La construccin de acuerdos nacionales en educacin.

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PROMEDLAC IV

EL CAMBIO EN LOS SISTEMAS DE EDUCACION SUPERIOR. APUNTES SOBRE EL CASO CHILENO

Jos Joaqun Brunner*

La pregunta que interesa abordar aqu no es tanto si acaso la educacin superior en Amrica Latina ha cambiado durante las ltimas tres dcadas, asunto que es de suyo evidente, sino cmo o sea, a travs de qu mecanismos y qu transformaciones estn experimentando las modalidades del cambio Por de pronto, entonces, nuestro foco no se dirige hacia el contenido de los cambios (por ejemplo, la expansin de la cobertura, la diferenciacin institucional, la profesionalizacin docente, etc.).1 En vez de eso se desea identificar de qu manera esos cambios se producen y cmo estn variando los modos de cambiar de la educacin superior. En la primera parte elaboramos una tipologa de los modelos de coordinacin del cambio. Esto es, qu tipo de agencias actores, estructuras, mecanismos e instrumentos regulan las dinmicas de cambio en los sistemas de educacin superior. Esa tipologa es usada para establecer algunas comparaciones internacionales y para caracterizar los cambios en la educacin superior de Amrica Latina. En la segunda parte estudiamos las transfor-

maciones experimentadas por la educacin superior en el caso chileno, con especial atencin al perodo 1980-1990. Por ltimo, en la tercera parte se analiza el proceso en curso de formulacin y adopcin de una nueva poltica para el sistema de educacin superior chileno. En particular se analizan las condiciones que han hecho posible formular una poltica de consenso en este mbito. Modelos de cambio Factores de cambio Los sistemas de educacin superior2 cambian a consecuencia de la operacin de factores endgenos o intrasistmicos; de la adaptacin del sistema o sus partes a demandas provenientes del entorno; y de la transformacin de uno o ms elementos del sistema por la accin estratgica de actores provistos de recursos para intervenir. Pueden conectarse fcilmente esos tres modos principales de cambio de los sistemas de educacin superior con los tres mecanismos tpicos de coordinacin a que se refiere Burton Clark en su clsico anlisis de las organizaciones acadmicas.3

* Jos Joaqun Brunner, cientista social que posee una experiencia de coordinar la conformacin de un acuerdo nacional sobre educacin superior en Chile, relata y analiza el proceso vivido. Ilustra el mecanismo de formacin de comisiones a nivel presidencial adscritas al Ministerio de Educacin en la elaboracin de una propuesta legislativa para ser enviada al Parlamento; los procesos de designacin, trabajo, consulta y sancin. Este documento se realiz en el marco del Proyecto CEPAL/UNESCO Estrategia educativa para la transformacin productiva con equidad, con la cooperacin del International Development Research Center del Canad. 1 He tratado extensamente este tema en Brunner Jos Joaqun, Educacin superior en Amrica Latina: cambios y desafos, Fondo de Cultura Econmica, Santiago de Chile, 1990.

Sobre los cambios de los sistemas de educacin superior puede consultarse Clark, Burton, The Organizational Conception, en Clark, Burton (ed.) Perspectives on Higher education. Eight Disciplinary and Comparative Views, University of California Press, 1984. Asimismo, Brunner, Jos Joaqun, Notas para una teora del cambio en los sistemas de educacin superior, FLACSO, Santiago de Chile, Documento de Trabajo N 381, 1988. Ver Clark, Burton, The Higher Education System. Academic Organization in Cross-National Perspective; University of California Press, 1983, cap. 5.

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El modelo de coordinacin profesional As, el primer modo de cambio intrasistmico o endgeno corresponde a la actuacin de la profesin acadmica y a su ncleo mejor dotado de recursos de poder, que Clark llama oligarquas acadmicas. En trminos generales podemos hablar de un modelo de cambio coordinado por la profesin acadmica, trtese de los docentes, los investigadores o los administradores institucionales y cualquiera sea la forma en que se organizan para actuar (grupo disciplinario o equipo interdisciplinario, departamentos, escuelas o facultades, estamento funcional, asociacin o sindicato,oligarqua,movimientopoltico-institucional, etc.). Bajo este modelo el cambio es habitualmente fragmentario, se basa en la autoridad experta o corporativo que detentan los actores profesionales del sistema y puede imponerse de arriba hacia abajo o surgir de abajo hacia arriba. Adopta dos subtipos principales: puede ser guiado por el conocimiento como ocurre en el caso del cambio dentro de las disciplinas cientficas o por los intereses posicionales de los actores, como ocurre cuando se modifica la carrera acadmica para favorecer el ascenso de una nueva generacin de docentes.4 El modelo de coordinacin por el mercado El segundo modo de cambio adaptacin al entorno corresponde a interacciones de tipo mercado que el sistema establece con su entor-

no, respondiendo a demandas y oportunidades mediante la produccin de determinados comportamientos y productos institucionales. Podemos hablar de un modelo de cambio coordinado por el mercado cuando el sistema y sus partes se modifican o transforman para adaptarse a exigencias del medio, lo cual frecuentemente ocurre sin que exista una previa programacin del cambio. En este modelo el cambio es por lo general no intencionado, automtico y se regula por medio de los intercambios que se establecen entre el sistema y su entorno. Los mercados pertinentes son variados y su operacin determina diversas formas y procesos de cambio. En particular, son importantes los mercados de consumidores o usuarios, el mercado laboral interno (el mercado acadmico), el mercado de las ocupaciones tcnico profesionales y el mercado reputacional, en el cual los establecimientos compiten en trminos de su prestigio institucional. A diferencia del cambio conducido por la profesin, en este caso predominan los estmulos del extrasistema sobre los factores internos, los mecanismos sobre los actores, los cambios no planificados sobre aquellos programados y los ajustes annimos por sobre la comunicacin. El modelo de coordinacin poltica El tercer modo de cambio basado en la accin estratgica de actores interesados y provistos de recursos para intervenir puede caracterizarse como un modelo de cambio coordinado por la poltica.5 En este caso, el cambio es iniciado habitualmente desde arriba y desde fuera del sistema por el gobierno y consiste en un plan o curso de accin dirigido hacia metas. Se adopta mediante decisiones de autoridad que pueden tener una ejecucin marcadamente poltica o predominantemente burocrtica.

Ambos tipos de dinmicas suelen conectarse entre s. As, por ejemplo, la ocupacin de posiciones depende al menos parcialmente del reconocimiento provisto por los pares a las contribuciones que cambian o hacen avanzar el conocimiento. A su vez, los cambios en la estructura de posiciones y de sus ocupantes puede influir sobre el cambio del conocimiento, como muestra el clsico estudio de Joseph Ben David sobre los orgenes de la psicologa en Alemania. Sobre el tema general, vase Brunner, Jos Joaqun y Flisfich, Angel Los intelectuales y las instituciones de la cultura, FLACSO, Santiago de Chile, 1983.

El trmino poltica se usa aqu exclusivamente en el sentido anglosajn de policy; no como politics.

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En este tipo de cambio intervienen los actores habituales de la poltica: ministerios, parlamento, grupos de inters, medios de comunicacin, opinin pblica y las propias instituciones del sistema en cuanto actores poltico-institucionales de cuyas interacciones resultan decisiones que luego son ejecutadas mediante los medios de la poltica y burocrticos. Modelos conceptuales Los modelos de cambio identificados no existen en forma pura salvo en el mundo de las ideas. Por el contrario, los cambios empricamente observables en los sistemas de educacin suelen ser coordinados o regulados por una mixtura de elementos provenientes de los tres modelos identificados. Por ejemplo, un sistema cambia para responder a demandas externas que son procesadas por mecanismos de tipo mercado pero, a la vez, las dinmicas de cambio as generadas son reforzadas o resistidas por los actores profesionales internos y por agencias externas que recurren a formas polticas de regulacin. En otras palabras: los sistemas de educacin estn en continua transformacin o se encuentran en estados de relativo no cambio o conservacin de su fisonoma estructural y funcionamiento debido a una mezcla de dinmicas que los atraviesan y que son coordinadas por la profesin, por el mercado y por la poltica. Los grupos que estn detrs de esas diversas agencias de coordinacin luchan entre s no slo en trminos de sus intereses y concepciones sino, adems, para favorecer el predominio de una u otra agencia o de una u otra combinacin de ellas. En general, luchan por el control de las dinmicas de cambio y conservacin del sistema. Adems, las dinmicas de cambio varan en cuanto al tipo de coordinacin a que pueden estar afectas segn su mayor o menor alcance. Esto es, si acaso se refieren al sistema en su conjunto, a un grupo de instituciones relativamente homogneas (que ms adelante llamaremos un sector), a uno u otro establecimiento, o

a alguna subdivisin dentro de un establecimiento (desde la facultad hasta el departamento). As, por ejemplo, dinmicas coordinadas polticamente rara vez alcanzan a los segmentos internos de una institucin. Por el contrario, dinmicas de cambio coordinadas de acuerdo al modelo profesional difcilmente pueden afectar al sistema en su conjunto. Combinaciones empricas Al analizar emprica e histricamente procesos de cambio en los sistemas de educacin superior se observa que se encuentran regulados por una combinacin especfica de agencias o, ms precisamente, por una constelacin o mezcla de elementos provenientes de las agencias identificadas por los modelos conceptuales. Sin embargo, puede postularse que en cada sistema tiende a predominar una constelacin emprica de organizacin del cambio, la cual posee una dinmica que le otorga su peculiar estilo o figura: profesional, de mercado o poltica. Comparaciones internacionales A nivel de sistemas comparados puede establecerse, por ejemplo,6 que en el sistema norteamericano (Estados Unidos) la constelacin predominante es de mercado pero que en el caso de las research universities existe una alta incidencia del factor profesional en la coordinacin del

Para lo que sigue ver la caracterizacin del cambio en el sistema norteamericano que hace Clark, Burton, Implementation in the United States: A comparison with European higher education, en Cerych, Ladislav & Sabatier, Paul, Great Expectations and Mixed Performance, Trentham Books, Chester, 1986, Annex, pp. 259-67. Asimismo, Clark, Burton, The Higher Education System op. cit.; Rune Premfors, The politics of Higher Education in a Comparative Perspective, Stockholm Studies of Politics, No. 15, Stockholm, 1980; y Teichler, Ulrich, Changing Patterns of the Higher Education System. The Experience of Three Decades, Jessica Kingsley Publishers, London, 1988.

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cambio (del tipo que llamamos guiado por intereses de conocimiento). La poltica como agencia coordinadora de procesos de cambios no est tampoco ausente, por ejemplo a travs de la asignacin de cuantiosos recursos para la investigacin y diversas prcticas regularizadoras a nivel federal o estadual. En el caso de la Unin Sovitica, por el contrario, la constelacin predominante de coordinacin del cambio hasta la mitad de los aos 1980 fue de estilo marcadamente poltico, con un cuasi monopolio de la maquinaria gubernamental y las formas burocrticas de ejecucin. Esta situacin ha empezado a cambiar ahora ltimo. Se impulsa una poltica destinada a instituir la autonoma de los establecimientos, el autocontrol institucional en favor de la profesin e, incluso, de empieza a hablar de una apertura del sistema hacia formas de coordinacin por el mercado. El patrn europeo/continental ha sido tradicionalmente ms mezclado, incluyendo una fuerte dsis de coordinacin poltica para el caso de los cambios de alcance sistmico, (especialmente en pases como Suecia y Holanda), y una significativa participacin (en pases como Italia y Francia) de las oligarquas acadmicas a nivel de establecimientos y en cuanto a la relacin de stos con el Estado. Gran Bretaa, que durante largo tiempo tuvo una constelacin caracterizada por la interrelacin de formas de control profesional, por el mercado y por la poltica ha ido desplazndose durante la dcada pasada hacia un cambio conducida predominantemente por el mercado. Con ese fin, prim una dinmica de cambio from top down conducida por el Gobierno (de Ms. Thatcher), cuyo resultado fue el de aumentar la apertura del sistema hacia el mercado junto con reducir el peso de la autonoma y el autocontrol por parte de la profesin acadmica.7

Patrn predominante en Amrica Latina Si se analiza el desarrollo de la educacin superior en Amrica Latina durante el decurso del presidente siglo se observa un neto predominio de la conservacin sobre el cambio o del cambio incremental, ambos controlados por la profesin acadmica, trtese de oligarquas conservadoras o de lites modernizantes. Ambos grupos han estado guiados, en general, por intereses posicionales antes que por intereses de conocimiento, trtese de los grupos de incumbentes (los que detentan las posiciones organizacionales dotadas de mayores recursos de control, como los catedrticos en la estructura universitaria tradicional) o de los grupos contendientes (que aspiran a sustituir a los ocupantes de las posiciones dominantes o a alterar el esquema de distribucin de posiciones en su favor). Debido a la arraigada nocin de autonoma institucional entendida como autocontrol de los establecimientos por la oligarquas acadmicas junto a un financiamiento asegurado benevolentemente por el Estado sin ataduras ni ulterior evaluacin de resultados, los cambios en los sistemas de educacin superior en Amrica Latina han estado habitualmente bajo control de grupos acadmicos, con baja interferencia del instrumento poltico y escasa adaptacin a los mercados.8 Dos oleadas reformistas A nivel regional, dicho patrn conservador se vio interrumpido al menos en dos ocasiones alrededor de 1920 y en los aos 1960/1970. A partir de entonces empez a ser sustituido por una constelacin donde se combinan de variadas

Ver Scott, P., Reforms in British Higher Education, en Goedegebuure and V. L. Meek (eds.), Change in Higher Education;theNon-universitySector,Lemma,Uitgeverij, Culemborg, 1988.

No debe confundirse la frecuente intervencin poltica de las instituciones, ejercida por gobiernos de facto, por gobiernos militares e incluso por gobiernos elegidos, con el empleo de la poltica y sus instrumentos para organizar cambios en el sistema y los establecimientos. Mientras el primer tipo de intervenciones han sido habituales en Amrica Latina, las otras -segn se argumenta aqu- han sido espordicas.

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maneras (segn los pases) elementos de coordinacin del cambio provistos por la profesin, la poltica y el mercado. Durante la segunda mitad de la dcada de 1960 se impuso, en varios pases de la regin, un patrn fuertemente reformista de comportamiento institucional que descans en dinmicas de cambio controladas por una alianza entre la profesin acadmica (sus segmentos contendientes progresistas) y el movimiento estudiantil. Esa combinacin tpica de actores internos esto es, de acadmicos y estudiantes movilizados que buscan provocar cambios institucionales recurriendo al apoyo o tolerancia del gobierno nacional o de sectores dentro de ste, para lo cual reclaman la solidaridad de actores poltico-sociales externos al sistema (partidos polticos afines, grupos emergentes de clase media, movimiento obrero sindical) da lugar a un conjunto peculiar de cambios. Por haber adquirido sus rasgos identificatorios originales con el movimiento reformista de Crdoba del ao 1918, puede llamrsela la constelacin de Crdoba. Es un modelo de cambio sustentado por actores internos que se pone en marcha con relativa espectacularidad en uno o ms establecimientos pero que aspira a transformar al sistema en su conjunto, plantendose incluso metas de alcance poltico-sociales y cultural que estn ms all del mbito propiamente educacional. En el desencadenamiento y conduccin de las dinmicas de cambio correspondientes intervienen con peso similar los estudiantes y sectores del estamento acadmico. Posteriormente, durante la fase de ejecucin y desarrollo del cambio, son los acadmicos comprometidos con el proceso quienes ejercen su conduccin y lo controlan. Los actores buscan inicialmente y a veces encuentran el respaldo de sectores extrasistmicos, procurando presionar al gobierno a fin de que incline la balanza a favor del programa reformista y contribuya a financiar su puesta en prctica. Durante el perodo reformista de 1918 esta constelacin de cambio oper en un contexto de

interacciones relativamente estables entre el sistema, sus unidades integrantes y el entorno de mercados pertinentes.9 Por el contrario, cuando estos requerimientos de cambio vuelven a surgir en los aos 1960, las relaciones entre el sistema de educacin superior y el entorno estn marcadas por un alto grado de inestabilidad. En efecto, para entonces se haba iniciado en toda Amrica Latina el trnsito desde sistemas de lite a otros masivos de educacin superior. En ese contexto, las dinmicas de cambio generadas internamente por la profesin (y por los estudiantes) se vieron rpidamente subordinadas a los cambios mayores canalizados por el mercado y la poltica. Estos ltimos respondan a necesidades de adaptacin del sistema a los cambios que estaban ocurriendo en la esfera de la demanda estudiantil y de la voluntad gubernamental de convertir la educacin superior en un instrumento del desarrollo nacional. Transformaciones de la profesin acadmica Como producto de las transformaciones experimentadas por la educacin superior al amparo de los sistemas masivos de formacin, en la mayora de los pases el cambio qued sujeto despus de 1970 a una compleja combinacin de coordinaciones de tipo profesional, de mercado y poltico. En todas partes la profesin acadmica perdi el control casi absoluto que haba ejercido anteriormente sobre la iniciacin y la neutralizacin del cambio. El hecho que la mayora de los establecimientos de educacin superior surgidos durante el presente siglo sean organismos meramente docentes y de certificacin tcnico-profesional ha contribuido a reducir an ms el peso tradicional de la profesin acadmica. En adelante, slo un segmento de ella las oligarquas de Clark, o

Para una caracterizacin y anlisis de este perodo vase Portantiero, Juan Carlos, Estudiantado y poltica en Amrica Latina, Siglo XXI Editores, Mxico, 1978. Ver asimismo Brunner, op. cit., 1.3.

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alto clero como lo llama Simn Schwartzman est en condiciones de incidir sobre los procesos de cambio. Y slo los investigadores que en Amrica Latina son menos del 15% del total del personal docente de nivel superior estn en condiciones de participar en proceso de cambio endgeno guiado por conocimientos. Por lo que toca a los dems docentes, su poder radica ahora esencialmente en su capacidad para defender y promover intereses corporativos y sindicales. En este sentido ser por lo general un poder de freno frente al cambio, una fuerza conservadora ms que un factor de transformacin. Reaparicin de la poltica Simultneamente ha aumentado la significacin poltica de la educacin superior. Convertida en un sistema de masas, ya no slo forma a los profesionales y tcnicos sino que cumple con la funcin de satisfacer demandas culturales masivas y a la vez mantiene fuera del mercado de trabajo, por un perodo adicional de tiempo, a un numeroso grupo de jvenes. Adems, las universidades se hallan ligadas al status y la autoconciencia de los grupos medios, al desarrollo de una cultura nacional y a la formacin de las capacidades endgenas de ciencia y tecnologa. Por ltimo, los estudiantes y sindicatos docentes mantienen el poder y a veces lo han incrementado de conmocionar a los pases, incluso sin que ello se traduzca en capacidad para imponer reformas o para obtener satisfaccin para sus demandas. De all que el cambio de estos sistemas adopte ahora una forma poltica, con intervencin del gobierno, el Parlamento, los grupos de inters, los medios de comunicacin y la opinin pblica. Incluso el actor corporativo ms importante del sistema esto es, el sindicato de docentes acta ms como un grupo de inters que como un actor profesional endgeno. Importancia de los mercados Tambin se incrementa la importancia de los mercados como mecanismo del cambio e instru-

mento regulador de las complejas interacciones entre el sistema, sus instituciones y el medio externo. Debido al hecho que los gobiernos no estn ya en condiciones de financiar polticas de cambio, ni siquiera la ampliacin de la cobertura, se ha preferido desplazar parte de la coordinacin de los sistemas hacia los mercados. De hecho, en varios pases como Brasil, Colombia, Repblica Dominicana y Chile un sector significativo de la educacin superior est prcticamente fuera de la esfera de control del Estado y acta guiado slo por interacciones de mercado. El hecho que los sistemas de educacin superior se hayan vuelto extremadamente complejos y por tanto difciles de manejar y cambiar desde un centro exterior mediante planes racionales y acciones estratgicas, ha contribuido asimismo al retraimiento de los gobiernos. Este ltimo desplazamiento va acompaado en general por una corporativizacin del cambio a nivel de las instituciones o por una mayor exposicin de los sistemas a los mercados. El caso chileno Evolucin del patrn de cambio En el caso de Chile, el cambio y la conservacin de su sistema de educacin superior estuvieron regulados hasta los aos 1960 por los intereses de conocimiento y de posicin de la profesin acadmica tradicional.10 El gobierno slo intervena para establecer nuevas universidades pblicas (cre dos entre 1810 y 1980) y para otorgar el reconocimiento oficial a algn establecimiento privado (conferido durante ese mismo perodo a seis universidades). Por esta va el Estado regul el acceso de nuevas instituciones al mercado de la enseanza

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He analizado estos procesos en Brunner, Jos Joaqun, Informe sobre la educacin superior en Chile, FLACSO, Santiago de Chile 1986 y, sobre todo, en La educacin superior en Chile: 1960-1990. Evolucin y polticas, manuscrito, a ser publicado como libro a fines de 1991.

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superior. En lo dems consagr una amplia esfera de autonoma y autocontrol en favor de los establecimientos y se hizo cargo de financiarlos, independientemente de su naturaleza estatal o privada, sin ataduras ni ulterior evaluacin de resultados. Durante la segunda mitad de los aos 1960, el modelo de pausado cambio modernizador controlado por la profesin acadmica se vio abruptamente interrumpido. En 1967 se inician los procesos de reforma universitaria impulsados por el movimiento estudiantil y por grupos acadmicos contendientes.11 Movimiento reformista Reaparece entonces una constelacin estilo Crdoba, slo que esta vez en un contexto de desequilibrios entre el sistema y su entorno. Por lo dems, el movimiento de reforma se hace cargo slo retricamente del entorno. En la prctica permanece limitado al interior de cada establecimiento, pugnando por conducir una redistribucin del poder y amplificar las posiciones acadmicas y aumentar las vacantes, fenmeno este ltimo que en cualquier caso iba a ocurrir por presiones de demanda y por la disposicin del Estado para financiar una expansin que le resultaba polticamente rentable. De modo que el patrn tradicional (de escasa regulacin del cambio por la poltica y por el mercado) se mantiene a lo largo del perodo, sobre la base del inters compartido entre los grupos reformistas y el gobierno por aumentar la oferta de vacantes a cambio de ms recursos fiscales para las universidades. De esta forma, los grupos reformistas obtuvieron recursos para financiar la expansin de puestos acadmicos (reduciendo con ello el peso relativo de los docentes tradicionales) mientras

que el gobierno favoreca mayores oportunidades de acceso a la educacin superior y lograba por esta va reducir la presin de los sectores ascendentes que aspiraban a colocar a sus hijos en establecimientos de ese nivel. Intervencin militar Las Fuerzas Armadas, al hacerse cargo del gobierno nacional (en 1973), suprimen parcialmente la autonoma de las instituciones de educacin superior, privndolas de su facultad tradicional de autogobierno.12 El gobierno designa para cada universidad un rector-delegado dotndolo de atribuciones extraordinarias que les permitirn depurar los claustros e introducir modificaciones estructurales en los establecimientos. Con todo, el perodo que sigue, hasta 1980, no es de grandes cambios en el orden institucional de la educacin superior. Los rectores-delegados expulsan profesores y estudiantes y suprimen unidades acadmicas consideradas ideolgicamente adversas, pero en lo dems administran el status quo del sistema, velando para que se mantenga el orden y garantizando la subordinacin formal de las universidades a las metas polticas del gobierno de las Fuerzas Armadas. La profesin acadmica slo puede ejercer su iniciativa de cambio dentro del espacio rigurosamente acotado por las autoridades interventoras de las universidades.13 Nueva poltica de 1980 Sin embargo, en 1980 el gobierno de las Fuerzas Armadas inicia un proceso global de cambios de
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Sobre los procesos de reforma de las universidades chilenas vase Brunner, Jos Joaqun y Cataln, Gonzalo, Cinco estudios sobre cultura y sociedad, FLACSO, Santiago de Chile, 1984, Estudio 4. Adems, Brunner Jos Joaqun y Flisfisch, Angel, op. cit., FLACSO, Santiago de Chile, 1983, Captulos IX al XII.

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Sobre esto vase Cox, Cristin y Courard, Hernn, Autoridad y gobierno en la universidad chilena (19501989): Categoras de anlisis y desarrollo histrico, en Cox, Cristin (ed.), Formas de gobierno en la educacin superior: nuevas perspectivas, Foro de la Educacin Superior, FLACSO, Santiago de Chile, 1990. Al respecto vase Brunner, Jos Joaqun y Flisfisch, Angel, Los intelectuales y las instituciones de la cultura, FLACSO, Santiago de Chile, 1983, cap. XIII, La universidad autoritaria: cultura acadmica y conformismo.

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la educacin superior mediante el uso de los instrumentos con que cuenta la autoridad pblica. Primero, modifica el diseo estructural de la enseanza superior a travs de una sucesin de medidas legislativas y administrativas.14 Segundo, redefine las modalidades de operacin de la educacin superior a travs del uso de los instrumentos del tesoro pblico y los mecanismos de transferencia del gasto fiscal.15 Mediante el empleo de ambos dispositivos legislativos y financiero y con escasa posibilidad de resistencia de la profesin acadmica, el gobierno militar procurar en lo esencial abrir el sistema a los mercados y, por esta va, instaurar en el futuro un patrn de cambio que contemplase como su dinmica principal la continua adaptacin del sistema a travs de la operacin de los mercados pertinentes. El modelo de cambio instaurado en 1980 se caracteriz inicialmente por el predominio de la coordinacin poltica, cuyos mecanismos e instrumentos son empleados para redisear la arquitectura del sistema y para alterar los patrones de comportamiento de los establecimientos. Rediseo del sistema A nivel del sistema los cambios ms importantes impulsados por el gobierno consistieron en una doble apertura que, como se ver, modific radicalmente la arquitectura institucional. Complementariamente, a nivel de establecimientos, el gobierno decret la reorganizacin

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Sobre este aspecto de la reforma de 1980 puede consultarse Lemaitre, Mara Jos (ed.), La educacin superior en Chile: un sistema en transicin, Coleccin Foro de la Educacin Superior, CPU, Santiago de Chile, 1990. Asimismo, Brunner, Jos Joaqun, los textos citados en la nota 10. Sobre este aspecto de la reforma de 1980 puede consultarse Arriagada, Patricio, Financiamiento de la educacin superior en Chile, FLACSO, Santiago de Chile, 1989. Adems Lehman, Carla (ed.) Financiamiento de la educacin superior: antecedentes y desafos, Coleccin Foro de la Educacin Superior, CEP, Santiago de Chile, 1990.

de las dos universidades del Estado obligndolas a desprenderse de sus sedes regionales y, a stas, a fusionarse entre s y a constituir nuevas instituciones (pblicas) de enseanza superior que podan ser universidades, institutos profesionales o lo que inicialmente se llam academias superiores de ciencias pedaggicas. Analicemos pues, la doble apertura del sistema. Por un lado, el sistema se abre verticalmente al extenderse la definicin legal de educacin superior para abarcar tres niveles distintos de enseanza post-secundaria. As, mientras antiguamente la educacin superior inclua slo el nivel de las instituciones universitarias, ahora la ley dispone que podr ser impartida por tres tipos de establecimientos: las universidades, los institutos profesionales y los centros de formacin tcnica. La distincin que se introduce entre esos tres niveles se basa en una jerarqua de certificados educacionales. Slo las universidades pueden otorgar grados acadmicos y los ttulos profesionales en aquellas carreras que requieren previamente estar en posesin del respectivo grado de licenciado. Los institutos profesionales pueden otorgar cualquier ttulo que no requiera la previa posesin del correspondiente grado de licenciado. Los centros de formacin tcnica slo pueden otorgar ttulos de tcnicos superiores en carreras de duracin corta. Por otro lado, el sistema se abre horizontalmente. De haber estado formado por un pequeo nmero de establecimientos que en la prctica operaba como un solo sector (horizontal), el sistema pasa a estar integrado por mltiples sectores, agrupados para efectos legales en dos conjuntos principales. El de las instituciones pblicas o privadas, antiguas o derivadas, universitarias o no-universitarias que reciben un aporte fiscal directo de carcter institucional (block grant) y el de las instituciones privadas (nuevas) de cualquier nivel que no reciben ese tipo de aporte. El diagrama 1 muestra de manera esquemtica la evolucin experimentada por la arquitectura del sistema de educacin superior en Chile durante los aos 1980-1990.

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Diagrama 1 CAMBIOS ESTRUCTURALES EN EL SISTEMA DE EDUCACION SUPERIOR DURANTE EL PERIODO 1980-1990 Ao 1980 1.7 1.1 Nivel I (2) 1.2 (3) 1.3 (3) 1.1 (2) (20) 1.2 (3) 1.3 (3) 1.4 (10) 1.5 (2) 1.6 (40) Ao 1990

Nivel II

(2) 2.1

(80) 2.2

(156) Nivel III 3.1

Explicacin del diagrama Nivel I: universidades; II: institutos profesionales y III: centros de formacin tcnica. En los nmeros 1.1, 2.1, 3.1, etc., el primer dgito representa el nivel (vertical) del establecimiento y el segundo el sector (horizontal) dentro de ese nivel. Los nmeros entre parntesis (2), (80), (156), etc. corresponden al nmero de establecimientos dentro del respectivo sector. Los sectores ubicados dentro de un mismo rectngulo expresan un subsistema relativamente homogneo de instituciones. Ao 1980: la educacin superior comprende un solo nivel institucional, integrado por 8 universidades distribuidas en tres sectores dbilmente separados: 2 universidades estatales, 3 universidades (privadas) catlicas y 3 universidades (privadas) no confesionales. Todas financian sus actividades mediante el aporte que reciben del Estado. Ao 1990: la educacin superior comprende tres niveles y mltiples sectores. En el Nivel I (universidades), las antiguas 8 universidades (1.1, 1.2, 1.3) forman ahora un subsistema junto al sector 1.4 integrado por las 10 universidades (pblicas) regionales, derivadas de la reorganizacin de las 2 antiguas universidades estatales; el sector 1.5 de las 2 universidades (pblicas) especializadas en ciencias de la educacin, y el sector 1.6 de las 40 universidades privadas nuevas. El sector 1.7 es de integracin mixta: agrupa a los establecimientos que reciben un aporte fiscal directo o institucional (block grant), o sea, a las 20 universidades antiguas y derivadas y a los dos institutos profesionales (estatales) derivados que conforman el sector 2.1. El Nivel II est formado por dos sectores: el 2.1 compuesto por los dos institutos profesionales estatales derivados de la reorganizacin de las dos antiguas universidades del Estado, y el sector 2.2 compuesto por 80 nuevos institutos profesionales privados. Por ltimo, en el Nivel III slo existe un sector integrado por 156 nuevos centros privados de formacin tcnica.

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Reorganizacin del financiamiento La doble apertura estructural del sistema de educacin superior vertical y horizontal fue acompaada por un cambio en las reglas de financiamiento que persegua explcitamente un tercer tipo de apertura: abrir el sistema hacia los mercados pertinentes. Con ese propsito el gobierno militar decidi canalizar los recursos fiscales destinados a la educacin superior mediante varios mecanismos complementarios, cuya operacin deba conducir a una mayor competencia de los establecimientos antiguos entre s y con los nuevos que se crearan, cuya instalacin se esperaba incentivar asimismo mediante la adopcin de los nuevos mecanismos de financiamiento pblico. Paralelamente se oblig a las universidades antiguas y a aquellas derivadas de su reorganizacin (en el diagrama, los 22 establecimientos incluidos en el sector 1.7), a cobrar aranceles de matrcula, los cuales deban ser fijados por cada establecimiento de modo tal de expresar el costo real de impartir la respectiva carrera. Las instituciones privadas nuevas de los Niveles I, II y III deban por necesidad cobrar aranceles pues, en ausencia de un subsidio directo del Estado, su subsistencia y desarrollo dependera casi exclusivamente de su capacidad de autofinanciarse en el mercado estudiantil. En cuanto a los mecanismos diseados para transferir los recursos fiscales al sistema, la ley estableci cuatro: Mantuvo el aporte fiscal directo (block grant) que favorece a los ocho establecimientos antiguos y a las instituciones derivadas (sector 1.7). Sera decreciente en el tiempo, por cuanto no serva para incentivar la competencia. Cre un aporte fiscal indirecto que sera distribuido entre las universidades segn el nmero y las carreras en que se inscribiesen los 20 mil alumnos que hubiesen obtenido los ms altos puntajes en la Prueba de Aptitud Acadmica (PAA). Se esperaba que aumentara en el tiempo hasta llegar a comprender un

monto de recursos iguales al del aporte fiscal directo. Estableci un crdito fiscal para los alumnos de menores ingresos que se matriculasen en los 22 establecimientos que conforman nuestro sector 1.7, de modo que en virtud de tal prstamo pudiesen pagar la totalidad o una parte del respectivo arancel. Se esperaba que aumentara en el tiempo hasta alcanzar, tambin, un monto de recursos iguales al del aporte fiscal directo. Cre un Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, dotndolo de recursos para ser distribuidos anualmente entre los investigadores cuyos proyectos hubiesen sido seleccionados en los respectivos concursos. Inicialmente los formuladores de la nueva poltica trabajaron con la idea de que, con la excepcin del aporte fiscal directo (que deba disminuir a la mitad durante un perodo de 5 aos), los dems mecanismos de financiamiento estaran a disposicin no slo de las antiguas universidades y los establecimientos derivados sino que incluiran, adems, a las nuevas instituciones privadas del Nivel I. Sin embargo, al adoptarse la legislacin, tanto el aporte fiscal indirecto como el crdito fiscal para estudiantes quedaron restringidos en beneficio solamente de las instituciones del sector institucional 1.7, esto es, en favor de aquellos 22 establecimientos que reciben un aporte fiscal directo. Posteriormente, a partir de 1989 se extendi el beneficio del aporte fiscal indirecto a las nuevas universidades privadas (sector 1.6), habindose adems ampliado a los 27 500 mejores alumnos calificados por la Prueba de Aptitud Acadmica. Segn muestra el cuadro 1, la evolucin de los distintos aportes se apart marcadamente de lo previsto por el Decreto con Fuerza de Ley N 4 del 14 de enero de 1981, que regula estas materias. Es decir, no slo disminuy el aporte fiscal directo ms all de lo previsto sino que los dems aportes, con la excepcin del fondo de recursos para la investigacin, no crecieron como se esperaba.

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Cuadro 1 CHILE: EVOLUCION PROYECTADA Y EFECTIVA DE LOS APORTES A LA EDUCACION SUPERIOR, 1980-1990 1981 107.0 100.0 0.0 7.0 103.0 96.0 0.0 7.0 0.0 0.0 122.2 96.2 11.0 14.7 0.3 0.0 89.2 59.6 11.0 18.3 0.2 0.0 91.3 58.7 9.4 22.7 0.4 0.0 80.9 53.2 8.4 18.9 0.4 0.0 74.4 47.9 7.8 17.7 1.0 0.0 68.9 43.7 7.2 16.2 1.8 0.0 72.1 41.6 7.8 15.6 3.0 4.1 68.4 37.5 11.0 12.5 5.5 1.9 115.0 90.0 10.0 15.0 123.0 75.0 25.0 23.0 130.0 60.0 40.0 30.0 140.0 50.0 50.0 40.0 150.0 50.0 50.0 50.0 150.0 50.0 50.0 50.0 150.0 50.0 50.0 50.0 150.0 50.0 50.0 50.0 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990a 150.0 50.0 50.0 50.0 59.1 33.3 10.8 9.4 5.6 0.0

1980

Aportes proyectados Aporte fiscal directo Aporte fiscal indirecto Crdito fiscal universit.

100.0 100.0 0.0 0.0

Aportes efectivos Aporte fiscal directo Aporte fiscal indirecto Crdito fiscal universit. Fondo de ciencia y tecnol. Fondo de racionalizacin

100.0 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0

La construccin de acuerdos nacionales en educacin. Mesa Redonda /

No es comparable con la columna del ao 1990 del cuadro 2, pues en ese caso se consideran los aportes fiscales extraordinarios producidos tras el cambio de gobierno de marzo de 1990. En cualquier caso, los porcentajes correspondientes al ao 1990 slo cambiaran marginalmente en este cuadro de considerarse dichos aportes.

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Como resultado de esto, las 22 instituciones subsidiadas por el Estado vieron disminuir sus ingresos a lo largo de la dcada de 1980 y debieron salir a buscar recursos con ms vigor de lo previsto, a fin de procurar fuentes alternativas de financiamiento y compensar as la cada de ingresos. Efectos buscados por la poltica de 1980 Los cambios introducidos por la legislacin de 1980 perseguan en lo bsico reducir el peso (potencial o efectivo) de los intereses corporativos de cada institucin y de la profesin acadmica y reducir, en el futuro, el mbito del cambio coordinado polticamente. Este ltimo fue el objetivo ms importante de la poltica adoptada en 1980. En efecto, se procur que en adelante el sistema quedase sujeto a dinmicas de cambio inducidas por el mercado: competencia entre establecimientos por alumnos, docentes, proyectos de investigacin, recursos y prestigios; aumento de su calidad para atraer alumnos, profesores, proyectos, recursos y prestigio, que a su vez incidiran en mejorar la calidad mediante la accin de un verdadero crculo virtuoso; aumento de la eficiencia interna para poder competir mejor y atraer recursos. Resultados de la poltica adoptada en 1980 El impulso adquirido por las dinmicas de cambio tanto en el mbito del sistema como en el de algunos establecimientos a partir de la poltica y la legislacin adoptadas por el gobiernos militar fue vertiginoso. En efecto, segn muestra el diagrama 1, la arquitectura y la fisonoma del sistema cambiaron casi por completo en el breve plazo de diez aos. Pero, adems, se alter el comportamiento de los establecimientos en virtud del nuevo esquema de exigencias e incentivos para su financiamiento. Como consecuencia de lo anterior se modificaron asimismo las principales variables de funcionamiento del sistema, segn muestra el cuadro 2.

La formulacin de una nueva poltica Contexto En marzo de 1990 se inicia en Chile un proceso de transicin hacia la democracia bajo la conduccin de un gobierno elegido por votacin popular. Junto con la instalacin del nuevo gobierno, que descansa sobre una alianza de varios partidos de centro-izquierda y de un pequeo ncleo de derecha moderada, se estren el rgimen poltico-institucional consagrado por la Constitucin del ao 1980, modificada en 1989. En general, el proceso de transicin chileno se caracteriza por la bsqueda de acuerdos entre los actores polticos, por el deseo de limitar e institucionalizar los conflictos y por la continuidad de los principales rasgos del modelo de desarrollo econmico inagurado durante el perodo del gobierno militar. Plataforma En su plataforma electoral, la alianza de partidos que result victoriosa se haba comprometido a mantener las bases estructurales del sistema de educacin superior (con sus diferentes niveles y sectores), a respetar la libertad de creacin de nuevas instituciones privadas (consagrada en la Constitucin de 1980) y a modificar la legislacin del ao 1980 con el fin de establecer un rgimen mnimo de regulaciones para el sistema tendiente a mejorar la calidad, la equidad y la eficiencia del mismo, sin afectar la autonoma de los establecimientos universitarios.16 Gestacin A dos meses de iniciado el nuevo gobierno, el Presidente de la Repblica dict el Decreto Supremo N 529 (del 3 de mayo de 1990),

16

Ver Partidos de la Concertacin por la Democracia, Bases Programticas, Santiago de Chile, 1989.

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Cuadro 2 CHILE: COMPORTAMIENTO DE LAS PRINCIPALES VARIABLES DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE EDUCACION SUPERIOR, 1983 Y 1990 Variables 1. Nmero de institucionesa Universidades Institutos Profesionales Centros de Formacin Tcnica Nmero total de sedesb Universidades Institutos Profesionales Centros de Formacin Tcnica Nmero de carreras ofrecidasc Universidades Institutos Profesionales Centros de Formacin Tcnica Matrcula total Pblica (%)e Privada (%) Universidades Institutos Profesionales Centros de Formacin Tcnica 5. Aporte fiscal al financiamiento (en millones de pesos de 1991) Aporte fiscal directo($) Aporte fiscal indirecto Crdito fiscal universitario Fondo de Ciencia y Tecnologa 1980 8 8 38 38 652 652 118 978 100 118 978 1983 130 20 24 86 213 35 22 156 1 370 811 d 48 d 511 172 995 71.1 28.9 108 049 25 244 39 702 1990 298 60 82 156 387 67 86 234 3 075 922 d 417 d 1 736 249 482 47.6 52.4 131 702 40 006 77 774

2.

3.

85 544 f 79 731 0 5 813 0

76 697 50 866 9 398 16 237 196

55 986 34 202 9 136 7 942 4 706

Fuente: Sobre la base de datos de la Direccin de Educacin Superior, Ministerio de Educacin.

a

b c

Cada establecimiento reconocido oficialmente donde pueden ingresar alumnos, sin considerar las sedes como unidades apartes. Cada establecimiento reconocido oficialmente y cada una de sus sedes contabilizados como una unidad individual aparte. Cada oportunidad de estudio de pregrado conducente a un certificado de la enseanza superior. La misma carrera ofrecida en dos horarios distintos (diurno y vespertino, por ejemplo) por una misma institucin se contabiliza como dos carreras. Considera las carreras ofrecidas por los Institutos Profesionales que reciben aporte fiscal en el nmero de las carreras ofrecidas por las universidades. Considera como pblica la matrcula de todas las instituciones con aporte fiscal directo; esto es, aquella de los 22 establecimientos que en el Diagrama 1 se ubican en el sector 1.7. La columna de financiamiento considera en este caso el ao 1981 y no el ao 1980. Est expresada en moneda de 1991 y en el ao 1990 considera el aporte extraordinario por $ 4 988 millones, resultante de la reforma tributaria del mismo ao.

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mediante el cual crea una Comisin de estudio de la Educacin Superior a la que otorga un doble mandato: i) debe colaborar en la preparacin y proposicin de las bases de una poltica de desarrollo del sistema de educacin superior, y ii) debe colaborar en el estudio y proposicin de las modificaciones que se estime necesario introducir a la legislacin atingente a la educacin superior. Entre los considerandos del Decreto se seala que se aspira a encontrar un amplio consenso respecto de esas polticas y cambios legislativos, de modo de asegurar en el futuro su estabilidad y dotar al sistema de educacin superior de un adecuado marco de desarrollo que comprometa a la nacin entera. Asimismo, se dice que las polticas de desarrollo a mediano y largo plazo de este sector, as como los necesarios cambios a ser introducidos en la legislacin que la afectan, conviene que sean estudiados por un grupo de acadmicos y expertos con plena independencia de la gestin contingente de los asuntos que ataen a la educacin. Adems, el Decreto seala entre sus considerandos: que la educacin superior atraviesa por un perodo crucial de definiciones, habiendo experimentado un desarrollo explosivo de su base institucional que no ha ido acompaado por un incremento de sus capacidades de gobierno, financiamiento, coordinacin y evaluacin de sus actividades; que existen, en particular, asuntos relativos a la organizacin y regulacin del sistema de enseanza superior, la acreditacin institucional, el gobierno de los establecimiento, la descentralizacin del sistema, sus relaciones con el sector productivo, el desarrollo de la docencia y la investigacin, que necesitan ser abordados con rigor debido a su complejidad y con previsin para anticipar los desafos del futuro. El Decreto constitutivo estableca que para cumplir su cometido, la Comisin consultar y escuchar opiniones de los diversos sectores y estamentos que participan de las tareas de la educacin superior. Por ltimo, fij a la Comisin un plazo de diez

meses para presentar los respectivos informes al Presidente de la Repblica. Los miembros de la Comisin, en nmero de 22, fueron designados por el Presidente de la Repblica. Todos ellos, con excepcin de un miembro nombrado en vinculacin al mundo estudiantil y del secretario tcnico de la Comisin cargo que se encomend al Director de la Divisin de Educacin Superior del Ministerio de Educacin fueron elegidos en su calidad de acadmicos. De stos, la mayora se desempeaba en alguna de las ocho universidades antiguas del pas. Tres pertenecan a centros acadmicos independientes de ciencias sociales; uno se hallaba vinculado al mundo empresarial y otro se desempeaba como funcionario en un organismo internacional. Del total de los miembros acadmicos, 10 eran investigadores activos o docentes en el rea de las ciencias sociales y la educacin, 4 eran cientfico naturales y 6 se desempeaban como acadmicos vinculados a alguna profesin (abogaca, ingeniera y agronoma). Polticamente, la mayora de los miembros (pero no todos) podan considerarse partidarios del nuevo gobierno. Ideolgicamente la composicin de la Comisin es ms complicada de desentraar. Entre sus integrantes haba estatistas y privatistas, regulacionistas y libre-mercadistas, tradicionalistas y modernizantes. Adems, tales lneas divisorias solan entrecruzarse con las afiliaciones disciplinarias, profesionales o corporativas, contribuyendo a que las separaciones se dieran eventualmente ms en torno a temas o asuntos que en funcin de posiciones predeterminadas por la doctrina o ideologa, con la consiguiente formacin de cambiantes agrupaciones de opinin dentro de la Comisin. Resultados En noviembre de 1990 la Comisin entreg al gobierno e hizo pblica su Propuesta de un proyecto de ley general de educacin superior. Posteriormente, en enero de 1991, la Comisin present al gobierno y publicit el docu-

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mento que contiene Una poltica para el desarrollo de la educacin superior en la dcada de los noventa. Consensos Ambas propuestas contaron con amplio consenso entre los miembros de la Comisin. Slo en unos pocos puntos se registraron opiniones o sugerencias alternativas.17 Los propios documentos dados a conocer por la Comisin enfatizan el aspecto consensual de las proposiciones. En el caso de la propuesta de ley se dice que ella no refleja una opcin poltico-ideolgica excluyente. Los miembros de la Comisin declaran que buscaron y lograron amplios consensos, de modo de reducir la diversidad de opiniones y posiciones a un texto aceptado por todos, con las excepciones que se consignan. En el caso del otro documento se dice que la Comisin ha buscado definir con el acuerdo de todos sus miembros dicha poltica y las recomendaciones que podran facilitar su obtencin. Espera as contribuir al debate sobre estas materias y a la adopcin de una poltica que, para ser eficaz, necesita aplicarse establemente en el tiempo y, por tanto, gozar de un amplio respaldo nacional. La bsqueda de un acuerdo no se limit a la esfera interna de la comisin, sin embargo. Conforme a lo indicado ms arriba, el Decreto constitutivo encomend a la Comisin consultar y escuchar opiniones de los diversos sectores y estamentos que participan de las tareas de la educacin superior. Con ese propsito, la comisin procedi a realizar una consulta escrita a un nmero seleccionado de autoridades institucionales, acadmicos, investigadores y personalidades del

mundo empresarial; sostuvo ms de sesenta reuniones de trabajo en diversos establecimientos de educacin superior a lo largo del pas, en que participaron ms de 1 500 autoridades institucionales y acadmicos; se reuni en dos oportunidades con los Presidente de las Federaciones de Estudiantes y escuch a representantes de 15 asociaciones profesionales.18 Segn seal el Presidente de la Comisin al presentar el documento final al gobierno; dichas instancias de consulta y discusin habran servido para extender el crculo de formulacin de las proposiciones ms all de los lmites de la Comisin, generndose as una verdadera red de conversaciones sobre los principales temas involucrados.19 Consenso de formulacin Hasta aqu el consenso producido ha sido un objetivo y un instrumento para avanzar en la fase de formulacin de una nueva poltica y legislacin para el sistema de educacin superior. Falta saber si acaso un consenso similar puede lograrse en las etapas siguientes de adopcin y ejecucin de esa poltica y legislacin. La distincin de fases formulacin, adopcin y ejecucin es importante para averiguar las condiciones de produccin de una poltica de consenso pues, en cada etapa, los actores relevantes cambian y las posibilidades y obstculos del consenso se modifican tambin. El consenso buscado por el gobierno durante la fase de formulacin de la poltica parece haber obedecido a una serie de consideraciones y se obtuvo mediante el empleo de ciertos recursos que interesa analizar.

18

17

Se trata, por lo general, de opiniones individuales frente a una u otra materia tcnica y, en unos pocos casos, de alternativas que pueden llamarse de base doctrinal.

19

Extractado de diversas publicaciones de prensa y de las palabras del Presidente de la Comisin pronunciadas durante la presentacin del documento Una poltica para el desarrollo de la educacin superior en la dcada de los noventa, 28 de marzo de 1991. Idem.

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Consideraciones Exigencia de origen: malestar compartido En el origen de la decisin para cambiar una poltica o reformar una legislacin existe siempre un relativo malestar con el estado vigente de cosas. Ahora bien, dicho malestar debe ser relativamente compartido para que pueda formularse una poltica de consenso cuyos objetivos sean percibidos por los diversos actores interesados como conducentes a superar ese estado de cosas. Una formulacin de consenso pareca posible en el caso que estamos analizando justamente porque exista un clima relativamente generalizado de malestar con la situacin existente en la educacin superior, especialmente con la rpida proliferacin de instituciones privadas, con las limitaciones sobre todo de transparencia del mercado de la enseanza superior y con la estructura de gobierno de las universidades pblicas heredada del perodo de su intervencin. Sin embargo, para ser compartido y servir como base de un consenso posible, dicho malestar necesita expresarse en un lenguaje comn y no mediante interpretaciones ideolgico-partidistas. En tal sentido, como se ver, la Comisin apenas insisti en elementos de interpretacin y busc expresar sus consideraciones de diagnstico a travs de un lenguaje lo ms tcnico y neutral posible. Exigencia de adopcin: mayora calificada En este caso, arribar a una formulacin de consenso no slo era posible (por el malestar compartido) sino que es, adems, una necesidad para poder producir una decisin de cambio legislativo. En efecto, para modificar la legislacin vigente en el mbito de la educacin superior se requiere cambiar la ley orgnica constitucional de enseanza (nmero 18.962, de 1990), aprobada al final del perodo del gobierno militar. A tal efecto, es necesario reunir el voto favorable de una mayora calificada en el Congreso Nacional, mayora que no poseen por s solos los

partidos que apoyan al actual gobierno. En otras palabras, el cambio de la legislacin pertinente exige un acuerdo entre los partidos del gobierno y de la oposicin. El supuesto bajo el cual se ha actuado ha sido que la adopcin de tal decisin se vera facilitada por la formulacin consensual y suprapartidaria del proyecto de reforma legislativa. Exigencia de ejecucin: estabilidad y apoyo amplio Es sabido que cambios de alcance sistmico (o sea, que abarcan al sistema de educacin superior en su conjunto) slo pueden tener xito si renen dos requisitos:20 que el respectivo programa de cambios pueda ser aplicado establemente durante el tiempo necesario para su materializacin, que durante ese lapso de tiempo dicho programa mantenga el apoyo necesario para vencer las resistencias a que da lugar su aplicacin. En un sistema poltico democrtico ambas condiciones pueden reunirse ms fcilmente si la formulacin y adopcin previas de la respectiva propuesta han contado con una base relativamente amplia de consenso. Dicha base no asegura el xito de la poltica. Pero aparte de ser una condicin necesaria para arribar a ella puede ser un elemento clave, incluso necesario, para hacer posible su posterior materializacin. Recursos Para facilitar una formulacin de consenso, el gobierno puso en juego un limitado nmero de recursos. Entreg la formulacin de la poltica a un grupo tcnico, independiente del gobierno y sin

20

Ver sobre todo Cerych, Ladislav & Sabatier, Paul, Great Expectations and Mixed Performance. The Implementation of Higher Education Reforms in Europe, European Institute of Education & Social Policy and Trentham Books, Stoke-on-Trent, 1986, especialmente captulos 2 y 10.

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ataduras corporativas. Como se seal ms arriba, el gobierno consider conveniente que las polticas de desarrollo as como los necesarios cambios legislativos fueran estudiados por un grupo de acadmicos y expertos con plena independencia de la gestin contingente de los asuntos que ataen a la educacin superior (Decreto N 529 del 3 de mayo de 1991). Es probable que al adoptar esta decisin el gobierno autolimitara (desde un punto de vista poltico) sus facultades de formulacin de polticas, a cambio precisamente de facilitar la produccin de un amplio consenso para la posterior adopcin y materializacin de esas polticas. Al mismo tiempo, el gobierno sorteaba as las presiones corporativas de los establecimientos y las oligarquas acadmicas durante la fase de gestacin y proposicin de la poltica, desplazando su intervencin hacia la siguiente fase de adopcin (decisin) de la respectiva poltica. A travs de la composicin e independencia de la Comisin Presidencial, el gobierno busc, adicionalmente, dotar de legitimidad tcnica al proceso de formulacin de la poltica. Al encomendarle adems consultar con los actores interesados, especialmente los internos del sistema, se busc vincular el proceso de formulacin de la poltica a los establecimientos y los grupos de inters, filtrando su capacidad de presin corporativa a travs del tamiz tcnico y la independencia otorgada a la Comisin. Fij los parmetros doctrinarios y polticos que hacan posible una formulacin de consenso. La voluntad del gobierno en orden a producir un consenso en estas materias se expres antes que todo en la decisin de crear la Comisin y en la seleccin de los miembros elegidos para llevar a cabo la tarea de formulacin de la poltica. Pero, adems, fueron claves las seales emitidas para orientar el trabajo de la Comisin. Estas fueron mnimas, consecuente con la independencia de la que se le quiso dotar. El Decreto constitutivo de la Comisin se limita a glosar algunos problemas existentes (el malestar compartido) los cuales llama a abordar consensualmente.

En seguida seala que los valores inspiradores de ese consenso podran encontrarse en la mejor tradicin universitaria y en la propia cultura acadmica del pas, tales como la libertad de enseanza, la autonoma y responsabilidad social de las instituciones, su diversidad, la bsqueda de la mayor excelencia acadmica y el compromiso con la equidad, la naturaleza necesariamente libre y plural de la vida intelectual. Es decir, el Decreto enuncia un ncleo doctrinal mnimo que explcitamente busca situarse en continuidad con la tradicin acadmica y cultural del pas, reafirmando de paso valores que son compartidos por todos, tales como libertad, autonoma, excelencia, equidad y responsabilidad social. Seguramente el gobierno busc con esto sortear uno de los mayores obstculos que existen para la formulacin de cualquiera poltica de cambio, cual es que ella aparezca sustentada o inspirada en valores radicalmente distintos, o incluso antagnicos, con aquellos que prevalecen en el sistema que se desea reformar. La segunda seal transmitida a la Comisin, al momento de iniciarse los trabajos de sta, consisti en la presentacin por parte del Ministro de Educacin de las ideas y preocupaciones del gobierno en este mbito de materias. El contenido doctrinal de esa seal fue consistente con el Decreto que constituy a la Comisin. Dijo el Ministro en esa oportunidad: Esperamos que vuestra Comisin pueda sugerir las necesarias reformas que convendra introducir a la legislacin, y queremos en estas materias como en otras de igual trascendencia animar un amplio consenso nacional. Dichas reformas habrn de inspirarse por eso mismo en los valores permanentes de la vida acadmica chilena que, adems, constituyen hoy da la base de cualquier progreso en el mbito de la educacin superior: la libertad de enseanza, la autonoma y la diversidad institucionales que son su corolario, y una efectiva regulacin del sistema en su conjunto, de modo que pueda desarrollarse armnicamente en funcin de las exigencias de

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la sociedad y del continuo progreso del conocimiento y sus aplicaciones.21 Encomend a la Comisin que en un plazo relativamente breve abordar esos problemas y formular una poltica y reformas legislativas para enfrentarlos. Este aspecto, que a primera vista pudiera parecer como puramente procesal, es clave para entender cmo en el caso que analizamos pudo arribarse a la formulacin de una poltica (y una reforma legislativa) de consenso. Primero que todo, la Comisin no recibi un mandato vago. Deba abocarse a dos tareas precisas. Segundo, deba cumplir sus cometidos en plazos fijos: 6 meses para presentar las modificaciones que estimase necesario introducir a la legislacin vigente y 10 meses para presentar su proposicin de una poltica para el desarrollo de la educacin superior. Tercero, como vimos, el gobierno hizo presente a travs del Ministro de Educacin cules eran los principales problemas que le preocupaban a la autoridad. En concreto, el Ministro manifest su inters porque la Comisin pueda abocarse al estudio y formule proposiciones de polticas o legislativas, segn corresponda en relacin a temas como los siguientes: componentes institucionales del sistema y relaciones que deben existir entre los varios niveles y sectores; modalidades de reconocimiento oficial y para la acreditacin de los nuevos establecimientos; conduccin, coordinacin y regulacin del sistema; financiamiento de la educacin superior; modalidad de apoyo a los estudiantes de escasos recursos; evaluacin y autoevaluacin institucionales como forma de asegurar una atencin permanente hacia los aspectos de calidad y eficiencia de la educacin superior.22 Cuarto, la Comisin se aboc a estudiar los

problemas sugeridos y los dems tpicos que ella misma incluy en su agenda de trabajo, sin detenerse en un exahustivo ejercicio de diagnstico y sin pretender tampoco explicitar un acuerdo doctrinal previo. Procedimientos Los parmetros descritos muestran que la Comisin abord su trabajo con criterio pragmtico. En vez de iniciar su tarea con una fase de estudios y diagnstico se dio por sentado que entre sus miembros exista un relativo acuerdo respecto a cules eran los problemas que deban abordarse. Asimismo se dio por conocido el cmulo de estudios, informes e interpretaciones sobre el desarrollo reciente de la educacin superior chilena y se asumi que frente a esa evolucin existan diversas posturas o juicios, cuya clarificacin no era necesario hacer en la Comisin. Los problemas fueron abordados en vena exclusivamente propositiva, discutindose sucesivos borradores que buscaban crear un lenguaje comn para la formulacin de las polticas y recomendaciones. Con ese fin, la presidencia de la Comisin presentaba en cada sesin un borrador de discusin y posibles puntos de acuerdo, as como un acta de los puntos debatidos y acordados durante la anterior. Las ideas que iban surgiendo del trabajo de la Comisin eran discutidas durante las visitas de consulta con las autoridades y miembros acadmicos de los establecimientos. A su vez, las sugerencias nacidas de esos contactos eran transmitidas a la Comisin mediante informes de las reuniones sostenidas o eran incorporadas directamente a los borradores de trabajo. Los puntos que lograban pleno acuerdo esto es, frente a los cuales ninguno de los miembros expresaba un veto intenso quedaban incorporados como tales en las redacciones sucesivas del respectivo documento mientras que se mantena en discusin aquellos otros que no contaban con el respaldo de todos. Los puntos en discusin no eran votados,

21

22

Ver Lineamientos para una poltica de educacin superior, Intervencin del Ministro de Educacin, Ricardo Lagos Escobar, ante la Comisin de Estudio de la Educacin Superior, del 11 de mayo de 1990. Idem.

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salvo ocasionalmente y entonces slo para identificar la alternativa preferida. Ms bien, cada punto divergente era debatido hasta determinar cules aspectos podan alcanzar consenso y cules deban permanecer en la agenda de discusin. Slo al trmino del proceso, al momento de redactar los informes finales que deban entregarse al gobierno, los miembros que an mantenan opiniones alternativas las registraron por escrito. Este mtodo de trabajo permiti arribar a documentos de amplio consenso, que expresan la opinin de la Comisin como tal, sin perjuicio de consignar las sugerencias individuales de uno u otro miembro frente a aspectos especficos de los temas tratados. Modelo mixto Interesa finalmente ubicar las propuestas formuladas por la Comisin dentro de nuestro esquema sobre modos diversos de coordinar el cambio de los sistemas de educacin superior. La lectura de los documentos finales sugiere que la intencin de los formuladores fue la de favorecer la adopcin de un modelo de cambio del sistema con intervencin simultnea y combinada de la profesin, la poltica y el mercado. En tal sentido puede concluirse que se intenta modificar de dos maneras la evolucin experimentada por los modos de coordinacin del cambio de la educacin superior en Chile. Primero, se descarta el paso brusco de un modelo a otro polarmente distinto, como haba ocurrido con la ruptura introducida al comienzo del gobierno militar en 1973 y luego, otra vez, en 1980. En vez de favorecer el desplazamiento del modelo coordinado por la poltica, se busca por el contrario establecer una modalidad mixta, de mayor equilibrio. Segundo, se descarta por igual la vuelta atrs (hacia el perodo anterior a la instauracin del gobierno militar) y el mero continuismo respecto al estado de cosas existente durante ese gobierno militar. En efecto, no se pretende recrear un modelo donde el peso central radique en las oligarquas acadmicas y los intereses

corporativos, ni tampoco se desea entregar las dinmicas de cambio del sistema a la exclusiva coordinacin por el mercado. En suma, la Comisin propone un modelo de cambio donde se combinan especializadamente la intervencin de la profesin acadmica, de la poltica y de los mercados. Profesin La profesin acadmica es reconocida como el actor clave en el nivel de los establecimientos y sus subunidades internas (facultades, escuelas, departamentos, carreras, etc.). Se aspira a que ejerza el autogobierno de las instituciones. Se reconoce la autonoma de la profesin y de sus actividades, y por tanto, de las propias instituciones. Se acepta que slo la profesin debe evaluar los aspectos tcnicos que comprende su ejercicio y la calidad intrnseca de sus productos. De all que se propongan diversos mecanismos de evaluacin acadmica por pares. Pero tambin las instituciones necesitan ser evaluadas en cuanto a su eficacia, de acuerdo a sus metas autnomamente definidas. En la evaluacin institucional propuesta participan los pares pero intervienen, adems, los mecanismos annimos del mercado y los instrumentos propios de la esfera pblica. En los documentos presentados por la Comisin se reconoce que son los acadmicos los principales agentes de las innovaciones endgenas, aquellas como vimos ligadas a la generacin y transmisin del conocimiento. De ellos depende en gran medida la calidad de las instituciones. Esta ltima no surge slo ni principalmente de la coordinacin competitiva provista por los mercados, ni tampoco puede producirse a travs del fine tuning institucional provisto por intervenciones polticas o administrativas. Mercado Del mercado es decir, los mercados pertinentes se espera que coordine las principales in-

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teracciones entre los establecimientos y el medio externo, as como las dinmicas de cambio que surgen de esos intercambios. De acuerdo con las propuestas de la Comisin, el mercado de oferta de servicios educacionales postsecundarios seguir siendo diversificado (en niveles y sectores) y las instituciones determinarn libremente, dentro del marco de la ley, cundo, cules y cuntos certificados educacionales, carreras y vacantes ofrecer. Las barreras (acadmico-institucionales) de entrada al mercado de oferta se elevan pero se reconoce que cualquier individuo o grupo de individuos puede crear un establecimiento de enseanza superior si cumple con los requisitos fijados por la ley. El mercado de demandas estudiantiles seguir igualmente operando sin mayores restricciones. Los mercados de usuarios contratantes de proyectos, oferentes de ocupaciones y otros incrementarn probablemente su peso, debido a la necesidad en que se encuentran las instituciones de obtener recursos por la va de contratos y donaciones y de colocar a sus egresados en un mercado laboral que se vuelve ms competitivo. Por fin, el hecho de que exista un sistema con numerosas instituciones hace que se incremente tambin progresivamente la significacin del mercado de prestigios o reputaciones institucionales, incluso si se acepta que se trata de un mercado segmentado donde no todos los establecimientos compiten con todos los dems. En suma, los mercados son considerados vitales para mantener y profundizar la apertura de las instituciones a su medio y para incentivar formas innovativas de adaptacin. El grado de competencia que de all pueda surgir competencia por profesores y alumnos, de proyectos, de reputaciones, por recursos, etc. es mirado como un positivo aliciente para el cambio institucional. Sin embargo, la regulacin del sistema no se delega en la competencia ni se espera del mercado la provisin automtica de la calidad, la eficiencia y la equidad. Poltica Los medios de la poltica juegan un importante papel en los documentos de la Comisin.

De hecho, se reserva a la esfera de las polticas pblicas dos aspectos esenciales para el funcionamiento del sistema de educacin superior: debe establecer cmo se regularn sus relaciones con el Estado e incentivar el desarrollo de determinadas actividades y programas conducentes a objetivos que son considerados prioritarios para el pas. En cuanto a la regulacin de las relaciones del sistema con el Estado, se propone introducir dos reformas. Primero, desplazar el eje de esas relaciones desde el uso de los instrumentos coercitivos (control burocrtico-poltico) sin caer, en el otro extremo, en el laissez fair benevolente, donde el Estado paga sin atender a la eficiencia del gasto ni a la eficacia del sistema. Se busca, por el contrario, rearticular esa relacin en torno al eje informacin-evaluacin (acreditacin)-incentivos. Es decir, que exista informacin suficiente para orientar a los actores y usuarios en los mercados pertinentes; que exista acreditacin y evaluacin de proyectos, de instituciones y desempeos; y que existan incentivos de recursos y de otro tipo vinculados a la operacin de esos esquemas de evaluacin. La Comisin sugiere que las regulaciones que se establezcan sean encomendadas a un rgano pblico independiente del gobierno y los establecimientos, compuesto por miembros acadmicos y miembros elegidos por los poderes con representacin electoral. Propone, adems, que los juicios tcnico-evaluativos sean realizados siempre por pares de la comunidad acadmica y cientfica para as proteger la autonoma de la profesin. En cuanto al segundo aspecto. Se consagra un espacio para que mediante el uso de polticas pueda favorecerse el desarrollo de determinadas actividades o programas conducentes a objetivos que interesan a los gobiernos. A tal efecto, los documentos de la Comisin vinculan el empleo de los instrumentos de polticas con los esquemas de informacin, evaluacin e incentivos. Los medios principales con que contara el Estado para realizar este tipo de polticas dirigi-

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PROMEDLAC IV

das hacia objetivos preferentes (de equidad, de calidad, de pertinencia de la investigacin, de prioridad en la seleccin de objetivos, de desarrollo nacional, etc.) son los medios del tesoro pblico. En efecto, el gobierno puede establecer contratos, licitar recursos, hacer transferencias bajo la forma de subsidios, convocar a concursos a travs de las agencias especializadas, incentivar transferencias del sector privado, crear fondos para fines especiales, etc. Conclusin: consenso o transaccin? Cabe preguntarse si acaso la Comisin ha arribado a una proposicin que, para dar satisfaccin a todos, ha tenido que formularse de manera vaga, eclctica e incluso admitiendo objetivos contradictorios. En un estudio sobre varias reformas introducidas durante los aos 1960 y 1970 a los sistemas de educacin superior europeos se concluye que: la vaguedad de los objetivos es frecuentemente el precio que debe pagarse para alcanzar consenso durante la fase de formulacin. () La ambiguedad aparece entonces como un resultado deliberado, ya sea porque definiciones ms precisas habran impedido el acuerdo de todas las partes interesadas o bien porque el legislador prefiri entregar la determinacin detallada de objetivos a diversos tipos de comits de planificacin y coordinacin que deban establecerse como primera etapa de la implementacin.23 En el caso que analizamos, las reformas propuestas al poseer alcance sistmico por necesidad tenan que encontrar un balance: entre autonoma y regulacin; entre competencia en los mercados y coordinacin por polticas; entre prerrogativas de autocontrol de la profesin acadmica y evaluacin de los desempeos institucionales; entre el financiamiento de los establecimientos y el de los estudiantes; entre selectividad y equidad, y as por delante. Efectivamente, a nivel del sistema en su conjunto es posible incluso si no se buscan

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Cerych, Ladislav & Sabatier, Paul, op. cit., p. 243.

formulaciones de consenso evitar esos balances. Estos ltimos son parte de la naturaleza de un sistema complejo. Ahora bien, adoptar esos balances no implica necesariamente establecer objetivos confusos o medios ambiguos para alcanzarlos. En la propuesta de la Comisin, el consenso de fondo se establece en torno a un diseo balanceado que fija sus espacios y cometidos a la profesin, los mercados y la poltica. Los dems objetivos como fortalecer la autonoma profesional, regular la accin de los mercados, ligar el uso de los instrumentos de poltica a un nuevo esquema de relaciones entre el Estado y el sistema, todo eso se sigue de manera ms o menos natural en la adopcin de aquel diseo de base. En tal diseo pueden concordar fcilmente sobre todo la base de argumentos tcnicos ms que ideolgicos personas de diversas visiones doctrinales. La preeminencia otorgada a la profesin y a la autonoma de las instituciones forma parte del ncleo de la propia cultura e ideologa de los acadmicos. Al reconocer una funcin esencial a los mercados en la adaptacin del sistema y sus unidades al entorno-sociedad, se mantiene un rasgo sencial de las reformas introducidas en 1980 y se acepta la idea, hoy da compartida en casi todos los pases desarrollados o en vas de desarrollo acelerado, que los sistemas de educacin superior deben desburocratizarse, flexibilizarse y reconocer un papel importante a la competencia de proyectos, profesores, alumnos, recursos y prestigios. Finalmente, al redefinirse la relacin entre el sistema y el Estado en torno al eje informacinevaluacin (acreditacin)-incentivos, se genera un punto de convergencia entre libremercadista y regulacionistas. En efecto, la nocin del Estado Evaluativo y de un sistema autorregulado y autogobernado que interacta con los mercados y crea espacios para una intervencin liviana e indirecta de las polticas gubernamentales que buscan incentivar o desincentivar determinados desarrollos, parece formar parte de un pensamiento postsocialista

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y postneoliberal, por decirlo de alguna forma.24 Dicha concepcin se apoya en una nueva tica y una nueva concepcin de la educacin superior donde pueden confluir cmodamente vertientes ideolgicas diversas sin que ninguna

necesite abandonar sus visiones doctrinales. Y en torno a la cual quiz sea posible alcanzar un consenso ms o menos slido sin pagar el costo de la confusin, la ambiguedad o la banalidad.

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Sobre el Estado Evaluativo vase Brunner, Jos Joaqun, Educacin Superior en Amrica Latina, op. cit., captulo final.

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