IN MATERIA DI RIPETIZIONE DELLE RETRIBUZIONI VERSATE AI SENSI DELLART.

2 LEGGE 476/1984

(tratto da G. BUFFONE, Tracce. Inps- Inail, Neldirittoeditore, 2008)

1. Pubblico Impiego e ricerca scientifica: il bilanciamento dei valori in gioco. 2. Retribuzione del dipendente pubblico iscritto ai corsi di Dottorato o equivalenti. 3. Ripetizione delle somme versate. 4. Art. 52, comma 57, legge 448/2001: il concetto di amministrazione pubblica. 5. Progressione di carriera, trattamento di quiescenza e di previdenza. 1. Pubblico Impiego e ricerca scientifica: il bilanciamento dei valori in gioco. Un esplicito enunciato costituzionale (art. 9 della Charta) vuole che la Repubblica Italiana promuova lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica (v. artt. 33, 34 Cost.). La tecnica di normazione adottata dallAssemblea costituente d luogo ad una disposizione generale e di principio la quale deve guidare il legislatore nella redazione dei testi normativi e linterprete nella lettura degli stessi. La ricerca una indagine sistematica volta ad accrescere le cognizioni che si possiedono in una disciplina, ed , precipuamente, scientifica quando fa capo ad una attivit umana avente lo scopo di scoprire, interpretare e revisionare fatti, eventi, comportamenti o teorie relative alla natura usando il cd. metodo scientifico. La ricerca scientifica, pi in generale, la metodologia usata per accrescere la conoscenza all'interno della scienza. Trattasi, pertanto, non solo si unattivit tutelata quanto, anche, di un vero e proprio valore. Si spiegano, pertanto, le disposizioni normative deputate a riconoscere una forma, anche forte, di tutela ai soggetti che espletano, nellinteresse dello Stato, le attivit di ricerca, poich a beneficio della collettivit tutta e della Nazione. Disposizioni di siffatta natura sono rinvenibili, anche, in materia di rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni laddove, di fatto, proprio lattivit lavorativa di servizio potrebbe pregiudicare il percorso di ricerca. Ed, infatti, la selezione di coloro cui si riconosce lattitudine alla ricerca e le doti per lattivit in parola avviene, in genere, sulla base di moduli procedimentali il concorso. Trattandosi dei pi meritevoli non di rado, accedono ai Corsi di ricerca soggetti che sono gi stati vincitori di concorso Pubblico e che, pertanto, sono alle dipendenze di una amministrazione dello Stato, comunque, pubblica. Si assiste, cos, ad una coesistenza di interessi, potenzialmente contrapposti, che necessitano di un criterio compositivo: da un lato, infatti, lamministrazione pubblica (concretamente individuata), presso cui instaurato il rapporto di lavoro, ha interesse a beneficiare della prestazione lavorativa del proprio dipendente; dallaltro, tuttavia,

lamministrazione pubblica (generalmente considerata), intesa come Amministrazione in generale, ha interesse a che il dipendente, selezionato come il pi meritevole, conduca e porti a termine la ricerca nellinteresse della collettivit. Il balancing dei valori in gioco stato, di recente risolto attraverso norme compromissorie, in parte di deroga al principio costituzionale della tutela incondizionata della ricerca (art. 9 Cost.), deroga, per, giustificata sotto un profilo economico meritevole di considerazione. Ed, infatti, il compromesso muove dallopportunit di far s che il soggetto ricercatore resti prestatore di lavoro tra le fila delle Pubbliche Amministrazioni. Ci si traduce in un regime giuridico che: da un lato, consente al ricercatore di essere esonerato dalla prestazione di lavoro (mediante un congedo straordinario), per tutto il periodo della ricerca; dallatro consente allo stesso di poter continuare a percepire il trattamento economico in godimento presso lAmministrazione di appartenenza. Con un compromesso (come si detto): la percezione del salario vincola il ricercatore a prestare servizio presso lAmministrazione Pubblica per un determinato periodo allindomani della chiusura del percorso di ricerca. Altrimenti detto: il diritto soggettivo di rango costituzionale alla ricerca (ed, infatti, il congedo non atto discrezionale: se il dipendente lo chiede v concesso) viene, in parte, tutelato con la retribuzione e laspettativa (rectius: congedo); ed, in parte, fatto proprio dallo Stato mediante il vincolo del periodo di servizio ex lege. E chiaro, infatti, che la P.A. ha interesse a far s che il soggetto, cos meritevole, transiti e rimanga nei registri dei dipendenti pubblici. E, tuttavia, proprio le scarne disposizioni hanno condotto, anche in tempi recenti, a problemi interpretativi di matrice gius-lavoristica e non solo. Occorre, muovere, tuttavia, dai dati normativi: il pi significativo da rinvenire, sicuramente, nelle norme che regolamentano lo status dei Dottorandi di ricerca, gi Pubblici dipendenti (art. 2 legge 476/1984): al riguardo, il legislatore ha predisposto un regime favorevole all'impiegato in congedo ai fini previdenziali, valorizzando la intrinseca finalit pubblicistica della qualificazione del proprio personale durante l'espletamento del dottorato (cos la giurisprudenza amministrativa, anche recente Tar Napoli 763/2996). 2. Retribuzione del dipendente pubblico iscritto ai corsi di Dottorato o equivalenti. Ai sensi dellart. 2 legge 476/1984, il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisce della borsa di studio ove ricorrano le condizione richieste. Prosegue la disposizione statuendo che, in caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l'interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte

dell'amministrazione pubblica presso la quale instaurato il rapporto di lavoro. In tal caso - per effetto delle modifiche introdotte dall'art.52 comma 57 della Legge 448 del 28 dicembre 2001, ovvero la legge finanziaria 2002 - qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica cessi per volont del dipendente nei due anni successivi, dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo. Ci si chiesti, in calce alla disposizione (un innesto infelice per il testo in parte poco chiaro), a quali condizioni, di fatto, la P.A. possa vantare il diritto di credito avente ad oggetto la ripetizione delle somme versate in pendenza del congedo. Occorre muovere dal principio che pervade lintera architettura della disposizione. Larticolato scomponibile in due distinte previsioni: la prima (comma I), di apertura; la seconda, di deroga alla regola enunciata nel primo comma. Ed, infatti, il primo enunciato esplicazione dellinteresse costituzionale alla tutela della ricerca che, infatti, conduce ad un duplice beneficio a favore del dipendente: esonero dallattivit lavorativa; percezione della retribuzione. La norma di cui allart. 2, comma I, d.P.R. cit. , pertanto, la regola generale, emersione di un principio cogente costituzionale. E, allora, evidente (ed pacifico il punto) come il successivo disposto (introdotto nel 2002) faccia capo ad una exceptio alla regula juris affermata nella parte prima del medesimo articolo, la cui ratio deve essere individuata sulla base della ragione giuridica che giustificata la disposizione di cui al I comma. E, cio, se si tutela la ricerca scientifica condotta dal dipendente, la seconda norma deve perseguire, se non il medesimo interesse (in negativo), uno diverso che presupponga lesclusione del primo. E, cio: se viene meno linteresse costituzionale alla tutela della ricerca, vengono meno i benefici concessi al prestatore di lavoro. Il diritto alla retribuzione in pendenza di dottorato, pertanto, non fa capo ad una scelta di pura discrezionalit legislativa in quanto larticolo 2 della legge 13 agosto 1984, n. 476, come affermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 18 maggio 1995, n. 201, regola la condizione di chi ammesso ai corsi di dottorato ed titolare di un rapporto di pubblico impiego, senza distinzione alcuna quanto allamministrazione di appartenenza. Ci in ragione di rendere effettivo lo svolgimento delle attivit richieste per la prosecuzione degli studi destinati allapprofondimento delle metodologie per la ricerca e la formazione scientifica: attivit e studi che rispondono allinteresse, costituzionalmente rilevante, della ricerca scientificain questo contesto la disposizione relativa al congedo straordinario ha carattere di norma speciale, che disciplina un aspetto considerato necessariamente connesso allattivit di studio e di ricerca nellambito delle strutture destinate ai corsi di dottorato, con effetti consequenziali sullo stato giuridico del dipendente ammesso ai corsi. La disposizione considerata fa, quindi, corpo con la materia della ricerca scientifica e dellUniversit. La ricordata conclusione cui la Corte

Costituzione giunta in epoca successiva allavvio della riforma, fa s che la fattispecie delineata nellarticolo 2 della legge 476/1984, novellato nel 2001, debba essere interpretata in modo da garantire quanto pi possibile la salvezza dei valori ai quali ispirata la sua ratio, che non volta, lo si ricorda, a disciplinare un istituto particolare del pubblico impiego, ma ad introdurre una disciplina speciale, applicabile a tutti i pubblici dipendenti, nellottica dellinteresse costituzionalmente protetto della ricerca scientifica, altrimenti impedito nella sua attuazione dallesistenza di una rapporto di pubblico impiego (Consiglio di Stato, Adunanza della Prima sezione del 30 ottobre 2002). Linteresse presidiato dalla norma , dunque, elevato al rango delle situazioni giuridiche a copertura costituzionale (ed, infatti, la norma stata estesa finanche ai rapporti di lavoro a tempo determinato, in presenza di talune condizioni). Ed, invero, lenunciato seppur poco chiaro particolarmente dettagliato e prevede che lexceptio operi in presenza di indefettibili requisiti, con il precipuo scopo di circoscrivere e delimitare ex lege loperativit dellistituto (anche onde evitare un vulnus allart. 9 della Costituzione). 3. Ripetizione delle somme versate. La ripetizione delle somme pu sorgere qualora: 1) 2) dopo il conseguimento del dottorato di ricerca il rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica cessi per volont del dipendente 3) nei 2 anni successivi In prima battuta, importante evidenziare ed il punto assolutamente pacifico che la disposizione in parola eccezionale, come ebbe a chiarire a suo tempo lo stesso Consiglio di Stato (Sez. II, con parere n. 133 in Cons. Stato, 1989, I, 95): ne discende che il grimaldello normativo in esame insuscettibile di interpretazione analogica ex art. 14 disp. prelim. al codice civile. La formulazione della disposizione non lascia, allora, residuare alcun dubbio circa i soli casi in cui la P.A. eventualmente (la scelta discrezionale) pu determinarsi per la ripetizione ex art. 2, comma II, d.P.R. cit.: la ripetizione possibile SOLO ed esclusivamente nel caso in cui dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica cessi per volont del dipendente nei due anni successivi. Quindi: I) il dipendente deve avere portato a termine il percorso di ricerca: deve, cio, avere conseguito il titolo di Dottore in ricerca. La scelta bene giustificata: proprio il conseguimento del titolo (e solo questo) incrementa, formalmente, il bagaglio professionale e personale del

II)

dipendente il quale, per leffetto, matura il concreto vantaggio anche a titolo personale. Ed, infatti, lo svolgimento in itinere dellattivit scientifica si riversa, invece, se non esclusivamente, comunque, prevalentemente, a favore della sola comunit di ricerca e, quindi, dello Stato. Ma vi di pi: il rapporto di lavoro con lamministrazione pubblica deve cessare per volont del dipendente. Il punctum pruriens dellenunciato pu rinvenirsi nel termine amministrazione pubblica: ma questione agilmente superabile.

4. Art. 52, comma 57, legge 448/2001: il concetto di amministrazione pubblica. Con lart. 52, comma 57 della Finanziaria per il 2001, infatti, il legislatore della novella ha inteso far espresso riferimento allAmministrazione nella sua interezza, come, cio, P.A. in generale. Il dato di palmare evidenza laddove, in punto di interpretazione letterale, si valorizzi la esplicita differenza tra comma I e comma II in punto di riferimento alla P.A.: nella consacrazione del Diritto soggettivo, il legislatore recita: amministrazione pubblica presso la quale instaurato il rapporto di lavoro; nella formulazione della exceptio, il testo si tinge, invece, dellenunciato: amministrazione pubblica ovvero il complesso degli uffici centrali e periferici dellamministrazione dello Stato. Ma lapprodo ermeneutico si spiega anche in termini assiologici: il fine che vuole perseguire la norma non quello di limitare arbitrariamente la tutela apprestata alla ricerca scientifica; ma quello di riuscire a far permanere il ricercatore tra le fila dei dipendenti dello Stato. Costringerlo a rimanere nellamministrazione che ha erogato il trattamento retributivo rappresenterebbe una disposizione assolutamente illogica, irrazionale e, ovviamente, incostituzionale. Questo perch impedirebbe, al pi meritevole di accedere ai ruoli pi responsabili, e meritati, dellamministrazione pubblica laddove, nelle more, la ricerca o il percorso formativo come di solito accade abbia portato il ricercatore ad acquisire profili lavorativi di maggiore impegno e prestigio. Le conclusioni sin qui rassegnate consentono di risolvere agevolmente il caso del ricercatore che, in itinere, effettui un passaggio di carriera transitando da una P.A. allaltra, per effetto di esperimento vittorioso di altro concorso pubblico. Ed, invero, il Ministero deputato a fornire chiavi ermeneutiche in materia (Ministero dellUniversit e della Ricerca) ha espresso apposito parere al riguardo (del 29 novembre 2006) precisando, alluopo, che la norma opera solo se il dipendente volontariamente fa cessare il rapporto con lamministrazione pubblica una volta conseguito il dottorato e ripreso il servizio non anche se il dipendente si trasferisce in unaltra Amministrazione sempre pubblica:

non tenuto a restituire quanto percepito. Confortano lassunto anche recenti produzioni dottrinali in cui si rimarca che lobbligo di ripetizione degli importi corrisposti ricollegato dallart. 2 della legge n. 476 del 1984, cos come modificato dallart. 52 comma 57 della Legge 28 dicembre 2001, n. 448, alla sola ipotesi in cui, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica cessi per volont del dipendente nei due anni successivi. N daltra parte appare sostenibile lapplicazione dellart. 2 della legge n. 476/1984 a casi analoghi, ammesso e non concesso che siano ravvisabili analogie tra lipotesi di cessazione del rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica per volont del dipendente nei due anni successivi al conseguimento del dottorato di ricerca e quella di mancato completamento del corso di dottorato di ricerca o trasferimento ad altra amministrazione. Di fatto, nei termini di cui alla legge, nel caso del trasferimento presso altra P.A. il rapporto con lamministrazione pubblica non cessato: la disposizione, in tale dato, non pu essere diversamente interpretata. Nellultimo periodo dellart. 2 legge 476/1984, il riferimento allAmministrazione pubblica da intendersi non come Amministrazione pubblica di provenienza bens come Amministrazione pubblica nella sua interezza (M.I.U.R. parere 2177/2006). Ed, infatti, nel primo periodo il legislatore, come gi fatto presente, expressis verbis parla di amministrazione pubblica presso la quale instaurato il rapporto di lavoro, nel secondo, invece, di rapporto di lavoro con lamministrazione pubblica con una precisa e chiara scelta semantica che certo non pu essere travisata. Ed, invero, le conclusioni cui pervenuto il legislatore sono razionali: ci che nel 2001 si voluto salvaguardare avendo cura di non ledere linteresse costituzionale protetto il vantaggio, per lo Stato e le amministrazioni pubbliche, di avere riversato nel loro organico la professionalit acquisita con il Dottorato ma, ovviamente, nel senso di P.A. nella sua interezza. Una interpretazione diversa, infatti, sarebbe palesemente incostituzionale poich, di fatto, in esatta distonia rispetto al diritto soggettivo riconosciuto a favore del beneficiario (e, cos, infatti, ha anche di recente precisato la dottrina che si pronunciata in argomento, v. Carvisiglia, Aspettativa retribuita ed obbligo di ripetizione delle somme, 23 agosto 2006). Lunico vincolo che pu essere imposto a colui che favorisce la ricerca nellinteresse nazionale quello di mettere le proprie conoscenze a servizio della collettivit e non certo di una determinata P.A. individuata: in tal senso, come hanno scritto i commentatori della norma in esame, se si ha riguardo alla ratio, si deve dire che il legislatore, nella comparazione degli interessi pubblici, ha valutato preminente quello della ricerca scientifica. 5. Progressione di carriera, trattamento di quiescenza e di previdenza.

Unultima precisazione: il periodo di congedo straordinario utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza. GIURISPRUDENZA Sul piano normativo, la pretesa al riconoscimento del periodo di congedo ai fini previdenziali, discende dall'art. 2, legge n. 476 del 1984 (legge recante Norma in materia di borse di studio e dottorato di ricerca nelle Universit), che recava la seguente originaria formulazione: Il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisce della borsa di studio ove ricorrano le condizioni richieste. Il periodo di congedo straordinario utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza. Successivamente, tale norma stata novellata dal comma 57 dell'art. 52, L. 28 dicembre 2001, n. 448), in vigore dal primo gennaio 2002. Il nuovo testo ha assunto il seguente tenore: Il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisce della borsa di studio ove ricorrano le condizioni richieste. In caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l'interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dell'amministrazione pubblica presso la quale instaurato il rapporto di lavoro. Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica cessi per volont del dipendente nei due anni successivi, dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo. Il periodo di congedo straordinario utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza. T.A.R. Campania Napoli, Sez. VI, 20/01/2006, n.763 Ai sensi dell'art. 2, l. 13 agosto 1984 n. 476, illegittimo il diniego opposto dalla Camera di commercio al dipendente ammesso al corso di dottorato di ricerca che abbia chiesto il congedo straordinario senza assegni per il periodo di durata del corso. T.A.R. Friuli-V. Giulia, 20/07/1998, n.953 Il pubblico dipendente collocato in congedo straordinario senza assegni ai sensi dell'art. 2 l. 13 agosto 1984 n. 476, perch ammesso ad un corso di dottorato di ricerca, ha diritto ad ottenere dall'amministrazione di appartenenza il versamento dei contributi previdenziali ed assistenziali per la durata del corso.

L'art. 2 l. 13 agosto 1984 n. 476, nel riconoscere il trattamento previdenziale al pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca, costituisce norma eccezionale rispetto alla disciplina generale prevista dalla l. 21 febbraio 1980 n. 28 e dal d.P.R. 11 luglio 1980 n. 382, e pu essere applicata non solo in favore del pubblico dipendente fruitore della borsa di studio in quanto ammesso al corso di dottorato di ricerca, ma anche, ai sensi dell'art. 1 l. 30 novembre 1989 n. 398, in caso di borsa di studio per la frequenza dei corsi di perfezionamento, di scuole di specializzazione, per attivit di ricerca dopo il dottorato e per i corsi di perfezionamento all'estero. T.A.R. Campania Napoli, 29/05/1997, n.1353 L'art. 2 l. 13 agosto 1984 n. 476, che prevede la concessione di un congedo straordinario senza assegni, utile ai fini di carriera e di quiescienza a favore dei pubblici dipendenti che frequentano i corsi di dottorato di ricerca, s'inserisce nella disciplina della ricerca scientifica rientrante nella competenza statale e non puquindi costituire utile elemento di comparazione per giudicare della legittimit di una norma regionale relativa allo stato giuridico del personale; pertanto, non fondata la questione di legittimit costituzionale dell'art. 142 l. prov. Trento 29 aprile 1983 n. 12, sollevata, con riferimento all'art. 3 cost., sotto il profilo che esso prevede a favore del personale della provincia autonoma di Trento la concessione del congedo straordinario senza assegni per la frequenza di un corso di dottorato di ricerca. Corte cost., 30/05/1995, n.201 La disposizione statale sul congedo straordinario per la frequenza dei corsi di dottorato di ricerca (art. 2 legge 13 agosto 1984 n. 476) - la quale prevede che il dipendente ammesso al corso di dottorato di ricerca sia collocato, per la durata dello stesso, in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni, ma considerando tale periodo utile ai fini della progressione in carriera e dei trattamenti di quiescenza e previdenza - formalmente inserita nella disciplina della ricerca scientifica e dell'Universit ed sostanzialmente destinata a regolamentare un profilo soggettivo dei corsi di dottorato. In tale prospettiva la suddetta disposizione si pone come norma speciale e non costituisce perci utile elemento di comparazione della disciplina, tanto statale che regionale o provinciale, relativa allo stato giuridico del personale. Pertanto, la mancata previsione, da parte dell'art. 142 della legge provinciale 29 aprile 1983 n. 12 (Provincia di Trento), e successive modificazioni (recante "Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della Provincia Autonoma di Trento"), per i dipendenti ammessi al corso triennale per dottorato di ricerca del diritto ad un periodo di aspettativa senza assegni di durata pari al corso di dottorato, valido ai fini della progressione in carriera e dei trattamenti di quiescenza e previdenza, come disposto dall'art. 2 della legge n. 476

del 1984 (statale) citata, non determina un ingiustificato deteriore trattamento dei dipendenti della Provincia di Trento rispetto a tutti gli altri pubblici dipendenti. (Non fondatezza della questione di legittimit costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., dell'art. 142 della legge provinciale 29 aprile 1983 n. 12 (Provincia di Trento), come modificato dall'art. 4 della legge provinciale 3 settembre 1984 n. 8, dall'art. 8 della legge provinciale 17 marzo 1988 n. 10, dall'art. 41 della legge provinciale 24 gennaio 1992 n. 5 e dall'art. 15 della legge provinciale 19 maggio 1992 n. 15). Corte cost., 30/05/1995, n.201 La norma dell'art. 2, l. 13 agosto 1984, n. 476 - che, nel recare disposizioni in materia di dottorato di ricerca nelle universit, stabilisce che il pubblico dipendente ammesso ai corsi collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso e che il periodo di congedo straordinario utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza - introduce nell'ordinamento un'ipotesi tipica di diritto al congedo straordinario, da equiparare, per gli effetti che destinata a produrre, a quelle disciplinate dall'art. 37, t. u. 10 gennaio 1957, n. 3, atteso che, per un verso, la p. a. non fruisce di un potere discrezionale ad accordarlo, essendo tenuta ex lege a disporre la collocazione del richiedente in congedo, e che, per altro verso, il fatto dell'ammissione al corso da ritenersi comprovata causa di forza maggiore dell'assunzione in servizio, intesa come effettivo inizio dell'espletamento delle funzioni. T.A.R. Toscana, Sez. II, 15/04/1992, n.90 Ai sensi dell'art. 2, l. n. 476 del 1984, il periodo di congedo straordinario equiparato a quello in cui vi l'attivit lavorativa per l'amministrazione di appartenenza, per tutti gli effetti giuridici ed economici che si vengono a ricostituire al termine del periodo di dottorato, ma non pu essere Consiglio Stato , sez. VI, 30 dicembre 2005 , n. 7590