Estudos Sobre Crescimento Com Equidade Brasil 387

Estudos sobrE CrEsCimEnto Com EquidadE
BraSil
Uma estratgia inovadora alavancada pela renda
brasil uma Estratgia inovadora alavanCada pEla rEnda
brasil
uma Estratgia inovadora alavanCada pEla rEnda
ORGANIZAO INTERNACIONAL DE TRABALHO INSTITUTO INTERNACIONAL DE ESTUDOS DO TRABALHO
O Instituto Internacional de Estudos do Trabalho (IILS) foi criado em 1960 como entidade autnoma da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Seu mandato promover a poltica de investigao e debate pblico sobre questes de interesse para a OIT e seus membros: governos, empresrios e trabalhadores.
Copyright Organizao Internacional do Trabalho (Instituto Internacional de Estudos do Trabalho) de 2010. Pequenos excertos desta publicao podem ser reproduzidos sem a autorizao, desde que a fonte seja citada. Para se obter os direitos de reproduo ou de traduo, as solicitaes devem ser enviadas ao Departamento de Publicaes do Instituto Internacional de Estudos do Trabalho, PO Box 6, CH-1211 Genebra 22 (Sua).
ISBN: 978-92-9014-964-4 (impresso) ISBN: 978-92-9014-965-1 (web pdf )
Primeira edio 2010 Escritrio da Organizao Internacional do Trabalho CH-1211 Genebra 22 (Sua) www.oit.org
Brasil: Uma estratgia inovadora alavancada pela renda/Escritrio da Organizao Internacional do Trabalho, Instituto Internacional de Estudos do Trabalho. Genebra: OIT, 2011.
ISBN: 978-92-9014-964-4 (impresso) ISBN: 978-92-9014-965-1 (web pdf )
A responsabilidade por opinies expressas em artigos, estudos e outras contribuies recai exclusivamente sobre seus autores, e sua publicao no significa que o Instituto Internacional de Estudos do Trabalho endossa. Esta publicao est disponvel mediante solicitao ao Departamento de Publicaes IILS, PO Box 6, CH-1211 Genebra 22 (Sua).
Diagramao na Sua Impresso na Sua
ALI SRO
prEfCio
A Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa prev a possibilidade de apoio aos Membros no reforo da capacidade de pesquisa, conhecimento emprico e compreenso de como os objetivos estratgicos de emprego, proteo social, dilogo social e direitos no trabalho interagem uns com os outros e contribuem para o progresso social, a formao de empresas sustentveis, o desenvolvimento sustentvel e a erradicao da pobreza na economia global. Em conformidade com este plano de ao, o Conselho de Administrao, em sua 304a Sesso, colocou em prtica um plano para reforar a base de conhecimento da OIT por meio de uma srie de estudos em pases piloto, conduzidos sob a gide do Instituto Internacional de Estudos do Trabalho. O objetivo destes estudos (i) documentar exemplos nos quais as polticas econmicas e sociais contriburam de forma exitosa para a atenuao do impacto da crise financeira mundial; (ii) extrair lies sobre polticas pblicas que possam ser teis para outros pases; e (iii) analisar os desafios especficos de cada pas no contexto da crise e adiante. Este relatrio sobre o Brasil foi preparado por Janine Berg (Escritrio da OIT no Brasil), Byung-jin Ha, Naren Prasad e Steven Tobin (Instituto Internacional de Estudos do Trabalho), com contribuies de Daniela Prates, da Universidade de Campinas. O estudo foi coordenado por Steven Tobin, sob a superviso do Diretor do Instituto, Raymond Torres. Gostaramos de agradecer a Dra. Las Abramo, Diretora do Escritrio da Organizao Internacional do Trabalho no Brasil, e ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), pelas suas contribuies e apoio ao projeto. Uma verso preliminar do resumo executivo do relatrio sobre o Brasil foi apresentada em um seminrio organizado pelo Escritrio da OIT no Brasil, em 3 de setembro de 2010. O relatrio final leva em considerao muitos dos comentrios recebidos de autoridades nacionais, parceiros sociais e de outras partes interessadas durante o seminrio.
brasil : uma Estratgia inovadora alavanCada pEla rEnda
ndiCE
Pgina Prefcio ndice Lista de abreviaes Resumo executivo e recomendaes V VI X 1 13 13 14 18 28 29 31 31 32 36 42 55 57 58 59 59 60 65 73 74
Captulo 1 : desempenho econmico e do mercado de trabalho

Introduo A. Trajetria macroeconmica e mecanismos de transmisso da crise B. Desempenho do mercado de trabalho C. Concluses Referncias
Captulo 2 : a resposta do brasil crise

Introduo A. Por que esta crise foi diferente B. Polticas monetria, crditcia e cambial C. Pacote de estmulo fiscal D. Dilogo social para apoiar a resposta crise E. Consideraes sobre polticas pblicas Referncias
Captulo 3 : manuteno do emprego mediante o estmulo a setores-chave

Introduo A. Apoio a atividades intensivas em emprego B. Medidas para estimular a criao de empregos C. Consideraes sobre polticas pblicas Referncias
vi
Pgina
Captulo 4 : Estmulo demanda agregada por meio da proteo social

Introduo A. A proteo social no Brasil B. A resposta crise e o impacto das polticas na recuperao C. Consideraes sobre polticas pblicas Referncias
75 75 77 82 94 95 101 101 102 108 122 123
Captulo 5 : lies aprendidas e desafios

Introduo A. Lies aprendidas B. Desafios futuros e reas para aperfeioamentos C. Concluses e perspectivas futuras Referncias
vii
lista dE grfiCos
Pgina Grfico 1.1 Crescimento do PIB, taxa trimestral real, 20072010 (variao percentual em relao ao mesmo perodo do ano anterior) Grfico 1.2 Evoluo do PIB pela tica da demanda e da oferta, T2 2008T2 2010 Grfico 1.3 Variaes percentuais no PIB real e no desemprego total entre o segundo trimestre de 2008 e o segundo trimestre de 2010 Grfico 1.4. Variao percentual no nvel de emprego do pico (pr-crise) ao vale (ps-crise), por pas Grfico 1.5 Emprego em reas urbanas do Brasil, 20082010 (srie sem ajuste sazonal, 000s) Grfico 1.7 Nveis de emprego por idade, 20082010 (milhares) Grfico 1.8 Emprego informal como uma parcela do emprego total, 20082010 (percentuais) Grfico 1.9 Evoluo do valor mdio dos salrios nominal e real, 20082010 (R$ por ms) Grfico 1.10 Desigualdade no Brasil, 19902009 (medida pelo ndice de Gini) Grfico 2.1 Dvida externa pblica e reservas internacionais, 19972010 (US$ milhes) Grfico 2.2 Supervit primrio como percentual do PIB, 19982010 (fluxos acumulados em 12 meses) Grfico 2.3 Estmulo fiscal nos pases do G20 como percentual do PIB Grfico 3.1 Crescimento do crdito domstico, 2009 (percentuais) Grfico 3.2 Variao percentual no emprego formal por tamanho do estabelecimento, 2009 Grfico 3.3 Produo industrial, variao percentual frente ao mesmo ms do ano anterior, T4 2008T2 2010 Grfico 3.4 Variao percentual nos desembolsos do PAC para cada setor, 2009 Grfico 3.5 Variao percentual no emprego formal por setor, 20082010 (em relao ao mesmo ms no ano anterior) Grfico 3.6 Empregos em servios na seis maiores reas metropolitanas, 20092010 Grfico 4.1 Gastos sociais, Brasil e outros pases selecionados, 2008 (percentual do PIB) Grfico 4.2 Gastos em seguridade social por regio, 19951998 e 20002008 (percentual do PIB) Grfico 4.3 Cobertura de aposentadorias em determinados pases e regies (percentual da fora de trabalho) Grfico 4.4 Beneficirios de seguro-desemprego, 20082009 (milhares) Grfico 4.5 Valor real do salrio mnimo, 20012010 (R$, fevereiro de 2010) Grfico 5.1 Impacto dos gastos em polticas ativas de mercado de trabalho Grfico 5.2 Desempregados recebendo seguro-desemprego em pases selecionados, ano mais recente com dados disponveis (percentual do total de desempregados) Grfico 5.3 Encaminhamento de beneficirios de seguro-desemprego a um curso de formao, Brasil, 2009 (percentuais) 114 111 67 67 78 79 80 85 92 110 19 20 21 24 25 26 26 32 33 42 61 62 64 65 16 17
Grfico 1.6 Taxa de desemprego mensal e variao taxa de participao frente aos anos anteriores, 20082010 22
Pgina Grfico 5.4 Resultados internacionais da PISA em leitura, matemtica e cincia. 2009 Grfico 5.5 Taxas de pobreza em pases selecionados, ltimo ano com dados disponveis, 20042008 (percentual da populao) Grfico 5.6 Desigualdade de renda no G20 e pases selecionados da Amrica Latina, 2007 (ndice de Gini) Grfico 5.7 Emprego informal, 20012006 117 / 118 119 120 115
lista dE tabElas
Pgina Tabela 2.1 Componentes do pacote de estmulo fiscal Tabela 2.2 Investimentos planejados em infraestrutura: o PAC Tabela 2.3 Redues de impostos includas no pacote de estmulo Tabela 3.1 Opinio sobre o potencial das seguintes medidas para evitar demisses, 586 indstrias do Estado de So Paulo, fevereiro-maro de 2008 Tabela 4.1. Distribuio regional de famlias beneficirias do Bolsa Famlia e de pobres, Fevereiro de 2009 Tabela 4.2 Trabalhadores recebendo o salrio mnimo, por categoria ocupacional e sexo, 2008 (percentuais) 71 89 91 43 45 47
lista dE quadros
Pgina Quadro 1.1 Canais de transmisso da crise no Brasil Quadro 4.1 O sistema de aposentadorias do Brasil Quadro 4.2 O programa de seguro-desemprego no Brasil, 2010 Quadro 5.1 Maximizando os benefcios microeconmicos da poltica macroeconmica Quadro 5.2. Apoio direto ao emprego Quadro 5.3 Medidas de proteo social bem elaboradas Quadro 5.4 Um resumo das polticas de emprego no Brasil Quadro 5.5 O programa de compartilhamento de emprego da Alemanha 14 81 84 103 105 105 109 116
iX
lista dE abrEviaEs
BB BCB BNDES BPC CAGED TCR CDES CEF CMN CODEFAT Cofins Copom CRB DIEESE FAT FGC FGTS FIDC FMI FPM IBGE IFS IILS INPC Banco do Brasil Banco Central do Brasil Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Benefcio de Prestao Continuada Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Transferncia Condicional de Renda Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Caixa Econmica Federal Conselho Monetrio Nacional Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Comit de Poltica Monetria Commodity Research Bureau (Escritrio de Pesquisas sobre Commodities) Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos Fundo de Amparo ao Trabalhador Fundo Garantidor de Crdito Fundo de Garantia por Tempo de Servio Fundos de Investimentos em Direitos Creditrios Fundo Monetrio Internacional Fundo de Participao dos Municpios Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica International Financial Statistics (Estatsticas Financeiras Internacionais, base de dados do FMI) International Institute for Labour Studies (Instituto Internacional de Estudos do Trabalho) ndice Nacional de Preos ao Consumidor
IOF IPEA IPI IRPF MPS MTE PAC PIB PLANFOR PME PMEs PNAD PNQ PROGER PRONAF RAIS RDB RET RGPS RPC RPPS Selic SINE SPETR TJLP
Imposto Sobre Operaes Financeiras Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Imposto sobre Produtos Industrializados Imposto de Renda da Pessoa Fsica Ministrio da Previdncia Social Ministrio do Trabalho e Emprego Programa de Acelerao do Crescimento Produto Interno Bruto Plano Nacional de Formao e Qualificao Pesquisa Mensal de Emprego Pequenas e Mdias Empresas Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Plano Nacional de Qualificao Profissional Programa de Gerao de Emprego e Renda Rural Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Relao Anual de Informaes Sociais Recibo de Depsito Bancrio Regime Especial de Tributao Regime Geral de Previdncia Social Regime de Previdncia Complementar Regimes Prprios de Previdncia Social Sistema Especial de Liquidao e Custdia de Ttulos Pblicos Sistema Nacional de Emprego Servio Pblico de Emprego, Trabalho e Renda Taxa de Juros de Longo Prazo
Xi
rEsumo EXECutivo E rEComEndaEs
O crescimento econmico com equidade possvel o caso do Brasil demonstra que por intermdio da adoo de polticas bem desenhadas e suficientmente integradas possvel lograr tal resultado
Costuma-se argumentar que as polticas para promover a incluso social e a equidade afetam o crescimento econmico, o que sugere a inevitabilidade de um trade-off entre os objetivos econmicos e sociais. O caso do Brasil, no entanto, demonstra que no h necessariamente um trade-off, desde que polticas certas sejam implementadas. Esta reviso mostra concretamente como a estratgia de crescimento com equidade foi construda e implementada no Brasil. Analisa, tambm, a forma pela qual a estratgia ajudou o Brasil a superar a crise econmica e financeira mundial que eclodiu na sequncia do colapso do banco de investimento Lehman Brothers, em 2008. Finalmente, a reviso identifica os principais desafios pendentes e indica respostas de polticas possveis.
Inicialmente, o impacto da crise no Brasil foi significativo

O Brasil no ficou imune aos impactos da crise e foi atingido principalmente por trs mecanismos de transmisso: (i) a queda do valor das exportaes devido ao colapso da demanda externa e diminuio dos preos das commodities; (ii) a forte contrao do crdito e da liquidez nas economias avanadas e no mercado financeiro internacional, que resultou na retrao das linhas de crdito externas (inclusive as destinadas ao comrcio) e na sada de investimentos estrangeiros de portflio; (iii) a acentuada reduo da oferta domstica de crdito. A economia, que vinha crescendo em um ritmo anual de 7% no terceiro trimestre de 2008, contraiu-se dramaticamente para uma taxa anualizada de 2% no primeiro trimestre de 2009. A produo industrial foi a que mais sofreu, com impactos particularmente
agudos nos setores mais dependentes do crdito, como os bens de consumo durveis. De fato, a produo do setor industrial recuou cerca de 20% no ltimo trimestre de 2008 e no primeiro trimestre de 2009. O mercado de trabalho tambm foi afetado de forma significativa: Em novembro e dezembro de 2008, cerca de 700.000 empregos formais foram perdidos as perdas foram 3,6 vezes maiores do que nos mesmos meses do ano anterior. Entre as seis maiores regies metropolitanas do Brasil, 594.000 postos de trabalho (ou 2,8% do total) foram perdidos entre dezembro de 2008 e abril de 2009. Consequentemente, a taxa de desemprego aumentou para 9,0% em maro de 2009 (0,4 ponto percentual acima do nvel em maro de 2008). O impacto sobre o setor industrial foi particularmente agudo: entre os meses de novembro de 2009 e maro de 2010, meio milho de empregos formais na indstria foram perdidos.
mas a recuperao iniciou-se logo aps o incio da crise

No entanto, a recesso econmica durou apenas dois trimestres a economia cresceu 4,2% no quarto trimestre de 2009 e dever crescer 7,3% em 2010, ritmo que ultrapassa, inclusive, os nveis pr-crise. Diferentemente de outros pases, a recuperao do mercado de trabalho no Brasil teve incio antes do que a prpria recuperao do PIB, o que ajudou a estimular a demanda agregada e a reduzir a maioria das perdas sofridas em decorrncia da crise: O emprego voltou a crescer j em fevereiro de 2009 e, ao final do ano, o Brasil havia criado um milho de novos postos formais de trabalho. O emprego segue crescendo num ritmo acelerado em 2010, com 2,2 milhes (6,7%) de empregos formais criados nos dez primeiros meses do ano (em comparao, durante a crise anterior, em 1999, houve uma perda lquida de quase 200 mil empregos formais).
Resumo executivo
A taxa de desemprego nas seis maiores regies metropolitanas comeou a recuar em abril de 2009 e continuou diminuindo fortemente ao longo de 2009, atingindo 6,8% em dezembro. Embora a taxa de desemprego tenha subido no incio de 2010, uma vez que mais pessoas entraram no mercado de trabalho em busca de emprego j em setembro de 2010 a taxa havia cado para 6,2% bem abaixo do nvel pr-crise, de 7,6% em setembro de 2008. O desempenho mais fraco da indstria de transformao foi em parte compensado pelo crescimento mais robusto do emprego no setor de servios, onde o mercado de trabalho praticamente no sentiu o impacto da crise e o emprego sustentou sua trajetria expansiva, quase sem interrupo, durante todo o perodo. Alm disso, o Brasil tambm conseguiu evitar o crescimento do emprego informal medido por meio do nmero de trabalhadores sem contrato de trabalho. Durante um perodo de crise, os trabalhadores muitas vezes recorrem a esse tipo de ocupao para compensar a perda de renda. A experincia mostra que, em geral, difcil reverter essas tendncias aps um perodo prolongado. Todavia, no Brasil, o aumento na taxa de emprego informal durou pouco tempo e, rapidamente, a informalidade no emprego retomou a tendncia descendente apresentada no perodo pr-crise. Por exemplo, nas seis principais regies metropolitanas, o nmero de empregados sem contrato de trabalho diminuiu em cerca de 280 mil (ou 6,5%) entre agosto de 2008 e agosto de 2010.
... devido, em primeiro lugar, as slidas condies iniciais combinada com uma rpida resposta centrada no emprego...
O ritmo da recuperao e o sucesso em mitigar os efeitos da crise se devem a uma srie de fatores: 1. A experincia durante o perodo pr-crise e as condies iniciais: Aps a crise de 1999, o Brasil fortaleceu seus fundamentos macroeconmicos e conti-
nuou a aprimorar o seu sistema de proteo social. Em particular, o Brasil introduziu um novo regime macroeconmico orientado para a reduo da vulnerabilidade externa e para a obteno de supervits fiscais. O governo tambm estabeleceu em cooperao com atores sociais aumentos reais no salrio mnimo e racionalizou a prestao de assistncia social. Como resultado, aps o efeito-contgio da crise, o Governo foi capaz de responder rapidamente por meio da adoo de uma srie de medidas anticclicas e de aperfeioamentos no regime de proteo social existente, iniciativas que foram viabilizadas pela situao fiscal mais robusta. 2. As origens da crise: A crise financeira afetou significativamente o mercado de crdito domstico. O governo reagiu de forma decisiva para restaurar os fluxos de crdito no sistema bancrio, seja para as famlias, seja para as empresas. Entre as medidas adotadas, pode-se citar: (i) a reduo da meta da taxa de juros em 5 pontos percentuais entre janeiro e setembro de 2009 (de 13,75% em janeiro de 2009 para 8,75% em setembro de 2009); (ii) introduo de linhas de crdito para setores-chave da economia, incluindo pequenas e mdias empresas (PMEs), e aumento da concesso de crdito pelas trs instituies financeiras pblicas; e (iii) uma srie de iniciativas do Banco Central para atenuar a volatilidade cambial e assegurar a liquidez em dlares (US$) para empresas, bancos e exportadores. 3. Estmulo da demanda interna em setores intensivos em emprego: O governo tambm adotou uma srie de medidas para estimular setores geradores de empregos: (i) expanso do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), sendo a maior parte dos recursos direcionada aos investimentos em infraestrutura que impulsionaram a criao de empregos. Este programa representou mais de 40% do pacote de estmulo; (ii) a criao do programa habitacional Minha Casa, Minha Vida, que teve como objetivo construir 1 milho de novas casas em 2009 e 2010 para estimular o crescimento e o emprego no setor de construo civil, que foi fortemente afetado pela crise; (iii) reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre automveis e outros produtos (alguns dos quais se destinavam a promover o consumo ecolgico).
Resumo executivo
4. Estmulo demanda e proteo s famlias mais vulnerveis por meio de aperfeioamentos na rede de proteo social: embora relativamente pequenas em comparao com outras medidas, o Brasil introduziu mudanas em duas reas-chave de proteo social, a saber, o programa Bolsa Famlia e o sistema de seguro-desemprego: (i) o Ministrio do Trabalho e Emprego prolongou a durao dos benefcios do seguro-desemprego por dois meses para trabalhadores cujos setores de atividade econmica foram gravemente afetados pela recesso (como, por exemplo, os setores de minerao e siderurgia); (ii) o governo reiterou seu compromisso com o Bolsa Famlia, aumentando os valores dos benefcios e ampliando o sua cobertura. O custo dessas duas medidas foi de apenas 0,026% do PIB. Ainda assim, a extenso da cobertura do Bolsa Famlia permitiu que 1,3 milho de famlias adicionais recebessem os benefcios do programa; e estima-se que 310.000 trabalhadores puderam receber um apoio adicional na forma de seguro-desemprego. Ademais, embora no seja considerado como parte do pacote de estmulo, o governo manteve os aumentos previstos do salrio mnimo em fevereiro de 2009 e janeiro de 2010. Mais de 20% da populao foi beneficiada, uma vez que o salrio mnimo serve como referncia para o clculo de uma srie de benefcios sociais. 5. Garantir que a oferta responda demanda de incentivos: O Governo assegurou que a economia poderia responder s medidas de estmulo e as polticas sociais. Em primeiro lugar, o investimento das empresas foi apoiado pela disponibilidade de crdito dos trs bancos pblicos, que entrou em cena num momento em que os bancos privados estavam receosos em emprestar. As polticas de crdito no s facilitaram os investimentos das grandes indstrias, mas tambm das PMEs, devido as linhas de crdito especiais que foram desenvolvidas para este segmento de negcio. Em segundo lugar, um ambiente de negcios estvel foi estabelecido atravs de um dilogo social que deu prioridade a consulta com as empresas e aos dirigentes sindicais na elaborao de polticas, especialmente em matria de reduo de impostos. Terceiro, os mercados de produtos foram os mais sensveis aos novos incentivos atravs da reduo de impostos e ao aumento do rendimento disponvel, que permitiu que famlias de baixa e mdia renda pudessem aumentar
seu poder de compra, ajudando as economias dos pequenos municpios rurais. Finalmente, no incio da crise, a taxa de cmbio era competitiva, o que ajudou a impulsionar o consumo de bens e servios produzidos internamente.
em segundo lugar, uma coerncia entre as polticas laborais e sociais, por um lado, e as polticas macroeconmicas de outro
Um dos ingredientes para o sucesso do Brasil, e um exemplo de como os pases podem melhorar a concepo das polticas, foi o reconhecimento da inter-relao entre emprego e polticas sociais, por um lado e as polticas macroeconmicas e o crescimento econmico, por outro. Na verdade, as polticas bem desenvolvidas podem ter importantes efeitos que se reforam mutuamente - como o caso do Brasil, demonstra: Polticas macroeconmicas com multiplicadores de emprego: A reduo do imposto sobre a produo industrial (IPI) sobre veculos automveis, devido aos importantes efeitos para frente e para atrs, deu um importante impulso criao e manuteno de emprego. Estima-se que 25 milhes de empregos - diretos e indiretos - so dependentes da produo de automveis e estima-se que a reduo do IPI pode ter contribudo para a manuteno de 50.000 a 60.000 empregos na economia brasileira. Alm disso, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) estima que cada R $ 1,00 gasto em automveis tem um efeito multiplicador de R $ 3,76 no produto. Da mesma forma, um apoio considervel foi dada ao setor da agricultura, que em 2009 respondia por cerca de 16% da fora de trabalho do pas. Polticas sociais bem concebidas: Uma estimativa preliminar do IPEA mostra que o aumento das despesas com as transferncias de renda social - o Bolsa Famlia, o Beneficio de Prestao Continuada (BPC) e o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) - proporcionou importantes efeitos multiplicadores. Por exemplo, estima-se que o BPC tem um efeito multiplicador de 2,2 sobre a renda familiar e de 1,4 no PIB. De fato, estima-se que o reforo das transferncias sociais conduziu a uma injeo de US$ 30 bilhes na economia e criou (ou salvou) potencialmente 1,3 milho de empregos. Essas medidas no s ajudaram a mitigar o impacto da
Resumo executivo
crise sobre os segmentos mais vulnerveis, mas tambm contriburam para o crescimento da demanda domstica na medida em que acelerou o dinamismo das economias locais e seus setores intensivos em emprego. A principal lio da experincia do Brasil a de que as medidas de proteo social e as polticas macroeconmicas, se bem desenhadas, podem contribuir para o crescimento econmico, a criao de emprego e a equidade. Alm disso, para que os programas sejam eficazes, no precisam ser custosos.
No futuro, entretanto, as polticas de emprego poderiam ser fortalecidas...

Mesmo no Brasil, onde a recuperao econmica est em curso, existem reas que podem ser aperfeioadas e uma srie de desafios persistem. Uma das lacunas na resposta crise ocorreu nas polticas de emprego. Dada a importncia de garantir que os indivduos que perderam o emprego mantenham contato com o mercado de trabalho e atualizem suas habilidades, mais ateno e recursos poderiam ter sido dedicados intermediao da mo de obra e formao profissional duas reas que no receberam recursos adicionais. De forma similar, a prorrogao temporria do segurodesemprego poderia ter sido mais generalizada, incluindo trabalhadores de outras reas afetadas pela crise. Alguma ateno deveria ser dada a vrias outras reas que ainda necessitam de reformas: Reformulao do seguro-desemprego: necessrio melhorar a cobertura do programa para que mais trabalhadores tenham proteo contra a perda do emprego menos de 7% dos desempregados brasileiros receberam benefcios durante a crise; segmentos importantes da fora de trabalho, tais como os trabalhadores domsticos, praticamente no tiveram cobertura. Regimes de manuteno do emprego: Como a crise teve uma curta durao, muitas empresas poderiam ter se beneficiado de regimes de manuteno de emprego, sobretudo porque as demisses tm um efeito negativo na produtividade e na moral do trabalhador. Em alguns casos, o dilogo social foi utilizado para diminuir o nmero de demisses; por exemplo, com desligamentos temporrios durante as quais os trabalhadores realizam cursos de capacitao e recebem seguro-desemprego, ou com
frias coletivas. Entretanto, na maioria dos casos as indstrias reagiram s incertezas geradas pela crise demitindo uma expressiva parcela de sua fora de trabalho. Nesses casos, polticas como o trabalho compartilhado (work-sharing) quando os empregados aceitam reduzir a carga horria, em alguns casos com compensao do governo pela reduo do salrio poderiam ter sido efetivas em diminuir o nmero de demisses e o pacto econmico e social do desemprego. Neste aspecto, levando-se em conta a relao custo-benefcio, o programa Kurzarbeit, da Alemanha, pode ser considerado como um modelo potencial para arranjos de curto prazo no mercado de trabalho. Maior integrao: De forma mais geral, o Brasil precisa fortalecer outras polticas de emprego, como a intermediao nesse mercado e a formao profissional, e melhorar a integrao desses programas com o sistema de seguro-desemprego. O Brasil possui uma srie de polticas de emprego, algumas vigentes h dcadas, que podem ser aperfeioadas. De importncia, o Modelo de Vnculos Econmicos Globais (GEL), desenvolvido no Instituto Internacional de Estudos do Trabalho, demonstra que os investimentos na rea das polticas do mercado de trabalho, tais como seguro-desemprego, manuteno do emprego, intermediao de mo de obra ou servios pblicos de emprego, tm efeitos positivos e importantes no produto, no emprego e nos salrios. Embora esses investimentos exijam gastos no curto prazo, o modelo demonstra que, se essas polticas forem bem desenhadas, os nveis de dvida pblica se recuperam aos valores similares ao cenrio de referncia no mdio prazo. Com efeito, ao longo do tempo, a situao fiscal melhora, devido evoluo do emprego e dos salrios atravs da arrecadao de impostos e menos gastos em benefcios tais como seguro-desemprego.
... e a eficcia do Servio Pblico de Emprego, Trabalho e Renda aumentou

Para que as polticas e programas voltados para o mercado de trabalho sejam eficazes, importante ter um Servio Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) que funcione bem. Uma avaliao recente do SPETR bra-
Resumo executivo
sileiro, entretanto, revelou algumas deficincias importantes. Em primeiro lugar, apenas um pequeno nmero de indivduos que procuram emprego so encaminhados para a intermediao da mo de obra em 2009, apenas 2,1% dos trabalhadores desempregados receberam apoio do SINE (Sistema Nacional de Emprego) durante a procura por emprego. Em segundo lugar, mesmo para aqueles indivduos que so encaminhados, as taxas de colocao pelo SINE so baixas - em torno de 18% dos quase seis milhes de trabalhadores registrados para o perodo 2007-2009.
complementada por melhorias contnuas para integrar os objetivos econmicos e sociais...

Nas duas ltimas dcadas, o Brasil apresentou um progresso substancial na reduo da pobreza e da desigualdade de renda graas, entre outros fatores, existncia de um sistema robusto de proteo social. No entanto, a pobreza e a desigualdade permanecem elevadas em comparao aos padres internacionais. A criao de mais empregos formais deve contribuir para a ampliao da cobertura da proteo social e, assim, para a reduo da desigualdade de renda e a pobreza. Melhorar a efetividade e a implementao das polticas de emprego tambm deve ajudar neste sentido. Entretanto, necessrio avanar na formulao de medidas de proteo social que incluam objetivos relacionados ao mercado de trabalho. Por exemplo, enquanto certamente louvvel que mais de 12 milhes de famlias tenham acesso ao Bolsa Famlia, o fato de que um quarto da populao seja elegvel para o programa um motivo de preocupao. E, embora os benefcios sociais e econmicos do programa estejam bem definidos e bem documentados neste relatrio, iniciativas futuras deveriam considerar melhores formas de integrar os beneficirios em empregos produtivos, de qualidade e decentes. Maiores investimentos em habilidades bsicas e treinamento vocacional, na intermediao da mo de obra, e maior disponibilidade de creches e servios de assistncia infantil poderiam melhorar o acesso dos trabalhadores e trabalhadoras s novas oportunidades existentes na fase atual de dinamismo da economia brasileira.
... enquanto continuar a melhorar o investimento produtivo, o sistema fiscal e da gesto dos fluxos de capitais
O desafio para o Brasil garantir que a recuperao seja sustentvel e que as taxas de crescimento econmico permanecem fortes a mdio e longo prazo. Embora o Brasil tenha muitos setores de ponta - a exemplo da aeronutica, biotecnologia, indstria automobilstica precisa aumentar as suas taxas de investimento e melhorar a sua infra-estrutura fsica e social, a fim de sustentar e desenvolver setores de ponta e afastar-se de sua dependncia das exportaes de commodities para o crescimento econmico. Polticas de expanso do investimento global, o redesenho do sistema fiscal e assegurar uma taxa de cmbio competitiva seriam benficas para melhorar a competitividade do pas e suas perspectivas de desenvolvimento no futuro. Aumentar a taxa de investimento: Embora o Governo tenha aumentado seus nveis de investimento nos ltimos anos, os nveis ainda so baixos - aproximadamente 17% do PIB comparativamente desfavorvel com o perodo da industrializao por substituio de importaes, alm de situar-se bem abaixo do nveis dos pases emergentes da sia. Alm disso, o investimento em pesquisa e desenvolvimento apenas 0,5% do PIB. Reformulao do sistema tributrio: As receitas fiscais no Brasil, cerca de 35% do PIB, so comparveis as de alguns pases da OCDE, e bem acima da mdia para a Amrica Latina. Embora isso seja benfico, na medida em que significa que o governo possui recursos para financiar suas despesas, o desenho do sistema tributrio regressivo, sendo que muitos impostos so cobrados sobre a produo e o consumo. Isso problemtico porque impede o crescimento da demanda interna e acentua o j elevado nvel de desigualdade que existe no pas. Garantir uma taxa de cmbio competitiva: Antes do colapso do Lehman Brothers, o Real (R$) tinha se tornado excessivamente apreciado, mas com a fuga de capitais no incio da crise, a moeda se desvalorizou em quase 40%. O cenrio positivo de crescimento para o Brasil, juntamente com a permenncia de uma das taxas de juros mais elevadas do mundo, renovou o fluxo de capitais para o pas, em particular da carteira de
10
Resumo executivo
investimentos de curto prazo. Apesar da alquota de imposto de 2% sobre entradas de capital, estipulada em outubro de 2009, o Real continou apreciado ao longo de 2009 e 2010, retornando ao seu patamar pr-crise. Trata-se de uma questo problemtica, j que uma moeda sobre-apreciada compromete a competitividade do pas, prejudicando a indstria nacional e, portanto, a criao de emprego. Mais controles de capital podem ser necessrios ao pas. O Brasil, na condio de membro do G-20, poderia desempenhar um papel proeminente na defesa da regulao dos fluxos internacionais de capitais, em benefcio no s da economia brasileira, mas tambm da economia mundial.
..O dilogo social foi um fator decisivo na recuperao exitosa da crise e um fator decisivo para o futuro.
Alguns elementos fundamentais do sucesso brasileiro no contexto da crise, tais como o aumento do salrio mnimo e a prorrogao do seguro-desemprego, se devem ao dilogo social, o que reafirma a idia de que esse dilogo pode desempenhar um papel fundamental no alcance dos objetivos sociais e trabalhistas, que se reforam mutuamente. O dilogo social tambm pode contribuir para o aperfeioamento das polticas pblicas e para a construo de um consenso em torno de programas de reforma, como evidenciado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Em resumo, o Brasil realizou progressos notveis na ltima dcada especialmente no contexto da crise financeira e econmica iniciada em 2008. Porm, nos prximos anos, o pas pode avanar na direo de um crescimento econmico mais inclusivo e igualitrio.
11
Captulo 1 dEsEmpEnho EConmiCo E do mErCado dE trabalho introduo

No fim de 2010, a crise financeira e econmica global que teve incio h mais de dois anos no mercado norte-americano de hipotecas subprime continuava a perturbar os mercados ao redor do mundo. No auge da crise, em 2009, o PIB mundial recuou quase 3% e dezenas de milhes de empregos foram perdidos, ameaando o progresso social e econmico em vrias reas. Contudo, nem todos os pases foram afetados da mesma maneira ou com a mesma intensidade. A economia mundial voltou a registrar taxas positivas de crescimento no segundo semestre de 2009, mas o ritmo da recuperao, especialmente em relao ao mercado de trabalho, tem variado consideravelmente. O Brasil, apesar de no ter ficado imune aos efeitos da crise, apresentou um bom desempenho em comparao a vrios pases mesmo na America Latina em termos da atividade econmica e do mercado de trabalho. O objetivo deste captulo analisar a trajetria econmica, social e do mercado de trabalho no Brasil no perodo anterior e posterior crise, que atingiu com fora a economia brasileira no ltimo trimestre de 2008.
13
trajEtria maCroEConmiCa E mECanismos dE transmisso da CrisE
O Brasil no ficou imune crise a demanda externa recuou e o crdito domstico sofreu forte contrao...
Dado que a ecloso da crise financeira e econmica teve origem com a falncia do Banco Lehman Brothers e a quase falncia de outras instituies financeiras em pases desenvolvidos, notadamente nos Estados Unidos, a difuso da crise para as economias emergentes e em desenvolvimento foi inicialmente pequena. No entanto, a crise logo se espraiou por meio de canais financeiros, comerciais e de investimentos, levando a uma depreciao significativa da confiana geral no sistema global embora em graus variados (Quadro 1.1).1
quadro 1.1 Canais de transmisso da crise no brasil
Os pases latino-americanos foram afetados de diversas formas pela crise. O nvel de integrao destes pases com os Estados Unidos, onde a crise se originou, teve um papel-chave. Pases, como o Mxico, foram atingidos primeiramente, em razo de sua estreita relao comercial com os Estados Unidos, bem como em conseqncia do declnio de remessas realizadas por trabalhadores migrantes provenientes do Mxico, que foram afetados com a perda de empregos nos Estados Unidos. O Brasil foi atingido, sobretudo, mediante trs canais. Em primeiro lugar, o colapso na demanda externa e a queda dos preos das commodities levaram a uma reduo significativa no valor das exportaes. Em segundo lugar, a contrao do crdito global resultou na retrao das linhas de crdito externas (inclusive as destinadas ao comrcio exterior) e na sada de investimentos estrangeiros de portflio. Em terceiro lugar, a queda acentuada da oferta interna de crdito em decorrncia da situao de elevada averso ao risco e preferncia pela liquidez no sistema bancrio que se seguiu divulgao dos prejuzos financeiros de aproximadamente 220 empresas brasileiras nos mercados de derivativos de cmbio provocados pela desvalorizao abrupta do Real. De fato, entre agosto e dezembro de 2008, o real desvalorizou cerca de 48 por cento em relao ao dlar. Contudo, com a rpida recuperao da economia brasileira e as taxas de juros extraordinariamente baixas nas economias avanadas, o real se apreciou em relao ao dlar ao longo de 2009 e, desde ento, tem permanecido estvel em nveis pr-crise (graas imposio de taxas sobre a entrada de investimentos estrangeiros de portflio).
Fontes: Escritrio da OIT no Brasil; Nissanke (2009); Prates and Cintra (2010).
IILS (2009)
Desempenho econmico e do mercado de trabalho
14
Captulo 1
O Brasil, como a maioria dos pases, experimentou um declnio significativo no produto interno, mas que teve curta durao (de apenas dois trimestres, na comparao com o trimestre anterior). Como mostra o Grfico 1.1, no final de 2007, o PIB j havia comeado a desacelerar nas economias avanadas, passando a ser negativo no final de 2008 e atingindo seu valor mais baixo no primeiro trimestre de 2009, quando o PIB caiu mais de 4,5% em relao ao mesmo trimestre do ano anterior. A desacelerao da atividade econmica, no entanto, foi relativamente tardia no Brasil e na America Latina (e em outras economias emergentes), onde o crescimento do PIB manteve-se em trajetria ascendente at o ltimo trimestre de 2008. No entanto, no Brasil o impacto relativo no PIB foi bastante severo, com o crescimento recuando de uma taxa anual de quase 7% para cerca de -2% em apenas dois trimestres (tambm na comparao com o mesmo perodo do ano anterior).
...mas a queda na produo foi comparativamente pequena e de curta durao.

No quarto trimestre de 2009, o crescimento do PIB j havia retornado ao patamar de 4,4% no Brasil, aumentando para quase 9% no primeiro trimestre de 2010. Para 2010, espera-se que o crescimento do PIB atinja 7,5% ao ano, superando os nveis pr-crise.2 Em termos comparativos, a queda foi mais severa tanto na America Latina como nas economias avanadas: A recesso na Amrica Latina foi mais profunda, com a variao do PIB recuando para cerca de -3,0% entre o primeiro e o terceiro trimestres de 2009. A recuperao foi tambm um pouco mais modesta, com um crescimento do PIB de 1,2% ao final de 2009; As economias avanadas permaneceram em recesso durante todo o ano de 2009, atingindo taxas de crescimento positiva apenas nos trs primeiros meses de 2010 embora em um ritmo moderado. Nas economias emergentes, embora a taxa de crescimento tenha comeado a desacelerar no inicio do primeiro trimestre de 2008, ela permaneceu positiva ao longo do perodo de crise e j havia comeado a acelerar no incio de 2009.
2
IMF (2010a)
15
grfico 1.1 Crescimento do pib, taxa trimestral real, 20072010 (variao percentual em relao ao mesmo perodo do ano anterior)
12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 T1 2007 T2 2007 T3 2007 T4 2007 T1 2008 T2 2008 T3 2008 T4 2008 T1 2009 T2 2009 T3 2009 T4 2009 T1 2010 T2 2010 T3 2010
Brasil
Economias emergentes
Amrica Latina Mundo
Economias avanadas
Fonte: FMI (2010a).
No entanto, a produo industrial foi atingida fortemente compensada por ganhos contnuos no setor de servios.
No Brasil, entre os diferentes componentes do PIB, as importaes, exportaes e os investimentos foram os que experimentaram uma queda mais acentuada cerca de 15% no primeiro trimestre de 2009 frente ao mesmo perodo do ano anterior (Grfico 1.2, grfico A). O consumo privado e pblico que representa mais de 80% do PIB se manteve relativamente estvel durante o perodo de crise. Em termos do desempenho setorial, as restries no crdito interno atingiram em primeiro lugar e de forma mais grave a produo industrial, com impactos especialmente significativos nos setores dependentes de crdito, como bens de consumo durveis. Na comparao com o ano anterior, a produo industrial recuou moderadamente no ltimo trimestre de 2008 (3%), mas a intensidade da queda se intensificou e a produo caiu mais de 10% nos trs primeiros trimestres de 2009 (Grfico 1.2, grfico B). A atividade agrcola e pecuria tambm se retraiu numa intensidade semelhante, porm o declnio foi mais gradual. Em contrapartida, o setor de servios que representa em torno de 59% do PIB manteve seu ritmo de expanso durante o perodo de crise. Os investimentos e a atividade comercial se recuperaram fortemente em 2010: investimentos e importaes cresceram mais de 25 e 40%,
16
Captulo 1
grfico 1.2 Evoluo do pib pela tica da demanda e da oferta, t2 2008t2 2010 painel a. pib pela tica da demanda(1995=100)
280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 T2 2008 T3 2008 T4 2008 T1 2009 T2 2009 T3 2009 T4 2009 T1 2010 T2 2010 T3 2010 T3 2010
Exportao
Importao
Investimento Consumo Privado Consumo do governo
painel b: pib pela tica da oferta (variao percentual em relao ao mesmo trimestre do ano anterior)
20
Agricultura e pecuria
15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 T2 2008 T3 2008 T4 2008 T1 2009
Indstria
Servios
T2 2009
T3 2009
T4 2009
T1 2010
Fonte: Banco Central do Brasil, Sistema Gerenciador de Sries Temporais (SGS). Os dados so ajustados de forma sazonal.
respectivamente, no primeiro trimestre do ano, aproximando ou superando os nveis pr-crise. Com a recuperao da demanda externa e domstica (notadamente desta ltima), o setor industrial voltou a crescer no final de 2009, atingindo um crescimento de mais de 5% no primeiro trimestre de 2010 frente ao mesmo trimestre do ano anterior.
T2 2010
17
dEsEmpEnho do mErCado dE trabalho
O impacto sobre o emprego variou significativamente para uma mesma queda na produo...
O impacto da crise financeira e econmica mundial sobre o emprego variou significativamente tanto nas economias avanadas como nas emergentes (Grfico 1.3). Entre as economias avanadas do G20 e da Unio Europia, as de melhor desempenho (em relao mediana) foram Austrlia, Canad e Coria do Sul.3 As economias atingidas que sofreram maior queda no PIB foram Irlanda, Japo e Luxemburgo, com a Irlanda e Espanha sofrendo as conseqncias mais graves em termos de perdas de emprego.4 Entre os pases emergentes do G20 e da Unio Europia, Argentina, Brasil, Indonsia e Turquia tm se sado relativamente bem em termos de queda no emprego e no PIB (a China teve um desempenho excepcional em relao ao PIB). Em contraste, Estnia, Letnia e Litunia foram os mais afetados em termos de crescimento do PIB e de perdas de emprego.
... mas na srie com ajuste sazonal, o Brasil registrou a menor reduo de postos de trabalho...
Na Amrica Latina, o impacto da crise sobre o emprego tambm variou consideravelmente, com o Equador, Jamaica e a Repblica Bolivariana da Venezuela incorrendo em perdas de emprego de 5% ou mais (Grfico 1.4). Em outros pases, como Argentina, Brasil e Colmbia, essas perdas foram menos graves, de 2% ou menos, na srie com ajuste sazonal. De fato, dentre os pases com informaes disponveis, o Brasil registrou a menor perda percentual de emprego (0.7%).5
3 Altas ou baixas variaes da taxa de crescimento ou perdas de emprego foram analisadas a partir das mudanas nas medianas. Tambm importante salientar que os pases em destaque so comparados apenas com outros pases do mesmo grupo. 4 Durante o ano de 2010, pases como a Grcia, Irlanda, Portugal e Espanha tambm esto enfrentando uma srie de desafios fiscais, como as presses para controlar o aumento dos gastos do governo. 5 Os dados do Brasil referem-se s seis maiores reas metropolitanas (Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo), que respondem por cerca de 25% da fora de trabalho do pas.
18
Captulo 1
grfico 1.3 variaes percentuais no pib real e no desemprego total entre o segundo trimestre
de 2008 e o segundo trimestre de 2010

painel a. pases avanados do g20 e unio Europia Variao no emprego
5
Austrlia Alemanha Holanda

0
ustria Blgica Canad Repblica da Coria

mdia: -0.9%
Sucia Itlia Japo Finlndia
Frana Reino Unido Dinamarca
Portugal EU27 Estados Unidos
-5
-10
Espanha Irlanda
-15 -15
-10
-5 mdia: -3.4%
Variao real do PIB
painel b. pases emergentes do g20 e unio Europia Variao no emprego

10
Turquia
5
Indonsia Argentina Polnia China

mdia: -0.5%
Brasil Mxico Rep. Checa Malta Chipre
-5
Eslovnia Rssia Romnia Hungria Eslovquia
frica do Sul
-10
Estnia
-15
Litunia
Letnia
-20 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 mdia: -2.8% 5 10 15 20
Variao real do PIB
Nota: A distino entre economias avanadas e emergentes do G20 baseada no clculo do PIB per capita mediano no perodo. A comparao entre pases no mesmo grupo feita em relao mediana do grupo. Fontes: Estimativas do IILS baseadas em dados da OCDE (2009); base de dados Eurostat; OIT, base de dados Laborsta; e FMI, base de dados IFS.
19
grfico 1.4
variao percentual no nvel de emprego do pico (pr-crise) ao vale (ps-crise), por pas
0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -4.5 -5.1 -5.4 -6.4 Brasil Argentina Colmbia Chile Mxico Peru Trinidade Ecuador & Tobago Jamaica Venezuela -0.7
-1.2
-1.5 -2.2 -2.7 -3.0
Nota: Os dados da Argentina, Brasil, Equador e Peru referem-se a perdas de emprego em reas urbanas ou metropolitanas como uma parcela dos empregos nestas reas. Os dados so ajustados de forma sazonal. Fonte: Estimativas do IILS originadas na base de dados Laborstat da OIT.
... com o emprego atingindo nveis pr-crise j no final de 2009.

Para dimensionar as perdas de emprego no Brasil, existem basicamente duas fontes de informao que monitoram a evoluo do mercado de trabalho: a primeira o levantamento domiciliar das reas urbanas realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e a segunda o banco de dados compilado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), que documenta informaes mensais sobre a criao e eliminao de postos de trabalho formais (CAGED). Em termos de perdas de emprego em sries sem ajuste sazonal as duas pesquisas revelam que: Durante os meses de novembro e dezembro de 2008, aproximadamente 700.000 empregos formais foram perdidos, segundo dados do CAGED. Embora no final do ano as perdas de emprego so geralmente maiores devido ao fim do perodo de colheita, as perdas de 2008 durante estes meses foram 3,6 vezes superiores s registradas no mesmo perodo do ano anterior. Entre as seis regies metropolitanas do Brasil pesquisadas pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME), 594.000 postos de trabalho (ou 2,8% do total de empregos) foram perdidos entre dezembro de 2008 e abril de 2009 (Grfico 1.5).
20
Captulo 1
Embora a reduo de postos de trabalho tenha sido significativa, o emprego voltou a crescer rapidamente nas seis regies metropolitanas (ver Grfico 1.5) a partir da segunda metade de 2009, superando o pico pr-crise em novembro de 2009. Em janeiro de 2010, houve uma queda marginal tpica dessa poca do ano mas desde ento o nmero de empregos retomou sua trajetria expansiva. Com efeito, a partir de novembro de 2010, o emprego atingiu um patamar 3,9% superior ao do seu pico no perodo pr-crise (em outubro de 2008), com mais de 1,5 milho de novos postos de trabalho (quase 7%) criados entre fevereiro de 2009 e novembro de 2010 em reas urbanas. De acordo com dados do CAGED, a variao lquida de postos de trabalho tambm se tornou positiva em fevereiro de 2009, com trs milhes de empregos criados em todo o pas at novembro de 2010.
A taxa de desemprego tambm caiu, na medida em que mais trabalhadores reentraram na fora de trabalho luz das melhores perspectivas...
Tendncias semelhantes so evidenciadas em relao taxa de desemprego, que comeou a aumentar no final de 2008. Nas seis principais regies
grfico 1.5 Emprego em reas urbanas do brasil, 20082010 (srie sem ajuste sazonal, 000s)
22 500
22 000
Pico Pr-crise atingido
21 500
21 000
20 500
20 000
Nota: Os dados se referem s seis principais reas metropolitanas. Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Mensal de Emprego (PME).
21
Jan Feb Mar Abr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov 2008 2009 2010
19 500
metropolitanas, essa taxa aumentou de 6,8% em dezembro de 2008 (o nvel mais baixo anterior crise) para 9,0% em maro de 2009 (Grfico 1.6). No entanto, a taxa de desemprego diminuiu constantemente ao longo de 2009, atingindo o nvel pr-crise (de 6,8%) em dezembro de 2009. Parte desta queda ocorreu em razo da diminuio das taxas de participao. No incio de 2010, no entanto, embora o emprego continuasse expandindo, a taxa de desemprego comeou a subir marginalmente na medida em que mais pessoas entraram no mercado de trabalho procura de emprego. Assim, a taxa subiu at alcanar 7,4% em maio de 2010 ainda bem abaixo do pico de 9% registrado durante a crise. Em novembro de 2010, a taxa havia cado para 6,7%, percentual inferior ao nvel mais baixo anterior crise. No que diz respeito ao impacto setorial sobre o emprego, os efeitos so em grande medida semelhantes aos observados no caso do PIB. As perdas no emprego se concentraram predominantemente no setor industrial: nas seis reas metropolitanas, cerca de 117.000 postos de trabalho industriais foram eliminados apenas entre janeiro e fevereiro de 2009. No setor de servios, o nvel de emprego ficou relativamente inalterado e continuou a crescer de
grfico 1.6 taxa de desemprego mensal e variao taxa de participao frente
aos anos anteriores, 20082010
0.8 10 0.6 0.4 8 0.2 0 6 -0.2 4 -0.4 -0.6 2 Idade entre 15 a 24 anos (eixo direito, percentuais) 0 25 anos de idade ou mais (eixo esquerdo, ponto percentual) Mar Abr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov 2008 2009 2010 -0.8 -1.0 -1.2
22
Captulo 1 Desempenho econmico e do mercado de trabalho
fato, o desempenho mais fraco na indstria foi em parte compensado pelo crescimento mais forte do emprego nos servios (ver tambm Captulo 3). E como a populao masculina predomina no mercado de trabalho do setor secundrio da economia, especialmente na indstria, o nvel de emprego para este grupo caiu abruptamente em janeiro e fevereiro de 2009. Como o emprego industrial permaneceu deprimido na primeira metade de 2009, o emprego nesse grupo seguiu o mesmo caminho. Ambos comearam a se recuperar lentamente no segundo semestre de 2009 e, apesar de perdas sazonais de postos de trabalho em dezembro de 2009, o emprego entre os homens continuou a crescer ao longo de 2010, alcanando os nveis pr-crise no segundo trimestre. O emprego entre as mulheres comeou a cair mais cedo provavelmente devido ao fato de que, no Brasil, elas esto sobrerepresentadas em empregos precrios. No entanto, o nvel de emprego se recuperou rapidamente para as mulheres j no segundo trimestre de 2009 o crescimento do trabalho entre as mulheres foi positivo, atingindo nveis pr-crise em agosto daquele ano seis meses antes do que para os homens.
... mas os jovens continuam a ter dificuldades.

Nas principais reas metropolitanas, adultos (25 ou mais anos de idade) e jovens (entre 15 e 24 anos de idade) experimentaram perdas de empregos ao final de 2008 e incio de 2009, mas a magnitude da reduo foi particularmente acentuada entre os jovens. Com efeito, o emprego entre os jovens recuou 300.000, cifra que representa metade da perda total de empregos neste perodo. Embora o emprego entre adultos tenha se recuperado entre o segundo semestre de 2009 e o primeiro semestre de 2010, o emprego para trabalhadores de 15 a 24 anos voltou a cair no incio de 2010 e ainda no retornou aos patamares pr-crise (ver Grfico 1.7). Em agosto de 2010, a taxa de desemprego entre os jovens no Brasil (16,3%) era 3,5 vezes maior que taxa de desemprego entre os adultos de 25 a 54 anos. As evidncias empricas das crises financeiras passadas sugerem que a taxa de desemprego entre jovens tende a subir significativamente e permanecer elevada por alguns anos aps uma crise.6 Por exemplo, entre os pases onde as taxas de desemprego entre os jovens retornaram para nveis pr-crise, o tempo mdio para essa recuperao foi de 11 anos.7 Em outro grupo de pases em que um
6 7
Ha et al (2010). Ver IILS (2010).

23
grfico 1.7 nveis de emprego por idade, 20082010 (milhares)

3 800 15 a 24 anos (eixo esquerdo) 25 anos ou mais ( eixo direito) 19 000
3 700
18 500
3 600
18 000
3 500
17 500
3 400
17 000
patamar mais elevado, mas inferior ao vigente antes da crise, foi atingido, esse tempo mdio foi de 17 anos.
Apesar de um aumento modesto durante a crise, o emprego informal continuou em declnio

Na maioria dos pases em desenvolvimento, o emprego informal tem uma participao relevante no mercado de trabalho.8 No Brasil, o emprego informal abrange (i) os trabalhadores assalariados sem carteira de trabalho assinada e (ii) os trabalhadores autnomos (que no contribuem para a previdncia social).9 Contudo, a participao dos trabalhadores informais aqueles sem carteira de trabalho assinada e os trabalhadores autnomos tem diminudo nos ltimos anos, tendncia que teve continuidade aps o efeito-contgio da crise, principalmente no primeiro semestre de 2009,
8 O emprego informal definido pela OIT como englobando aqueles trabalhadores que no so reconhecidos nos termos da lei, ou que esto empregados informalmente tanto em empresas informais como formais e que, portanto, no recebem proteo legal ou social e no tm condies de garantir o cumprimento dos seus contratos. Ver OIT (2002). 9 Os empregados no Brasil devem possuir uma carteira de trabalho assinada, que garante aos trabalhadores acesso a protees trabalhistas formais. Para os objetivos da anlise da Figura 1.8, entretanto, o emprego autnomo tratado como informal dado que apenas cerca de 15% dos trabalhadores autnomos contribuem para a previdncia social.
24
Captulo 1
Jan Feb Mar Abr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov 2008 2009 2010
3 300
16 500
grfico 1.8 Emprego informal como uma parcela do emprego total, 20082010 (percentuais)
20.5 Conta prpria Assalariados sem registro
20.0
19.5
19.0
18.5
18.0
17.5
como mostra o Grfico 1.8. Nos dois grupos de trabalhadores, essa participao aumentou no segundo semestre de 2009, mas desde ento retomou sua trajetria descendente.
e os salrios reais tem crescido, apoiados em parte pelo aumento no salrio mnimo...
A existncia de um salrio mnimo teve implicaes importantes para o Brasil no perodo de crise. Em particular, o salrio mnimo tem um impacto significativo no caso dos trabalhadores assalariados, especialmente os mais vulnerveis, com limitado poder de negociao. Ademais, o salrio mnimo pode ser uma ferramenta til para impulsionar a demanda domstica na economia brasileira (ver Captulos 3 e 4). Isso ocorre porque esse salrio define o nvel de remunerao do emprego assalariado formal nos setores privado e pblico, mas tambm influencia o rendimento dos trabalhadores informais, pois as negociaes freqentemente o utilizam como referncia. Alm disso, o salrio mnimo no Brasil tambm serve como referncia para uma srie de polticas de seguridade social, incluindo aposentadorias e seguro-desemprego (ver Captulo 4).
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov 2008 2009 2010
17.0
25
grfico 1.9 Evoluo do valor mdio dos salrios nominal e real, 20082010 (r$ por ms)
1 600 Salrios Nominais Salrios Reais 1 500
1 400
1 300
1 200
12% nominal aumento do salrio mnimo
9.7% nominal aumento do salrio mnimo
1 100
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Mensal de Emprego (PME).
grfico 1.10 desigualdade no brasil, 19902009 (medida pelo ndice de gini)

0.62 0.60 0.58 0.56 0.54 0.52 0.50
26
Captulo 1
Jan Feb Mar Abr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov 2008 2009 2010 1990 1995 2001 2005 2009
1 000
Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).

Antes da crise, em 2006, uma deciso foi tomada pelo governo brasileiro em consulta com parceiros sociais que especificou as datas e a frmula para o aumento real do salrio mnimo de abril de 2007 a 2011. Como ilustra o Grfico 1.9, esse mtodo tem contribudo para sustentar o crescimento geral dos salrios no Brasil: a mdia dos salrios nominais e reais subiu ao longo de 2009 e incio de 2010. importante ressaltar que durante a crise os aumentos programados foram mantidos, com o primeiro aumento nominal em fevereiro de 2009, de 12% (6% em termos reais), elevando o salrio mnimo para R$465 (US$234) por ms. Em janeiro de 2010, o salrio mnimo foi elevado em 9,7% (5,7% em termos reais), para R$510 (US$283) por ms.
...que tem acompanhado as melhorias na distribuio de renda.

Ao mesmo tempo, a desigualdade de renda medida pelo ndice de Gini continuou a cair (Grfico 1.10). De fato, a desigualdade de renda tem registrado uma tendncia descendente desde 1990, com um declnio especialmente maior na ltima dcada: entre 2001 e 2009, o Gini recuou de 0.60 para 0.54. Em comparao, o ndice caiu apenas marginalmente na dcada anterior. Mais importante ainda, a desigualdade de renda sustentou sua trajetria descendente durante a crise.
27
ConClusEs
Com o aprofundamento da crise financeira e econmica global no segundo semestre de 2008, a maioria dos pases ou regies incluindo o Brasil e a Amrica Latina foram atingidos pelos seus efeitos. No entanto, as primeiras indicaes so de que o Brasil respondeu relativamente bem ao choque adverso da contrao da liquidez internacional e da recesso mundial. O impacto sobre o crescimento e o emprego, embora substancial, foi relativamente baixo e breve. A partir do primeiro trimestre de 2010, o crescimento econmico retornou a nveis pr-crise. A expanso do emprego liderou a recuperao, com o nmero de postos de trabalho nas seis regies metropolitanas ultrapassando o pico pr-crise j em novembro de 2009. A taxa de desemprego subiu no incio de 2010, principalmente devido entrada de mais trabalhadores no mercado de trabalho em busca de emprego, mas desde ento as taxas recuaram para patamares inferiores aos vigentes antes do contgio da crise. O desempenho bem sucedido da atividade econmica e do mercado de trabalho tem sido acompanhado por melhorias gerais nas condies sociais. Pobreza e desigualdade de renda embora ainda altas seguiram em queda no perodo de crise. Alm disso, os salrios reais continuaram a crescer e a taxa de informalidade a cair. Grande parte do sucesso conseqncia de programas j existentes, mas tambm dos esforos do governo para atenuar os efeitos da crise. O Captulo 2 apresenta uma breve descrio e avaliao global da resposta do Brasil crise financeira e econmica mundial, e os captulos subseqentes examinam o papel do conjunto de instrumentos de poltica, incluindo as polticas de emprego e sociais, para atenuar o impacto da crise, bem como os principais determinantes do seu sucesso.
28
Captulo 1
rEfErnCias
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29
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30
Captulo 1
Captulo 2 a rEsposta do brasil CrisE introduo

O Brasil foi severamente afetado pela crise financeira e econmica mundial a partir de setembro de 2008, quando ela assumiu dimenses sistmicas (aps a falncia do banco Lehman Brothers), mas o seu impacto adverso sobre a produo e o emprego domsticos foi de curta durao, como destacado no Captulo 1. O Brasil revelou uma capacidade indita de resistncia crise, em contraste com as experincias passadas. Ademais, a resposta brasileira documentada neste captulo mostra como diferentes polticas pblicas, tais como as polticas monetria, creditcia, cambial, fiscal, trabalhista e social, podem se complementar e reforar umas s outras, caso sejam formuladas e adotadas efetivamente. Embora o pacote de estmulo fiscal de 1,2% do PIB esteja entre os mais baixos entre os pases do G20, ele foi eficaz porque foi executado paralelamente com uma expanso significativa do crdito, canalizada por meio do sistema bancrio pblico do pas, e com um relaxamento da poltica monetria. Estas medidas foram complementadas por isenes fiscais para apoiar a atividade empresarial e melhorias em programas de seguridade social, o que, juntamente com o crescimento dos salrios, impulsionou a demanda interna. Este captulo apresenta de forma detalhada as diversas polticas implementadas. Inicia-se (seo A) com uma breve discusso sobre as diferenas entre esta crise e as crises passadas. A seo B traa um panorama das polticas monetria, creditcia e cambial, enquanto a Seo C examina o pacote de estmulos fiscais introduzido no incio de 2009, incluindo uma comparao com outros pases do G20. Assim, poder-se- analisar detalhadamente como polticas pblicas bem elaboradas e direcionadas ao emprego, em conjunto com medidas de proteo social, podem apresentar benefcios que se reforam mutuamente, ao mesmo tempo em que estimulam o desempenho empresarial e o crescimento (objetivo dos Captulos 3 e 4, respectivamente). Alm disso, a seo D documentar o papel do dilogo social como mecanismo de apoio para responder crise. A ltima seo decida-se s concluses, com uma srie de consideraes sobre as polticas pblicas.
31
por quE Esta CrisE foi difErEntE

O impacto da crise financeira internacional e a resposta brasileira representam em diversos aspectos um rompimento com o passado. Se o choque externo tivesse ocorrido entre 1994-2002, o efeito negativo na produo e no emprego teria sido muito mais forte. O aumento da capacidade de resistncia da economia brasileira s turbulncias externas decorreu, em parte, da melhora nos fundamentos macroeconmicos, particularmente, da reduo da vulnerabilidade externa do setor pblico associada tanto ao aumento das reservas internacionais, como queda da dvida externa pblica, que tornaram o governo brasileiro credor em moeda estrangeira a partir de janeiro de 2006. Depois desta data, os nveis de endividamento mantiveram-se estveis, mas como a acumulao de reservas acelerou, a posio credora continuou aumentando at o incio da crise (Grfico 2.1).
grfico 2.1 dvida externa pblica e reservas internacionais, 19972010 (us$ milhes)
270 000 Dvida Externa Pblica (DEP) 220 000 170 000 120 000 70 000 20 000 -30 000 -80 000 -130 000 T4 1997 T4 1998 T4 1999 T4 2000 T4 2001 T4 2002 T4 2003 T4 2004 T4 2005 T4 2006 T4 2007 T4 2008 T4 2009 T1 2010 Reservas Internacionais (RI) RI-DEP
Fonte: Banco Central do Brasil, Sistema Gerenciador de Sries Temporais (SGS).

32
Captulo 2 A resposta do Brasil crise
grfico 2.2 supervit primrio como percentual do pib, 19982010 (fluxos acumulados em 12 meses)
5
-1
T1 1998
T3 1998
T1 1999
T3 1999
T1 2000
T3 2000
T1 2001
T3 2001
T1 2002
T3 2002
T1 2003
T3 2003
T1 2004
T3 2004
T1 2005
T3 2005
T1 2006
T3 2006
T1 2007
T3 2007
T1 2008
T3 2008
T1 2009
T3 2009
Fonte: Banco Central do Brasil, Sistema Gerenciador de Sries Temporais (SGS).
Uma segunda condio favorvel foi o supervit primrio significativo nas contas fiscais do pas. Conforme mostra o Grfico 2.2, o oramento primrio registra supervit desde 1999 (entre 3 e 4% do PIB at 2008), quando o governo comeou a perseguir uma meta especfica para este indicador. A meta aumentou sucessivamente entre 1999 e 2007 (3,1% em 1999, 3,4% em 2000 e 2001, 3,88% em 2002 e 4,25% de 2003 a 2007). Em 2008 foi reduzida para 3,8% em funo do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Em 2009, em resposta ao estmulo fiscal e queda nas receitas fiscais devido ao menor nvel de atividade, o governo reduziu a meta de supervit primrio do setor pblico para 2,5%. Para 2010, a meta foi fixada em 3,3%. Em contraste, durante a crise anterior (a crise cambial de 1998/1999), a situao macroeconmica do Brasil era frgil, interna e externamente. Em 1998 o Governo era devedor em moeda estrangeira e tinha um dficit primrio interno de cerca de 1% do PIB. Assim, quando ocorreram os ata-
T1 2010
-2
33
ques especulativos contra a moeda brasileira no segundo semestre de 1998 (que resultou na desvalorizao cambial de janeiro de 1999), o Governo recorreu a um emprstimo do FMI. O emprstimo, contudo, exigia como contrapartida a adoo de polticas monetrias e fiscais pr-cclicas (ou seja, restritivas) que reforaram, em vez de atenuarem, o impacto negativo da crise cambial. Durante a recente crise, no entanto, Governo brasileiro foi capaz de lidar com o efeito-contgio, sem a necessidade de recorrer aos emprstimos do FMI e, assim, de se submeter s condicionalidades subjacentes. Como resultado, o Governo teve um maior grau de liberdade para adotar polticas anticclicas, destinadas a mitigar os impactos negativos da crise, ao invs de instituir polticas de austeridade, ou seja, pr-cclicas. A melhora das condies macroeconmicas no apenas conteve o impacto do choque externo, mas tambm abriu espao para a implementao de polticas de estimulo atividade econmica. Alm disso, no momento de contgio da crise recente, o Brasil possua uma rede de seguridade social muito mais desenvolvida. Novos programas de assistncia social e uma expanso, ao longo da ltima dcada, dos programas j existentes de aposentadoria e assistncia (discutidos no Captulo 4) aumentaram a capacidade de resistncia das famlias crise e permitiram que o Governo a um pequeno custo adicional expandisse os benefcios sociais, o que se revelou um instrumento poltico eficaz para impulsionar o consumo e a demanda agregada na economia. O Governo tinha condies de financiar gastos adicionais com proteo social e outras medidas do pacote de estmulo fiscal exatamente devido a sua melhor posio fiscal, em grande medida resultado do esforo em alcanar um supervit primrio aps a crise cambial de 1999. Aps essa crise, o governo adotou um novo regime macroeconmico, ancorado em trs pilares: a poltica de cmbio flutuante com intervenes (dirty float), a poltica monetria de metas de inflao e a perseguio de metas de supervit primrio nas contas fiscais. Esse novo regime, ao lado do forte crescimento econmico mundial entre 2003 e 2007 (caracterizado pela abundncia de
34
Captulo 2
A resposta do Brasil crise
liquidez internacional e pelas condies comerciais favorveis), contribuiu para a melhora da situao macroeconmica do Brasil. Assim, os fluxos de capitais e o supervit da balana comercial (resultado, sobretudo, do crescimento do comrcio com a China e dos altos preos das commodities) possibilitaram a reduo da dvida pblica externa e o acmulo de reservas internacionais, aumentando a capacidade do pas de resistir e responder a choques externos. O maior grau de liberdade na gesto das polticas macroeconmicas tambm est relacionado a duas outras dimenses da crise recente: primeiro, a origem da crise atual, nos Estados Unidos; segundo, a adoo de polticas anticclicas pelos governos das economias avanadas. Nas crises anteriores, um dos objetivos da adoo de polticas pr-cclicas pelos pases em desenvolvimento era a recuperao da credibilidade dos investidores estrangeiros, uma condio considerada necessria para a retomada dos fluxos de capitais externos.10 Devido natureza sistmica da crise atual, os governos de pases emergentes estavam cientes de que as polticas pr-cclicas no seriam eficazes em atrair esses fluxos, devido ao virtual colapso do mercado financeiro internacional. E, uma vez que as economias avanadas, epicentro da crise, haviam adotado polticas anticclicas, estas ganharam maior aceitao entre a ortodoxia econmica. Desta forma, embora sujeito a um choque externo, que tambm afetou as demais economias emergentes, o Brasil foi capaz de adotar uma postura mais proativa.
10
Ocampo (2000).
35
poltiCas monEtria, CrditCia E Cambial

No caso da economia brasileira, o efeito-contgio da crise a partir de setembro de 2008 foi especialmente intenso no mercado de crdito domstico, que sofreu uma forte contrao. Dada a incerteza em relao ao impacto da crise nas condies financeiras dos devedores e das instituies financeiras de menor porte, os bancos cortaram o crdito no somente para as corporaes e famlias, mas tambm no mercado interbancrio. O Governo respondeu com uma srie de iniciativas para restaurar a liquidez na economia, incluindo instrumentos de poltica monetria, creditcia e cambial. O Banco Central do Brasil (BCB) adotou, prontamente, medidas para resolver a situao de empoamento de liquidez nesse mercado (decorrente das incertezas relacionadas aos prejuzos financeiros de vrias empresas em operaes com derivativos cambiais aps a desvalorizao do real do Real - R$), dentre outras: Em 24 de setembro de 2008, o BCB decidiu prorrogar o prazo de implementao do aumento do percentual de depsito compulsrio das empresas de leasing. De acordo com o cronograma estabelecido pelo BCB em janeiro de 2008, esse percentual passaria de 15 para 20% em novembro e para 25% em janeiro de 2009. Estas mudanas foram adiadas para janeiro e maro de 2009, respectivamente. Em 12 de outubro de 2008, o BCB tambm estabeleceu que as empresas de leasing poderiam deduzir do recolhimento compulsrio os valores referentes aquisio de moeda estrangeira do BCB, que seriam formalizadas por meio de um compromisso de revenda pela instituio financeira e de recompra pelo Banco Central. De setembro a dezembro de 2008, o BCB reduziu o percentual de recolhimento compulsrio sobre depsitos vista e a prazo e das exigibilidades adicionais incidentes sobre os depsitos vista, a prazo e de poupana. As regras referentes a essas exigibilidades tambm se alteraram: aps 1o de dezembro de 2008, os recolhimentos no poderiam mais ser realizados em dinheiro, mas sim em ttulos pblicos federais indexados taxa de
36
Captulo 2
juros. Com esta mudana, o BCB tentou garantir que a demanda por esses ttulos no fosse afetada pela reduo do percentual de recolhimento incidente sobre os depsitos a prazo.11 As reservas compulsrias foram reduzidas em R$99,8 bilhes (US$54,2 bilhes) e a disponibilidade de liquidez para instituies de menor porte elevada em R$41,8 bilhes (US$22,7 bilhes) no ltimo trimestre de 2008. Ao relaxar as exigncias relacionadas aos recolhimentos compulsrios, o BCB ampliou o volume de recursos disponveis para emprstimos por parte das instituies financeiras. Em 2 outubro de 2008, com o fim de estimular as compras de carteiras de crdito de bancos de pequeno e mdio porte por bancos de grande porte, o BCB autorizou os bancos a deduzirem 40% do compulsrio de depsitos a prazo para compras de carteiras de crdito de instituies financeiras (com valor lquido de at R$2.5 bilhes, ou US$1.4 bilhes). Em 13 de outubro de 2008, o BCB mais uma vez mudou as regras para o recolhimento de compulsrio dos depsitos a prazo, aumentando o percentual de recursos que os bancos poderiam deduzir para a compra de carteiras de crdito de outros bancos de 40 para 70%. O BCB tambm ampliou o leque de ativos elegveis que os bancos poderiam comprar com depsitos compulsrios, autorizando a aquisio de ttulos de carteiras de fundos de investimento, direitos creditrios de companhias de leasing, instrumentos de renda fixa emitidos por entidades privadas no-financeiras, ativos que compem os Fundos de Investimento em Direitos Creditrios (FIDC) ou cotas de FIDC organizadas pelo Fundo Garantidor de Crdito (FGC), a instituio nacional de garantia de depsitos bancrios.12 O Governo criou uma nova linha de assistncia liquidez por meio da qual o BCB pode adquirir carteiras de crdito de instituies financeiras. O objetivo era ampliar a capacidade do BCB de ajudar instituies financeiras brasileiras que enfrentaram escassez de liquidez, principalmente bancos de pequeno e mdio porte, mediante a janela de redesconto. A gama de ativos aceitos como garantia no redesconto tambm foi ampliada.
11 12
O BCB comeou a aumentar o depsito compulsrio novamente em 26 de fevereiro de 2010. Em junho de 2010, o processo ainda no havia terminado. Inicialmente, esta medida expiraria em 30 de junho de 2010. Naquele ms, o BCB prorrogou o seu trmino para 31 de dezembro de 2010.
37
Em 28 de outubro de 2008, o Banco do Brasil (BB) e a Caixa Econmica Federal (CEF), bancos controlados pelo Governo Federal, foram autorizados a adquirir, direta ou indiretamente, participao societria em instituies financeiras publicas e privadas no Brasil, incluindo empresas seguradoras, instituies de seguridade social, empresas de capitalizao, com ou sem a aquisio de controle acionrio. Em maro de 2009, o Governo instituiu o Recibo de Depsito Bancrio (RDB), com a garantia especial do FGC. Por meio desta medida, o seguro sobre depsitos a prazo passou de R$60.000 (US$30.000) para R$20 milhes (US$10 milhes). Esta medida foi adotada para estimular os emprstimos no interbancrio ou a compra de carteiras de crdito pelos grandes bancos, que no tinham reagido at ento, a despeito das diversas medidas adotadas pelo BCB. Dada a preferncia dos bancos privados por liquidez e a possibilidade de investimentos em ttulos pblicos lquidos, rentveis e de risco muito baixo, os bancos simplesmente no expandiram o crdito interbancrio.13 Na realidade, apenas os bancos estatais (BB e CEF) adquiriram um volume significativo de carteiras de crdito. Com o RDB, a liquidez no mercado interbancrio comeou a fluir novamente. Esta ltima medida foi, portanto, eficaz.
a poltiCa monEtria
A reduo da taxa de juros no Brasil comeou com atraso. Na reunio de novembro de 2008 do Comit de Poltica Monetria (Copom), a meta da taxa de juros bsica, conhecida como Selic14, foi mantida sob o argumento de que os riscos inflacionrios decorrentes da desvalorizao do Real eram muito elevados. Somente em janeiro, quando a ameaa de recesso se sobreps a esses riscos, uma srie de cortes foi iniciada, o que reduziu essa meta em 5 pontos percentuais, de 13.75% em dezembro de 2008 para 8.75% em setembro de 2009. A rigidez do BCB na conduo da poltica monetria durante o ltimo trimestre de 2008 contrastou fortemente com as aes de
13
Embora no tenha ocorrido nenhuma aquisio importante, fuses foram anunciadas no setor bancrio durante o quarto trimestre de 2008: uma fuso entre os bancos privados Ita e Unibanco, que resultou na emergncia do maior banco no Brasil; e outra entre o Banco do Brasil (estatal) e a Nossa Caixa (estadual). O BB tambm adquiriu participao acionria (49,9%) no Banco Votorantim (privado). 14 Sistema Especial de Liquidao e Custdia de Ttulos Pblicos.
38
seus colegas nas principais economias avanadas e emergentes. Ao todo, cinco cortes foram feitos: em 21 de janeiro de 2009, de 13.75 para 12.75%; em 11 de maro de 2009, para 11.25%; em 29 de abril de 2009, para 10.25%; em 10 de junho de 2009, para 9.25%; e em 23 de julho de 2009, para 8.75%.15 Este foi o menor nvel nos ltimos 20 anos (equivalente a uma taxa real anual de menos de 5%), levando em conta a inflao projetada de 4.0%. Contudo, a taxa permanece num patamar muito superior ao vigente nos demais pases, inclusive emergentes (tanto em termos nominal como real).
poltiCa dE Crdito E finanCEira

Alm das medidas de poltica monetria, o Governo brasileiro decidiu utilizar os trs principais bancos pblicos federais Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), CEF e BB para expandir o crdito e, assim, desempenhar um papel anticclico em um contexto de contrao do volume de crdito pelos bancos privados. Alm da medida mencionada acima (autorizao para o BB e CEF adquirirem participao acionria em instituies financeiras privadas e pbicas no Brasil), em 6 de novembro de 2008 o Ministrio da Fazenda anunciou uma srie de novas iniciativas que conjuntamente forneceram R$19 bilhes (US$10 bilhes) em linhas de crdito para vrios setores por meio do BNDES e BB. Em agosto de 2009, o Governo realizou uma contribuio adicional de R$500 milhes (US$250 milhes) em fundos de aval destes dois bancos, que garantem emprstimos a pequenas e mdias empresas. Ademais, os bancos estatais estabeleceram novas linhas de crdito para alguns setores, como detalhado abaixo. A ao anticclica dos bancos estatais foi extremamente importante para a manuteno da oferta de crdito para empresas e famlias no contexto de elevada preferncia pela liquidez dos bancos privados e, assim, para evitar a
15
Entre abril e julho de 2010, o Copom elevou novamente a meta da taxa de juros, de 8,75% ao ano para 10,75% ao ano, patamar vigente at o fechamento desse relatrio, em dezembro de 2010.
39
queda brusca da atividade econmica (ver tambm o Captulo 3). Outras medidas de poltica creditcia incluram o corte na taxa de juros de longo prazo (TJLP) utilizada em emprstimos do BNDES de 6,25 para 6,0%, o nvel mais baixo da histria, reduzindo desta forma o custo dos emprstimos de longo prazo dessa instituio financeira de fomento.
poltiCa Cambial
Devido aos problemas de liquidez no mercado de cmbio que emergiram durante os primeiros meses aps o contgio da crise, o BCB adotou uma srie de iniciativas que incluram: Leiles de dlares no mercado vista com compromisso de recompra: os contratos incluram um compromisso de revender dlares para o BCB, o que garantiria a manuteno do estoque de reservas internacionais (entre 19 de setembro de 2008 e novembro de 2008, R$18,8 bilhes, ou US$10,2 bilhes); Venda de dlares no mercado vista (R$26,7 bilhes, ou US$14.5 bilhes) entre outubro de 2008 e fevereiro de 2009; Retomada dos leiles de swaps cambiais no mercado termo, nos quais o BCB assume uma posio ativa em taxa de juros em reais e passiva em dlar (R$65.7 milhes, ou US$33 bilhes, entre outubro de 2009 e junho de 2009); Linhas de financiamento para a exportaes a partir das reservas internacionais: o BCB disponibilizou emprstimos em dlares para exportadores (R$28.3 bilhes, ou US$14.2 bilhes, entre outubro de 2008 e junho de 2009); Linhas de crdito em dlar para refinanciar a dvida externa de empresas brasileiras, no total de at R$36 bilhes (US$20 bilhes), tambm a partir das reservas do pas. Esta medida beneficiou aproximadamente 4.000 empresas.
40
Captulo 2
Reduo do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) de 1,5 para 0,0%, em maro de 2008, incidente sobre investimentos estrangeiros de portflio em renda fixa. As transaes cambiais relacionadas entrada e sada de emprstimos externos (sujeitas taxa de 0,38% desde janeiro de 2008) tambm se tornaram isentas do IOF. Vrios destes mecanismos foram utilizados at a normalizao das linhas de crdito externas. Em dezembro de 2009, o governo brasileiro j havia retirado quase todas as medidas emergenciais adotadas durante a crise. As medidas tiveram vrios resultados positivos: (i) diminuio da volatilidade na taxa de cmbio e alvio da presso cambial de curto prazo; (ii) disponibilizao de liquidez em posies futuras em dlar para aliviar a presso a cotao do dlar no futuro e, assim, desestimular as empresas a liquidar suas posies em derivativos cambiais; (iii) aumento da disponibilidade e reduo do custo de linhas de crdito em moeda estrangeira para empresas e bancos brasileiros, o que tambm contribuiu para estancar a tendncia de depreciao; (iv) disponibilidade de financiamento em dlar para exportadores. Tambm se deve mencionar que em outubro o governo brasileiro passou a ter acesso s operaes de swap de dlares promovidas pelo Banco Central dos Estados Unidos, o que contribuiu para expandir a liquidez externa no Brasil.
fundo sobErano
No incio de 2009, o governo criou um fundo soberano, com um valor inicial de 0,5% do PIB (cerca de R$12 bilhes, ou US$6 bilhes). O governo pretende utilizar esses recursos, sobretudo, para atenuar eventuais flutuaes econmicas, financiar a internacionalizao de empresas brasileiras. Ademais, o fundo anunciou que R$5 bilhes (US$2,5 bilhes) seriam liberados para investimentos em infraestrutura.
41
paCotE dE Estmulo fisCal

Alm das aes monetria, cambial e creditcia, foram adotadas medidas fiscais que buscaram impulsionar a atividade econmica.
panorama
O Governo aprovou um pacote de estmulo fiscal a um custo de R$37,9 bilhes (US$20,6 bilhes), equivalente a 1,2% do PIB brasileiro em 2008. O tamanho desse pacote, no entanto, foi pequeno, se comparado com outros pases do G20 (Grfico 2.3). Na realidade, apenas a Rssia teve um pacote de estmulo menor (como porcentagem do PIB de 2008).
grfico 2.3 Estmulo fiscal nos pases do g20 como percentual do pib
14 12 10 8 6 4 2 0
China
Arbia Saudita
Coria do Sul
Turquia
Estados unidos
Itlia
ndia
Austrlia
frica do Sul
Alemanha
Canad
Argentina
Japo
Frana
Mxico
Indonsia
Reino Unido
Brasil
Fonte: Estimativas do IILS baseadas e fontes nacionais.

42
Rssia
tabela 2.1
Componentes do pacote de estmulo fiscal
pacote de estmulo
Infraestrutura Ampliao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) Minha Casa, Minha Vida Redues de impostos Subsdios Agricultura BNDES Transferncias aos municpios Proteo social Expanso do Bolsa Famlia Prorrogao do seguro-desemprego Total
US$ bilhes 8.3 5.0 3.3 7.6 3.1 2.2 0.9 1.1 0.5 0.3 0.2 20.6
% do PIB 0.51 0.31 0.20 0.40 0.20 0.14 0.06 0.07 0.03 0.02 0.01 1.21
Parcela do pacote de estmulo (%) 40.3 24.3 16.0 36.9 15.0 10.7 4.4 5.3 2.4 1.5 1.0 100
Fonte: OIT, baseado em informaes do Ministrio da Fazenda.
Como a Tabela 2.1 ilustra, o pacote foi relativamente variado na sua composio, com (i) 40,3% em infraestrutura; (ii) 36,9% em diminuio de impostos; (iii) 15% em subsdios; (iv) 5,3% em transferncias aos municpios; e (v) 2,4% em medidas relacionadas proteo social.
aumEnto dE gastos govErnamEntais Em infraEstrutura

Em perodos de recesso, os gastos pblicos em infraestrutura estimulam a atividade econmica e geram emprego, com pouco risco de desestimular os investimentos privados. O investimento pblico em infraestrutura tambm melhora as perspectivas de crescimento a longo prazo e tem um grande efeito multiplicador sobre a atividade econmica. Ainda assim, o impacto sobre o emprego varia consideravelmente dependendo, por exemplo, da estrutura da economia, dos tipos de projetos pblicos realizados (se eles so intensivos em capital ou trabalho) e da capacidade do pas de implementar de forma rpida e bem sucedida os projetos.
43
Consideradas em conjunto, as economias emergentes dedicaram uma maior proporo dos gastos do pacote de estmulo para projetos em infraestrutura (cerca de 50% para 200910), ao passo que as economias avanadas destinaram cerca de 21% para esse fim.16 Em mdia, as economias emergentes do G20 gastaram cerca de 1% do PIB em 2009 e 2010 para esses projetos, comparado com cerca de 0,4% desembolsados pelas economias avanadas do G20. No pacote de estmulos brasileiro, o aumento dos investimentos de infraestrutura representa 40,3% do total, equivalente a R$15,3 bilhes (US$8,3 bilhes) ou 0,5% do PIB. O objetivo era de aumentar o investimento que, conforme ilustrado no Captulo 1, foi duramente afetado pela crise. Em particular, o pacote incluiu dois elementos de apoio criao de emprego e promoo de investimento em setores trabalho-intensivo, notadamente (i) uma expanso do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC), lanado em 2007; e (ii) um programa de incentivos governamentais e subsdios para construo de casas populares, chamado Minha Casa, Minha Vida, uma nova poltica de resposta crise dirigida populao de baixa e mdia renda.
Expanso do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo Governo Brasileiro em janeiro de 2007, um programa governamental com trs objetivos principais: (i) aumentar o investimento do governo em infraestrutura; (ii) estimular o investimento privado; e (iii) remover os principais obstculos ao crescimento econmico (burocracia, normas inadequadas e regulao). O programa tambm busca aumentar a produtividade e reduzir as desigualdades regionais dentro do Brasil. Na poca de seu lanamento, a previso total de investimentos em infraestrutura era de R$ 423 bilhes (US$ 235 bilhes) entre 2007 e 2010, dos quais R$369 bilhes (US$ 205 bilhes) seriam fornecidos por empresas estatais e pelo setor privado, com os R$ 54 bilhes (US$ 30 bilhes) restantes financiados pelo Governo Federal. Trs
16
ILO (2010).
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Captulo 2
tabela 2.2
investimentos planejados em infraestrutura: o paC
US$ Bilhes Logstica Oramento federal Empresas estatais e outras fontes Energia Oramento federal Empresas estatais e outras fontes Infraestrutura urbana e social Oramento federal Empresas estatais e outras fontes Total Oramento federal Empresas estatais e outras fontes 27.3 15.4 128.6 128.6 79.9 16.3 63.6 235.8 31.7 204.1
% do PIB 0.58 0.33 2.71 2.71 1.69 0.34 1.34 4.97 0.67 4.3
Fonte: www.brasil.gov.br/pac.
reas foram priorizadas: logstica, energia e infraestrutura urbana e social (Tabela 2.2). Depois do contgio da crise, o governo se comprometeu a manter as despesas planejadas e o pacote de estmulo incluiu um aumento de R$ 9 bilhes (US$ 5 bilhes) (ou 0,3% do PIB, representando 24,3% do pacote de estmulos) em investimentos do PAC.
Minha Casa, Minha Vida O novo programa de habitao Minha Casa, Minha Vida, formulado para subsidiar construes habitacionais de baixa renda, foi anunciado pelo governo brasileiro em maro de 2009. Estima-se que o programa custar ao Governo Federal R$ 34 bilhes (US$ 17 bilhes), ou aproximadamente 1,2% do PIB. O custo em 2009, includo no pacote de estmulo, foi de R$ 6,6 bilhes (US$ 3,3 bilhes), equivalente a 0,2% do PIB, representando 16% do pacote total. O financiamento para este programa provir do Governo Federal (R$ 2,5 bilhes ou US$ 1,3 bilhes) e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) (R$ 7,5 bilhes ou US$ 43,8 bilhes), um fundo financiado pela folha de pagamento, acessvel ao trabalhador aps a demisso e a aposentadoria ou para a compra de casa prpria.
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O programa tem como meta construir um milho de novas casas em 2009 e 2010 para famlias de renda baixa e mdia (renda mxima equivalente a dez salrios mnimos). Um dos objetivos principais do programa reduzir o dficit habitacional no pas, estimado em 7,2 milhes de casas, ou 14% do total da populao. Espera-se que 400.000 casas sejam construdas para famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos (em 2009, de R$ 1.395, ou US$ 701). Famlias nesta faixa de renda devero contribuir com 10% de sua renda prestao, por um perodo de dez anos, com um pagamento mensal mnimo de R$ 50 (US$ 25). Os custos restantes, incluindo seguro, sero subsidiados pelo Governo, com um custo estimado de R$ 16 bilhes (US$ 8 bilhes). Um nmero adicional de 400.000 casas sero construdas para famlias com renda de trs a seis salrios mnimos (de R$ 1.395-2.790 ou US$ 701-1.402) por ms. Para estas famlias, a contribuio para a prestao no exceder 20% da renda mensal, e as famlias tero acesso a um fundo garantidor em caso de desemprego.
transfErnCias aos muniCpios

Para evitar a adoo de polticas pr-cclicas pelos municpios devido queda da arrecadao causada pelo menor nvel de atividade o pacote de estmulo tambm incluiu transferncias oramentrias extraordinrias aos governos locais em 2009, totalizando 5,3% do pacote (R$2.2 bilhes (US$1.1 bilho) ou 0,07% do PIB em 2009). O Governo Federal se comprometeu a manter um valor nominal estvel nas transferncias constitucionais aos municpios, equivalente ao valor de 2008, apesar da queda das receitas federais em 2009. Os municpios foram, assim, compensados pela diminuio dos recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), resultante da diminuio dos impostos federais. Ao fornecer apoio aos municpios, o Governo garantiu a manuteno dos servios pblicos municipais, muitos dos quais so uma fonte importante de empregos em cidades menores.17
17
Cardoso (2007).
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Captulo 2
CortEs dE impostos
Uma srie de cortes de impostos equivalente a 36,9% do pacote de estmulo (R$ 15,1 bilhes (US$ 7,6 bilhes) ou 0,4% do PIB) foi anunciada para impulsionar o consumo e apoiar os setores mais atingidos pela crise (Tabela 2.3). As medidas incluram uma reduo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) por meio de uma reviso da tabela, que resultou na instituio de duas alquotas mais baixas (7,55 e 22,5%), o que favoreceu as famlias de classe mdia, isto , aquelas com renda de at R$ 1.741 (US$ 875) por ms.18 Alm disso, o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) foi reduzido de 3 para 1,5% para operaes de crdito direto ao consumidor e para o cheque especial; o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) foi temporariamente reduzido; e na rea imobiliria um Regime Especial de Tributao (RET) foi introduzido, o qual estabeleceu a reduo de 7 para 1% do imposto sobre imveis com valor de at R$ 110,6 milhes (US$ 55,6 milhes) (Minha Casa, Minha Vida), e de 7 para 6% para os demais valores. O principal componente do pacote de corte de impostos foi a reduo do IPI. Em dezembro de 2008, este imposto foi reduzido para motocicletas, caminhes e automveis (de 7 a 0% para automveis de at 1.000 cc e de 13 para 6,5% para aqueles de at 2.000 cc). A reduo de impostos para automveis, planejada originalmente para acabar em dezembro de 2009, foi prorrogada at maro de 2010, com a condio de que os automveis
tabela 2.3
redues de impostos includas no pacote de estmulo

US$ bilhes 2.7 3.2 1.4 0.2 0.1 7.6 PIB (%) 0.14 0.17 0.07 0.01 0.01 0.4
redues de imposto em 2009

IRPF (Imposto de Renda da Pessoa Fsica) IPI (Imposto sobre Produtos Importados) IOF (Imposto sobre Operaes Financeiras) Cofins (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social) motocicletas RET (Regime Especial de Tributao Imveis) Total
Fonte: Ministrio da Fazenda.
18
A reduo do imposto de renda da pessoa fsica havia sido planejada anteriormente, mas foi antecipada em funo da crise.
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devam ter motor flex para serem qualificados para a reduo, em um esforo para promover o consumo ecologicamente correto. No primeiro semestre de 2009, a reduo do IPI se estendeu a eletrodomsticos, materiais de construo e bens de capital. Alm disso, a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) sobre a produo de pequenas motocicletas (at 150 cc) foi reduzida de 3,65% para 0,65% e a iseno do imposto sobre o trigo, farinha de trigo e po, que terminaria em julho de 2009, foi prorrogada at dezembro de 2010. Alm disso, em novembro de 2008 o Governo prorrogou os prazos de pagamento de vrios impostos federais (Imposto de Renda, COFINS e IPI) para aliviar a presso sobre os fluxos de caixa das empresas. O imposto de renda foi prorrogado do 10o ao 20o dia de cada ms; o IPI do 15o ao 25o dia de cada ms e o Cofins do 20o ao 25o. A mudana respondeu a uma demanda anterior do setor produtivo e ganhou proeminncia durante a crise devido s restries de crdito.
subsdios
Os subsdios corresponderam por 15% do pacote de estmulos (equivalente a R$ 5,6 bilhes, ou US$ 3,1 bilhes, representando 0,2% do PIB) e decorreram de duas iniciativas: O Governo capitalizou o BNDES (o banco estatal de desenvolvimento) com mais de R$ 100 bilhes (US$ 56 bilhes, 3,3% do PIB) para garantir recursos para o investimento privado. Esta medida foi extra-oramentria: foi um emprstimo abaixo da linha ao BNDES, que no foi considerado parte do pacote de estmulos.19 O que est includo no pacote o subsdio financeiro decorrente do diferencial de juros, totalizando R$ 1,6 bilho (US$ 0,9 bilho, 0,06% do PIB). Isto porque, o BNDES realiza emprstimos a uma taxa de juros de cerca de 6% ao ano, bem abaixo do rendimento de 12% de ttulos pblicos, que o Tesouro precisou emitir
19
IMF (2009).
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Captulo 2
para obter os recursos destinados capitalizao do BNDES. Os recursos adicionais decorrentes da capitalizao de R$ 100 bilhes (US$ 56 bilhes) permitiram ao BNDES aumentar o seu volume de crdito em 85% em 2009. O Governo reduziu o custo de emprstimos ao setor agrcola por meio de subsdios na taxa de juros com um custo de R$ 4 bilhes (US$ 2,2 bilhes), equivalente a 0,14% do PIB.
Extenso do prazo do seguro-desemprego Para aliviar a reduo na renda dos trabalhadores durante a crise, o Ministrio do Trabalho e Emprego prorrogou a durao do seguro-desemprego em dois meses para trabalhadores cujo setor de atividade econmica foi afetado gravemente pela recesso (como o setor de minerao e siderrgico). Esta iniciativa representou 1% do pacote de estmulo (R$ 0,4 bilho, ou US$ 0,2 bilho, equivalente a 0,012% do PIB). Em maro de 2009, a prorrogao foi garantida para trabalhadores nestes setores que foram demitidos em novembro e dezembro de 2008 (103.707 trabalhadores). Em maio de 2009, a prorrogao tambm foi estendida queles demitidos em janeiro e fevereiro de 2009 (mais 216.500 trabalhadores). Em 2009, o valor mdio do seguro-desemprego era de R$ 595, ou 1,3 vezes o salrio mnimo em vigor (R$ 465 ou US$ 234). importante destacar que esta medida foi resultado do dilogo social entre o Governo, empresas e sindicatos.
Expanso do programa Bolsa Famlia Pases com sistemas de proteo social possuem um mecanismo valioso para estabilizar suas economias e lidar com o impacto social da crise. Desde 2003, o Governo Brasileiro tem um programa de transferncia condicional de renda chamado Bolsa Famlia, que busca reduzir a pobreza e a fome e melhorar o desenvolvimento social por meio de uma transferncia direta de renda a famlias pobres e extremamente pobres. Como explicado com maior detalhe
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no Captulo 4, no incio da crise o Governo reiterou seu compromisso com o programa e anunciou a sua expanso. Embora a expanso j tivesse sido planejada, a crise deu ao Governo um maior mpeto para implement-la. No total, a medida custou R$ 0,5 bilho (US$ 0,3 bilho), equivalente a 1,5% do pacote de estmulos. Como recomendado pelo Pacto Global do Emprego, o Governo Brasileiro fortaleceu o sistema de proteo social, o que contribuiu para atenuar o efeito da crise sobre os indivduos e famlias, particularmente os mais vulnerveis. Entretanto, os gastos discricionrios em proteo social como porcentagem do pacote de estmulo e do PIB foram os menores entre pases do G20.20
poltiCas sEtoriais
Alm das polticas listadas acima, o Governo tambm adotou medidas voltadas para pequenas empresas, bem como para a construo civil, a agricultura e a indstria, setores foram mais gravemente afetados pela crise.
Assistncia para Pequenas e Mdias Empresas (PMEs) As pequenas e mdias empresas so empregadores importantes e respondem por uma grande parte da produo da economia brasileira (assim como nos demais pases). No Brasil, elas representam cerca de 98% de todas as empresas, 60% do emprego formal e 22% do PIB. O Governo brasileiro reconheceu a contribuio das PMEs para a criao de empregos e adotou medidas especificas para este segmento, incluindo o acesso ao crdito e benefcios fiscais, a fim de assegurar um ambiente favorvel ao seu desempenho. As principais medidas foram: Linha de crdito do BB: (i) em novembro de 2008, foi criada uma linha de crdito de R$5 bilhes (US$2,7 bilhes) para capital de giro para as pequenas e mdias empresas (aquelas com faturamento anual de at
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ILO (2010).
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Captulo 2
R$3,5 milhes (US$ 1,9 milhes); (ii) extenso, em junho de 2009, dessa linha de crdito para R$11,6 bilhes (US$5.8 bilhes). Esta linha de crdito beneficiou cerca de 303.000 PMEs. Em agosto de 2009, o Governo fez uma contribuio adicional de R$500 milhes (US$251 milhes) para os fundos de aval do BB e BNDES, assegurando, desta forma, emprstimos para pequenas e mdias empresas. Estes fundos permitem aos bancos estatais impulsionar suas operaes de crdito, uma vez que fornecem uma garantia adicional contra a inadimplncia. O setor de construo civil Alm do lanamento do programa Minha Casa, Minha Vida e da mudana no Regime Especial de Tributao (RET), as linhas de crdito para o setor de construo civil tambm foram ampliadas: Em 29 de outubro de 2008 a CEF anunciou que ofereceria uma linha de crdito para capital de giro de R$ R$3 bilhes (US$1,6 bilhes) para as empresas de construo. Em 29 de outubro de 2008 o Governo permitiu aos bancos brasileiros direcionarem 5% de seus depsitos de poupana para capital de giro para construtoras. Como os bancos j eram obrigados a aplicar 65% destes depsitos em financiamento imobilirio, com a medida, uma pequena parcela desse percentual (que equivale a cerca de R$18 bilhes ou US$10 bilhes) pode ser destinada para essa nova finalidade. Em 11 de novembro de 2008, a CEF aumentou o teto de sua linha de crdito Construcard/FGTS para a aquisio de material de construo, de R$7.000 (US$3.804) para R$25.000 (US$13.587). Esta linha utiliza recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio) e tem uma taxa de juros de 6 a 8,16% ao ano, dependendo da faixa renda do tomador de emprstimo. Uma linha de crdito imobilirio foi criada para funcionrios pblicos (incluindo os funcionrios de empresas pblicas e empresas mistas pblico-privadas), como uma forma de estimular a construo civil.
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O BB e a CEF realizaram emprstimos imobilirios a taxas abaixo do mercado.
Agricultura Alm dos subsdios do Governo Federal para a agricultura includos no pacote de estmulo e o Plano de Agricultura Safra 2009/2010 (R$15 bilhes (US$8.3 bilhes), o Governo lanou um conjunto de iniciativas a fim de aumentar o crdito rural, implementadas por dois bancos estatais, BB e BNDES. As principais iniciativas foram: Em 14 de outubro de 2008, aumento do percentual de recolhimento compulsrio tanto sobre os depsitos vista (de 25 para 30%, um aumento de R$4,8 bilhes ou US$2,4 bilhes) como sobre os depsitos de poupana rural (de 65 para 70%, um aumento de R$2,2 bilhes ou US$1,1 bilho), ambos destinados ao crdito rural; Em 6 de maro de 2009, anncio pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) da liberao pelo BNDES de um adicional de R$12,3 bilhes (US$6,2 bilhes) em emprstimos para o agronegcio,; Utilizao de R$100 milhes (US$200 milhes) em recursos de fundo constitucional para o crdito rural e R$200 milhes (US$400 milhes) em assistncia para cooperativas agrcolas; Destinao de R$75 milhes (US$150 milhes) para a agricultura familiar, com a utilizao de recursos Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
Indstria Algumas linhas de crdito para a indstria tambm foram oferecidas, incluindo: O programa Procaminhoneiro do BNDES, lanado em setembro de 2009, aumentou o perodo de financiamento para 96 meses e cortou
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Captulo 2
a taxa de juros de 13,5 para 4,5%. Estas operaes so garantidas pelo fundo de garantia de crdito do BNDES; A aprovao pelo CODEFAT (Conselho Deliberativo do FAT), em novembro de 2009, da criao de uma linha de crdito para taxistas comprarem automveis novos. As condies incluam um perodo de 5 anos para pagamento; um teto de R$60.000 (US$30.151) por emprstimo, com um financiamento de at 90% do valor do automvel; e juros anuais compostos pela taxa de juros de longo prazo (atualmente em 6% ao ano) mais 4%. A linha de crdito operada pelo BB, com recursos provenientes do FAT.
iniCiativas vErdEs
importante reconhecer que a promoo do consumo de automveis e outros produtos de emisso de carbono (atravs da reduo do IPI, discutido acima) tm importantes consideraes ambientais e os custos potenciais em termos de poluio. Embora no seja um foco inicial do pacote de estmulos, no incio de 2009 o Governo optou por converter uma srie de iniciativas adotadas para estimular a atividade econmica em iniciativas verdes. Consequentemente, vrias medidas de poltica fiscal contriburam para a gerao de empregos verdes e para o desenvolvimento ambientalmente sustentvel. A maior parte destas medidas foram introduzidas no incio de 2009 e muitas se tornaram permanentes. Em particular, em maro de 2009 o Governo estendeu a reduo do IPI sobre automveis, mas apenas para veculos flex (aqueles movidos tanto a etanol com a gasolina), bem como permitiu a prorrogao do IPI apenas para eletrodomsticos energeticamente eficientes. Alm disso, a reduo do IPI sobre geladeiras tambm estimulou um programa j existente, por meio do qual a populao de baixa renda pode trocar geladeiras velhas e ineficientes por novos aparelhos que possuem o selo ambiental. Alm disso, em dezembro de 2009 o Governo reduziu a zero o IPI sobre a eletricidade gerada por energia elica. Esta medida se tornou permanente e visa impulsionar a produo domstica de moinhos de vento. A reduo do
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IPI sobre mquinas e bens de capital utilizados na indstria de reciclagem tambm se tornou permanente. Medidas ambientais tambm foram integradas em programas habitacionais. Como parte do programa federal de habitao Minha Casa, Minha Vida, o Governo aprovou o uso de aquecedores de gua movidos a energia solar. Em cooperao com a OIT, o governo desenvolveu um programa para treinar trabalhadores na instalao e manuteno destes aquecedores. Em uma iniciativa relacionada, emprstimos para aquecedores de gua energia solar, lmpadas energeticamente eficientes, medidores individuais de consumo de gua e gs, plantao de rvores e dispositivos de economia de gua tambm foram includos nesse programa, estimulando, assim, a aquisio de dispositivos de economia de energia em novas casas.
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Captulo 2
dilogo soCial para apoiar a rEsposta CrisE

Outra caracterstica-chave que distingue esta crise das anteriores o papel importante dado ao dilogo social. Em 2003, a Presidncia da Repblica convocou o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) para prestar assistncia em matria de polticas estratgicas de longo prazo para o desenvolvimento social e econmico. O CDES um conselho nacional, multipartite, com representao do governo, empregadores, sindicatos e sociedade civil. Apesar de no ter autoridade legal, ele contribui para o debate poltico nacional e ajuda a moldar a interveno do governo, como, por exemplo, em relao ao PAC. No contexto da crise, o CDES criou um grupo especial no incio de outubro de 2008 para (i) monitorar a evoluo da crise financeira e seus efeitos na economia brasileira; (ii) medir a eficcia de polticas anticclicas adotadas; e (iii) propor novas medidas. Na seqncia de sua reunio de 14 de outubro de 2008, o CDES publicou uma resoluo sugerindo diversas mudanas polticas:
Aumentar o papel do Banco Central (BCB) na estabilizao da taxa de cmbio; Expandir as linhas de crdito para os setores produtivos e comerciais por meio de bancos privados e pblicos; Conter o aumento da meta da taxa de juros bsica; e Manter as taxas de investimento pblico, especialmente por meio do PAC.21 Em janeiro de 2009 o CDES emitiu uma declarao afirmando que era o momento para um entendimento nacional, envolvendo todos os nveis e esferas do poder pblico, empresrios, trabalhadores e organizaes sociais para assegurar a continuidade de um crculo virtuoso de investimento e crescimento, com equidade, responsabilidade ambiental, gerao de emprego e distribuio de renda, baseado nas atividades produtivas, no trabalho e na solidariedade.22 As propostas acordadas incluram, entre outras, a reduo
21 22
CDES (2008). CDES (2009).

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da taxa de juros para diminuir o custo do crdito, estimular o consumo e o investimento; apoio ao emprego e produo nacional, e; fortalecimento do mercado interno como elemento fundamental para o crescimento e a gerao de emprego e renda. Em maro de 2009, o CDES tambm realizou uma sesso conjunta com o Comit do Senado designado para monitorar a crise. As recomendaes que no so obrigatrias foram, no entanto, eventualmente incorporadas pelo Governo no seu pacote de resposta crise. Alm disso, o CDES continua a agir como um frum importante para colher informaes e medir as vrias opinies de atores fora do governo, ajudando, assim, a criar polticas que esto em sintonia com as necessidades da economia real.
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Captulo 2
ConsidEraEs sobrE poltiCas pbliCas

A resposta brasileira crise financeira e econmica global foi multifacetada; ela cobriu polticas monetria, creditcia, cambial e fiscal, bem como iniciativas em mbito microeconmico com o objetivo de estimular o investimento, a produo, o consumo e a criao de empregos. Diferentemente de crises passadas, a economia brasileiro entrou na crise de 2008/2009 com condies macroeconmicas favorveis, o que concedeu ao governo maior raio de manobra para implementar um conjunto de polticas anticclicas. Embora o Banco Central tenha demorado a reduzir a meta da taxas de juros bsica, ele agiu rapidamente para aumentar a liquidez no mercado interbancrio e expandir a disponibilidade de crdito por meio de trs principais bancos pblicos: o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal. O pacote de estmulo fiscal, de 1,2% do PIB, foi pequeno para os padres internacionais, porm foi eficaz. Ele incluiu o aumento de gastos em investimentos em infraestrutura mediante a ampliao dos recursos destinados ao PAC e do lanamento de um novo programa habitacional, o Minha Casa, Minha Vida. O pacote tambm incluiu subsdios, decorrentes da operao de capitalizao do BNDES (que possibilitou a expanso dos emprstimos dessa instituio num contexto de retrao do crdito privado) e de emprstimos ao setor agrcola. Os municpios no foram forados a cortar gastos, pois os seus oramentos foram mantidos por meio de transferncias intergovernamentais, evitando polticas pr-cclicas no nvel local. E, finalmente, uma srie de estabilizadores automticos foram reforados, notadamente o aumento da cobertura e do nvel de benefcios do programa Bolsa Famlia e a extenso dos benefcios de seguro-desemprego em dois meses a trabalhadores despedidos dos setores mais afetados pela crise. O CDES foi um importante frum de dilogo social, que consolidou opinies divergentes sobre a melhor forma de responder crise, agindo como um indito conselho consultivo para o Governo. Em suma, uma das principais lies da resposta do Brasil crise a utilizao uma srie de iniciativas polticas complementares tanto em mbito macro, como micro de forma eficiente. Alm disso, como argumentado nos prximos captulos, se desenhados adequadamente, os vrios instrumentos de poltica podem servir a vrios objetivos.
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rEfErnCias
Cardoso, J. C. 2007. De volta para o futuro? As fontes de recuperao do emprego formal no Brasil e as condies para sua sustentabilidade temporal, Texto para discusso 1310 (Braslia, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)). Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). 2009. Trajetria do Debate no CDES sobre a Crise Internacional, Presidncia da Repblica, Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (Braslia). . 2008. Moo ao Presidente da Repblica, 14 de outubro (Braslia). Disponvel em http://www.cdes.gov.br/materias_aprovadas.html). Organizao Internacional do Trabalho (OIT). 2010. Accelerating a job-rich recovery in G20 countries: Building on experience [Acelerando uma recuperao rica em empregos nos pases do G20: construindo a partir da experincia], trabalho apresentado na reunio dos Ministros do Trabalho e Emprego do G20, Washington, 20-21 de abril. . 2009. Recovering from the crisis: A Global Jobs Pact [Recuperando da crise: um Pacto Mundial de Empregos], adotado pela Conferncia Internacional do Trabalho, 98a Sesso, Genebra, 2009. Fundo Monetrio Internacional (FMI). 2009. Regional Economic Outlook: Western Hemisphere: Crisis averted whats next? [Perspectivas Econmicas Regionais: Hemisfrio Ocidental: Crise evitada o que vem depois?], World Economic and Financial Surveys (Washington, DC). Ocampo, J. A. 2001. International asymmetries and the design of the international financial system [Assimetrias internacionais e o desenho do sistema financeiro internacional], Series Temas de Conjuntura, No. 15 (Santiago, CEPAL). . 2000. Developing countries anti-cyclical policies in a globalized world [As polticas anticclicas dos pases em desenvolvimento em um mundo globalizado], Serie Temas de Conjuntura, No. 13 (Santiago, CEPAL).
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Captulo 2
Captulo 3 manutEno do EmprEgo mEdiantE o Estmulo a sEtorEs-ChavE introduo

O objetivo deste captulo mostrar como polticas adequadamente elaboradas podem ser rentveis para os cofres pblicos e, ao mesmo tempo, estimular a gerao de emprego e o desempenho do setor empresarial. O Brasil implementou de forma eficaz vrias iniciativas de poltica que envolveram pouco (ou nenhum) gasto adicional, mas que contriburam significativamente para estimular a atividade industrial e a criao de empregos. Em particular, a seo A aborda uma srie de iniciativas que deram suporte aos setores emprego-intensivo e atividades empresariais com elevado efeitomultiplicador. A seo B examina uma srie de medidas de apoio criao de empregos, enquanto a seo final (seo C) tece consideraes sobre polticas pblicas.
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apoio a atividadEs intEnsivas Em EmprEgo
A sustentao da oferta de crdito para a economia real foi possvel devido atuao das instituies financeiras pblicas...
Embora as empresas e bancos brasileiros no tivessem vnculo direto com os instrumentos financeiros vinculados s hipotecas subprime, o Brasil foi atingido pelo efeito-contgio da crise financeira global mediante vrios canais de transmisso, como j mencionado. Diante do contexto de elevada incerteza (reforada pelos prejuzos de vrias corporaes nos contratos de derivativos de cmbio), a preferncia pela liquidez das instituies financeiras privadas brasileiras tornou-se relativamente alta. Consequentemente, famlias e empresas enfrentaram considerveis restries de crdito. Entretanto, as instituies financeiras pblicas atuaram de forma anticclica, expandindo a oferta de crdito para a economia real. Trs instituies financeiras pblicas federais Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco do Brasil (BB) tm uma importante presena no sistema bancrio brasileiro, respondendo por um tero do total de emprstimos no limiar do aprofundamento da crise, em setembro de 2008. Aps o efeito-contgio, sua posio relativa foi fortalecida, j que essas instituies, alm de serem autorizadas de adquirir participao em instituies financeiras privadas e empresas seguradoras, expandiram os emprstimos de forma anticclica (discutido em maiores detalhes no Captulo 2). A presena relevante de instituies financeiras pblicas ampliou o raio de manobra do Governo na gesto da crise. A atuao dos trs bancos federais foi fundamental para a restaurao da liquidez do mercado interbancrio, bem como para a ampliao da oferta de crdito para a economia. Os emprstimos realizados pelos bancos pblicos cresceram 26% em 2009 frente ao aumento de apenas 5,8% no caso dos bancos privados. A participao dos bancos pblicos no total de emprstimos avanou de menos de 34% em outubro de 2008 para 39,4% em dezembro de 2009. O aumento dos emprstimos ancorou-se, principalmente, nas operaes com
60
Captulo 3
Manuteno do emprego mediante o estmulo a setores-chave
grfico 3.1
Crescimento do crdito domstico, 2009

(percentuais)
50
46.3
40 29
35.3
34.6
30 19.2
20.4
20 9.6
10
1.6 0 Total Pessoa Fsica Pessoa Jurdica Recursos livres Total Habitao BNDES Pessoa Jurdica Pessoa Fsica
Recursos direcionados
Fonte: Banco Central do Brasil.
recursos direcionados (baseadas em exigibilidades de depsitos e fundos governamentais para setores especficos), que cresceram em 29%, frente ao percentual de somente 9,6% no segmento de crdito com recursos livres (concedidos de forma voluntria e a taxas pactuadas livremente) (Grfico 3.1). No segmento de recursos direcionados, o crescimento se concentrou nos financiamentos habitacionais (+46,3%) e nos emprstimos s empresas concedidos pelo BNDES, cuja carteira incluiu operaes com micro, pequenas e mdias empresas.
com recursos direcionados para PMEs

Em 6 de novembro de 2008, o Ministrio da Fazenda anunciou uma srie de iniciativas que, conjuntamente, disponibilizaram R$19 bilhes (US$10 bilhes) em linhas de crdito para vrios setores por meio do BNDES e do BB. Uma parcela significativa das linhas de crdito do BNDES somando R$2,4 bilhes (US$1,3 bilhes) em 2009 foi dedicada a micro, pequenas e mdias empresas (PMEs) por meio da linha de crdito Carto BNDES.23 Alm disso, em 2009 o BNDES tambm concedeu a estas empresas R$9,1
23
Estes emprstimos foram concedidos a micro, pequenas e mdias empresas com um arrecadao bruta anual de R$90 milhes.
61
bilhes (US$4,6 bilhes) para financiar investimentos e R$31,3 milhes (US$15,7 milhes) para capital de giro uma alta de 32,3% na comparao com o ano anterior. Para tanto, contribuiu o aporte adicional de recursos do Governo federal, no valor de R$500 milhes (US$251 milhes), para os fundos de aval do BB e BNDES, com garantias de emprstimos pra PMEs. As novas linhas de crdito e o fundo de aval criado pelo BB em resposta crise (ver Captulo 2) contribuiu, igualmente, para alavancar as operaes de crdito s micro, pequenas e mdias empresas. Noventa e trs mil operaes foram realizadas sob a proteo desse fundo, que garantiu at 80% desse total; o fundo atingiu R$2,7 bilhes (US$1,4 bilhes) at o final de 2009. O apoio a micro, pequenas e mdias empresas foi importante para a criao de empregos. Em 2008, as micro e pequenas empresas contriburam na gerao de mais de um tero dos empregos formais no pas.24 Em 2009, o emprego nessas empresas expandiu, respectivamente, 4,5% e 4.6%, comparado a apenas 3.5% nas empresas de mdio porte (Grfico 3.2).
grfico 3.2
variao percentual no emprego formal por tamanho do estabelecimento, 2009
Total Micro ( 1 - 9 Empregados) Pequena( 10 - 49 Empregados ) Mdia (50 - 249 Empregados) Grandes ( mais de 250 Empregados )
0 3 3 3 6 9 3.5
4.5 4.6 4.5
4.8
12
Fontes: Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS).
24
Se empresas mdias forem includas, a parcela de empregos formais aumenta para pouco mais de 55%. Os dados foram obtidos na Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS), uma base de dados do emprego formal que inclui trabalhadores do setor pblico.
62
Captulo 3
O crescimento do emprego foi tambm expressivo nas grandes empresas (com 250 ou mais trabalhadores), atingindo 4,8% em 2009. Embora esforos especiais tenham sido realizados para fornecer crdito s PMEs, as empresas de grande porte foram especialmente beneficiadas pela expanso dos emprstimos das instituies pblicas. Por exemplo, a participao dessas empresas nos desembolsos totais do BNDES (diretos e indiretos) passou de 76% em 2008 para 82,5% em 2009.25 A oferta de crdito pelos bancos pblicos foi importante para a manuteno dos empregos e garantiu que empresas viveis permanecessem em operao. Com efeito, de acordo com estimativas do FMI, o impacto expansionista da atuao dessas instituies teria superado 3% do PIB, percentual maior do que o proporcionado pelo estmulo fiscal.26
e redues de impostos bem focadas tm um importante efeito multiplicador sobre o emprego.

A produo industrial no Brasil responde por quase um quarto do PIB e impulsiona o crescimento em outras reas, devido sua estrutura altamente diversificada e sua integrao com vrias cadeias produtivas. Em resposta ao efeito-contgio da crise, que afetou gravemente a produo e o emprego no setor, o Governo introduziu uma srie de redues e isenes fiscais, que representou mais de um tero do pacote de estmulo e cujo maior componente foi as mudanas no IPI (em especial, para a compra de veculos). Conforme descrito no Captulo 2, em dezembro de 2008 o IPI para motocicletas, caminhes e automveis foi reduzido de 7 para 0% (para veculos de at 1,000 cc) e de 13 para 6.5% (para veculos de at 2,000 cc). Estima-se que a reduo do IPI sobre automveis foi responsvel por 13,4% das vendas desses bens no primeiro semestre de 2009.
25 26
BNDES: vide www.bndes.gov.br. IMF (2009).

63
grfico 3.3
75
produo industrial, variao percentual frente ao mesmo ms do ano anterior, t4 2008t2 2010
Bens de capital Bens Intermedirios Bens de Consumo Semi e no durveis
55
35
15
-5
-25
Ago
Dez
Fev
Jun
Jul
Dez
Fev
Out
Mar
Abr
Out
Mar
Nov
Mai
Nov
Abr
2008
2009
2010
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
O estmulo ao setor automotivo favoreceu, direta e indiretamente, a demanda em outras reas. Por exemplo, dadas as ligaes com outras indstrias da cadeia produtiva, a produo de bens de capital e intermedirios recuperouse significativamente no segundo semestre de 2009 (Grfico 3.3). O setor de bens de consumo durveis tambm se beneficiou da retomada da atividade industrial. De acordo com estimativas do IPEA (Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada) cada R$1,00 gasto em automveis tem um efeito multiplicador de R$3,76 na produo total.27 Com um nmero estimado de 25 milhes de empregos (diretos e indiretos) dependentes da fabricao de automveis, estima-se que a reduo do IPI contribuiu para a manuteno de 50.000 a 60.000 empregos diretos e indiretos na economia brasileira no primeiro semestre de 2009. O aumento da produo de bens de capital tambm foi estimulado pela recuperao do investimento em infraestrutura, que teve um impacto positivo no setor de construo.
27
Bahia (2009); IPEA (2009).

64
Captulo 3
Mai
Jun
Set
Set
Jan
Jan
-45
mEdidas para Estimular a Criao dE EmprEgos

Alm das medidas discutidas acima, o Governo tambm expandiu o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e lanou o Minha Casa, Minha Vida. Em conjunto, estes programas representaram mais de 40% do total do pacote de estmulo.
A expanso do PAC impulsionou o investimento em setores geradores de emprego...

Em termos da participao no pacote de estmulo, o PAC foi superado apenas pelos cortes de impostos. A ampliao do programa teve como objetivo aumentar o investimento pblico em infraestrutura, particularmente em redes de transporte e servios de utilidade pblica. Aproximadamente 40% dos desembolsos em 2009 financiaram investimentos em transporte e um tero foi direcionado aos setores de gs e eletricidade (Grfico 3.4).
grfico 3.4
variao percentual nos desembolsos do paC para cada setor, 2009
Transportes Terrestres Eletricidade e Gs Administrao Pblica Construo Transporte e Entrega Transporte Areo Transporte Aquavirio gua, Esgoto e Lixo Sade e Servios Sociais Alojamento e Alimentao Arte, Cultura Desporto Educao
0 0.7 0.6 0.3 0.2 0.2 5 10 15 20 25 30 35 2.7 1.5 8.5 14.2 22.3
35.9 33.5
40
Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).

65
especialmente no setor de construo civil por meio da criao do programa Minha Casa, Minha Vida
O programa Minha Casa, Minha Vida envolve iniciativas governamentais e subsdios para a construo habitacional, representando mais de 16% do total do pacote de estmulo. O programa direcionado a famlias de baixa e mdia renda busca construir um milho de novas casas em 2009 e 2010. Em setembro de 2010, 630.886 unidades habitacionais haviam sido contratadas, das quais 160.883 haviam sido entregues aos respectivos proprietrios (25% do total). O benefcio para famlias de baixa renda foi duplo. Primeiramente, o programa disponibilizou casas a custos acessveis para os mais pobres, ajudando a reduzir o dficit habitacional existente (57% das unidades foram destinadas a famlias com renda mensal de trs a seis salrios mnimos, enquanto 70% do total de contratos foram assinados no sul e sudeste do Brasil).28 Em segundo lugar, o programa ajudou em conjunto com o PAC e a melhoria do cenrio macroeconmico a estimular a criao de empregos no setor de construo civil. De fato, o aumento de empregos na construo civil permaneceu relativamente robusto durante a crise, superando o registrado em outros setores (Grfico 3.5). Mesmo com a queda no nmero de empregos na agricultura, indstria e minerao em agosto de 2009 em relao ao mesmo ms do ano anterior, o nvel de emprego na construo civil aumentou quase 5%. Em agosto de 2010, foi registrado um crescimento de mais de 15%, excedendo amplamente o observado nos demais setores.
com a fora da demanda interna impulsionando os ganhos de emprego no setor de servios

O setor de servios representa trs quartos do total de empregos nas reas metropolitanas e 72% do emprego formal no Brasil. Aps o efeito-contgio da crise, este setor serviu como um colcho amortecedor, aliviando o seu impacto adverso na economia e no mercado de trabalho. O emprego no setor de servios tanto pblico quanto privado manteve taxas positivas de crescimento (com a exceo de janeiro de 2009) durante a crise (ver Grfico 3.6).
28
Ministrio das Cidades. Ver http://www.cidades.gov.br.

66
Captulo 3
grfico 3.5 variao percentual no emprego formal por setor, 20082010 (em relao ao mesmo ms no ano anterior)
25 Ago 2008 Ago 2009 Ago 2010
20
15
10
-5
Total
Total
Minerao
Indstria de Transformao
Minerao
Total
Minerao
Agricultura
Construo
Comrcio
Servios
Agricultura
Construo
Comrcio
Servios
Agricultura
Construo
Comrcio
Servios Pblicos Indstriais
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), base de dados do CAGED.
grfico 3.6 Empregos em servios na seis maiores reas metropolitanas, 20092010 (variao percentual em relao ao mesmo ms do ano anterior)
6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0 -1.0 -2.0 Setor Pblico Setor Privado
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Jan
Fev 2010
2009
Nota: O emprego no setor pblico inclui a administrao pblica, defesa, seguridade social, educao, sade e servios. O emprego no setor privado inclui a reparao de veculos motores, bens e aparelhos pessoais. Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Mensal de Emprego (PME).
67
Servios Mar
-10
A resilincia do emprego no setor de servios foi resultado, em grande medida, das iniciativas anticclicas que sustentaram o consumo privado (que representa mais de 60% do PIB brasileiro).29 Em particular, a demanda por bens do setor de no-durveis (como alimentos, bebidas e tabaco), que so intensivos em emprego, mantiveram crescimento positivo durante a recesso e ganharam um impulso no segundo trimestre de 2009. A forte demanda decorreu da melhora do poder aquisitivo da populao de baixa renda, associada, por sua vez, ampliao do programa Bolsa Famlia e ao aumento real no salrio mnimo (ver o Captulo 4).30 A evoluo favorvel do poder de compra das famlias de baixa renda contribuiu para a sustentao das vendas do comrcio varejista, onde predominam pequenas e mdias empresas geradoras de emprego. A evoluo favorvel do emprego pblico tambm contribuiu para a robustez do setor de servios, onde cerca de um quarto dos postos de trabalho so pblicos. Entre dezembro de 2002 e abril de 2010, o nmero de empregos federais cresceu mais de 10% e o setor beneficiou-se de aumentos salariais importantes.31 Essa gerao de empregos, ao lado dos salrios mais altos no setor pblico, resultou em um aumento de 16,6% na folha de pagamentos do Governo Federal, que alcanou R$101.2 bilhes (US$50,6 bilhes) em 2009.32 Os servios financeiros, que representaram 6,2% do setor de servios e 10,6% do PIB em 2009, foram favorecidos pela ao anticclica dos bancos pblicos, bem como pela recuperao da Bolsa de Valores do Estado de So Paulo (Bovespa), que subiu 82,7% em 2009 (aps a queda de 38,5% em 2008).
e investimentos para aperfeioar a agricultura intensiva em emprego...

Apesar de a agricultura representar uma frao relativamente pequena do PIB brasileiro (5,2% em 2009), o setor responde por 16% da fora de trabalho do pas, o que o torna o maior empregador do Brasil. Produtos agrcolas tambm figuram de maneira predominante entre os US$150,2 bilhes em exportaes brasileiras em 2009. Mais da metade do valor das exportaes composta por commodities, dos quais a agricultura representa uma parcela significante (US$35 bilhes).33 A crise e a rpida deteriorao das perspectivas econ29 30
Schettini et al. (2010). IPEA (2010a). 31 Durante os dois mandatos do Presidente Lula, mais de 127.430 empregados foram contratados pelo Governo Federal (um aumento de 13,3%). 32 Fonte: Ministrio do Planejamento (2010). 33 FUNDAP (2010).
68
Captulo 3 Manuteno do emprego mediante o estmulo a setores-chave
micas mundiais no terceiro trimestre de 2008 interrompeu bruscamente a trajetria de alta dos preos das commodities em curso desde 2003.34 A queda das cotaes foi brusca e rpida: no segundo semestre de 2008, o ndice do Commodity Research Bureau (CRB) caiu 160,9% e o sub-ndice para produtos alimentcios 166,6%. O preo da soja (o segundo produto mais importante da pauta de exportao brasileira, representando 16,4% do total de exportaes) recuou 160%. A queda da demanda externa e do preo das commodities atingiu gravemente o setor agrcola. Como resposta, o Governo lanou medidas para impulsionar o setor, das quais a principal foi o Plano Safra 2009/2010. O Plano concedeu R$107,5 bilhes (US$59,4 bilhes) para 4,1 milhes de unidades rurais, dos quais R$15 bilhes (US$8,3 bilhes) foram dedicados agricultura familiar. Isso representou um aumento de 37% comparativamente ao valor de R$78,2 bilhes (US$43,3 bilhes) investido no Plano Safra 2007/2008. Os recursos tiveram quatro destinos principais: (i) aumento do volume de crdito para financiamento da safra agrcola; (ii) criao de uma linha de crdito para a compra de tratores e veculos por agricultores familiares; (iii) diversificao de atividades agrcolas cobertas pelo plano; e (iv) fortalecimento do seguro oferecido pelo programa contra quebra de safras e quedas de preo.35 A recuperao dos preos das commodities desde o incio de 2009 e o conjunto de iniciativas lanadas pelo Governo para apoiar o setor agrcola (por meio de redues de custo e aumento do crdito rural) contriburam para a recuperao do setor. Algumas das iniciativas ofereceram apoio significativo para pequenas propriedades rurais, responsveis pelo fornecimento de 70% dos alimentos consumidos por famlias brasileiras e 10% do PIB do Brasil. O setor tambm a principal fonte de subsistncia para famlias rurais.36
... ao lado de tentativas embora limitadas em escopo para mitigar as demisses por meio de negociaes coletivas.
Uma das experincias brasileiras mais famosas e bem sucedidas para reter o emprego durante um perodo de crise ocorreu no incio dos anos 1990 na
34 35 36
FMI (2009). Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, vide http://www.mda.gov.br/portal/. IPEA (2010b).

69
regio do ABC em So Paulo. A indstria metalrgica daquela regio havia sido afetada negativamente pela liberalizao comercial e pelo ambiente macroeconmico adverso. O ento presidente do sindicato de metalrgicos props a formao de uma cmara para formular propostas de resoluo da crise. O Governo prometeu redues de impostos sobre automveis e peas e os empregadores concordaram em manter o emprego no setor, resultando na permanncia de cerca de 100.000 trabalhadores. A experincia da cmara setorial foi mais tarde sucedida pela criao de uma Cmara Regional do Grande ABC que, na segunda metade da dcada de 1990, promoveu o desenvolvimento regional por meio da renovao da infraestrutura e redefinio das cadeias produtivas, incluindo uma maior ateno a pequenas e mdias empresas, treinamento de trabalhadores demitidos e atrao de novos investimentos.37 Em 1998, o programa Bolsa Qualificao foi desenvolvido, concedendo licena de trabalho por um perodo de dois a cinco meses para a participao do empregado num curso de treinamento, durante o qual ele recebia segurodesemprego. Os empregadores no precisam pagar salrios ou realizar contribuies folha de pagamento durante este perodo. Quando um curso de treinamento finalizado, os participantes retornam ao local de trabalho. Eles tm emprego garantido por trs meses aps o seu retorno, mas podem ser demitidos depois deste prazo; o perodo do seguro-desemprego ento reduzido pelo nmero de meses que o trabalhador participou do curso de treinamento (embora haja uma garantia mnima de um ms de benefcios). Em 2008, apenas 7.700 trabalhadores participaram do programa, mas durante a crise (em 2009) o nmero de participantes saltou para aproximadamente 20.100. O Bolsa Qualificao deve ser negociado por meio de acordo coletivo. Outras medidas que no requerem apoio governamental para reter trabalhadores incluem frias coletivas e redues das horas de trabalho em conjunto com corte de salrio. Vrias empresas no setor industrial negociaram frias coletivas, normalmente de curta durao. Outra medida, utilizada particularmente no setor metalrgico, foi uma diminuio negociada nas horas de trabalho em troca de uma reduo do salrio, geralmente se estendendo por um perodo de vrios meses. Estes acordos resultaram, em geral, em redues de cerca de 10% do salrio, ainda que em alguns casos este percentual tenha
37
Leite (2003).
70
Captulo 3
atingido 25%. Os acordos freqentemente incluram garantias de permanncia dos empregados por um nmero especfico de meses. No plo industrial de Manaus, o governo estadual firmou um acordo com os empregadores e sindicatos para reter trabalhadores em troca de redues de imposto. De acordo com a Secretaria do Trabalho do Estado de Amazonas, o acordo evitou a demisso de pelo menos 30.000 trabalhadores.38 Entretanto, durante a crise de 2009, a maioria das empresas optou por demitir funcionrios ao invs de buscar esquemas de manuteno negociada, embora vrias delas vissem esses programas como potencialmente eficazes. De fato, uma pesquisa da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) com 586 empresas (55 das quais tinham 500 ou mais empregados), realizada de fevereiro a maro de 2009, constatou que 47% das empresas tinham demitido trabalhadores em resposta crise (equivalente, em mdia, a 19% da fora de trabalho). poca da pesquisa, quase 40% das empresas planejavam demisses adicionais, o que representava cerca de 14% da fora de trabalho. A pesquisa perguntou aos empregadores se eles acreditavam que as seguintes polticas poderiam ser teis para evitar demisses: acordo geral sobre bancos de hora, frias coletivas, reduo da jornada de trabalho com reduo de salrio, e uso do Bolsa Qualificao39. interessante notar que, com exceo das frias coletivas, em mais de 50% dos casos as outras trs medidas tm o potencial de evitar algumas ou todas as demisses (Tabela 3.1).
tabela 3.1
opinio sobre o potencial das seguintes medidas para evitar demisses, 586 indstrias do Estado de so paulo, fevereiro-maro de 2008
EVITARIA TODAS AS DEMISSES EVITARIA NO PARCIALMENTE EVITARIA AS AS DEMISSES DEMISSES
medidas
Acordo geral sobre banco de horas Frias coletivas Reduo da jornada de trabalho com reduo de salrio Uso do Bolsa Qualificao
TOTAL
19 9 27 22
43 35 52 37
39 56 22 41
100 100 100 100
Nota: A soma dos totais nas linhas pode no chegar a 100% devido ao arredondamento. Fonte: Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) (2009).
38 39
Caldas (2009). FIESP (2009).

71
Dada a natureza de curto prazo da crise, medidas como o trabalho compartilhado (work-sharing) os empregados aceitam trabalhar horas reduzidas, sendo que o governo compensa parte da reduo de salrios em alguns casos poderiam ter sido adotadas para diminuir o nmero de demisses e mitigar o impacto econmico e social do desemprego (ver o Captulo 5 para uma discusso sobre o uso do trabalho compartilhado na Alemanha). A perda lquida de empregos na indstria no Estado de So Paulo foi de 212.000 entre novembro de 2008 e maro de 2009; a utilizao mais ampla desse tipo de medida poderia ter contribudo para reduzir esse nmero. Alm disso, se a reduo da jornada de trabalho tivesse sido acompanhada de uma compensao governamental pela reduo salarial, esta prtica poderia ter recebido o apoio dos sindicatos. De forma alternativa, incentivos fiscais poderiam ter sido oferecidos aos empregadores para reter empregos, como ocorreu no plo industrial da regio do Amazonas. Uma postura mais proativa do Governo para apoiar medidas de preservao de empregos, acompanhada de incentivos fiscais e um dilogo social mais ativo poderiam contribuir para sua utilizao em situaes futuras de desacelerao econmica, ajudando a mitigar seus efeitos negativos sobre o emprego.
72
Captulo 3

Este captulo mostrou como a adoo de um conjunto de polticas bem elaboradas e direcionadas contribuiu para a sustentao do emprego em setores-chave da economia brasileira. Em primeiro lugar, o pas colocou em prtica uma srie de iniciativas fundamentais que envolveram poucos gastos diretos. Em especial, assim que os primeiros efeitos adversos do contgio da crise tornaram-se evidentes, o Governo brasileiro implementou, rapidamente, medidas para restaurar o fluxo de crdito, que favoreceram setores intensivos em emprego e as PMEs. Em segundo lugar, o Governo promulgou uma srie de cortes de impostos, que se concentraram, principalmente, em produtos industrializados com grandes efeitos multiplicadores. Quando as vendas de veculos reagiram em resposta ao benefcio fiscal, a atividade econmica e os empregos em outras reas foram estimulados devido ao impacto dinamizador da indstria automotiva sobre a cadeia produtiva. Para complementar estas medidas, o Governo destinou recursos para a expanso do PAC e lanouo programa Minha Casa, Minha Vida. Estas iniciativas ofereceram apoio direto e impulsionaram a criao de empregos em setores-chave da economia brasileira, particularmente a construo civil. O crescimento na demanda interna apoiado por uma srie de medidas anticclicas e a participao relevante do emprego pblico contriburam para sustentar a trajetria ascendente do emprego no setor de servios. Ademais, a atividade agrcola um setor que responde por uma pequena parcela do PIB brasileiro, mas emprega uma parcela significativa da fora de trabalho do pas foi favorecida pelo Plano Safra, que ampliou a oferta de crdito, estimulou a diversificao de culturas e ampliou o seguro contra a queda de preos, com ateno especial dada agricultura familiar. Contudo, embora tenham sido adotadas algumas tentativas de limitar as demisses mediante programas j existentes, estes tm alcance limitado e deveriam ser ampliados.
73
rEfErnCias
Bahia, L.D. and E.P. Domingues. 2009. Estrutura de inovaes na indstria automobilstica brasileira, Texto para Discusso 1472, Braslia, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Banco do Brasil (BB). 2009. Relatrio de Administrao, Dezembro. Caldas, I. 2009, Uma Tripla Aliana, Secretria de Trabalho do Amazonas (5 de fevereiro). de Negri, J. A. 1998. Elasticidade-renda e elasticidade-preo da demanda por automveis no Brasil, Texto para Discusso No. 588, Braslia, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Federao das Indstrias do Estado de So Paulo. 2009. Crise Financeira e Decises de Emprego Projeto Rumos da Indstria Paulista, Departamento de Pesquisas e Estudos Econmicos, Maro, So Paulo. Fundao do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP). 2010. Nota Tcnica, O desempenho do comrcio exterior brasileiro em 2009 (So Paulo). Fundo Monetrio Internacional (FMI). 2009. World Economic Outlook: Crisis and recovery [Panorama da Economia Mundial: Crise e recuperao], Abril (Washington, DC). Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). 2010. Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil, em Perspectivas da Poltica Social no Brasil, Livro 8 do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Desenvolvimento (Braslia). . 2010b. PNAD 2008: Primeiras anlises O setor rural, Comunicado IPEA No. 42, 29 de Maro. . 2009. Impactos da reduo do imposto sobre produtos industrializados (IPI) de automveis. Nota Tcnica, Diretoria de Estudos Macroeconmicos/Dimac. Leite, M. 2003. Trabalho e sociedade em transformao, So Paulo, Perseu Abramo. Ministrio do Planejamento. 2010. Boletim estatstico de pessoal, Maio. Schettini, B. et al. 2010. Novas evidncias empricas sobre a dinmica trimestral do consumo agregado das famlias brasileiras no perodo 19952009, Braslia, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).
74
Captulo 3
Captulo 4 Estmulo dEmanda agrEgada por mEio da protEo soCial introduo

A proteo social e as transferncias sociais desempenham diversas funes, incluindo o respeito aos direitos humanos e a contribuio para o crescimento econmico.40,41 Em relao a este ltimo, ao fornecer uma renda adequada, a proteo social pode contribuir para a suavizao do consumo individual ao longo do tempo, especialmente em perodos de desacelerao, como o que se seguiu ao efeito-contgio da recente crise financeira e econmica, que atingiu o Brasil em setembro de 2008. Particularmente, programas como o seguro-desemprego e outras formas de transferncia de renda podem fornecer uma fonte importante de substituio de renda; e, se combinadas com um apoio ativo, podem facilitar a mobilidade do trabalho e a alocao profissional adequada. Ademais, caso elaboradas de forma apropriada, as medidas de proteo social podem estimular a demanda agregada e favorecer a formao de capital humano para o crescimento a longo prazo. Este captulo aborda as polticas de transferncia de renda e as medidas de proteo social, que ajudaram a amortecer o impacto da crise financeira e econmica mundial de 2008 no Brasil. Como detalhado no Captulo 2, em resposta crise, o governo brasileiro adotou medidas permanentes com o objetivo de melhorar a cobertura e a eficcia dos esquemas de proteo social e dos programas de assistncia social, dentre as quais: (i) a extenso da proteo e do apoio aos trabalhadores desempregados; (ii) expanso do programa de transferncia condicional de renda (TCR), Bolsa Famlia; e (iii) manuteno do aumento real do salrio mnimo anteriormente programado. Uma srie de medidas relacionadas tambm foi introduzida, tais como o lanamento de um programa de financiamento para habitaes de baixa
40
A proteo social inclui qualquer regime de seguridade ou assistncia social que protege indivduos contra determinados choques ou riscos econmicos. Os dados utilizados neste captulo no incluem gastos gerais com educao, materiais ou servios mdicos, ou programas no direcionados do mercado de trabalho. 41 Ver, por exemplo, Townsend (2009).
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renda, a proteo dos trabalhadores migrantes e a ratificao da Conveno sobre a Seguridade de Social (Normas Mnimas), 1952 (No. 102). importante notar que os programas de proteo social e transferncia de renda (como o Bolsa Famlia) j eram bem consolidados no Brasil antes do incio da crise. As condies iniciais, portanto, ampliaram o raio de manobra do governo na gesto da crise, permitindo que o fortalecimento ou modificao dos programas existentes que, por sua vez, atuaram como estabilizadores automticos. A primeira parte deste Captulo (seo A) oferece uma viso ampla da proteo social no Brasil e seu papel na sociedade. A seo B examina mais detalhadamente as vrias polticas pblicas colocas em prtica em resposta crise; e a seo C apresenta uma concluso com consideraes sobre as polticas pblicas.
76
Captulo 4
Estmulo demanda agregada por meio da proteo social
a protEo soCial no brasil

Os programas de transferncias sociais podem ter um impacto positivo na reduo da pobreza e da desigualdade de renda. Ademais, com um forte sistema de proteo social em vigor, o apoio a indivduos e famlias pode ser automaticamente ajustado, assim que o impacto da crise desencadeado. Este , de fato, o papel e a finalidade dos estabilizadores automticos: proporcionar estabilidade (apoio renda, medidas ativas, dentre outras) quando mais necessrio. Assim, os estabilizadores automticos so geralmente de implementao mais fcil e eficiente do que as medidas discricionrias, que podem ser mais difceis de serem adotadas de forma adequada e, muitas vezes, se tornam efetivas somente aps certo perodo de tempo. As polticas sociais tm sido um componente fundamental do aperfeioamento do sistema de bem-estar social no Brasil, que organizado sob trs pilares principais: (i) a oferta universal de educao e sade; (ii) a assistncia social (incluindo aposentadorias) para os pobres e famlias rurais; e (iii) os regimes de contribuio para a seguridade social providos pelo setor privado.42
O gasto social no Brasil comparativamente elevado, especialmente na rea de proteo social...

O gasto social, que inclui as despesas do governo central em educao, sade, proteo social e habitao, elevado, em termos comparativos, no Brasil (Grfico 4.1). Em 2008, o gasto social total no Pas atingiu aproximadamente 26% do PIB, frente ao percentual de somente 15%, em mdia, nos demais pases da Amrica Latina. Em outras grandes economias emergentes, como a China e a ndia embora o PIB per capita seja comparativamente menor os gastos sociais representam menos de 10% do PIB. Outras economias emergentes em fases semelhantes de desenvolvimento tambm gastam significantemente menos do que o Brasil na rea social. Por exemplo, o Mxico e a Malsia alocam, respectivamente, 12 e 9,4% do PIB em gastos sociais. O maior componente desses gastos no Brasil a seguridade social, que inclui assistncia social, aposentadoria, seguro-desemprego e
42
Ver Draibe (2007) e Barrientos (2003).

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treinamento profissional. Conjuntamente, esses programas respondem por mais da metade do total do gasto social e explicam a diferena em relao aos outros pases latino-americanos.43 De fato, enquanto as despesas como proporo do PIB so semelhantes para a educao, sade e habitao nesses pases, os gastos com seguridade social (de 13,4% do PIB em 2008) so mais que o dobro no Brasil. As despesas com seguridade social no Brasil tm crescido constantemente h mais de uma dcada de uma mdia de cerca de 11% do PIB no final dos anos 1990 para mais de 12% do PIB entre 2000 e 2008 (Grfico 4.2). Como resultado, essas despesas no Brasil so mais elevadas do que na maioria dos outros pases em desenvolvimento e se aproximam mdia dos pases da OCDE, onde as despesas se mantiveram relativamente estveis ao longo da ltima dcada. Curiosamente, Lindert (2004) aponta que, para uma determinada idade e nvel de distribuio de renda, o gasto em seguridade social na Amrica Latina maior do que o registrado na Europa em estgio similar de desenvolvimento.
grfico 4.1
gastos sociais, brasil e outros pases selecionados, 2008

(percentual do pib)
30 25 20 15 10 5 0 Gastos sociais Seguridade social
Brasil
Amrica Latina
Mxico
China
Malsia
ndia
Nota: Os gastos sociais incluem gastos em seguridade social, educao, sade, e habitao. Pases latino-americanos abrangem Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguay, Peru, Repblica Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai e a Repblica Bolivariana da Venezuela. Fontes: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL), CEPALSTAT (2010); Banco Asitico de Desenvolvimento (ADB), Principais Indicadores de 2010 para a China, Malsia e ndia; Gastos em sade para a China e a ndia baseados em OMS, Estatsticas Mundiais de Sade, 2010.
43
Ver CEPAL: CEPALSTAT, em http://www.eclac.org/estadisticas.

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Captulo 4
grfico 4.2
gastos em seguridade social por regio, 19951998 e 20002008

(percentual do pib)
16 14 12 10 8 6 4 2 0 Pases da OCDE Brasil Amrica Latina Oriente Mdio e frica do Norte Mxico frica sia 1995-1998 2000-2008
Nota: As estimativas do IILS so baseadas no FMI, Estatsticas Sobre Finanas Governamentais (2010) e FMI, base de dados Redes de Crescimento e Desenvolvimento Global; PIB do Banco Mundial (2008); OECDStat para pases da OCDE; ADB, Principais Indicadores para pases asiticos; e CEPAL. Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL) (2010).
...incluindo um abrangente regime de penso e um programa de assistncia social para aposentados.

O regime de penso que responde por mais de 90% do total de despesas com seguridade social desempenha um papel importante no sistema de bem-estar social do Brasil (ver Quadro 4.1). Como resultado, a cobertura previdenciria relativamente alta, com mais de 50% da fora de trabalho abrangida (Grfico 4.3). Nas demais economias emergentes, como China, ndia e Mxico, a taxa est bem abaixo dos 50%; e para as economias em desenvolvimento, a taxa de apenas 20% (o percentual de mais de 90% para as economias avanadas). A abrangncia do sistema de proteo social ancora-se em duas caractersticas importantes. Em primeiro lugar, embora o sistema tenha sido originalmente projetado para atender trabalhadores com contrato formal de trabalho, o regime de penso social foi reformado para incluir, igualmente, trabalhadores autnomos e domsticos, aumentando substancialmente a cobertura do sistema. Em segundo lugar, dois programas importantes oferecem benefcios aos idosos mais pobres o Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC):
79
grfico 4.3
Cobertura de aposentadorias em determinados pases e regies

(percentual da fora de trabalho)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Economias Avanadas Turquia Brasil Malsia Mxico China Economias em Desenvlvimento ndia
Fonte: Banco Mundial (2010).
Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural: para ser elegvel, o trabalhador rural precisa apenas comprovar 15 anos de atividade rural.44 A maior parte do programa financiada pelo Estado (com base em impostos), embora um imposto de 2,1% sobre produtos agrcolas tenha sido institudo para cobrir parte do custo. O programa se expandiu significativamente desde o incio dos anos 1990. O nmero de beneficirios dobrou nas duas ltimas dcadas, aumentando de 4,1 milhes em 1992 para 8,2 milhes no primeiro semestre de 2010 (Ministrio da Previdncia Social, MPS).45 Estima-se que para 2010 os gastos atinjam o total de R$50 bilhes (US$28 bilhes, 1,6% do PIB). Benefcio de Prestao Continuada (BPC): embora no seja estritamente parte do regime de penso, o BPC um programa de assistncia social que proporciona benefcios equivalentes ao salrio mnimo mensal. Esses benefcios podem ser recebidos por pessoas com 65 anos de idade ou mais ou por pessoas de qualquer idade que sejam incapazes de trabalhar em razo de invalidez e que possuam uma renda per capita familiar inferior a um quarto do salrio mnimo (a linha de pobreza extrema). Em 2009, 1,54 milhes idosos e 1,63 milhes de indivduos invlidos receberam benefcios por meio do BPC. O total de despesas atingiu R$16,9 bilhes
44
Os trabalhadores agrcolas que migram para reas urbanas e contribuem para o sistema previdencirio por meio de seu emprego urbano podem deduzir o seu tempo de trabalho na agricultura (desde que comprovado) do perodo necessrio para a aposentadoria. 45 Ministrio da Previdncia Social (MPS): http://www.previdenciasocial.gov.br.
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Captulo 4 Estmulo demanda agregada por meio da proteo social
(US$8,5 bilhes), equivalente a 0,05% do PIB. A mdia dos benefcios em 2009 foi de R$444 (US$223) por ms (devido ao aumento do salrio mnimo de R$415 para R$465 (US$234) em fevereiro de 2009). Estes programas contriburam, de maneira fundamental, na sustentao da renda de indivduos e famlias durante a crise. Ademais, uma srie de polticas sociais e de mercado de trabalho, notadamente o regime de segurodesemprego, o programa Bolsa Famlia e a poltica do salrio mnimo, tambm desempenharam um papel fundamental na resposta do Brasil crise.
quadro 4.1 o sistema de aposentadoria do brasil
O sistema de aposentadoria do Brasil dividido em trs regimes. O primeiro o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), que um regime pblico e mandatrio para todos os trabalhadores do setor privado, incluindo tambm trabalhadores domsticos e autnomos. O segundo o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), no qual empregados do setor pblico esto cobertos de acordo com disposies especficas para a aposentadoria. O ultimo regime o Regime de Previdncia Complementar (RPC), fundos voluntrios de penso gerenciados por instituies financeiras para trabalhadores de alta renda. Alm desses trs regimes, existem aposentadorias sociais sem contribuio que fornecem ajuda aos mais idosos (ver tabela).
Principais caractersticas do sistema de aposentadoria do Brasil
Regime RGPS Taxa de contribuio Condies de elegibilidade Nvel de Benefcio Aposentadoria por contribuio: 80 por cento da renda mdia do segurado. Aposentadoria por idade: 70 por cento da renda mdia do segurado mais 1 por cento da renda mdia para cada ano de contribuio, at um mximo de 100 por cento. A aposentadoria mnima por idade igual ao salrio mnimo legal.
Aposentadoria por contriEmpregados: 8 por cento do salrio mnimo at 11 por cento buio: 35 anos (homens) ou 30 anos (mulheres). Para do teto. trabalho rduo, entre 15 e 25 anos. Empregadores: 20 por cento da folha de pagamentos alm de Aposentadoria por idade: uma taxa adicional baseada no 65 anos (homens) ou 60 histrico de acidentes de traba- anos (mulheres) para emprelho da empresa. gados e autnomos urbanos, 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres) para trabalhadoAutnomos: 11 por cento da res rurais. Pelo menos 168 renda declarada. ou 180 meses de contribuiRegras especiais para trabalhao, dependendo do primeidores rurais e trabalho rduo ro perodo com seguro. 11 por cento do salrio integral, sem teto. Definida pela contribuio, privada, voluntria Sem contribuio
RPPS RPC Assistncia Social
As mesmas que empregados 80 por cento do maior salurbanos em RGPS. rio mensal. Varivel Mais de 65 anos ou invlidos com renda familiar mdia inferior a 25 por cento do salrio mnimo. Benefcio definido. O mesmo valor que o salrio mnimo. A elegibilidade revisada a cada dois anos.
Fonte: ISSA (2010); M. Caetano (2009); J. Savoia (2007)

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a rEsposta CrisE E o impaCto das poltiCas na rECupErao

Em tempos de crise e recesso econmica, medidas de proteo social podem ajudar na sustentao da demanda agregada e estimular a recuperao por meio de uma srie de canais. Em primeiro lugar, medidas que ajudam na manuteno da renda dos indivduos e famlias, incluindo aqueles que perderam o emprego, contribuem para sustentar e suavizar o consumo. Tais medidas podem mitigar o impacto do choque adverso sobre a demanda agregada e evitar a adoo de estratgias desnecessrias de curto prazo com conseqncias indesejveis no longo prazo como a retirada das crianas da escola. Em segundo lugar, se adequadamente elaboradas, as medidas de apoio renda tambm podem ter efeitos positivos (e significativos) sobre a incidncia da pobreza que muitas vezes se amplia em perodos de recesso, o que pode afetar negativamente o crescimento a longo prazo, j que um processo difcil de ser revertido. Em terceiro lugar, tais medidas, que tm como alvo direto aqueles trabalhadores que perderam o emprego, (i.e. por meio de programas de assistncia ao desemprego ou subsdios), podem facilitar a transio entre as situaes de desemprego e de emprego. Ademais, caso combinadas com o apoio ativo do estado, como, por exemplo, a assistncia na procura de emprego ou na formao profissional, estas medidas podem ter efeitos positivos na busca de emprego, com potenciais benefcios de longo prazo na aquisio de capital humano. Como observado no Captulo 2, o pacote de estmulo fiscal do Brasil atingiu cerca de 1,2% do PIB, dos quais apenas uma pequena frao foi dedicada a medidas de proteo social. Entretanto, esse percentual no capta o papel que alguns programas existentes tm desempenhado na manuteno da renda de indivduos e famlias. Na realidade, a abrangncia do regime de proteo social brasileiro foi fundamental para mitigar o efeito negativo da crise sobre a evoluo da renda da populao com impactos positivos sobre a demanda agregada e a confiana. Vrios programas-chave foram reforados como parte do pacote de estmulo adotado durante a crise; em particular, o Governo (i) estendeu o seguro-desemprego; (ii) expandiu o programa Bolsa Famlia de transferncia condicional de renda; e (iii) manteve o aumento programado do salrio mnimo real. A presente seo aborda estas medidas e analisa os seus impactos.
82
Captulo 4
O Brasil tambm um dos poucos pases da Amrica Latina que possuiu um regime de seguro-desemprego...
O impacto mais imediato da crise geralmente sentido por aqueles que perdem o seu emprego. Em primeira instncia, prestado apoio por meio do seguro-desemprego para manter (e substituir) um certo nvel de renda at que os trabalhadores encontrem um novo emprego. Em perodos de crise, os programas de apoio aos trabalhadores em situao de desemprego desempenham um papel crucial na proteo e capacitao dos trabalhadores, servindo como um estabilizador macroeconmico.46 Na Amrica Latina, o Brasil um dos poucos pases (seis no total) que possuiu um programa de seguro-desemprego (Quadro 4.2). O programa baseado em cinco grupos distintos: trabalhadores formais (o maior grupo), pescadores de pequena escala, trabalhadores domsticos (o menor grupo), trabalhadores resgatados (do trabalho forado) e trabalhadores que participam do programa Bolsa Qualificao (bolsa de formao profissional, ver Captulo 3). Apesar de previsto na Constituio da Repblica de 1946, o sistema de seguro-desemprego somente foi introduzido no Brasil em 1986. No entanto, foi apenas em 1990 que o Governo criou uma fonte especfica de financiamento para esse sistema e critrios mais acessveis para a concesso de benefcios, com o estabelecimento do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). O FAT financia um programa de seguro-desemprego concebido para associar a ajuda financeira e a procura por emprego mediante a intermediao de servios no mercado de trabalho, programas de qualificao profissional e investimentos. O Fundo gerenciado por um conselho tripartite (CODEFAT ou Conselho Deliberativo do FAT), composto por representantes do Governo e organizaes de empregados e empregadores, cujo objetivo consiste em definir, financiar, aprovar e monitorar os planos de trabalho do Fundo. O FAT financia no apenas o seguro-desemprego, mas tambm vrios programas de intermediao da mo-de-obra e qualificao profissional, ao lado de uma srie de outros programas; como, por exemplo, o de subsdio salarial para trabalhadores de baixa renda (Abono Salarial). Alm disso, 40% do oramento do FAT so destinados ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para apoiar o
46
Scholz et al. (2010).

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quadro 4.2 o programa de seguro-desemprego no brasil, 2010
Os detalhes do seguro-desemprego no Brasil, baseados no ano 2010, so os seguintes: Cobertura: limitada a trabalhadores assalariados. Empregados domsticos com carteira de trabalho assinada podem participar se os seus empregadores os inscreveram no FGTS. Fonte de financiamento: gerenciado pelo FAT, que financiado por meio de um imposto sobre o faturamento bruto das empresas (de 0,65 por cento). Condies de elegibilidade: os beneficirios devem ter tido emprego por pelo menos seis meses em um perodo estipulado de emprego recente. O desemprego no pode decorrer de conduta inapropriada ou demisso voluntria. O segurado no pode ter recursos para sustentar a si ou a sua famlia. Nvel do benefcio: depende da renda mdia nos ltimos trs meses de emprego. Geralmente, a frmula para o clculo do benefcio a seguinte: 80 por cento do benefcio mdio pago de acordo com a renda mdia, at R$841.88. O benefcio mensal mnimo igual a um salrio mnimo (R$510) e o benefcio mensal mximo R$954.21.* Durao do benefcio: trs a cinco meses, dependendo da durao do emprego (seis a 11 meses, 12 a 23 meses, 24 meses ou mais). Em casos especiais, o benefcio pode ser prolongado por dois meses.
*
Os benefcios so ajustados anualmente de acordo com mudanas no salrio mnimo. O salrio mnimo em 2010 de $510.
Fonte: www.mte.gov.br/seg_desemp/beneficio.asp#; ISSA (2010); Y. Zhang et al. (2010); M. Vodopivec (2009).
financiamento de novos projetos de investimento, com o objetivo de estimular a criao de emprego e, destarte, reduzir a necessidade do segurodesemprego.
... e os benefcios foram estendidos aos trabalhadores mais atingidos pela crise.
Como resultado da crise, o Ministrio do Trabalho prolongou a durao do seguro-desemprego por dois meses para trabalhadores cujo setor da atividade econmica tivesse sido gravemente afetado pela recesso. Em 24 de maro de 2009, a prorrogao foi dada a trabalhadores que haviam sido demitidos em novembro e dezembro de 2008. Em maio de 2009 o beneficio prorrogado foi ainda concedido a trabalhadores demitidos em janeiro e fevereiro de 2009. Esta medida foi um resultado do dilogo
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Captulo 4
social entre o governo, empresas e sindicatos. A durao da prorrogao foi, portanto, concedida maioria dos trabalhadores que haviam perdido o emprego, uma vez que parcela significativa da perda de emprego ocorreu ao longo desses quatro meses (de novembro de 2008 a fevereiro de 2009), como destacado no Captulo 1. Conseqentemente, os pedidos de segurodesemprego entre trabalhadores formais aumentou de um mnimo de quase 477.193 em outubro de 2008 para um pico de 780.125 em maro de 2009 (Grfico 4.4). Com a recuperao do mercado de trabalho, o nmero total de beneficirios do seguro-desemprego diminuiu no decorrer de 2009 para menos de 500 mil em novembro de 2009, uma vez que a taxa de desemprego recuou e a prorrogao dos dois meses do seguro expirou. A durao e elegibilidade prolongadas constituram uma importante iniciativa de resposta crise. Com os valores mensais dos benefcios variando de R$ 465 (US$204) a R$870 (US$383) e o nmero de beneficirios quase dobrando, as despesas com benefcios de seguro-desemprego subiram drasticamente de fato, aumentaram 50%, de R$14 bilhes (US$7,6 bilhes) em 2008 para mais de R$20 bilhes (US$11 bilhes) em 2010.
grfico 4.4 beneficirios de seguro-desemprego, 20082009 (milhares)
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
Mar
Ago
Nov
Mar
Jan
Fev
Abr
Mai
Jun
juil
Set
Out
Dez
Jan
Fev
Abr
Mai
Jun
juil
Ago
Set
Out
Nov
2008
2009
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).

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Dez
O programa de transferncia condicionada de renda Bolsa Famlia presta apoio a famlias de baixa renda...
As transferncias de renda provem pagamento em dinheiro de carter nocontributivo para os pobres ou aqueles que esto ameaados de entrar na situao de pobreza. Geralmente, programas desta natureza so estatais e fazem parte de uma rede mais ampla de proteo social do governo. Esses programas tambm so, na maioria das vezes, condicionais conhecidos como transferncia condicionada de renda (TCR) , na medida em que os desembolsos so sujeitos a certas condies relacionadas , por exemplo, educao, sade ou nutrio. As condicionalidades mais comuns so a manuteno das crianas na escola, a realizao de check-ups de sade e o atendimento de necessidades nutricionais. O objetivo desses programas aumentar a renda real das famlias e, assim, garantir aos beneficirios um nvel mnimo de consumo, de forma a reduzir a pobreza e a fome e contribuir para o progresso social por meio da transferncia de renda direta a famlias pobres e extremamente pobres. Estes programas tambm visam romper o ciclo da pobreza intergeracional, melhorando o bem-estar e as habilidades das crianas para que elas possam superar as barreiras sociais e econmicas enfrentadas por seus pais. Os programas de TCRs tiveram incio no Brasil (especificamente no Distrito Federal e em outros poucos municpios) e no Mxico em meados nos anos 1990 (com foco na freqncia escolar e sade). Desde ento, estes programas j foram amplamente adotados em outros pases, especialmente na Amrica Latina, muitas vezes em resposta a uma crise.47 Estudos recentes mostram que um tero dos pases em desenvolvimento implementou nos ltimos meses algum tipo de programa de transferncia de renda.48 As principais caractersticas do Bolsa Famlia, presente em todos os 5.564 municpios brasileiros, so: a descentralizao (a gesto compartilhada entre o governo federal, os estados e os municpios); a prestao de assistncia a toda famlia, e no a qualquer um de seus membros separadamente; o cumprimento das condicionalidades por parte das famlias e do governo nas reas da sade, educao e assistncia social; o pagamento direto famlia,
47
Iniciativas similares foram adotadas na Argentina, Chile, Colmbia, Repblica Dominicana, Equador, Honduras e Jamaica, assim como em outras partes do mundo, como Bangladesh, Burkina Faso, Camboja, Etipia, Lesoto, Paquisto e Turquia. 48 Lustig (2008).
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Captulo 4 Estmulo demanda agregada por meio da proteo social
sem qualquer intermedirio; a utilizao de redes bancrias para o pagamento; e a liberdade da famlia para fazer suas escolhas de consumo. Em relao s condicionalidades, o programa requer a manuteno de crianas em idade escolar na escola, a vacinao das crianas e que as mulheres gestantes ou lactantes realizem o pr-natal e o acompanhamento da sua sade e da criana. Em 2009, cerca de 90% dos beneficirios eram mulheres e 30% eram mes solteiras. Assim, o programa tem sido importante para a capacitao das mulheres, fortalecendo sua posio e influncia no ambiente familiar e elevando a sua auto-estima.49 O valor do benefcio varia de acordo com o nmero de filhos na famlia, incluindo adolescentes com at 17 anos de idade e gestantes. O valor pode ser de R$20 a R$184 por ms (equivalente a US$12-111). Os benefcios pagos mensalmente so calculados em, aproximadamente, R$20 (US$11) por filho com at 15 anos de idade, ao passo que para as gestantes e adolescentes (16-17 anos de idade) o benefcio de aproximadamente R$30 (US$17) mensais. As famlias podem inscrever no programa um nmero mximo de trs crianas de at 15 anos de idade e duas crianas com idade entre 16 e 17 anos. Um benefcio adicional mensal equivalente a cerca de R$60 (US$33) por ms disponibilizado para famlias extremamente pobres aquelas com renda per capita mensal abaixo de R$65 (US$33) independentemente da composio familiar.
... e o Brasil atuou rapidamente para expandir a elegibilidade e melhorar os benefcios no mbito do programa
No incio de 2009, com o objetivo de mitigar os efeitos da crise econmica, o governo brasileiro reiterou seu compromisso com o Bolsa Famlia e anunciou uma expanso que compreendeu duas principais medidas: (i) atualizar as linhas de pobreza e pobreza extrema e o valor do benefcio; e (ii) expandir a cobertura do programa. O custo dessas medidas foi estimado em R$ 410 milhes (US$206 milhes) ou aproximadamente 0,014% do PIB, elevando
49
Suarez and Libardoni (2007).

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o custo total para R$11,8 bilhes (US$5,9 bilhes) ou 0,4% do PIB em 2009. A expanso ocorreu em trs etapas principais: Etapa 1: incluso de 300.000 famlias em maio de 2009; expanso em grandes municpios com menor cobertura do programa e aumento do nmero de famlias cadastradas no Bolsa Famlia; Etapa 2: incluso de 500.000 famlias em agosto de 2009; expanso em municpios com um elevado nmero de famlias cadastradas no Bolsa Famlia e atualizao de um grande nmero de registros; Etapa 3: incluso de 500.000 famlias em outubro de 2009; expanso em outros municpios com uma cobertura menor. Vale ressaltar que essas medidas embora planejadas antes do efeito-contgio da crise em setembro de 2008 foram implementadas mais rapidamente do que o previsto, em um esforo para expandir a rede de proteo social durante a crise. Em 2008, diante do aumento nos preos dos alimentos (e do ndice Nacional de Preos do Consumidor (INPC)), o governo brasileiro decidiu atualizar as linhas de pobreza e de pobreza extrema para neutralizar o impacto da inflao sobre os beneficirios do Bolsa Famlia. Assim, em 2009 a linha de pobreza foi atualizada de R$119 (US$60) para R$135 (US$68) e a linha de extrema pobreza de R$59,70 (US$30,00) para R$68,70 (US$34,50). Como resultado, a elegibilidade para os benefcios foi elevada de uma renda mensal mdia de R$120 (US$60) para R$140 (US$70) e os benefcios reajustados em quase 10%, com o benefcio mdio alcanando R$95 (US$48) por ms. A extenso da elegibilidade resultou na incluso de mais 1,4 milho de famlias no programa. Com isso, o nmero de famlias beneficirias aumentou significativamente de 11 milhes em 2008 para 12,4 milhes em 2009. Estima-se que a cobertura do programa chegar a 14 milhes de famlias at o final de 2010. Consequentemente, o nmero de indivduos que recebem benefcios do Bolsa Famlia de cerca de 50 milhes, ou seja, 25% da
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Captulo 4
tabela 4.1
distribuio regional de famlias beneficirias do bolsa famlia e de pobres, fevereiro de 2009 (percentuais)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Distribuio de famlias beneficirias em fevereiro de 2009 10.2 51.2 25.2 8.3 5.2 Distribuio de pobres 9.9 47.0 27.4 9.7 6.0
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS).
populao brasileira. A extenso desse programa tambm constituiu uma importante fonte de apoio s famlias em zonas rurais mais pobres. A maioria da populao pobre encontra-se nas regies nordeste e sudeste, o que, por sua vez, se reflete na distribuio regional dos beneficirios do Bolsa Famlia, como mostra a Tabela 4.1.
... que teve importantes benefcios sociais e econmicos.

Vrios estudos mostram que o programa Bolsa Famlia produziu melhorias imediatas e significativas nas condies de vida da populao pobre:50 Dado que as famlias de baixa renda tm uma alta propenso ao consumo, uma grande parte do dinheiro gasta em bens e necessidades bsicas. De acordo com um estudo do IPEA, o multiplicador de renda maior quando as transferncias pblicas so direcionadas a famlias de baixa renda: por exemplo, um aumento de 1% do PIB no Bolsa Famlia resulta em uma mudana positiva de 1,44% no PIB e de 2,25% na renda familiar; ao passo que o mesmo aumento em pagamento de juros aumenta o PIB em apenas 0,71% e a renda familiar em 1,34%.51 O Bolsa Famlia refora o dinamismo das economias locais, uma vez que o dinheiro gasto em produtos domsticos vendidos nos mercados locais. Como resultado, o programa gera demanda por bens e servios produzidos internamente, o que, em muitos casos, favorece micro e pequenas empresas que tem presena relevante em reas rurais. Dessa forma, o programa estimula, igualmente, a gerao de empregos.52
5o 51 52
Ver Soares et al. (2007); OIT (2010a); OIT (2010b); Nota da OIT sobre a Crise. IPEA (forthcoming). Cardoso (2007).
89
A segurana alimentar e nutricional melhorou as famlias alimentam-se melhor e com mais freqncia, e a desnutrio infantil diminuiu, uma vez que o recebimento do dinheiro condicionado realizao de exames mdicos; A pobreza e a desigualdade de renda foram reduzidas 21% da diminuio do ndice de Gini entre 2003 e 2006 atribudo ao Bolsa Famlia. A regularidade do beneficio permite s famlias o melhor planejamento de seus oramentos. Ademais, estimativas sugerem que os vrios programas de assistncia social reduzem em 16% a pobreza extrema.53 Existe evidncia de que o programa no cria um desincentivo ao trabalho.54
O salrio mnimo no Brasil uma referncia importante para o mercado de trabalho e para a poltica social...
O salrio mnimo brasileiro define o nvel de remunerao por emprego formal assalariado nos setores privado e pblico, servindo como uma referncia para uma srie de polticas de seguridade social, incluindo aposentadorias e benefcios ao desempregados e incapazes. O salrio mnimo tambm usado para medir as linhas de pobreza. Ele ainda influncia os rendimentos do trabalho informal, pois os empregados e empregadores muitas vezes negociam os salrios utilizando o salrio mnimo como referncia (o chamado efeito farol).55 De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2008, 12% dos trabalhadores brasileiros receberam o salrio mnimo, sendo que entre empregados formais assalariados e trabalhadores informais do setor privado, esse percentual atingiu 16% (Tabela 4.2). Em relao ao impacto distributivo, o salrio mnimo no Brasil tm implicaes importantes para uma srie de grupos desfavorecidos. Em 2008, por exemplo, 13,8% das mulheres receberam o salrio mnimo, em comparao com apenas 5,9% dos homens. Para os trabalhadores domsticos quase 95% dos quais so mulheres o salrio mnimo foi a referncia de valor para quase metade dos trabalhadores com carteira assinada (i.e. os trabalhadores formais com um contrato de trabalho registrado) e para cerca de 5% dos trabalhadores sem carteira assinada.
53 54 55
Lindert et al. (2007). Ministrio da Previdncia Social (2009). Neri e Moura (2006).
90
Captulo 4
tabela 4.2
(percentuais)
trabalhadores recebendo o salrio mnimo, por categoria ocupacional e sexo, 2008
Mulheres Funcionrios pblicos Assalariados com empregos formais Assalariados com empregos informais Trabalhadores domsticos com carteira assinada Trabalhadores domsticos sem carteira assinada Total de empregados 12.3 18.7 19.1 47.6 14.6 13.8
Homens 3.4 8.8 9.5 3.7 1.5 5.9
Total 10.6 15.5 16.1 46.4 15.3 11.8
Nota: O total de empregados inclui militares, autnomos, empregadores e trabalhadores sem remunerao. Quando a pesquisa foi realizada, em setembro de 2008, o salrio mnimo era de R$415. Fonte: Escritrio da OIT no Brasil, baseado na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
O nvel do salrio mnimo tem uma especial importncia em perodos de crise econmica. H um crescente reconhecimento de que esse salrio deveria servir como uma base social para reajustes salariais, bem como uma ferramenta para combater a deflao de salrios.56 Ao mesmo tempo, a elevao do salrio mnimo podem desempenhar o papel de um estmulo fiscal, ao aumentar os gastos do consumidor.57 Isto particularmente relevante no caso do Brasil, dado que vrios benefcios so vinculados ao salrio mnimo.
... e durante a crise, o Governo manteve os aumentos planejados do salrio mnimo.

Em 2006, o Governo Brasileiro, aps consultas a representantes de organizaes de trabalhadores, empregados e pensionistas, estabeleceu as bases para uma poltica anual de aumento real do salrio mnimo at 2011. Em fevereiro de 2009, o aumento nominal previsto (de 12%) foi colocado em prtica, elevando esse salrio de R$415 (US$209) para R$465 (US$234), equivalente a 6% de aumento real. Esse aumento resultou num impulso significativo economia, injetando R$21 bilhes (US$42 bilhes) ou 0,7% do PIB. Em janeiro de 2010, o salrio mnimo foi novamente reajustado em 9,7% (5,7% em termos reais), para R$510 (US$256) por ms (Grfico 4.5).
H. Herr (2008). 57 Um estudo recente do Federal Reserve Bank of Chicago [Banco Central de Chicago] mostrou que aumentos no salrio mnimo impulsionam substancialmente os gastos dos consumidores, numa intensidade maior do que redues de imposto: Aaronson, Agarwal and French (2008).
91
56
grfico 4.5 valor real do salrio mnimo, 20012010 (r$, fevereiro de 2010)
600 510
500 409 361 278 297 281 317 323 419
484
400
300
200
100
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Nota: Medidas em R$ em fevereiro de 2010 na cidade de So Paulo. Fonte: Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Scio-econmicos (DIEESE), 2010.
A deciso de manter os aumentos previstos do salrio mnimo em fevereiro de 2009 e, novamente, em janeiro de 2010, teve uma srie de conseqncias importantes. Em primeiro lugar, a renda dos trabalhadores com salrios mais baixos aumentou cerca de 12% dos assalariados em empregos formais recebem salrio mnimo. Em segundo lugar, aumentos do salrio mnimo ajudam a sustentar a renda familiar geral, uma vez que vrios regimes de proteo social esto atrelados a esse salrio, em particular, os valores dos benefcios do Regime Geral de Seguridade Social (RGPS), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e do seguro-desemprego.58 O aumento de fevereiro de 2009 concedeu R$12,3 bilhes (US$6,2 bilhes) adicionais aos beneficirios desses regimes. Considerando o impacto total, estima-se que cerca de 20% da populao tenha se beneficiado deste aumento.
58
Aposentados cuja aposentadoria tem um valor acima do salrio mnimo tambm foram beneficiados pelo aumento, ainda que numa intensidade inferior. Ver Jaccoud (2009a).
92
Captulo 4
Os programas atrelados ao salrio mnimo tambm tm efeitos multiplicadores importantes: O IPEA estima que cada R$1 adicional gasto no RGPS tem um efeito multiplicador de 2,1 na renda familiar e de 1,2 no PIB. O programa BPC tem um efeito multiplicador de 2,2 na renda familiar e de 1,4 no PIB.59 Estima-se que 22,5 milhes de pessoas, o equivalente a 12,3% da populao, foram retiradas da pobreza como resultado do aumento nas aposentadorias e benefcios do BPC.60
Alm disso, uma pesquisa preliminar do IPEA, mostra que o estmulo sobre o PIB do aumento dos gastos com as transferncias sociais de renda (Bolsa Famlia, o BPC e o RGPS) foram importantes para a criao de emprego durante 2009. Estima-se que os multiplicadores na produo das trs polticas sociais resultou em uma injeo de 30 bilhes na economia. Partindo do pressuposto de que o crescimento do emprego linear para o crescimento da produo, o aumento dos gastos em RGPS, BPF e BPC potencialmente criou (ou salvou) 1,3 milho de empregos.61
59 60
Anlise baseada na Matriz de Contabilidade Social de 2006 (IPEA, 2010). A linha da pobreza definida como a renda familiar per capita abaixo de meio salrio mnimo, que em 2008 era de R$415. Esta anlise est baseada em informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 2008. 61 Mostafa, J., em andamento.
93

Vrias lies emergem da capacidade do Brasil de aliviar os efeitos da crise por meio de medidas de proteo social. Em primeiro lugar, no momento do contgio da crise, vrias medidas de proteo social importantes j existiam e puderam ser facilmente ampliadas. Em particular, o Brasil reiterou o seu compromisso com o programa Bolsa Famlia, expandido sua elegibilidade e ampliando os benefcios durante a crise. A durao do segurodesemprego tambm foi estendida, beneficiando, assim, a maior parte de indivduos que perderam empregos formais. Os aumentos planejados do salrio mnimo tambm foram mantidos, com benefcios adicionais a uma srie de regimes de proteo social. Em segundo lugar, os programas de proteo social so formulados para atender as necessidades dos segmentos mais vulnerveis a desaceleraes econmicas. Programas desta natureza contribuem para o processo de recuperao, fornecendo um mecanismo eficaz para a transferncia de pagamentos e atenuando o impacto social sobre aqueles mais necessitados, ao fornecer um apoio renda das famlias carentes. No caso do Brasil, estes regimes tambm ajudaram no enfrentamento de problemas de longo prazo, como a reduo da pobreza (i.e., por meio das penses) ou o desenvolvimento (i.e., por meio da freqncia escolar com o Bolsa Famlia). Finalmente, esses programas possuem importantes efeitos multiplicadores sobre a atividade econmica como um todo, no somente porque as famlias de baixa renda apresentam uma maior propenso a consumir, mas tambm porque no reduzem os incentivos ao trabalho (i.e., Bolsa Famlia). De fato, estes programas contribuem para o dinamismo econmico das economias locais em razo do aumento da demanda por produtos e servios produzidos localmente. Em resumo, a experincia do Brasil ilustra que programas no precisam ser caros para serem eficazes.
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Captulo 4
rEfErnCias
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Captulo 4
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Captulo 4
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99
Captulo 5 liEs aprEndidas E dEsafios introduo

No final de 2010, muitas economias continuavam enfrentando as conseqncias adversas da crise econmica e financeira mundial. Em vrios pases, como nos Estados Unidos, o crescimento do emprego ainda no foi retomado de maneira sustentvel. Em outros pases, h preocupaes sobre a qualidade dos empregos que esto sendo criados e a dimenso das mudanas estruturais no mercado de trabalho.62 O Brasil, em contrapartida, j no incio de 2010 havia alcanado ou superado os altos patamares de crescimento e emprego existentes antes da crise. A resposta de poltica do Brasil tambm levou em considerao, de maneira efetiva, os desafios enfrentados pelos grupos mais vulnerveis. Nesse aspecto, a experincia brasileira oferece uma srie de lies valiosas, especialmente sobre como o mercado de trabalho e as polticas sociais quando bem desenhados podem estimular a recuperao econmica. E, de forma alternativa, como as polticas macroeconmicas podem levar a um crescimento inclusivo e rico em empregos. Alm disso, dado que a recuperao brasileira est em curso e o crescimento estimado para 2010 superou os 7%, o momento oportuno para examinar de forma mais detalhada alguns dos desafios que o pas precisar enfrentar nos prximos anos. Com isso em mente, a seo A destaca uma srie de possveis lies da experincia brasileira para outros pases e tambm examina deficincias ou reas para aperfeioamento que poderiam ser consideradas no mbito da resposta brasileira crise. A seo B discute uma srie de desafios que o Brasil continua enfrentando, enquanto a seo C avalia as principais reas que poderiam ser aperfeioadas.
62
Ver, por exemplo, OIT (2010a).

101
liEs aprEndidas
O sucesso do Brasil em lidar com o efeito-contgio da crise e mitig-los provm de uma srie de fatores. Em primeiro lugar, aps a crise cambial de 1999, o Brasil melhorou sua situao fiscal e externa, o que ampliou sua capacidade de resistncia a futuros choques externos. Neste sentido, a experincia pr-crise e as condies iniciais foram elementos importantes. Aps a crise de 1999, o Brasil adotou um novo regime macroeconmico ancorado nas polticas de metas de inflao e cmbio flutuante (com intervenes, dirty float) e na busca de supervits primrios. O conservadorismo fiscal, ao lado do aumento expressivo dos preos das commodities, contribuiu para a melhora dos fundamentos macroeconmicos, particularmente o acmulo de reservas internacionais e um supervit primrio considervel nas contas fiscais do pas. Durante a dcada de 1990, o pas tambm aprovou uma srie de reformas que fortaleceram o setor financeiro, tornando-o menos vulnervel a crises desta natureza. Como resultado, a melhoria na posio brasileira permitiu que o pas adotasse as aes necessrias para enfrentar os efeitos adversos da crise, especialmente a contrao do crdito domstico pelos bancos privados, e estimular a demanda interna em setores intensivos em emprego, alm de apoiar o setor privado. Ao mesmo tempo, antes da ecloso da crise atual, o Brasil havia criado e expandido uma srie de regimes de proteo social que, com a melhora na posio fiscal, puderam ser fortalecidos para apoiar os grupos mais vulnerveis. Muitos pases tanto avanados quanto em desenvolvimento introduziram polticas anticclicas em vrias reas. A especificidade da experincia brasileira que a formulao de polticas pblicas levou em conta os benefcios mtuos das vrias aes colocadas em prtica.
O Brasil conseguiu enfrentar de maneira efetiva e rpida o efeito-contgio da crise ao maximizar os efeitos benficos da poltica macroeconmica em termos da gerao de emprego...
Diante do espraiamento da crise financeira e econmica global para os pases emergentes aps a falncia do banco Lehman Brothers, em setembro de 2008, o governo brasileiro implementou vrias medidas de poltica
102
Captulo 5
Lies aprendidas e desafios
quadro 5.1 maximizando os benefcios microeconmicos da poltica macroeconmica
Sob o novo regime macroeconmico vigente na ltima dcada, o Brasil conseguiu acumular reservas externas e obter um supervit primrio considervel nas contas pblicas, os quais puderam ser utilizados para restaurar liquidez ao mercado financeiro e economia real. A melhora na posio fiscal tambm criou espao para a realizao de uma srie de cortes de impostos. O sucesso dessas iniciativas reside no fato de que as medidas, sobretudo as redues de impostos e o crdito direcionado s pequenas e mdias empresas, se concentraram em reas nas quais o impacto multiplicador em termos da criao de emprego significativo. A expanso do crdito abordando as origens da crise: Os bancos pblicos, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal, foram autorizados a adquirir participao acionria em instituies financeiras privadas e pblicas com o objetivo de aumentar sua capacidade de conceder crdito, principalmente no mercado interbancrio. Alm disso, o banco estatal de desenvolvimento, BNDES, foi capitalizado com fundos do Tesouro, operao que envolveu um subsdio de taxa de juros (j que a taxa de juros de longo prazo cobrada nos emprstimos do BNDES superior taxa incidente nos ttulos pblicos emitidos para financiar a capitalizao). A existncia e dimenso do sistema bancrio pblico forneceram ao Governo uma ferramenta excepcional para conter a contrao privada de crdito. Pequenas e mdias empresas linhas de crdito para empresas intensivas em emprego: Medidas especiais foram tomadas para impulsionar as operaes de crdito s micro, pequena e mdias empresas. O apoio a essas empresas foi importante para a criao de empregos, uma vez que as micro e pequenas absorvem mais de um tero do emprego formal do pas. Em 2009, o emprego nas micro e pequenas empresas cresceu, respectivamente, em 4,5 e 4,6%, frente ao percentual de somente 3,5% no caso das empresas mdias. Cortes de impostos em setores altamente integrados: O maior componente do corte de impostos que representou um tero do pacote de estmulo foi a reduo no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Em dezembro de 2008, o IPI foi reduzido de 7 para 0% para motocicletas, caminhes e automveis (de at 1.000 cc) e de 13% para 6,5% para automveis de at 2.000 cc. Estes cortes tiveram importantes efeitos multiplicadores. Em primeiro lugar, a reduo do IPI sobre automveis foi responsvel por 13,4% da venda de automveis no primeiro semestre de 2009. Em segundo lugar, o aumento na venda de veculos estimulou a atividade econmica e o emprego em outras reas devido aos efeitos dinamizadores da cadeia produtiva da indstria automotiva um nmero estimado de 25 milhes de empregos, diretos e indiretos, provm da fabricao de carros. Segundo estimativa do IPEA, cada R$1,00 gasto em carros tem um efeito multiplicador de R$3,76 sobre a produo.
103
monetria e cambial para ampliar a liquidez no mercado domstico por meio de redues na taxa de juros (cinco no total) e uma srie de iniciativas para aliviar as presses de curto prazo no mercado de cmbio. Alm disso, para aumentar o fluxo de crdito para indivduos, empresas e famlias, o governo tambm lanou diversas medidas, mas a abordagem foi de natureza mais focada. Ademais, uma srie de cortes de impostos foi introduzida para estimular a demanda domstica. No que diz respeito aos dois conjuntos de iniciativas, foram utilizadas polticas macroeconmicas para maximizar os benefcios microeconmicos, particularmente a criao de empregos (Quadro 5.1).
e apoio a setores intensivos em emprego para estimular a criao de novos postos de trabalho....
Vrias iniciativas foram adotadas para estimular mais diretamente a gerao de empregos. Em particular, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e programa Minha Casa, Minha Vida favoreceram o crescimento do emprego no setor de construo civil, que foi atingido, adversamente, pela crise. Neste sentido, o setor privado teve um papel fundamental em ajudar a economia a se recuperar e fornecer o apoio necessrio criao e manuteno do emprego. Alm disso, medidas de apoio a agricultores familiares foram implementadas (Quadro 5.2). Embora reconhecendo que a promoo da produo, venda e uso de automveis e outros produtos similares atravs da reduo de IPI tenha com algumas desvantagens em termos de meio ambiente, o pacote de estmulo fiscal brasileiro tambm incluiu uma srie de medidas para promover o crescimento de empregos verdes e a promoo do desenvolvimento sustentvel. Por exemplo, em maro de 2009 o governo prorrogou a reduo do IPI sobre automveis, mas a restringiu apenas a veculos com motores flex, que funcionam com etanol e gasolina. Alm disso, no mbito do programa Minha Casa, Minha Vida, o Governo adotou o uso de aquecedores solares e desenvolveu em cooperao com a OIT um programa de treinamento para estimular sua instalao e manuteno.
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Captulo 5
quadro 5.2
apoio direto ao emprego
Infraestrutura intensiva em emprego: Duas importantes medidas foram adotadas como parte do pacote de estmulo, representando mais de 40% dos desembolsos totais do pacote. Em primeiro lugar, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) foi expandido e respondeu por cerca de 75% dos desembolsos direcionados a projetos de construo na rea de transporte e utilidades pblicas. Em segundo lugar, o programa Minha Casa, Minha Vida, lanado em resposta crise, que tinha como meta a construo de um milho de novas casas em 2009 e 2010. As duas iniciativas impulsionaram o setor de construo civil: em agosto de 2010, o emprego nesse setor cresceu mais de 15% (frente a agosto de 2009), ritmo de expanso bem superior ao registrado em outros setores. Apoio agricultura familiar que responde por 16% da fora de trabalho: Para incentivar a atividade no setor agrcola, o Governo anunciou o Plano Safra 2009/2010, que garantiu R$107,5 bilhes (US$59,4 bilhes) para 4,1 milhes de unidades rurais, dos quais R$15 bilhes (US$8,3 bilhes) foram destinados a agricultores familiares. O objetivo do financiamento foi ampliar a oferta de crdito, estimular a diversificao de culturas e aumentar as garantias contra quedas de preo.
quadro 5.3
medidas de proteo social bem elaboradas

Direcionadas a: Programas que so direcionados a necessidades ou desafios especficos e no a grupos especficos tm uma probabilidade maior de atingir os seus objetivos. Bolsa Famlia: os benefcios so direcionados a famlias pobres com crianas e famlias extremamente pobres aquelas com renda per capita mensal inferior a R$65 (US$33) independentemente da composio familiar. Seguro-desemprego: os benefcios foram prorrogados por dois meses durante a crise atual, mas apenas para os trabalhadores mais severamente afetados, tais como aqueles empregados nos setores de minerao e siderurgia, especialmente atingidos pela crise (ver tambm a seo B deste captulo). Salrio mnimo: o salrio mnimo em vigor serve como referncia para uma srie de polticas de seguridade social, incluindo aposentadorias, benefcios por invalidez e desemprego, bem como para o estabelecimento da linha de pobreza. Condicionalidade: Em muitos casos, obrigaes mtuas geram motivao para os beneficirios e podem gerar resultados melhores que os inicialmente previstos. Bolsa Famlia: os beneficirios devem cumprir uma srie de requisitos nas reas de educao e sade, i.e. assegurar que crianas com idade escolar permaneam na escola e sejam vacinadas. Seguro-desemprego: os beneficirios devem ter sido empregados por pelo menos seis meses e a perda de emprego no pode ser gerada por conduta inapropriada ou demisso voluntria.
105
quadro 5.3 medidas de proteo social bem elaboradas
Atualizaes regulares de acordo com os rendimentos do mercado de trabalho: Assegurar que os benefcios sejam atualizados de maneira sistemtica e consistente com a evoluo corrente dos salrios e da renda, o que aumenta sua relevncia e efetividade. Bolsa Famlia: o critrio de elegibilidade funo das linhas de pobreza e de pobreza extrema com atualizaes regulares de acordo com a inflao e o aumento no custo de vida. Seguro-desemprego: 80% do benefcio mdio pago com base no rendimento mdio recebido pelo beneficirio, at um valor mximo (R$954), com o benefcio mensal mnimo equivalente ao salrio mnimo mensal. Salrio mnimo: Aumentos anuais planejados, como os dois aumentos anteriores do salrio mnimo (fevereiro de 2009 e janeiro de 2010), representaram um aumento real (acima da inflao) de 6% e 5,7%, respectivamente. O Governo recm-eleito reiterou seu compromisso com o aumenta do salrio mnimo em janeiro de 2011. Sem distoro em termos dos incentivos ao trabalho: As medidas de proteo social devem ser alinhadas com incentivos ao trabalho quando formuladas de maneira apropriada, as medidas de proteo social e os incentivos ao trabalho podem se reforar mutuamente. Bolsa Famlia: vrios estudos mostram que no cria um desincentivo ao trabalho e, em alguns casos, tem contribudo para aumentar a participao dos beneficirios na fora de trabalho. Seguro-desemprego: os benefcios tm durao limitada (3-5 meses). Portanto, improvvel que distoram a funo trabalho-lazer. Salrio mnimo: No h evidncias de que a presena de um salrio mnimo (ou aumentos desse salrio) tenha um efeito negativo no emprego. Ao contrrio, o caso do Brasil demonstra que aumentos do salrio mnimo podem melhorar o bem-estar dos trabalhadores de baixa renda. Consistentes com os objetivos econmicos: Quando elaboradas de maneira apropriada, as medidas de proteo social podem no apenas fornecer apoio aos indivduos, como tambm ter efeitos multiplicadores em toda a economia. Bolsa Famlia: Enquanto o programa busca reduzir a pobreza e a fome e promover o progresso social, comprovou-se que ele tambm tem um efeito positivo relevante sobre o crescimento da renda e da atividade empresarial: O multiplicador de renda mais elevado quando as transferncias pblicas so dirigidas a famlias de baixa renda; Os gastos realizados pelos beneficirios aumentam o dinamismo das economias locais, uma vez que o dinheiro gasto em produtos domsticos que so vendidos nos mercados locais. Assim, o programa tem um papel importante no estmulo criao de empregos e no desenvolvimento de pequenas e mdias empresas. Seguro-desemprego: os benefcios podem evitar quedas bruscas na qualidade de vida, manter os indivduos em contato com o mercado de trabalho formal e melhorar a qualificao profissional (job matching). Todos esses benefcios podem contribuir para ganhos de produtividade a longo prazo. Salrio Mnimo: O caso do Brasil demonstra que aumentos reais do salrio mnimo podem ter importantes efeitos positivos sobre a demanda agregada. Se bem definido, o salrio mnimo pode ajudar a reduzir a incidncia de informalidade, que por sua vez, pode afetar positivamente a competitividade.
106
Captulo 5
.. e medidas de proteo social bem elaboradas que apiam os mais vulnerveis e reforam objetivos econmicos.
Durante a ltima dcada, o Brasil desenvolveu um sistema abrangente de proteo social que, no perodo da crise, foi aperfeioado e ampliado. Em particular, o Governo (i) expandiu o programa Bolsa Famlia de transferncia condicional de renda; (ii) aumentou a proteo e o apoio a trabalhadores desempregados; e (iii) manteve o aumento previsto do salrio mnimo. Os trs programas possuem caractersticas de polticas eficazes, que se reforam mutuamente (Quadro 5.3).
O dilogo social est no centro de uma boa formulao de polticas pblicas.

O engajamento de parceiros sociais e, de forma mais geral, o tripartismo, desempenhou um papel fundamental no contexto da crise. Em primeiro lugar, a deciso de 2006, que estabeleceu a poltica de aumento do salrio mnimo entre 2007 e 2011, foi resultado de uma consulta com parceiros sociais. Alm disso, a extenso do seguro-desemprego para os trabalhadores mais afetados pela crise tambm foi produto de um engajamento tripartite. O dilogo social resultou, igualmente, em um programa que ofereceu a trabalhadores demitidos, por um perodo determinado, a possibilidade de receber seguro-desemprego enquanto realizavam cursos de qualificao. De fato, h um crescente reconhecimento no Brasil da importncia do dilogo social para moldar o debate poltico. Por exemplo, desde 2003, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) um conselho multipartite tem como objetivo dar sugestes sobre estratgias de longo prazo para o desenvolvimento econmico e social. O Conselho conta com representao do governo, empregadores, sindicatos e sociedade civil, e fez recomendaes pertinentes de medidas para mitigar os impactos da crise, bem como de polticas ps-crise. Em conjunto, essas iniciativas ajudaram a amortecer as conseqncias negativas da crise sobre os mais afetados. Porm, importante notar que estes programas comprovadamente ajudaram a estimular o dinamismo econmico local, ao mesmo tempo em que contriburam para o desenvolvimento a longo prazo do Brasil nas reas de sustentabilidade ambiental, educao, sade, nutrio e melhoria da produtividade.
107
dEsafios futuros E rEas para apErfEioamEntos
Mais ateno deve ser dada ao papel das polticas trabalhistas

No caso da maioria das medidas, a resposta brasileira crise foi um sucesso. Assim, a crise atual oferece uma oportunidade para o Brasil aprender a partir de suas prticas. O impacto ainda que de curta durao foi sentido, principalmente, no mercado de trabalho por meio de perdas de emprego; no futuro, o Governo deveria dedicar mais ateno e recursos s polticas de emprego existentes (Quadro 5.4). O Pacto Global para o Emprego solicitou que os pases ajudassem os indivduos em busca de emprego por meio de polticas de emprego ativas e bem direcionadas, incluindo o aumento de recursos, a melhoria da eficcia dos servios pblicos de emprego e o investimento nos programas de qualificao profissional. O Pacto tambm recomendou que se limitasse ou evitasse a perda de empregos por meio de prticas como a extenso do seguro-desemprego ou compartilhamento de emprego.63 De fato, segundo o Modelo Econmico de Vnculos Globais (GEL) - um modelo terico macroeconmico de uma economia fechada usada para analisar o impacto de choques de poltica em uma srie de variveis econmicas os investimentos pblicos bem concebidos na rea das polticas do mercado de trabalho, por exemplo, seguro-desemprego, manuteno do emprego, intermediao de mo de obra ou servios pblicos de emprego tem importantes efeitos positivos sobre a produo, o emprego, e os salrios (Grfico 5.1, painis A, B e C). Na verdade, os gastos pblicos em polticas ativas do mercado de trabalho tem um efeito multiplicador fiscal de 0,31 ao inicio e 0,43 depois de um ano. O efeito alcanado principalmente atravs da melhoria da eficincia do mercado de trabalho, por exemplo, investimentos em servios pblicos de emprego e formao melhoram a intermediao da mo de obra e a correspondncia entre a procura e a oferta de trabalho. Alm disso, o efeito multiplicador maior quando os gastos ocorrem no perodo de subemprego dos recursos - a melhoria das perspectivas econmicas como resultado da criao de emprego tambm leva ao aumento dos salrios e do emprego, o que refora as perspectivas de crescimento. Embora
63
OIT (2009a).
108
Captulo 5
quadro 5.4 um resumo das polticas de emprego no brasil
Servios Pblicos de Emprego: O Sistema Nacional de Emprego (SINE) foi estabelecido em 1975 para aconselhar trabalhadores desempregados, aumentar a informao sobre o mercado de trabalho e ajudar a formular e desenvolver polticas para o mercado de trabalho. O aumento rpido do desemprego nos anos 1990 levou criao de mais programas de treinamento e certificao e um aumento no nmero de setores abrangidos. O nmero de trabalhadores registrados no SINE ultrapassou cinco milhes anualmente desde 2002. Programas de qualificao: O Plano Nacional de Formao e Qualificao (PLANFOR) de 1995 buscou aumentar a produtividade do trabalho e estabeleceu o objetivo de treinar 20% da populao economicamente ativa do pas. Este programa foi implementado por meio dos governos estaduais e entidades sociais, sem o envolvimento do SINE. Onze milhes de trabalhadores foram capacitados entre 1990 e 2001; entretanto, vrios cursos no alcanaram as metas do programa. Em 2003, o PLANFOR foi substitudo pelo Plano Nacional de Qualificao Profissional (PNQ), que estabeleceu contedo pedaggico especfico e aumentou as horas de treinamento. Programas de micro-crdito: O Programa de Gerao de Emprego e Renda Rural foi estabelecido em 1994 com o propsito de expandir o crdito para micro-empresas, pequenas empresas, cooperativas e iniciativas produtivas no setor informal. O objetivo foi gerar emprego e renda mediante a concesso de emprstimos a entidades que, de outra forma, teriam acesso limitado ao crdito. Os recursos so oferecidos por vrias instituies financeiras pblicas. O programa teve como foco inicial os trabalhadores das regies metropolitanas com maiores taxas de desemprego. Em 1995, disponibilizou-se crdito tambm para o setor rural, primeiro por meio do PROGER Rural e mais tarde pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Em 2008, quase 1,8 milhes de emprstimos foram oferecidos pelo PROGER, com um valor mdio de R$9,500.
Fonte: Escritrio da OIT no Brasil.
essa interveno demande despesas no curto prazo, o modelo demonstra que os nveis de dvida se recuperam para valores semelhantes aos do cenrio em mdio prazo. Na verdade, ao longo do tempo a situao fiscal melhora devido melhoria global do emprego e dos salrios (base de impostos mais eficaz e menos gastos com benefcios como, por exemplo, seguro- desemprego).
109
grfico 5.1 impacto dos gastos em polticas ativas de mercado de trabalho
painel a. produo
0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 -0.1 -0.2 -0.3 1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 PAMT Baseline
Trimestres
painel b. Emprego
0.20 PAMT 0.15 Baseline
0.10
0.05
-0.05
13
17
21
25
29
33
37
41
45
49
Trimestres
painel C. salrios
0.20 0.15 0.10 0.05 0 -0.05 -0.10 -0.15 PAMT Baseline
13
17
21
25
29
33
37
41
45
49
Trimestres
Fonte: S. Bridji e M. Charpe (2010).

110
Captulo 5 Lies aprendidas e desafios
grfico 5.2
desempregados recebendo seguro-desemprego em pases selecionados, ano mais recente com dados disponveis (percentual do total de desempregados)
Alemanha Espanha Austrlia Frana Reino unido Canad Estados Unidos Repblica da Coria Itlia Japo Federao Russa Chile Tailndia China Turquia frica do Sul Argentina Brasil 0 10 20 30 40 50 60
Contibutivo No Contibutivo
70
80
90
100
Fonte: OIT (2010b).
... em primeira instncia, melhorando a cobertura do seguro-desemprego

Como discutido acima, o Brasil prorrogou os benefcios por dois meses e expandiu a elegibilidade para certos trabalhadores, de forma que em maro de 2009 mais de 780,000 indivduos em busca de trabalho receberam os benefcios. Enquanto o Brasil apenas um de seis pases da Amrica Latina com um regime de seguro-desemprego, a cobertura limitada. O programa cobre apenas trabalhadores do setor formal, ou cerca de 35% dos trabalhadores. A cobertura efetiva devido aos critrios de elegibilidade ainda mais baixa (Grfico 5.2); de fato, somente 7% dos desempregados no Brasil so cobertos pelo seguro-desemprego.64 Na maioria dos pases emergentes e nos poucos pases da Amrica Latina com regimes similares a cobertura efetiva muito maior (por exemplo, 20% no Chile e 13% na China e Turquia).
64
O clculo leva em conta o nmero de trabalhadores desempregados no mercado de trabalho, incluindo aqueles que esto entrando nesse mercado, os que esto informalmente empregados ou que no se qualificam para receber os benefcios. Incluem-se tambm os desempregados que esgotaram seus benefcios e, portanto, no mais se qualificam para receber os benefcios do programa de seguro-desemprego.
111
Durante tempos de crise, o Brasil e outros pases deveriam considerar a extenso dos benefcios para um grupo mais amplo de trabalhadores desempregados, permitindo, por exemplo, que trabalhadores com menor tempo de trabalho sejam elegveis para benefcios ou ampliando os critrios de elegibilidade para alm do setor de emprego. No caso do Brasil, em 2007 apenas 11.800 trabalhadores domsticos receberam seguro-desemprego, de um total de 6,7 milhes de indivduos empregados como trabalhadores domsticos. O acesso dos trabalhadores e trabalhadoras domsticos a esses benefcios poderia ter sido ampliado: as regras atuais estipulam que eles s podem receber benefcios se o seu empregador optar voluntariamente por inscrev-los no Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).65 Alm disso, critrios mais amplos de elegibilidade durante desaceleraes econmicas poderiam se basear em fatores que no so especficos ao setor. Embora em muitos casos as perdas de emprego se concentraram inicialmente no setor automobilstico e, portanto, o critrio mais amplo de elegibilidade tinha mrito as empresas cuja demanda originria direta ou indiretamente dessa indstria tambm foram atingidas. Por exemplo, no municpio de Betim, em Minas Gerais, entre novembro de 2008 e maro de 2009 houve uma perda lquida de mais de 7.000 empregos industriais formais, mas emprego no setor de servios tambm diminuiu em quase 2.000 postos durante o mesmo perodo.
... e fortalecer os vnculos com outros programas voltados para o mercado de trabalho, criando, por exemplo, obrigaes recprocas relacionadas qualificao.
Os tomadores de deciso no Brasil poderiam ter utilizado a crise como uma oportunidade para fortalecer outras polticas de emprego, como a intermediao de mo de obra e a formao profissional, e poderiam ter melhorado a integrao desses programas com o sistema de seguro-desemprego. Por exemplo, h pouca ou nenhuma condicionalidade para o recebimento do seguro-desemprego, e os beneficirios poderiam se integrar em programas de formao profissional ou outros tipos de programas relacionados ao mercado de trabalho. Embora o Brasil tenha uma srie de polticas de emprego, algumas das quais vigentes h vrias dcadas, a intermediao da mo de obra e a formao profissional no foram includas na resposta crise.
65
O Fundo de Garantia por Tempo de Servio um sistema de indenizao financiado pelo empregador, no qual 8% do salrio do trabalhador depositado em uma conta individual todos os meses. O trabalhador pode ter acesso ao fundo aps uma demisso, aposentadoria ou para a compra de um imvel. Em caso de demisso sem justa causa, o empregador paga uma multa equivalente a 40% do valor do fundo.
112
Captulo 5
Entretanto, para que as polticas e programas voltados ao mercado de trabalho sejam efetivos, um servio pblico competente de emprego (PES) essencial. Porm, uma avaliao recente do sistema pblico de emprego do Brasil revelou algumas deficincias significativas que devem ser enfrentadas (DATAUnB, 2010). Um problema importante a baixa taxa de encaminhamento de trabalhadores que recebem os benefcios do seguro-desemprego ao sistema de intermediao para o mercado de trabalho. Em 2009, apenas 2,1% dos trabalhadores desempregados receberam apoio do SINE durante a busca por trabalho. Alm disso, mesmo quando encaminhados, as taxas de colocao do SINE so baixas, em torno de 18% dos quase seis milhes de trabalhadores registrados entre 2007 e 2009. A baixa taxa de colocao se deve, parcialmente, aos diferentes perfis dos trabalhadores registrados no SINE e das demandas do mercado. Em geral, os empregadores buscavam trabalhadores com ensino mdio e com menos de 40 anos de idade, enquanto os indivduos registrados no SINE tm, em geral, menor nvel educacional e maior idade, ou so jovens com ensino, porm com limitada experincia profissional. A formao profissional tambm no bem integrada no sistema pblico de emprego. Apenas 1,7% dos beneficirios do seguro-desemprego foram encaminhados a um curso profissional de capacitao (ver Grfico 5.3). Com efeito, a avaliao do sistema pblico de emprego revelou que so os jovens com maior nvel educacional, com acesso informao pela internet, que geralmente estavam inscritos nos cursos oferecidos pelo Plano Nacional de Qualificao. Das 124.000 pessoas que participaram de um curso do PNQ em 2007, apenas 16% tinham 40 anos ou mais, e 51% tinham 24 anos ou menos. Ademais, os cursos geralmente no tinham sucesso entre jovens no sentido de lev-los a uma colocao no mercado de trabalho, j que havia pouca formao profissional e poucas oportunidades de estgios depois do trmino do curso.66 Embora a formao profissional no possa resolver o problema da falta de oferta de empregos durante uma crise, cursos de capacitao profissional, quando bem desenhados, podem melhorar as perspectivas de emprego e apoiar uma recuperao produtiva.
66
Universidade de Braslia, DATAUnB (2010).

113
grfico 5.3
Encaminhamento de beneficirios de seguro-desemprego a um curso de formao, brasil, 2009 (percentuais)

No foi encaminhado Por iniciativa prpria Sim, pelo ex-empregador Sim, atravs do SINE Pelo encaminhamento a familia ou amigos outras 0 1.7 1.3 1.0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 6.5 6.5 83
Fonte: Universidade de Braslia, DATAUnB.
Ao mesmo tempo, resultados educacionais precisam ser melhorados.

Nas ltimas duas dcadas, o Brasil fez progressos considerveis em termos de matrculas no ensino primrio e secundrio. Por exemplo, a taxa de escolarizao bruta na educao (ambos os sexos) passou de apenas cerca de 67% em 1990 para mais de 87% em 2005. Como resultado, houve tambm algumas melhorias importantes nas taxas de alfabetizao. No entanto, os nveis globais de competncias dos estudantes jovens ainda so um problema importante. Por exemplo, no ranking da OCDE de competncias leitura, cincias e matemtica, o Brasil est muito abaixo da maioria dos pases industrializados (Grfico 5.4). A menos que sejam feitos esforos para melhorar as competncias bsicas, isso vai comprometer as perspectivas de trabalho futuro do mercado de uma grande proporo da fora de trabalho, proporcionando importantes consequncias negativas na competitividade global.
Ateno poderia ter sido dada aos regimes de manuteno de emprego.

Como a crise teve uma curta durao, as empresas poderiam ter sido mais bem sucedidas caso tivessem tomado medidas para limitar as demisses. A perda de empregos pode ter repercusses significativas e persistentes na moral e na produtividade quando e se h uma recontratao. Houve algumas tentativas de limitar as demisses no Brasil, principalmente por meio do programa Bolsa Qualificao, mediante o qual os trabalhadores participam de um curso de treinamento e recebem seguro-desemprego por alguns meses, retornando em seguida ao local de trabalho. Em 2008, 7.700
114
Captulo 5
grfico 5.4 resultados internacionais da pisa em leitura, matemtica e cincia. 2009
600 Leitura Matemtica Cincia
500
400
300 Xangai China Holanda Finlndia Alemanha Espanha Canad Japo Sucia Frana Tailndia Reino Unido Mxico Colmbia Brasil Chile Coreia do Sul Estados Unidos Federao Russa Indonsia Austrlia Itlia Turquia Argentina
Fuente: OECD PISA 2009 database.
trabalhadores participaram do programa, mas durante a crise o nmero subiu para aproximadamente 20.100.67 Alguns acordos coletivos tambm foram assinados como discutido acima segundo os quais os trabalhadores concordaram em tirar frias coletivas e reduzir a jornada de trabalho com um salrio reduzido. Porm, como as perdas de emprego e a queda do PIB no Brasil foram de curto prazo, medidas como o compartilhamento de emprego, segundo a qual os trabalhadores concordam em trabalhar horas reduzidas em alguns casos com compensao do governo pela reduo de salrio poderiam ter sido eficazes para diminuir o nmero de demisses, como no caso da Alemanha (Quadro 5.1).68 De fato, embora o PIB da Alemanha tenha cado bruscamente durante a crise, a taxa de desemprego aumentou pouco, de uma mdia de 7,2% em 2008 para 7,6% em 2009 (no mesmo perodo, a taxa mdia de desemprego da Unio Europia aumentou
67 68
Giubertti (2010). Para mais informaes sobre o programa alemo de trabalho compartilhado, ver Dietz et al. (a ser publicado); Crimman et al. (2010).
115
quadro 5.5 o programa de compartilhamento de emprego da alemanha
Em resposta crise econmica, arranjos de trabalho de curto prazo (Kurzarbeit) foram ampliados em 2008 de seis para 18 meses. Em maio de 2009, a durao mxima foi novamente ampliada para 24 meses. No mbito do programa, os empregadores podem solicitar assistncia temporria do Estado para complementar o salrio dos empregados que esto trabalhando com reduo da jornada de trabalho. A assistncia est disponvel para estabelecimentos que enfrentam uma perda de emprego temporria e inevitvel devido a fatores econmicos. A Agncia Federal de Emprego cobre 67 por cento da perda total de salrio sofrida pelo assalariado (60 por cento para trabalhadores sem filhos), e os empregadores so reembolsados por 50 por cento das contribuies seguridade social realizadas em nome dos trabalhadores. Este valor pode subir para 100 por cento caso o tempo de inatividade (i.e. horas reduzidas de trabalho) seja utilizado para o treinamento. O Estado tambm paga pela contribuio dos empregadores para benefcios sociais, aposentadoria, plano de sade, seguro desemprego, etc. Durante a crise, uma mdia de 1,1 milhes de pessoas foram contratadas por meio de arranjos de trabalho de curto prazo, frente a menos de 150.000 pessoas antes da crise. Apenas em 2009, um nmero estimado de 340.000 empregos foi preservado por meio de redues na jornada semanal de trabalho, horas extras, trabalho de curto prazo e bancos de horas de trabalho. Assim, o programa Kurzarbeit provou ser uma forma muito eficaz e acessvel para minimizar o desemprego e custos associados.
Fontes: Dietz et al. (a ser publicado); OIT (2009b).
1,9 ponto percentual). Alternativamente, mais acordos setoriais poderiam ter sido concludos, como ocorreu nos anos 1990 com as cmaras setoriais do ABC paulista ou o plo industrial do Amazonas durante a crise atual. Nestes casos, os incentivos fiscais oferecidos pelo governo tiveram um papel catalisador, trazendo os empregadores para as negociaes e garantido a preservao de trabalhadores.
Os esforos para reduzir a pobreza, a desigualdade de renda e o emprego informal devem continuar
Vrios desafios estruturais tambm devem ser confrontados. Nas duas ltimas dcadas, o Brasil realizou um progresso substancial na reduo da pobreza, da desigualdade de renda e do emprego informal. Em grande medida, esta tendncia manteve-se durante a crise apoiada principalmente pela implementao de polticas sociais direcionadas. Entretanto, a pobreza e a desigualdade e em menor grau o emprego informal permanecem
116
Captulo 5
altas para os padres internacionais e, em alguns casos, substancialmente mais elevados que em outros pases da Amrica Latina. Em termos da parcela da populao vivendo abaixo da linha da pobreza, em uma comparao recente entre pases da Amrica Latina, o Brasil tem um desempenho bom. Entre os noves pases da regio com dados disponveis, o Brasil apresenta a segunda menor taxa de pobreza, um pouco acima de 25% (Grfico 5.5, grfico A). Entretanto, preocupante que um quarto da populao atual viva abaixo da linha da pobreza. E, se por um lado muitos brasileiros se beneficiam de um conjunto de programas disponveis (i.e. um quarto da populao se beneficia do Bolsa Famlia), o fato de que tantas famlias sejam elegveis para estes programas merece considerao sobre como garantir que, com o passar do tempo, indivduos e famlias progridam e fiquem menos dependentes destes programas. De forma similar, um nmero significativo de brasileiros quase 13% vive com menos de US$2 por dia, o que um nmero muito elevado se comparado a outras economias emergentes importantes e a pases da Amrica Latina, como, por exemplo, Argentina, Chile, Malsia, Mxico, Tailndia e Uruguai (Grfico 5.5, grfico B).
grfico 5.5 taxas de pobreza em pases selecionados, ltimo ano com dados disponveis, 20042008 (percentual da populao) painel a:. taxa de pobreza em pases selecionados da amrica latina segundo definies nacionais
50 44.3 40 30 20 10 0 42.7 36.2 34.8 33.0
27.7
27.6 25.8 16.4
Repblica Dominicana
Equador
Mxico
Amrcia Latina
Panam
Venezuela
Brasil
Fontes: Comisso Econmica das Naes Unidas para Amrica Latina e Caribe (CEPAL), Diviso de Estatsticas e Projees Econmicas para o Grfico A; Banco Mundial, ndices Mundiais de Desenvolvimento para o Grfico B.
Costa Rica
Peru
117
grfico 5.5 taxas de pobreza em pases selecionados, ltimo ano com dados disponveis, 20042008 (percentual da populao) painel b:. pobreza em pases selecionados
40 35 30 25 20 15 10 5 Tailndia Colmbia Venezuela Paraguai China Panam Peru Mxico Malsia Brasil Guatemala Equador Turquia Argentina 0 27.9 24.3 17.9 17.8 14.2 12.8 12.7 36.3
11.5
10.2
8.2
8.2
7.8
7.3
4.3
2.4 Chile
Nota: Os dados para o Grfico B referem-se ao ano mais recente com disponibilidade de dados durante o perodo especificado; pobreza em renda se refere parcela da populao vivendo com menos de US$2,00 por dia em preos internacionais de 2005. Fontes: Comisso Econmica das Naes Unidas para Amrica Latina e Caribe (CEPAL), Diviso de Estatsticas e Projees Econmicas para o Grfico A; Banco Mundial, ndices Mundiais de Desenvolvimento para o Grfico B.
Na mesma linha, a desigualdade de renda continuou a cair mesmo durante a crise, como ilustrado no Captulo 1. Entretanto, apesar deste progresso, o Brasil tem um dos nveis mais altos de desigualdade de renda medida pelo ndice de Gini entre pases do G20 e determinados pases da Amrica Latina (Grfico 5.6). Apenas a Bolvia, Colmbia e frica do Sul tm uma distribuio de renda mais desigual. J que a demanda domstica um componente importante do crescimento do Brasil, importante estar consciente de quaisquer efeitos adversos que podem ter a desigualdade de renda sobre a acumulao da dvida das famlias. Na verdade, a dvida das famlias, consumo excessivo e as desigualdades de rendimento desempenharam um papel fundamental no desencadeamento da atual crise em muitos pases.
e o salrio mnimo deve continuar a desempenhar um papel vital.

Parte do desafio com relao desigualdade de renda a alta taxa de emprego informal. A taxa de informalidade no Brasil caiu nos ltimos anos, de forma que em agosto de 2010 a parcela de assalariados sem
118
Captulo 5
Uruguai
grfico 5.6 desigualdade de renda no g20 e pases selecionados da amrica latina, 2007 (ndice de gini)
60 50 40 30 20 10 Canad Alemanha Colmbia Paraguai Bolvia El Salvador Mxico Costa Rica China Indonsia frica do Sul Uruguai Venezuela, B. R. of Equador Argentina Turquia Reino Unido Austrlia Espanha Frana Brasil Chile Republica da Coria Estados Unidos Japo Peru ndia Itlia
Nota: O ndice de Gini tem um intervalo de 0 a 100. Um valor de 0 representa igualdade absoluta e 100 igualdade relativa. Fonte: PNUD (2009).
carteira de trabalho assinada nas seis reas metropolitanas era de apenas um quarto comparado com um tero antes da crise. Ainda assim, o emprego informal no Brasil representa metade da fora de trabalho, deixando muitos trabalhadores sem proteo adequada (Grfico 5.7).69 Em vrios aspectos, os esforos do Brasil para promover a criao de empregos formais contriburam positivamente para melhorar este quadro. Ao mesmo tempo, outras polticas direcionadas ao mercado de trabalho, principalmente a existncia e atualizao regular do salrio mnimo, podem desempenhar um papel importante para reduzir a incidncia da informalidade, enquanto aumentam a competitividade. Embora isso possa parecer contraditrio frente a um quadro de oferta e e procura, o aumento dos rendimentos dos trabalhadores, especialmente daqueles situados na parte inferior da pirmide salarial, estimula o consumo atravs da aquisio de bens e servios produzidos internamente. A demanda agregada adicional provocada pelo maior poder aquisitivo, aumenta a demanda por trabalhadores, especialmente nas reas de produo, distribuio e comrcio varejista, dos quais muitos empregos so formais.70
69 O emprego informal inclui trabalhadores assalariados, incluindo trabalhadores domsticos, sem carteira de trabalho assinada; trabalhadores autnomos; trabalhadores que no contribuem previdncia social; e trabalhadores no remunerados. 70 Berg (2011).
119
grfico 5.7 Emprego informal, 20012006
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Tailndia Venezuela Republica Dominicana Paraguai ndonsia Colmbia Uruguai ndia China Egito Mxico Brasil Chile frica do Sul Equador Argentina 0
Nota: Os dados se referem ao ano mais recente com dados disponveis durante o perodo especificado. Fonte: Baccheta, Ernst and Bustamante (2009).
Finalmente, o Brasil deve continuar a melhorar a competitividade global.

Para melhorar a competitividade do pas e suas perspectivas de desenvolvimento, so necessrias polticas para empreender as reformas institucionais, ampliar as taxas de investimento, reformular o sistema tributrio e garantir uma taxa de cmbio que se alinhem para melhorar a competitividade do pas e suas perspectivas de desenvolvimento. Em primeiro lugar, h uma excessiva dependncia nas exportaes de commodities para o crescimento. Neste sentido, so necessrias polticas para incentivar os investimentos, incluindo infra-estrutura fsica e social, em outras reas, na tentativa de diversificar e desenvolver outros setores de ponta - como foi o caso com a aeronutica do Brasil e biotecnologia, por exemplo. Mas os nveis de investimento global - em torno de 17% do PIB - baixo, comparado a outros pases emergentes, especialmente na sia em desenvolvimento, onde os nveis de investimento so, em mdia acima de 40% do PIB. Alm disso, cabe ampliar o investimento em pesquisa e desenvolvimento, que gira em torno de apenas 0,5% do PIB.
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Captulo 5
Segundo, h uma srie de impostos sobre a produo e consumo que dificultam a demanda interna e agravam a desigualdade de renda. Diante desse contexto,poderiam ser empreendidos esforos para melhorar a progressividade do sistema atual de impostos. Finalmente, quando o pas se recuperou da crise, os fluxos de capital retornaram - impulsionados pela perspectiva econmica positiva e pelas taxas de juros mais altas. Isto levou a uma significativa valorizao do Real, apesar dos controles de capital (taxa de 2%) institudos em outubro de 2009. Vale ressaltar que uma excessiva apreciao da moeda pode amortecer os setores orientados para a exportao e criao de emprego. O Brasil, na condio de membro do G-20, poderia desempenhar um papel proeminente em prol da defesa para a regulamentao dos fluxos internacionais de capitais, em benefcio no s da economia brasileira, mas tambm de toda a economia mundial.
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ConClusEs E pErspECtivas
Este captulo e o relatrio de forma geral destaca uma srie de lies valiosas decorrentes do sucesso do Brasil em mitigar os impactos sociais e no mercado de trabalho de uma crise econmica e financeira global de amplas propores. Essas lies servem como boas prticas para pases que continuam enfrentando desafios gerados pela crise. A experincia do Brasil revela que polticas sociais e de emprego no so apenas residuais ao crescimento econmico, mas, com efeito, ajudam a estimular o crescimento, a produtividade e o dinamismo econmico alm de fornecerem apoio essencial aos mais vulnerveis. Estas so lies que vo muito alm da atenuao do efeito-contgio da crise, oferecendo orientaes sobre como construir sociedades produtivas, competitivas, inclusivas e sustentveis. Neste aspecto, enquanto o Brasil obteve um progresso notvel tanto recentemente quanto ao longo da ltima dcada este captulo chamou ateno para uma srie de desafios importantes com os quais o pas ainda se defronta. Todavia, a fora da recuperao econmica em curso representa uma oportunidade importante para enfrentar e resolver essas questes de longo prazo.
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Captulo 5
rEfErnCias
Bacchetta, M.; Ernst, E.; Bustamante, J. P. 2009. Globalization and informal jobs in developing countries, a joint study of the International Labour Office and the Secretariat of the World Trade Organization [Globalizao e empregos informais em pases em desenvolvimento, um estudo conjunto entre a Organizao Internacional do Trabalho e a Organizao Mundial do Comrcio] (Genebra, OIT/OMC). Berg, J. 2011. Laws or Luck? Understanding Rising Formality in Brazil in the 2000s, [Legislao ou Boa Sorte? Entendendo o aumento da formalizao no Brasil nos anos 2000], em S. Lee e D. McCann, Regulating for Decent Work: New directions in labour market regulations [Regulamentando para o Trabalho Decente: Novos caminos na regulao do mercado de trabalho], (Genebra e Basingstoke, OIT e Palgrave Macmillan). Cardoso, J. C. 2007. De volta para o futuro? As fontes de recuperao do emprego formal no Brasil e as condies para sua sustentabilidade temporal, IPEA Texto para discusso 1310. Crimmann, A.; Wiener, F.; Bellmann, L. 2010. The German work-sharing scheme: An instrument for the crisis, em Conditions of Work and Employment Series No. 25 [O regime de trabalho compartilhado da Alemanha: um instrumento para a crise] (Genebra, OIT). DATAUnB. 2010. Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego no Brasil, Braslia: Universidade de Braslia. Dietz, M.; Stops, M; Walwei, U. Maintaining jobs in times of crisis: Lessons from the German experience, [Mantendo empregos em tempos de crise: lies a partir da experincia alem]. Trabalho para Discusso No. 207, Instituto Internacional de Estudos do Trabalho, Genebra, OIT (IILS). Goi, E.; Lopez, H.; Servn, L. 2008. Reforma fiscal y equidad social en Amrica Latina [Reforma fiscal e eqidade social na Amrica Latina], em J. L. Machinea e N. Serra (eds): Hacia un nuevo pacto social [Rumo a um novo pacto social] (Santiago, CEPAL-CIDOB). Giubertti, A. M. 2010. Crise financeira no Brasil, Boletim n 2, Ministrio de Trabalho e Emprego Jtting, J. P.; Laiglesia, J. R. 2009. Employment, poverty reduction and development: Whats new?, [Emprego, reduo da pobreza e desenvolvimento: o que h de novo?] em J. P. Jtting e J. R. Laiglesia (eds.): Is informal normal? Towards more and better jobs in developing countries [Informal normal? Em direo a mais e melhores empregos nos pases em desenvolvimento] (Paris, OCDE).
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Lindert, K.; Skoufias, E.; Shapiro, J. 2006. Redistributing income to the poor and the rich: Public transfers in Latin America and the Caribbean, [Resdistribuindo renda para os pobres e os ricos: transferncias pblicas na Amrica Latina e Caribe] Trabalho pra Discusso No. 0605 (Washington, DC, Banco Mundial). Organizao Internacional do Trabalho (OIT). 2010. World of Work Report 2010: From one crisis to the next?, Instituto Internacional de Estudos do Trabalho (IILS), Genebra. [Relatrio Mundial sobre Emprego 2010: de uma crise outra?]. . 2010b. World Social Security Report 2010/11 [Relatrio Mundial de Seguridade Social 2010/11] (Genebra). . 2010c. Accelerating a job-rich recovery in G20 countries: Building on experience [Acelerando uma recuperao rica em emprego nos pases do G20: construindo com base na experincia], Trabalho apresentado na reunio do Ministros do Trabalho e Emprego do G20, Washington, 2021 de Abril. . 2010d. Employment and social protection policies from crisis to recovery and beyond: A review of experience [Polticas pblicas de emprego e proteo social, da crise recuperao: uma viso a partir da experincia], Trabalho apresentado na reunio do G20 Ministrios do trabalho e Emprego, Washington, 2021 de abril. . 2009a. Recovering from the crisis: A Global Jobs Pact [Recuperando da crise: Um Pacto Mundial para o Emprego], adotado pela Conferncia Internacional do Trabalho na sua 98a Sesso, Genebra, 19 de junho de 2009. . 2009b. World of Work Report 2009: The global jobs crisis and beyond [Relatrio Mundial de Emprego 2009: a crise mundial do trabalho e alm] (Genebra, Instituto Internacional de Estudos do Trabalho (IILS)). Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). 2009. Human Development Report 2009: Overcoming barriers Human mobility and development [Relatrio de Desenvolvimento Humano 2009: Ultrapassar Barreiras Mobilidade e desenvolvimento humanos]. (Nova Iorque). Satchi, M.; Temple, J. 2006. Growth and labour markets in developing countries [Crescimento e mercados de trabalho nos pases em desenvolvimento], Departamento de Economia, Trabalho para Discusso 06/581 (Bristol, Universidade de Bristol).
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Captulo 5
Brasil : Uma estratgia inovadora alavancada pela renda Costuma-se argumentar que as polticas para promover a incluso social e a equidade afetam o crescimento econmico, o que sugere a inevitabilidade de um tradeoff entre esses objetivos econmicos e sociais. A crise que eclodiu em 2008 que foi precedida por um aumento das desigualdades sociais - tem mostrado que no h esse automatismo. Na verdade, se bem formuladas e integradas, as polticas de equidade tambm podem promover a prosperidade e reduzir o risco de futuras crises. O objetivo dos Estudos sobre Crescimento com Equidade mostrar a importncia da complementaridade entre polticas econmicas e sociais no processo de desenvolvimento. O caso do Brasil um importante exemplo de crescimento com equidade. Ao longo dos ltimos anos, o pas lanou uma ampla gama de polticas sociais e de emprego. As medidas foram cuidadosamente concebidas e implementadas em sinergia com as polticas macroeconmicas, permitindo que o pas reduzisse a pobreza e a informalidade, alm de alcanar uma das recuperaes econmicas mais notveis do mundo.
ISBN 978-92-9014-964-4
9 789290 149644

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Captulo 1 : desempenho econmico e do mercado de trabalho

Captulo 2 : a resposta do brasil crise

Captulo 3 : manuteno do emprego mediante o estmulo a setores-chave

Captulo 4 : Estmulo demanda agregada por meio da proteo social

75 75 77 82 94 95 101 101 102 108 122 123

Captulo 5 : lies aprendidas e desafios

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rEsumo EXECutivo E rEComEndaEs

Inicialmente, o impacto da crise no Brasil foi significativo

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mas a recuperao iniciou-se logo aps o incio da crise

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No futuro, entretanto, as polticas de emprego poderiam ser fortalecidas...

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... e a eficcia do Servio Pblico de Emprego, Trabalho e Renda aumentou

complementada por melhorias contnuas para integrar os objetivos econmicos e sociais...

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Captulo 1 dEsEmpEnho EConmiCo E do mErCado dE trabalho introduo

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trajEtria maCroEConmiCa E mECanismos dE transmisso da CrisE

quadro 1.1 Canais de transmisso da crise no brasil

...mas a queda na produo foi comparativamente pequena e de curta durao.

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Amrica Latina Mundo

Fonte: FMI (2010a).

Desempenho econmico e do mercado de trabalho

Investimento Consumo Privado Consumo do governo

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dEsEmpEnho do mErCado dE trabalho

Desempenho econmico e do mercado de trabalho

de 2008 e o segundo trimestre de 2010

Austrlia Alemanha Holanda

ustria Blgica Canad Repblica da Coria

Sucia Itlia Japo Finlndia

Frana Reino Unido Dinamarca

Portugal EU27 Estados Unidos

Variao real do PIB

painel b. pases emergentes do g20 e unio Europia Variao no emprego

Indonsia Argentina Polnia China

Brasil Mxico Rep. Checa Malta Chipre

Eslovnia Rssia Romnia Hungria Eslovquia

Variao real do PIB

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-1.5 -2.2 -2.7 -3.0

... com o emprego atingindo nveis pr-crise j no final de 2009.

Desempenho econmico e do mercado de trabalho

Pico Pr-crise atingido

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aos anos anteriores, 20082010

... mas os jovens continuam a ter dificuldades.

Ha et al (2010). Ver IILS (2010).

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grfico 1.7 nveis de emprego por idade, 20082010 (milhares)