii se stabilete n sum fix lunar pentru fiecare copil, indiferent de mrimea veniturilor prinilor (tutorilor) i se indexeaz periodic. Naterea, modificarea sau stingerea dreptului la alocaie opereaz ncepnd din luna urmtoare celei n care sunt ndeplinite condiiile legale. Alocaia se acord pe baza cererii nsoite de actele necesare din care rezult ndeplinirea condiiilor pentru acordarea acestui drept. Cererea se face n numele copilului de ctre prini, tutori sau curatori. Dup mplinirea vrstei de 14 ani, cererea se poate face i de ctre copil, cu ncuviinarea reprezentantului su legal. Plata alocaiei se face ncepnd cu luna urmtoare celei n care s-a nscut copilul. n cazul n care cererea este nregistrat ulterior lunii n care s-a nscut copilul, plata alocaiei de stat se poate face i pentru perioadele anterioare, dar nu mai mult de 12 luni. Plata alocaiei pentru copii nceteaz ncepnd cu luna urmtoare celei n care nu mai sunt ndeplinite condiiile de acordare. Sumele pltite necuvenit cu titlu de alocaie de stat pentru copii se recupereaz pe baza deciziei emise de persoana juridic prin care s-a efectuat plata alocaiei de stat sau prin angajamentul de plat scris al persoanei care l-a ncasat n mod necuvenit. Alocaia de stat pentru copii nu este impozabil i nu poate fi urmrit silit dect n vederea recuperrii sumelor pltite necuvenit cu acest titlu. Gestionarea alocaiei de stat pentru copii n vrst de pn la 7 ani aparine Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale, care se ocup, de asemenea, de plata alocaiei pentru copiii care au absolvit nvmntul general obligatoriu naintea mplinirii vrstei de 16 ani i care nu mai urmeaz o form de nvmnt. Ministerul Educaiei Naionale gestioneaz fondurile necesare plii alocaiei pentru copiii n vrst de peste 7 ani, care urmeaz nvmntul general obligatoriu; copiii care sunt nscrii n unitile colare i ntrerup temporar colarizarea din motive de sntate, dovedite cu certificatul medical; copiii ntre 16 i 18 ani, care urmeaz o form de nvmnt la cursurile de zi. Cererile pentru plata alocaiei se depun la unitile de nvmnt frecventate de colari i se achit de ctre aceste uniti, dup prezentarea actelor doveditoare i confirmarea ncetrii plii de ctre o alt instituie. Plata efectiv a alocaiei se face din bugetul de stat prin conturi personale deschise la BancPost. Pentru copiii handicapai i pentru copiii, care pn la mplinirea vrstei de 16 ani au contractat o invaliditate de gradul I sau II, alocaia se pltete de ctre Secretariatul de Stat pentru Handicapai, din fondul de risc i de accident, potrivit legii nr. 53/1992, privind protecia social a persoanelor handicapate. Normele cu privire la plata alocaiei se aplic n mod corespunztor i de ctre organizaiile cooperatiste i obteti. Astfel, personalul din cooperaia de consum i de credit, din cea meteugreasc, scriitorii, artitii, pictorii, sculptorii i compozitorii, membrii uniunilor de creaie, membrii barourilor de avocai i personalul altor organizaii obteti, salariaii agenilor economici privai, primesc alocaia pentru copii din fondurile acestor organizaii. Ajutorul social este o form de protecie social ntemeiat pe principiul solidaritii umane, de care beneficiaz familiile, precum i persoanele singure, fr venituri sau cu venituri mici. Prin familie se nelege soul, soia i copiii lor minori care au domiciliu comun. Din familie fac parte i copiii necstorii, care au domiciliu comun cu prinii i care urmeaz cursuri de zi n instituiile de nvmnt ce funcioneaz potrivit legii, pn la absolvirea acestora, ns fr s depeasc vrsta de 25 de ani, respectiv 26 de ani n cazul celor care urmeaz studii superioare cu o durat de colarizare mai mare de 5 ani. Din familie

43

face parte i persoana necstorit, care domiciliaz mpreun cu copilul su. Pot beneficia de ajutorul social i familiile sau persoanele singure, ceteni ai altor state sau apatrizi, care au reedina n Romnia. Ajutorul social se acord familiilor cu venituri lunare mici i se indexeaz periodic. Ajutorul social se acord i persoanelor singure ale cror venituri lunare nete le sunt insuficiente. Veniturile nete lunare se majoreaz cu o anumit sum n lei pentru fiecare membru de familie care face dovada c lucreaz n baza unui contract individual de munc, a unei convenii civile, sau se realizeaz venituri din activiti pe cont propriu. Cuantumul ajutorului se determin ca diferen ntre anumite venituri stabilite de actele normative i venitul net lunar al familiei respective. Persoanele care sunt apte de munc, nu sunt salariate i nu realizeaz venituri din alte activiti se iau n considerare ca membri de familie la determinarea nivelului de venituri pe familie, numai dac fac dovada c s-au prezentat la Oficiul Forelor de Munc pentru ncadrare i nu au refuzat un loc de munc, precum i c au urmat sau urmeaz cursurile de calificare ce li s-au recomandat sau la care au fost nscrise. Nu are obligaia de a face aceast dovad: persoana care are n ngrijire unul sau mai muli copii n vrst de pn la 7 ani; persoana care urmeaz forme de nvmnt la zi, prevzute de lege, pn la mplinirea vrstei de 25 de ani sau de 26 de ani; persoana care ndeplinete condiiile legale de pensionare. Cu prilejul stabilirii venitului net lunar al familiei, se iau n considerare toate veniturile pe care membrii acesteia le realizeaz, inclusiv cele care provin din creane legale sau din convenii civile de ntreinere, aflate n executare, precum i din ajutoare i indemnizaii cu caracter permanent, acordate potrivit legii, cu excepia burselor de merit pentru elevi i studeni i a ajutorului care se acord soiilor celor care satisfac serviciul militar obligatoriu. n cazul n care familia are n proprietate terenuri, cldiri, spaii locative sau alte bunuri, mobile sau imobile, la stabilirea venitului net lunar al acesteia se iau n considerare arenda, chiriile, alte fructe naturale, industriale sau civile, produse de acestea, precum i veniturile care se pot obine din valorificarea bunurilor respective, cu condiia pstrrii locuinei i a bunurilor necesare nevoilor familiale. Ajutorul social se stabilete pe baz de cerere, nsoit de actele doveditoare ale ndeplinirii condiiilor prevzute de lege. Cererea se face de ctre unul dintre membrii familiei care are capacitatea de exerciiu al drepturilor civile. Cererea de acordare a ajutorului social, declaraia privind veniturile realizate de membrii familiei i celelalte acte doveditoare se depun i se nregistreaz la primarul localitii n a crei raz teritorial domiciliaz titularul. Pentru cetenii strini sau apatrizi documentaia se depune la primarul localitii n a crei raz teritorial i au reedina. Cererea de acordare a ajutorului social se soluioneaz n termen de 30 de zile de la nregistrare. Pentru soluionarea cererii, primarul poate dispune efectuarea anchetei sociale. Stabilirea i plata ajutorului se fac prin dispoziia primarului, pe baza documentaiei prezentate de serviciile publice de specialitate. Dispoziia primarului se comunic titularului ajutorului social n termen de 15 zile de la emitere. Persoanele apte de munc, beneficiare ale dreptului de ajutor social sunt obligate s probeze cu acte, la fiecare trei luni, c au solicitat la oficiile forelor de munc repartizarea n munc sau c nu au refuzat nejustificat s dea curs unei repartizri pentru orice loc de munc oferit. Nerespectarea acestei obligaii atrage, dup caz: suspendarea plii ajutorului n cazul beneficiarului unic; modificarea plafonului de venit, respectiv diminuarea cuantumului

44

ajutorului social, prin excluderea din numrul membrilor de familie a celor care nu ndeplinesc obligaiile legale. Suspendarea plii ajutorului social sau, dup caz, modificarea plafonului de venit se face prin dispoziia primarului, se comunic titularului n termen de 15 zile i opereaz ncepnd cu a doua lun din trimestrul respectiv. Plata ajutorului social nceteaz n urmtoarele cazuri: beneficiarii ajutorului social nu mai ndeplinesc condiiile prevzute de lege; plata ajutorului social a fost suspendat i n termen de trei luni de la data suspendrii efective a plii nu au fost aduse dovezi c sunt ntrunite condiiile legale. ncetarea plii sau modificarea cuantumului ajutorului social se stabilete prin dispoziia primarului. Sumele ncasate necuvenit cu titlu de ajutor social se recupereaz de la beneficiari n termen de cel mult trei ani. Ajutorul social se acord din bugetele locale, anume din veniturile proprii i din sumele defalcate cu aceast destinaie din bugetul de stat. Guvernul i primriile pot acorda ajutoare de urgen, n limita fondurilor existente, familiilor sau persoanelor care se afl n situaii de necesitate, din cauza calamitilor naturale, a incendiilor, a accidentelor sau a altor evenimente temeinic justificate. La stabilirea altor drepturi i obligaii nu se ia n considerare ajutorul social, excepie fcnd obligaia legal de ntreinere. Ajutorul social este scutit de impozit. Dispoziia primarului privind acordarea, neacordarea, modificarea, suspendarea, ncetarea dreptului la ajutor social, schimbarea titularului acestuia, precum i cea de recuperare a sumelor ncasate necuvenit se pot ataca pe calea contenciosului administrativ. Cererile, aciunile i cile de atac privind drepturile de ajutor social sunt scutite de taxe de timbru. Concepte cheie: aciuni social-culturale; nvmnt; investiii n resurse umane, sntate; protecie i securitate social; ajutor de omaj; resurse financiare publice; resurse financiare private; subvenii de funcionare. Teste de evaluare 1. Care sunt direciile principale spre care se orienteaz autoritatea public n statul providen? 2. Care sunt sursele de finanare a cheltuielilor social-culturale? 3. Prin ce se poate realiza finanarea nvmntului superior? 4. Cum se realizeaz dimensionarea cheltuielilor pentru nvmnt? 5. Cum se pot realiza finanrile pentru cultur? 6. Ce forme de asisten social pentru sprijinirea familiilor cunoatei? 7. Cum se poate realiza combaterea omajului ntr-o ar n curs de tranziie la economia de pia?

45

Bibliografie: 1. Drcea, M., Finane Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999 2. Moteanu, T., Finane Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001 3. Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 4. Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004

Tema nr. 4 Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice

Obiective: cunoaterea motivaiei existenei sectorului de stat cunoaterea modalitilor de intervenie a statului n economie cunoaterea principalelor direcii de sprijinire a activitii economice tendinele manifestate n ultimii ani cu privire la oportunitatea i modalitile de intervenie a statului n economie Coninut: 4.1. Necesitatea existenei sectorului de stat 4.2. Formele clasice de intervenie a statului n activitatea economic 4.3. Metodele indirecte de sprijinire a unor ntreprinderi i sectoare 4.1. Necesitatea existenei sectorului de stat Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice reflect amploarea i modalitile de implicare a statului n economie. Ele sunt destinate finanrii companiilor naionale, regiilor autonome, societi comerciale cu capital de stat, mixt sau privat sau vizeaz obiective sau aciuni economice de interes naional. Cheltuielile publice pentru aciuni economice sunt ndreptate n primul rnd ctre ntreprinderile de stat din sectorul public. n perioada contemporan sectorul public deine un loc important n economia multor ri dezvoltate. n anul 1990, el reprezenta 20% n Austria, 20% n Italia, i 14% n Germania, tendina fiind totui de reducere a ponderii acestui sector. Existena sectorului public n economie are mai multe explicaii: a) necesitatea nfiinri unor ntreprinderi de stat n ramuri economice fundamentale pentru economia naional i cu importan strategic pentru stat, care nu pot fi lsate exclusiv n administrare privat. ntreprinderile publice dein n multe state poziii de monopol n transporturi, energie, siderurgie, telecomunicaii, aeronautic, aprare; b) existena anumitor ramuri i sectoare de activitate n care, rentabilitatea fiind sczut, capitalul privat nu este interesat. ntruct importana economic i social a acestor sectoare este deosebit, statul a preluat sarcina finanrii lor (ex. transportul urban); c) nivelul ridicat al cheltuielilor implicat de anumite obiective sau activiti (dezvoltarea infrastructurii, aeronautic, cercetarea n domeniul nuclear, spaial

46

sau militar), care depete adesea posibilitile sectorului privat, autoritatea public fiind singura n msur s le susin; d) interesul statului de a-i asigura o surs de venituri prin nfiinarea de ntreprinderi proprii sau participarea la capitalul social al unor societi mixte (cu capital de stat i privat); e) necesitatea prelurii, n anumite situaii de ctre stat, prin rscumprare, a unor ntreprinderi private aflate n situaia de faliment i a cror activitate prezint importan pentru stat. n afara despgubirilor, statul suport i cheltuielile necesare reutilrii i modernizrii acestora. Dincolo de aceste situaii fortuite, avnd n vedere c n principiu, o activitate economic este gestionat mai eficient n regim privat, este de preferat restrngerea sectorului de stat prin privatizare. Ea faciliteaz alocarea mai bun a resurselor prin mecanismele pieei, creterea rentabilitii ntreprinderilor privatizate, nlturarea risipei. Statul realizeaz venituri din privatizri i i diminueaz cheltuielile publice pentru activiti economice. Ponderea cheltuielilor publice pentru obiective i aciuni economice n totalul cheltuielilor publice difer, de la ar la ar, dar mai ales, pe grupe de ri, n raport de nivelul de dezvoltare. n rile dezvoltate, aceste cheltuieli reprezint ntre 3,3% (Japonia) i 12,2% (Elveia) din totalul cheltuielilor publice. n rile n curs de dezvoltare, aceast pondere este mai ridicat, variind ntre 5,3% (Emiratele Arabe Unite) i 36,3% (Republica Democrat Congo), ca expresie a efortului depus de aceste ri pentru emancipare economic i reducere a decalajului care le separ de rile dezvoltate. n schimb, ponderea acestor cheltuieli n PIB este mai puin difereniat ntre cele dou grupe de ri, oscilnd ntre 0,6% n EAU i 6,7% n Cehia. Sub aspectul coninutului economic, cheltuielile pentru obiective i aciuni economice reprezint o avansare de PIB, crend premise pentru sporirea avuiei naionale. Unele dintre ele reprezint cheltuieli curente sau de funcionare, asigurnd desfurarea activitilor economice, altele constituie cheltuieli de capital, asigurnd finanarea obiectivelor de investiii, iar altele sunt cheltuieli de transfer (subveniile). Cu toat diversitatea lor, formele prin care statul sprijin ntreprinderile, fie ele publice sau private, pot fi grupate n dou categorii: forme clasice sau directe de intervenie i ajutor i forme indirecte de sprijin, care nu presupun transferuri explicite de mijloace bneti. Principalele ajutoare financiare directe mbrac formele subveniilor, investiiilor, mprumuturilor cu dobnd subvenionat, ajutoare financiare pentru difuzarea de informaii, studii de marketing, organizarea de expoziii. Ajutoarele financiare indirecte constau n acordarea de faciliti fiscale, precum i acordarea de garanii la mprumuturile contractate de ntreprinderi. Tendina care se manifest n rile dezvoltate este de a reduce volumul ajutoarelor directe acordate ntreprinderilor i sectoarelor i de a practica pe scar mai larg degrevrile fiscale. 4.2. Formele clasice de intervenie a statului n activitatea economic a) Subveniile dein ponderea cea mai important n cadrul cheltuielilor cu caracter economic efectuate de stat i reprezint principala form de manifestare a ajutorului financiar direct al acestuia, acordat unor ntreprinderi sau sectoare de activitate. Ele au nu numai un rol financiar (de acoperire a unor cheltuieli), dar constituie i un important instrument al politicii economice a statului.

47

n esen, subveniile reprezint transferuri de sume bneti din bugetul statului ctre ntreprinderi (sau ceteni), cu titlu nerambursabil i fr contraprestaie, dar condiionat i cu o afectaie special. Prin intermediul lor statul introduce n mecanismul spontan de alocare a resurselor, mijlocit de preuri, elementul corector, de reglare contient, asigurnd o redistribuire a veniturilor. Subveniile economice acordate de stat vizeaz att activitatea intern ct i exportul. Subveniile interne, n raport de destinaia acestora, pot fi mprite n subvenii pentru producie, destinate sprijinirii ntreprinderilor productoare de bunuri, celor de comer sau celor de prestri servicii, i subvenii de consum, acordate utilizatorilor anumitor bunuri i servicii, pentru a acoperi o parte din preul acestora. La rndul lor, subveniile destinate sectorului productiv pot mbrca forma: subveniilor pentru exploatare (sau de funcionare), cnd acoper pierderile unor ntreprinderi, cauzate de faptul c statul impune ntreprinderilor publice ce produc bunuri i servicii de utilitate public practicarea unor preuri (tarife) de vnzare ce nu acoper integral costurile de producie (cazul transporturilor, agriculturii, energiei termice i a combustibilului pentru uzul casnic, etc.); subvenii de echipament acordate pentru completarea surselor proprii de finanare a unor investiii pe care statul vrea s le ncurajeze (ex. de protecie a mediului); subvenii de adaptare, acordate pe o perioad de timp limitat i care urmresc adaptarea produciei ntreprinderilor la schimbrile structurale. Experiena a demonstrat c sunt frecvente cazurile n care prin subveniile acordate productorilor (n special cele de exploatare) nu s-a atins obiectivul propus (protecia utilizatorilor de bunuri i servicii, fie ei persoane fizice, instituii publice sau ali ageni economici). De aceea, ele ar trebui s fie acordate nu productorilor ci direct consumatorilor. Aceasta presupune practicarea unor preuri i tarife la nivel real (aa cum este el determinat de costuri) i acordarea subveniilor prin alte mecanisme, consumatorilor care nu pot face fa nivelului lor real i pe care statul dorete s-i protejeze. Subveniile pentru export cuprind, conform definiiei date de GATT, orice msur de sprijin i protecie ntreprins de autoritile publice ale unei ri, care au drept efect nemijlocit creterea exporturilor rii respective. Pentru c influeneaz condiiile de concuren i perturb relaiile comerciale dintre state, Acordul interzice, n principiu, folosirea acestora. Totui, dup Runda Uruguay, prin Codul pentru subvenii i msuri compensatorii, rile n curs de dezvoltare beneficiaz de o anumit flexibilitate n utilizarea subveniilor de export, cu condiia notificrii la GATT a acestora i a elaborrii unor programe pentru diminuarea i eliminarea lor progresiv. Scopurile urmrite de state prin subveniile de export sunt diferite, dup cum este vorba de ri dezvoltate sau ri n curs de dezvoltare. Primele vizeaz cucerirea de noi piee de desfacere sau meninerea i consolidarea poziiei pe pieele existente; rile n curs de dezvoltare urmresc n principal sprijinirea produciei autohtone pentru a face fa concurenei externe. De prime de export beneficiaz mai ales agricultorii pentru produsele exportate. Subveniile de export mbrac cel mai adesea, forma bneasc (prime de export), fiind stabilite n sume fixe pe unitatea de produs exportat, sau ca diferen ntre preul cel mai ridicat de pe piaa intern i preul cel mai sczut de pe piaa extern a aceluiai produs. Ele joac deci rolul de egalizare a veniturilor ce se obin din export cu veniturile ce s-ar obine prin vnzarea la intern. Alteori, subveniile pentru export pot aprea sub forma unor avantaje acordate exportatorilor: restituirea de la buget a unor impozite (ndeosebi indirecte) pltite de ctre

48

exportatori, aferente mrfurilor exportate; acordarea unor faciliti la transportul pe calea ferat a mrfurilor destinate exportului; avantaje valutare, n sensul c, statele n care nu este asigurat convertibilitatea monedei naionale las la dispoziia exportatorilor valuta ncasat pentru a o folosi n activitatea lor sau pentru a efectua tranzacii la burs. Acestea nu reprezint cheltuieli efective pentru stat, ci doar renunarea la unele venituri bugetare (primele dou) sau la o parte din disponibilitile valutare (cea de-a treia). b) Investiiile reprezint ajutoare financiare pe care statul le acord pentru dezvoltarea sectorului public sau a altor sectoare. La baza alocrii resurselor n acest caz nu st ntotdeauna criteriul eficienei economice, obinerea de profit, ci satisfacerea unor nevoi de ordin general. Astfel, statul suport integral cheltuielile pentru construirea de ntreprinderi noi n ramurile de importan strategic (transporturi, energie, siderurgie, electronic). S-a ajuns n acest fel, ca statul s dein n unele ri monopolul asupra unor sectoare de activitate: producerea energiei electrice (Grecia, Frana, Canada), transportul feroviar i aerian (Spania, Grecia, Italia), pot i telecomunicaii (marea majoritate a rilor dezvoltate). De asemenea, statul particip alturi de capitalul privat la constituirea de societi mixte, sau n calitatea de acionar unic, acord ntreprinderilor publice dotaii de capital din fonduri bugetare, care nu modific capitalul social al ntreprinderii (Frana). Statul ajut propriile ntreprinderii i prin intermediul comenzilor publice, pentru executarea de lucrri, livrri de bunuri i prestri de servicii, practicnd preuri ridicate n favoarea furnizorilor. Dei accesul la asemenea comenzi ar trebui s fie egal i deschis pentru toi ofertanii, indiferent de ara de origine, adjudecarea lor se face, de regul n favoarea furnizorilor autohtoni. c) mprumuturile cu dobnd subvenionat se acord ntreprinderilor publice sau private din anumite sectoare de activitate sau care ntmpin dificulti financiare temporare, de trezorerie ori legate de restructurare. Nivelul dobnzilor la aceste mprumuturi este redus, sub cel practicat de bncile comerciale, diferena de dobnd fiind acoperit de la buget sau din alte fonduri speciale, iar termenele de rambursare sunt convenabile. De asemenea mprumuturi beneficiaz frecvent agricultorii pentru procurarea de maini agricole, ngrminte, material semincer, etc. d) Ajutoare financiare de la buget se acord pentru difuzarea de informaii, studii de marketing, organizarea de expoziii. Statul ofer gratuit sau contra unor chirii sau taxe reduse sisteme informaionale moderne i asisten tehnic de specialitate. De asemenea, el finaneaz parial sau integral studii i cercetri ale pieei externe, reclam cu caracter general, organizarea de trguri i expoziii, particip la societi mixte pentru vnzarea mrfurilor pe piaa extern, acoper uneori cheltuielile de transport. e) Avansurile rambursabile constituie o form de sprijinire a unor aciuni de prospectare i prezentare n strintate a unor produse noi i asigur ntre 20% i 50% din finanarea necesar. Avansurile se restituie din ncasrile realizate din vnzarea n strintate a noilor produse. 4.3. Metodele indirecte de sprijinire a unor ntreprinderi i sectoare Metodele indirecte de sprijinire a unor ntreprinderi i sectoare se refer la: a) avantaje fiscale care nu reprezint transferuri bneti, ci se constituie n faciliti i degrevri fiscale care micoreaz sarcina fiscal a ntreprinderilor beneficiare. Ele nu apar nscrise explicit n buget ca i cheltuieli, statul renunnd ns la o parte din ncasrile la care este ndreptit, motiv pentru care ele se numesc i

49

cheltuieli fiscale. Formele pe care le mbrac avantajele fiscale sunt diverse: amnarea plii impozitelor fr perceperea de majorri de ntrziere (credit fiscal); dreptul de a practica amortizarea accelerat a capitalului fix; reducerea impozitului pentru impozitul reinvestit sau pentru profitul aferent produciei exportate; reduceri sau scutiri de taxe vamale pentru importul de tehnologie, maini i utilaje sau materii prime deficitare; dreptul de a constitui unele fonduri (de rezerv, de risc) pe seama profitului brut nainte de impozitare; b) Garantarea de ctre stat a mprumuturilor bancare angajate de ntreprinderi, statul asumndu-i obligaia ca, atunci cnd debitorul devine insolvabil, s asigure rambursarea mprumutului. Riscul ca aceast cheltuial virtual s devin cert este mai mare n cazul garaniilor acordate pentru exporturi n ri cu datorii externe mari i care prezint riscuri politice. Activitile economice sunt finanate de ntreprinderile respective pe seama resurselor proprii, obinute n urma valorificrii i ncasrii produselor i serviciilor realizate. Ele i pot completa aceste resurse pe seama mprumuturilor bancare sau obligatare, n raport de necesiti i de posibilitile de rambursare. Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice se finaneaz pe seama unor surse interne i externe i anume: a) bugetul de stat, ca principal surs intern prin care sunt susinute ntreprinderile publice sau private aflate n dificultate, ce desfoar activiti n condiii dezavantajoase sau au nevoie de sprijin pentru finanarea investiiilor; b) fondurile cu destinaie special constituite n afara bugetului i care se utilizeaz pentru dezvoltarea i modernizarea unor sectoare de activitate; c) fondurile comunitare cu caracter structural, ca surs de finanare extern pentru rile membre ale Uniunii Europene: Fondul european de orientare i garanie agricol (FEOGA), destinat nfptuirii politicii comunitare n domeniul agricol; Fondul european de dezvoltare regional (FEDER), destinat finanrii investiiilor productive, dezvoltrii infrastructurii, a ntreprinderilor mici i mijlocii, etc.; d) fondurile oferite de instituiile bancare i financiare internaionale pentru finanarea aciunilor economice, n special n rile n curs de dezvoltare (Banca European pentru Investiii, Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare, Banca Mondial). Concepte cheie: monopol de stat; constrngeri guvernamentale; ajutoare financiare directe; ajutoare financiare indirecte; subvenii de funcionare; subvenii pentru export; dobnd subvenionat; investiii; avansuri rambursabile; faciliti fiscale.

50

Teste de evaluare 1. Care sunt modalitile de intervenie a statului n economie? 2. Care sunt fluxurile financiare existente ntre ntreprinderile de stat i bugetul de stat? 3. Dai exemple de ajutoare financiare directe. 4. Dai exemple de ajutoare financiare indirecte. 5. Care sunt resursele din care sunt acordate ajutoarele financiare ntreprinderilor? Bibliografie: 1. Drcea, M., Finane Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999 2. Moteanu, T., Finane Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001 3. Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 4. Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004

Tema nr. 5 Sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale

Obiective: cunoaterea sistemului public de asigurri sociale cunoaterea principiilor sistemului public de asigurri sociale cunoaterea surselor de finanare, a drepturilor i obligaiilor asigurailor cunoaterea formelor de protecie i asigurri sociale cunoaterea modului de calcul al pensiilor Coninut: 5.1. Principiile i rolul sistemului public 5.2. Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat 5.3. Sursele de constituire a fondurilor asigurrilor sociale 5.3.1. Contribuabilii n sistemul public de pensii 5.3.2. Stabilirea cotelor de contribuii de asigurri sociale 5.4. Prestaiile de asigurri sociale

5.1. Principiile i rolul sistemului public Dreptul la asigurri sociale este garantat de stat i se exercit, n condiiile Legii nr. 19/2000, prin sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale, denumit n continuare sistemul public. Asigurarea social nu este o obligaie, ci reprezint dreptul oricrei persoane ca, n cazul realizrii riscului de a nu mai putea desfura o activitate n urma creia s ctige o sum suficient de bani care s i permit asiguratului i familiei lui un trai decent, s aib un venit suficient de nlocuire a venitului pierdut.

51

Sistemul public se organizeaz i funcioneaz avnd ca principii de baz: Principiul unicitii, potrivit cruia statul organizeaz i garanteaz sistemul public bazat pe aceleai norme de drept; Prin instituirea sistemului unic se urmrete diminuarea riscurilor care decurg din existena mai multor sisteme de asigurri sociale, dintre care cele mai mici ajung inevitabil, mai devreme sau mai trziu, n dificultate, necesitnd soluii pe termen scurt. Constituirea sistemului public naional de asigurri sociale a avut n vedere structura ocupaional, ca urmare a restructurrii economice, a constituirii i funcionrii mecanismelor economiei de pia. Prin existena unui singur sistem public naional de asigurri sociale este ncurajat mobilitatea pe piaa muncii, nemaiexistnd rigiditatea anterioar a organizrii asigurrilor sociale. Concomitent, se prevd posibilitatea i condiiile de organizare i de funcionare a unor sisteme private, facultative, de asigurri sociale, ce vor fi reglementate prin legi speciale. Este bine de precizat c i n aceast situaie nu va exista o derogare de la principiul unicitii, deoarece un alt principiu al sistemului public este cel al obligativitii, astfel nct toate categoriile de contribuabili sunt asigurate obligatoriu, n vreme ce n sistemul privat asigurarea va fi facultativ. De la acest principiu exist totui excepii: Legea nr. 164/2001 privind pensiile militare de stat 3 , Legea nr. 452/2001 pentru aprobarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 221/2000 privind pensiile i alte drepturi de asigurri sociale ale avocailor 4 . Principiul egalitii, care asigur tuturor participanilor la sistemul public, contribuabili i beneficiari, un tratament nediscriminatoriu n ceea ce privete drepturile i obligaiile prevzute de lege. Cetenii sunt ocrotii prin asigurrile sociale n concordan cu sistemul de salarizare sau, dup caz, cu venitul realizat. Aceasta nseamn c nivelul salariului (venitului) reprezint elementul fundamental n funcie de care se determin cuantumul indemnizaiilor, ajutoarelor, pensiilor etc. Din acest principiu nu rezult c persoanele asigurate vor avea acelai cuantum al pensiei sau al indemnizaiei, nici c suma pltit va fi aceeai, ci c se vor aplica aceleai principii i norme tuturor participanilor la sistemul public de asigurri sociale. Acest principiu nu este altceva dect o reflectare a principiului constituional al egalitii n faa legii. Principiul solidaritii sociale, conform cruia participanii la sistemul public i asum reciproc obligaii i beneficiaz de drepturi pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea riscurilor sociale prevzute de lege. Asigurarea social are la baz existena unei cantiti de riscuri, n sensul c mai multe persoane fizice, fiind ameninate de aceleai riscuri, vor plti anumite sume de bani (cotizaii) n scopul formrii unui fond comun. Acest fond este administrat de Casa Naional de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale, iar din acest fond se vor acoperi prejudiciile suferite de persoanele care au contribuit la formarea fondului.

3 4

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 183 din 10 aprilie 2001. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 413 din 25 iulie 2001.

52

Principiul obligativitii, potrivit cruia persoanele fizice i juridice au, conform legii, obligaia de a participa la sistemul public, drepturile de asigurri sociale exercitndu-se corelativ cu ndeplinirea obligaiilor. Persoanele ocrotite prin sistemul public de asigurri sociale au calitatea de asigurai. Asiguraii pot fi ceteni romni, strini sau apatrizi, pe perioada n care au domiciliul sau reedina n Romnia. n sistemul public al asigurrilor sociale sunt asigurate obligatoriu, prin efectul legii: persoanele care desfoar activiti pe baza contractului de munc; persoanele care i desfoar activitatea n funcii elective sau care sunt numite n cadrul autoritii executive, legislative ori judectoreti, pe durata mandatului, precum i membrii cooperatori dintr-o organizaie a cooperaiei meteugreti, ale cror drepturi i obligaii sunt asimilate cu persoanele care au contract individual de munc; persoanele care beneficiaz de indemnizaie de omaj; de integrare profesional sau alocaie de sprijin, car se suport din fondul pentru plata indemnizaiei de omaj; de pli compensatorii i de venituri de completare, etc. Caracterul obligatoriu al asigurrilor sociale n sistemul public d consistena solidaritii sociale i este corelativ garantrii de ctre stat a acestui sistem, reduce posibilitatea lipsei veniturilor i deci, a dependenei persoanei n cazul producerii riscurilor asigurate i constituie premisa fundamental a echilibrului financiar al sistemului public. Principiul contributivitii, conform cruia fondurile de asigurri sociale se constituie pe baza contribuiilor datorate de persoanele fizice i juridice, participante la sistemul public, drepturile de asigurri sociale cuvenindu-se pe temeiul contribuiilor de asigurri sociale pltite. Acest principiu constituie un element de noutate fa de sistemul asigurrilor sociale guvernat de Legea nr. 3/1977. n sistemul legii vechi fondurile asigurrilor sociale de stat se constituiau inndu-se seama de principiul exonerrii celor asigurai de plata oricrei contribuii. Astfel, conform principiului contributivitii, introdus de Legea nr. 19/2000 i persoanele fizice asigurate au obligaia de a contribui la sistemul public. Prin reforma asigurrilor sociale s-a hotrt ca aproximativ 33% din contribuii s fie trecute n sarcina asigurailor. Principiul repartiiei, pe baza cruia fondurile realizate se redistribuie pentru plata obligaiilor ce revin sistemului public. n concordan cu cerinele acestui principiu, fondurile sistemului public constituite se repartizeaz ntre asigurai sub forma pensiilor, indemnizaiilor, ajutoarelor, tratamentului balnear, trimiterilor la odihn etc. Conform acestui principiu populaia activ dintr-un moment furnizeaz (prin cotizaii i impozite) resursele necesare plii pensiilor la acel moment, n timp ce generaiile viitoare vor trebui s finaneze pensiile populaiei active de astzi. Principiul autonomiei, bazat pe administrarea de sine stttoare a sistemului public. Prin acest principiu, bugetul asigurrilor sociale se desparte de bugetul de stat, modalitatea de colectare aparine organului nsrcinat cu administrarea sistemului. Administrarea serviciului public este realizat de o persoan juridic aflat n subordinea Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei. n virtutea acestui principiu s-a nfiinat, prin Legea nr. 19/2000, Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale.

53

Rolul sistemului public naional al asigurrilor sociale rezult din natura nou i din principiile care stau la baza lui, precum i modul cum se constituie i se folosesc fondurile bneti respective. Pe msura dezvoltrii economiei naionale, s-au extins i s-au perfecionat i asigurrile sociale. Concomitent, a crescut rolul i importana lor. Asigurrile sociale stimuleaz reproducia social, contribuie la progresul economiei naionale i la dezvoltarea aciunilor social-culturale. Asigurrile sociale cuprind o serie de norme pentru nfptuirea unei tot mai bune igiene i securiti a muncii, pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea sntii cetenilor i a familiilor acestora, ceea ce are drept urmare i meninerea i creterea capacitii de munc a angajailor i folosirea ei n mod raional. Rolul deosebit al asigurrilor sociale const n ocrotirea cetenilor n toate cazurile de pierdere a capacitii de munc; de asemenea, prin acordarea indemnizaiilor i aplicarea unor restricii, ele acioneaz mpotriva leneilor, simulanilor i chiulangiilor etc. Asigurrile sociale sunt o prghie pe care statul o folosete i pentru ntrirea disciplinei n munc. Asigurrile sociale au un rol important n educarea cetenilor, n dezvoltarea contiinei ceteneti, n promovarea echitii sociale, ele cultiv atitudinea responsabil fa de munc, fa de familie, contribuind astfel la inocularea trsturilor eticospiritual naintate ale fiecrui cetean, la respectarea normelor de convieuire social i la dezvoltarea atitudinii de aprare a avutului public i privat.

5.2. Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat Bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde veniturile i cheltuielile sistemului public. Guvernul elaboreaz anual, pe baza propunerilor C.N.P.A.S., proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat, pe care l supune spre aprobare Parlamentului. Daca legea bugetului asigurrilor sociale de stat nu a fost adoptat cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul asigurrilor sociale de stat pe anul precedent pn la adoptarea noului buget. Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat provin din contribuii de asigurri sociale, dobnzi, majorri pentru plata cu ntrziere a contribuiilor, precum i din alte venituri, potrivit legii. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat acoper contravaloarea prestaiilor de asigurri sociale din sistemul public, cheltuielile privind organizarea i funcionarea sistemului public, finanarea unor investiii proprii, alte cheltuieli prevzute de lege. Din veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat se prelev anual pn la 3 % pentru constituirea unui fond de rezerv. Fondul de rezerv cumulat nu poate depi nivelul cheltuielilor prevzute pentru anul bugetar respectiv. Fondul de rezerv se utilizeaz pentru acoperirea prestaiilor de asigurri sociale n situaii temeinic motivate sau a altor cheltuieli ale sistemului public, aprobate prin legea bugetului asigurrilor sociale de stat. Excedentele anuale ale bugetului asigurrilor sociale de stat pot fi utilizate n anul urmtor, potrivit destinaiilor aprobate prin lege, dup restituirea transferurilor primite de la bugetul de stat. Fondul de rezerv se raporteaz n anul urmtor. Eventualul deficit curent al bugetului asigurrilor sociale de stat se acoper din disponibilitile bugetului de asigurri sociale de stat din anii precedeni i, n continuare, din fondul de rezerv.

54

Disponibilitile bneti ale asigurrilor sociale de stat sunt purttoare de dobnzi; nivelul dobnzilor se stabilesc prin convenii ncheiate de C.N.P.A.S. cu trezoreria statului sau cu bncile. n mod excepional, n situaii motivate, pentru acoperirea deficitului bugetului asigurrilor sociale de stat, dup epuizarea fondului de rezerv, veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat se completeaz cu sume care se aloc de la bugetul de stat. 5.3. Sursele de constituire a fondurilor asigurrilor sociale Izvoarele de formare a fondurilor asigurrilor sociale sunt contribuiile care se pltesc de ctre agenii economici i instituii, calculate prin aplicarea unor procente asupra fondului de salarii brut al acestora, precum i contribuiile individuale pltite de asigurai. Cuantumul fondurilor asigurrilor sociale de stat depinde, n principal, de mrimea veniturilor realizate de personalul ncadrat n munc, deoarece agenii economici i instituiile pltesc contribuiile pentru asigurrile sociale n funcie de aceste venituri. Creterea veniturilor personalului a determinat i sporirea continu a veniturilor asigurrilor sociale de stat. 5.3.1. Contribuabilii n sistemul public de pensii n sistemul public sunt contribuabili, dup caz: 1) Asiguraii care datoreaz contribuii individuale de asigurri sociale; n condiiile Legii nr. 19/2000 asiguraii sunt persoanele fizice asigurate la sistemul public de pensii. Ei pot fi ceteni romni, ceteni ai altor state sau apatrizi, pe perioada care au, conform legii, domiciliul sau reedina n Romnia. Asiguraii au obligaia s plteasc contribuii de asigurri sociale i au dreptul s beneficieze de prestaii de asigurri sociale, conform legii. n sistemul public de pensii sunt asigurate obligatoriu, prin efectul legii: - persoanele care desfoar activiti pe baz de contract individual de munc i funcionarii publici; - persoanele care i desfoar activitatea n funcii elective sau care sunt numite n cadrul autoritii executive, legislative ori judectoreti, pe durata mandatului, precum i membrii cooperatori dintr-o organizaie a cooperaiei meteugreti ale cror drepturi i obligaii sunt asimilate, n condiiile prezentei legi, cu ale persoanelor prevzute la pct. I ; - persoanele care beneficiaz de drepturi bneti lunare, ce se suport din bugetul asigurrilor pentru omaj, n condiiile legii, denumite n continuare omeri; - persoanele care realizeaz un venit brut pe an calendaristic, echivalent cu cel puin trei salarii medii brute, i care se afl n una dintre situaiile urmtoare: a) asociat unic, asociai, comanditari sau acionari; b) administratori sau manageri care au ncheiat contract de administrare sau de management; c) membrii ai asociaiei familiale ; d) persoane autorizate s desfoare activiti independente ; e) persoane angajate n instituii internaionale, dac nu sunt asiguraii acestora ; f) alte persoane care realizeaz venituri din activiti profesionale; persoanele care realizeaz prin cumul venituri brute pe an calendaristic, echivalente cu cel puin trei salarii medii brute, i care se regsesc n dou sau mai mult situaii prevzute la punctul IV.

55

Se pot asigura n sistemul public, pe baz de contract de asigurare social, n condiiile prezentei legi, persoanele care nu se regsesc n situaiile prevzute mai sus, cele care nu se afl n plata unor prestaii de asigurri sociale n sistemul public, precum i cele care nu sunt asigurate n alte sisteme de asigurri sociale, neintegrate n sistemul public. Salariul mediu brut este cel utilizat la fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat. 2) Angajatorii Angajatorii sunt persoanele juridice sau fizice la care i desfoar activitatea asiguraii, precum i instituiile care efectueaz plata drepturilor de omaj pentru omeri. Angajatorii sunt obligai s depun n fiecare lun, la termenul stabilit de C.N.P.A.S., declaraia privind evidena nominal a asigurailor i a obligaiilor de plat ctre bugetul asigurrilor sociale de stat. Declaraia se depune la casa teritorial de pensii n raza creia se afl sediul angajatorului. Declaraia privind evidena nominal a asigurailor i a obligaiilor de plat ctre bugetul asigurrilor sociale de stat constituie titlu de crean i devine titlu executoriu la data la care creana bugetar este scadent conform legii. Persoanele care au mplinit vrsta de 18 ani, sunt obligate s depun declaraia de asigurare la casa teritorial de pensii n raza creia se afl domiciliul asiguratului, n termen de 30 de zile de la ncadrarea n situaiile menionate. Persoanele respective se excepteaz de la obligativitatea depunerii declaraiei de asigurare dac beneficiaz de una dintre categoriile de pensii prevzute de lege sau dac se regsesc n una din situaiile prevzute la punctele de mai sus. 5.3.2. Stabilirea cotelor de contribuii de asigurri sociale Cotele de contribuii de asigurri sociale sunt difereniate n funcie de condiiile de munc normale, deosebite sau speciale. Cotele de contribuii de asigurri sociale se aprob anual prin legea bugetului asigurrilor sociale de stat. Cotele de contribuii de asigurri sociale prevzute de lege au fost reglementate pentru anul 2005 prin alin 1 al art.26 din Legea nr. 512 din 22 noiembrie 2004 publicat n Monitorul Oficial nr. 1.128 din 30 noiembrie 2004, dup cum urmeaz: a) pentru condiii normale de munc - 29,5 %; b) pentru condiii deosebite de munc - 34,5 %; c) pentru condiii speciale de munc - 39,5 %. n sensul prezentei legi, locurile de munc n condiii deosebite reprezint acele locuri care, n mod permanent sau n anumite perioade, pot afecta esenial capacitatea de munc a asigurailor datorit gradului mare de expunere la risc. Criteriile i metodologia de ncadrare a locurilor de munc n condiii deosebite se stabilesc pin hotrre a Guvernului, pe baza propunerii comune a M.M.S.S.F. i M.S.F. Locurile de munc n condiii deosebite se stabilesc prin contractul colectiv de munc sau, n cazul n care nu se ncheie contracte colective de munc, prin decizia organului de conducere legal constituit, cu respectarea criteriilor i metodologiei de ncadrare prevzute de lege. Avizul inspectoratului teritorial de munc este obligatoriu pentru ncadrarea locurilor de munc n condiii deosebite. n sensul prezentei, locurile de munc n condiii speciale sunt cele din:

56

a) unitile miniere, pentru personalul care i desfoar activitatea n subteran cel puin 50% din timpul normal de munc n luna respectiv; b) activitile de cercetare, explorare, exploatare sau prelucrare a materiilor prime nucleare, zonele I i II de expunere la radiaii; c) aviaia civil, pentru personalul navigant prevzut de Legea nr. 19/2000 n anexa nr. 1; d) activitatea artistic desfurat n profesiile prevzute de Legea nr. 19/2000 n anexa nr.2; Alte locuri de munc n condiii speciale dect cele menionate pot fi stabilite numai prin lege. Metodologia i criteriile de ncadrare a persoanelor n locuri de munc n condiii speciale se vor stabili prin hotrre a Guvernului, pe baza propunerii comune a M.M.S.S.F. i al M.S.F., n urma consultrii cu C.N.P.A.S. Contribuia de asigurri sociale se datoreaz din momentul ncadrrii n una dintre situaiile n care persoana este asigurat obligatoriu sau de la data ncheierii contractului de asigurare. Contribuia de asigurri sociale datorate de angajatori reprezint diferena dintre nivelul cotelor de contribuii de asigurri sociale stabilite difereniat, n funcie de condiiile de munc, prin legea anual a bugetului asigurrilor sociale de stat, i nivelul cotei contribuiei individuale de asigurri sociale. Asiguraii datoreaz integral cota de contribuie de asigurri sociale corespunztoare condiiilor de munc n care i desfoar activitatea. Contribuia de asigurri sociale pentru omeri se suport integral din bugetul asigurrilor pentru omaj la nivelul cotei stabilite pentru condiii normale de munc, cu excepia plilor compensatorii i a veniturilor de completare acordate salariailor din industria de aprare, n perioada de reducere temporar a activitii. Contribuia de asigurri sociale pentru persoanele care beneficiaz de pli compensatorii se suport din bugetul asigurrilor pentru omaj la nivelul cotei contribuiei individuale de asigurri sociale. Contribuia de asigurri sociale datorat de contribuabili nu se impoziteaz. Baza lunar de calcul a contribuiei individuale de asigurri sociale n cazul asigurailor o constituie: a) salariile individuale brute realizate lunar, inclusiv sporurile i adaosurile reglementate prin lege sau prin contractul colectiv de munc, sau veniturile brute de natura drepturilor salariale realizate lunar de asigurai; b) venitul lunar asigurat, prevzut n declaraia sau n contractul de asigurare social, care nu poate fi mai mic de o ptrime din salariul mediu brut. Baza lunar de calcul a contribuiei individuale de asigurri sociale pentru personalul romn trimis n misiune permanent n strintate de ctre persoanele juridice din Romnia este salariul brut lunar n lei, corespunztor funciei n care persoana respectiv este ncadrat, inclusiv sporurile i celelalte adausuri care se acord potrivit legii. Baza lunar de calcul nu poate depi plafonul de 5 ori salariul mediu brut. Salariul mediu brut lunar pe economie este cel prognozat de CNPAS i aprobat prin Legea Bugetului de Asigurri Sociale (pentru 2005 este de 9.211.000 lei). Prin sintagma salarii individuale brute realizate lunar, inclusiv sporurile i adausurile se nelege :

57

salariile de baz brute corespunztoare timpului efectiv lucrat n program normal i suplimentar ( inclusiv indexri, compensaii - numai cele incluse n salariul de baz conform legii i alte drepturi care ,potrivit actelor normative ,fac parte din salariul de baz); sporurile, indemnizaiile i sumele acordate sub form de procent din salariul de baz brut, sau sume fixe , indiferent dac au caracter permanent sau nu; sumele pltite din fondul de salarii pentru timpul nelucrat (concedii de odihn, indiferent de perioada efecturii, concedii de studii, zile de srbtori, evenimente familiale deosebite, ntreruperi ale lucrului din motive neimputabile salariailor); sumele acordate cu ocazia ieirii la pensie , pltite din fondul de salarii; premiile anuale i cele din timpul anului sub diverse forme, altele dect cele reprezentnd participarea salariailor la profit, drepturile n natur acordate salariailor sub form de remuneraie; sumele pltite din fondul de salarii conform legii sau contractelor colective de munc (al 13 - lea salariu, prime de vacan, etc.); alte adaosuri la salarii, aprobate prin lege sau stabilite prin contracte individuale de munc , pltite din fondul de salarii. Contribuia de asigurri sociale nu se datoreaz pentru sumele reprezentnd: a) prestaii de asigurri sociale care se suport din fondurile asigurrilor sociale sau din fondurile angajatorului i care se pltesc direct de acesta, potrivit legii; b) drepturile pltite potrivit dispoziiilor legale, n cazul ncetrii raporturilor de munc, ncetrii raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici, a mandatului sau a calitii de membru cooperator altele dect cele acordate potrivit legii pentru perioada de preaviz; c) diurnele de deplasare i de delegare, indemnizaiile de delegare, detaare i transfer, precum i drepturile de autor; d) sumele reprezentnd participarea salariailor la profit; e) premii i alte drepturi exceptate prin legi speciale. Sumele asupra crora nu se datoreaz contribuia de asigurri sociale prevzute mai sus nu se iau n considerare la stabilirea cuantumului prestaiilor de asigurri sociale.

5.4. Prestaiile de asigurri sociale n sistemul public prestaiile de asigurri sociale reprezint venit de nlocuire pentru pierderea total sau parial a veniturilor profesionale, ca urmare a btrneii, invaliditii, accidentelor, bolii, maternitii sau decesului, denumite i riscuri asigurate. Prestaiile de asigurri sociale se acord sub form de: pensii, indemnizaii, ajutoare, alte tipuri de prestaii prevzute de lege, corelative cu obligaiile privind plata contribuiei de asigurri sociale. Asiguraii nu pot beneficia concomitent de dou sau mai multe prestaii de asigurri sociale pentru acelai risc asigurat, cu excepia celor pentru prevenirea mbolnvirilor i recuperarea capacitii de munc. Principalele forme de protecie a cetenilor prin asigurrile sociale de stat sunt: I. PENSIILE Pierderea total sau parial a veniturilor profesionale, ca urmare a btrneii, invaliditii, accidentelor, este riscul principal pentru care sunt asigurate persoanele prin asigurrile sociale de stat, prestaiile pentru aceste riscuri se acord sub form de pensii.

58

n sistemul public se acord urmtoarele categorii de pensii: a) pensia pentru limit de vrst; b) pensia anticipat; c) pensia anticipat parial; d) pensia de invaliditate; e) pensia de urma. II. ALTE DREPTURI DE ASIGURRI SOCIALE Asiguraii sistemului public au dreptul, n afar de pensie, la: a) concediu i indemnizaie pentru incapacitate temporar de munc, cauzat de boli obinuite sau de accidente n afara muncii, boli profesionale i accidente de munc; b) prestaii pentru prevenirea mbolnvirilor i recuperarea capacitii de munc; c) concediu i indemnizaie pentru maternitate; d) concediu i indemnizaie pentru creterea copilului ; e) concediu i indemnizaie pentru ngrijirea copilului bolnav; f) ajutor de deces. Beneficiaz de drepturile prevzute la lit.a), b), c) i e) asiguraii care, n ultimele 12 luni anterioare primei zile de concediu medical nscrise n certificatul de concediu medical, au un stagiu de cotizare de cel puin 6 luni. Persoanele care au dobndit, conform legii, calitatea de asigurat beneficiaz de indemnizaie pentru incapacitate temporar de munc, fr condiii de stagiu de cotizare, n cazul accidentelor de munc, bolilor profesionale, urgenelor medico-chirurgicale, tuberculozei i bolilor infecto-contagioase din grupa A. Lista cuprinznd urgenele medicochirurgicale, precum i bolile infecto-contagioase din grupa A este stabilit prin hotrre a Guvernului. Beneficiaz de drepturile prevzute la lit.d) -concediul i indemnizaie pentru creterea copilului asiguraii sistemului public care au realizat un stagiu de cotizare de cel puin 10 luni n ultimele 12 luni anterioare datei naterii copilului. n situaia n care naterea se produce nainte de termen, stagiul de cotizare necesar deschiderii dreptului se diminueaz cu perioada cuprins ntre data naterii copilului i data prezumat a naterii, certificat de medicul de specialitate. Dreptul asigurailor la ajutorul de deces nu este condiionat de ndeplinirea unui stagiu de cotizare. Baza de calcul a indemnizaiilor de asigurri sociale prevzute la lit.a),b),c) i e) se determin ca medie a veniturilor lunare din ultimele 6 luni anterioare primei zile de concediu medical pe baza crora s-a datorat sau, dup caz, s-a achitat contribuia individual de asigurri sociale n lunile respective. Indemnizaiilor de asigurri sociale prevzute la lit.d), au cuantumul brut lunar de 85% din salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat i aprobat prin legea bugetului asigurrilor sociale de stat. Din duratele de acordare a concediilor medicale, exprimate n zile calendaristice de incapacitate temporar de munc, se pltesc zilele lucrtoare. Pentru calculul indemnizaiilor de asigurri sociale se iau n considerare numrul de zile lucrtoare pentru care s-a datorat sau, dup caz, s-a achitat contribuia individual de asigurri sociale i/sau numrul de zile lucrtoare din perioadele asimilate stagiului de cotizare din lunile din care se constituie baza de calcul. La stabilirea numrului de zile lucrtoare din luna n care se acord dreptul de

59

asigurri sociale se au n vedere prevederile legale cu privire la zilele de srbtori legale n care nu se lucreaz. n cazul n care baza de calcul a indemnizaiilor de asigurri sociale cuprinde i perioade anterioare datei intrrii n vigoare a prezentei legi, inclusiv perioade de omaj recunoscute ca vechime n munc, la calculul indemnizaiilor se iau n considerare pentru aceste perioade, dup caz, veniturile lunare care, potrivit legii, au constituit baza de calcul a drepturilor respective sau sumele cu titlu de drepturi bneti primite n calitate de omer. Pentru perioadele asimilate, la determinarea bazei de calcul a indemnizaiilor de asigurri sociale se utilizeaz salariul minim brut pe ar din perioadele respective, sau se utilizeaz cuantumul drepturilor de asigurri sociale de care s-a beneficiat n perioadele respective. A) Indemnizaia pentru incapacitate temporar de munc n sistemul public asiguraii beneficiaz de concediu medical i de indemnizaie pentru incapacitate temporar de munc, dac dovedesc incapacitatea temporar de munc printr-un certificat medical, eliberat conform reglementrilor n vigoare. Indemnizaia pentru incapacitate temporar de munc se suport astfel: 1) de ctre angajator, n funcie de numrul de angajai avut la data ivirii incapacitii temporare de munc, astfel: - pn la 20 de angajai, din prima zi pn n a 7-a zi de incapacitate temporar de munc; - ntre 21-100 de angajai, din prima zi pn n a 12-a zi de incapacitate temporar de munc; - peste 100 de angajai, din prima zi pn n a 17-a zi de incapacitate temporar de munc; 2) din bugetul asigurrilor sociale de stat, ncepnd cu: - prima zi de incapacitate temporar de munc, n cazul omerilor, asigurailor cu declaraie de asigurare sau cu contract de asigurare; - ziua urmtoare celor suportate de angajator, conform pct.1, i pn la data ncetrii incapacitii temporare de munc sau pensionrii. Indemnizaia pentru incapacitate temporar de munc, cauzat de boli profesionale sau accidente de munc se suport din prima zi de incapacitate temporar de munc i pn la data ncetrii acesteia sau pensionrii de ctre angajator; de ctre angajatorul prestator al cursurilor de calificare, recalificare, perfecionare sau al altor forme de pregtire profesional pentru omeri, organizate potrivit legii; de bugetul asigurrilor sociale de stat, pentru asigurai. Durata de acordare a indemnizaiei pentru incapacitate temporar de munc este de cel mult 180 de zile n interval de un an, socotit din prima zi de mbolnvire. ncepnd cu a 90-a zi concediul medical se poate prelungi pana la 180 de zile, cu avizul medicului expert al asigurrilor sociale. Durata de acordare a indemnizaiei pentru incapacitate temporar de munc este mai mare n cazul unor boli speciale. Medicul curant propune pensionarea de invaliditate, dac bolnavul nu a fost recuperat la expirarea duratelor de acordare a indemnizaiei pentru incapacitate temporar de munc. Cuantumul indemnizaiei pentru incapacitate temporar de munc se determin prin aplicarea unui procent de 75% la baza de calcul, sau, n caz de incapacitate temporar de munc determinat de boal profesional, accident de munc sau cazuri asimilate acestuia,

60

tuberculoz, SIDA, cancer de orice tip, de boal infecto-contagioas din grupa A i urgene medico-chirurgicale procentul este de 100% din baza de calcul. B) Prestaii pentru prevenirea mbolnvirilor i recuperarea capacitii de munc n scopul prevenirii mbolnvirilor i recuperrii capacitii de munc, n sistemul public asiguraii pot beneficia de: a) indemnizaie pentru trecerea temporar n alt munc; b) indemnizaie pentru reducerea timpului de munc; c) indemnizaie pentru carantin; d) ajutoare pentru procurarea de proteze, orteze i de alte produse ortopedice, care nu sunt suportate, de la asigurrile sociale de sntate; e) tratament balnear care nu este suportat, de la asigurrile sociale de sntate; f) reabilitare profesional; g) bilete de odihn, pentru asiguraii unitilor n care nu este reglementat, constituirea fondului social. Asiguraii, care, datorit unei boli profesionale sau unui accident de munc, nu mai pot lucra n condiiile de la locul de munc anterior producerii riscului, pot trece temporar n alt munc. Indemnizaia pentru trecerea temporar n alt munc se acord, dac la noul loc de munc asiguratul realizeaz un venit salarial brut lunar inferior mediei veniturilor lunare din ultimele 6 luni anterioare riscului, care au constituit baza de calcul al contribuiei de asigurri sociale n lunile respective. Indemnizaia pentru reducerea timpului de munc cu o ptrime din durata normal se acord asigurailor care, din motive de sntate, nu mai pot realiza durata normal de munc. Aceste indemnizaii se acord, la propunerea medicului curant, cu avizul medicului expert al asigurrilor sociale pentru cel mult 90 de zile ntr-un an calendaristic, n una sau mai multe etape. Cuantumul lunar al acestor indemnizaii este egal cu diferena dintre baza de calcul i venitul salarial brut realizat de asigurat la noul loc de munc sau prin reducerea timpului normal de munc, fr a depi 25% din baza de calcul. Indemnizaia pentru carantin se acord asigurailor crora li se interzice continuarea activitii din cauza unei boli contagioase, pe durata stabilit prin certificatul eliberat de inspectoratul de sntate public. Cuantumul lunar al indemnizaiei pentru carantin reprezint 75% din baza de calcul. Indemnizaiile astfel calculate se suport integral din bugetul asigurrilor sociale de stat. Asiguraii i pensionarii sistemului public pot beneficia de ajutoare i indemnizaii de la bugetul asigurrilor sociale de stat pentru procurare de proteze, orteze i de alte produse ortopedice, care nu sunt suportate, de la asigurrile sociale de sntate. Pentru asiguraii aflai n incapacitate temporar de munc medicul expert al asigurrilor sociale ntocmete programul individual de recuperare, n funcie de natura, stadiul i prognosticul bolii, structurat pe etape. Dreptul la prestaii de asigurri sociale se suspend n cazul n care asiguraii nu urmeaz sau nu respect programul individual de recuperare. C) Indemnizaia de maternitate Asiguratele au dreptul, pe o perioad de 126 de zile calendaristice, la concediu pentru sarcin i luzie, perioad n care beneficiaz de indemnizaie de maternitate.

61

De aceleai drepturi beneficiaz i femeile care au ncetat plata contribuiei de asigurri sociale, dar care nasc n termen de 9 luni de la data pierderii calitii de asigurat. Concediul pentru sarcin se acord pe o perioad de 63 de zile nainte de natere, iar concediul pentru luzie pe o perioad de 63 de zile dup natere, putndu-se compensa ntre ele, n funcie de recomandarea medicului i de opiunea persoanei beneficiare. Persoanele cu handicap asigurate beneficiaz, la cerere, de concediu pentru sarcin, ncepnd cu luna a 6-a de sarcin. n cazul n care copilul se nate mort sau moare n perioada concediului de luzie, indemnizaia de maternitate se acord pe toat durata acestuia. Cuantumul lunar al indemnizaiei de maternitate este de 85% din baza de calcul i se suport integral din bugetul asigurrilor sociale de stat. D) Indemnizaia pentru creterea copilului Asiguraii au dreptul la concediu i indemnizaie pentru creterea copilului pn la mplinirea vrstei de doi ani i, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei de trei ani. Aceast indemnizaie se suport integral din bugetul asigurrilor sociale de stat. Beneficiaz, la cerere, de indemnizaia pentru creterea copilului, opional, unul dintre prini, dac solicitantul ndeplinete condiiile de stagiu de cotizare . De aceleai drepturi beneficiaz i asiguratul care, n condiiile legii, a adoptat, a fost numit tutore, cruia i s-au ncredinat copii spre cretere i educare sau n plasament familial. Indemnizaia pentru creterea copilului pn la mplinirea vrstei de doi ani sau pentru creterea copilului cu handicap pn la mplinirea vrstei de trei ani se acord, la cerere, pe baza certificatului de natere, precum i a certificatului de persoan cu handicap, emise n condiiile legii. Cuantumul brut lunar al acestei indemnizaii este de 85 % din salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat i aprobat prin legea bugetului asigurrilor sociale de stat. E. Indemnizaia pentru ngrijirea copilului bolnav Asiguraii au dreptul la concediu i indemnizaie pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani, iar n cazul copilului cu handicap, pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani. Aceasta indemnizaie se suport integral din bugetul asigurrilor sociale de stat. Beneficiaz de indemnizaia pentru ngrijirea copilului bolnav, opional, unul dintre prini, dac solicitantul ndeplinete condiiile de stagiu de cotizare . De aceleai drepturi beneficiaz i asiguratul care, n condiiile legii, a adoptat, a fost numit tutore, cruia i s-au ncredinat copii spre cretere i educare sau n plasament familial. Indemnizaia pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau a copilului cu handicap cu afeciuni intercurente pn la mplinirea vrstei de 18 ani se acord pe baza certificatului de concediu medical eliberat de medicul de familie i a certificatului pentru persoanele cu handicap emis, n condiiile legii, dup caz. Durata de acordare a indemnizaiei pentru ngrijirea copilului bolnav este de 14 zile calendaristice pe an pentru un copil, cu excepia situaiilor n care copilul contracteaz boli contagioase, este imobilizat n aparat gipsat sau este supus unor intervenii chirurgicale; durata concediului medical n aceste cazuri va fi stabilit de medicul de familie. Cuantumul brut lunar al acestei indemnizaii este de 85% din salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat i aprobat prin legea bugetului asigurrilor sociale de stat.

62

F ) Ajutorul de deces n cazul decesului asiguratului sau al pensionarului, beneficiaz de ajutor de deces o singur persoan care face dovada c a suportat cheltuielile ocazionate de deces i care poate fi , dup caz, soul supravieuitor, copilul, printele, tutorele, curatorul, motenitorul, n condiiile dreptului comun, sau, n lipsa acesteia, oricare persoan care face aceast dovad. Cuantumul ajutorului de deces se stabilete anual prin legea bugetului asigurrilor sociale de stat i nu poate fi mai mic dect valoarea salariului mediu brut pe economie prognozat i fcut public de ctre CNPAS. Pentru anul 2005 acesta este n valoare de 9.400.000 lei. Asiguratul sau pensionarul beneficiaz de ajutor de deces n cazul decesului unui membru de familie aflat n ntreinerea sa i care nu are un drept propriu de asigurri sociale. Se consider membru de familie: a) soul; b) copiii proprii, copiii adoptai, copiii aflai n plasament familial sau cei ncredinai spre cretere i educare familiei, n vrst de pn la 18 ani sau, dac i continu studiile, pn la terminarea acestora, fr a depi vrsta de 26 ani, precum i copiii incapabili de munc, indiferent de vrst, dac i-au pierdut capacitatea de munc naintea vrstelor menionate; c) prinii i bunicii oricruia dintre soi. Ajutorul de deces cuvenit pentru un membru de familie reprezint jumtate din cuantumul prevzut pentru persoana asigurat. Valoarea sa n anul 2005 este de 4.700.000 lei. Ajutorul de deces se suport din bugetul asigurrilor sociale de stat i se acord, la cerere, pe baza certificatului de deces. Calculul i plata indemnizaiilor de asigurri sociale se fac lunar de ctre: a) angajator, cel mai trziu o dat cu lichidarea drepturilor salariale pe luna respectiv, pentru asiguraii cu contract individual de munc. b) instituia care administreaz bugetul asigurrilor pentru omaj, n termen de 3 zile de la data depunerii certificatului medical, pentru omeri; c) casa teritorial de pensii, n termen de 3 zile de la data depunerii certificatului medical, pentru asiguraii cu declaraie de asigurare sau cu contract de asigurare. Cuantumul indemnizaiilor de asigurri sociale acordate pe o perioad mai mare de 90 de zile se indexeaz odat cu indexarea valorii punctului de pensie. Pensiile Pensiile constituie forma principal de ocrotire a cetenilor prin asigurrile sociale. Pensiile sunt drepturi bneti lunare ce se acord persoanelor care i nceteaz activitatea datorit atingerii unei anumite limite de vrst, invaliditii, pe tot timpul vieii de la pensionare, copiilor urmai pn la o anumit vrst i soul supravieuitor care are calitatea de urma, pentru a li se asigura acestora condiii decente de viat. Pensiile se acord, n raport cu salariul, tuturor cetenilor care au mplinit vrsta prevzut de lege, au vechimea necesar n munc ori i-au pierdut total sau parial capacitatea de munc din cauza unor accidente sau boli, precum i urmailor. Principiul cluzitor al sistemului de pensionare l constituie mbuntirea raportului dintre pensie i salariul tarifar, dac realizarea unei corelri juste ntre nivelul pensiilor i cel al salariilor. Acest principiu stimuleaz perfecionarea pregtirii angajailor i creterea aportului lor la dezvoltarea economico-social a rii. Sistemul de pensii din Romnia este ntemeiat pe principiul echitii sociale, ele fiind

63

stabilite n concordan cu contribuia fiecrui cetean la dezvoltarea economico-social a rii, realiznd, n acelai timp, un raport echitabil ntre veniturile care provin din salariu i cele care se obin din pensie, astfel nct s se asigure stimularea persoanelor care lucreaz n diferitele domenii economice, sociale, culturale etc., precum i realizarea unor proporii echitabile ntre diferitele categorii de pensii. Statul romn garanteaz dreptul la pensie al fiecrui cetean indiferent de sex i naionalitate, i acord sprijin material prin asisten social persoanelor inapte de munc i lipsite de mijloace de existen. Prin asigurrile sociale de stat se acord urmtoarele pensii: pensia pentru munc depus i limit de vrst; pensia de invaliditate; pensia anticipat; pensia anticipat parial i pensia de urma. Pensia pentru limit de vrst Acordarea acestei pensii necesit ndeplinirea cumulativ a dou condiii: persoana s fi ndeplinit vrsta cnd se consider c nu mai exist capacitate normal de munc i s aib o anumit vechime n munc. Totui legea prevede anumite derogri de la normele generale, reducndu-se vrsta i vechimea n munc n funcie de : condiiile deosebite i speciale de munc, categoriile de personal, maternitatea, particularitile activitii didactice universitare, preuniversitare i de cercetare tiinific, existena handicapurilor fizice etc. Pensia pentru limit de vrst se acord asigurailor care ndeplinesc, cumulativ, la data pensionrii, condiiile privind vrsta standard de pensionare i stagiul minim de cotizare realizat n sistemul public. Vrsta standard de pensionare este de 60 de ani pentru femei si 65 de ani pentru brbai. Atingerea vrstei standard de pensionare se va realiza n termen de 13 ani de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, prin creterea vrstelor de pensionare, pornindu-se de la 57 de ani pentru femei i de la 62 de ani pentru brbai. Stagiul minim de cotizare att pentru femei, ct i pentru brbai este de 15 ani. Creterea stagiului minim de cotizare de la 10 ani la 15 ani se va realiza n termen de 13 ani de la data intrrii n vigoare a prezentei legi. Stagiul complet de cotizare este de 30 de ani pentru femei i de 35 de ani pentru brbai. Atingerea stagiului complet de cotizare se va realiza n termen de 13 ani de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, prin creterea acestuia, pornindu-se de la 25 de ani pentru femei i de la 30 de ani pentru brbai. Asiguraii care ndeplinesc condiiile prevzute de prezenta lege pentru obinerea unei pensii pentru limit de vrst, cu excepia pensiei anticipate i a pensiei anticipate pariale, i pot continua activitatea numai cu acordul angajatorului. Stagiul de cotizare n conformitate cu prevederile art. 37 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru perioada 01 aprilie 2001 data intrrii n vigoare a Legii nr. 19/2000) i 30 iunie 2001 (data intrrii n vigoare a OUG nr. 107/2001), n sistemul public stagiul de cotizare se constituie din nsumarea perioadelor pentru care s-a datorat contribuia la bugetul asigurrilor sociale de stat, de ctre angajator i asigurat sau, dup caz, s-a datorat i pltit de ctre asigurai (cei ce au contract de asigurare). n perioada n care asiguratului i s-a reinut contribuia de asigurri sociale, iar angajatorul nu i-a achitat contribuia datorat n calitatea sa de contribuabil, stagiul de cotizare ce se ia n calcul reprezint o treime din perioada respectiv.

64

n consecin, nu se poate vira contribuia de asigurri sociale doar pentru persoanele care doresc s se pensioneze. n cazul asigurailor care au lucrat la ageni economici care nu au achitat contribuia de asigurri sociale pe perioada aprilie-iunie 2001, dar care beneficiaz de acte normative care le anuleaz debitele aferente acestor luni, stagiul de cotizare al acestora reprezint o treime din perioada respectiv, ntruct angajatorii nu au achitat contribuia datorat n calitatea lor de contribuabili la sistemul public de pensii. Stagiul de cotizare corespunztor contribuiei de asigurri sociale achitate pentru persoanele care beneficiaz de pli compensatorii reprezint o treime din perioada respectiv. n sistemul public se asimileaz stagiului de cotizare i perioadele necontributive, denumite n continuare perioade asimilate, n care asiguratul: a) a beneficiat sau beneficiaz de drepturi de asigurri sociale, cu excepia perioadelor cnd beneficiaz de pensie limit de vrsta, pensie anticipat, pensie anticipat parial sau pensie de urma; b) a urmat cursurile de zi ale nvmntului universitar, organizat potrivit legii, pe durata normal a studiilor respective, cu condiia absolvirii acestora. Asiguraii care au absolvit mai multe instituii de nvmnt superior, beneficiaz de asimilarea, ca stagiu de cotizare, a unei singure perioade de studii, la alegere. c) a satisfcut serviciul militar ca militar n termen sau militar cu termen redus, pe durata legal stabilit, a fost concentrat, mobilizat sau n prizonierat. Se poate beneficia de perioadele asimilate, doar dac n aceste perioade nu au realizat stagii de cotizare. Perioadele asimilate, se valorific doar pentru obinerea prestaiilor de asigurri sociale. Se excepteaz de la aceast prevedere pensia anticipat i pensia anticipat parial, n cazul crora nu se valorific perioadele asimilate menionate la punctul b si c, precum i perioadele n care s-a beneficiat de pensie de invaliditate. Stagiul de cotizare se certific asigurailor anual, din oficiu, de ctre CNPAS, prin casele teritoriale de pensii, sau la cererea asigurailor, contra cost, oricnd n timpul anului. Tariful serviciului respectiv se stabilete anual de CNPAS. n situaia asigurailor care au depus cerere de pensionare, angajatorii acestora nu pot dispune ncetarea raporturilor de munc, de serviciu sau a calitii de membru cooperator, dup caz, n vederea pensionrii, dect dup primirea deciziei de admitere a cererii de pensionare. Asiguraii care au realizat stagiul complet de cotizare i care i-au desfurat activitatea total sau parial n condiii deosebite de munc au dreptul la pensie pentru limit de vrst, cu reducerea vrstelor standard de pensionare conform tabelului nr. 1. TABELUL NR.1 Stagiul de cotizare n condiii deosebite de munc (ani mplinii) 6 8 10 12

Reducerea vrstelor standard de pensionare (ani mplinii) 1,0 1,5 2,0 2,5

65

14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 35

3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0 6,5 7,0 7,5 8,0

Vrstele de pensionare reduse, nu pot fi mai mici de 50 de ani pentru femei i de 55 de ani pentru brbai. Asiguraii care i-au desfurat activitatea n locurile de munc n unitile miniere, pentru personalul care i desfoar activitatea n subteran cel puin 50 % din timpul normal de munc n luna respectiv, care au realizat un stagiu de cotizare de cel puin 20 de ani n aceste condiii, beneficiaz de pensie pentru limit de vrst ncepnd cu vrsta de 45 de ani. Asiguraii care i-au desfurat activitatea n locurile de munc din aviaia civil, pentru personalul navigant, n activitatea artistic desfurat de balerini, jongleri, clovni, clrei de circ, dresori de animale slbatice, soliti vocali de oper i operet, instrumentiti la instrumente de suflat, cascadori, i care au realizat un stagiu de cotizare de cel puin 25 de ani beneficiaz de pensie pentru limit de vrst, cu reducerea vrstelor standard de pensionare cu 15 ani. Tabelul nr. 2 Stagiul de cotizare realizat efectiv, Reducerea vrstelor standard conform legislaiei anterioare, de pensionare prevzute n n grupa I de munc anexa nr. 3 (ani mplinii) (ani) (luni) 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 i peste 1 2 3 4 6 7 8 9 10 12 13 14 15 2 5 7 10 0 2 5 7 10 0 0 0 0

66

Asiguraii care i-au desfurat activitatea n locurile de munc i care au realizat un stagiu de cotizare de cel puin 15 ani n zona I de expunere la radiaii sau de 17 ani n zona II de expunere la radiaii beneficiaz de pensie pentru limit de vrst, indiferent de vrst. Criteriile de ncadrare a activitilor de cercetare, explorare, exploatare sau prelucrare a materiilor prime nucleare din zonele I i II de expunere la radiaii se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ministerului Muncii si Solidaritii Sociale si a Ministerului Sntii i Familiei, n urma consultrii Comisiei Naionale pentru Controlul Activitilor Nucleare. Asiguraii care au realizat stagii de cotizare mai mici dect cele prevzute de lege, beneficiaz de pensie pentru limit de vrst, cu reducerea proporional a vrstelor standard de pensionare, n condiiile realizrii stagiilor totale de cotizare necesare. Personalul navigant din aviaia civil beneficiaz de prevederile prezentei legi, n condiiile realizrii unui numr minim de ore de zbor, salturi, respectiv starturi, aprobat prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale, a Ministerului Sntii i Familiei i a Ministerului Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei, n urma consultrii cu C.N.P.A.S. Asiguraii care au realizat stagii de cotizare att n condiii deosebite, ct i n condiii speciale de munc beneficiaz, cumulativ, de reducerea vrstelor standard de pensionare, corespunztoare fiecrei situaii, fr ca aceast reducere s depeasc 12 ani. Persoanele asigurate care au realizat un stagiu de cotizare n condiii de handicap preexistent calitii de asigurat, n funcie de gradul handicapului, beneficiaz de reducerea stagiilor de cotizare i a vrstelor standard de pensionare astfel a) cu 15 ani, reducerea vrstei standard de pensionare, dac au realizat cel puin o treime din stagiul complet de cotizare, pentru cei cu handicap grav; b) cu 10 ani, reducerea vrstei standard de pensionare, dac au realizat cel puin dou treimi din stagiul complet de cotizare, pentru cei cu handicap accentuat; c) cu 10 ani, reducerea vrstei standard de pensionare, dac au realizat stagiul complet de cotizare, pentru cei cu handicap mediu. Asiguraii nevztori beneficiaz de pensie pentru limit de vrst, indiferent de vrst, daca au realizat ca nevztor cel puin o treime din stagiul complet de cotizare prevzut de lege. Beneficiaz de reducerea vrstei standard de pensionare cu 6 luni pentru fiecare an de privare de libertate, de deportare n strintate dup data de 23 august 1944 i/sau de prizonierat asiguraii cu stagiul complet de cotizare, crora li s-au stabilit drepturi privind vechimea n munc n condiiile prevzute la art. 1 alin. (1) lit. a), b) si c) i alin. (2) din Decretul-lege nr. 118/1990 5 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurat cu ncepere de la 6 martie 1945, precum i celor deportate n strintate ori constituite n prizonieri, republicat, cu modificrile ulterioare. Asiguraii care au realizat stagii de cotizare n una sau mai multe dintre urmtoarele situaii: n condiii de munc speciale, n condiii de munc deosebite, n condiiile prevzute de legi speciale, beneficiaz cumulativ de reducerea vrstei standard de pensionare. Vrsta de pensionare redus nu poate fi mai mic dect vrstele prevzute de lege sau dect vrsta rezultat ca urmare a aplicrii reducerii maxime prevzute de legislaia n vigoare, respectiv dect a reducerilor maxime de 10 ani prevzute dup caz.
5

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 118 din 18 martie 1990.

67

Asiguraii care au realizat stagii de cotizare n condiii normale de munc, precum i n condiiile prevzute de legi speciale sau, dup caz, n condiiile prevzute la art. 48 din Legea nr. 19/2000 beneficiaz de reducerea vrstei standard de pensionare pn la 50 de ani pentru femei, respectiv pn la 55 de ani pentru brbai. n conformitate cu art. 48^2 din lege 6 , femeile care au realizat stagiul complet de cotizare i care au nscut cel puin 3 copii i i-au crescut pn la vrsta de 10 ani beneficiaz de reducerea vrstei standard de pensionare dup cum urmeaz: a) cu un an - pentru 3 copii; b) cu doi ani - pentru 4 sau mai muli copii. Deci, de reducerea vrstei standard de pensionare beneficiaz femeile care ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: - au realizat stagiul complet de cotizare; - au nscut cel puin 3 copii; - i-au crescut pn la vrsta de 10 ani. n ceea ce privete ultima condiie trebuie sa nelegem c aceti copii au fost sub ngrijirea mamei cel puin pn la vrsta de 10 ani, indiferent dac i din ce motiv dup aceast vrst nu se mai afl n ngrijirea mamei (atribuirea unuia dintre copii tatlui n caz de divor, decesul copilului dup vrsta de 10 ani etc). Reducerea vrstei de pensionare se face n funcie de numrul de copii astfel: cu un an pentru trei copii i cu doi ani pentru patru sau mai muli copii. Aceste reduceri nu pot fi cumulate cu alte reduceri prevzute de prezenta lege sau de legile speciale. Vrsta de pensionare redus conform nu poate fi mai mic de 55 de ani. Legile speciale la care face referire Legea nr. 19/2000 sunt: Legea nr. 42/1990 pentru cinstirea eroilor-martiri i acordarea unor drepturi urmailor acestora, rniilor, celor care au fost reinui n perioada 16-22 decembrie 1989 ca urmare a participrii la aciunile revoluiei, precum i celor care au participat direct, n perioada 16-25 decembrie, la luptele pentru victoria Revoluiei din decembrie 1989 i Legea 128/1997 privind statutul personalului didactic. Legea nr. 42/1990 prevede la art.8 lit. r) reducerea vrstei de pensionare pentru limit de vrst cu 5 ani n cazul: prinilor, soilor eroilor-martiri, precum i rniilor i lupttorilor pentru victoria Revoluiei din decembrie 1989. Legea nr. 128/1997 prevede la art. 127 alin 3 reducerea vrstei standard de pensionare cu 3 ani pentru asiguraii care au realizat n nvmnt un stagiu de cotizare de 30 de ani pentru brbai sau de 25 de ani pentru femei. Calculul pensiei pentru limit de vrst n conformitate cu art. 76 din Legea nr. 19/2000, cuantumul pensiei se determin prin nmulirea punctajului mediu anual realizat de asigurat n perioada de cotizare cu valoarea unui punct de pensie. Valoarea pensiei = punctajul mediu anual * valoarea unui punct de pensie Punctajul mediu anual, realizat de asigurat n perioada de cotizare, se determin prin mprirea numrului de puncte rezultat din nsumarea punctajelor anuale realizate de asigurat n perioada de cotizare la numrul de ani corespunztori stagiului complet de cotizare,

Art. 48^2 a fost introdul de Legea nr. 338 din 31 mai 2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 446 din 25 iunie 2002.

68

prevzut n anexa nr. 3 la Legea nr. 19/2000, detaliat n funcie de data naterii n anexa nr. 9 la normele de aplicare a legii. Punctajul mediu anual = total punctaje anuale : stagiul complet de cotizare n situaia asigurailor care au desfurat activiti n condiii speciale de munc, precum i n cazul persoanelor cu handicap i al nevztorilor, la determinarea punctajului mediu anual se utilizeaz stagiile de cotizare prevzute la art. 43 i 47 sau, dup caz, stagiile din anexele 4 i 5 la Legea nr. 19/2000, astfel: n cazul asigurailor care i-au desfurat activitatea n locurile de munc prevzute la art. 20 lit. a) din Legea nr. 19/2000, respectiv uniti miniere, pentru personalul care i desfoar activitatea n subteran cel puin 50% din timpul normal de munc n luna respectiv i care au realizat un stagiu de cotizare de cel puin 20 de ani n aceste condiii, stagiul de cotizare utilizat pentru determinarea punctajului mediu anual va fi de 20 de ani. n cazul asigurailor care i-au desfurat activitatea n locurile de munc prevzute la art. 20 lit b) din Legea nr. 19/2000, respectiv - activitile de cercetare, explorare, exploatare sau prelucrare a materiilor prime nucleare, zonele I i II de expunere la radiaii i care au realizat un stagiu de cotizare de cel puin 15 ani n zona I de expunere la radiaii sau de 17 ani n zona II de expunere la radiaii, stagiul de cotizare utilizat pentru determinarea punctajului mediu anual va fi de 15 ani pentru zona I de expunere la radiaii, respectiv de 17 ani pentru zona II de expunere la radiaii. n cazul asigurailor care i-au desfurat activitatea n locurile de munc prevzute la art. 20 lit c) din Legea nr. 19/2000, respectiv aviaia civil, pentru personalul navigant prevzut la anexa nr. 1 din lege i care au realizat un stagiu de cotizare de cel puin 25 de ani n aceste condiii, stagiul de cotizare utilizat pentru determinarea punctajului mediu anual va fi de 25 de ani. n cazul asigurailor care i-au desfurat activitatea n locurile de munc prevzute la art. 20 lit. a), c), d) din Legea nr. 19/2000 i care au realizat n aceste condiii stagii de cotizare mai mici dect cele prevzute la alin. 1 i 2 ale art. 43 din Legea nr. 19/2000, respectiv 20 Si 25 de ani, stagiul de cotizare utilizat pentru determinarea punctajului mediu anual va fi stagiul de cotizare necesar cuprins n anexele nr. 4 i 5 la lege. n cazul persoanelor asigurate care au realizat un stagiu de cotizare n condiii de handicap preexistent calitii de asigurat, stagiul de cotizare utilizat pentru determinarea punctajului mediu anual va fi: - o treime din stagiul complet de cotizare, pentru cei cu handicap grav; - dou treimi din stagiul complet de cotizare, pentru ci cu handicap accentuat; - stagiul complet de cotizare, pentru cei cu handicap mediu. n cazul asigurailor nevztori, stagiul de cotizare utilizat pentru determinarea punctajului mediu anual va fi o treime din stagiul complet de cotizare prevzut de lege. n cazul asigurailor care au desfurat activiti de ncadrare n grupa I de munc conform legislaiei anterioare, stagiul de cotizare utilizat pentru determinarea punctajului mediu anual va fi cel prevzut n anexa nr. 3 la lege, corespunztor anului, respectiv lunii n care se deschide dreptul de pensie 7 . ncepnd cu data de 5 iulie 2005, data publicrii n Monitorul Oficial a O.u.G. nr. 65/2005 privind modificarea i completarea Legii nr. 53/2003, au fost abrogate prevederile referitoare la stagiul de cotizare la sistemul public de asigurri sociale n cazul contractelor
7

Introdus prin O.u.G. nr. 107/2001.

69

individuale de munc cu timp parial, n sensul stabilirii acestuia proporional cu timpul efectiv lucrat. Astfel, ncepnd de la aceast dat i innd seama de prevederile art.103 alin (1) din Codul Muncii, salariatul ncadrat cu contract de munc cu timp parial se bucur de drepturile salariailor cu norm ntreag, n condiiile prevzute de lege. n consecin, indiferent de tipul de contract individual de munc cu care sunt ncadrai, salariaii vor avea stagiu complet de cotizare n luna respectiv. Punctajul anual se determin prin mprirea la 12 a punctajului rezultat n anul respectiv din nsumarea numrului de puncte realizat n fiecare lun. Pentru activitatea desfurat dup 01.04.2001, art. 78 din Legea nr. 19/2000 prevede c numrul de puncte realizat n fiecare lun se calculeaz prin raportarea salariului brut lunar individual, inclusiv sporurile i adaosurile, sau, dup caz, a venitului lunar asigurat, care a constituit baza de calcul a contribuiei individuale de asigurri sociale, la salariul mediu brut lunar din luna respectiv, comunicat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice. Pentru perioadele n care Institutul Naional de Statistic i Studii Economice a comunicat numai salariul mediu brut lunar pe economie la nivel anual punctajul anual al asiguratului se determin ca raport ntre media lunar din anul respectiv a salariilor brute individuale, inclusiv sporurile i adaosurile, sau, dup caz, a venitului asigurat, care a constituit baza de calcul a contribuiei individuale de asigurri sociale, i salariul mediu brut lunar pe economie din anul respectiv, comunicat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice. Pentru lunile pentru care Institutul Naional de Statistic i Studii Economice nu a comunicat nc salariul mediu brut lunar pe economie se utilizeaz (pentru ntreaga lun) ultimul salariu mediu brut lunar pe economie comunicat. Punctajul asiguratului, stabilit conform legii, nu poate fi mai mare de 5 puncte ntr-un an calendaristic. Pentru perioadele asimilate, la determinarea punctajului anual al asiguratului se utilizeaz: a) cuantumul pensiei de invaliditate sau al altor drepturi de asigurri sociale obinute n perioadele respective, n cazurile prevzute la art. 38 alin. (1) lit. a); b) 25% din salariul mediu brut lunar pe economie din perioadele respective, pentru cazurile prevzute la art. 38 alin. (1) lit. b) si c) si la art. 53 alin. (3), n care asiguratul: - a urmat cursurile de zi al nvmntului universitar, organizat potrivit legii, pe durata normal a studiilor respective, cu condiia absolvirii acestora; - a satisfcut serviciul militar ca militar n termen sau militar cu termen redus, pe durata stabilit, a fost concentrat, mobilizat sau n prizonierat; - a beneficiat de pensie de invaliditate n condiiile art. 53 alin 3 din Legea nr. 19/2000, respectiv pensie de invaliditate acordat elevilor, ucenicilor i studenilor care i-au pierdut total sau cel puin jumtate din capacitatea de munc datorit accidentelor sau bolilor profesionale survenite n timpul i din cauza practicii profesionale. n cazul persoanelor care beneficiaz de perioadele asimilate prevzute la art. 38 alin. (1) lit. a) i care n aceeai perioad obin venituri pentru care se datoreaz contribuia de asigurri sociale, la calculul punctajului anual al asiguratului se iau n considerare, prin cumulare, veniturile asigurate cu cele stabilite pentru perioadele asimilate. Numrul de puncte realizat de omeri se calculeaz prin raportarea cuantumului drepturilor bneti lunare acordate la salariul mediu brut lunar din luna respectiv, comunicat de Institutul Naional de Statistic.

70

Se excepteaz de la aceste prevederi persoanele care beneficiaz de pli compensatorii, pentru care s-a achitat contribuia din bugetul asigurrilor pentru omaj. n aceste cazuri numrul de puncte se calculeaz prin raportarea sumei obinute n urma aplicrii coeficientului rezultat conform prevederilor art. 37 alin. (2) asupra drepturilor primite, la salariul mediu brut lunar comunicat de Institutul Naional de Statistic pentru luna respectiv. Pentru activitatea desfurat pn la data de 01.04.2001, art.164 din Legea nr. 19/2000 prevede c la determinarea punctajelor anuale, pn la intrarea n vigoare a prezentei legi, se utilizeaz salariile brute sau nete, dup caz, n conformitate cu modul de nregistrare a acestora n carnetul de munc, astfel: a) salariile brute, pn la data de 1 iulie 1977; b) salariile nete, de la data de 1 iulie 1977 pn la data de 1 ianuarie 1991; c) salariile brute, de la data de 1 ianuarie 1991. La determinarea punctajelor anuale, pe lng salariile prevzute mai sus se au n vedere i sporurile care au fcut parte din baza de calcul a pensiilor conform legislaiei anterioare i care sunt nregistrate n carnetul de munc. La determinarea punctajelor anuale, pe lng salariile prevzute de lege se au n vedere i sporurile cu caracter permanent, care, dup data de 1 aprilie 1992, au fcut parte din baza de calcul a pensiilor conform legislaiei anterioare i care sunt nregistrate n carnetul de munc sau sunt dovedite cu adeverine eliberate de uniti, conform legislaiei n vigoare. La calcularea punctajului mediu anual, punctajului anual i numrului de puncte realizat n fiecare lun, se utilizeaz cinci zecimale. Valoarea unui punct de pensie se stabilete anual prin legea bugetului asigurrilor sociale de stat. Aceasta se determin prin actualizarea valorii punctului de pensie din luna decembrie a fiecrui an cu rata inflaiei, prognozat pentru anul bugetar urmtor de ctre instituia cu atribuii n domeniu. Pentru anul 2005, valoarea punctului de pensie este de 2.955.592 lei (respectiv 295,56 RON) i se aplic ncepnd cu data de 01 ianuarie 2005. Valoarea punctului de pensie se calculeaz pe baza unui coeficient care nu poate fi mai mic de 30% i mai mare de 50% din salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat. 8 Putem concluziona c dac, potrivit art.10 din Legea nr. 3/1977, baza de calcul pentru stabilirea pensiei era media de 5 ani consecutivi, la alegere, din ultimii zece ani de activitate, a salariului de baz, precum i a urmtoarelor venituri salariale: spor pentru vechime n munc, spor pentru lucru n subteran, precum i pentru lucru pe platformele marine de foraj i extracie, spor pentru condiii grele de munc, spor pentru lucru sistematic peste programul de lucru normal, spor pentru exercitarea unei funcii suplimentare, alte sporuri cu caracter permanent prevzute n contractul individual de munc 9 , potrivit legii, baza de calcul potrivit Legii nr. 19/2000, o constituie punctajul realizat de asigurat n perioada de cotizare. Este o modificare esenial, astfel nct se ia n considerare ntreaga perioad de cotizare i nu doar 5 din ultimii 10 ani. Concepte cheie: sistem public de asigurri sociale; asigurai;
8 9

Modificat prin O.U.G. nr. 107/2001. S. Ghimpu, Al. Ticlea, C. Tufan, Dreptul securitii sociale, Ed. All Beck, 1998, p. 121.

71

bugetul asigurrilor sociale de stat; prestaii de asigurri sociale; pensii; perioad de cotizare; punct de pensie; indemnizaii de asigurri sociale; baza de calcul a CAS.

Teste de evaluare 1. Pe ce principii este constituit sistemul public de asigurri sociale de stat? 2. Cine are calitatea de asigurat n sistemul public de asigurri sociale de stat? 3. Care sunt sursele de finanare a bugetului de asigurri sociale de stat? 4. Ce forme de protecie i asigurri sociale cunoatei? 5. Care sunt formele de pensii din sistemul actual de asigurri sociale? 6. Care ar putea fi alternativele la sistemul de asigurri sociale de stat? 7. Cu ce dificulti se confrunt sistemul de asigurri sociale de stat din Romnia? 8. Cum se determin punctajul pentru pensia pentru limit de vrst? Bibliografie: 1.Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 2.Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004 3.Legea nr. 19/2000 privind pensiile i alte drepturi de asigurri sociale

Tema nr. 6
Veniturile bugetului de stat al Romniei Obiective: nelegerea noiunii de resurse financiare cunoaterea factorilor de influen a resurselor financiare publice clasificarea resurselor financiare publice cunoaterea coninutului, rolului i a elementelor impozitului, a principiilor impunerii, a metodelor de evaluare a materiei impozabile prezentarea coninutului impozitelor directe, reliefnd distincia dintre impozitele reale i cele personale, iar, n cadrul acestora din urm, dintre impozitul pe venit i cel pe avere nsuirea de ctre studeni a noiunilor referitoare la tipurile de cote de impunere Coninut: 6.1. Consideraii generale asupra veniturilor bugetare 6.2. Principiile generale ale impunerii 6.3. Noiunile de impozit i tax. Elementele impozitelor i taxelor 6. 4. Clasificarea veniturilor bugetare

72

6.5. Indicatori privind nivelul, structura i dinamica veniturilor publice 6.6. Caracteristicile impozitelor directe 6.7. Caracteristicile impozitelor indirecte

6.1. Consideraii generale asupra veniturilor bugetare Sistemul veniturilor bugetare cuprinde totalitatea veniturilor care alimenteaz bugetul statului, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale. Veniturile bugetului statului romn formeaz un sistem unitar, deoarece exprim relaii economice i, dup ncasarea lor, ele i pierd individualitatea i sunt cheltuite pentru nfptuirea aciunilor social-culturale, dezvoltarea economiei naionale, aprarea rii, etc. Sistemul veniturilor bugetare cuprinde instrumente deosebit de importante, folosite pentru nfptuirea politicii economice, sociale i financiare a statului. Organizarea, structura i cuantumul veniturilor bugetului de stat al Romniei i ale bugetelor locale sunt determinate de mai muli factori, dintre care menionm: politica economic i financiar a statului, formele de proprietate asupra mijloacelor de producie, aciunea legilor economice, nivelul de dezvoltare a economiei naionale, necesitatea ncasrii contravalorii serviciilor prestate de stat agenilor economici i persoanelor fizice prin unitile sale prestatoare de servicii, cerinele ndeplinirii prerogativelor statului, categoriile sociale ale populaiei, controlul pe care statul l exercit asupra crerii, repartizrii, circulaiei i utilizrii produsului naional brut. Statul romn i procur resursele de la companiile naionale, regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat n procesul distribuirii primare a produsului naional brut. Bugetul statului mai este alimentat cu venituri i de la unitile cooperatiste, de la agenii economici cu capital mixt, privat, precum i cu impozite i taxe de la populaie, care se obin ns n procesul redistribuirii produsului naional brut. Sistemul veniturilor bugetare trebuie astfel conceput, legiferat i aplicat nct s se realizeze dou obiective, i anume: a) s alimenteze sistematic bugetul de stat i bugetele locale cu venituri suficiente i b) s stimuleze activitatea economic i social a agenilor economici i a cetenilor. Veniturile bugetului statului i ale bugetelor locale au o mare importan nu numai ca sume care alimenteaz bugetul, ci i prin influena pe care acesta o exercit asupra activitii economice i sociale a rii. De aceea, sistemul veniturilor bugetare trebuie s fie astfel constituit i aplicat, nct s stimuleze dezvoltarea activitii economice i sociale. Impozitele i taxele pot constitui instrumente de ncurajare sau de frnare, de cretere sau de reducere a produciei ori a consumului unor produse, de impulsionare sau de limitare a exportului i importului unor mrfuri, etc. impozitul este un instrument de intervenie a statului n activitatea economic i social. Pentru nfptuirea obiectivelor privind dezvoltarea economic i social a rii este necesar ca bugetul statului i bugetele locale s fie alimentate sistematic cu venituri corespunztoare. Cuantumul veniturilor bugetare este influenat n mod nemijlocit de dezvoltarea economiei naionale, de ntrirea gestiunii economico-financiare, de creterea productivitii muncii i a calitii produselor i serviciilor realizate n economia naional. Mrimea veniturilor bugetare este determinat pe de o parte, de capacitatea surselor de venituri, de necesitatea realizrii autofinanrii, iar pe de alt parte, de sarcinile bugetului statului i ale

73

bugetelor locale n ceea ce privete finanarea aciunilor social-culturale, a economiei naionale, efectuarea cheltuielilor pentru ordinea public, aprarea naional, etc. Aceast dependen a cuantumului veniturilor bugetare este explicabil, deoarece dintr-o surs cu capacitate mare de plat se pot mobiliza venituri cu mult mai mari dect dintr-o surs slab. Cu toate acestea, n practic, cuantumul prelevrilor la bugetul statului nu se stabilete numai respectndu-se principiul simplei proporionaliti, ci inndu-se seama i de sarcinile unei distribuiri i redistribuiri judicioase a produsului naional brut. Din aceste considerente, cuantumul veniturilor bugetare nu se poate determina numai pe baza volumului produsului naional brut, ci i inndu-se seama de proporia dintre acumulare i consum. La stabilirea volumului veniturilor bugetare trebuie s se aib n vedere metodele folosite pentru distribuirea i redistribuirea produsului naional brut n scopul stimulrii dezvoltrii economice, a realizrii sarcinilor statului, etc. Sistemul veniturilor bugetului statului i ale bugetelor locale trebuie s fie astfel conceput nct s stimuleze activitatea eficient a agenilor economici, ndeplinirea indicatorilor economici cantitativi i calitativi, realizarea reproduciei sociale, dezvoltarea echilibrat a ramurilor economice, a judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor rii, realizarea autonomiei productorilor, a liberei iniiative. De asemenea, sistemul veniturilor bugetare nfptuiete repartiia judicioas a produsului naional brut, echilibrarea i stabilirea bugetului de stat, a bugetelor locale, precum i controlul financiar. Acest control contribuie la aprarea integritii patrimoniului public i privat, la ntrirea gestiunii economico-financiare, la mpletirea intereselor generale cu cele locale, ale agenilor economici, ale populaiei i aprarea legalitii. 6.2. Principiile generale ale impunerii Un sistem fiscal poate fi considerat raional dac ndeplinete mai multe cerine, dac este organizat i funcioneaz pe baza anumitor principii. Aceste principii au n vedere ca aezarea i ncasarea impozitelor s corespund att obiectivelor social-economice ale politicii fiscale a statului din perioada respectiv, ct i intereselor pltitorilor. Determinarea bazei impozabile i calcularea impozitului presupun efectuarea pe baza prevederilor legii a unui complex de operaiuni att de ctre subiectele impozabile, ct i de ctre organele fiscale. Stabilirea impozitului de plat are o latur politic i una de ordin tehnic (care cuprinde metodele i tehnicile folosite pentru determinarea bazei impozabile i a sumei impozitului). Sub aspect politic, fiecare impozit trebuie s rspund unor cerine, s concorde cu anumite principii. Pentru prima dat, asemenea principii au fost formulate de Adam Smith, reprezentant de seam al economiei politice clasice, n a doua jumtate a secolului al XVIIIlea. Aceste principii sunt astzi urmtoarele: justeea impunerii (echitatea fiscal), certitudinea impunerii, comoditatea perceperii impozitelor, randamentul impozitelor, proporionalitatea impunerii, progresivitatea impunerii, realitatea impunerii, moralitatea impunerii, neutralitatea fiscal. 1. Justeea impunerii (echitatea fiscal) este cel mai important principiu, care const n aceea c pltitorii trebuie s contribuie cu impozite i taxe, n funcie pe ct posibil de veniturile pe care le realizeaz. Enunarea i aplicarea acestui principiu aveau ca scop anularea privilegiilor de care beneficiau nobilii i clerul cu privire la impozitele directe i, n

74

acelai timp, participarea tuturor supuilor statului la acoperirea cheltuielilor publice n raport cu veniturile realizate. Echitatea fiscal presupune dreptate i justiie social n repartizarea sarcinilor fiscale pe clase i categorii sociale. Aplicarea echitii fiscale presupune impunerea difereniat a veniturilor i a averii, precum i stabilirea unui minim de venit neimpozabil. De asemenea, echitatea fiscal reclam ca sarcina fiscal absolut i relativ a fiecrui pltitor s fie stabilit pe baza puterii contributive, adic n funcie de mrimea venitului i a averii contribuabilului i ca impunerea s fie general, ceea ce nseamn c ea trebuie s cuprind toi agenii economici, toate pturile i clasele sociale care realizeaz venituri din diverse surse sau posed un anumit fel de avere. n decursul timpului, echitatea n domeniul impozitelor a fost neleas i interpretat n mod diferit de la o ar la alta, de la un guvern la altul, de la o perioad la alta. Echitatea fiscal este definit ca dreptate, justiie social n domeniul impozitelor, taxelor. Dac teoretic, noiunea de echitate fiscal este uor de neles i de explicat, aplicarea sa n practic ntlnete multe dificulti datorit inexistenei unor instrumente i metode clare de cuantificare i de exprimare. Aplicarea echitii fiscale necesit impunerea difereniat a veniturilor, a averii i, n acelai timp, reducerea i scutirea de plata impozitelor i taxelor a persoanelor cu venituri mici. Echitatea fiscal reclam realizarea simultan i cumulativ a mai multor condiii. Astfel, aplicarea impozitelor i taxelor trebuie s fie general, adic s afecteze toate categoriile sociale i agenii economici care realizeaz venituri din aceeai surs sau posed acelai fel de avere. Spre deosebire de aceast ipostaz poate exista i impunerea parial, situaie n care unele categorii sociale se bucur de reduceri i chiar de scutiri de impozite. Echitatea fiscal necesitatea delimitrii noiunilor de egalitate n faa impozitelor i de egalitate prin impozite. Egalitatea n faa impozitelor (neutralitatea impozitelor) presupune ca impunerea s se efectueze n acelai fel pentru toate persoanele juridice i fizice, fr deosebiri de mod de impunere de la o zon la alta a statului respectiv. De asemenea, egalitatea n faa impozitelor reclam ca impunerea s se fac la fel pentru toate entitile economice, fr a se ine seama de forma juridic n care sunt organizate i funcioneaz acestea. n acelai timp, egalitatea prin impozite presupune diferenierea sarcinii fiscale de la un subiect impozabil la altul, avndu-se n vedere o serii de criterii politice, economice, sociale, etc., cum ar fi: natura i cuantumul materiei impozabile, situaia social, civil i personal a contribuabilului, etc. Prin urmare, egalitatea prin impozite presupune aplicarea unui tratament fiscal difereniat, dup cum este vorba de persoane bogate sau srace, de cei care realizeaz venituri din capital, din proprieti sau din munc, de persoane necstorite, cu copii, invalide, n vrst, etc. n aprecierea echitii fiscale trebuie fcut o deosebire net ntre egalitatea matematic (aparent) a sarcinilor fiscale i egalitatea real (efectiv) a acestor sarcini. n acest sens, nu este suficient s se aplice un impozit egal la venituri egale, ci este necesar ca la calcularea i ncasarea impozitelor s se aib n vedere situaia fiecrei persoane n parte (cstorit, necstorit, cu sau fr copii, cte persoane are n ntreinere, vrsta acestora, etc.). Aplicarea corect a echitii fiscale necesit: folosirea n mod corespunztor a cotelor de impunere;

75

stabilirea sarcinilor fiscale ale persoanelor fizice i juridice n funcie de puterea contributiv a fiecreia; reglementarea i acordarea unui minim neimpozabil, n funcie de natura venitului care cade sub incidena impozitului, precum i stabilirea unor reduceri i scutiri de impozite, care s permit satisfacerea unor cerine decente de via; 1. Certitudinea impunerii, potrivit creia mrimea impozitelor datorate statului de ctre fiecare persoan juridic i fizic trebuie s fie cert i nu arbitrar. Principiul certitudinii impunerii reclam ca termenele, modalitile i sumele de plat s fie clare, precise pentru fiecare pltitor. Acest principiu a urmrit lichidarea arbitrariului, a bunului plac n stabilirea i ncasarea impozitelor. Formulnd acest principiu, A. Smith aprecia c un grad mic de nesiguran constituie un defect mai mare dect un grad considerabil de nedreptate. 2. Comoditatea perceperii impozitelor, potrivit creia impozitele i taxele trebuie s fie percepute la termenele i dup o procedur ct mai simpl i convenabil pentru pltitori. 3. Randamentul impozitelor presupune ca impozitele i taxele s fie ncasate cu cheltuieli ct mai mici i ntr-un mod ct mai acceptabil pentru pltitori. Principiul randamentelor impozitelor este o expresie a guvernului ieftin, n sensul c aparatul pentru ncasarea impozitelor, ca i tot aparatul de stat, trebuie s fie ct mai puin costisitoare. De asemenea, aparatul fiscal nu trebuie s stinghereasc activitatea economic a contribuabililor i nici s-I ndeprteze de la ndeletnicirile lor. Politica financiar reclam ca la instituirea unui impozit s fie avut n vedere i s fie asigurat randamentul lui fiscal ridicat. Prin randamentul ridicat al impozitului se nelege caracterul su universal, ceea ce nseamn ca el s fie pltit de ctre toate persoanele fizice i juridice care dobndesc venituri din aceeai surs sau dein aceeai avere, s cuprind toat materia impozabil, s fie exclus posibilitatea practicrii evaziunii sau a fraudei fiscale i s nu reclame cheltuieli mari cu aezarea, urmrirea i ncasarea impozitului. Dei aceste cerine sunt raionale, n practic ele sunt greu de realizat, fiind aplicabile mai ales impozitului pe salarii. Pentru cele mai multe impozite, ca urmare a practicrii evaziunii fiscale, o parte din materia impozabil este sustras de la impunere. 4. Unicitatea impunerii. Acest principiu presupune ca un venit impozabil s fie impus o singur dat i cu un singur impozit ntr-o anumit perioad de timp. 5. Stabilitatea impozitelor const n meninerea la acelai nivel a randamentului lor n toate fazele ciclului economic. Altfel spus, randamentul impozitului nu trebuie s creasc simultan cu creterea produciei i a veniturilor n fazele de nviorare i avnt i nici s scad n fazele de criz i depresiune ale ciclului economic. Practic, ns, se constat c ncasrile din impozite nu au stabilitate, ca urmare a evoluiei produsului naional brut, a produciei i desfacerilor, ceea ce se reflect n mod direct i asupra volumului ncasrilor din impozite. De asemenea, acest principiu reclam ca legislaia fiscal s fie stabil o perioad ct mai ndelungat. 6. Elasticitatea impozitelor reclam ca acestea s se poat adapta n timp cerinelor bugetare, adic s poat fi majorate atunci cnd economia se dezvolt i cheltuielile bugetare cresc i s poat fi reduse cnd aceste cheltuieli scad. Elasticitatea impozitelor acioneaz cu deosebire n direcia creterii impozitelor.

76

7. Proporionalitatea impunerii. Potrivit acestui principiu, impozitul se calculeaz prin aplicarea cotelor proporionale, fapt care asigur pstrarea raportului dintre venitul impozabil i suma impozitului, contribuind la realizarea echitii fiscale. 8. Progresivitatea impunerii. n concordan cu acest principiu, cotele de impozit i impozitul cresc pe msura creterii venitului impozabil, fapt care afecteaz echitatea fiscal. 9. Realitatea impunerii, principiu de impozitare potrivit cruia baza impozabil (mrimea venitului impozabil), cuantumul averii i impozitul se determin efectundu-se calcule bine fundamentate, fr supra sau subevaluri, conducnd la o impunere real, exact. 10. Neutralitatea fiscal este un principiu de politic fiscal, potrivit cruia impozitele i taxele trebuie s fie astfel reglementate, trebuie s aib un asemenea cuantum nct s nu stimuleze, dar nici s afecteze activitatea contribuabililor. Sistemul fiscal nu trebuie s stinghereasc activitatea economic a contribuabililor i nici s-I ndeprteze de la ndeletnicirile lor. 11. Moralitatea impunerii se refer la faptul c nivelul impozitrii trebuie s fie echitabil, suportabil, legiferat i aplicat n funcie de natura i de mrimea venitului i a averii, avndu-se n acelai timp n vedere situaia familial, civil, social, vrsta, capacitatea de munc a contribuabilului, etc. Principiile menionate mai sus au avut i au un caracter progresist, deoarece au fost i sunt ndreptate mpotriva arbitrariului, care se manifesta mai ales n perioada destrmrii feudalismului. Adaptate la condiiile politice, social-economice i financiare actuale, aceste principii cu anumite retuuri, sunt susinute de o serie de economiti contemporani. Aceti economiti argumenteaz c, pentru o bun structur a impozitelor, se cere: repartizarea ct mai echitabil a sarcinilor fiscale; impozitele trebuie s fie selecionate, legiferate i aplicate n aa fel nct s reduc la minimum influena asupra deciziilor economice care se iau pe alte piee eficiente. Concomitent, impozitele trebuie s fie folosite pentru a corecta ineficiena diverilor ageni economici; sistemul fiscal trebuie s faciliteze o administrare eficient, nearbitrar i s fie clar pentru contribuabili; costul administraiei fiscale i al metodelor de constrngere trebuie s fie ct mai redus cu putin. Orice impozit nou legiferat trebuie s fie pus de acord cu principiile de echitate fiscal, de politic economic i social, precum i de politic financiar. n concordan cu principiile de politic economic, prin instituirea unui impozit, statul urmrete nu numai ncasarea de venituri bugetare, ci i folosirea impozitului ca instrument cu care influeneaz dezvoltarea sau restrngerea produciei sau a consumului unor produse, pentru dezvoltarea sau limitarea relaiilor comerciale cu alte state. Spre exemplu, n vederea stimulrii consumului unor produse, statul reduce sau desfiineaz impozitele indirecte care le greveaz, n timp ce, pentru a restrnge consumul altor produse, statul majoreaz impozitele ce se ncaseaz asupra lor i chiar instituie noi impozite. n vederea stimulrii dezvoltrii unei ramuri economice, statul poate stabili taxe vamale ridicate la import, poate reduce sau scuti de plata impozitelor indirecte mrfurile care se produc n ar, poate micora impozitele directe pentru ntreprinztorii care i plaseaz

77

capitalurile n ramura respectiv, poate legifera amortizarea accelerat a mijloacelor fixe, fapt care duce la micorarea profitului impozabil al ntreprinztorului n primii ani de activitate. De asemenea, statul poate acorda subvenii ntreprinztorilor din anumite ramuri economice, poate influena concurena prin impunerea mai accentuat a marilor comerciani, poate combate inflaia prin majorarea impozitelor, etc. Politica fiscal elaborat i aplicat de ctre unele state urmrete i realizarea diferitelor scopuri social-politice. Partidul de guvernmnt aplic o politic fiscal difereniat, avantajnd categoriile sociale pe care le reprezint. De asemenea, practicnd o serie de msuri cu caracter fiscal, partidul de guvernmnt urmrete s-i menin influena asupra diferitelor categorii de alegtori. Politica fiscal practicat n multe ri prevede nlesniri la plata impozitelor pentru persoanele cu venituri mici i celor care au de ntreinut copii, btrni. n unele ri, se aplic un impozit special celibatarilor i persoanelor fr copii, pentru a stimula natalitatea. Unele impozite i taxe se folosesc pentru limitarea consumului produselor care au urmri duntoare asupra sntii oamenilor, cum sunt tutunul, buturile alcoolice, etc. anumite impozite sunt folosite ca mijloace de limitare a constituirii unor averi mari pe calea succesiunilor i pe alte ci, etc. n domeniul politicii financiare, mai muli economiti au abordat problema utilizrii unui singur impozit sau a mai multor impozite n acelai timp. Astfel, la vremea lor, fiziocraii au susinut idea introducerii unui impozit unic, aezat i ncasat asupra produsului net al agriculturii. O dat cu dezvoltarea marii industrii, s-a susinut teza aezrii unui impozit unic asupra materiilor prime. Dup al doilea rzboi mondial, n Frana s-a susinut idea aplicrii unui impozit unic asupra energiei, care urma s se substituie tuturor impozitelor declarative (care se stabileau pe baza declaraiei contribuabililor). Impozitul pe energie urma s se aplice asupra surselor de energie (hidrocarburi, crbune, gaze naturale, electricitate, energie hidraulic, energie atomic), justificndu-se prin aceea c nici o marf nu se poate obine fr un consum de energie i c, astfel, impozitul respectiv ar fi cuprins n pre, i prin urmare, ar fi pltit de toi consumatorii. Susintorii impozitului pe energie considerau c prin acest impozit unic s-ar simplifica i s-ar ieftini aparatul fiscal (prin renunarea la declaraiile de impunere), c materia impozabil ar fi mai bine cuprins, controlul fiscal ar fi mai uor i mai eficace, c s-ar prentmpina evaziunea i celelalte fraude fiscale. Impozitul unic nu s-a putut aplica n practic. Motivarea c impozitul pe energie ar preveni evaziunea fiscal s-a dovedit nentemeiat, deoarece sunt numeroase posibilitile de a voala consumul de energie, de a substitui o surs de energie cu alta. Impozitul unic prezenta i multe alte neajunsuri, dintre care faptul c nu se putea aeza n funcie de venit, fiind practic un impozit regresiv i dezavantajnd persoanele cu venituri mici. Numrul de impozite practicate de un stat depinde de condiiile politice, economice i sociale existente n ara respectiv, de nivelul de dezvoltare economic, precum i de politica economico-social i financiar a statului n perioada dat. Ceea ce conteaz nu este numrul de impozite, ci modul cum sunt ele reglementate, influena lor asupra dezvoltrii economice, sociale, asupra situaiei finanelor rii, asupra echilibrului bugetar, asupra condiiilor de via ale cetenilor. 6.3. Noiunile de impozit i tax. Elementele impozitelor i taxelor Impozitul este plata bneasc obligatorie, general i definitiv (nerambursabil) efectuat de persoane fizice i juridice la bugetul statului sau la bugetele locale, n cuantumul

78

i la termenele prevzute de lege, fr obligaia din partea statului de a presta pltitorului un echivalent direct i imediat. Impozitul este necesar pentru satisfacerea cerinelor societii, fiind un element component al circuitului economic i ndeplinete trei funcii principale, i anume: a) o funcie financiar, prin care se asigur venituri bugetului statului i bugetelor locale; b) o funcie economic, adic este un element component al economiei publice, al mecanismului economico-financiar; c) o funcie politico-social, prin care se redistribuie unele venituri ale agenilor economici i ale grupelor de populaie. Taxa este plata care se efectueaz de persoane fizice i juridice, ctre instituii publice, de regul pentru serviciile prestate acestora de ctre stat. ntre impozite i taxe exist cteva deosebiri. Astfel, n cazul impozitului, statul nu este obligat s presteze un echivalent direct i imediat pltitorului, pe cnd pentru tax, statul presteaz un serviciu direct, i pe ct posibil, imediat. Cuantumul impozitului se determin n funcie de natura i volumul venitului impozabil sau al averii, n timp ce mrimea taxei depinde, n mod obinuit, de felul i costul serviciului prestat. La impozite, termenele de plat se stabilesc n prealabil, n timp ce termenele de plat a taxelor se fixeaz, de regul, n momentul solicitrii, sau dup prestarea serviciilor. Totui, unele taxe sunt de fapt impozite. Fiecare impozit trebuie s aib o reglementare juridic, potrivit art. 138 din Constituia Romniei. Nici un impozit, tax, sau alte obligaii asemntoare nu pot fi prevzute n buget i ncasate, dac nu au fost reglementate prin acte normative. Este strict interzis perceperea sub orice titlu i sub orice denumire de contribuii directe sau indirecte, n afara celor stabilite prin acte normative. ncasarea de impozite, taxe, etc., fr existena unui suport juridic constituie infraciune fiscal i se pedepsete pe cale penal. Instituirea impozitelor i a celorlalte venituri bugetare este un drept exclusiv al statului, exercitat de organele puterii centrale prin Parlament, i n unele cazuri, de ctre Guvern. Pe baza legilor adoptate de ctre Parlament, Guvernul emite hotrri prin care se fixeaz anumite cote de impozit, se acord nlesniri la plata impozitelor, se stabilesc eventual, unele termene de plat a impozitelor, etc., dac acestea nu au fost prevzute n lege. n temeiul abilitrii primite din partea Parlamentului Romniei, n timpul vacanelor parlamentare Guvernul poate emite ordonane prin care instituie unele impozite, contribuii, taxe, etc. aceste ordonane se supun ns dezbaterii i adoptrii lor de ctre Parlament n prima sesiune a acestuia. De asemenea, n temeiul legilor, hotrrilor i ordonanelor menionate i n spiritul acestor acte normative, Ministerul Finanelor emite ordine, instruciuni i norme metodologice n materie de impozite i taxe, care trebuie elaborate n litera i n spiritul actelor normative. Orice act normativ prin care se instituie un impozit trebuie s cuprind urmtoarele elemente principale: denumirea impozitului, pltitorii, suportatorii, obiectul impozabil, sursa, modul de impunere i de percepere, unitatea de impunere, cotele de impunere, termenele de plat, nlesnirile de la plata impozitului, responsabilitatea i drepturile pltitorilor, etc. Denumirea venitului bugetar reliefeaz natura economic a impozitului respectiv i este prevzut chiar n titlul actului normativ. Pltitorul (subiectul impozabil, contribuabilul) este persoana fizic sau juridic obligat prin lege s plteasc impozitul.

79

Calitatea de pltitor de impozite presupune ntrunirea anumitor condiii, ntre care realizarea de venituri sau posedarea de bunuri impozabile este condiia esenial. Companiile naionale, regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat, unitile cooperatiste, mixte i cele private pot fi pltitoare de impozite numai dac au personalitate juridic. Personalitatea juridic se obine prin nregistrarea n Registrul Comerului i la organele financiare. Pentru ca o persoan fizic s fie pltitoare de impozite trebuie s ndeplineasc o serie de condiii, i anume: s fie cetean liber, s realizeze un anumit venit sau s posede anumite bunuri, s fie n deplintatea facultilor mentale, adic s aib capacitate civil de exerciiu. n cazul anumitor impozite i taxe se mai cere ca persoanele fizice s dispun de calificarea corespunztoare, s aib o autorizaie pentru desfurarea activitii i un domiciliu (n unele cazuri, la impozitul pe salarii, nu intereseaz domiciliul). La impozitul pe profit, pltitorul este patronul, societatea comercial (agentul economic), la impozitul pe salariu pltitorul este muncitorul sau funcionarul, la taxa pe succesiuni pltitori sunt succesorii, etc. Persoanele fizice i juridice strine care realizeaz venituri pe teritoriul rii noastre sunt obligate s plteasc bugetului statului aceleai impozite i taxe ca persoanele fizice i juridice romne. n ceea ce privete persoanele fizice, exist totui cazuri cnd plata impozitului depinde de cetenie. Este cazul contribuiei persoanelor fr copii, care s-a ncasat numai de la cetenii romni. Suportatorul (destinatarul) impozitului este acea persoan care suport de fapt impozitul. De regul, pltitorul (subiectul) impozitului este i suportatorul. Practic sunt ns cazuri n care suportatorul impozitului este o alt persoan dect pltitorul (subiectul impozabil), deoarece se folosesc diferite metode pentru a transpune impozitele pltite n sarcina altor persoane. Obiectul impozabil l constituie materia care cade sub incidena impozitului. n cazul impozitelor directe, obiectul impozabil l constituie, spre exemplu: profitul, venitul realizat de o persoan, salariul, bunurile, anumite acte i fapte juridice, etc. Referitor la obiectul impozabil, trebuie menionat c asupra lui se aplic, de regul, principiul unicitii, potrivit cruia un obiect impozabil se impune o singur dat. Actele normative prevd obiectul impozabil n general, impersonal. Aceasta nseamn c, n fiecare caz n parte, obiectul impozabil trebuie s fie concretizat att cantitativ, ct i calitativ, artndu-se natura i mrimea fenomenului generator al impozitului de plat. Caracterizarea cantitativ i calitativ a obiectului impozabil, folosirea anumitor metode n aceast determinare sunt probleme de fond ale calculrii concrete a obiectului impozabil. Obiectul impozabil determinat n mod concret, cantitativ i calitativ pe o anumit perioad, formeaz baza impozabil. Determinarea bazei impozabile necesit dou operaiuni, i anume: 1. Identificarea obiectului impozabil i stabilirea naturii acestuia (determinarea calitativ); 2. Evaluarea sau msurarea, adic determinarea lui cantitativ, pe o anumit perioad (lun, trimestru, dar de obicei un an). Determinarea corect a bazei impozabile are o importan deosebit sub aspect politic, economic, social, financiar i juridic. Importana bazei impozabile provine din faptul c mrimea impozitului de plat n sarcina subiectului impozabil depinde n mod direct de determinarea bazei impozabile i c volumul impozitului se stabilete n funcie de natura i mrimea acestei baze. Baza impozabil se exprim n uniti bneti, iar uneori se determin n uniti de msur naturale (hectare, kilograme, buci, etc.). Pentru impozitele indirecte,

80

obiectul (materia impozabil) l constituie ncasrile din vnzarea mrfurilor produse n ar sau provenite din import, din prestarea anumitor servicii, valoarea adugat, etc. Sursa (izvorul) plii impozitului o constituie mijloacele din care se pltete de fapt impozitul: profitul, salariile, venitul, ncasrile din vnzarea mrfurilor, din prestarea serviciilor, valoarea adugat, etc. n unele cazuri, obiectul impozabil i sursa impozitului se confund, coincid, iar alteori acestea sunt dou fenomene separate. n cazul impozitului pe profit, pe salarii, pe veniturile populaiei din surse agricole, etc., obiectul i sursa de plat a impozitului coincid, plata impozitului determinnd diminuarea corespunztoarea a venitului. Exist ns cazuri n care ntre obiectul impozabil i sursa de plat a impozitului trebuie fcut o net distincie. Astfel, de exemplu, la impozitul pe cldiri, obiectul impozabil o constituie cldirile (valoarea acestora), procesul economic de utilizare a cldirilor, iar izvorul sau sursa de plat a impozitului pe cldiri l constituie alte venituri realizate de proprietarii cldirilor. n mod obinuit, legea precizeaz numai obiectul impozabil, sursa de plat a impozitului subnelegndu-se. Obiectul taxei pe valoarea adugat l constituie valoarea nou creat de agentul economic. Modul de impunere i de percepere (asieta) a impozitului cuprinde msurile i metodele succesive folosite de organele financiare pentru stabilirea, constatarea, evaluarea materiei impozabile, determinarea cuantumului impozitului i perceperea sau ncasarea impozitului. Experiena financiar a mai multor ri confirm c materia impozabil se poate evalua prin trei metode, i anume: metoda evalurii indirecte, care se bazeaz pe prezumie, metoda evalurii directe, cnd se folosesc diferite probe, registre, acte i metoda normativ, cnd materia impozabil este evaluat de nsi legea impozitului respectiv. n cazul metodei evalurii indirecte, se pot folosi urmtoarele ci de realizare, i anume: evaluarea pe baza indiciilor exterioare ale materiei impozabile, care se folosete n cazul impozitelor de tip real i duce la stabilirea cu aproximaie a valorii materiei impozabile, indiferent de persoana care posed obiectul impozabil. Acest procedeu de evaluare a materiei impozabile se folosete la calcularea impozitului funciar, a impozitului pe cldiri, etc. Evaluarea pe baza indiciilor exterioare este foarte simpl i deci puin costisitoare. Ea prezint inconvenientul c nu duce la determinarea exact a bazei impozabile, fcnd ca impunerea s poat deveni inechitabil; evaluarea forfetar, care const n faptul c organele financiare, n acord cu subiectul impozabil, stabilesc o anumit valoare a materiei impozabile. Nici n acest caz nu se asigur exactitatea evalurii materiei impozabile; evaluarea administrativ, care const n determinarea valorii materiei impozabile de ctre organele financiare pe baza datelor de care dispun acestea. n situaia n care subiectul impozabil este nemulumit de modul cum s-a determinat baza impozabil, el are dreptul s o conteste, administrnd probele corespunztoare. Metoda evalurii directe poate folosi dou ci de determinare a mrimii valorii obiectului impozabil, i anume: evaluarea pe baza evidenelor i a declaraiei pltitorului. Pltitorii de impozite sunt obligai s in evidena activitii pe care o desfoar, din care s rezulte cheltuielile efectuate i veniturile realizate, s ncheie bilanul contabil, precum i s ntocmeasc (de regul anual) o declaraie de impunere, din care s rezulte

81

venitul, averea, valoarea succesiunii, etc., pe baza crora pltitorul sau organul financiar determin mrimea valoric a obiectului impozabil. Dei aceast cale de evaluare este utilizat destul de mult, ea prezint inconvenientul c face posibil sustragerea de la impunere a unei pri din obiectul impozabil, ntruct evidenele i declaraiile nu sunt ntotdeauna sincere, iar secretul operaiunilor comerciale ngreuneaz controlul efectuat de ctre organele financiare; evaluarea pe baza declaraiei unei tere persoane. O astfel de declaraie poate fi dat de ctre persoanele care cunosc mrimea materiei impozabile i au obligaia prin lege s declare organelor financiare datele necesare n vederea calculrii impozitului. Aceast cale de evaluare se folosete pentru stabilirea veniturilor proprietarilor de imobile nchiriate, pentru determinarea impozitului pe salarii, pentru impunerea membrilor consiliilor de administraie, a cenzorilor, etc. Metoda normativ de evaluare a materiei impozabile const n determinarea bazei impozabile de ctre nsui legea care reglementeaz materia impozitului respectiv dup anumite norme, stabilind venituri impozabile normate, nete. Aceasta nseamn c, la stabilirea veniturilor impozabile normate, legiuitorul a avut n vedere cheltuielile efectuate de contribuabil pentru obinerea venitului net respectiv. Metoda normativ este folosit la determinarea venitului impozabil pe hectar, difereniat pe zone de fertilitate i culturi, la stabilirea veniturilor impozabile pe feluri de meserii, etc. Determinarea veniturilor impozabile dup anumite norme prezint urmtoarele avantaje: simplific munca organelor financiare n calcularea impozitelor, d posibilitatea pltitorului s cunoasc n mod cert obligaiile sale fiscale i l stimuleaz s lucreze ct mai bine, s obin venituri ct mai mari, cunoscut fiind c veniturile obinute n plus peste cele normate nu sunt impozabile. Dup ce impozitul este calculat, urmeaz perceperea (ncasarea) lui. n acest scop, pentru unele impozite, organele financiare ntiineaz n scris pltitorii asupra impozitului datorat, preciznd ratele i termenele de plat. n decursul timpului, ncasarea impozitelor s-a efectuat n mai multe feluri, i anume: prin colectarea i plata sa de ctre o anumit persoan din cadrul unei comuniti sau uniti administrativ-teritoriale; prin concesionarea sau arendarea activitii; prin ncasarea impozitelor de ctre organele financiare ale statului, care s-a generalizat de mai multe decenii. n prezent, perceperea impozitelor se efectueaz prin urmtoarele procedee: plata direct; reinerea i virarea; impunerea i debitarea; aplicarea de timbre fiscale i eliberarea de recipise CEC sau ale trezoreriei statului. Plata direct este procedeul potrivit cruia agenii economici determin singuri, din proprie iniiativ, baza impozabil, n concordan cu prevederile actelor normative, calculeaz impozitul aferent i l vireaz (achit) la termenul legal n contul bugetului statului sau n contul bugetelor locale. Pltitorii rmn rspunztori pentru calcularea corect i plata la timp a impozitului. Organele financiare controleaz exactitatea calculelor i plata la termen a impozitului. Plata direct se folosete pentru ncasarea impozitului pe profit, a taxei asupra terenurilor proprietate de stat, a taxei pe valoarea adugat. Reinerea i virarea (stopajul la surs) este un procedeu de ncasare a unor impozite i taxe datorate bugetului statului, prin care un agent economic, o instituie sau o ter persoan fizic, atunci cnd pltete drepturile bneti pentru munca prestat (salarii, drepturi de autor, onorarii, tantieme sau dividende, etc.), are obligaia s calculeze impozitele aferente acestor ctiguri, s le rein i s le vireze la termenele stabilite prin lege la bugetul statului.

82

Folosirea acestui procedeu economisete timpul pltitorilor, simplific munca i formalitile de ncasare a impozitelor, asigur alimentarea operativ a bugetului statului i a bugetelor locale cu venituri care provin din aceste surse. Periodic, organele financiare verific dac impozitele respective au fost corect calculate i dac s-au virat la termenele legale la bugetul statului sau la bugetele locale. Impunerea i debitarea este procedeul potrivit cruia unele impozite i taxe anuale cu caracter de continuitate se calculeaz de ctre organele financiare, se nregistreaz n rolurile fiscale, se ntiineaz n scris contribuabilii asupra ratelor i termenelor de plat i apoi se urmrete ncasarea lor. Acest procedeu se utilizeaz pentru ncasarea impozitului pe veniturile agricole, a impozitului pe cldiri, pe veniturile ntreprinztorilor, a taxei pe mijloacele de transport, etc. Perceperea de venituri bugetare prin aplicarea de timbre fiscale mobile se folosete la ncasarea taxelor de timbru datorate statului pentru diferite aciuni n justiie, a taxelor privind eliberarea, legalizarea i autentificarea diferitelor acte, certificate, etc. de ctre notarii publici, instanele judectoreti i de ctre alte organe ale administraiei de stat. Dac taxa de timbru este de valoare mare, suma respectiv se depune la unitatea CEC teritorial care elibereaz recipisa CEC sau la Trezoreria statului, care elibereaz o chitan de atest plata taxei respective. Organele financiare pot ncasa impozitele de la subiectele impozabile pe dou ci, i anume: a) contribuabilul este obligat s achite din proprie iniiativ suma datorat bugetului statului sau bugetului local, situaie n care impozitul se numete portabil; b) organul fiscal este obligat s se deplaseze la domiciliul (sediul) pltitorului pentru a ncasa impozitul. n acest caz impozitul se numete cherabil. Unitatea de impunere este unitatea de msur cu care se evalueaz obiectul impozabil, cum ar fi unitatea monetar pentru impozitul pe profit i pe salarii, metrul ptrat la impozitul pe cldiri, hectarul la impozitul pe veniturile agricole, etc. Cota de impunere este suma sau procentul care se aplic asupra bazei impozabile i cu ajutorul creia se calculeaz impozitul. Cota de impunere mai poate fi definit ca fiind impozitul aferent unei uniti de impunere. Cuantumul impozitului depinde de volumul bazei impozabile i de mrimea cotelor de impunere. Cotele de impozit sunt difereniate n funcie de natura i de mrimea venitului impozabil, a averii, precum i de categoriile de pltitori. Cotele de impozit sunt de mai multe feluri, i anume: a) cote fixe (n sum fix, egal, forfetar); b) cote procentuale: - proporionale - progresive: - orizontale - verticale: - simple - compuse - regresive Cotele fixe (forfetare) sunt stabilite n sum fix (egal) neschimbat, independent de nivelul venitului impozabil, de mrimea averii sau de situaia social a pltitorului. Aceste cote se utilizeaz atunci cnd bazele impozabile sunt exprimate n uniti naturale, ca de exemplu, la calcularea impozitului agricol n sum fix pe hectar, la determinarea impozitului pe terenuri (sub form de cot n sum fix pe mp), la calcularea impozitului forfetar datorat de anumii comerciani ambulani, la aplicarea taxelor asupra mijloacelor de transport, etc.

83

Cotele procentuale reprezint un anumit procent din suta de lei de venit impozabil. Aceste cote se aplic numai bazelor impozabile exprimate valoric. Cotele proporionale sunt acelea al cror procent rmne nemodificat (constant), indiferent de mrimea bazei impozabile i de situaia social a pltitorului. Aceste cote se numesc proporionale, deoarece, dac se face raportul dintre impozitul rezultat prin aplicarea lor i venitul impozabil, se constat c proporia rmne aceeai. Cotele proporionale i stimuleaz pe agenii economici i pe productorii individuali s-i dezvolte i s-i perfecioneze activitatea. Ele se aplic i asupra veniturilor populaiei n cazurile n care impozitul respectiv nu are drept scop redistribuirea n prea mare msur a veniturilor contribuabililor. Cotele progresive cresc pe msura creterii venitului impozabil, fie ntr-un ritm constant, fie ntr-un ritm variabil. n funcie de natura venitului impozabil, a averii impozabile, i de categoriile de pltitori, cotele progresive pot s opereze att orizontal, ct i vertical. Pentru progresivitatea orizontal, este caracteristic faptul c, la venituri impozabile egale ca mrime, cota de impozit este diferit n funcie de natura venitului impozabil, a averii impozabile i de categoriile de pltitori. Spre exemplu, prima cot (cota de pornire) este de 17% n cazul impozitului pe veniturile oamenilor de litere, art i tiin, de 18% la impozitul pe salarii i de 10% n cazul impozitului pe veniturile meseriailor particulari, etc. n schimb, la progresivitatea vertical, cota de impozit crete pe msura creterii veniturilor, precum i n funcie de natura venitului impozabil i de categoriile de pltitori, ajungnd spre exemplu, pn la 35% pentru veniturile oamenilor de litere, art i tiin, la 40% pentru salarii, la 40% n cazul impozitului pe veniturile meseriailor particulari, etc. La un moment dat, cotele progresive nu mai cresc; ele devin degresive, adic de la un anumit nivel al veniturilor progresivitatea se oprete, transformndu-se n cote proporionale. Degresivitatea este necesar, deoarece altfel s-ar ajunge nu numai la o egalitate ntre venitul impozabil i impozit, ci chiar la depirea de ctre impozit a bazei impozabile. Cotele progresive verticale sunt, la rndul lor, de dou feluri: simple (globale) i compuse (pe trane). n cazul cotelor progresive simple se aplic procentul de impunere aferent tranei superioare a venitului impozabil la ntregul venit impozabil realizat de ctre pltitor. Cotele progresive compuse (pe trane) se aplic separat, fiecrei trane cu procentul aferent; dup efectuarea acestei operaiuni, se nsumeaz impozitul corespunztor fiecrei trane de venit impozabil i se obine impozitul total de plat. Cotele regresive nu sunt specifice economiei noastre. Ele se micoreaz pe msura creterii venitului impozabil, n scopul avantajrii pltitorului. Cotele progresive simple sunt folosite foarte puin, deoarece ele duc la salturi, la inechiti n impunere, ca urmare a faptului c nu iau n considerare trecerea de la o tran la alta. Cotele progresive compuse sunt elastice i mai convenabile pentru pltitori, deoarece procentele aplicate tranelor precedente in seama, la calcularea impozitului, de veniturile intermediare din cadrul tranei, precum i de trecerea de la o tran la alta. Ele se utilizeaz pe larg n ara noastr. n cazul impozitelor indirecte acioneaz de fapt cotele regresive, ntruct la cumprarea unei mrfi se pltete acelai impozit, indiferent de mrimea veniturilor pe care le are cumprtorul. Rezult c impozitul indirect pltit pentru un anumit produs este relativ mai mic cu ct cumprtorul are un venit mai mare.

84

Termenele de plat arat cnd i cum (integral sau n rate) trebuie s se plteasc impozitul. Termenele de plat a impozitelor sunt prevzute de fiecare act normativ care instituie venituri bugetare. La fixarea acestor termene se au n vedere att perioadele de realizare a veniturilor din care se pltesc impozitele, ct i necesitatea de a se asigura alimentarea continu a bugetului statului i a bugetelor locale cu resurse bneti. De asemenea, se are n vedere dimensionarea ct mai judicioas a sumelor datorate statului, pentru a nu se lsa mijloacele bneti cuvenite bugetului statului sau bugetelor locale prea mult timp la dispoziia agenilor economici, constituindu-i pasive stabile prea mari. n plus, stabilirea precis a termenelor de plat constituie una din condiiile eseniale care face ca pltitorul s tie precis ct datoreaz statului i cnd trebuie s plteasc impozitul. nlesnirile acordate la plata impozitelor i taxelor fac parte din msurile de politic economic, financiar i social adoptate de statul romn. Astfel, se acord diferite nlesniri companiilor naionale, regiilor autonome, societilor comerciale i ntreprinderilor private, cooperativelor i se exonereaz de la plile fiscale anumite categorii de ceteni, a cror stare material, civil i social justific acordarea unor astfel de nlesniri. nlesnirile cuprind scutiri, reduceri, bonificaii, compensri sau restituiri de sume pltite n plus, amnri, ealonri, reealonri, etc. de la plata impozitelor i a altor venituri bugetare. De nlesniri la plata impozitelor beneficiaz i persoanele invalide, cu handicap, n vrst i cele care au adus servicii deosebite patriei. De asemenea, pot beneficia de nlesniri (reduceri sau scutiri) de la plata impozitelor i taxelor companiile naionale, societilor comerciale i ntreprinderile private, persoanele fizice i juridice strine aflate n ara noastr, n condiii de reciprocitate. Contribuabilii au obligaia s in n mod corect contabilitatea activitii lor, s depun n termen la organele financiare declaraiile de impunere, deconturile, bilanurile contabile, conturile de profit i pierderi, documentele i informaiile solicitate, etc. Fiecare persoan juridic i fizic trebuie s-i achite obligaiile fiscale fa de stat la termenele stabilite. Pltitorii sunt rspunztori de respectarea strict a prevederilor cuprinse n legislaia privitoare la veniturile bugetare. Nerespectarea normelor juridice n vigoare privitoare la plata impozitelor, taxelor, etc., atrage dup sine sanciuni, cum sunt: majorri, amenzi, executri silite, iar n cazuri mai grave, aplicarea de sanciuni penale. ntrzierea plii impozitelor i taxelor datorate bugetului statului sau bugetelor locale de ctre agenii economici d dreptul organelor financiar-bancare s vireze aceste sume, inclusiv majorrile i amenzile, din conturile pltitorilor n contul bugetului statului. Pltitorii au dreptul s cear revizuirea impunerii, a aplicrii amenzilor, etc. atunci cnd apreciaz c s-au produs erori n stabilirea acestora. Respectarea drepturilor pltitorilor de impozite contribuie la ntrirea legalitii.

6. 4. Clasificarea veniturilor bugetare Veniturile bugetare se pot clasifica din mai multe puncte de vedere. 1. Dup modul cum sunt calculate, aezate i ncasate, impozitele pot fi: a) Impozite directe, care se percep periodic (lunar, trimestrial, anual), direct i nominal de la persoanele fizice i juridice pe baza venitului constatat sau asupra valorii bunurilor care le aparin, cum sunt, impozitul pe profit, impozitul pe salarii, impozitul pe veniturile agricole, etc. Avnd n vedere criteriile care stau la baza aezrii i ncasrii impozitelor directe, acestea se pot clasifica n impozite reale i impozite personale.

85

Impozitele reale se aeaz asupra bunurilor care constituie avuia material a cetenilor, ca de exemplu, terenurile, imobilele, construciile, fr a ine seama de veniturile pe care acestea le produc. Ele vizau i activitile industriale, meteugreti, comerciale, desfurate n grup sau individual i care erau apreciate n funcie de fora de munc utilizat, de fora motrice folosit, de felul i cantitatea de materie prim prelucrat, de volumul produciei realizate, de mrimea localitii n care se desfoar activitatea, de comerul cu ridicata sau cu amnuntul practicat, de capitalul mobiliar folosit, etc., indiferent de situaia personal a pltitorului impozitului. Ca impozite de tip real menionm: impozitul funciar, impozitul pe cldiri, impozitul datorat de meteugari i negustori (patenta). Impozitele reale mai poart denumirea de impozite obiective sau pe produs, ntruct se aeaz asupra venitului brut dat de obiectul impozabil, fr a avea vreo legtur cu situaia social a pltitorului de impozit. Impozitele personale au n vedere, n primul rnd, situaia social i personal a subiectului impozabil, ele aezndu-se asupra veniturilor sau averii acestuia i chiar indiferent de nivelul lor. Obiectul impunerii l constituie veniturile dobndite sub form de salarii, ctiguri din profesii libere, beneficii din activiti industriale, bancare, din comer, venitul net obinut din exploatarea pmntului, din arenzi, din chirii, dobnzi pentru sume de bani mprumutate, dividende pentru aciuni i pri sociale, etc. De asemenea, se mai impun bunurile imobiliare care aparin cetenilor, transferurile de proprieti prin acte de vnzarecumprare, activul net al ntreprinderilor, succesiunile, donaiile, tranzaciile cu hrtii de valoare, aportul de capital la societi, etc. n cazul impozitelor de tip personal se ine seama att de mrimea venitului impozabil realizat, ct i de situaia personal a contribuabilului (cstorit, necstorit, cu sau fr copii, divorat, vduv, cu sau fr persoane n ntreinere, cu sau fr merite deosebite fa de ar, invalid, etc.). Impunerea se face fie separat pe fiecare fel de venit, fie global pentru veniturile realizate din diferite surse, n cote proporionale sau progresive. n cazul impozitelor personale, unele venituri sau componente ale averii sunt supuse la dou impozite distincte. De pild, profitul se impune pentru ntreaga societate comercial, iar dividendele se impun separat pe fiecare acionar sau asociat. Ca urmare, ele se mai numesc i impozite subiective. b) Impozitele indirecte, care se ncaseaz prin preul mrfurilor (n special mrfuri de consum) o dat cu vnzarea acestora, fiind numite i impozite pe cheltuieli sau impozite pe consum. n prezent, n Romnia se ntlnesc din aceast categorie taxa pe valoarea adugat, accizele, taxele vamale, etc. 2. Din punctul de vedere al materiei impozabile, impozitele se pot clasifica astfel: impozite pe venit; impozite pe avere; impozite pe cheltuieli. 3. Din punctul de vedere al provenienei lor, se disting urmtoarele categorii de venituri bugetare: venituri bugetare care provin de la companiile naionale, regiile autonome, societile comerciale cu capital de stat i instituiile publice, cum sunt: impozitul pe profit, taxa pe valoarea adugat, contribuiile pentru asigurrile sociale de stat, taxele asupra terenurilor proprietate de stat, impozitul asupra veniturilor din operaiunile cu strintatea, taxele pentru verificarea aparatelor de msurat i cntrit, impozitul pe veniturile din vnzarea unor bunuri ale statului, vrsminte din profitul net al Bncii Naionale a Romniei, vrsminte din profitul net al companiilor naionale, regiilor autonome i societilor comerciale, etc.

86

ncasarea veniturilor bugetare de la companiile naionale, de la regiile autonome, de la societile comerciale cu capital de stat i de la instituiile publice nu duce la schimbarea formei de proprietate asupra acestor resurse bneti, deoarece ele rmn mai departe n proprietatea statului; venituri bugetare care provin de la unitile i organizaiile cooperatiste, cum sunt: impozitul pe profitul cooperativelor meteugreti, al celor de consum i de credit, impozitul pe veniturile asociaiilor agricole, taxa pe valoarea adugat, diferite taxe, etc. Mobilizarea acestor venituri la bugetul statului atrage dup sine schimbarea formei de proprietate, mijloacele bneti trecnd din proprietatea cooperatist n proprietatea statului; venituri bugetare care se ncaseaz de la ntreprinderile mixte, private i de la ntreprinztorii particulari, cum sunt: impozitul pe profit, taxa pe valoarea adugat, taxe, contribuii pentru asigurrile sociale, etc. Aceste venituri, o dat ncasate, devin proprietate public; venituri bugetare care se ncaseaz de la populaie, i anume: impozitul pe veniturile populaiei, impozitul pe salarii, impozitul pe veniturile agricole, impozitele i taxele locale, etc. Populaia poate contribui i voluntar la formarea veniturilor bugetare, pe urmtoarele ci: prin participarea la Loteria Naional, prin subscrierile la mprumuturile de stat, prin creterea soldului general al depunerilor la CEC, prin donaii, etc. ncasarea acestor venituri duce la transformarea lor n proprietate public; venituri care provin din mprumuturi externe. n anumite cazuri, statul poate s apeleze i la mprumuturile externe, ns ponderea acestor venituri n totalul veniturilor statului nu trebuie s depeasc anumite limite; venituri din taxe vamale i alte venituri. Taxele vamale se ncaseaz la bugetul de stat de la agenii economici i de la persoanele fizice pentru mrfurile importate, n vederea raionalizrii importurilor i n scopul stimulrii producerii n ar a unor produse similare. De asemenea, taxele vamale se ncaseaz i de la alte persoane juridice i de la persoanele fizice pentru bunurile aduse sau primite din strintate, precum i pentru bunurile expediate sau duse n strintate. Exist i taxe vamale de export i de tranzit. 4. Din punctul de vedere al coninutului lor economic, veniturile bugetare se pot clasifica n trei categorii: venituri bugetare care au coninut fiscal, adic sunt impozite, ca de exemplu impozitul pe profit, impozitul pe salarii, taxa pe valoarea adugat, impozitul pe veniturile agricole, impozitele i taxele de la societile mixte, private i de la populaie; venituri bugetare care nu au caracter fiscal, cum sunt spre exemplu: vrsmintele din profitul net al Bncii Naionale a Romniei, vrsmintele din profitul net al companiilor naionale, regiilor autonome i societilor comerciale, contribuiile pentru asigurrile sociale de stat, veniturile din operaiuni cu strintatea, vrsmintele la buget de la instituiile publice, restituirile de fonduri din finanarea bugetar a anilor precedeni, ncasarea ratelor i dobnzilor la creditele externe acordate de la buget, diverse venituri, etc.;

87

venituri din capital, care cuprind venituri din valorificarea unor bunuri ale instituiilor publice, venituri din valorificarea stocurilor de la rezerva de stat i din mobilizare. 5. Dup caracterul veniturilor bugetare exist: venituri curente, ordinare (obinuite, normale, cu caracter regularitate, de permanen), care formeaz baza veniturilor bugetare, ca de exemplu: impozitul pe profit, impozitul pe salarii, taxa pe valoarea adugat, impozitul pe veniturile agricole, diferite taxe, etc.; venituri extraordinare, care se ncaseaz n situaii excepionale pentru a face fa unor cheltuieli neobinuite, ca de exemplu lansarea unui mprumut de stat, instituirea unui impozit special, a unei taxe, etc. 6. Din punctul de vedere al apartenenei lor la componentele bugetului public naional, veniturile se clasific n urmtoarele categorii: venituri care se ncaseaz la bugetul de stat; venituri care revin bugetelor locale; venituri care alimenteaz bugetele fondurilor speciale; venituri care se cuvin bugetului asigurrilor sociale de stat.

6.5. Indicatori privind nivelul, structura i dinamica veniturilor publice Indicatori privind nivelul veniturilor publice
Indicator 1. Volumul veniturilor Formula de calcul

publice a) n expresie nominal b) n expresie real

VPT = VPTi VPTn = VPTni VPTr =

VPTr IP

Explicaie Totalitatea veniturilor publice

2. Ponderea veniturilor publice n PIB 3. Veniturile medii pe locuitor publice

%VPTPIB = VPT 100

PIB

VPloc. =

VPT Populatie

Totalitatea veniturilor publice exprimate n preuri curente ale anului de calcul Totalitatea veniturilor publice exprimate n preuri constante ale unei perioade de baz (se obin prin mprirea valorilor nominale la un indice de pre) Exprim partea din produsul intern brut realizat ntr-un an care se aloc pentru acoperirea nevoilor colective ale societii Suma alocat fiecrui locuitor n urma distribuirii resurselor n economie. Se poate exprima n moned naional sau ntr-o moned care s asigure comparabilitatea datelor.

Indicatori privind structura veniturilor publice Indicator Formula de calcul Ponderea fiecrei categorii de Gi = VPi/VPT x 100
venituri n total venituri publice

Explicaie
Exprim modul de formare a veniturilor publice totale, n funcie de proveniena fiecrei categorii de venit

88

Indicatori privind dinamica veniturilor publice

Indicator 1. Modificarea absolut a veniturilor publice a) n expresie nominal Formula de calcul VP = VP1 VP0 Explicaie Exprim suma cu care se modific volumul veniturilor publice de la o perioad la alta Exprim suma cu care se modific volumul veniturilor publice exprimate n preurile curente ale perioadelor luate n considerare Exprim suma cu care se modific volumul veniturilor publice exprimate n preurile constante ale unei perioade de baz. Exprim procentul cu care variaz veniturile publice de la o perioad la alta. Exprim modificarea procentual a veniturilor publice exprimate n preurile curente ale perioadelor analizate Exprim modificarea procentual a veniturilor publice exprimate n preuri constante. Exprim modificarea proporiei de alocare a PIB destinat acoperirii nevoilor colective Exprim modificarea gradului de alocare a veniturilor publice pe cap de locuitor. Exprim mutaiile ce se produc la nivelul categoriilor de venituri care alctuiesc veniturile publice totale. Indicatorul de coresponden poate lua urmtoarele valori: - raport supraunitar, adic o modificare mai rapid a veniturilor n raport cu PIB. - raport unitar, ceea ce semnific modificarea cu

VPn= VPn1 VPn0

b) n expresie real

VPr= VPr1 VPr0

2. Modificarea relativ a veniturilor publice a) n expresie nominal

% VP =

VP1 VP0 VP0

100

% VPn =

VPn 1 VPn 0 VPn 0

100

b) n expresie real

% VPr =

VPr 1 VPr 0 VPr 0

100

3. Modificarea ponderii veniturilor publice n PIB 4.Modificarea veniturilor publice medii pe locuitor 5. Modificarea structurii veniturilor publice 6.Indicatorul privind corespondena dintre modificarea veniturilor publice i modificarea PIB

%VPPIB =(VP1/PIB1 VP0/PIB0)x100

VPloc=VP1/Populaie1-VP0/Populaie0

gi = (

VPi1 VPi 0 ) x 100 VPT1 VPT0

KVP/PIB =

VP1 100 VP0 I = VP PIB1 I PIB 100 PIB0

89

7.Elasticitatea veniturilor publice n raport cu PIB

eVP/PIB =

VP1 VP0 100 VP0 PIB1 PIB0 100 PIB0

aceeai mrime a veniturilor publice i a PIB. - raport supraunitar, semnificnd o modificare a veniturilor publice inferioar modificrii PIB. Exprim modificarea procentual a veniturilor publice, la modificarea cu 1% a produsului intern brut. Coeficientul de elasticitate i indicatorul de coresponden trebuie s fie situate n acelai interval, comparativ cu 1.

6.6. Caracteristicile impozitelor directe Impozitele directe constituie cea mai veche form de impunere. n decursul timpului, impozitele directe au fost aezate i ncasate n funcie de nivelul de dezvoltare economic, fiind stabilite pe diferite bunuri materiale, pe diverse activiti, pe venituri sau pe avere. n prima parte a secolului al XX-lea, impozitele stabilite pe bunuri materiale i pe diverse activiti (adic impozitele de tip real) au fost treptat nlocuite cu impozitele pe venituri (salarii, rent, profit) i cu cele pe avere (mobiliar sau imobiliar), respectiv cu impozite de tip personal, care au determinat ca printre pltitorii de impozite s apar marea mas a ranilor, muncitorilor i funcionarilor. ntruct impozitele directe sunt nominative, reglementate n funcie de natura i de mrimea venitului sau a averii i au termene de plat stabilite i cunoscute n prealabil, ele sunt preferabile impozitelor indirecte din punct de vedere al echitii fiscale. Se poate aprecia c impozitele directe prezint urmtoarele avantaje: constituie un venit sigur pentru stat, dinainte cunoscut, pe care se poate baza n anumite intervale de timp; ndeplinesc deziderate de justiie fiscal, deoarece sunt exonerate veniturile necesare minimului de existen; au n vedere natura i mrimea venitului sau a averii impozabile i prin faptul c in seama de sarcinile familiale; sunt uor de calculat i de perceput; reducerea impozitelor directe ncurajeaz producia, etc. Impozitele directe prezint i urmtoarele dezavantaje: nu sunt agreabile pentru marea mas de pltitori, care ar prefera impozitele indirecte; se consider c nu ar fi productive; conducerea statului nu are interes s devin nepopular prin mrirea acestor impozite; pot duce la abuzuri n ceea ce privete aezarea i ncasarea impozitelor; se poate practica evaziunea fiscal, etc. Impozitele directe pot fi reale i personale. Impozitele reale (pe obiecte) sunt cele aezate pe obiecte, pe bunuri, pe diferitele elemente ale averii contribuabililor, fr a se ine seama de persoana nsi a acestor pltitori, de situaia i de sarcinile lor familiale. Prin urmare, impozitele reale fac abstracie de persoana care posed, care folosete bunul, considernd bunul (obiectul) ca productor de venit. ntruct se ia n considerare numai bunul distinct, nesocotindu-se situaia personal a subiectului posesor al bunului, acest tip de impozit nu face posibil scderea sarcinilor pe care

90

le are pltitorul. Din aceste motive, impozitele reale creeaz stri de inechitate fiscal. Un proprietar mpovrat cu sarcini personale pltete astfel acelai impozit ca i cel liber de orice sarcin. Se constat c doi contribuabili, cu putere de contribuie inegal, pltesc un impozit egal. Cele mai rspndite impozite reale pe plan internaional au fost cele privind impunerea pmntului, a cldirilor, a diferitelor activiti neagricole, precum i circulaia capitalului bnesc. n secolul al XIX-lea, cnd pmntul reprezenta principala form a bogiei i cel mai important mijloc de producie, n mai multe ri din Europa a fost instituit impozitul funciar (pe pmnt). La nceput, suma impozitului funciar datorat statului se determina n funcie de suprafaa terenurilor; aceasta era metoda cea mai simpl, care s-a practicat mult vreme n diferite ri. Ea a fost considerat necorespunztoare, ducnd la un impozit inechitabil, deoarece terenurile erau de o fertilitate diferit, aveau un randament diferit, i n plus, nu se inea seama de capitalul investit i de munca agricultorului. Ulterior, impunerea s-a fcut i dup inventarul viu sau mort, adic dup numrul de vite de munc, de unelte, dup preul pmntului. Mai trziu, impunerea s-a fcut dup repartiia terenurilor n diferite clase cu tarife speciale (dup bonitate), dup cantitatea de produse obinute, dup randament. Impozitul se percepea sub form de dijm (a zecea parte sau mai mult), n natur. Impozitul funciar s-a calculat apoi dup valoarea productiv a terenurilor, determinat n funcie de valoarea medie a produciei pe un anumit numr de ani. n legislaia modern, impozitul funciar se determin dup randamentul mediu, o metod simpl de calcul, iar impozitul apare ca stimulator pentru productori. S-a folosit i se mai folosete nc metoda indiciilor, care const n msurarea terenurilor, combinat cu o prezumie asupra inventarului. Un progres n aezarea i ncasarea impozitului funciar l-a constituit introducerea cadastrului. Cadastrul const n deschiderea i inventarierea bunurilor din fiecare localitate, trecerea lor ntr-un registru, precizarea suprafeei de teren, a valorii fiecrei parcele de teren, cu menionarea veniturilor realizate de pe terenurile respective. Impozitul funciar se calculeaz pe baza cadastrului, care este de fapt starea civil a terenurilor. Cadastrul a fost folosit nu numai pentru impozitul funciar, ci i pentru alte impozite, numite cadastrale. n afar de pmnt, impozitul real s-a calculat i pentru cldiri, n funcie de destinaia lor (locuine, magazine, prvlii, birouri, etc.). Impozitul se calcula n funcie de numrul i destinaia courilor, de suprafaa construit, de numrul uilor, al ferestrelor, de aspectul exterior, de suprafaa curii, de mrimea chiriei, etc. Folosirea acestor criterii nu ddea o imagine clar asupra cldirii, iar impunerea devenea inechitabil. Ca urmare a dezvoltrii manufacturilor, a industriei, comerului i profesiilor libere, a crescut numrul meteugarilor, industriailor, comercianilor i liber-profesionitilor. Corespunztor, a fost instituit impozitul pe veniturile din activitile industriale, comerciale i din profesiile libere, numit impozit pe patent. Acesta a fost stabilit dup unele criterii exterioare, ca de exemplu: natura ntreprinderii (atelier, fabric, comer, etc.), mrimea capitalului, numrul lucrtorilor, capacitatea de producie, fora motrice folosit, mrimea localitii n care se desfura activitatea, etc. Se poate constata c nici acest impozit nu era aezat n funcie de capacitatea contributiv a pltitorului, avea un randament redus, cotele de impozit erau mici, o parte din materia impozabil nu era impus, permitea practicarea evaziunii fiscale, nu asigura echitatea fiscal.

91

Dezvoltarea industriei i a comerului a determinat extinderea relaiilor de credit, a activitii bancare, precum i a comerului cu hrtii de valoare. Ca urmare, se constituie o categorie de oameni care plaseaz capitalurile bneti ce le aparin n operaiuni speculative, care au fost impui cu impozitul pe capitalurile bneti. Impozitul se determina pe baza sumei dobnzilor pe care mprumutatul le pltea pentru capitalul luat cu mprumut sau innd seama de cuantumul dobnzilor pe care creditorul le ncasa pentru capitalul acordat cu mprumut. Impozitul pe capitalurile bneti a avut un randament sczut, deoarece mprumutatul i mprumuttorul fceau declaraii de impunere nesincere, pentru a se sustrage de la plata impozitului. Unele impozite de tip real se practic i n prezent n diferite ri n curs de dezvoltare, precum i n ri dezvoltate. Impozitele personale. n a doua jumtate a secolului al XIX-lea i n primele decenii ale secolului al XX-lea, n diverse ri s-a trecut de la impozitul de tip real la impozitul de tip personal. Impozitele personale privesc n mod direct persoana contribuabilului, care se impune fie pe baza venitului su global, fie din diferitele sale surse de venituri grupate n clase, cu luarea n considerare a pasivului i a sarcinilor sale familiale. Se presupune c n cazul impozitelor personale se face distincie ntre ceea ce ncaseaz persoana i ceea ce are de plat ca subiect impozabil. Cel mai vechi impozit personal a fost capitaia, stabilit pe cap de locuitor n sum fix. A doua form a impozitului personal a constituit-o impozitul pe clase, care apare cu timpul, pe msur ce se face o mai mare deosebire ntre viaa de la sat i viaa de la ora. n perioada concentrrii meseriilor la ora, cnd se dezvolt comerul, se instituie impozitul pe clase de venituri. Trecerea de la impozitele reale la cele personale a fost reclamat de mai muli factori. Astfel, ntruct iniial muncitorii nu dispuneau de proprieti funciare, cldiri sau capitaluri mobiliare, ei nu datorau impozite reale. Creterea cheltuielilor statului a necesitat noi surse de venituri la buget, i implicit introducerea de noi impozite. De aceea, statul a instituit impunerea direct a muncitorilor i a funcionarilor care obineau venituri din munc (salarii). ntruct impozitele indirecte erau tot mai apstoare pentru persoanele cu venituri mici, s-a ivit necesitatea trecerii la impozitele personale. Ca urmare a problemelor sociale aprute n domeniul politicii fiscale, statul a trebuit s in seama de situaia material i personal a contribuabililor, s stabileasc un minim de venit neimpozabil, s acorde unele nlesniri la plata impozitelor pentru cei cu familii numeroase, s in seama de datoriile pe care contribuabilii le aveau fa de instituiile de credit, precum i s legifereze impunerea n funcie de mrimea venitului sau a averii. Astfel, s-a trecut de la impunerea proporional la impunerea progresiv. Toate acestea au nsemnat de fapt impunerea personal. Formele principale ale impozitelor personale sunt impozitele pe venit i impozitele pe avere. Venitul, din punct de vedere fiscal, este plusul efectiv pe care l obine un agent economic din activitatea sa la sfritul unei perioade. Plusul de bunuri economice se exprim n bani i constituie puterea de contribuie a pltitorului de impozit. Impozitele pe venit au fost instituite n perioadele n care s-a nregistrat o suficient difereniere a veniturilor realizate de diferitele categorii sociale. Practic, legiferarea acestui impozit a avut loc atunci cnd muncitorii i funcionarii realizau venituri sub forma salariilor, cnd industriaii, comercianii i bancherii realizau profituri, iar proprietarii funciari obineau

92

renta. Iniial exista un numr restrns de pltitori, iar cotele de impozit erau foarte mici. Cu timpul, a crescut numrul pltitorilor, iar cotele de impozit s-au majorat. Impozitul pe venit a fost stabilit n mod difereniat pentru persoanele fizice i pentru persoanele juridice. 6.7. Caracteristicile impozitelor indirecte (pe cheltuieli i pe consum) O alt surs important de venituri ale statului, necesare acoperirii cheltuielilor publice o constituie impozitele indirecte pe cheltuieli i pe consum. Impozitele indirecte se fundamenteaz prin adugarea la preul mrfurilor i la tarifele lucrrilor i serviciilor (n special cele de consum), o dat cu vnzarea acestora, a unor cote de impozit, fiind numite i impozite de cheltuieli. n cazul bugetului de stat al Romniei, ponderea impozitelor indirecte a crescut foarte mult, de la 40,36% n 1991 la 76,77% n anul 2000. Aceast evoluie se explic prin randamentul sczut al impozitelor directe, n special al impozitului pe profit i al impozitului pe salarii i prin introducerea taxei pe valoarea adugat n 1993 i creterea foarte accentuat a accizelor, cu rezultate foarte bune pentru veniturile bugetului de stat. Impozitele indirecte (pe cheltuieli) sunt cele cuprinse voalat n preurile mrfurilor de consum i n tarifele lucrrilor i serviciilor. Cumprnd mrfurile i beneficiind de anumite servicii, consumatorii pltesc i impozitul indirect. n calcularea i ncasarea impozitelor indirecte, cotele de impozitare utilizate nu sunt difereniate n funcie de veniturile, de averea sau de situaia social i personal a contribuabililor, aceste impozite aprnd ca fiind suportate n egal msur de toate categoriile sociale. Impozitele indirecte sunt stabilite, de regul, n cote fixe sau proporionale asupra preului mrfurilor supuse vnzrii i ale serviciilor prestate sau n sum fix pe unitatea de msur a mrfurilor. n felul acesta se creeaz impresia c impozitele indirecte ar fi suportate n msur egal de toate categoriile sociale i c sarcinile fiscale s-ar repartiza n mod echitabil. n realitate, repartizarea impozitelor indirecte pe subiectele impozabile are loc nu pe baza veniturilor realizate, ci n funcie de consumul personal al fiecrui membru al societii. Datorit discrepanei dintre mrimea veniturilor diferitelor grupe de populaie, se constat c impozitele indirecte au un pronunat caracter regresiv. Impactul acestor impozite indirecte asupra veniturilor este cu att mai mare cu ct veniturile realizate sunt mai mici. Cu ct o persoan obine venituri mai mici, cu att va fi mai srac i cu att suport un impozit indirect relativ mai mare, deoarece fiecare persoan are nevoie aproximativ de aceleai produse. Bineneles, situaia trebuie privit n mod relativ, deoarece impozitele indirecte sunt inechitabile, ns numai pentru persoanele care obin venituri fixe (burse, pensii, alocaii sociale, etc.). Pentru restul persoanelor, impozitele indirecte nu sunt att de reprobabile, prin comparaie, de exemplu, cu impozitul pe salarii, care este mult mai inechitabil, descurajnd munca salariat prin progresivitatea sa. Caracterul inechitabil al impozitelor indirecte rezult n principal din faptul c ele nu prevd un minimum de venit neimpozabil, nu cuprind nlesniri pentru persoanele care au copii sau pentru alte persoane aflate n ntreinere (n acest din urm caz, impozitul indirect suportat este i mai mare, deoarece ele au nevoie de mai multe produse). Impozitele indirecte i avantajeaz pe cei cu venituri mari, deoarece dup achitarea acestor impozite acetia realizeaz economii de venit care nu sunt impozabile i i dezavantajeaz pe cei cu venituri fixe reduse, al cror nivel de trai va fi afectat n mod decisiv prin neacordarea minimului neimpozabil.

93

Impozitele indirecte se vireaz la bugetul statului, de obicei de ctre agenii economici, ns sunt suportate efectiv de ctre consumatori, fiind cuprinse n preul mrfurilor i n tarifele lucrrilor i serviciilor. Att impozitele directe, ct i cele indirecte contribuie la scderea nivelului de trai al cetenilor, ns prin modaliti diferite; impozitele directe au ca efect, mai nti, scderea veniturilor nominale ale populaiei, n timp ce impozitele indirecte micoreaz nemijlocit veniturile reale, reducnd puterea de cumprare a cetenilor i aduc venituri la bugetul de stat. Impozitele indirecte afecteaz consumul, cu deosebire al bunurilor cu cerere elastic. n timp ce impozitele directe se cunosc de ctre pltitori, impozitele indirecte sunt necunoscute de ctre marea mas a cetenilor n ceea ce privete mrimea lor, fiind camuflate n preuri i tarife, fr ca pltitorul s-i dea seama, s observe c pltete i impozitul indirect. Unele teorii fiscale apreciaz c impozitele indirecte ar avea un caracter voluntar i c prin urmare cetenii ar fi liberi s plteasc sau s nu plteasc impozitele respective. Practic, ns aceste impozite nu pot fi evitate, deoarece cetenii au nevoie de mrfurile de larg consum strict necesare vieii lor. Dac impozitele indirecte ar afecta numai obiectele care sunt cu adevrat de lux, atunci impozitul aferent ar putea fi evitat. n ultima vreme, accizele, care sunt o component esenial a impozitelor indirecte, au cptat o extensie tot mai mare, trecnd de la statutul de impozit asupra bunurilor de lux la cel de impozit cu randament fiscal foarte ridicat, dar care afecteaz o categorie tot mai larg de bunuri. Prin aezarea i ncasarea impozitelor indirecte, statul exercit o constrngere economic i fiziologic asupra contribuabililor. Ali economiti susin c impozitele indirecte sunt resurse importante ale bugetului statului, afirmnd c, fiind incluse n preul bunurilor de larg consum, ele se suport treptat de ctre consumatori, fr s se remarce c odat cu cumprarea mrfurilor se pltete prin preul acestora i impozitul indirect. Mai muli economiti din diverse ri susin c impozitele indirecte sunt eficiente, adic uor i sigur de ncasat, sunt elastice, ceea ce nseamn c ele pot fi uor majorate i au caracter de anestezic, populaia nereacionnd imediat atunci cnd le suport. n perioadele de declin economic, de criz i de depresiune, impozitele indirecte pericliteaz veniturile bugetare ale statului, duc la deficite bugetare, ceea ce determin recurgerea la impozite i taxe extraordinare. n multe ri dezvoltate, impozitele indirecte dein o pondere important n veniturile statului. rile n curs de dezvoltare realizeaz prin impozite indirecte peste 50% din totalul veniturilor bugetare. Explicaia rezid n faptul c veniturile realizate de cetenii acestor state sunt mici, nu sunt constante i nu pot fi cunoscute cu exactitate, iar randamentul impozitelor pe venit este sczut. n plus, ncasarea impozitelor indirecte este mai comod, mai operativ i mai puin costisitoare. Folosirea impozitelor indirecte rspunde mai bine att cerinelor agenilor economici cu capital autohton, ct i ale societilor comerciale strine care i desfac produsele pe pieele rilor n curs de dezvoltare. Prin impozitele indirecte statul ncurajeaz consumul unor produse i limiteaz consumul produselor nocive, duntoare sntii. Impozitele indirecte afecteaz principiul echitii fiscale, mai ales prin intermediul accizelor; de asemenea ele contravin principiului unicitii impunerii, deoarece unul i acelai venit este impus att cu impozitele directe pe salarii i pe profit, ct i cu diferite impozite indirecte. Principalele

94

forme ale impozitelor indirecte sunt taxa pe valoarea adugat, accizele, taxele vamale, monopolul fiscal de stat. Aplicaie rezolvat Se cunosc urmtoarele date privind execuia bugetar pentru anii 2001 i 2002: Nr. crt Indicatori Unitate de Valori anul 2001 Valori anul msur 2002 1. Veniturile bugetului de stat Miliarde 148.203,1 179.205,5 lei 2. Veniturile bugetelor locale Miliarde 71.042,6 93.022,3 lei 3. Veniturile BASS Miliarde 76.231,2 97.124,5 lei S se determine: i. creterea nominal absolut i relativ a veniturilor bugetului de stat ii. iii. creterea nominal absolut i relativ a veniturilor bugetelor locale creterea nominal absolut i relativ a veniturilor BASS. Rezolvare: a) VPn= VPn1 VPn0 = 179.205,5 148.203,1 = 31.002,4 miliarde lei % VPn =
VPn 1 VPn 0 VPn 0
100 =

179.205,5 148.203,1 100 = 20,91% 148.203,1

b) VPn = 93.022,3 71.042,6 = 21.979,7 miliarde lei % VPn =

92.023,3 71.042,6 100 = 30,93% 71.042,6 97.124,5 76.231,2 100 = 27,40% 76.231,2

c) VPn = 97.124,5 76231,2 = 20.893,3 miliarde lei % VPn =

Aplicaie propus spre rezolvare: Se cunosc urmtoarele date privind execuia bugetar pentru anii n i n+1 Nr. Crt. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Indicatori Unitate de msur bugetului miliarde lei miliarde lei miliarde lei miliarde lei mii loc. lei/USD % Valori anul n 120.342 34.000 52.000 805.000 22.430 21.500 100 Valori anul n+1 148.300 68.000 75.000 1.150.000 22.400 29.000 108

Veniturile de stat Veniturile bugetelor locale Veniturile BASS P.I.B. Populaie Curs de schimb Indicele preurilor

i.

S se determine: Modificarea nominal absolut i relativ a veniturilor bugetare;

95

ii. iii. iv.

Modificarea real absolut i relativ a veniturilor bugetare lund n calcul indicele preurilor; Modificarea ponderii n PIB a veniturilor fiecrui buget; Veniturile bugetare publice medii pe locuitor exprimate n USD. Concepte cheie: Sistem fiscal; resurse financiare publice; venituri bugetare; venituri extrabugetare; impozit; impozite directe; impozite indirecte; rolul impozitelor; principiile impunerii; elementele impozitului; metode de evaluare a materiei impozabile; presiune fiscal; faciliti fiscale.

Teste de evaluare 1. Ce sunt resursele financiare publice? 2. Clasificai resursele financiare publice. 3. Definii impozitele i prezentai caracteristicile acestora. 4. Care sunt elementele impozitului? 5. Ce roluri pot juca ntr-un sistem fiscal modern? 6. Care sunt principiile impunerii? 7. Ce clasificri ale veniturilor bugetare cunoatei? 8. Prezentai metodele de evaluare a materiei impozabile. 9. Care sunt modalitile de percepere a impozitelor? 10. Care sunt cotele de impunere utilizate? 11. Precizai prin ce se individualizeaz impozitele directe? 12. Considerai c impunerea global a veniturilor realizate de persoanele fizice asigur o echitate fiscal mai mare dect impunerea separat? Bibliografie: 1.Drcea, M., Finane Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999 2.Moteanu, T., Finane Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001 3.Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 4.Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004

96

Tema nr. 7 Evaziunea fiscal

Obiective: Cunoaterea fenomenului de evaziune fiscal Cunoaterea formelor evaziunii fiscale i a ariei de manifestare Cunoaterea cauzelor i efectelor acesteia asupra activitii economice i sociale Prezentarea unor msuri de combatere i diminuare a ariei evaziunii fiscale Coninut: 7.1. Caracterizarea i formele evaziunii fiscale 7.2. Evaziunea fiscal n Romnia 7.3. Prevenirea i combaterea evaziunii fiscale 7.4. Eliminarea corupiei 7.5. Sancionarea evaziunii fiscale 7.1. Caracterizarea i formele evaziunii fiscale Evaziunea fiscal reprezint sustragerea de la impunere a unei pri mai mari sau mai mici din materia impozabil. Ca fenomen, evaziunea fiscal se ntlnete deopotriv att pe plan naional, ct i internaional. ntr-o definiie mai complet, evaziunea fiscal este prezentat ca fiind, sustragerea prin orice mijloace de la impunerea sau de la plata impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor sume datorate bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale de ctre persoanele fizice i persoanele juridice romne sau strine. n funcie de modul cum este realizat, sustragerea de la impunere poate fi: sustragere realizat la adpostul legii i sustragere cere se realizeaz cu nclcarea legii fiind, deci, ilicit sau frauduloas. Evaziunea realizat la adpostul legii este posibil, deoarece legislaia din diferite ri permite scoaterea de sub incidena impozitelor a unor venituri, pri de venituri, componente ale averii ori a anumitor acte i fapte care, n condiiile respectrii riguroase a cerinelor impunerii, nu ar trebui s scape de la impunere. Spre exemplu, impunerea veniturilor realizate de anumite categorii de persoane fizice pe baza unor norme medii de venit, creeaz condiii pentru contribuabilii care realizeaz venituri mai mari dect media, s nu plteasc impozit pentru diferena respectiv. n unele ri, legea d dreptul unui ntreprinztor persoan fizic s-i declare soia i copii drept asociai, chiar dac acetia nu au nici o contribuie la capitalul social sau la activitatea firmei. O astfel de asociaie permite ca profitul s fie repartizat ntre asociai fictivi, iar impunerea s se fac separat. n acest mod, se ajunge ca impozitul pltit statului s fie mai mic. Se ntlnesc, de asemenea, situaii cnd, n vederea impunerii, venitul total al soilor s fie mprit n mod egal, ntre acetia, indiferent de aportul concret al

97

fiecruia la realizarea lui. n acest fel se creeaz condiii pentru ca impozitul datorat statului s fie diminuat. Totodat, n practica fiscal din unele ri, o persoan fizic poate opta fie pentru impunerea utilizat n cazul veniturilor realizate de persoane fizice, fie pentru cea care se aplic profitului societilor de capital. Facilitile fiscale, care se acord agenilor economici din anumite ramuri ale economiei la nfiinarea sau pe parcursul desfurrii activitii sub forma unor scuturi sau reduceri de impozit pe profit, permit, de asemenea, ca, la adpostul legii, o parte din venit s scape de la impunere. Amortizarea accelerat, atunci cnd e permis de lege pentru unele categorii de mijloace fixe, conduce la diminuarea profitului impozabil. Atunci cnd statul se confrunt cu dificulti financiare mai deosebite, scoate de sub incidena impozitrii dobnzile aferente mprumuturilor contractate de el pe pia. Sustragerea de la impunere n baza legii poate fi evitat prin corectarea, perfecionarea i mbuntirea coninutului legilor care au fcut-o posibil. Evaziunea frauduloas se ntlnete pe o scar larg i se nfptuiete cu nclcarea prevederilor legale, bazndu-se deci, pe fraud i pe rea credin. Drept urmare acest fenomen antisocial trebuie combtut puternic, fiindc sustrage de la bugetul public un volum important de resurse financiare care ar putea fi folosit pentru acoperirea unor cheltuieli de ordin social sau economic. Frecvent, evaziunea fiscal frauduloas se ntlnete sub diferite forme, cum ar fi: - inerea unor registre contabile nereale; - distrugerea voit a unor documente care pot ajuta la aflarea adevrului privind livrrile de mrfuri, preurile folosite, comisioanele ncasate sau pltite; ntocmirea de documente de plat fictive; - modificarea nejustificat a preurilor de aprovizionare i a cheltuielilor de transport, manipulare i depozitare; practicarea unor preuri de livrare ori a unor cote de adaos comercial cu un nivel mai ridicat dect al celor afiate, declarate sau nregistrate n contabilitate; - ntocmirea unor declaraii vamale false la importul sau exportul de mrfuri; ntocmirea de declaraii de impunere false, cnd cu bun tiin nu sunt menionate dect o parte din veniturile realizate etc. Pe msura adncirii cooperrii economice internaionale i a dezvoltrii - pe multiple planuri a relaiilor dintre state cu sisteme fiscale diferite i cu un nivel de fiscalitate diferit, evaziunea fiscal nu se mai manifest doar ca un fenomen intern, naional, ci a devenit unul internaional. De exemplu, o firm avnd sediul de baz ntr-un anumit stat i diferite reprezentane n alte state, dintre care unele cu un regim fiscal mai blnd, va fi tentat s transfere o parte ct mai substanial din profitul realizat n statul cu fiscalitate mai ridicat n statul (statele) cu fiscalitate mai redus. Pe glob se gsesc numeroase paradisuri fiscale cu sunt ele denumite: Liechtenstein, Luxemburg, Bahamas, Bermude, Panama, Insulele Cayman etc. pe teritoriul acestor state sunt nfiinate numeroase firme strine ctre care sunt dirijate profiturile unitilor productive aflate pe teritoriul altor ri, eludndu-se astfel fiscul. n rile cu o experien bogat n fiscalitate, adaptat cerinelor economiei de pia, evaziunea fiscal (specific mai ales T.V.A.) poate fi ntlnit sub forme precum:

98

- Frauda pe termen lung, care apare atunci cnd un agent economic, care i-a creat n timp o bun reputaie prin comportament i rezultate, nceteaz brusc plile, declarndu-se n stare de faliment, dup ce n prealabil a avut grij s-i transfere profitul n alt ar; - Frauda pe termen scurt, care poat fi ntlnit atunci cnd o nou ntreprindere nfiinat (cu intenia ascuns de a obine bani prin pretenii false), nainteaz organelor fiscale o cerere justificat de rambursare a T.V.A., ns dup rambursare ntreprinderea n cauz i nceteaz activitatea, iar pltitorul dispare; - Sindromul Phoenix, cnd o firm ce avea obligaii de plat a T.V.A. se declar n stare de faliment sau se lichideaz, dar apare o alt firm cu acelai director. n acest caz, organelor fiscale le revine sarcina de a ncerca s ncaseze impozitul de la unitatea falimentar sau lichidat; - Sindromul companiilor multiple apare n cazul n care sunt nregistrate mai multe firme, printre care i una fantom. Aceasta din urm solicit rambursarea taxei pe valoarea adugat fr s fi participat la plata celei colectate, dup care dispare; - Manipulrile insignifiante care se concretizeaz n efectuarea unei serii de modificri mrunte n contabilitate, ca de exemplu: omiterea de la nsumare a unor pagini, nregistrarea repetat a unor facturi de intrare, reportare greit etc. toate acestea conduc la ntocmirea unui decont de T.V.A. incorect.

7.2. Evaziunea fiscal n Romnia Fenomenul evaziunii fiscale se ntlnete pe scar larg i n Romnia. Formele de manifestare a evaziunii fiscale n ara noastr sunt diferite. De exemplu, fundaiile, organizaiile i asociaiile non-profit, cu caracter umanitar, social, cultural, sportiv etc. sunt scutite de la plata taxelor vamale pentru unele bunuri provenite din ajutoare i donaii. n unele cazuri ns bunurile primite sub forma de ajutoare i donaii sunt utilizate n alte scopuri dect cele prevzute n obiectul de activitate sau nu sunt nregistrate n patrimoniu ori sunt utilizate n interes personal sau pentru obinerea de profit. Unii ageni economici practic preuri de livrare inferioare costurilor produselor livrate i, implicit, calculeaz accizele n raport de preurile respective i nu de costurile efective ale produselor, aa cum este legal. Concret, evaziunea fiscal se realizeaz prin: utilizarea ca baz de calcul a accizele datorate pentru buturile alcoolice, a preurilor de livrare negociate cu cumprtorul, preuri care se situau sub nivelul costurilor cu care au fost realizate produsele; stabilirea preului materiei prime, din care s-a obinut alcoolul folosit la fabricarea buturilor alcoolice, sub preul pieei. Cele mai frecvente cazuri de sustragere a agenilor economici de la plata obligaiilor ctre buget se produc prin nenregistrarea n contabilitate a veniturilor realizate. O alt modalitate de evaziune, la care se apeleaz destul de des, este aceea a folosirii de facturi externe falsificate, n care se nscriu preuri mai mici dect cele reale. Evaziunea fiscal se ntlnete i n cazul taxelor de timbru pentru activitatea notarial. Astfel, de exemplu, n cazul autentificrii actelor de vnzarecumprare, nu de puine ori, prile se neleg ca preul vnzrii nscris n actul

99

de vnzare-cumprare autentificat s fie inferior celui practicat n realitate, pentru ca taxa de timbru s se calculeze la un pre mai mic. n perioada care a trecut de la introducerea T.V.A. n Romnia, s-au conturat diferite forme de evaziune fiscal i n acest domeniu. Printre formele cele mai des ntlnite pot fi menionate: vnzrile nedeclarate, care apar cu frecvena cea mai mare i sunt de multe ori greu de descoperit. Practice, vnzrile de bunuri sau prestri de servicii se fac fr ntocmirea documentelor corespunztoare i, evident, fr nregistrri n contabilitate; omiterea nregistrrii, cnd agentul economic nenregistrat beneficiaz de un avantaj care nu i se cuvine, comparativ cu ceilali comerciani, care vor solicita clienilor T.V.A.; nelegeri ntre vnztori i cumprtori de a schimba bunuri sau servicii fr plat (gen barter), cu plata redus, fr factur sau eventual cu o factur de valoare redus. ntr-o asemenea situaie, sigur c va avea loc deducerea unei taxe mai mici, ns pe total circuit, valoarea masei impozabile se va diminua i la buget se va ncasa o sum mai mic; deducerile false, care se ntlnesc frecvent i se realizeaz prin ntocmirea de facturi false, prin utilizarea repetat a acelorai facturi pentru deducere sau prin folosirea de facturi care se refer la cumprturi inexistente; erorile de nregistrare, care pot aprea la prima vedere ca inocente, au totui, o influen destul de mare asupra taxei datorate, mai ales dac sunt frecvente sau dac valoarea lor este mare; aplicarea incorect a scutirilor, care poate conduce la diminuarea serioas a sumelor cuvenite bugetului, mai ales dac este asociat cu facturi false, fiindc altfel pltitorul de TVA nu are cum s profite de aceast practic; cereri de rambursare nejustificate, cnd se solicit rambursarea taxei aferente unor mrfuri exportate sau pentru bunuri la care legea d dreptul la deducere, fr ns ca n realitate aceste operaiuni s fi fost efectuate. O situaie mai des ntlnit este aceea a solicitrii deducerii taxei pe valoarea adugat, pentru acelai bun exportat, de ctre doi ageni economici, pe considerentul c documentele privind bunul respectiv au circulat prin mai multe societi comerciale. Printre cauzele cele mai importante care stau la baza evaziunii fiscale pot fi menionate: - intenia de eludare sau nclcare deliberat a prevederilor din legislaia fiscal, n vederea sustragerii de la plata impozitelor, taxelor i contribuiilor; - desfurarea de activiti fr autorizaie legal; - refuzul sau tergiversarea obligaiilor fiscale corect determinate; - conducerea incorect sau incomplet a evidenelor privind determinarea cheltuielilor, veniturilor i a obligaiilor fiscale; - majorarea n mod nereal a cheltuielilor firmei n scopul diminurii profitului impozabil;

100

exploatarea la maximum a unor incoerene sau inconsecvene ale legislaiei fiscale sau interpretarea arbitrar a prevederilor acesteia n ceea ce privete facilitile fiscale; necunoaterea legislaiei fiscale.

7.3. Prevenirea i combaterea evaziunii fiscale Evaziunea fiscal are o evoluie determinat de aciunea concertat a unor factori cum sunt: dinamica economiei reale, dimensiunea cantitativ i calitativ a cadrului legislativ i instituional, nivelul fiscalitii, ali factori interni sau externi. Fenomenul evazionist este unul complex, cu implicaii negative pe multiple planuri i, ca atare, el trebuie urmrit n permanen, pentru a putea fi combtut n mod ct mai eficient. Practica fiscal internaional atest c un sistem fiscal modern trebuie s aib i comportamente care s conduc la educarea i informarea prompt a contribuabililor n legtur cu obligaiile lor privind ntocmirea corect a declaraiilor de impunere, a inerii unor evidene corecte a veniturilor i cheltuielilor ocazionate de activitatea desfurat, pedepsele i sanciunile care se aplic celor care ncalc prevederile legale. Printre msurile care mai pot fi avute n vedere pentru limitarea ariei evaziunii fiscale, menionm: unificarea legislaiei fiscale i o mai bun sistematizare i corelare a acesteia cu ansamblul cadrului legislativ din economie; eliminarea acelor prevederi din actele normative care pot favoriza evaziunea fiscal i o mai bun corelare a facilitilor fiscale; n legislaia fiscal trebuie s se regseasc n mai mare msur, pe lng prevederile punitive, i cele care pot determina un comportament economic normal, care s conduc la limitarea ariei evaziunii fiscale; eliminarea paralelismelor i suprapunerilor care mai exist n activitatea organelor de control financiar i fiscal, n ceea ce privete supravegherea fiscal, controlul fiscal i combaterea evaziunii fiscale, i asigurarea coordonrii unitare n profil teritorial i la nivel central a tuturor activitilor de control; utilizarea n mai mare msur a controlului prin sondaj i trecerea pe un plan mai secundar a controlului permanent i excesiv; stabilirea unui raport, care s tind spre optim, ntre salariu i stimulente pentru cointeresarea aparatului fiscal. n direcia prevenirii i combaterea evaziunii fiscale n Romnia vor aciona i msurile care sunt prevzute n actele normative intrate n vigoare n anii 2002 i 2003. Este vorba mai nti de organizarea n acest scop a cazierului fiscal (O.G. nr. 75/2001 privind organizarea i funcionarea cazierului fiscal)al contribuabilului ca mijloc de eviden i urmrire a disciplinei financiare a acestora i pentru ntrirea administrrii impozitelor i taxelor datorate bugetului. Cazierul fiscal se organizeaz de Ministerul Finanelor Publice la nivel central i la nivelul direciilor generale ale finanelor publice din judee i din municipiul Bucureti, n format electronic. n cazierul fiscal sunt menionate persoanele fizice i juridice, precum i asociaii, acionarii i reprezentanii legali ai persoanelor juridice, care au la activ fapte sancionate de legile financiare, vamale, ct i cele care privesc disciplina financiar.

101

Aceste sanciuni pot fi nscrise n cazierul fiscal numai dac au rmas definitive i irevocabile. Certificatul de cazier fiscal este obligatoriu de prezentat n urmtoarele cazuri: - la nfiinarea societilor comerciale de ctre asociai, acionari i reprezentanii legali desemnai; - la nfiinarea asociailor i fundaiilor de ctre solicitani. n al doilea rnd, n prima parte a anului 2003 au fost instituite o serie de msuri deosebit de importante care vor avea un impact favorabil i n direcia combaterii ferme a fenomenului evaziunii fiscale. Pe aceast linie se nscrie msura aducerii la cunotin public a listei contribuabililor care nregistreaz obligaii restante fa de unul sau altul din bugetele publice, reprezentnd impozite, taxe, contribuii i alte venituri bugetare. 7.4. Eliminarea corupiei Eliminarea corupiei este elementul primordial n perfecionarea controlului fiscal ca element de combatere a evaziunii fiscale. Corupia, alturi de incompetena, sunt elementele care favorizeaz creterea evaziunii fiscale, ntre cele dou componente existnd o relaie direct proporional. Corupia sau activitatea de corupere este o activitate uman destul de bine elaborat. Ea nu este supus hazardului sau incontientului, ci este o activitate raional, responsabil. Datorit corupiei o societate involueaz n ntregul ei, n afara unui mnunchi de profitori, restul societii suport costurile globale ale acestui fenomen, precum i a evaziunii fiscale i crimei organizate. Corupia are cauze psihologice, istorice, sociale, politice, dar n principal o determinare economic. De aceea, unele ri cunosc o perpetuare a fenomenului corupiei i involuiei economico-sociale. Corupia este o activitate economica deoarece: a) se bazeaz pe resurse limitate; b) dispune de un proces operaional: favoarea, nlesnirea, oportunitatea, n general avantajul ocult; c) dispune de o finanare specific; d) dispune de o pia proprie; e) satisface anumite trebuine; f) urmrete realizarea de profituri. Corupia este o activitate economic i pentru c cele mai numeroase i importante acte svrite au legtur cu actele i faptele economice. Activitatea de corupere este una spontan, la nivelul societii ea nefiind formal organizat, ns dac ea se neglijeaz poate deveni o activitate sistematic i curent. Activitatea de corupere este desfurat de funcionari publici i oameni politici care se folosesc de locul ocupat i puterea de care dispun n structura i ierarhia public, este o activitate parazitar, desfurat n paralel i pe suportul activitii publice, datorit resurselor care le stau la ndemn, respectiv: 1. nclinaia funcionarului public sau a politicianului spre a se lsa corupt; 2. existena unui sector public; 3. imobilismul factorului politic i a puterii judectoreti. Finanarea corupiei este asigurat n primul rnd de stat celor cu funcii n structura de stat care au posibilitatea i se las corupi n detrimentul realizrii sarcinilor de serviciu pentru care sunt retribuii. Acetia folosesc timpul de munc pentru care sunt pltii de la bugetul

102

statului pentru a procura noi resurse necuvenite. O alt componenta a finanrii corupiei o constituie pierderile suferite de societate ca urmare a incorectitudinii i necinstei funcionarilor publici i celor care apeleaz la aceste servicii. Pierderile sunt mai mari dect evaziunea fiscal produs prin corupie. Ea const din nlocuirea alocrii de resurse prin mecanismele puse la dispoziie de pia, care sunt mai puin distorsionate cu alocarea prin mecanismul corupiei care sfideaz legile economiei de pia. Pia corupiei este limitat i nchis, n ea nu au acces dect agenii ce dispun de anumite motivaii i resurse, precum i o nclinaie spre imoralitate. Aceasta este o pia subteran fiind influenat de starea general a economiei, de moralitatea societii, de factorii politicii i de gradul de implicare a statului n economie. Persoana corupt nu este proprietarul activitii, ci se afl ntr-un raport de administrare a unor activiti, bunuri i servicii aflate n proprietatea public. Activitatea de corupere este strns legat de coexistena sectorului public i a celui privat. Cu ct ntinderea sectorului public este mai mare cu att corupia este mai accentuat. Raionamentul existenei corupiei const n dorina de a obine ctiguri ct mai mari a celor care particip la actul de corupie, dorina care este cu att mai mare cu ct discrepana dintre veniturile funcionarilor (mici) i a celor care au recurs la corupie (mult mai mari) sunt importante, precum i cu ct lipsa de moralitate a societii este mai pronunat. Dei corupia apare ca desfurat, n general, de persoane fizice care au acces la putere, nu de multe ori cea interesat de organizare este puterea politic. Activitatea este greu de controlat i de cuantificat dat fiind caracterul su ocult, coordonatele sale fiind greu de probat. Actul de corupere i fenomenul corupiei n general sunt activiti imorale. Imoralitatea i ilegalitatea se bazeaz n primul rnd pe faptul c funcionarii publici i oamenii politici corupi vnd din interesele i speranele contribuabililor, din impozitele crora sunt pltii, n loc de a le apra i consolida, iar n al doilea rnd realizeaz evaziune fiscal prin sumele de bani primite de la coruptori, ceea ce se rsfrnge, de asemenea, negativ asupra contribuabililor. Corupia este prezent i n snul economiei i societii romneti, mult mai mult o dat cu trecerea la economia de pia, dei ea este prezent de secole n ara noastr. Nici controlul financiar nu a scpat de acest fenomen. Cauzele sunt multiple: - salarizarea modest a funcionarilor care nu asigur nici necesitile curente; - birocraia i incompetena; - numrul mare de funcionari publici existeni datorit gradului mare de implicare a statului n economie; - politizarea activitii de control prin numirea n funcii de conducere i management a unor reprezentani ai puterii publice; - haosul legislativ care caracterizeaz sistemul fiscal actual; - presiunea fiscal ridicat la care sunt supui agenii economici; - dreptul de a stabili cuantumul sanciunilor de ctre organele de control; - nivelul de dezvoltare a economiei; - perpetuarea nivelului de trai a populaiei. Muli funcionari i oameni politici sunt implicai n activitatea unor ageni economici (administratori, cenzori, membri ai consiliilor de administraie etc.), fiind interesai de bunul mers a acestora fiind protejate de eventualele controale ale organelor abilitate. O parte din funcionari lucreaz n cadrul sistemului de control sau n posturi de decizie tocmai pentru a-i proteja afacerile. Dei legile aprute dup 1990 au prevzut ca funcionarii publici s nu fie

103

implicai n activitatea societilor comerciale, acetia nu au renunat nici la afaceri, nici la funcii din administraia public, cesionnd conducerea societii pe numele rudelor sau apropiailor acestora. ntre corupie i evaziunea fiscal exist o legtura interdependent. Astfel n rile scandinave unde corupia este aproape inexistent (n Finlanda i Danemarca este zero) i evaziunea fiscal are valori foarte mici (Danemarca 2%, Finlanda 1,5%, Suedia 7%). Anual, datorit corupiei, sunt deturnate 80 miliarde de dolari. Un raport al IMD Internaional din iulie 2002 se arat c exist un raport strns ntre corupie, competitivitate i evaziune fiscal, ntocmind un raport a celor mai competitive sunt mai puin corupte, poziia 1 corespunde celei mai puin corupte: Tabelul nr. 3 Raportul privind corupia n perioada 2000-2001 ara Poziie 2001 Statele Unite 16 Singapore 4 Finlanda 1 Luxemburg 9 Olanda 8 Africa de Sud 38 Argentina 57 Turcia 54 Rusia 79 Columbia 50 Sursa IMD Internaional, iulie 2002. Poziie 2000 14 6 1 11 9 34 52 50 82 60

Lupta mpotriva corupiei ca prghie de combatere a evaziunii fiscale trebuie dus de guvern, dar i de oameni de afaceri i persoanele cinstite care i vd afacerile de primi sau speranele pentru o via mai bun pentru ceilali. n primul rnd trebuie acionat asupra cauzelor care o genereaz i o perpetueaz. Aceasta presupune: 1. Selecionarea i perfecionarea personalului pe baz de competen; 2. Salarizarea motivat a personalului din activitatea de control fiscal prin acordarea de retribuii decente, premii, avantaje n natur, autoturism i telefon de serviciu, concedii gratuite, transport gratuit pe mijloacele de transport; 3. Protejarea funcionarilor i a familiilor acestora mpotriva pericolelor la care se expun prin activitatea de control; 4. Promovarea n funcii de conducere a unor profesioniti n domeniu; 5. Libertatea de decizie n aciunile pe care le desfoar i neimplicarea politicului n activitatea acestora; 6. Alocare de sume importante de la bugetul statului pentru combaterea evaziunii fiscale (echipamente tehnologice, culegerea de informaii, publicaii de specialitate etc.); 7. Pedepsirea celor care se fac vinovai de acte de corupie indiferent de poziia pe care o dein. Avnd n vedere c n activitatea de control i o parte necuantificabil a controlului fiscal, muli ageni economici se conformeaz voluntar legilor fiscale tocmai datorit

104

existenei organelor de control, de gradul mai mic sau inexistena corupiei n rndul organelor de control depinde i conformarea voluntar a agenilor economici.

7.5. Sancionarea evaziunii fiscale Faptele de evaziune fiscal constituie contravenii sau infraciuni n funcie de gravitatea lor. Legislaiile fiscale a rilor cu economie de pia au prevzut pedepse pentru faptele de evaziune fiscal svrite de agenii economici. Sanciunile sunt ndreptate, n special, spre recuperarea sumelor sustrase de la plat datorate bugetului de stat, dobnzilor, penalitilor i a altor diferene de plat stabilite de organele de control. La acestea se adaug pedepsele adiacente respectiv, sanciunile contravenionale, penale sau administrative. Sanciunile fiscale sunt instrumentele, mijloacele prin care sunt pedepsite abaterile de la normele fixate de legile fiscale. n realizarea politicii fiscale a statului nostru, sanciunile fiscale au fost ca i inexistente. Aceast stare de lucruri a constituit o cauz major a fraudelor fiscale la nivel naional. Pentru a stopa eficient evaziunea fiscal, organele de control fiscal trebuie s aib la ndemn cele mai adecvate sanciuni. Studiile efectuate i aplicate ndeosebi n rile puternic dezvoltate au demonstrat c aplicarea celor mai aspre msuri au nu numai un rol reparator, de a ncasa impozitul stabilit cu ocazia descoperirii lui, ci mai degrab un rol preventiv pentru descurajarea acestor fapte. De aceea, sanciunile fiscale trebuie s fie diversificate i suficient de aspre n raport cu gravitatea faptelor, de nivelul impozitului sustras, de recidiva etc. Legea pentru combaterea evaziunii fiscale adoptat de Parlament n anul 1994 nu acoper toat aria de fapte svrite de agenii economici din ara noastr prin nclcarea legilor fiscale, fiind necesar implementarea de noi reglementri. Sanciunile fiscale se pot clasifica dup modul de aplicare i gradul de severitate astfel: a) amend fiscal este mijlocul cel mai obinuit pentru sancionarea abaterilor fiscale. n raport cu gravitatea faptei svrite de contribuabil poate fi: - amend contravenional - aplicat de organele de control, stabilit n sum fix, reglementat prin lege, sau proporional, care este stabilit n raport de impozitul sustras i se aplic de regul n caz de recidiv sau cnd exist elemente de intenie; - amend penal aplicat de instana judectoreasc pe baza actelor de control fiscal n cazul nclcrii cu intenie a unor norme n materie fiscal, considerate infraciuni. n cazul infraciunilor svrite de contribuabili pentru anumite fapte mai grave acestea sunt sancionate cu nchisoare, concomitent cu alte msuri cum ar fi: interzicerea unor drepturi, confiscarea averii i a bunurilor dobndite prin eludarea legilor; b) dobnzile i majorrile de ntrziere pentru neplata integral i la termen a impozitelor datorate. Acestea se aplic pentru a compensa prejudiciul adus statului pentru nencasarea la timp a impozitului, iar procentul de dobnd are la baz costul de mprumut guvernamental; c) confiscarea bunurilor, care este o msur complementar sanciunii contravenionale; d) suspendarea sau anularea autorizaiei de exercitare a activitii; e) nchiderea unitii;

105

f) blocarea contului bancar; g) suspendarea activitii agentului economic. Organele de control fiscal trebuie s aib la ndemn mijloace eficiente de constrngere, respectiv de reparare a prejudiciului adus statului prin ascunderea documentelor sau obiectelor impozabile sau taxabile. n acest sens, n ara noastr, organelor de control li sau legiferat dreptul de a stabili prin estimare nivelul impozitului datorat, utiliznd n acest scop, orice documente i informaii referitoare la activitatea i perioada desfurat sau compararea cu activiti similare, preuri practicate pe pia etc. Constatarea i sancionarea faptelor de evaziune fiscal este efectuat de organele de control ale Ministerului Finanelor Publice (Direcia de Control Fiscal, Garda Financiar), Curtea de Conturi, organele Ministerului de Interne prin actele de control ntocmite, iar faptele penale de ctre instanele judectoreti n baza constatrilor organelor de control fiscal. Faptele de evaziune fiscal sancionate de legile din ara noastr se refer n general la: - refuzul de a prezenta organelor de control prevzute de lege documentele justificative necesare pentru stabilirea obligaiilor fa de stat; - sustragerea de la plat a impozitelor, taxelor i a contribuiilor datorate prin nenregistrarea unor activiti; - organizarea sau conducerea de evidente contabile duble, distrugerea documentelor de eviden contabil sau a suporturilor informaionale de stocare a datelor; - refuzul de a permite accesul organelor de control n locurile unde se desfoar activiti impozabile; - nedepunerea declaraiilor de impozite i taxe la organele fiscale teritoriale; - declararea fictiv a sediilor sociale etc. Pentru faptele de evaziune fiscale, persoanele vinovate sunt sancionate cu amenzi contravenionale cuprinse ntre 500 mii lei i 3 milioane lei sau nchisoare pn la 7 ani. n alte ri, sanciunile pentru faptele de evaziune fiscal sunt foarte aspre. Astfel, n Germania amenzile fiscale ajung pn la 2 milioane de euro, n SUA pedepsele cu nchisoarea ajung la 60 ani iar n China evazionitii sunt condamnai la moarte. De menionat c pn n anul 1997 pentru impozitele i taxele sustrase la plat contribuabili erau obligai s achite o sum egal cu diferena de impozite i taxe stabilit n urma controlului iar dac persoana contravenient svrea o nou contravenie n termen de un an se stabilea de plat o sum egal cu dublul diferenelor constatate. Aceast prevedere este aplicat n rile dezvoltate, n Germania penalitatea fiind de 300%. Ansamblul de sanciuni fiscale aplicate pentru combaterea evaziunii fiscale trebuie s aib i un caracter preventiv prin aplicarea corect i fr discriminare a sanciunilor precum i prin mediatizarea cazurilor descoperite. Faptele de evaziune fiscal sunt mai greu de dovedit, n comparaie cu alte fapte antisociale, de aceea sanciunile pentru combaterea evaziunii fiscale trebuie reglementate astfel nct contribuabilul s aib sarcina de a dovedi corectitudinea privind impozitul calculat i ca aplicarea sanciunii fiscale este nejustificat. Concepte cheie: evaziune fiscal; evaziune la adpostul legii; evaziune frauduloas;

106

paradisuri fiscale; cazier fiscal; cod fiscal; control fiscal.

Teste de evaluare: 1. Ce este evaziunea fiscal i care sunt formele de manifestare a acesteia? 2. Prezentai cteva exemple de evaziune la adpostul legii. 3. Prezentai cteva exemple de evaziune frauduloas. 4. Care sunt cauzele care conduc la practicarea evaziunii fiscale? 5. Care sunt consecinele evaziunii fiscale asupra activitii economice i sociale? 6. Ce metode considerai c ar putea fi aplicate pentru combaterea i diminuarea fenomenului de evaziune fiscal? 7. Ce msuri au fost luate n ultima perioad la noi n ar pentru a diminua aria de manifestare a acestui fenomen? Bibliografie: 1. Bostan Ionel, Controlul fiscal, Editura Polirom, 2003 2. Boa Anton Florin, Strategii i politici publice, Ed Buna Vestire, 2001 3. Boa Anton Florin, Finanele i societatea contemporan, vol I i vol II, Ed Paralela 45, 2002 4. Botea Ion, Metode i tehnici fiscale, Ed Someul, 1999 5. Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004

107

Tema nr. 8 Dubla impunere juridic internaional

Obiective cunoaterea coninutului dublei impuneri juridice internaionale cunoaterea metodelor de evitare a dublei impuneri juridice internaionale Coninut 8.1. Coninutul dublei impuneri 8.2. Metode pentru evitarea dublei impuneri internaionale 8.1. Coninutul dublei impuneri Reprezint supunerea la impozit a aceleiai materii impozabile i pentru aceeai perioad de timp, de ctre dou autoriti fiscale din ri diferite. Dubla impunere poate aprea n cazul realizrii de ctre rezidenii unui stat a unor venituri pe teritoriul altui stat. Prin urmare, n cadrul unui stat supunerea aceluiai venit sau aceleiai averi la mai multe impozite reprezint o dubl grevare (impunere) economic. n relaiile dintre state intereseaz nu dubla impunere economic, ci dubla impunere juridic. Dubla impunere juridic internaional poate aprea numai n cazul impozitelor directe, respectiv al impozitelor pe venit i al celor pe avere. n cazul impozitelor indirecte, nu se pune problema dublei impuneri juridice internaionale, deoarece cetenii unui stat, atunci cnd se afl pe teritoriul altui stat, suport, n calitate de cumprtori, aceleai impozite cuprinse n preul mrfurilor cumprate sau n tarifele serviciilor ca i cetenii statului respectiv. Pentru mrfurile sau serviciile cumprate de cetenii unui stat din alt ar, ei nu mai pltesc n ara lor impozite indirecte similare cu cele incluse n preul de cumprare al mrfurilor sau serviciilor respective. n practica fiscal internaional pot fi ntlnite mai multe criterii care stau la baza impunerii veniturilor sau a averii, i anume: - criteriul rezidenei (domiciliului fiscal) - criteriul naionalitii - criteriul originii veniturilor (teritorialitii) Potrivit criteriului rezidenei, impunerea veniturilor se efectueaz de autoritatea fiscal din ara creia aparine rezidentul, indiferent dac veniturile ori averea, care fac obiectul impunerii, sunt obinute, respectiv, se afl pe teritoriul acelui stat sau n afara acestuia. Conform criteriului naionalitii, un stat impune rezidenii si, care realizeaz venituri sau posed avere din (n) statul respectiv, indiferent dac ei locuiesc sau nu n ara lor. n cazul criteriului originii veniturilor, impunerea se efectueaz de ctre organele fiscale din ara pe al crei teritoriu s-au realizat veniturile sau se afl averea, fcndu-se abstracie de rezidena sau de naionalitatea beneficiarilor de venituri. Modul n care aceste criterii sunt aplicate poate conduce la apariia dublei impuneri juridice internaionale. Astfel, de exemplu, dac ntr-o ar impunerea se bazeaz pe criteriul rezidenei (domiciliului fiscal), iar n alta pe criteriul originii veniturilor, atunci o persoan din prima ar, n eventualitatea realizrii unor venituri n cea de-a doua ar, va avea de pltit impozite pentru acestea att n ara de reziden, ct i n ara de origine a veniturilor, ceea ce, de fapt, nseamn o dubl impunere.

108

Consecinele negative pe care le are dubla impunere asupra dezvoltrii relaiilor economice i financiare din diferite ri au fcut necesar gsirea unor soluii pentru nlturarea ei. Practic dubla impunere poate fi evitat fie pe baza unor msuri legislative unilaterale, fie prin ncheierea unor acorduri bilaterale sau multilaterale ntre diferite state. Aceste convenii au la baz modelele date publicitii n anii 1963, 1977 i 1994, de ctre Organizaia de Cooperare i Dezvoltare Economic. n ultimele dou decenii obiectivele urmrite a se realiza prin aceste convenii s-au extins, astfel nct ele se refer i la combaterea evaziunii fiscale i drept urmare se intituleaz Convenii de evitare a dublei impuneri i combatere a evaziunii fiscale. Convenia se aplic impozitelor pe venit i pe avere, instituite de fiecare din statele contractante, de subdiviziunile lor politice i de unitile administrativ-teritoriale. Sub incidena conveniei intr persoanele care sunt rezidente ale unui stat contractant sau ale fiecruia dintre cele dou state (att persoane fizice ct i juridice). n legtur cu domiciliul fiscal al unei persoane fizice care are reziden n cele dou state contractante, persoana respectiv se consider rezident a statului n care are o locuin permanent, indiferent de forma acesteia. Condiia este ca locuina respectiv s fie utilizat n cea mai mare parte a anului. Dac persoana n cauz are cte o locuin permanent n fiecare din cele dou state semnatare ale conveniei, atunci ea se consider rezident a statului cu care are cele mai strnse legturi personale i economice. n cazul n care persoana respectiv nu are o locuin permanent n nici unul din cele dou state, atunci se consider c ea este rezident a statului n care locuiete n mod obinuit. n eventualitatea c aceast persoan locuiete n mod obinuit n ambele state sau dac nu locuiete n mod obinuit n nici unul dintre ele, atunci se consider rezident a statului al crui cetean este. Presupunnd c o persoan are cetenia ambelor state sau a nici unuia dintre ele, atunci domiciliul fiscal se stabilete prin nelegere ntre prile interesate. La o persoan juridic, problema rezidenei se rezolv n funcie de locul unde se afl sediul conducerii sale efective. 8.2. Metode pentru evitarea dublei impuneri internaionale Pentru evitarea propriu-zis a dublei impuneri, n practica fiscal internaional se aplic mai multe metode sau procedee tehnice, cum sunt: scutirea total, scutirea progresiv, creditarea ordinar i creditarea total a impozitului. Conform procedeului scutirii (exonerrii) totale, venitul realizat de rezidentul unei ri, n cealalt ar contractant, n care ns acesta a fost impus, se deduce n ntregime din venitul total impozabil al acestuia n statul de reziden. Cu alte cuvinte, n cazul aplicrii acestui procedeu, venitul realizat n strintate de rezidentul unui anumit stat i care a fost supus impunerii acolo, nu se mai include n venitul impozabil n statul de reziden. n cazul procedeului scutirii (exonerrii) progresive, venitul obinut de rezidentul unui stat n strintate se adaug la veniturile realizate de acesta n statul de reziden, urmrind apoi ca la venitul total astfel rezultat s se stabileasc cota progresiv aferent. n continuare, pentru calcularea impozitului, aceast cot se va aplica numai asupra venitului obinut n statul de reziden. Prin urmare, nsumarea venitului realizat n strintate cu cel obinut n statul de reziden are drept scop numai stabilirea cotei progresive cu care va fi impus venitul intern. De exemplu, dac o persoan, rezident a statului mexican, realizeaz n SUA un venit impozabil de 6.000 dolari, iar n Mexic, un venit impozabil echivalent cu 4.000

109

dolari, atunci, conform procedeului scutirii progresive, impunerea se va realiza n felul urmtor: Total venituri obinute: 6.000 + 4.000 = 10.000 dolari Presupunem c n Mexic, la un venit de 10.000 de dolari, se aplic o cot progresiv simpl de 22%. Aceast cot se va aplica ns numai asupra venitului realizat n Mexic. Deci, impozitul datorat statului mexican va fi:
4000 22 =880 de dolari 100

Procedeul creditrii (imputrii) ordinare const n aceea c impozitul pltit statului strin pentru venitul realizat pe teritoriul acestuia, de rezidentul unui alt stat, se deduce direct din impozitul datorat n statul de reziden ns numai pn la limita impozitului intern ce revine la un venit egal cu venitul obinut n strintate. Pentru exemplificare, folosind datele prezentate la procedeul scutirii progresive, cu precizarea c la venitul de 6.000 de dolari realizat n SUA, cota de impozit n baza creia s-a pltit statului american impozitul este de 15%. n Mexic, presupunem c venitul de 6.000 de dolari se impoziteaz n baza unei cote de 14%. n aceast situaie, aplicarea procedeului creditrii obinuite se face astfel: - impozitul total stabilit n sarcina persoanei respective de organele fiscale ale statului Mexican: 10.000 x 22% = 2.200 dolari - impozitul pltit statului American pentru venitul de 6.000 de dolari este de: 6000 15 = 900 dolari 100 - impozitul aferent venitului de 6.000 de dolari n statul mexican este: 6000 14 = 840 dolari 100 - creditul acordat de statul mexican, n condiiile aplicrii metodei creditrii ordinare, este de 840 dolari, deoarece statul de reziden nu acord o reducere de impozit mai mare dect cea rezultat din aplicarea cotei de impozit practicate n statul de reziden la venitul obinut n statul surs al venitului (statul american n exemplu nostru); Impozitul datorat statului de reziden (statul mexican) dup acordarea creditului fiscal: 2.200 840 = 1.360 dolari. n cazul aplicrii procedeului creditrii (imputrii) totale, impozitul pltit n strintate pentru venitul realizat acolo se deduce integral din impozitele datorate n statul de reziden. Deducerea integral se face inclusiv n situaiile n care impozitul pltit n strintate este mai mare dect impozitul aferent aceluiai venit n statul de reziden. Reinnd datele prezentate la procedeul creditrii ordinare, aplicarea procedeului creditrii totale se face astfel: - impozitul total stabilit n sarcina persoanei respective de organele fiscale ale statului de reziden pentru venitul realizat n Mexic i n S.U.A: 10.000 x 22% = 2.200 de dolari; - impozitul pltit n S.U.A. pentru venitul realizat n aceast ar:

110

6.000 x 15% = 900 de dolari; - creditul fiscal acordat de statul mexican este egal n acest caz cu impozitul pltit statului american pentru venitul de 6.000 de dolari = - 900 dolari - impozitul datorat statului de reziden (statul mexican) dup acordarea creditului fiscal: 2.200-900 = 1.300 dolari Rezult deci, c apelarea la unul sau la altul din procedeele prezentate permite, dup caz, diminuarea impozitelor datorate de reziden sau recunoaterea impozitelor n strintate. Romnia are deja ncheiate convenii pentru evitarea dublei impuneri cu majoritatea rilor din Europa i cu multe ri de pe celelalte continente. n cadrul acestor convenii au fost adoptate una sau alta din metodele de evitare a dublei impuneri. Exemplu de calcul: Un rezident englez obine n USA un venit de 60 000 u.m., cota de impunere fiind de 15%. n acelai timp mai obine un venit n valoare de 80 000 u.m., n Anglia cotele de impunere, sunt urmtoarele: Pentru 60 000 u.m. cota este de 10% Pentru 80 000 u.m. cota este de 25% Pentru 140 000 u.m. cota este de 30%. Determinai impozitul total datorat de rezidentul englez utiliznd cele patru metode de evitare a dublei impuneri. Dubla impunere juridic internaional reprezint impozitarea aceleiai mase impozabile n aceiai perioad de timp de ctre dou autoriti fiscale diferite. Principalele modaliti de evitare a dublei impuneri juridice internaionale sunt: - scutirea total - scutirea progresiv - creditare obinuit - creditare total. Metoda scutirii totale presupune ca autoritatea fiscal din ara de reziden s nu ia n considerare veniturile realizate n strintate dac pentru acestea s-a pltit impozit. Astfel n ara de reziden impozitul perceput va fi de IA = 80 000 x x 25% = 20 000 iar n SUA impozitul pentru venitul realizat este de IS.U.A. = 60 000 x 15% = 9 000. Impozitul total achitat de rezidentul englez n conformitate cu aceast metod de evitare a dublei impuneri este de IT = IA + ISUA = 20 000 + 9 000 = = 29 000. Evitarea dublei impuneri se realizeaz n totalitate deoarece venitul realizat n SUA nu este impozitat n Anglia. Metoda scutirii progresive. Organul fiscal din ara de reziden nsumeaz veniturile realizate n ar i strintate, identific cota de impunere aferent venitului cumulat i o aplic numai asupra venitului realizat n ara de reziden. n ara de reziden, Anglia, se nsumeaz veniturile, acestea fiind n valoare de 140 000 u.m., iar cota aferent venitului cumulat este de 30%. Impozitul din Anglia se calculeaz prin aplicarea procentului de 30% asupra venitului realizat n ara de reziden. IA = 80 000 x 30% = 24 000 u.m. ISUA = 9 000 u.m.

111

Impozitul total datorat (IT) este egal cu 33 000 u.m.(IA + ISUA) Metoda creditrii obinuite. Autoritatea fiscal din ara de reziden cumuleaz veniturile din ar i strintate, calculeaz impozitul aferent venitului cumulat din care deduce impozitul achitat n strintate dar nu integral ci numai pn la limita impozitului determinat n ara de reziden pentru un venit egal cu venitul obinut n strintate. - Se cumuleaz veniturile: VT = VA + VSUA = 140 000 u.m. - Se determin impozitul aferent venitului cumulat calculat n ara de reziden I(VT) = 140 000 x 30% = 42 000 u.m. - Se calculeaz impozitul n ara de reziden pentru un venit egal cu venitul realizat n strintate IA (VSUA ) 60 000 x 10%= 6 000 u.m. - se deduce impozitul achitat n strintate dar pn la limita impozitului calculat anterior IA = I(VT) min(IA(VSUA), ISUA) IA = 42 000 6 000 = 36 000 u.m. - se calculeaz impozitul total datorat: IT = IA + ISUA = 36 000 + 9 000 IT = 45 000. Metoda creditrii totale. Aceast este oarecum asemntoare cu precedenta singura deosebire const n faptul c impozitul achitat n strintate se deduce n totalitate. - Se cumuleaz veniturile: VT = 140.000 u.m. - Se determin impozitul aferent venitului cumulat calculat n ara de reziden I(VT) = 42.000 u.m. - Se determin impozitul n ara de reziden: IA = I(VT) ISUA = 42 000 9 000 = 33.000 - Se determin impozitul total datorat: IT = IA + ISUA = 33 000 + 9 000 IT = 42 000 u.m. Concepte cheie: dubla impunere rezident nerezident convenii pentru evitarea dublei impuneri juridice metode de evitare a dublei impuneri Teste de evaluare: 1. Cum se definete dubla impunere juridic internaional? 2. Cum se stabilete domiciliul fiscal la persoanele juridice i persoanele fizice? 3. Care sunt criteriile utilizate n practica fiscal internaional care stau la baza impunerii veniturilor sau a averii? 4. Ce metode se utilizeaz n practic pentru evitarea dublei impuneri juridice internaionale? Bibliografie: 1.Drcea, M., Finane Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999 2. Moteanu, T., Finane Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001 3. Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 4.Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004

112

Tema nr. 9 Finanele publice ale colectivitilor locale

Obiective: cunoaterea coninutului finanelor publice locale cunoaterea organizrii i controlului finanelor publice locale cunoaterea structurii veniturilor i cheltuielilor publice locale prezentarea procesului bugetar local Coninut 9.1. Coninutul i trsturile finanelor colectivitilor locale 9.2. Procesul bugetar la nivelul colectivitilor locale din Romnia 9.3. Centralizarea i descentralizarea financiar. Autonomia finanelor publice locale 9.4. Cheltuielile colectivitilor locale 9.5. Veniturile colectivitilor locale 9.1. Coninutul i trsturile finanelor colectivitilor locale Dac iniial finanele publice au avut un caracter, prin excelen, centralizat i au constituit apanajul exclusiv al statului, n statele contemporane, sfera finanelor publice s-a extins la nivelul colectivitilor publice secundare (regiuni, departamente, municipii, orae, comune) i a altor organisme publice ce au personalitate juridic (stabilimente publice, societi naionale, camere de comer i industrie etc.). Finanele publice locale, asemntor celor centrale, grupeaz ansamblul mijloacelor i procedeelor de constituirea i utilizare a fondurilor bneti de interes public, ns, pe plan local, reunind finanele tuturor comunelor, oraelor i a celorlalte uniti administrativ teritoriale i ale altor organisme publice cu personalitate juridic. n structura finanelor publice locale, componenta principal o reprezint bugetele unitilor administrativ-teritoriale, alturi de acestea, n multe state constituindu-se i alte fonduri cu destinaie special, fonduri de rulment, fonduri de tezaur etc., care mpreun cu fondurile celorlalte organisme publice autonome, confer finanelor publice locale o alctuire complex, ceea ce i-a ndreptit pe unii autori s le atribuie denumirea de finane infra-naionale 10 . Cu toate c, n general, finanele publice locale reproduc, pe o alt scar, finanele guvernamentale, totui, problematica finanelor unitilor administrativ-teritoriale este destul de diferit de cea a finanelor publice ale statului. Diferenele se explic prin aceea c statul este suveran, n timp ce colectivitile administrative sunt ntotdeauna, ntr-o anumit msur, subordonate. De aici decurg cteva consecine fundamentale ce imprim finanelor locale unele caracteristici n raport cu finanele statului: a) subordonarea politic. Colectivitile administrative nu particip la elaborarea naltei politici: politica extern, politica economic, politica social. Atributul definirii acestor politici aparine statului, unitile administrative, prin finanarea lor, participnd la punerea n practic a acestora. Ele sunt implicate, deci, n plan administrativ, nu i n plan
10

R. Muzelle, Finances Publiques, Editura Sirey, 1989, pag. 85

113

politic. Finanele colectivitilor locale rmn subordonate politicii generale a statului i trebuie s se supun principalelor direcii ale acesteia. O prea mare autonomie a finanelor locale mpiedic realizarea unei politici financiare conjuncturale, aa cum s-a constatat n anii 70 - 80 n Germania i Anglia, cnd a trebuit s se restrng autonomia financiar local pentru a frna creterea cheltuielilor publice. b) Controlul etatic. Colectivitile administrative au personalitate juridic, dispun de autonomie financiar, au organisme proprii care ntocmesc i execut propriul buget, distinct de cel al statului. Totui, regimul juridic al autonomiei financiare atribuit colectivitilor descentralizate este acela al libertii supravegheate. n exercitarea prerogativelor sale trebuie s in seama de respectarea multiplelor obligaii care sunt impuse de ctre stat. Controlul finanelor locale este necesar pentru meninerea politicii financiare a colectivitilor administrative n armonie cu politica general i se manifest n mai multe direcii: Controlul modului de ntocmire a bugetului, cu asigurarea riguroas a echilibrului acestuia; Controlul asupra resurselor colectivitilor administrative, n primul rnd asupra celor de natur fiscal, care nu pot fi stabilite liber de aceste colectiviti. n general, baza de calcul i, uneori, nivelul impozitelor i taxelor locale, sunt fixate de Parlament, organelor deliberative locale, lsndu-li-se, eventual, posibilitatea de a opta asupra nivelului acestora, n anumite limite, sau de a acorda sau nu anumite faciliti. Posibilitile de a procura resurse pe calea mprumutului public sunt, de asemenea, limitate, att ca destinaie ct i ca plafon valoric. ncasrile domeniale i veniturile parafiscale ale diferitelor organisme publice sunt supuse unui control tehnic prin reglementare i autorizare; subveniile, de care colectivitile locale beneficiaz adesea, nsoite de un control atent asupra utilizrii lor. n fine, asupra gestiunii financiare a colectivitilor locale se exercit controlul jurisdicional prin intermediul camerelor regionale de conturi; Controlul asupra cheltuielilor colectivitilor locale. Dincolo de faptul c ansamblul acestor cheltuieli este limitat de necesitatea asigurrii echilibrului bugetar, se pot identifica trei categorii de cheltuieli ale colectivitilor locale: cheltuieli obligatorii, pe care trebuie s i le asume n mod necesar (rambursarea mprumuturilor publice scadente, spre exemplu); cheltuieli interzise de lege (subvenionarea unui partid politic de exemplu); cheltuieli facultative, singurele n legtur cu care colectivitile locale au libertatea de aciune, sub rezerva de a dispune de resursele necesare finanrii acestora. c) ajutorul etatic care i gsete justificarea n solidaritatea ce trebuie s existe ntre stat i toate colectivitile locale componente, i care mbrac forme diferite: Dotare global de funcionare acordat colectivitilor locale, destinat s finaneze, n special, serviciile de interes general, aa cum se ntmpl n Frana, Marea Britanie sau Germania Subvenii specifice, destinate fie acoperirii cheltuielilor obligatorii pentru a le atenua sarcina, fie unor cheltuieli facultative, pentru a le ncuraja, constituind un mijloc indirect de orientare a activitilor locale; Anumite dotri de compensaie primite de la case speciale. Ele se mpletesc cu ajutorul primit din partea statului, constituind o form de manifestare a solidaritii ntre diferitele colectiviti locale. n raport cu potenialul fiscal al fiecrei colectiviti locale, unele contribuie la alimentarea casei, n timp ce altele primesc alocaii de la aceste case n vederea emanciprii lor economice i sociale (exemplu, dotarea de solidaritate urban, n

114

Frana; finanarea dezvoltrii economice a Italiei meridionale i a Insulelor, n Italia, proiectul de dezvoltare i administrare a colectivitilor n India, etc.). Aceste deosebiri existente ntre finanele colectivitilor locale i finanele statului, care decurg din manifestarea suveranitii statale, nu trebuie, ns exagerate. Aceasta deoarece, n condiiile internaionale actuale, aceast suveranitate cunoate anumite limite, aa nct gestiunea finanelor naionale, chiar dac este cu mult mai liber dect cea a finanelor locale, nu beneficiaz de o autonomie total. Cteva sublinieri sunt edificatoare n acest sens: Cheltuielile pentru aprare cuprinse n bugetele naionale sunt, adesea, condiionate de conjunctura internaional i obligaiile asumate prin tratatele internaionale; Anumite cheltuieli ale statelor dezvoltate pentru ajutorarea rilor n curs de dezvoltare i a celor aflate n tranziie, decurg, se pare, dintr-o solidaritate internaional crescnd; Ajutoarele financiare primite de la unele organisme internaionale presupun ca politica financiar naional s fie supus unui control internaional, comparabil cu tutela administrativ impus de stat colectivitilor locale; Edificarea Uniunii Europene a presupus anumite limite n domeniul politicii fiscale, n vederea armonizrii fiscalitilor naionale, precum i o supraveghere multilateral a politicii economice i bugetare a statelor membre care s permit detectarea erorilor pe care acestea din urm le-ar putea comite i verificarea respectrii disciplinei bugetare la care au consimit. Organismele europene au posibilitatea de a pune n aplicare, n mod progresiv, o procedur ce cuprinde mai nti anumite recomandri, continund cu un ultimatum i, n final o serie ntreag de presiuni, inclusiv sanciuni pecuniare, de natur s limiteze i s corecteze politica bugetar a statelor membre. n fine, fondul de coeziune nfiinat n 1993 ca al patrulea fond structural n UE, reprezint echivalentul, n plan internaional, al dotrilor de compensaii practicate pe plan naional. Dincolo de aceste deosebiri i similitudini dintre finanele locale i cele guvernamentale, realitatea contemporan scoate n eviden dou aspecte eseniale ale evoluiei finanelor publice locale n ultimele decenii: creterea n for a finanelor locale i dependena accentuat, n plan financiar, a colectivitilor locale fa de stat. 9.2. Procesul bugetar la nivelul colectivitilor locale din Romnia Elaborarea proiectelor bugetelor locale se bazeaz pe proiectele de bugete proprii ale administraiei, ale instituiilor i serviciilor publice din subordine. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale propun programele prin care sunt iniiate aciunile de implementare a finanrii bugetare. Procedurile implicate n vederea examinrii i adoptrii bugetelor locale i calendarul acestora se pot prezenta sintetizat, astfel: 1. Prezentarea proiectelor de bugete echilibrate de ctre ordonatorii principali de credite la Direciile generale ale finanelor publice i controlul financiar de stat, pn la 15 mai a fiecrui an, acestea sunt naintate sub forma proiectelor de bugete elaborate la Ministerul Finanelor pn la 1 iunie. 2. Pn la 1 iulie a fiecrui an, Ministerul Finanelor comunic Direciilor Generale judeene limitele aprobate ale sumelor defalcate din impozitul pe salarii i transferurile cu destinaie speciale, precum i criteriile de repartizare ale acestora pe unitile administrativ-

115

teritoriale, n vederea definitivrii proiectelor bugetare de ctre ordonatorii principali de credite bugetare. 3. Pn la 20 iulie a fiecrui an, se depun la Direciile generale judeene noile propuneri pentru proiectul de buget. 4. Pn la 1 august a fiecrui an, Direciile generale depun proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeului i al municipiului Bucureti la Ministerul Finanelor. Competena de aprobare revine consiliilor locale, consiliilor judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz. Aprobarea se acord n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a legii pentru aprobarea bugetului de stat pe anul respectiv. nainte de aprobare proiectele se public n presa local sau se afieaz la sediul primriei, dup care, n termen de 15 zile, se supun aprobrii. Pe parcursul exerciiului bugetar, aceleai autoriti pot aproba rectificarea bugetelor locale, n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a rectificrii bugetului de stat, precum i a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Aprobarea comport pronunarea asupra contestaiilor, votarea pe capitole, subcapitole, articole i anexe, adoptarea proiectului n ansamblu de ctre consiliile locale sau judeene. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor se efectueaz conform termenelor de ncasare a acestora i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. Dup aprobarea lor de ctre organele locale, Direciile Generale ale Finanelor Publice judeene ntocmesc i transmit Ministerului Finanelor bugetele pe ansamblul fiecrui jude i pe celelalte subdiviziuni, mpreun cu repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor, pe structura clasificaiei bugetare. Repartizarea creditelor bugetare pe instituii este de competena ordonatorilor principali de credite, care sunt preedinii consiliilor judeene, primarul general al municipiului Bucureti, respectiv primarii unitilor administrativ-teritoriale. Ordonatorii secundari sau teriari sunt conductorii instituiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridic din subordinea fiecrui consiliu local/judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti. Procesul bugetar se desfoar dup urmtorul model: 1. Repartizarea efectuat de ctre ordonatorii principali ntre bugetul propriu i bugetele ordonatorilor subordonai 2. Repartizarea efectuat de ctre ordonatorii secundari ale creditelor bugetare aprobate, pe unitile subordonate i a celor cuprinse n bugetul propriu. 3. Ordonatorii teriari utilizeaz creditele ce le-au fost repartizate. Competenele privind finanarea cheltuielilor revin ordonatorilor principali, care deschid credite bugetare, n limita celor aprobate i cu destinaia stabilit, n raport cu gradul de folosire a sumelor puse la dispoziie anterior, cu respectarea dispoziiilor legale. Transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale se efectueaz n limitele prevzute de Ministerul Finanelor, prin Direciile generale ale finanelor publice, la cererea ordonatorilor principali, n funcie de necesitile bugetare. Angajarea i efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare prevzute n buget i deschise se aprob de ctre ordonatorul de credite, dar sunt efectuate numai cu viza prealabil de control financiar preventiv intern, prin care se atest respectarea dispoziiilor legale, ncadrarea n creditele bugetare aprobate i n destinaia lor. Efectuarea cheltuielilor comport existena documentelor justificative, care confirm angajamentele contractuale sau din

116

convenii, precum i primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea lucrrilor, plata salariilor i a altor obligaii bugetare. Plile n avans efectuate la anumite categorii de cheltuieli nu pot depi 30%. Execuia de cas a bugetelor locale se efectueaz prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului, prin evidenierea n conturi distincte a veniturilor i cheltuielilor extrabugetare ale instituiilor, pe categorii de resurse. Pentru stabilirea rezultatelor finale ale execuiei bugetelor locale, ordonatorii principali de credite ntocmesc conturile anuale de execuie a bugetelor locale pe care le transmit spre aprobare consiliilor judeene i consiliilor locale, n acesta se nscriu: La venituri: Prevederile aprobate iniial Prevederile bugetare definitive ncasrile realizate La cheltuieli: Creditele aprobate iniial Creditele definitive Plile efectuate Pe baza acestor date se stabilete rezultatul execuiei: excedentul sau deficitul bugetului. Excedentul anual al bugetului local, rezultat n urma regularizrii n limita transferurilor din bugetul de stat, se utilizeaz pentru: 1. Rambursarea eventualelor mprumuturi restante, plata dobnzilor i a comisioanelor aferente; 2. Constituirea fondului de rulment. Fondul de rulment funcioneaz la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale i servete la acoperirea golurilor de cas n trezorerii (rezultat pe parcursul execuiei ca urmare a decalajului dintre momentele ncasrii veniturilor i cele ale efecturii plilor), precum i pentru acoperirea definitiv a eventualului deficit rezultat la sfritul exerciiului bugetar. Golurile de cas se pot acoperii n afara utilizrii fondului de rulment i din mprumuturi fr dobnd din contul general al trezoreriei statului, dar mprumutul este limitat la 5% din totalul veniturilor estimate a se ncasa pe durata anului fiscal n care se face mprumutul, pentru garantarea rambursrii n cadrul anului fiscal respectiv. Bugetul local, este actul n care se nscriu veniturile i cheltuielile colectivitilor locale pe o perioad de un an. Bugetele locale asigur funcionarea autonomiei financiare locale, componenta de baz a autonomiei finanelor publice locale, deci i a autonomiei locale. Principii avute n vedere n cadrul descentralizrii financiare: - Principiul diversitii - Principiul echivalenei - Principiul acceptrii costului descentralizrii - Principiul redistribuirii i stabilizrii centralizate - Principiul compensrii fluxurilor financiare dintre colectiviti - Principiul asigurrii serviciilor sociale vitale - Principiul accesului echitabil la resursele financiare publice - Principiul echilibrului financiar

117

Principiile generale enumerate de carta european a autonomiei locale sunt: 1. Colectivitile locale au dreptul, n cadrul politicii economice naionale la resursele proprii adecvate, de care s poat dispune liber n vederea exercitrii atribuiilor lor. 2. Resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s fie proporionale cu responsabilitile stabilite pentru ele prin constituie sau lege. 3. Cel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din impozite i taxe locale, n proporiile stabilite la nivelul autoritilor locale, n limitele legii. 4. Sistemul financiar din care fac parte resursele de care dispun colectivitile locale trebuie s fie de natur suficient de diversificat i dinamic, nct s le permite s urmreasc, pe ct posibil evoluia real a costurilor exercitrii competenelor proprii 5. protecia colectivitilor locale mai slabe din punct de vedere financiare impune instituirea unor proceduri de ajustare sau a altor msuri echivalente care s corijeze att efectele repartiiei inegale s potenialelor surse de finanare, ct i sarcina financiar care le revine acestora. Asemenea proceduri sau msuri nu trebuie s reduc libertatea de opinie a colectivitilor locale n cadrul propriului lor domeniu de responsabilitate 6. Colectivitile locale trebuie s fie consultate, ntr-o manier adecvat, asupra modalitilor n care le vor fi alocate resursele redistribuite. 7. Subveniile acordate colectivitilor locale nu trebuie s fie destinate, n msura n care este posibil, finanrii unor proiecte expres specificate. Acordarea subveniilor nu trebuie s aduc atingere libertii fundamentale a autoritilor locale de a-i stabili politici proprii n domeniul lor de competen. 8. n scopul finanrii propriilor obiective de investiii, colectivitile locale trebuie s aib acces, conform legii, la piaa naional de capital.

n funcie de deosebirile teritoriale i demografice ale fiecrei ri, exist o mare diversitate de sisteme determinate, de factori, cum ar fi: statutul colectivitilor locale, numrul nivelurilor de administraie public local, repartizarea componentelor, regimul finanelor locale. n

118

Europa exist trei modele (modelul francez, german i cel britanic), care au influene asupra celorlalte state de pe continent. Modelul francez: n Frana sunt 21 de regiuni, fiecare format din dou pn la opt departamente, compuse din mai multe comune ( n total sunt aproape 365000 comune, din care 98% au mai puin de 10000 de locuitori). Ca i n Romnia, intervenia statului n plan local se realizeaz prin instituia prefecturii. Acest sistem se regsete cu unele modificri n ri ca Italia, Spania, Portugalia. Modelul german: Sistem federal, care are la origine landurile germane, ca formaiuni statale preexistente statului. Principiul subsidiaritii st la baza acestui sistem, care permite evitarea unui etatism, centralism excesiv la nivelul landurilor, arondismentelor i comunelor, care beneficiaz de un grad ridicat de autonomie. Modelul, cu unele particulariti, este aplicat n ri, ca Austria i Elveia. Modelul britanic: Pentru cele trei naiuni scoian, galez i irlandez fiineaz cte un minister, care exercit o anumit tutel asupra administraiilor regiunilor. Comitatele i districtele, au sarcina de a aplica politicile guvernamentale pe plan local. Din perspectiva dreptului administrativ sistemele organizrii locale se clasific n: autonomie complet, cnd comunitile locale au libertate deplin n administrarea intereselor lor, fr nici un control din partea autoritilor centrale autonomie limitat, desemnnd rezolvarea pe plan local a principalelor probleme curente, dar care sunt supuse controlului din partea autoritii(lor) centrale tutela, conform creia, problemele sunt rezolvate de ctre autoritile centrale, administraiilor locale revenindu-le competene doar n aciuni de mic importan. n concluzie, gradul de autonomie rezult din independena deplin sau parial n formarea veniturilor, competena atribuit pentru contractarea i gestionarea mprumuturilor, asigurarea echilibrului bugetar i gestionarea excedentului ori a deficitului anual, puterea i modul de a introduce impozite i taxe locale de ctre autoritile locale. n formarea veniturilor locale, se disting trei modaliti: - constituirea veniturilor proprii necesare pentru acoperirea cheltuielilor, n virtutea dreptului de a percepe impozite i taxe - completarea veniturilor proprii cu sume defalcate din veniturile autoritilor publice centrale - finanarea integral de la bugetul central Pentru finanarea activitilor locale sunt utilizate, de regul, urmtoarele forme: a) Transferul provenind de la bugetul central, n sensul c o parte din venitul pe care statul l colecteaz prin fiscalitate este distribuit ntre colectivitile locale, distingndu-e dou metode: o transferuri condiionate, acordate n funcie de realizarea de ctre colectivitatea local a anumitor activiti sau msuri, acestea avnd adesea un caracter obligatoriu; o transferuri necondiionate, acordat n sum brut, care poate fi utilizat n mod liber de ctre colectivitatea local, distribuirea acestor transferuri pe colectiviti locale fcndu-se prin anumite chei de distribuie, adesea criticate. b) mprirea impozitului ntre bugetul central i cel local, conform unui sistem de impozitare unitar, pe ansamblul rii, regulile i ratele fiscale fiind determinate de autoritatea central.

119

c) Impozite pe aceleai baze ca acelea ale statului, dar cu rate stabilite la nivel local, n acest caz, impozitarea total a bazei poate varia de la o colectivitate la alta d) Impozite locale pe baze separate, sistem n care statul i colectivitatea au repartizate diferite tipuri de asiete de impozit, astfel c o anumit baz de impozitare este n mod unic utilizat, fie de stat, fie de autoritatea local Procesul descentralizrii administraiei are limite, la care pot aprea distorsiuni i neajunsuri, acestea trebuind anticipate i evitate, cum ar fi: - abuzurile n materie de descentralizare, orientate excesiv spre supralicitarea particularitilor i specificitilor locale, pot merge la punerea n pericol al unitii naionale - soluiile neadecvate la problemele locale pot genera reacii adverse intereselor naionale de grupuri de presiune - dispersia mai mare, neechitabil a resurselor publice ntre colectivitile locale sau grupurile sociale, poate antrena un proces de dizolvare a solidaritii naionale, crend premisele unei competiii politice i ale unor conflicte interne politice, economice ori sociale.

9.3. Centralizarea i descentralizarea financiar. Autonomia finanelor publice locale Atunci cnd se pune problema organizrii serviciilor publice pe plan local, statul are de ales ntre dou posibiliti: a) s i asume, el nsui, responsabilitatea organizrii activitii administrative locale, nfiinnd agenii, alocnd resurse, elabornd proceduri. Este cazul regimurilor absolutiste i totalitare, caracterizate printr-un centralism excesiv, n care unitilor administrativ-teritoriale li se proclam o autonomie pur formal. Organele de conducere ale acestora au, n esen, atribuii de execuie a directivelor centrale, iar bugetele lor sunt dependente de bugetul central, resursele proprii fiind nesemnificative. Un asemenea sistem reprezint avantajul organizrii unitare a activitii administrative, dar nu ine sama de particularitile locale i conduce, adesea, la o birocraie autoritar; b) s adopte soluia liberal a descentralizrii, lsnd gestiunea serviciilor publice locale n grija autoritilor locale alese (consiliile locale), care dispun de putere de decizie i de o anumit autonomie financiar. Sistemul are avantajul de a le permite o mai bun adaptare a serviciilor publice la exigenele locale. n fapt, nici unul dintre sisteme nu exist n stare pur. Raportul centralizaredescentralizare difer de la o ar la alta, n funcie de nivelul i particularitile dezvoltrii economice, de modul de organizare a teritoriului i a finanelor publice, de tradiie, fiind n ultim instan, o chestiune de opiune politic. n orice regim totalitar se manifest o anumit autonomie financiar, dup cum este la fel de adevrat c, n nici un sistem descentralizat autonomia financiar nu este deplin, gradul de autonomie i prin aceasta nsi msura descentralizrii, depind de amenajarea finanelor locale, de puterea financiar de care dispun autoritile locale, dincolo de competenele i statutul juridic ce le-au fost atribuite. Trecnd peste considerentele de ordin istoric, se pare c structura teritorial a finanelor publice, asigurarea unui echilibru ntre puterea central i cea local, trebuie s aib la baz argumentri de natur economic. Aceast presupune o reconsiderare a celor trei

120

funcii majore ale finanelor publice alocarea, deschiderea i stabilizarea prin prisma abordrii spaiale a bugetului. 11 ntr-adevr, funcia de alocare furnizeaz cele mai puternice argumente n favoarea unei descentralizri importante sau pariale a ofertei de servicii publice i, implicit, a finanrii acestora. Este pus, n primul rnd, n discuie natura serviciilor publice i influena externalitilor. ntr-adevr, exist anumite servicii publice interes (aprare, ordine intern, relaii externe, protecia mediului i a ceteanului, nvmnt, sntate, tiin i cultur etc.) unele dintre ele depind chiar frontierele naionale (nvmnt superior, aprare naional) de care beneficiaz, n mod relativ, uniform toi locuitorii rii. Acestea trebuie s aparin finanrii centrale, de asemenea, msurile de politic macrosocial de regularizare, stabilizare i bunstare trebuie finanate tot din fonduri centrale. Exist, n acelai timp, bunuri i servicii care nu sunt de interes naional, avnd o utilizare restrns sub raport geografic (construcia i ntreinerea drumurilor, iluminatul public, transporturile locale, gospodrirea comunal etc.) care sunt consumate relativ uniform numai de locuitorii unei anumite comuniti, care trebuie s se angajeze n finanarea lor. n fine, exist servicii regionale, de o mare varietate, de care beneficiaz, indiferent de dimensiunea spaial, n mod inegal, locuitorii teritoriului considerat. Pentru finanarea acestora poate fi luat n considerare posibilitatea de asociere a mai multor colectiviti locale care s cofinaneze anumite proiecte. Privit prin prisma naturii serviciilor publice i a efectelor (beneficiarilor) aduse de acestea, furnizarea optimal a unui serviciu colectiv presupune satisfacerea a dou exigene: pe de o parte, s fie asigurat exploatarea eficient a serviciului iar pe de alt parte, s permit o internalizare n cadrul colectivitii a beneficiarilor aduse de serviciul respectiv. Trebuie avut, apoi, n vedere necesitatea de a asigura respectarea preferinelor populaiei. Exist o multitudine de motivaii de ordin cultural, social, religios, geografic etc. care fac cererea de utiliti publice s fie difere de la o colectivitate la alta. Este un argument care pledeaz puternic n favoarea descentralizrii, ntruct: evit uniformizarea cantitativ i calitativ a serviciilor publice pe ansamblul rii, la care ar conduce finanarea centralizat; conduce la o contientizare a costurilor serviciilor publice determinnd o gestionare mai eficient a resurselor; permite manifestarea iniiativei i inovaiei, recurgerea de ctre anumite colectiviti la unele soluii mult diferite de practica curent, asigurnd o mai rapid ameliorare a mijloacelor dect dac iniiativa ar rmne n competena guvernului central. Dac internalizarea beneficiilor reclam centralizarea serviciilor publice, respectarea preferinelor impune descentralizarea acestora. Deriv, de aici, necesitatea de a determina nivelul administrativ (mrimea colectivitii) la care este optim s se plaseze un anumit serviciu public. Aceast alegere presupune completarea criteriului eficacitii alocative (care pledeaz pentru descentralizare) printr-un alt criteriu al eficacitii productive, care se refer la capacitatea sistemului politic i administrativ de a adopta i pune n aplicare deciziile fr risip de resurse. n concluzie, procesele de decizie politic funcioneaz mai bine (exprim preferinele cetenilor) dac dimensiunea colectivitii este mai mic. n schimb, creterea numrului de niveluri la care o decizie trebuie adoptat mrete costul deciziei. Pe de alt parte, centralizarea implic finanarea unei infrastructuri guvernamentale, n timp ce
11

Gh. Manolescu, Buget abordare economic i financiar, Editura Economic, Bucureti, 1997, pag. 285

121

descentralizarea genereaz dificulti de coordonare i proceduri paralele de administrare costisitoare. n ceea ce privete funcia redistributiv a finanelor publice, menit s opereze anumite corecii asupra distribuirii generate de pia, ea trebuie s rmn atributul autoritii centrale. Administraiile locale nu numai c dispun de instrumente necesare, dar o fiscalitate regional difereniat distorsioneaz dezvoltarea sectorului public i a economiei n ansamblu. Pe msur ce mobilitatea contribuabililor crete ea va determina migrarea populaiei i a capitalului spre regiuni cu fiscalitate mai sczut, atrgnd persoanele defavorizate care ncearc s profite de eventualele faciliti fiscale ce depesc media naional. O descentralizare poate fi luat n considerare numai sub forma unor msuri complementare de ajutor i sprijin, a cror amploare poate crete pe msur ce mobilitatea este mai redus, iar colectivitatea care le acord este mai important ca dimensiune, omogenitate i infrastructur. n fine, funcia de stabilizare a finanelor publice poate fi exercitat la nivel naional, dezechilibrele afectnd economia ca ntreg, chiar dac cu intensiti diferite la nivel regional. Orice ncercare de descentralizare a politicii de stabilizare se confrunt cu mai multe obstacole: Pe de o parte, dac impactul primar al msurilor regionale de sporire a cererii va fi n beneficiul regiunii, efectul multiplicator nu poate interiorizat, ntruct cererea se va adresa, inevitabil, i unei producii realizate n afara regiunii; Pe de alt parte, apelarea la mprumuturi pentru acoperirea deficitelor provocate de o politic expansiv a regiunii va defavoriza regiunea respectiv, deoarece capitalurile posed o mare mobilitate n interiorul rii; n fine, fiecare regiune va avea tendina s se comporte risipitor, n sperana c alte regiuni vor face efortul stabilizrii. Raportul centralizare-descentralizare financiar este deosebit de complex, motiv pentru care el face obiectul a numeroase studii i cercetri ce abordeaz att latura economic, ct i latura politic a acestui raport. Cert c statele democratice contemporane promoveaz descentralizarea serviciilor publice transmind, prin lege tot mai multe competene organelor puterii i administraiei locale. Exist, totui, anumite limite pn la care descentralizarea autoritii poate fi realizat, aa nct ea s nu duc la divizarea naiunii. n acest context, servicii publice precum justiia sau aprarea nu pot fi descentralizate. Consolidarea autonomiei locale este o preocupare universal, motiv pentru care problematica sa general face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale. Ea oblig statele semnatare s aplice regulile de baz ce garanteaz independena politic, administrativ i financiar a autoritilor locale considernd c autonomia local i descentralizarea serviciilor publice reprezint garania stabilitii unei democraii funcionale. Principiile generale cuprinse n Cartea European a Autonomiei Locale sunt: Colectivitile locale au dreptul, n cadrul politicii economice naionale, la resursele proprii adecvate de care s poat dispune liber, n vederea exercitrii atribuiilor lor; Resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s fie proporionale cu responsabilitile acestora, stabilite prin Constituie sau lege; Cel puin o parte din resursele financiare locale s provin din impozite i taxe, n proporiile stabilite la nivelul autoritilor locale, n limitele legii; Sistemul financiar prin care se procur resursele comunitilor locale trebuie s fie suficient de diversificat i dinamic, aa nct s urmreasc evoluia real a costurilor antrenate de exercitarea competenelor proprii;

122

Protecia colectivitilor mai slabe din punct de vedere financiar prin proceduri de ajustare i alte msuri echivalente care s corijeze efectele repartiiei inegale a resurselor ct i sarcina financiar ce revine colectivitii; Colectivitile locale s fie consultate, ntr-o manier adecvat, asupra modalitilor n care le vor fi alocate resursele redistribuite; Subveniile acordate colectivitilor locale nu trebuie s fie destinate, n msura n care este posibil, finanrii unor proiecte expres specificate, pentru a nu se ngrdi libertatea fundamental a autoritilor locale de a-i stabili politici n domeniul lor de competen; n scopul finanrii propriilor obiective de investiii, colectivitile locale trebuie s aib acces, conform legii, la piaa naional de capital. Organizarea finanelor publice locale Organizarea finanelor publice locale este influenat, n mod hotrtor, de structura organizatoric a statului, caracterizat, la rndul su, printr-o diversitate de sisteme, ce s-au constituit sub influena mai multor factori: statutul colectivitilor locale, numrul nivelelor de administraie public local; repartizarea competenelor; regimul finanelor locale. n Romnia, organizarea teritoriului n uniti administrativ-teritoriale (judee, municipii, orae, comune). Bazele organizrii unitare a finanelor publice locale au fost puse prin Legea Administraiei Publice Locale care cuprinde un capitol special dedicat administraiei finanelor publice i ale crui prevederi se bazeaz pe cele din Constituie. Reglementrile specifice privind domeniul finanelor publice sunt cuprinse n Legea privind finanele publice, Legea privind finanele publice locale, precum i legile anuale de adoptare a bugetului de stat. Conform reglementrilor menionate, fiecare comun, ora, municipiu, sector la Municipiului Bucureti, jude, respectiv Municipiul Bucureti, ntocmete bugetul local, n condiii de autonomie. ntre aceste bugete nu exist relaii de subordonare. Organele locale care funcioneaz la nivelul fiecrei uniti administrativ teritoriale, acoper, prin activitatea lor, ntregul teritoriu al rii i ndeplinesc atribuiile cu caracter financiar n toate localitile. Din punct de vedere juridic, organele financiare teritoriale sunt instituii ale administraiei publice, cu administraie i gestiune proprie. Sfera de aciune i ntinderea atribuiilor difer n raport de nivelul organizatoric, astfel: Direcii generale ale finanelor publice i controlul financiar de stat, la nivel de jude i Municipiul Bucureti; Administraii financiare, la nivelul municipiilor i al sectoarelor Municipiului Bucureti; Circumscripii financiare la orae; Percepii rurale i agenii fiscale la nivelul comunelor. Organul care subordoneaz, ndrum i controleaz pe toate celelalte este Direcia General a Finanelor Publice i Controlului Financiar de Stat din Ministerul Finanelor.

9.4. Cheltuielile colectivitilor locale Cretere rapid a cheltuielilor publice locale rmne realitatea marcant a ultimilor decenii n statele dezvoltate. Studiile de specialitate relev faptul c, n ultimele decenii, cheltuielile publice locale au nregistrat un ritm anual de cretere superior fa de ritmul de

123

cretere a PIB i cel al cheltuielilor generale ale statului. Dup aprecierile lui M. Bouvier, n prezent, n statele dezvoltate cheltuielile colectivitilor locale reprezint, n medie, circa 50% din totalul cheltuielilor publice i, mai mult, asigur aproape din formarea brut a capitalului fix al administraiilor publice. Desigur, n raport de modul de distribuire a sarcinilor publice ntre puterea central i cea local, exist diferenieri de la ar la ar. Din acest punct de vedere, n rile dezvoltate, un centralism mai accentuat se manifest n Frana, Italia, Germania, Austria, unde cheltuielile bugetelor locale nu depeau, n 1995, 30% din totalul cheltuielilor publice; la cealalt extrem, se situeaz Danemarca (82,4%) i Suedia (63,9%), n timp ce n Elveia, Norvegia i SUA, cheltuielile publice locale reprezentau, n acelai an circa 45% din totalul bugetului general consolidat. Trebuie remarcat, totodat, schimbarea de coninut a cheltuielilor publice locale. Concepte n cadrul liberalismului economic, bugetele locale nu necesitau nici o msur de intervenie economic, ci cuprindeau, n mod obinuit, cheltuielile de funcionare ce permiteau exercitarea competenelor administrative conferite colectivitilor locale i, ntr-o mai mic msur, cheltuieli de transfer. n perioada modern, noutatea a constituit-o apariia cheltuielilor cu caracter economic, proces care a cunoscut dou etape importante. Prima etap, corespunde perioadei interbelice, n care comunitile locale au practicat un socialism municipal menit s atenueze, pe plan local, efectele marii crize economice i s asigure satisfacerea unor nevoi de ordin general, rmase nesoluionate din incapacitatea sau lipsa iniiativei private. Cea de-a doua etap, postbelic, coincide cu perioada de afirmare a teoriei keynesiste, n acord cu care statul va delega, progresiv, colectivitilor locale un numr sporit de sarcini. Nu mai este, deci, vorba de remedierea temporar a efectelor recesiunii economice, ci de satisfacerea noilor nevoi colective, generate de societate industrial n plin dezvoltare; nu mai este posibil s triasc fr ap curent, fr electricitate, fr o reea de comunicaii modern, fr un anumit confort. Autoritile locale, mai aproape de populaie dect administraiile centrale, au fost obligate s satisfac aceste nevoi, folosind pentru aceasta o serie de echipamente economice i sociale. Astfel, cheltuielile lor investiii i, prin analogie, cheltuielilor publice locale a avut loc pe fondul meninerii unui sistem nvechit i insuficient de procurare a resurselor financiare locale, ceea ce a stat la originea crizei financiare a colectivitilor locale, problem veche i mereu de actualitate. Se poate afirma c n distribuirea sarcinilor publice ntre stat i colectivitile locale, pe de o parte, i ntre diferitele niveluri organizatorice ale colectivitilor locale, pe de alt parte, persist i, n prezent, o anumit incertitudine, un vid legislativ i o instabilitate care conduce la o delimitare vag a atribuiilor, apariia unor paralelisme sau neasumarea rspunderii n privina numeroaselor decizii ce trebuie adoptate la diferitele paliere ale colectivitilor locale. Totui, cu toat eterogenitatea sistemelor de distribuie a sarcinilor, se poate observa c, n general, la nivelul structurilor locale cele mai agregate (regiuni, cantoane, etc.) cheltuielile bugetare vizeaz aciuni de ordin social, conferind acestor bugete un caracter de intervenie specializat. n structura acestor bugete, subveniile pentru echipamente i ajutoarele destinate ntreprinderilor de importan local dein o pondere important. La nivelul structurilor locale medii (departamente, districte) cele mai multe cheltuieli mbrac forma transferurilor sociale i cheltuielilor de investiii, la acest nivel asigurndu-se,

124

de regul, gestionarea direct a unor servicii publice, precum construcia de locuine, transporturile, echipamentele, etc. n sarcina nivelului local primar (localiti) rmne gestionarea serviciilor publice curente, precum salubritatea public, iluminatul public, alimentarea cu ap i cldur, asigurarea ordinii publice etc. n plus, administraia localitilor particip, alturi de celelalte dou niveluri, la asigurarea serviciilor publice n domeniul urbanismului, transporturilor, educaiei, sntii, culturii, asistenei sociale etc. n Romnia, prin actul normativ care reglementeaz, n prezent problematica finanelor publice locale s-a mrit, pe de o parte, stabilirea generic a cheltuielilor ce se finaneaz din bugetele locale (art.11,din lege) iar, pe de alt parte, repartizarea acestor cheltuieli pe cele dou paliere organizatorice ale finanelor locale din Romnia: bugetele proprii ale judeelor, bugetele proprii ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti i al municipiului Bucureti (anexa nr.2 lege). n mod generic, cheltuielile prevzute de lege a se finana din bugetele locale privesc aciuni social-culturale, sportive, de tineret, inclusiv al cultelor, aciuni de interes local n beneficiul colectivitii, cheltuieli de ntreinere i funcionare a administraiei publice i locale, cheltuieli cu destinaie speciale, precum i alte cheltuieli prevzute de lege. De menionat faptul c, n spiritul autonomiei locale, legea prevede posibilitatea colaborrii i asocierii colectivitilor, pe baz de convenie sau contracte de asociere, n vederea realizrii unor lucrri i servicii de interes public local. Structura analitic a cheltuielilor publice locale este prezentat n anexa nr.2 la Legea privind finanele publice locale i este locale i este aliniat la cea internaional. Grupate dup criteriul funcional, aceste cheltuieli se prezint astfel: 1. Autoriti executive (servicii publice generale); 2. nvmnt, sntate, cultur i religie, asisten social, ajutoare i indemnizaii (aciuni social-culturale); 3. Servicii, dezvoltare public i locuine; 4. Transporturi, agricultur, alte aciuni economice (aciuni economice); 5. Alte aciuni; 6. Fondul pentru garantarea mprumuturilor externe, dobnzilor i comisioanelor aferente; 7. Pli de dobnzi i comisioane (datoria public i altele); 8. Rambursri i mprumuturi; 9. Fonduri de rezerv; 10. Cheltuieli cu destinaie special (finanare din fonduri speciale). n cadrul fiecreia dintre aceste destinaii, din punct de vedere al coninutului economic; de ntreinere i funcionare (cheltuieli materiale i personal) i cheltuieli de investiii. Cheltuielile de investiii se nscriu n programul de investiii al fiecrei uniti administrativ-teritoriale, care se aprob ca anexe la bugetul local de ctre consiliul judeean i Consiliului General al municipiului Bucureti, dup caz, n limita competenelor prevzute de lege. n ceea ce privete repartizarea acestor cheltuieli ntre cele dou verigi ale bugetelor locale (bugetele judeelor i bugetele localitilor), aceasta a avut n vedere atribuiile ce revin autoritilor locale la fiecare nivel administrativ i instituiile subordonate acestor autoriti. Astfel, cheltuielile privind serviciile publice generale figureaz n ambele categorii de bugete, n vederea ntreinerii i funcionrii organelor administrative proprii.

125

n privina cheltuielilor social-culturale trebuie remarcat faptul c ele figureaz preponderent n bugetele localitilor (municipiilor, oraelor, comunelor). Regsim, aici n totalitate, cheltuielile ce se fac la nivel local n domeniul nvmntului (primar, gimnazial, liceal, postliceal) i sntii, precum i cea mai mare parte din cheltuielile privind asistena social, ajutoarele i indemnizaiile; cheltuielile ce privesc cultura i religia, n schimb, sunt repartizate ntre cele dou verigi bugetare, n raport de subordonarea instituiilor respective (biblioteci, muzee, instituii de spectacole, etc.). n domeniul servicii, dezvoltare public i locuine, anumite cheltuieli, cum sunt cele privind alimentrile cu ap, termoficare, canalizarea, amenajri hidrotehnice, sunt repartizate n ambele categorii de bugete, dup cum se situeaz n intravilan sau extravilan, n timp ce alte servicii publice (ntreinerea strzilor, iluminatul public, salubritatea, construcia de locuine, etc.) rmn integral n responsabilitatea primriilor, fiind cuprinse n bugetele localitilor. n ceea ce privete cheltuielile cu caracter economic, cu excepia unor cheltuieli din domeniul transporturi (drumuri i poduri, aeroporturi), care sunt finanate din bugetul judeean, celelalte cheltuieli sunt prevzute n bugetele localitilor (transport n comun, combaterea bolilor i duntorilor n agricultur, prevenirea i combaterea inundaiilor i ngheurilor etc.). Cheltuielile privind datoria public sunt prevzute n ambele categorii de bugete, n raport de organul administrativ care a contractat aceast datorie. Importana pe care fiecare categorie de cheltuieli o deine n cadrul bugetelor locale, reiese din analiza structurii i dinamicii acestora n ultimii ani. Cteva tendine importante ies n eviden din analiza dinamicii cheltuielilor publice locale n ara noastr n perioada de tranziie: o cretere spectaculoas a ponderii cheltuielilor social-culturale datorate trecerii, ncepnd cu 1993, a unor atribuii n domeniul sntii i nvmntului preuniversitar n sarcina colectivitilor locale, acestor dou domenii revenindu-le, la finele intervalului analizat, peste 70% din totalul cheltuielilor social-culturale, efectuate pe plan local; o reducere important a ponderii cheltuielilor pentru aciuni economice, ce se nscrie n procesul general de retragere a statului din economie; de asemenea, o reducere a importanei cheltuielilor privind gospodria comunal i de locuine, ceea ce las o important o cerere nesatisfcut, din lips de resurse; apariia, deocamdat discret, a cheltuielilor privind datoria public, ceea ce d not c accesul colectivitilor locale pe piaa de capital este, pn la urm, limitat din diverse motive. 9.5. Veniturile colectivitilor publice locale Veniturile bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, au evoluat i s-au diversificat repetat, din necesitatea de a acoperi cheltuielile acestor bugete, determinat de sporirea atribuiilor administraiilor locale i de nfiinarea a tot mai multe servicii i instituii publice de interes local, ca se finaneaz din aceste bugete. Avnd n vedere eterogenitatea veniturilor locale, acestea pot fi analizate din multiple puncte de vedere: regularitatea cu care se ncaseaz; caracterul fiscal sau nefiscal; nivelul la care sunt instituite i administrate etc. O posibil grupare a veniturilor colectivitilor locale, care ia n considerare aceste criterii, le mparte n patru categorii: venituri proprii, venituri atribuite, transferuri i mprumuturi.

126

1. Venituri proprii sunt cele care, n mod normal, ar trebui, s fie preponderente i s asigure o autonomie veritabil colectivitilor. n realitate, ele nu permit acoperirea sarcinilor locale, oblignd colectivitile descentralizate s apeleze la resurse externe de finanare. n structura veniturilor proprii, deosebim venituri cu caracter fiscal i venituri domeniale i de exploatare, care nu au un caracter fiscal. a) veniturile fiscale sunt alctuite din impozite i taxe locale i dein ponderea n cadrul veniturilor proprii. Caracteristic este faptul c n rndul veniturilor fiscale predomin clar n raport cu impozitele indirecte, iar, dintre impozitele directe, cele ce se alimenteaz bugetele locale, sunt impozite de tip real. S-a apreciat, aadar, c impozitele indirecte i impozitele directe personale asupra veniturilor, sunt venituri fiscale cu caracter general ce se cuvin bugetului de stat, n timp ce, impozitele reale pe cldiri i terenuri se cuvin bugetelor locale. Justificarea const n necesitatea evident de a reglementa impozitele pe cldiri i pe terenurile din perimetrul localitilor cu dispoziii speciale, condiionate de particularitile locale, ceea ce a fcut ca aceste impozite s dobndeasc caracter local i s devin principalele venituri ordinare ale bugetelor locale. Instituirea impozitelor locale pe cldiri i terenuri se realizeaz fie prin legi, fie prin acte normative elaborate de organele deliberative de la nivelul unitilor administrativteritoriale (consiliile locale). Ne aflm, aici, n prezena vechii dileme ce presupune opiunea ntre centralizarea i specializarea fiscal. Prima soluie conduce la o simplificare a sistemului fiscal, asigurndu-i unitatea i neutralitatea, ceea ce, din punct de vedere economic, elimin distorsiunile de concuren i evit migrarea nejustificat a persoanelor juridice i chiar fizice ctre zone cu fiscalitate mai redus. Ea este, ns, contra logicii descentralizrii, care presupune o diversificare a resurselor de finanare, odat cu sporirea responsabilitilor colectivitilor locale. Pentru conciliere, soluia, cel mai frecvent utilizat, este reglementarea prin lege a impozitelor de ctre parlamente, ns, prin aceleai legi, se prevd anumite competene organelor de conducere ale unitilor administrativ-teritoriale, de a opta pentru un anumit nivel al impozitelor (n limitele prevzute de lege) sau de a institui anumite nlesniri i alte condiii de percepere n raport de particularitilor locale. Alturi de impozite, taxele locale constituie cea mai numeroas mai variat a veniturilor bugetelor locale. Cele mai des ntlnite taxe locale, n statele moderne, sunt taxele asupra mijloacelor de transport, taxele asupra profesiilor exercitate n mod liber, taxele pentru eliberri de autorizaii, permise de conducere etc. Reglementarea juridic a taxelor locale este, de cele mai multe ori, lsat n competena organelor deliberative ele colectivitilor locale. b) veniturile domeniale i din exploatare. Colectivitile locale posed, de regul, un anumit patrimoniu, din care s obin anumite venituri care variaz n raport de mrimea patrimoniului, dar i n raport de modul de exploatare i gestiune a acestuia. Este, mai nti, vorba de produsele domeniului privat aparinnd colectivitilor teritoriale constnd n cldiri, terenuri, pduri, puni, valori mobiliare etc. pe care acestea le dein cu titlu de proprietate. Acest patrimoniu aduce venituri curente sub forma chiriilor pentru cldiri, a arenzilor pentru terenuri, taxe pentru punat, ncasri din arendarea drepturilor de vntoare i pescuit, venituri din exploatarea pdurilor, venituri din valori mobiliare etc. i, mai rar, venituri excepionale din vnzarea unei pri din acest patrimoniu, sumele rezultate constituindu-se, de regul, n surse de finanare a investiiilor. Colectivitile teritoriale pot s aib, de asemenea, posibilitatea de a realiza anumite venituri din domeniul public. Este vorba de venituri din autorizri pentru ocuparea domeniului

127

public: pentru distribuia electricitii, a gazului, pentru transportul sau stocajul subteran de hidrocarburi, pentru staionarea taxiurilor, ocuparea temporar a spaiilor stradale, taxe pentru sejururi n staiuni balneoclimaterice, taxe de afiaj i publicitate etc. n fine, veniturilor domeniale li se adaug anumite venituri de exploatare sub forma taxelor pentru serviciile aduse, care au cunoscut o anumit cretere ca urmare a multiplicrii serviciilor industriale i comerciale administrate de colectivitile locale. Ele reprezint preul prestaiei de ordin economic sau social adus de colectivitate: furnizarea de ap, servicii de salubrizare, transportul urban, unele prestaii culturale, etc. De remarcat c spaiul local apare astzi ca un spaiu de decizie i gestiune, n formele cele mai diverse. Ca modaliti de gestiune, se mbin gestiunea mputernicit cu gestiunea direct. Apoi, prin formele alese, exist tendina s se nvecineze i s articuleze gestiunea partenerial i individual, asocierea persoanelor publice i private. 2. Veniturile atribuite sunt reglementate, de regul, prin actele normative de aprobare a bugetului de stat sau a bugetelor local, avnd aplicabilitate temporar, pentru unul sau mai multe exerciii bugetare. n funcie de procedeele tehnice prin care se realizeaz ele mbrac forma impozitelor de interes general atribuite bugetelor locale, cote defalcate n folosul bugetelor locale din impozitele de interes general i cote adiionale la anumite impozite de interes general percepute n folosul bugetelor locale. a) atribuirea n folosul a unor impozite sau taxe care sunt, de drept, venituri ale bugetului de stat se decide de ctre Guvern i Ministerul Finanelor, la solicitarea unitilor administrativ-teritoriale, n etapa de elaborare a bugetului de stat i bugetelor locale, i se autorizeaz de Parlament, prin legea de aprobare a bugetului de stat. Din punct de vedere juridic, avem de-a face cu cesiunea dreptului de a ncasa anumite impozite sau taxe cu caracter general n vederea echilibrrii bugetelor locale. b) cotele defalcate din anumite impozite cu caracter general n favoarea bugetelor locale sunt pri procentuale din anumite impozite cu rspndire teritorial general (cel mai adesea, impozitul pe salarii, pe cifra de afaceri, pe profit etc.) care n folosul colectivitile locale pentru echilibrarea bugetelor acestora. n funcie de necesiti, cesiunea se face n folosul tuturor comunitilor locale sau numai a unora, n cote unice sau difereniate. Fiind vizate impozite de interes general ce constituie venituri proprii ale bugetului de stat, aprobarea cotelor defalcate se face numai de Parlament, fie prin legea anual de aprobare a bugetului, fie prin legi speciale, caz n care pot avea aplicabilitate pe mai multe exerciii financiare. c) cotele adiionale la anumite impozite cu caracter general, sunt procente care se adaug celor n temeiul crora se calculeaz cuantumul impozitului cuvenit bugetului de stat. Este un procedeu simplu, care nu necesit operaiuni suplimentare de aezare a impozitului i care leag impozitul local de impozitul de stat. Pentru a avea un randament corespunztor trebuie avut, ns, n vedere ca nivelul fiscalitii s nu creasc exagerat prin adugarea cotelor adiionale, aa nct s distrug materia impozabil. i n acest caz, competena n stabilirea adiionalilor aparine Parlamentului care le reglementeaz fie prin legea bugetar anual, fie prin legi speciale cu aplicabilitate nelimitat n timp, situaie n care se justific a fi tratate ca venituri proprii ale bugetelor locale. 3. Transferurile (sau subveniile) reprezint sume provenite de la bugetul de stat, colectate de acesta pa cale fiscal i care, apoi, sunt distribuite colectivitilor locale pentru insuficiena de resurse proprii a acestora. Procesul subvenionrii este frecvent ntlnit n statele moderne deoarece el rspunde unei triple preocupri: de a permite statului s finaneze anumite cheltuieli de interes general

128

dar pe care au sarcina s efectueze colectivitile locale (cheltuieli n domeniul educaiei, spre exemplu); de a permite statului s incite efectuarea de investiii n anumite domenii de interes naional; de a atenua diferenele prea mari de potenial fiscal (contributiv) ntre colectivitile locale, care le fac s dispun de resurse proprii mult difereniate, n condiiile n care toate trebuie s finaneze anumite cheltuieli cu caracter obligatoriu. Problema care se pune n legtur cu acest tip de finanare este de a vedea dac procedeul subvenionrii nu constituie un mijloc direct de intervenie a statului n politica local, n msur s sublinieze independena i autonomia sectorului public local. Privite din acest punct de vedere, se ntlnesc dou tipuri de transferuri (subvenii): Transferuri condiionale, destinate a finana desfurarea anumitor activiti sau colectivitile locale; Transferuri necondiionale, acordate n sum global, pe baza unor chei de repartizare care sunt, adesea, complicate i oculte, pe care colectivitile locale le pot utiliza n mod liber. Caracteristica sistemului actual al subveniilor n statele dezvoltate este de extindere a subveniilor globale (necondiionale) care ofer o deplin libertate n utilizarea resurselor. Chiar dac aceast evoluie tinde s suprime dreptul de supraveghere al statului asupra cheltuielilor locale la finanarea crora particip, lsnd colectivitilor descentralizarea dreptul de a stabili destinaia sumelor primite, rmne cert faptul c subveniile globale nu constituie, totui, echivalentul resurselor proprii. Aceasta deoarece, resursele de transfer, chiar globalizate rmn n afara puterii de decizie a colectivitilor locale n ceea privete modul de calcul i de repartiie. Fixate de stat mai precis de lege ele sunt tributare politicilor sau constrngerilor economice i financiare cu caracter naional. Formele pe care le mbrac subveniile, criteriile dup care se calculeaz i repartizeaz sunt difereniate de la ar la ar. Totui, n raport de scopul pentru care sunt alocate ele se mpart n dou mari categorii: subvenii de funcionare i subvenii de echipament (investiii). Fr a intra n detalii, trebuie remarcat faptul c, n cadrul subveniilor de funcionare se practic, att o subvenie global de funcionare menit s asigure acoperirea unei pri din cheltuielile din cheltuielile antrenate de serviciile publice curente, ct i subvenii cu afectaie special, care finaneaz anumite cheltuieli publice curente (spre exemplu, ntreinerea drumurilor publice, nvmntului rural, sprijinirea agriculturii, asistena social). n privina subveniilor de echipament (investiiilor), care tradiional erau strict specializate, trebuie remarcat faptul c au suferit i ele un accentuat proces de globalizare, n multe state dezvoltate (Frana, spre exemplu) fiind introdus o subvenie de echipament. Ea las, totui, s subziste i un regim de subvenii specifice de echipament (pentru echipament colar, echipament agricol, etc.), dar ponderea acestora n totalul subveniilor pentru investiii a sczut mult, dovedind o schimbare de mentalitate n relaiile dintre stat i colectivitile locale. Indiferent de formele pe care le mbrac, subveniile se stabilesc anual, prin pentru aprobarea bugetului de stat, iar punerea lor efectiv la dispoziia colectivitilor locale se face semestriale, trimestrial sau lunar, conform uzanelor naionale n materie. 4. mprumuturile contractate pe piaa intern sau extern, fie direct, n numelor organelor publice locale, fie garantate de ctre Guvern, constituie o cale extraordinar de procurare a resurselor necesare finanrii investiilor. n ultimele decenii, importana acestei surse de finanare a crescut, n prezent, n statele dezvoltate, pe aceast cale asigurndu-se

129

aproape o treime din finanarea echipamentelor colectivitilor locale. Totodat, n aceste state, a avut loc un proces de liberalizare a condiiilor de mprumut, crescnd considerabil autonomia colectivitilor locale n materie de mprumut, n urmtoarele direcii: S-a ntlnit i aici o procedur de globalizare a mprumuturilor, de o inspiraie asemntoare cu cea referitoare la subvenii, care permite, mai ales, colectivitilor locale cu un grad de agregare mai ridicat (localiti mai importante, departamente, regiuni, etc.) s-i defineasc liber coninutul programelor de credit, pachetele anuale de mprumuturi neafectate; S-a simplificat procedura de obinere a mprumuturilor pentru investiiile individualizate; A fost suprimat condiionarea tradiional a acordrii unui mprumut, de obinerea prealabil a unei subvenii pentru investiii din partea statului, prin aceasta eliminndu-se i posibilitatea statului de a exercita o tutel; Treptat, s-a renunat la orice regim de aprobare prealabil i control apriori a deciziilor locale de a recurge la mprumut, cu excepia mprumuturilor angajate prin subscripie public n strintate. n Romnia, n condiiile promovrii autonomiei colectivitilor locale, resursele locale s-au diversificat, apropiindu-se simitor de cele practicate n rile democratice. Principalele categorii de venituri, aa cum sunt ele reglementate de Legea privind finanele publice sunt: 1. Veniturile proprii care, la rndul lor, sunt grupate n trei categorii: venituri curente, venituri din capital i cu destinaie special. a) Veniturile curente sunt constituite preponderent din venituri fiscale n cadrul crora cele mai importante sunt cele provenite din impozitele de tip real (impozite pe cldiri i terenuri deinute de persoane fizice sau juridice, taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, taxa asupra mijloacelor de transport, etc.) din impozitul pe profitul agenilor economici de subordonare local i, n mai mic msur, din impozite indirecte (impozitul pe spectacole, taxa de succesiune i de timbru, etc). O alt parte a veniturilor curente sunt venituri nefiscale: vrsminte din profitul net al agenilor economici de subordonare local, vrsminte de la instituiile publice reprezentnd venituri realizate de acestea din concesiuni i nchirieri, venituri din valorificarea bunurilor confiscate, venituri din amenzi, imputaii, despgubiri i din alte surse). b) Venituri din capital sunt cele ce se obin din valorificarea unor bunuri aparinnd instituiilor publice i venituri din vnzarea de locuine construite din fondurile statului, iar sumele preocupate pe aceast cale constituie surse de finanare a investiiilor. c) Veniturile ce destinaie special sunt reprezentate de taxe speciale instituite de consiliile locale pentru funcionarea unor servicii publice locale, amortizarea aferent mijloacelor fixe aparinnd serviciilor publice ce desfoar activiti de natur economic, sume rezultate din vnzarea unor bunuri aparinnd domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale i alte venituri, care utilizeaz pentru realizarea investiiilor din competena autoritilor administraiei publice locale. 2. Veniturile atribuite mbrac forma cotelor defalcate din impozitul pe salarii i a cotelor adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale. Modul de repartizare a impozitului pe salarii ntre verigile sistemului bugetar prin intermediul cotelor defalcate este urmtorul: 50% la bugetul de stat, 40% la bugetul unitilor administrativ-teritoriale pe raza crora se desfoar activitatea, i 10% la bugetul judeului respectiv. Pentru municipiul Bucureti, cota este de 50% i se repartizeaz de Consiliul

130

General al Municipiului Bucureti pe bugetele fiecrui sector i, respectiv bugetul municipiului. Faptul c aceast atribuire de principiu este reglementat prin Legea finanelor publice locale i care are caracter permanent, apropie aceste venituri de veniturile proprii ale comunitile locale. O anumit incertitudine rmne s planeze asupra cuantumului acestor venituri ntruct, aceeai lege, las posibilitatea modificrii anuale a cotelor prin legea de adoptare a bugetului de stat. ncepnd cu anul 1999, se pot stabili i cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale, care s constituie venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale, care s constituie venituri ale bugetelor locale. Competena stabilirii cotelor adiionale revine consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, cu ncadrare n limitele aprobate prin lege prin lege, i innd cont de necesitile i condiiile economice, sociale, demografice, specifice fiecrei localiti (numrul total al populaiei, precum i numrul populaiei de vrst colar (preuniversitar), lungimea strzilor i a drumurilor, lungimea reelelor de canalizare i de alimentare cu ap, gaze, electricitate, numrul unitilor administrativ-teritoriale subordonate, etc.). 3. Transferurile din bugetul statului mbrac forma sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferurile cu destinaie special din bugetul de stat. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat (n 1999 s-au defalcat asemenea sume din impozitul pe salarii) i criteriile de repartizare a acestora pe uniti administrativ-teritoriale, se aprob anual, prin legea bugetului de stat i au drept scop asigurarea echilibrului bugetar al colectivitilor locale. Din sumele primite, o cot de pn la 25% se aloc bugetului propriu al judeului, iar diferena se repartizeaz pe comune, orae, municipii, de ctre consiliul judeean, dup consultarea primarilor i cu asistena tehnic de specialitate a Direciei Generale a Finanelor Publice i Controlul Financiar de Stat. Transferurile cu destinaie special din bugetul de stat se aprob, de asemenea, prin legea bugetului de stat i sunt destinate finanrii proiectelor de investiii care beneficiaz de finanare extern, la a cror realizare contribuie i Guvernul, potrivit acordurilor ncheiate cu organismele financiare internaionale. 4. mprumuturile interne i externe pe care autoritile administraiei publice locale le pot contracta, pe termen mediu i lung, servesc dou obiective: finanarea investiiilor publice de interes local; refinanarea datoriei publice locale. Aceste mprumuturi se aprob de ctre consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, cu votul a cel puin dou treimi din membri, iar angajarea lor se face, folosind ca instrumente, titlurile de valoare i mprumuturile de la bncile comerciale sau de la alte instituii de credit. mprumuturile pot fi garantate de ctre Guvern sau negarantate. Cele interne sunt negarantate, iar contractarea lor este condiionat numai de informarea prealabil a Ministerului Finanelor. mprumuturile externe, n schimb, pot fi contractate numai cu aprobarea Comisiei de Autorizare, format din reprezentani ai autoritilor locale, ai Guvernului i ai Bncii Naionale a Romniei, a crei competen se aprob prin hotrre a Guvernului. Drept garanie a mprumuturilor contractate i surs de rambursare a acestora poate servi la orice surs aflat la dispoziia unitilor administrativ-teritoriale, cu excepia transferurilor cu destinaie special primite de la bugetul de stat. Este prevzut, totodat, o limit a ndatoririi, totalul datoriilor anuale (rate scadente la mprumuturile contractate anterior, dobnzile i comisioanele aferente, inclusiv mprumuturile

131

ce urmeaz a fi angajate n anul respectiv), neputnd depi totalul veniturilor curente ele bugetelor locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pa salarii. O prim constatare ce poate fi fcut n baza acestor date este aceea c, n perioada analizat, s-a pstrat un grad nalt de centralizare a veniturilor locale, ceea ce a fcut ca acestea s nu dispun de o autonomie financiar veritabil. Dincolo de faptul c totalul veniturilor bugetelor locale nu a depit n nici un an 15% din totalul veniturilor bugetului general consolidat, numai aproximativ a cincime din acestea sunt venituri proprii, diferena fiind reprezentat de transferurile primite de la bugetul de stat. n ceea ce privete veniturile proprii, ca i n rile dezvoltate, acestea s-au format preponderent pe seama impozitelor directe (circa ), fiscalitatea indirect avnd o participare cu totul semnificativ. Poate fi remarcat, totodat, o tendin de cretere a venitelor nefiscale care, la finele intervalului, ating o pondere de aproape 20%. n, fine este de remarcat ponderea nesemnificativ a veniturilor provenite din mprumuturi, ceea ce dovedete faptul c accesul autoritilor publice pe piaa de capital este restrns, dei aceasta este una din puinele alternative pentru depirea penuriei de resurse necesare dezvoltrii infrastructurii locale. Concepte cheie: Colectiviti locale Descentralizare i autonomie local Carta european a autonomiei locale Buget local Etapele procesului bugetar local Venituri publice locale Cheltuieli publice locale Impozite i taxe locale Teste de evaluare: 1. Cum sunt organizate finanele publice la nivelul autoritilor locale? 2. n ce const autonomia public local? 3. Ce servicii publice considerai c ar trebui descentralizate? 4. Care sunt caracteristicile colectivitilor locale? 5. Prezentai etapele procesului bugetar local. 6. Din ce resurse se constituie veniturile publice locale? 7. Care sunt activitile ce se finaneaz pe seama resurselor publice locale? 8. Ce se nelege prin buget public consolidat? Bibliografie 1. Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 2. Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004 3. Legea 72/1996 privind finanele publice, 500/2002 privind finanele publice, 45/2003 privind finanele publice locale

132

Tema nr. 10 Trsturile, rolul i modul de organizare a instituiilor publice. Atribuiile ordonatorilor de credite
Obiective: Cunoaterea caracteristicilor instituiilor publice Cunoaterea surselor de finanare, a sarcinilor i activitilor acestora Prezentarea clasificaiei bugetare i a rolului ei n execuia bugetar Cunoaterea atribuiilor ordonatorilor de credite n domeniul finanelor publice Cunoaterea modului de fundamentare a bugetului de venituri i cheltuieli i a importanei controlului financiar preventiv Coninut 10.1. Trsturile instituiilor publice 10.2. Resursele financiare ale instituiilor publice 10.3. Elaborarea i aprobarea bugetului instituiilor publice 10.4. Clasificaia principalilor indicatori (clasificaia bugetar) 10.5. Organizarea i exercitarea controlului financiar preventiv la instituiile publice 10.1. Trsturile instituiilor publice Indiferent de modul de organizare a economiei, pentru realizarea sarcinilor i funciilor ce-i revin, statul organizeaz o vast reea de instituii publice. Obiectul lor de activitate se plaseaz, de regul, n sfera nematerial. Instituiilor publice le revin sarcini deosebite n domeniul social-cultural (nvmnt, sntate, cultur i art, protecie social), al justiiei i procuraturii, asigurrii ordinii de drept n stat, aprrii naionale etc. Dei i desfoar activitatea n sfera neproductiv, instituiile publice joac un rol deosebit de important n realizarea practic a obiectivelor politice i sociale ale partidelor aflate la guvernare. n nelesul legii privind finanele publice (Legea nr. 72/1996+500/2002) instituiile publice cuprind: Parlamentul, Preedinia Romniei, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i locale, alte autoriti publice, autoritatea judectoreasc, precum i instituiile de stat de subordonare central sau local, indiferent de modul de finanare a activitii acestora. Instituiile publice pot fi analizate din mai multe puncte de vedere astfel: a) Privite din punct de vedere al subordonrii i al importanei sarcinilor ce le revin din actul general al conducerii i administrrii, sunt instituii de stat de subordonare central (acestea fiind finanate din bugetul administraiei centrale de stat) sau instituii de subordonare local (n acest caz finanarea fcndu-se din bugetele locale). b) n funcie de drepturile pe care le au n legtur cu aprobarea, repartizarea i utilizarea fondurilor bugetare, instituiile de stat se mpart n instituii ierarhic superioare i instituii subordonate. Avnd n vedere criteriul financiar-bugetar, primele se caracterizeaz prin aceea c primesc, de regul, mijloace bugetare direct de la buget, att pentru nevoi proprii ct i pentru a fi repartizate unitilor din subordine iar conductorii lor au calitatea de ordonatori principali de credite. Instituiile subordonate primesc mijloace bugetare prin repartizare de la instituiile ierarhic superioare i le folosesc pentru realizarea sarcinilor

133

proprii, cu respectarea normelor legale privind utilizarea fondurilor publice. Conductorii lor au calitatea de ordonatori secundari de credite. Sunt i situaii cnd n sistemul instituiilor bugetare intervine o verig intermediar, i anume, instituiile ai cror conductori au calitatea de ordonatori teriari de credite. Acetia primesc de la ordonatorii principali sau secundari de credite, n raport cu care se afl n relaii de subordonare, resurse financiare pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Activitatea instituiilor publice, de mai mic importan (cree, grdinie, coli generale, dispensare etc.) i care nu au personalitate juridic, inclusiv n ceea ce privete alimentarea cu resurse financiare, cheltuirea i justificarea acestora - este nglobat n activitatea unei instituii superioare. Minitrii, conductorii organelor centrale i primarii n calitatea lor de ordonatori principali de credite precum i conductorii instituiilor publice n calitatea lor de ordonatori secundari sau teriari de credite sunt mputernicii prin lege s asigure realizarea urmtoarelor atribuii n legtur cu executarea prevederilor bugetului public: utilizarea creditelor bugetare; realizarea veniturilor; folosirea cu eficien i eficacitate a sumelor primite de la bugetul de stat, de la bugetul asigurrilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale; integritatea bunurilor ncredinate unitii pe care o conduc; organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de seam contabile asupra execuiei bugetare; s organizeze controlul financiar preventiv; s asigure controlul financiar de gestiune. c) Privite i din punct de vedere al modului de organizare a relaiilor cu bugetul se deosebesc mai multe categorii de instituii publice. O prim categorie o constituie acelea care, prin natura activitii lor, realizeaz n mod cu totul accidental venituri i ntr-un volum nesemnificativ, pe care le vars integral la buget de unde apoi primesc fondurile necesare acoperirii integrale a cheltuielilor generate de activitatea proprie. Relaiile lor cu bugetul sunt organizate deci pe principiul bugetului brut. O alt categorie de instituii o constituie acelea care dispun de o nsemnat baz de venituri proprii, extrabugetare, ceea ce le permite acoperirea integral sau n parte a cheltuielilor. Ele pot fi organizate deci, fie pe principiul autofinanrii integrale a cheltuielilor, fie pe principiul bugetului net, situaie n care primesc, de la bugetul central sau local, n funcie de subordonare, subvenii pentru finanarea cheltuielilor rmase neacoperite din resursele extrabugetare. Sunt, de asemenea, instituii a cror activitate este finanat din fonduri extrabugetare sau cu destinaie special, stabilite prin lege, aa cum sunt inspectoratele judeene pentru handicapai, oficiile de pensii pentru agricultur etc. Indiferent de domeniul n care i desfoar activitatea, de modul de organizare i subordonare, instituiile publice prezint o serie de trsturi caracteristice care le difereniaz de unitile economice: a) nu sunt organizate, de regul, pe principiile autogestiunii, ele primind de la buget toate mijloacele bneti de care au nevoie pentru ndeplinirea sarcinilor ce le revin i vars la buget toate veniturile pe care le realizeaz, cu excepia celor care potrivit normelor legale n vigoare se constituie ca mijloace de autofinanare; b) nu sunt dotate cu active circulante;

134

c) dispun de active fixe corporale i necorporale pentru care calculeaz amortisment; d) pentru dezvoltarea i modernizarea lor, pe calea investiiilor primesc fonduri de la buget; e) planificarea financiar se nfptuiete la aceste uniti sub forma bugetului de cheltuieli i eventual a bugetului de venituri, dac unitile au asemenea sarcini; f) dispun de un anumit patrimoniu de valori materiale i bneti pe care trebuie s le foloseasc cu respectarea normelor legale i cu maximum de eficien. Toate aceste particulariti i pun amprenta asupra procesului de planificare financiar, organizare i conducere a gestiunii financiare ct i a evidenei economice. 10.2. Resursele financiare ale instituiilor publice Resursele financiare publice constituite la nivelul bugetului de stat, al unitilor administrativ teritoriale i al instituiilor publice se repartizeaz i se utilizeaz pentru interesele generale ale comunitii umane la nivel naional i local n conformitate cu cerinele constituionale ale statului i a legilor ce garanteaz i apr suveranitatea naional, drepturile i libertatea cetenilor, dezvoltarea economic i social corespunztor standardelor internaionale. Structura i proveniena resurselor financiare necesare instituiilor publice pentru realizarea sarcinilor specifice ce le revin, difer n funcie de domeniul de activitate, subordonarea i modul de organizare a relaiilor acestora cu bugetul de stat. - Principala surs de provenien a mijloacelor financiare pentru instituiile bugetare o constituie fondurile publice din care instituiilor li se aloc resurse sub forma creditelor bugetare. n raport cu subordonarea fiecrei instituii, creditele bugetare sunt alocate din resursele bugetului administraiei centrale de stat (pentru instituiile de interes republican) sau din resursele bugetului local cruia instituia i este subordonat. - O a doua categorie de resurse de care beneficiaz instituiile publice o constituie fondurile cu destinaie special. Aici se includ fondurile constituite n cadrul sistemului de asigurri sociale, fondul pentru acordarea ajutorului de omaj, a pensiilor pentru agricultori, fondul pentru acoperirea diferenelor de pre la unele medicamente, fondul de risc i accident etc. Aceste fonduri se constituie prin contribuii ale agenilor economici, indiferent de forma de organizare sau proprietate i sunt gestionate de o serie de instituii publice cum sunt direciile judeene pentru probleme de munc i ocrotiri sociale, oficiile de pensii pentru agricultori, inspectoratele judeene pentru handicapai, direciile sanitare etc. - n vederea executrii anumitor operaii cum ar fi: aprovizionri centralizate cu materiale, imprimate, obiecte de inventar de mic valoare sau scurt durat, prestri de servicii sau executri de lucrri, desfurarea unor aciuni fitosanitare etc., instituiile pot primi resurse financiare de la ministere sau alte organe centrale sau locale care nu fac parte din reeaua lor de finanare, cu titlul de sume de mandat. Sumele primite pentru efectuarea operaiilor de mandat se cheltuiesc numai n scopul pentru care au fost primite i se deconteaz, de regul, la termenul fixat de unitatea care a dat mandatul sau la terminarea operaiilor respective. Soldul sumelor de mandat rmas disponibil la ncheierea operaiunii se restituie unitilor care au dat mandatul. - n scopul dezvoltrii unor activiti productoare de venituri i a realizrii unor aciuni proprii fr finanare de la buget, instituiile pot constitui mijloace de autofinanare din veniturile realizate n urma unor activiti desfurate. Aceste mijloace (venituri) extrabugetare se constituie pe baza normelor legale n vigoare, nu sunt cuprinse n bugetul de

135

stat i sunt lsate integral sau parial la dispoziia instituiilor care le-au realizat. Bugetele instituiilor publice finanate din mijloace extrabugetare se includ n bugetul centralizat al ordonatorului principal de credite. Dintre veniturile care se constituie ca mijloace de autofinanare cele mai des ntlnite sunt: venituri din nchirieri sau exploatri de bunuri pe care unele instituii le au n dotare, venituri din taxe de intrare la muzee i taxe pentru vizitarea monumentelor istorice, veniturile cantinelor instituiilor de nvmnt, venituri din manifestrile artistice organizate n cmine culturale, case de cultur, venituri din valorificri de produse rezultate din activiti proprii sau anexe, venituri din prestaii editoriale, vnzri de publicaii periodice ale ministerelor i altor instituii centrale, venituri din consultaii i servicii medicale, venituri din valorificarea materialelor rezultate din casarea obiectelor de inventar de mic valoare sau scurt durat, plusuri de inventar, sporuri valorice din reevaluri etc. - Instituiile publice mai pot folosi pentru desfurarea i lrgirea activitii lor mijloacele materiale i bneti primite de la persoane fizice sau juridice, prin transmiterea gratuit, cu respectarea dispoziiilor legale. 10.3. Elaborarea i aprobarea bugetului instituiilor publice Specific instituiilor bugetare este faptul c ele i desfoar activitatea n sfera neproductiv i nu realizeaz, de regul, venituri, cheltuielile fiindu-le acoperite din resurse bugetare. Din acest motiv, activitatea de planificare financiar n aceste uniti are ca principal obiectiv determinarea necesarului de resurse financiare de care au nevoie n perioada urmtoare, lucru ce se realizeaz prin ntocmirea bugetelor de cheltuieli. Dac unitile bugetare n cauz au posibilitatea realizrii i a unor venituri, atunci i acestea trebuie avute n vedere n cadrul procesului de planificare financiar, prin cuprinderea lor n bugete de venituri ce se ntocmesc la nivelul instituiilor bugetare. Procesul de planificare financiar este deosebit de complex i depete sfera de activitate a compartimentului financiar-contabil care se ocup n mod nemijlocit de ntocmirea bugetului de venituri i cheltuieli al instituiei. n acest proces trebuie antrenat ntregul colectiv de salariai din instituie, din toate compartimentele, numai n acest fel fiind posibil fundamentarea fiecrui indicator nscris n buget, dimensionarea optim pe destinaii a necesarului de fonduri i mobilizarea, n acelai timp, a ntregului potenial de realizare a veniturilor n vederea creterii gradului de autofinanare a activitii acolo unde acest lucru este posibil. Pe de alt parte, activitatea de planificare financiar trebuie privit ca un proces continuu, care nu se ncheie odat cu ntocmirea documentelor de plan ci continu pe tot parcursul anului bugetar, dimensionarea i fundamentarea exact a indicatorilor financiari, fcndu-se din ce n ce mai clar, pe msura cunoaterii rezultatelor execuiei bugetare. Pentru a rspunde acestor exigene, procesul de planificare financiar trebuie s fac obiectul unui program concret de aciune, analizat i aprobat de conductorul fiecrei instituii (ordonatorul de credite) n care fiecare colectiv s se regseasc cu sarcini concrete i termene de executare. n paralel, trebuie s funcioneze un sistem precis de norme care s asigure o exact cuantificare i o echitabil repartizare a sarcinilor, precum i un mecanism de urmrire, de msurare i de apreciere a aportului i rezultatelor fiecruia. Pentru o mai bun apreciere a aportului adus de fiecare colectiv de salariai n activitatea instituiei se impune ca fiecare colectiv de munc s dispun de propriul su buget de venituri i cheltuieli, integrat organic n bugetul instituiei. Aceasta atrage dup sine

136

organizarea unui sistem informaional adecvat, care s furnizeze toate datele necesare asigurrii controlului operativ al ndeplinirii bugetelor respective. La instituiile n care se aplic autofinanarea total sau parial, un obiectiv al activitii de planificare financiar l constituie stabilirea unui raport optim ntre cheltuieli, venituri proprii i alocaii primite de la buget. Ele trebuie stimulate pentru creterea continu a bazei de venituri proprii, n vederea sporirii gradului de autofinanare a activitii. Coninutul activitii de planificare financiar i structura documentelor de plan elaborate difer n raport cu mrimea i importana instituiei respective. Astfel, unitile bugetare mai importante, ai cror conductori au calitatea de ordonatori de credite i care au compartimente financiar-contabile proprii, ntocmesc bugete de venituri i cheltuieli, n timp ce unitile mai mici, care nu au astfel de organe ntocmesc note de calculaie a veniturilor i note de calculaie a cheltuielilor. Bugetele de venituri i cheltuieli care se ntocmesc de unitile ai cror conductori au calitatea de ordonatori de credite sunt structurate pe patru capitole, astfel: Capitolul I "Principalii indicatori sintetici", reflect fondurile fixe ale instituiei la valoarea iniial, precum i fondurile aferente stocurilor de valori materiale aflate n instituiile publice. Toi aceti indicatori sunt nscrii cu nivelul prevzut a se nregistra n cadrul instituiei la sfritul perioadei de gestiune. Capitolul II "Venituri i cheltuieli". n prima parte a acestui capitol sunt nscrii indicatorii privind veniturile cu denumirile i codurile din clasificaia principalilor indicatori financiari pentru care instituiile au sarcini de ncasare. n cea de-a doua parte sunt nscrise cheltuielile pentru activitatea curent, defalcate pe capitole i subcapitole i sunt determinate pe baza normelor i normativelor de cheltuieli aprobate. Capitolul III "Detalierea veniturilor i cheltuielilor" este destinat defalcrii veniturilor i cheltuielilor conform structurii clasificaiei bugetare. Cheltuielile aferente fiecrui subcapitol se defalc pe articole i alineate. Defalcarea nu trebuie neleas ca o simpl operaie aritmetic, ci trebuie privit n strns legtur cu modul de fundamentare a cheltuielilor. Utilizarea raional a fondurilor pentru acoperirea cheltuielilor depinde de exactitatea cu care ele au fost repartizate prin plan, n funcie de natura cheltuielilor: salarii, burse, deplasri etc. Repartizarea neraional a cheltuielilor pe articole i alineate determin n cursul anului numeroase virri de credite de la o subdiviziune la alta, ceea ce duce la slbirea funciei de control a bugetului de venituri i cheltuieli, complicnd activitatea de execuie bugetar. Capitolul IV "Indicatori de calcul i fundamentare" cuprinde indicatorii specifici ai fiecrei instituii n funcie de natura activitii desfurate (numr de copii, elevi sau studeni i numrul de clase sau grupe pentru unitile de nvmnt, numrul de paturi pentru unitile sanitare; numr de asistai pentru unitile de prevederi sociale; veniturile i cheltuielile pe un indicator specific etc.) n acest capitol se trece nivelul nregistrat de indicatorii respectivi n anul de baz, nivelul preliminat al acestora n anul n curs i nivelul propus pentru anul de plan. Tot n aceast parte a bugetului de venituri i cheltuieli se nscriu i alte date pe baza crora se stabilete nivelul cheltuielilor de finanat, cum sunt: suprafaa i volumul ncperilor din cldiri (pentru calculul cheltuielilor de nclzit i iluminat), felul pardoselii: parchet,

137

scndur, ciment etc. (pentru calculul cheltuielilor de curenie), starea cldirilor (pentru calculul cheltuielilor de reparaii) etc. Se face, de asemenea, i o calculaie a cheltuielilor gospodreti pe alineatele care fac parte din acest articol (cheltuieli pentru furnituri de birou, pot, telegraf, telefon, radio, ntreinerea i repararea mijloacelor de transport etc.), astfel nct s se poat analiza pe feluri de cheltuieli nevoile fiecrei uniti. Instituiile bugetare care realizeaz din activitatea lor unele venituri ntocmesc i bugete de venituri. Indicatorii respectivi se nscriu pe capitole care la rndul lor se defalc pe subcapitole n funcie de felul i natura venitului ce urmeaz a se realiza, potrivit specificului activitii fiecrei instituii. ntr-o prim faz, instituiile publice formuleaz propuneri de alocaii bugetare pentru anul viitor, pornind de la cheltuielile aprobate n anul curent i avnd n vedere modificrile proiectate a avea loc, potrivit programului guvernamental, n domeniul respectiv de activitate n anul urmtor. Avnd la baz aceste informaii provenite de la ageniile guvernamentale, precum i conturul cadrului bugetar general i propunerile instituiilor publice, Ministrul Finanelor dup consultarea primului ministru emite coordonatele fundamentale ale politicii fiscalbugetare pe anul urmtor, inclusiv niveluri orientative pentru cheltuielile fiecrui sector public finanat din buget. n consecin, ministerele i celelalte agenii guvernamentale primesc de la Ministerul Finanelor limitele n cadrul crora trebuie s se nscrie propunerile lor de cheltuieli bugetare. La rndul lor ministerele defalc plafoanele orientative de cheltuieli, primite de la autoritatea financiar, pe fiecare dintre instituiile bugetare din subordine, n raport cu evoluia previzional a activitii acestora pe anul urmtor, solicitndu-le, n limita acestor niveluri orientative, propriile propuneri, detaliate n funcie de natura economic a cheltuielilor (curente, iar n cadrul acestora cele de personal i materiale, respectiv cheltuieli de capital). Pe baza plafoanelor de cheltuieli primite de la instituia ierarhic superioar (minister sau direcii teritoriale), veriga de la baza acestui flux informaional i decizional (coal, spital, teatru, muzeu, unitate militar, de ordine public i siguran naional, instan judectoreasc, direcii agricole, de transport rutier i feroviar etc.) i fundamenteaz n detaliu i pe total volumul de cheltuieli considerate necesare n scopul furnizrii bunurilor publice care-I intr n atribuiile de funcionare. Separat de planificarea cheltuielilor necesare ntreinerii i funcionrii lor curente, instituiile de stat, att cele subordonate ct i cele superioare, i prevd fonduri, n funcie de nevoi i pentru realizarea unor lucrri de investiii sau procurri de mobilier, utilaje sau aparate. n acest scop ntocmete i un plan de finanare a investiiilor care cuprinde la partea de cheltuieli mobilizrile (imobilizrile) i economiile la lucrrile executate n regie, cheltuielile pentru investiii, iar la resurse sumele realizate din lichidarea unor fonduri fixe, alte resurse prevzute de lege i n completare alocaiile de la buget pentru aceast destinaie. Cheltuielile pentru investiiile instituiilor publice ce se finaneaz potrivit legii din bugetul administraiei centrale de stat se cuprind n bugetele acestora pe baza listei de lucrri, utilaje, mobilier i alte obiecte de investiii, cu desfurarea att fizic ct i ca volum valoric, elaborat de fiecare minister, sau alt organ central i anexat la bugetul propriu. Lista, avizat de Ministerul de Finane, se aprob de ctre ordonatorul principal de credite sau de ctre Guvern, dup caz, n limita competenelor valorice stabilite de lege.

138

Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul administraiei centrale de stat sau din bugetele locale se aprob de ctre organul ierarhic superior al acestora, n timp ce bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din mijloace extrabugetare se aprob de ctre organul de conducere al instituiei respective, cu avizul organului ierarhic. Bugetul de venituri i cheltuieli astfel definitivat cuprinde prevederile anuale pentru venituri i cheltuieli. Trimestrial are loc elaborarea unui buget de venituri i cheltuieli cu defalcarea pe luni, crendu-se condiii ca n fiecare trimestru s se prevad n buget, necesarul real de fonduri pentru perioada respectiv, care s asigure buna desfurare a activitii instituiei i s evite operaiile de modificare a prevederilor iniiale pentru a asigura stabilitatea planificrii financiare i bugetare i un control eficient asupra utilizrii fondurilor instituiei. 10.4. Clasificaia principalilor indicatori (clasificaia bugetar) Clasificaia principalilor indicatori financiari urmrete introducerea unei anumite ordini n gruparea operaiunilor financiare (venituri i cheltuieli) n funcie de similitudinile lor fundamentale. Se are n vedere prezentarea acestora pe categorii omogene care s indice natura, compoziia i efectele veniturilor i cheltuielilor precum i a celorlali indicatori care fac parte din categoria veniturilor i cheltuielilor. Aadar, prin clasificaia principalilor indicatori financiari se nelege ordinea obligatorie i uniform, tiinific fundamentat n care sunt grupate veniturile dup sursele de provenien i cheltuielile dup destinaia lor, dar i ceilali indicatori privind finanele publice. Clasificaia este deosebit de important n activitatea de analiz a modului de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor. n acelai timp ea are i o importan juridic i statistic. Astfel, ea permite stabilirea responsabilitilor financiare, exercitarea controlului financiar pe de o parte, iar pe de alt parte permite prezentarea n dinamic, n condiii de comparabilitate a indicatorilor financiari. n ara noastr, clasificaia principalilor indicatori financiari este stabilit de Ministerul Finanelor, prin ordin i are caracter obligatoriu pentru toate organele care particip la ntocmirea i executarea bugetului naional public (organe centrale i locale ale puterii i administraiei de stat, instituii publice, ageni economici, bnci etc.). Este de remarcat c prin aceast clasificaie se realizeaz o reglementare global a tuturor indicatorilor financiari cuprini n sfera finanelor publice, apoi n funcie de sfera de cuprindere a fiecrui buget, reglementarea indicatorilor cuprini n bugetul administraiei centrale de stat, n bugetele locale, n instituiile publice, n bugetul asigurrilor sociale i n celelalte fonduri constituite n cadrul bugetului i n afara lui, precum i n profil departamental. Criteriile de clasificare i structura veniturilor i cheltuielilor bugetare La venituri, criteriul de baz al clasificrii l constituie natura veniturilor sau sursa de provenien, deosebindu-se trei categorii de venituri: Venituri curente; Venituri de capital; Subvenii. Veniturile curente se submpart apoi, dup caracterul lor n:

139

venituri fiscale, reprezentnd transferuri obligatorii i fr contraprestaie ctre administraia de stat sub forma impozitelor directe i indirecte; - venituri nefiscale, provenite de la sectorul public sau privat; n continuare, veniturile sunt grupate n funcie de natura lor pe capitole (impozit pe profit, impozit pe salarii, taxa pe valoarea adugat, impozite i taxe de la populaie), iar unele capitole cu caracter complex sunt mprite pe subcapitole. De exemplu, capitolul impozite i taxe de la populaie cuprinde subcapitolele: impozitul pe terenurile agricole de la populaie; impozitul pe veniturile liber-profesionitilor, meseriailor i altor persoane fizice; impozitul pe cldirile i terenurile populaiei; taxele asupra mijloacelor de transport; taxele de timbru, etc. Pentru a pune n eviden unitile de la care provin o serie de venituri, se folosesc titlurile i paragrafele care indic ministerele i respectiv departamentele din cadrul acestora de la care provin veniturile bugetare. La cheltuieli, clasificaia urmeaz dou linii principale: a) obiectul sau funcia pentru care cheltuiala este destinat (clasificaia funcional); b) natura cheltuielii sau efectul economic al acesteia (clasificaia economic). n cadrul clasificaiei funcionale a cheltuielilor, acestea sunt mai nti mprite n pri (aproximativ 12 la numr), de exemplu: cheltuieli social-culturale, asigurrile sociale i protecia social, aprarea naional, ordinea public, aciuni economice etc. n cadrul prilor cheltuielile sunt mprite pe capitole. De exemplu, partea I Cheltuielile social-culturale, se subdivide pe apte capitole: nvmnt, sntate, cultur i art, asisten social etc. Cheltuielile unui capitol sunt sistematizate pe subcapitole: nvmnt precolar, nvmnt primar i gimnazial, nvmnt profesional, nvmnt liceal, nvmnt postliceal, nvmnt superior, etc. Cheltuielile fiecrui capitol se mpart pe titluri i paragrafe care arat unitile crora le sunt destinate cheltuielile respective. Prin clasificaie se asigur detalierea cheltuielilor aferente fiecrui paragraf n funcie de natura cheltuielii sau efectul economic al acestora. Dup natura lor, prin clasificaie, cheltuielile sunt mprite mai nti pe titluri care aici au urmtoarea semnificaie: cheltuieli de personal; cheltuieli materiale i servicii; subvenii; transferuri; plata de dobnzi etc. Coninutul fiecrui titlu este mprit pe articole. De exemplu, cheltuielile de personal se mpart n urmtoarele articole: cheltuieli cu salariile; C.A.S.; Cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de omaj; Deplasri, detari, transferri. Unele articole sunt detaliate pe alineate. De exemplu, cheltuielile privind salariile cuprind:

140

- salarii; - salarii pltite cu ora, pli pentru ore suplimentare; - alte drepturi de personal etc. Aadar se constat c prin clasificaia funcional a cheltuielilor, se determin destinaia acestora, precum i unitile crora le sunt destinate, iar prin clasificaia economic se stabilete natura i felul cheltuielilor pe care are dreptul s efectueze fiecare unitate finanat de la bugetul de stat, central sau local. Modul de folosire i rolul clasificaiei principalilor indicatori financiari Pentru justa folosire a clasificaiei veniturilor i cheltuielilor, Ministerul Finanelor elaboreaz i difuzeaz unitilor, indicatoare de ncadrare a veniturilor i cheltuielilor pe subdiviziunile clasificaiei bugetare. Prin aceste indicatoare se stabilesc cu exactitate partea, capitolul, subcapitolul, titlul i paragraful n care se ncadreaz fiecare venit i cheltuial, n funcie de natura venitului i destinaia cheltuielii. n cazul cheltuielilor se precizeaz foarte clar ce anume cheltuieli se cuprind n cadrul fiecrui articol i alineat, respectarea att a clasificaiei ct i a indicatorilor, fiind obligatorie pentru fiecare unitate. Clasificaia bugetar are un rol deosebit care rezid n principal n urmtoarele: - asigur o ordine precis a veniturilor i cheltuielilor, care se are n vedere att n procesul de ntocmire ct i n cel de executare a bugetului de stat; - creeaz condiii de centralizare i urmrire a veniturilor i cheltuielilor dup principii unitare, n mod comparativ i pe perioade mai mari de timp; - asigur exercitarea controlului asupra modului de urmrire, realizare, i a respectrii destinaiei cheltuielilor bugetare; - asigur o mai bun normare a cheltuielilor bugetare; - are un rol deosebit n organizarea evidenei bugetare i la ntocmirea drilor de seam contabile. 10.5. Organizarea i exercitarea controlului financiar preventiv la instituiile publice Controlul este un atribut al conducerii, ceea ce impune organizarea i exercitarea lui n mod corespunztor n fiecare instituie public. Conductorii de instituii sunt obligai s exercite direct i prin efii de compartimente un control ierarhic exigent asupra activitii din toate sectoarele i sub toate formele: preventiv, operativ curent i ulterior. Controlul activitii economico-financiare a instituiilor revine n primul rnd organelor din interiorul acestora, conductorului i efului compartimentului financiar-contabil. Printre formele de control financiar practicate n ara noastr, controlul financiar preventiv poate fi considerat ca avnd cea mai mare eficacitate dac se are n vedere faptul c prin lege este menit a opri, nainte de efectuare "toate operaiile care nu sunt legale, necesare, oportune sau economicoase, n faza de angajare i de plat, respectiv la ncasare, dup caz". n sensul legii, sunt supuse controlului financiar preventiv operaiile din care deriv drepturi sau obligaii patrimoniale fa de persoane juridice sau fa de persoane fizice. De asemenea, prin lege sunt enumerate toate operaiile supuse controlului financiar preventiv, dintre care la instituiile publice se ncadreaz urmtoarele: - ncheierea contractelor i comenzilor interne pentru aprovizionare i desfacere i a contractelor de executri de lucrri i prestri de servicii; - plata sumelor pentru munca prestat i a altor drepturi cuvenite persoanelor ncadrate n munc;

141

cererile pentru deschiderea finanrii i decontarea investiiilor; trecerea pe seama cheltuielilor a daunelor care potrivit legii, se suport din resurse bugetare i din orice alte mijloace constituite la dispoziia instituiei; - repartizarea pe unitile subordonate i pe activiti a fondurilor aprobate prin bugetul de stat i a creditelor bugetare deschise; - virrile de credite bugetare; - deblocarea unor sume din creditele bugetare rmase neconsumate; - transferurile de mijloace fixe etc. n comparaie cu celelalte forme de control, controlul financiar preventiv are anumite trsturi specifice i anume: a) controlul financiar preventiv are caracterul preponderent de control patrimonial, prin faptul c nglobeaz n obiectul su verificarea operaiilor generatoare de drepturi i obligaii patrimoniale; b) este un control de gestiune ntruct urmrete gestionarea corect a valorilor materiale i bneti; c) are caracterul de control prealabil (anticipat) prin aceea c precede efectuarea operaiilor economico-financiare; d) este un control propriu al instituiilor, exercitarea lui constituind o ndatorire a aparatului financiar contabil i nu un atribut al organelor specializate de control; e) innd seama de modul n care se exercit i de metodele folosite pentru realizarea scopului urmrit, controlul financiar preventiv se ncadreaz n categoria controlului documentar, ntruct operaiile supuse acestei forme de control se verific pe baza documentelor n care au fost ele consemnate. Organizarea controlului financiar preventiv Potrivit dispoziiilor legale n vigoare, controlul financiar preventiv se organizeaz n cadrul compartimentului financiar-contabil al instituiilor publice de interes general i local. Organizarea controlului financiar preventiv este condiionat de existena compartimentului financiar-contabil, indiferent de dimensiunea acestui compartiment. Controlul financiar preventiv se organizeaz i la instituiile publice mai mici, cum ar fi unele spitale, coli etc. dac n unitatea respectiv exist un serviciu specializat de control i au loc operaii de natura celor asupra crora trebuie exercitat acest control. Pentru instituiile care nu au compartiment financiar-contabil, i nici organe proprii de contabilitate (coli generale, dispensare, biblioteci, cmine, cree etc.), controlul financiar preventiv se organizeaz i se exercit n cadrul compartimentului financiar contabil al unitilor de care aparin. Persoana desemnat prin lege s efectueze controlul financiar preventiv este conductorul compartimentului financiar-contabil sau o alt persoan autorizat n acest sens. Delegarea atribuiilor de control financiar preventiv trebuie s se fac unui numr ct mai redus de persoane. n acelai timp, alegerea operaiilor pentru care urmeaz s fie delegate atribuiile de control este necesar s se fac pe compartimente innd seama c pentru anumite operaii controlul financiar preventiv trebuie exercitat de ctre conductorul compartimentului financiar-contabil. Cu exercitarea controlului financiar preventiv nu pot fi mputernicite persoane care prin natura muncii lor particip la actul sau operaia supus controlului. De asemenea, persoanele, care potrivit dispoziiilor legale, nu pot gestiona valori materiale i bneti ori pentru care s-a stabilit prin hotrre judectoreasc definitiv c nu au

142

justificat dobndirea ilicit a unor bunuri sau valori, nu li se poate ncredina exercitarea controlului financiar preventiv. Pentru organizarea controlului financiar preventiv, este necesar emiterea unei decizii prin care s fie stabilite sarcinile i rspunderile att pentru cei nsrcinai cu executarea controlului, ct i pentru sectoarele de unde eman documentele supuse verificrii. n decizia de organizare a controlului financiar preventiv, trebuie s se cuprind: operaiile supuse controlului i obiectivele ce trebuie urmrite pentru fiecare operaie i categorie de documente n parte; numele i prenumele persoanelor nsrcinate cu exercitarea controlului financiar preventiv, inclusiv repartizarea pentru fiecare din acestea a documentelor i operaiilor pe care sunt obligate s le verifice; numele i prenumele conductorilor compartimentelor de specialitate care semneaz documentele ce se prezint la control financiar preventiv; termenele maxime, difereniate pe feluri de operaii, n care urmeaz s se exercite controlul financiar preventiv; precizarea c documentele care conin operaii supuse controlului financiar preventiv nu pot fi aprobate, executate i nici nregistrate dac nu poart viza corespunztoare de control; alte msuri destinate s asigure organizarea i exercitarea controlului financiar preventiv n conformitate cu dispoziiile legale. Exercitarea controlului financiar preventiv Pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin, persoanele nsrcinate cu exercitarea controlului financiar preventiv sunt obligate s intervin operativ i hotrt pentru prentmpinarea neajunsurilor din activitatea instituiilor, nainte ca efectele negative s se fi produs, depistnd cauzele care le-au generat i cile pentru lichidarea lor. Documentele supuse controlului financiar preventiv trebuie s poarte viza persoanelor mputernicite n acest sens. Ele nu pot fi aprobate i nici executate dac n prealabil nu au fost supuse acestui control. De asemenea, fr viza de control financiar preventiv i fr aprobarea lor, aceste documente nu se pot nregistra n contabilitate. Documentele supuse controlului financiar preventiv se prezint spre aprobare de ctre compartimentele care le emit sau execut operaiile i trebuie s cuprind elementele din care s rezulte legalitatea, necesitatea, oportunitatea i economicitatea operaiilor. Existena vizei de control financiar preventiv pe aceste documente nu apr de rspundere pe efii compartimentelor, sau pe celelalte persoane care au ntocmit i semnat documentele, dac se constat ulterior c operaiile respective nu se ncadreaz n cerinele menionate. eful compartimentului financiar-contabil i persoanele care sunt mputernicite, au obligaia s nu vizeze pentru controlul financiar preventiv documentele coninnd operaii care nu sunt legale, necesare, oportune i economicoase. Pentru operaiile controlate prin mputernicire, refuzul de viz se d tot de ctre conductorul compartimentului financiar-contabil dup ce analizeaz fiecare caz n parte. Refuzurile de viz trebuie motivate n scris i aduse la cunotina conductorului instituiei care poate dispune pe propria sa rspundere, efectuarea operaiei pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv. n astfel de cazuri eful compartimentului financiar-contabil este obligat, potrivit legii, s informeze n termen de dou zile, dup caz, organul ierarhic superior i Direcia Finanelor i Controlului Financiar de Stat, Ministerul Finanelor, n funcie de gradul i de importana instituiei unde a avut loc refuzul de viz i de faza n care s-a produs acest refuz. Acestea sunt obligate s fac cercetri i s adopte soluiile ce se impun n conformitate cu prevederile legale. Toate refuzurile de viz se nscriu ntr-un registru special, de unde se urmresc, pentru a se vedea modul n care au fost soluionate.

143

Urmrirea se face att de organele instituiei i cele ierarhic superioare, ct i de ctre organele de control i revizie. Activitatea de control financiar preventiv trebuie analizat periodic de ctre consiliul de administraie al fiecrei instituii, urmrindu-se ca acesta s fie un mijloc de prevenire a producerii de pagube i de folosire cu eficien a valorilor materiale i bneti. Concepte cheie instituii publice ordonatori de credite, principiul bugetului brut principiul bugetului net principiul autogestiunii clasificaie bugetar control financiar preventiv Teste de evaluare: 1. Dup ce aspecte sunt analizate instituiile publice? 2. Care sunt trsturile instituiilor publice? 3. Care sunt sursele de finanare a instituiilor publice? 4. Cine sunt ordonatorii de credite i ce atribuii au acetia? 5. Cum se elaboreaz bugetul de venituri i cheltuieli al unei instituii publice? 6. Ce este clasificaia bugetar i ce rol are aceasta? 7. Care sunt formele de control financiar? 8. n ce const controlul financiar preventiv? 9. Care sunt caracteristicile controlului financiar preventiv? Bibliografie 1. Dinc Gheorghia, Contabilitatea instituiilor publice, Editura Reprograph, Craiova, 2003 2. Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 3. Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004

144