Resumen Ejecutivo El informe que aqu se presenta analiza un conjunto de programas sociales implementados en Argentina a partir de 2002, en el contexto

de la mayor crisis socioeconmica atravesada por el pas en las ltimas dcadas. Utilizando el denominado enfoque de derechos, se revisan las principales caractersticas de dichos programas, la estrategia que utilizan para superar la pobreza y se evala la disponibilidad, utilizacin y capacidad de respuesta de los mecanismos de demanda y reclamo de derechos sociales. Finalmente, puntualiza una serie de recomendaciones, cuyo objetivo final consiste en adaptar el diseo e implementacin de los programas analizados a las obligaciones del Estado argentino provenientes de los estndares del derecho internacional de los derechos humanos, los que pueden aplicarse tambin al diseo e implementacin de las polticas sociales en general. 1. Introduccin Resumen A partir de la grave crisis poltico- institucional de diciembre de 2001 en Argentina, y de la agudizacin de la magnitud de pobreza y desigualdad en el pas, se produce un intento de implementar polticas sociales que procuran atender la conflictividad social. As surge el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), el Programa Familias por la Inclusin Social, el Programa Manos a la Obra (PMO) y el Programa Adulto Mayor Ms (PAMM). La investigacin que aqu se presenta, se fundament en la firme conviccin que la pobreza constituye una violacin de derechos humanos, y que las respuestas estatales pueden ser encauzadas desde un enfoque integral de derechos. En consecuencia, las estrategias de reduccin de pobreza deberan reflejar las normas de derecho internacional dado que las herramientas provenientes del derecho internacional de los derechos humanos poseen una capacidad innovadora enrolada en el denominado enfoque de derechos para el desarrollo sustentable. Pensar la pobreza desde esta perspectiva, supone un cambio de paradigma. Las diferencias se corresponden con la forma en que se considera a los y las ciudadanos, el rol de los Estados y el valor que se reconoce a los derechos sociales como parte del universo de los derechos humanos.

Promover polticas pblicas centradas en el enfoque de derechos humanos supone al menos dos niveles de requisitos para el Estado. El primero se relaciona con desarrollar un diseo e implementacin de polticas respetuosas de los derechos humanos, y de las normas jurdicas internacionales. El segundo supone el fortalecimiento o la puesta en marcha de mecanismos de exigibilidad de las polticas (judiciales o administrativos). Por ello, la investigacin se orient, por un lado, a analizar el modo en que las polticas y programas seleccionados daban cuenta en su diseo, implementacin y mecanismos de monitoreo y reclamo social de dichos requisitos. En trminos de diseo de investigacin, se seleccionaron nicamente los componentes de transferencia de ingresos, por cuanto son aquellos que tienen una incidencia directa en trminos de la cuanta de la pobreza por ingresos. Por otro lado, se busc profundizar el anlisis del PJJHD y el PAMM haciendo hincapi en los mecanismos de acceso y reclamo que prevn estos programas.

En lo relativo a la metodologa de trabajo, el proyecto se aboc a la profundizacin del marco analtico, a travs de la revisin de fuentes bibliogrficas y la sistematizacin de los pronunciamientos de distintos rganos de aplicacin de tratados internacionales de derechos humanos, para as considerar recomendaciones que permitieran cualificar el anlisis de los programas y planes estudiados. Se recopil informacin referida a las polticas sociales seleccionadas y se revisaron las normativas de los programas Familias por la Inclusin Social, Manos a la Obra en tanto constituyen instrumentos que se utilizan en la formulacin y en la implementacin de los programas. Se relevaron y analizaron las leyes, los decretos y las resoluciones de creacin y reglamentacin de los programas, as como toda otra normativa de modificacin. Por otra parte, para el componente de anlisis de mecanismos de acceso y reclamo, se relev y analiz normativa referida a ambos programas y se seleccionaron y analizaron expedientes administrativos y judiciales referidos al PJJHD y el PAMM. Se relevaron diez casos que llegaron a fuero judicial y se seleccionaron cuatro para el desarrollo del anlisis de procesos y resultados obtenidos en este mbito. La informacin fue complementada con informes solicitados al Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (CNCPS).
La igualdad y la no discriminacin constituyen dos de los elementos fundamentales del derecho internacional de los derechos humanos. No obstante, preocupa el nfasis que el Programa Familias por la Inclusin Social ha tenido en la caracterizacin de las personas como empleables o inempleables, dado que dicha categorizacin resulta discriminatoria (atae a los Ministerios de Trabajo y Desarrollo Social clasificar a los beneficiarios segn su potencial para ingresar o no al mercado de trabajo remunerado). Finalmente, la capacidad de insertarse en el mercado de empleo se comunica como una condicin de los sujetos, y no a una condicin relacionada con la oferta o demanda del mercado de empleo remunerado. Desde este punto de vista, resulta necesario eliminar cualquier consideracin de tal tipo en relacin con los destinatarios del Plan Familias, y, en especial, superar la perspectiva que supone como inempleables a las mujeres pobres que son madres. Paralelamente, llama la atencin la total ausencia de perspectiva de gnero en el diseo e implementacin del programa, contradiciendo lo establecido por distintos rganos especializados en la materia.

El diseo y la implementacin del Programa Familias fueron tambin analizados a partir del principio de universalidad de los derechos humanos. Desde esta perspectiva pueden describirse dos hallazgos, uno referido a la extensin geogrfica del programa y otro a la existencia de restricciones al ingreso. Se evidencia que el programa no se est ejecutando en el total de las jurisdicciones del pas y, adems, se ha constatado que no se encuentra abierta la inscripcin de nuevos beneficiarios. A fin de garantizar los principios de igualdad y universalidad, resulta necesario superar estas limitaciones en la aplicacin del plan, as como en el acceso de destinatarios. Por su lado, el derecho a la informacin ha sido expresamente consagrado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Sin embargo, existen pocos indicios de que los migrantes hayan tenido suficiente informacin para realizar la opcin de traspaso del plan Jefes al Plan Familias. En cuanto al estndar referido a los contenidos mnimos de los derechos sociales, se observ que el Plan Familias resulta un avance respecto del PJJHD por considerar el tamao del hogar para la definicin del monto del subsidio. Sin embargo, se recomienda eliminar el tope referido a la incompatibilidad de la recepcin de este plan en tanto existan otros ingresos en el hogar que en total sumen el Salario Mnimo, y considerar como tope, ms bien, la compatibilidad con otro ingreso hasta alcanzar el monto de la Canasta Bsica Total de bienes y servicios (CBT), que constituye la garanta de acceso a un nivel de vida superior a la Lnea de Pobreza. Otras de las recomendaciones que se realizan para cualificar la implementacin del Plan Familias, se refieren a la eliminacin de la Carta de compromiso que se exige firmar a los destinatarios, y que supone la renuncia al derecho a reclamo. Y tambin, se sugiere la articulacin de este plan con otros esfuerzos estatales para mejorar la calidad de vida de las mujeres, como el Programa Nacional de

Salud Sexual y Procreacin Responsable, ejecutado por el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nacin. El anlisis de los mecanismos de acceso y reclamo permite extraer una serie de conclusiones. El hecho de que estos programas no prevean un mecanismo de reclamo seala que las instancias estatales siguen considerando las prestaciones provenientes de los programas sociales como meras concesiones. En cuanto a los mecanismos administrativos del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, debe destacarse la falta de informacin acerca de la posibilidad de interponer recursos frente a los rechazos de los pedidos de inscripcin. Los casos analizados, relacionados con ciudadanos que demandaron por su acceso al PJJHD, dan cuenta que en la actualidad, los fallos judiciales se inclinan a favor del derecho a acceder a dichos programas sociales. Sin embargo, los procesos resultan extremadamente prolongados, suelen adems ser apelados por el Estado, y slo pueden llevarse a cabo con el patrocinio voluntario de abogados. Resulta, por tanto, fundamental, prever un mecanismo sencillo, gratuito y rpido para el reclamo administrativo o judicial, que no supongan un gasto adicional para los (potenciales) beneficiarios. El mecanismo de acceso al Programa Plan Adulto Mayor Ms es lento y complejo. Segn la operatoria que tradicionalmente segua la tramitacin de las pensiones para la vejez, los aspirantes deben enfrentarse a largos trmites y trabas burocrticas, que deberan simplificarse o eliminarse, en especial, teniendo en cuenta la poblacin a la cual se destina dicho programa. Lo mismo puede sealarse en relacin con el Plan Manos a la Obra, cuyos mecanismos de acceso resultan extremadamente complejos. A modo de conclusin se puede confirmar que el anlisis realizado da cuenta de un importante accionar del Estado nacional en materia de programas sociales de transferencia de ingresos. Sin embargo, estas acciones no responden cabalmente a los objetivos que persiguen como tampoco respetan estndares en materia de derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) y de derechos humanos en general. Se observa as que las polticas analizadas responden, por el momento, ms a una lgica de alivio de la indigencia que a una de superacin de la pobreza. A partir de los resultados de la investigacin, el CELS abrir un proceso de intercambio con especialistas en polticas sociales, representantes de organizaciones sociales y funcionarios con el objetivo de validar y difundir los resultados alcanzados en la investigacin, y generar consenso en relacin con las recomendaciones de polticas formuladas. Posteriormente, se realizarn publicaciones que sinteticen los principales aspectos del anlisis de un conjunto de polticas de reduccin de la pobreza desde una perspectiva de derechos humanos. 1.1. Datos principales La dcada del noventa signific para todos los pases de Amrica Latina, y particularmente para Argentina, un proceso de transformacin en trminos econmicos, polticos y sociales. En primer lugar Argentina fue el pas dentro de la regin que implement de manera ms extrema las polticas dictadas por los organismos internacionales de asistencia crediticia, al tiempo que transform en pocos aos, el funcionamiento de la economa, del marco regulatorio, la privatizacin de servicios pblicos, la cobertura en materia de seguridad social, las responsabilidades estatales en numerosas

reas y servicios y la propia concepcin de la poltica social, que entre otras caractersticas, se mantuvo ciega al gnero1.

En forma paralela, y contrario a los designios de los mentores de dichas polticas, el desempleo, la pobreza, la indigencia y la inequidad fueron creciendo aceleradamente, para desembocar a fines del 2001 con una severa crisis institucional y econmica que llev, entre otros efectos, a provocar la cada del gobierno, el abandono tras diez aos de implementacin del rgimen de convertibilidad de la moneda y un deterioro acelerado de los indicadores sociales2.
Si bien a partir del ao 2003 se hicieron evidentes los signos de recuperacin econmica, en el primer semestre del ao 2006, la poblacin por debajo de la lnea de la pobreza alcanzaba el 31,4%, mientras que la poblacin por debajo de la lnea de la indigencia alcanzaba el 11,2% en el mismo perodo, de acuerdo con los datos de la Encuesta -Permanente de Hogares (EPH) del Instituto de Estadsticas y Censos (INDEC). Cabe destacar que la intensidad de la pobreza y de la indigencia no es uniforme en todo el pas, presentndose importantes disparidades geogrficas como tambin en trminos de gnero y edad. La canasta bsica de alimentos, calculada por adulto equivalente a junio de 2006 en el Gran Buenos Aires, se encuentra fijada en $ 126,62 y el costo de la canasta bsica total (CBT) de bienes y servicios, que incluye a la de alimentos, pero incorpora tambin el costo de otros bienes y servicios bsicos, necesarios para la subsistencia de un adulto equivalente se fij en $ 277,30. En materia de indicadores del mercado de empleo remunerado, en el primer semestre del 2006 la tasa de actividad para varones alcanzaba el 72,9%, siendo la tasa de empleo del 66,3% mientras que la tasa de desocupacin masculina alcanz, en el mismo perodo, un 9,1%. Las disparidades se evidencian en materia de empleo de mujeres, en tanto para el mismo perodo (primer semestre 2006) la tasa de actividad femenina alcanz el 49,2%, con una tasa de empleo del 42,6% y una tasa de desocupacin superior a la masculina, ubicada en el 13,3%. Entre los principales destinatarios de las polticas de transferencias de ingresos, en septiembre del 2006, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados contaba con 1.271.886 beneficiarios; recibiendo cada uno de ellos una prestacin de $ 150 (aproximadamente 50 dlares) de acuerdo con datos del Ministerio de Trabajo. En el caso de los beneficiarios del Plan Adulto Mayor Ms, reciben una prestacin que, en septiembre de 2006, alcanzaba los $ 280 (aproximadamente 90 dlares).

La idea de programa ciego al gnero da cuenta de la invisibilidad y ausencia de la perspectiva de gnero en la formulacin, implementacin y evaluacin de la poltica pblica. Cabe recordar que el concepto gnero refiere a una construccin social desigual basada en la existencia de jerarquas entre ambos sexos y a las consiguientes relaciones de poder asimtricas que se generan a partir de all. 2 Entre los aos 2001 y 2002, los indicadores de pobreza por ingresos se duplicaron. As, en octubre de 2002, 42,2% de los hogares y 54,3% de la poblacin perciban ingresos inferiores a la lnea de pobreza. Para esa misma fecha, 16,9% de los hogares y 24,7% de la poblacin no llegaban siquiera a cubrir la lnea de indigencia. Recin a fines del 2003 se hacen evidentes signos de recuperacin econmica y desciende considerablemente para estabilizarse la poblacin debajo de la lnea de la pobreza en el orden del 40% en el primer semestre de 2005 (Encuesta Permanente de Hogares, INDEC).

En el caso del programa Familias, en su componente de Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH) la accin para cada familia es de $ 150 por beneficiario y un hijo, ms $ 25 adicionales por hijo hasta un mximo de seis hijos -$ 275. En materia de distribucin del ingreso, la situacin es alarmante, ya que las sucesivas crisis que vivi el pas en las ltimas dcadas y las consiguientes polticas aplicadas, afectaron en mayor medida a los sectores ms vulnerables. As la relacin de inequidad, en el segundo semestre del 2006, alcanz al 31%, mostrando una mejora en relacin con el mismo semestre del ao 2005 (que alcanz el 37%) pero reflejando un componente estructural en la distribucin del ingreso ya que se mantiene con similar intensidad an en las fases expansivas. 2. Contexto y problema 2.1. Contexto A partir de la crisis poltico- institucional de diciembre de 2001 en Argentina se produce un nuevo intento de implementar polticas sociales que procuran atender la creciente conflictividad social. En este contexto, surge el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), que constituye el primer programa de transferencia de ingresos aplicado masivamente en el pas.3 Posteriormente, entre los aos 2003 y 2004 el Estado Nacional implement nuevos programas sociales que mantuvieron la centralidad discursiva de los programas sociales asistenciales como herramienta para mitigar situaciones de pobreza extrema. Entre ellos se encuentran el Programa Familias por la Inclusin Social, el Programa Manos a la Obra (PMO) y el Programa Adulto Mayor Ms (PAMM)4. El ao 2002 presenta el mayor pico de pobreza de la historia reciente en la Argentina, alcanzando casi al 54% del total de la poblacin viviendo bajo la Lnea de Pobreza (LP) y casi un cuarto del total de poblacin bajo la Lnea de Indigencia (LI). Si bien en la actualidad han disminuido considerablemente los porcentajes de hogares y de personas pobres e indigentes, los niveles de exclusin social se mantienen en niveles incompatibles con el desarrollo de una democracia sustancial. De acuerdo con la informacin oficial disponible, relativa al primer semestre de 2006, el 31,4% de la poblacin se encuentra por debajo de la lnea de pobreza (LP)5. Paralelamente, si se analiza la evolucin en las cifras de las personas en situacin de indigencia, la situacin cobra un cariz an ms dramtico. Segn los datos relevados por el INDEC para dicho perodo, el 11,2% de la poblacin se encuentra bajo la lnea de indigencia (LI),6 lo que implica que carece de

En los considerandos del Decreto 565/02 de creacin del Plan, se establece que el programa de jefes y jefas permite canalizar los diversos programas sociales que atienden situaciones particulares existentes en un slo plan, de amplia cobertura y control directo, de manera de economizar y eficientizar los recursos destinados a gastos operativos demandantes de la instrumentacin, vase CELS (2004 a) 4 Vase CELS (2004b). 5 De acuerdo con la metodologa utilizada por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), la medicin de la pobreza con el mtodo de la lnea de pobreza consiste en establecer, a partir de los ingresos de los hogares, si stos tienen capacidad de satisfacer por medio de la compra de bienes y servicios- un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales. 6 El concepto de lnea de indigencia utilizado por el INDEC procura establecer si los hogares cuentan con ingresos suficientes como para cubrir una canasta de alimentos capaz de satisfacer un umbral mnimo de necesidades energticas y proteicas. De esta manera, los hogares que no superan ese umbral, o lnea, son considerados indigentes.

los recursos mnimos para adquirir una canasta bsica alimentaria (valuada en $ 126,62 mensuales por adulto mayor). La disminucin del porcentaje de pobreza medida en trminos de ingresos- difcilmente pueda ser atribuida a los programas sociales implementados por el Estado nacional, cuyo aporte se puede evaluar ms como un alivio que como una estrategia de superacin de la pobreza7. Sin embargo, la permanencia de un importante sector de la poblacin por fuera del sector formal del mercado de trabajo, y la estabilizacin de los niveles de pobreza en magnitudes muy elevadas justifica la necesidad de implementar estrategias de reduccin o de superacin- de la pobreza. A su vez, la experiencia reciente, tanto como la acumulada a lo largo de los aos 90, hacen imperiosa la incorporacin de una perspectiva de derechos humanos en el diseo y la implementacin de estas acciones estatales. En este sentido, la tradicional concepcin de las personas como beneficiarios pasivos de la poltica social requiere ser superada por una intervencin que los considere sujetos activos de la poltica estatal, es decir, como ciudadanos/as portadores de derechos. En este sentido, las herramientas provenientes del derecho internacional de los derechos humanos poseen una capacidad innovadora que, hasta ahora, ha estado ausente en las estrategias estatales de reduccin de la pobreza, y que se enrola en el denominado enfoque de derechos para el desarrollo sustentable8. Resulta pertinente, por ende, analizar desde esta perspectiva la lgica que se encuentra sosteniendo las herramientas de intervencin social seleccionadas por el Estado argentino para mitigar los niveles de pobreza extrema que se verifican en la actualidad. A su vez, el anlisis abordado se complementa con la evaluacin acerca de la disponibilidad, utilizacin y capacidad de respuesta que detenten los mecanismos de demanda y reclamo de derechos sociales. El proyecto Las polticas para la disminucin de la pobreza implementadas en la Argentina entre los aos 2002-2005. Un anlisis de su diseo, implementacin y exigibilidad desde la perspectiva de Derechos Humanos se plante en este contexto, y tuvo los siguientes objetivos: Analizar un corpus de polticas sociales actualmente implementadas en la Argentina para la disminucin de la pobreza, a la luz de los estndares internacionales de derechos humanos.

Segn los datos provenientes del INDEC, correspondientes al segundo semestre de 2006, el ingreso proveniente del PJJHD provocaba una reduccin absoluta de alrededor de 0,7 puntos porcentuales en la lnea de indigencia y de 0,3 puntos porcentuales en la lnea de pobreza (del 11,9% al 11,2%, y del 31,7% al 31,4% respectivamente). Fuente www.indec.gov.ar. 8 En forma esquemtica, este enfoque considera que el marco conceptual que brindan los derechos humanos como derechos legitimados por la comunidad internacional, ofrece un sistema coherente de principios y pautas aplicables en las polticas de desarrollo. En los ltimos aos, los principios, reglas y estndares que componen el derecho internacional de los derechos humanos ha fijado con mayor precisin no slo las obligaciones negativas del Estado sino tambin un cmulo de obligaciones positivas. Esto significa que ha definido con mayor detalle no slo aquello que el Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones, sino tambin aquello que debe hacer en orden a lograr la plena realizacin de los derechos civiles, polticos y tambin en materia de DESC. En tal sentido los derechos humanos son pensados en la actualidad como un programa que puede guiar u orientar las polticas pblicas de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democrticas, en particular en procesos de transicin o con problemas de democracias deficitarias o dbiles; Abramovich (2004)

Reconstruir las experiencias de litigio frente al Estado en la lucha por el acceso a los derechos sociales, a partir de la implementacin de los planes sociales bajo estudio. Contribuir a la elaboracin de propuestas de polticas pblicas basadas en el respeto de los derechos humanos.

2.2. Problema La investigacin se plante profundizar en el anlisis de polticas sociales desde la perspectiva de derechos humanos. Se escogieron cuatro de los principales programas sociales implementados en la actualidad en la Argentina: el Programa Familias por la Inclusin Social (en adelante Programa Familias), el Plan Manos a la Obra, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) y el Programa Adulto Mayor Ms (PAMM). Por una parte, se realiz un anlisis del diseo e implementacin del Programa Familias por la Inclusin Social. Por otra, se indag sobre el diseo y los mecanismos de acceso del Programa Manos a la Obra. Finalmente, se revisaron los mecanismos de reclamo del Plan Jefes y jefas de hogar desocupados PJJHD- y el Programa Adulto Mayor Ms PAMM-. En esta lnea, se escogieron algunas causas de peticionantes del PJJHD que llegaron a fuero judicial, que permiti realizar un anlisis de las respuestas obtenidas en esta instancia. Se parti de la idea que la pobreza constituye una violacin de derechos humanos, pero que las respuestas estatales que se disean para su superacin tambin deben y pueden ser encauzadas desde un enfoque integral de derechos, tanto en la bsqueda de resultados, como en los procesos que las mismas desarrollan. As, las polticas de superacin de la pobreza deben responder, en su diseo, implementacin y exigibilidad a los principios y estndares de derechos humanos. En los ltimos aos, y desde distintos mbitos, se ha puesto en debate la vinculacin entre la pobreza y los derechos humanos. El contexto internacional que se abri a partir de la definicin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), basado en los dramticos indicadores de pobreza y desigualdad, activ fuertemente estos debates. Esfuerzos tericos por definir las mltiples formas en que vivir en situacin de pobreza resulta una violacin de derechos humanos, se acompaaron de importantes manifestaciones y prcticas tendientes a la exigibilidad de los derechos sociales. Por su parte, varios organismos internacionales desarrollaron aproximaciones conceptuales e iniciativas programticas para promover procesos de investigacin sobre los vnculos entre pobreza y derechos humanos e incidir en la definicin de polticas pblicas de superacin de la pobreza que vinculen la perspectiva de derechos humanos (OHCHR, 2001; PNUD, 2003; UNESCO, 2004; entre otros). La idea central que impuls estos trabajos es que la pobreza constituye una violacin de derechos humanos, e intersecta la vulneracin de derechos sociales, y de los derechos civiles y polticos, que por otra parte, en su ejercicio muestran una importante imbricacin (Abramovich y Courtis, 2002).

As, por ejemplo, el documento del OHCHR recoge el enfoque de las capacidades desarrollado por Amartya Sen y define a la pobreza como: la ausencia o realizacin inadecuada de ciertas libertades bsicas (tales como la libertad de evitar el hambre, la enfermedad, el analfabetismo, etc.), otorgando parte de las causas de la pobreza a la falta de manejo sobre los recursos necesarios para el desarrollo de estas capacidades (Hunt, Osmani, y Nowak: 4). Dicho enfoque

supone no slo la necesidad de alcanzar determinado bienestar, sino tambin su asociacin con disponer de la libertad personal para elegir entre diversas alternativas de vida. Esto es, slo a partir de la eleccin se pueden desarrollar distintas combinaciones de funciones en una sociedad, y realizar as acciones que permitan desplegar distintas maneras de ser (Sen, 1993).

De tal modo, al abordar la cuestin de la pobreza desde una perspectiva de derechos humanos, necesariamente se vinculan los aspectos econmicos y ticos de la pobreza, entendiendo que los bienes y servicios de ndole econmico no constituyen fines en s mismos sino medios para alcanzar una vida digna, en la cual prime el respeto por las personas y entre ellas, y se expandan los niveles de autonoma y libertad para elegir el curso de la propia vida. En sntesis, desde el punto de vista econmico, la privacin de determinados bienes y servicios bsicos resultan en s mismos violatorios de los derechos humanos mientras desde una perspectiva tica, la importante restriccin que supone vivir en situaciones de pobreza para el desarrollo de una vida digna resulta per se violatoria de derechos y de la posibilidad de ejercer la libertad, y ampliar los niveles de autonoma, en tanto cada persona es un fin en s mismo.9 En toda Amrica Latina, parte del debate relacionado con la pobreza y de las orientaciones de polticas pblicas desarrolladas, tiene su origen en el aumento sostenido de la pobreza y la ampliacin de la brecha de la desigualdad social, como consecuencia de la aplicacin de las polticas de ajuste estructural que se implementaron de la mano del Consenso de Washington. El contexto actual, enmarcado en el llamado post Consenso de Washington, pareciera estar adaptando sus mecanismos de intervencin en funcin de los alarmantes niveles de desigualdad y de la necesidad de adecuar sus postulados a una perspectiva de derechos. Sin embargo, esta perspectiva debe ser afinada para lograr un efecto positivo ms all de las declaraciones de buenas intenciones.

Considerar a la pobreza como un problema relativo al campo de los derechos no es algo nuevo, aunque tal vez s lo sea esta forma de abordaje. La Declaracin Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de Diciembre de 1948 reconoce, en el apartado 1 del artculo 25 que toda persona tiene derecho a un nivel adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios10. Seala el documento de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos OHCHR(2004: 3) que en el derecho internacional existen normas y valores, explcitas o implcitas, que dan forma a las instituciones y a las polticas que de ellas resultan. Las estrategias de reduccin de pobreza (PRS) deberan, por tanto, reflejar las normas de derecho internacional. En este sentido, la reduccin de la pobreza y los derechos humanos no son independientes uno del otro sino que forman

Claramente, esta lectura se distingue de los enfoques desarrollistas, que evalan los niveles de desarrollo de determinadas sociedades en funcin, entre otros indicadores, del porcentaje de poblacin que vive en situacin de pobreza. Desde la perspectiva de derechos humanos existe violacin de derechos en tanto existan personas que no cuenten con el mnimo de recursos necesarios para una vida digna, que permita expandir sus grados de autonoma personal, ms all de la magnitud que alcance este problema. 10 Ver asimismo Comit DESC, Observacin general N 12, El derecho a una alimentacin adecuada (art. 11), en E/C.12/1999/5.

parte de un mismo proyecto. Vale decir: no slo la pobreza, sino tambin las estrategias para su superacin pueden y deben ser ledas a la luz del paradigma de los derechos humanos. Pensar la pobreza desde esta perspectiva, supone por lo tanto, un cambio de paradigma tanto en relacin con los enfoques de polticas pblicas centrados en el asistencialismo como respecto de aquellos que histricamente promovan aproximaciones inspiradas en la caridad. Las diferencias se corresponden con la forma en que se considera a los y las ciudadanos, con el rol de los estados y con el valor que se reconoce a los derechos sociales como parte del universo de los derechos humanos.

En primer lugar, se considera que las personas no slo tienen necesidades de distinto tipo sino que son titulares de derechos que les deberan habilitar para vivir una vida digna. Esta aproximacin supera la mirada exclusivamente economicista11, y recupera una perspectiva tica acerca de las personas. Al mismo tiempo, modifica la relacin de la ciudadana frente al Estado, al reconocer a los sujetos la potestad de reclamar por el cumplimiento del conjunto de sus derechos. En segundo lugar, esta perspectiva subraya que el Estado tiene obligaciones para garantizar a la ciudadana el ejercicio de estos derechos. De tal modo, el Estado no podra justificar su incumplimiento manifestando que no tuvo intenciones de asumir una obligacin jurdica sino simplemente de realizar una declaracin de buena intencin poltica (Abramovich y Courtis, 2002: 20). En consecuencia, la definicin de polticas pblicas tendientes al cumplimiento de derechos, debe acompaarse con mecanismos de tutela, garanta y responsabilidad por parte de los estados (Abramovich, 2004). En tercer lugar, todo ello implica reconocer que aquellos derechos definidos como derechos sociales o de forma ms abarcativa- como derechos econmicos, sociales y culturales DESCgozan de idntica jerarqua que los derechos civiles y polticos. Dicha equiparacin, ya reflejada a travs de las normas jurdicas internacionales y nacionales, debe por tanto expresarse en lo que concierne al tratamiento institucional (judicial y administrativo) de los derechos sociales12(Abramovich y Courtis, 2002, Abramovich, 2004, Gargarella, Domingo y Roux, 2006).

Finalmente, es necesario resaltar que la mayor parte de las sociedades modernas, ha consagrado en sus textos constitucionales a los derechos sociales, tornndolos, por ende, de aplicacin inmediata. En el caso argentino, los derechos sociales surgieron asociados a la categora de trabajador/a asalariado, y se estructur todo el sistema en funcin de esta categora de derechos. De esta forma, el conjunto de los derechos sociales nace como un derivado de los derechos laborales, al punto que ambos grupos

Enrolada principalmente en la teora de la Economa del Bienestar (Welfare economics) que seala que las personas cuentan con una dotacin de recursos con utilidad econmica, en base a los cuales realizan elecciones racionales dentro de un sistema ordenado de preferencias, y cuyo principal estmulo es la maximizacin de la utilidad individual. Para una crtica a sta corriente vase Lo Vuolo et al, 1999. 12 Vase Abramovich y Courtis (2002) y Courtis, Christian (2006).

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de derechos se consolidaron conjuntamente como norma jurdica, incorporada en la Constitucin Nacional, reformada en 195713.
Con el restablecimiento de los regmenes democrticos en la dcada de 1980, las constituciones latinoamericanas han tendido a incorporar al derecho internacional de los derechos humanos en el derecho interno. Nuestro caso de estudio, la Argentina, otorg jerarqua constitucional a los tratados de derechos humanos tras la reforma constitucional de 1994, y as subordin su legislacin interna a estos principios14. De tal modo, la aspiracin de contar con polticas de superacin de la pobreza asociadas plenamente con los principios de derechos humanos forma parte de una obligacin que el Estado argentino, voluntariamente, ha asumido. 3. Polticas y programas 3.1. Marco actual Promover polticas pblicas centradas en el enfoque de derechos humanos supone al menos dos niveles de requisitos para el Estado. El primero se relaciona con desarrollar un diseo e implementacin de dichas polticas que sean respetuosas de los principios de derechos humanos, y de las normas jurdicas internacionales de derechos humanos. El segundo supone el fortalecimiento o la puesta en marcha de mecanismos de exigibilidad que las polticas deben tener, los que pueden ser judiciales o de tipo administrativo. De tal modo, el diseo de polticas basadas en las normas y principios de derechos humanos no sera suficiente en la medida que no se fortalezcan los mecanismos para su exigibilidad jurdica. As, pese a la incorporacin de los derechos sociales en las Constituciones de la mayor parte de los pases y en numerosos instrumentos internacionales, su reconocimiento universal como derechos plenos no se alcanzar hasta superar los obstculos que impiden su adecuada justiciabilidad (Abramovich y Courtis, 2002: 37).

Posteriormente, con la reforma de 1994 se incluy un nuevo captulo (arts. 36 a 43) donde se incorporan derechos polticos y de participacin, garantas como el recurso de amparo, habeas corpus y habeas data y derechos de proteccin de consumidores y usuarios y de proteccin del medio ambiente. 14 Los tratados y concordatos que tienen jerarqua superior a las leyes, por mandato del art. 75, inc. 22, son: La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de Derechos Humanos; La Convencin Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo; la Convencin sobre la Proteccin y la Sancin del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Pena Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio.

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Partiendo de estos supuestos, la investigacin se orient a analizar el modo en que las polticas y programas seleccionados daban cuenta en su diseo, implementacin y mecanismos de monitoreo y reclamos social de dichos requisitos. En trminos de anlisis de diseo e implementacin, se trabaj sobre el Programa Familias y el Programa para la creacin de microemprendimientos productivos Manos a la Obra, por tratarse de dos de las polticas que el estado present como alternativas superadoras del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Algunos de los principios subyacentes al marco de derechos humanos resultaron muy iluminadores para analizar estos programas, al permitirnos vincular ciertos imperativos de tipo moral con acciones concretas que respondan al respeto por los derechos de los sujetos vinculados a las polticas. Estos principios son: 1) igualdad y no discriminacin; 2) contenido mnimo de los derechos sociales; y 3) universalidad (OHCHR, 2004). Desde esta perspectiva, se sostiene que el monitoreo de las estrategias de superacin de la pobreza, puede y debe utilizar los estndares fijados por el sistema de proteccin internacional de DDHH, y no slo utilizar a estas instituciones como ltima instancia de reclamo. El proyecto desarrollado por el CELS adscribe a este modo de interpretacin de las responsabilidades estatales en el 15 diseo e implementacin de planes sociales . El monitoreo de planes y polticas sociales observ si dichas polticas contemplan los estndares bsicos de debido proceso, tales como el plazo razonable, la accesibilidad de los mecanismos de reclamo, a ser informado de los recursos disponibles, el principio de igualdad de armas, entre otros. Esta aproximacin result muy frtil para abordar al anlisis de las polticas de superacin de la pobreza implementadas en los 16 ltimos aos en la Argentina. La otra lnea del proyecto busc profundizar el anlisis del PJJHD y el PAMM haciendo hincapi en los mecanismos de acceso y reclamo que prevn estos programas, entendiendo que la judiciabilidad de los planes sociales constituye un elemento insoslayable si se busca orientar las polticas con un enfoque de derechos humanos. Para ello, se desarroll la sistematizacin y anlisis de acciones administrativas y/o judiciales presentadas para el acceso a dichos programas, en especial, del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.

3.2. Programas y Proyectos actuales A continuacin se describen las acciones que actualmente est implementando el Ministerio de Desarrollo Social en materia de polticas para la superacin de la pobreza en Argentina. Las mismas consisten principalmente en programas focalizados de transferencias de ingresos o en un caso, como el Plan Manos a la Obra, para la promocin de capital social. Programa Familias El programa Familias por la Inclusin Social / IDH es un plan social cuyo objetivo es promover la proteccin e integracin social de las familias en situacin de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educacin y el desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos bsicos (Resolucin MDS N 825/05, Art. 1). Est destinado a beneficiarios del Subprograma Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH), del Programa de Atencin a Grupos Vulnerables (PAGV) y a Jefes y jefas de hogar desocupados, beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados que no sean evaluados como empleables, por los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y que por ende, pasan a la

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Un anlisis de este tipo fue realizado ya en relacin con el Plan Jefes y Jefas de Hogar, en CELS (2004 a) y para las pensiones no contributivas en CELS (2004 b). 16 Particularmente, la potencialidad de esta aproximacin radica en aportar una especial lectura al anlisis de las polticas sociales, en donde se consideran aspectos del diseo institucional de las polticas como consideraciones tan sustantivas como aquellas de orden conceptual, y que hacen a su diseo e implementacin.

rbita de atencin del Ministerio de Desarrollo Social (Resolucin MDS N 825/05, Art. 3; Decreto N 1506/04, Art. 4). El programa tiene dos componentes: 1) 2) Ingreso no remunerativo. Se entrega un subsidio a las familias que renen los requisitos anotados, en la medida que el total de ingresos del hogar no supere el monto del salario mnimo, vital y mvil. Promocin familiar y comunitaria. Se busca promover acciones de promocin en cuatro lneas principales: i) Educacin, ii) Salud, iii) Capacitacin para el trabajo, y iv) Desarrollo comunitario y ciudadano y consolidacin de redes.

El Plan Familias nace como una reformulacin del Programa de Atencin a Grupos Vulnerables (PAGV), creado en 1996 y reformulado luego de la crisis de 2001, con la incorporacin de un componente de transferencia de ingresos -Ingreso para el Desarrollo Humano/IDH-17. En su actual formato, el Plan Familias fue lanzado por el gobierno nacional en octubre de 2004, para dar lugar a la captacin de beneficiarias del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) que optaran por cambiar de plan y sumarse al que ya vena implementando el Ministerio de Desarrollo Social. El componente IDH se propuso establecer un mecanismo de transferencia de ingresos a familias en potencial situacin de pobreza, con hijos menores de 19 aos, y, al mismo tiempo, atender el cuidado de la salud de las mujeres embarazadas y los nios, y la permanencia de estos ltimos en el sistema educativo, para lo cual se establecieron contraprestaciones en controles de salud y asistencia escolar, a ser cumplidas por las propias familias beneficiarias. La modalidad de intervencin descripta se enmarca dentro de una de las reas bsicas de la estrategia operativa del BID en Argentina. Se busc, en palabras del BID, contribuir a contener la prdida en el capital social y humano () al tiempo que se estara sentando las bases para una poltica pblica en el rea social, relativa a la inversin en capital humano, como estrategia de reduccin de la pobreza de los grupos ms vulnerables del pas. El nfasis en el bienestar de los nios y en la responsabilidad de las madres por dicho bienestar es ms que preocupante, desde un enfoque de derechos humanos, como veremos ms adelante. As, el programa pretendi amortiguar las abruptas cadas en los niveles de vida de la poblacin ms pobre suponiendo que se puede convertir la emergencia en una oportunidad para vincular a las familias pobres con la red de

Para ello se redireccionaron los siguientes prstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID): BID n 1031/oc-ar (Apoyo a la productividad y empleabilidad de jvenes Subprograma capacitacin y orientacin laboral); BID n 1059/oc-ar (Gestin ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo); BID n 1060/oc-ar (Reforma de la educacin superior tcnica no universitaria); BID n 1068/oc-ar (Desarrollo integral de grandes aglomeraciones urbanas del interior); BID n 1134/oc-ar (Apoyo a la reforma del sector de agua potable y alcantarillado); y BID n 1164/oc-ar (Reformas y desarrollo de los municipios argentinos). A su vez, dichos recursos fueron utilizados para reformular los siguientes prstamos, referidos a los lineamientos del Plan de Emergencia Social en materia de salud, educacin, desarrollo social y trabajo: BID n 940/oc-ar (Mejoramiento de barrios); BID n 996/sf-ar (Atencin a grupos vulnerables); BID n 1008/ sf-ar (Atencin a nios y adolescentes en riesgo); BID n 1021/oc-ar (Atencin a grupos vulnerables); BID n 1031/oc-ar (Apoyo a la productividad y empleabilidad de jvenes subprograma becas de retencin escolar); BID n 1111/oc-ar (Atencin a nios y adolescentes en riesgo); y BID n 1193/oc-ar (Reforma de la atencin primaria de salud: Salta, La Pampa y Crdoba).

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seguridad social 18. Se parte, quizs, de un supuesto que culpabiliza a las familias por los dficit existente de la oferta de servicios de salud y educacin. Vale decir, que ya en el ao 2002, lo que luego fue el Plan Familias se defini a partir de estas caractersticas: a. b. Los beneficiarios son las familias en situacin de pobreza con hijos de menos de 19 aos, o mujeres embarazadas, que no perciban subsidios por desocupacin ni asignaciones familiares, ni becas de retencin escolar. La prestacin consiste en un subsidio mensual que se calcula en proporcin al tamao de la familia a partir de un mnimo de $ 100 (U$S 33) mensuales por hijo o mujer embarazada y $ 25 por cada hijo adicional, hasta un mximo de 5 hijos y de $ 200 por familia19. La madre es la depositaria y titular del subsidio y la misma debe tener un nivel de instruccin inferior a secundaria completa20. Como contraprestacin, la madre o mujer responsable de los nios menores de 19 aos que reciban el subsidio se comprometer a demostrar contraprestaciones de salud y de educacin. El programa promover la participacin de las mujeres en actividades de desarrollo personal, familiar y comunitario que se ofrezcan a nivel local. Las contraprestaciones en salud consisten en controles peridicos segn la edad de los nios y la presentacin de los certificados de vacunacin. Las contraprestaciones en educacin consisten en certificar, trimestralmente, la asistencia a la escuela de los nios de entre 5 y 18 aos.

c.

Segn el reglamento operativo de dicho programa, que data del ao 2003, el mbito territorial de aplicacin es nacional, focalizando su intervencin en los grandes aglomerados urbanos definidos por la Encuesta Permanente de Hogares, y priorizando aquellos de mayor poblacin por debajo de la lnea de pobreza y teniendo en cuenta la estimacin de demanda potencial elaborada por el SIEMPRO SISFAM21.

Resumen Ejecutivo de la Reformulacin y Redireccionamiento de la Cartera Social para apoyar el Plan de Emergencia Social de la Argentina, del 13/10/2004 en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=387621 19 El reglamento operativo del programa establece que el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales actualizar el monto mensual de los subsidios, cuando estime que el nivel de los mismos en trminos de poder adquisitivo, medido por una canasta bsica de alimentos, hubiera disminuido, de tal forma que hiciera ineficaz la prestacin. Sin embargo, la nica modificacin de los montos fue realizada por el Ministerio de Desarrollo Social en febrero de 2006 a travs de la resolucin, MDS 648/06. 20 Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 20 de septiembre de 2006. 21 El SIEMPRO es el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales, dependiente del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales. El SISFAM es un registro de informacin socioeconmica y demogrfica de familias, que se obtiene a partir de relevar la poblacin en situacin de pobreza y vulnerabilidad social. El SISFAM tiene por objetivo la identificacin y seleccin de las familias en situacin de mayor pobreza y vulnerabilidad social a fin de posibilitar una mayor eficiencia, transparencia y equidad en la distribucin de los recursos del Estado. El Sitio Web (www.siempro.gov.ar) no se encuentra disponible, lo que implica un serio dficit en materia de publicidad de los actos de gobierno y de difusin de la evaluacin de polticas sociales.

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La titular beneficiaria es la madre de familia, salvo que no resida en el hogar o est discapacitada fsica y/o mentalmente, o no se encuentre emancipada, o existiese alguna razn fundada por la cual no pudiera ejercer la titularidad. En ese caso, se identificar como titular a la persona responsable del cuidado de los nios22. El IDH continu funcionando sin mayores modificaciones hasta fines de 2004. A fines de octubre de ese ao el Gobierno Nacional dict el decreto 1506-04, que prorrog la emergencia ocupacional hasta el 31 de diciembre de 2005 (posteriormente prorrogada hasta el 31 de diciembre de 200623 y estableci un procedimiento para que el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Desarrollo Social clasifiquen a los beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar segn sus condiciones de empleabilidad. Al respecto, los artculos 4 y 5 del Decreto 1506/04 establecieron que los beneficiarios con posibilidades de empleo continuaran percibiendo sus beneficios en la rbita del Ministerio de Trabajo, y que aquellos que no fueran calificados de tal modo podran ser incorporados a los programas destinados a la atencin de grupos vulnerables, la mejora de ingresos y de desarrollo humano creados o a crearse en el Ministerio de Desarrollo Social. Posteriormente, el MDS dict la resolucin 825 del 12 de mayo de 2005 en la que estableci el objetivo del Programa Familias por la Inclusin Social y se dispuso que se incorpore a dicho programa el Programa de Atencin a Grupos Vulnerables Subprograma de Ingreso para el Desarrollo Humano, Prstamos BID 996/oc-ar y 1021/oc-ar (art. 2). Entre los considerandos que fundamentan el dictado de la resolucin MDS 825/05 merecen destacarse dos. Por un lado, expresa el MDS que una poltica social de inclusin familiar debe fomentar el respeto a los derechos humanos y a la igualdad de trato y de oportunidades de gnero de los miembros de la familia; por otra parte, sostiene que tambin debe garantizar el reconocimiento y compromiso de hombres y mujeres respecto a la educacin y desarrollo de sus hijos. Desde un enfoque de gnero, el cambio de estrategia discursiva entre el decreto 1506-04 y la resolucin MDS 825-05 es por dems evidente. No as la transformacin que requerira su implementacin, como veremos en el prximo acpite. En trminos de incorporacin de nuevos beneficiarios al programa, el MDS sostuvo que la misma se encuentra cerrada24. No obstante, la resolucin 825/05 establece que el Ministerio podr determinar la incorporacin al programa de nuevas familias beneficiarias (...) ante circunstancias excepcionales que as lo justifiquen (...) previo relevamiento a travs de la Ficha Social Las Familias Cuentan y la firma de la Carta Compromiso en la que el/la titular se hace responsable de cumplir las obligaciones estipuladas (art. 9). Sin embargo no se conocen y tampoco el MDS ha informadocuntos nuevos ingresantes lo han hecho por esta va.

22

Esta persona deber ser mayor de 16 aos, vivir permanentemente en el domicilio de la familia beneficiaria y ser responsable de la preparacin de los alimentos y/o del cuidado de los nios y de su asistencia a la escuela. 23 Art. 4 Ley 26.077. 24 Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 9 de enero de 2006.

En el mes de agosto de 2005 la Secretara de Empleo y la Secretara de Polticas Sociales y Desarrollo Humano dictaron la resolucin conjunta 593/2005 y 2238/2005 que reglament definitivamente el circuito operativo para llevar adelante el traspaso de beneficiarios desde el PJJHD al IDH. El artculo 4 de dicha resolucin estableci que: las personas beneficiarias del Programa Jefes de Hogar que, cumpliendo con las condiciones de elegibilidad previstas en el Programa de Atencin a Grupos Vulnerables Componente de Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH) incorporado el Programa Familias por la Inclusin Social, opten por su inclusin en el mismo, quedarn registradas en el Aplicativo de Actualizacin de Datos y Registro de Opcin de Traspaso. Dichas personas manifestarn su voluntad mediante la suscripcin de una Carta Compromiso. No se encuentra disponible informacin que indique el modo en que se define la opcin de traspaso por parte de los beneficiarios del PJJHD. Por ello se elev un pedido de informes al MDS, y la respuesta solo refiere a quienes se encuentran comprendidos en esta opcin de traspaso: tener dos o ms hijos/as menores de 19 aos; menores o discapacitados a cargo y DESEEN pasar al Programa Familias, una vez abierto el proceso en su localidad. La titular del subsidio debe ser la madre y la misma debe tener un nivel de instruccin inferior a secundaria completa. Para ello si el titular del PJJHD es varn, debe cambiar la titularidad a la mujer, salvo en el caso de varones monoparentales25. Programa Manos a la Obra

El Plan de Desarrollo Local y Economa Social, Manos a la Obra fue anunciado oficialmente en el mes de agosto de 2003. Sin embargo, recin en abril de 2004 comenz a delinearse el marco normativo que permitira su puesta en funcionamiento26. El objetivo del programa es mejorar el ingreso de la poblacin en situacin de vulnerabilidad social a travs de la promocin de la economa social y el desarrollo local sustentable, impulsados mediante el apoyo tcnico, capacitacin y financiamiento de emprendimientos productivos (agropecuarios, industriales, comerciales y de servicios)27. Para ello, procura fomentar la produccin y/o comercializacin de bienes y/o servicios y el desarrollo de capacidades de personas, familias o grupos de personas desocupadas o subocupadas, prioritariamente en situacin de pobreza y/o vulnerabilidad social, as como el fortalecimiento a organizaciones pblicas y privadas a fin de mejorar los procesos de desarrollo local y generar mayores capacidades28.

Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 20 de septiembre de 2006. 26 El 13 de abril de 2004 se dict la resolucin de creacin del programa N 1375/04, instituyendo a la Secretara de Polticas Sociales como autoridad de aplicacin (art.9). La gestin y coordinacin del Plan est a cargo de la Subsecretara de Desarrollo Territorial y Economa Social. 27 Res. 360 del 28 de junio de 2004. MDS- SPS y DH 28 Entre los fundamentos de la operatoria general del Plan (Res. 360. nota 2) puede leerse que el propsito del plan () es el de constituir un sistema de apoyo a las iniciativas de desarrollo socioeconmico local, con destino a los sectores de bajos recursos para su inclusin social, a travs del apoyo a emprendimientos productivos comunitarios familiares o unipersonales.Asimismo, que El desarrollo local y la economa social presentan un amplio potencial para retomar al empleo y el mbito de la produccin como el eje principal

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El programa fue presentado por el Ejecutivo Nacional como una herramienta para transformar la poltica social del Estado hacia programas que privilegien las actividades productivas. De este modo, se justific el cierre de la inscripcin al Programa Jefas y Jefes de Hogar, an cuando en su momento el subsidio contemplado en este plan fue presentado como un derecho universal29. El viceministro de desarrollo social Daniel Arroyo expres esta cuestin a comienzos del 2004: Se decidi cerrar la inscripcin porque queremos reorganizar los programas, corregir las irregularidades y reorientarlos hacia lo productivo. Nuestro ideal es que en los programas de ingresos vayan quedando fundamentalmente familias con ms de tres hijos que estn en situacin de pobreza estructural. Al resto de las personas apostamos a vincularlas con emprendimientos productivos () los programas que nosotros estamos encarando van a dotar de mayores ingresos a las familias. Es evidente que los sectores ms pobres necesitan ms plata, pero nos parece que el mecanismo es el reingreso al mercado laboral y la recuperacin de los valores de la cultura del trabajo30.

La creacin del Manos a la Obra implic una modificacin en la estructura organizacional del Ministerio de Desarrollo Social pues, al pretender que las distintas dependencias y programas sociales del Ministerio tendieran a un objetivo estratgico comn, su puesta en marcha signific la integracin y articulacin de 11 reas y 18 programas preexistentes31.

El programa cuenta con tres componentes o actividades principales32: 1. El Apoyo econmico y financiero de emprendimientos productivos y/o de servicios.

de la integracin social junto al sistema educativo a la comunidad de pertenencia (Rebn y Salse 2004, 4). 29 En CELS (2004a) se haba objetado esta disposicin como violatoria del principio de universalidad, objetando que el ingreso al programa no deba estar sujeto a restricciones temporales de ningn tipo, y dejando en claro que la imposicin de una fecha lmite para inscribirse no encuentra fundamento legal alguno, por lo que debe ser removida, permitiendo el ingreso a todos aquellos jefes de hogar que no se inscribieron oportunamente. 30 Pgina 12, Suplemento CASH, Polmica por la tarjeta de dbito para cobrar los planes (Entrevista a Daniel Arroyo, viceministro de Desarrollo Social), 15 de febrero de 2004. 31 Rebn y Salse (2004). El conjunto de actividades del Plan Manos a la Obra proviene de reas y programas tan diversos como: a) La Direccin Nacional de Fortalecimiento Social; b) La Direccin Nacional de la Juventud; c) El Programa de Capacitacin para el Desarrollo del Capital Social Bancos de la Buena Fe; d) La Direccin de Acciones Compensatorias; e) El FOPAR; f) El Fondo de Capital Social; g) El Instituto Nacional de Asuntos Indgenas; h.) El Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social (INAES); i) El Programa Familias por la Inclusin Social (componente de gestin asociada); j) El Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad; y k) El Consejo Nacional de la Mujer. 32 MDS, Res. 1375/04, art. 4.

2. 3.

El Fortalecimiento institucional de Consejos Consultivos Locales y Provinciales de Polticas Sociales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, equipos territoriales y espacios de intercambio de economa social. La Asistencia Tcnica y Capacitacin en las instancias de formulacin y ejecucin de los proyectos a los emprendedores y grupos de emprendimientos. Esta asistencia ser brindada por los equipos tcnicos del MDS, sus similares provinciales o municipales (equipos tcnicos locales), instituciones acadmicas u organizaciones de la sociedad civil.

A su vez, existen seis tipos de emprendimientos productivos y/o de servicios susceptibles de recibir financiamiento en el marco del Plan Manos a la Obra, a saber: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Emprendimientos unipersonales y familiares Servicios de apoyo a la produccin Cadenas productivas Proyectos de autoconsumo Emprendimientos productivos comerciales Herramientas por trabajo

En la totalidad de los casos, el proyecto debe ser presentado por medio de un Municipio, el Consejo Consultivo Local o una organizacin no gubernamental. Asimismo, la nica lnea destinada a beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados es Herramientas por Trabajo, que se gestiona conjuntamente entre el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. En este caso, se requiere la presencia de un mnimo de tres beneficiarios del PJJHD para poder presentar el proyecto.

En cuanto al procedimiento para presentacin y monitoreo de proyectos, la resolucin MDS 264 del 15 de junio de 2004 estableci el Sistema Integral de Gestin del Plan Manos a la Obra que estandariz los pasos administrativos a seguir para presentar los diferentes tipos de proyectos.
Segn la reglamentacin, los peticionantes cuentan para la elaboracin de los proyectos con la asistencia de los equipos tcnicos locales y/o las organizaciones de la sociedad civil. En lneas generales, los formularios a completar en los distintos proyectos requieren detalles acerca de las siguientes cuestiones: 1. 2. Datos identificatorios de los responsables del proyecto, inclusive experiencia laboral previa, pertenencia a programas o planes sociales, capacitacin etc. Descripcin general del proyecto, cantidad de personas involucradas. Informacin sobre el estado de ejecucin del proyecto, si se encuentra en proceso de ejecucin, en su etapa inicial, etc. A su vez, si el proyecto cuenta con un lugar donde se pueden almacenar los materiales, los productos terminados y las mquinas. Dedicacin horaria de cada uno de los integrantes a las tareas necesarias para el emprendimiento, y forma de distribucin de los ingresos entre los participantes. Vnculos con otras organizaciones, redes o emprendimientos. Costo de la inversin necesaria en equipamiento, maquinarias, herramientas y material. Datos financieros sobre los insumos necesarios para cada uno de los productos por mes de produccin. Para ello deben adjuntar por lo menos tres presupuestos de diferentes comercios.

3. 4. 5. 6.

7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

14.

Anlisis de los costos de produccin, fijos y variables. Estimacin mensual de volumen de produccin y de ingresos por ventas. Detalles sobre la comercializacin de los productos, sobre la localizacin de la clientela, y sobre formas que permitan ampliarla, si es que estuvieran previstas. Comparacin de los precios de los servicios o productos del proyecto con otros de la misma zona. Anlisis final de los resultados estimados del proyecto que refleje los costos fijos, los costos variables, el costo total de produccin y los ingresos por ventas. Cronograma de ejecucin En el caso de las cadenas productivas se solicita un diagnstico general de la situacin, contexto vinculado con la actividad de encadenamiento, formas de vinculacin, etc. A su vez, se deber detallar si es que es necesario incluir en el proyecto asistencia tcnica y capacitacin. En el caso de los servicios de apoyo a la produccin se debe describir la forma en la cual se garantizar la sustentabilidad del servicio en el futuro.

En respuesta a un pedido de informes del CELS, el MDS inform que desde el inicio del Plan hasta septiembre de 2006, se presentaron 1928 organizaciones solicitantes de financiamiento, de las cuales 1482 recibieron 33 financiamiento . Asimismo comunican, que entre el ao 2003 al 2005, se han invertido 300 millones de pesos, que se distribuyeron para financiar 54.000 unidades productivas, 510.000 pequeos productores, 360 fondos 34 de crdito y microcrdito y 36.000 crditos y microcrditos otorgados . Ahora bien, no se especifica las caractersticas de los denominados beneficiarios directos, ya que el MDS menciona que el 51% de los emprendimientos se encuentra integrado por mujeres; en segundo lugar por 35 jvenes (26%) . Segn la misma fuente de informacin, solo un 37% de los emprendedores fueron con anterioridad beneficiarios del PJJHD, con lo cual se infiere que seran los destinatarios del componente Herramientas por Trabajo, en tanto es el nico componente del Plan Manos a la Obra que est destinado exclusivamente a ex - beneficiarios del PJJHD.

Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (mecanismos de acceso y reclamo)

El Programa de Jefes de Hogar, tambin denominado Derecho Familiar de Inclusin Social: Plan Jefes y Jefas Desocupados, se implementa en abril del 2002, en el marco de la gravsima crisis econmica e institucional que viva Argentina. Los considerandos del decreto de creacin del Plan sealan que el establecimiento del Derecho Familiar de Inclusin Social se origina en el cumplimiento del mandato del art. 75 inciso 22 de la Constitucin Nacional, que establece el rango constitucional de los tratados y pactos internacionales, y expresamente en las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC). La va utilizada para satisfacer el derecho familiar de inclusin social consiste en el pago de una ayuda econmica no remunerativa a cambio de una serie de contraprestaciones que deben realizar los beneficiarios. El monto del beneficio es de pesos 150 por cada titular, y resulta compatible con la percepcin por parte de alguno de los miembros del grupo familiar de becas estudiantiles o transferencias de otro programa social, por montos menores o ayudas alimentarias. El mecanismo de acceso al PJJHD se iniciaba a partir de la inscripcin del potencial beneficiario en la municipalidad de su jurisdiccin. Todas las oficinas entregaban el formulario inscripcin y una
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Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 20 de septiembre de 2006. 34 MDS; Ididem. 35 MDS; Ididem,

constancia del inicio del trmite. Segn la normativa, las oficinas deban examinar la documentacin exigida, registrar en el sistema informtico las solicitudes y conformar un legajo individual con la documentacin correspondiente, que quedaba bajo la guarda del municipio. Los Municipios y el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires deban remitir al Ministerio de Trabajo el soporte magntico conteniendo los listados con los aspirantes al PJJHD, que previamente hubieran sido aprobados por los respectivos Consejos Consultivos de cada localidad. El decreto de creacin del PJJHD no previ mecanismos formales de reclamo en caso de que la inscripcin al plan fuera rechazada. nicamente la resolucin reglamentaria estableci la obligacin de la municipalidad respectiva de comunicar por medio pblico idneo o personalmente a los postulantes la aprobacin o rechazo de su solicitud. En el caso de rechazar la solicitud, slo deban informarse los motivos36. El texto del decreto y las posteriores resoluciones se encargan de aclarar expresamente que en caso de rechazo del plan, el postulante slo tiene derecho a ser informado de los motivos del rechazo, pero no sobre los recursos existentes contra dicha decisin. En este caso existe un incumplimiento de lo dispuesto en el art. 40 del decreto 1759/72 (reglamentario de la ley nacional de procedimientos administrativos) que establece que ...las notificaciones... indicarn los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos.... Los peticionantes del Programa Jefes y Jefas en ningn caso han sido notificados de la existencia de recursos que permitan cuestionar la resolucin que dispuso el rechazo de su ingreso al plan. La inexistencia de mecanismos precisos de acceso y reclamo ha implicado decisiones contradictorias37 en sede judicial, como as tambin el surgimiento de diversos obstculos a la proteccin judicial de quienes plantearon reclamos referidos a su diseo e implementacin. Programa Adulto Mayor Ms (mecanismos de acceso y reclamo)

El Programa para el Adulto Mayor Ms (PAMM) fue creado en el ao 2003, a partir de la remocin de los obstculos presupuestarios que impedan una mayor extensin del sistema de pensiones no contributivas por vejez vigente desde 1948, creado por la ley 13.47838.
Este sistema se dirige a aquellas personas en estado de vulnerabilidad social que se encuentren sin amparo 39 previsional o no contributivo, y que poseen una edad de setenta aos o ms . Los peticionantes deben acreditar que no poseen bienes, ingresos ni recursos que permitan su subsistencia; que ni l ni su cnyuge estn amparados por un rgimen de previsin, retiro o prestacin no contributiva alguna; y que no tienen parientes obligados legalmente a proporcionarle alimentos o que tenindolos, se encuentren impedidos para 40 poder hacerlo .

Art. 10 de la resolucin 312/02 MT, reglamentaria del decreto 565/02. Es decir, que frente a acciones similares presentadas por personas que se encuentran en idntica situacin, los jueces intervinientes reaccionaron de manera muy diversa, dictando fallos contradictorios entre s. Por ende, la posibilidad de obtener una sentencia favorable queda supeditada, en gran medida, al sorteo del juez que vaya a intervenir en la causa. 38 Ver decretos 582/03 y 583/03. 39 Ver considerandos decreto 582/03. 40 Entre otros requisitos, el decreto 582/03 dispone que los peticionarios deben acreditar identidad, edad, y nacionalidad mediante el DNI; en el caso de los argentinos nativos o naturalizados, una residencia continuada en el mismo de, por lo menos, cinco aos
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36

El PAMM dispone el otorgamiento de una pensin vitalicia que asciende a aproximadamente el 70% del haber jubilatorio mnimo, y les permite el acceso a una cobertura de salud a travs del Programa Federal de Salud (PROFE). El trmite para incorporarse al PAMM se inicia personalmente en el Centro de Atencin Personalizada (CAP) correspondiente al domicilio del peticionante. Los CAPS dependen directamente de la Comisin Nacional de Pensiones Asistenciales (CNPA), y estn distribuidos a lo largo del pas. La distribucin geogrfica de los CAPS es dispar: en muchas provincias existe un solo CAP, en otras dos, y solamente la provincia de Buenos Aires posee ms de tres en su territorio. Ello implica que, en muchos casos, el posible beneficiario deba trasladarse a muchos kilmetros de su hogar para iniciar el trmite. A su vez, si bien el trmite es gratuito, los peticionantes deben incurrir en numerosos gastos no slo para dirigirse al CAP, sino tambin para obtener la totalidad de la documentacin requerida.
Para iniciar el trmite, los solicitantes de esta pensin deben presentar: a) Documento Nacional de Identidad propio y del cnyuge o concubino con el domicilio actualizado, y fotocopia del CUIL; b) Fotocopia de testimonio de sentencia de divorcio o informacin sumaria que acredite separacin de hecho, aclarando si recibe o no una cuota alimenticia; c) Fotocopia del certificado de defuncin del cnyuge y/o concubino; d) Declaracin jurada del solicitante donde conste si posee ingresos y bienes; e) Recibo de sueldo, jubilacin y/o pensin de familiares obligados (convivan o no) hijos mayores de edad, nietos mayores de edad, yernos, nueras, padres, hermanos. Si trabajan por cuenta propia, adjuntar declaraciones juradas de ingresos (con las firmas certificadas por autoridad competente). Si no trabajan por estar discapacitados, adjuntar certificado mdico; f) Con respecto al cnyuge o concubino deber presentar comprobante de ocupacin e ingresos; g) Original y fotocopia del contrato de locacin (aunque no est vigente) y recibo de alquiler (original y fotocopia del ltimo); y h) Constancia de cesin de vivienda certificada la firma por la autoridad competente.

4. Resultados de la investigacin

4.1. Metodologa
En primer lugar, el proyecto se aboc en la profundizacin del marco analtico, a travs de la revisin de fuentes bibliogrficas y documentos que abordan el tratamiento de la pobreza como un problema de derechos humanos. Tambin, se sistematizaron los pronunciamientos de distintos rganos de aplicacin de tratados internacionales de derechos humanos, para as considerar recomendaciones que permitiran cualificar el anlisis de los programas y planes estudiados. Se revisaron las recomendaciones de los siguientes rganos: Corte Interamericana de Derechos Humanos (rgano de aplicacin de la Convencin Americana de Derechos Humanos). Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (rgano de aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales) Comit sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer (rgano de aplicacin de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer)

anteriores al pedido del beneficio; y por ltimo, no encontrarse detenido a disposicin de la Justicia.

En paralelo, se recopil informacin referida a las polticas sociales seleccionadas para el desarrollo de un anlisis de diseo e implementacin. Se revisaron las normativas de los programas Familias por la Inclusin Social, Manos a la obra en tanto constituyen los diferentes instrumentos que se utilizan en la formulacin y en la implementacin de los programas. En este sentido, se relevaron y analizaron las leyes, los decretos y las resoluciones de creacin y reglamentacin de los programas, as como toda otra normativa, incluyendo decisiones administrativas, que modifiquen o expliciten aspectos relativos a las actividades, metas, responsabilidades, prestaciones, administracin, utilizacin de fondos, etc. 41 La informacin relevada mediante normas fue complementada con informes solicitados a los organismos encargados de la ejecucin y el financiamiento de los programas bajo estudio -Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (CNCPS)- para profundizar en algunos aspectos del diseo u operatoria de los programas bajo estudio. Dichas solicitudes se acompaan como anexos a este informe.
En trminos de diseo de investigacin, para el abordaje de cada uno de los programas analizados se seleccionaron nicamente los componentes de transferencia de ingresos, por cuanto son aquellos que tienen una incidencia directa en trminos de la cuanta de la pobreza por ingresos.

En el componente de anlisis de acceso y reclamo, la investigacin se centr en el anlisis del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y el Programa Adulto Mayor Ms. Se relev y analiz normativa referida a ambos programas y se seleccionaron y analizaron expedientes administrativos y judiciales referidos a estos programas.42

Para el anlisis del Plan Familias, se relevaron las siguientes normas: Prstamo BID 996OC (1997) y reformulacin (2002), Decreto: 808-02, 1506-04 y 32-06, Resoluciones Conjuntas Ministerio de Trabajo y Ministerio de Desarrollo Social: 155-05 y 336-05, y 2263-05 y 1017-05, Resoluciones Ministerio de Desarrollo Social: 825-05 y 648-06, Resoluciones Conjuntas Secretara de Empleo y Secretara de Polticas Sociales: 143-05 y 264-05; 254-05 y 699-05; 318-05 y 977-05; 355-05 y 1279-05; 460-05 y 1605-05; 535-05 y 2012-05; 593-05 y 2238-05; 617-05 y 2381-05; 748-05 y 2890-05; 944-05 y 3488-05; 6-06 y 43-06; 78-06 y 101-06; y 238-06 y 649-06. Mientras que la informacin referida al Plan Manos a la Obra proviene de las siguientes normas: Ley: 25.865; Decreto: 189-04; Resolucin Ministerio de Desarrollo Social: 1375-04; Resoluciones Secretara de Polticas Sociales: 1477-04; 264-04; 360-04; y 2809-05. 42 La normativa relevada para el anlisis de los mecanismos de acceso y reclamo previstos en el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y en el Programa Adulto Mayor Ms fue la siguiente: Leyes: 13.478, 19.549, Decretos: 565-02 y 582-03, Resolucin Ministerio de Trabajo: 312-02.

41

Entre los primeros, se encuentran los iniciados por los Sres. S., M. E. y S., A., y por el Movimiento Teresa Rodrguez, organizacin que agrupa a un colectivo de trabajadores ocupados y desocupados. Se consultaron un total de diez (10) expedientes judiciales de personas que demandaron su incorporacin al PJJHD43. A fin de realizar un anlisis pormenorizado de la respuesta de los mecanismos judiciales frente a reclamos vinculados a programas sociales enmarcados en una estrategia de reduccin de la pobreza, se realiz una seleccin sobre dichos casos. El criterio para efectuar dicho recorte consisti en analizar los casos que tuvieran un mayor avance en las etapas procesales respectivas. As, la investigacin finalmente se concentra en la evolucin de los casos L., N., P., M. y S., A., por cuanto son las nicas que ya cuentan con sentencia de primera instancia y de la Cmara de Apelaciones (abarcando a la totalidad de sus salas). Por su parte, a fin de elaborar este informe tambin se analiz pormenorizadamente el caso R., J., por tratarse de la primera ocasin que enfrent al Poder Judicial frente a este tipo de situaciones. 4.2. Hallazgos referidos a los programas analizados 4.2.1. El Programa Familias por la Inclusin Social a la luz de los estndares de derechos humanos a. El principio de igualdad y no discriminacin y la distincin inicial entre empleables y no empleables

La igualdad y la no discriminacin constituyen dos de los elementos fundamentales del derecho internacional de los derechos humanos, y resultan especialmente relevantes para el diseo, implementacin y anlisis de las polticas de superacin de la pobreza (Hunt, Osmani y Nowak, 2004.; OHCHR,2004).

El diseo de polticas pblicas debera, por un lado, ofrecer ese trato igualitario, pero tambin, atender a un concepto de igualdad que supere su connotacin formal y avance hacia una concepcin de igualdad material o estructural. Vale decir, se debe reconocer que existen grupos que se encuentran histricamente discriminados o desaventajados y que requieren de la adopcin de medidas especiales para la equiparacin de sus condiciones. Esta nocin, ha sido recogida ya por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y supone una herramienta de enorme potencialidad para examinar en las normas que reconocen derechos, pero tambin en la orientacin de las polticas pblicas vinculadas a derechos sociales (Abramovich, 2004). Desde este punto de vista, preocupa el nfasis que el diseo del Programa Familias por la Inclusin Social ha tenido en la caracterizacin de las personas como empleables o inempleables. En primer lugar, se observa que dicha categorizacin resulta discriminatoria, ya que la definicin de ser

Los expedientes consultados fueron los siguientes: Ch., S. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 16.142/05; D., R. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 19.549/05; L., M. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 28.953/05; L., N. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 10.028/04; M., G. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 12.812/05; M., M. E. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 22.268/03; P., M. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 22.386/04; R., J. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 52.118/02; S., A. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 8.992/04; SM., E. c/PEN Ministerio de Trabajo s/amparo. Expte. 24.562/05.
43

o no empleable, no slo presenta serios problemas en su definicin terica, sino que adems se asocia en este caso- con el acceso a planes sociales alternativos y que conllevan distintas exigencias de contraprestaciones. En segundo lugar, la definicin de la potencialidad econmica de las personas, segn el Decreto 1506/04 no la realizan los propios beneficiarios, en funcin de optar autnomamente por uno u otro subsidio segn sus propias prioridades y conveniencias, sino que atae a los Ministerios de Trabajo y Empleo y Desarrollo Social clasificar a los beneficiarios segn su potencial para ingresar o no al mercado de trabajo remunerado. Finalmente, se observa que la capacidad de insertarse en el mercado de empleo se comunica como una condicin adscripta a los sujetos, a quienes se estigmatiza como empleables o inempleables y no a una condicin relacionada con la estructura de un mercado de empleo altamente segmentado segn sexo y clase social. A su vez, el nfasis queda siempre puesto en la oferta y no en la demanda de trabajo.
Para precisar esta nueva modalidad de intervencin, desde el Ministerio de Trabajo (2005) se realiz un primer ejercicio de agrupamiento de los receptores del PJJH, buscando reflejar su comportamiento en el mercado laboral: activos e inactivos; al mismo tiempo que se analizaron las condiciones de acceso al mercado laboral, en funcin de las variables que orientan la demanda de trabajo remunerado: calificacin laboral, nivel educativo y tramos de edad. Seala el documento del Ministerio de Trabajo (2005:60) que (en los beneficiarios del PJJHD): Se observan situaciones diferenciadas en cuanto a edades, nivel educativo y calificacin laboral. Estas diferencias son las que permiten disear y aplicar polticas diferenciadas atendiendo a grupos especficos de beneficiarios:

Los bajos niveles educativos y de calificacin, en combinacin con la elevada motivacin y predisposicin a continuar estudios formales y realizar cursos de capacitacin permitira vislumbrar un grupo de beneficiarios asociado a polticas de formacin que mejoren su empleabilidad. Una situacin diferente se verifica entre aquellos beneficiarios que poseen niveles educativos ms adecuados con los parmetros del mercado y simultneamente experiencia laboral en sectores demandados por la economa, que an no logran insertarse. Estos ltimos constituiran una clara poblacin objetivo demandante de acciones de intermediacin laboral.44 Finalmente, los beneficiarios inactivos, especialmente mujeres con hijos a cargo y personas mayores, se constituyen en un grupo tpicamente asociado a la poltica social.
En base a ese diagnstico, el Ministerio de Trabajo especifica an ms las caractersticas de los beneficiarios y beneficiarias del PJJHD en el momento de realizar el anlisis y conforma los siguientes grupos para la identificacin de empleables e inempleables (MTESS, 2005):

i. ii. iii. iv.

18,2% de los beneficiarios actuales son personas jvenes, con nivel educativo medio-alto, y alguna calificacin laboral; 20,1% de los beneficiarios actuales son personas adultas jvenes, con nivel educativo medio-bajo, y sin calificacin laboral; 30,3% de los beneficiarios actuales son personas de edades ms avanzadas, con nivel educativo bajo, y sin calificacin laboral; el resto, esto es 34,4% de los beneficiarios actuales, son personas inactivas y mayores de 60 aos, en su mayora mujeres.

44

Parece evidente que a travs de esta formulacin, el MTSS distingue entre aquellos beneficiarios para quienes se destinaran polticas laborales (que constituyen los considerados empleables).

Las personas pertenecientes al grupo i) se consideran aquellas con ms posibilidades de insertarse en el mercado laboral. Para ellas, el gobierno implementara un seguro de desempleo con un diseo ms tradicional, acotado en el tiempo, al que complementara con actividades que faciliten la insercin laboral (agencias de empleo, convenios sectoriales). Las personas pertenecientes a los grupos ii) y iii) tambin se consideran empleables, aunque con algn grado de dificultad mayor. Para ellas, el gobierno estara pensando en el mismo seguro de desempleo, pero se reforzaran las acciones complementarias de insercin y reinsercin laboral, incluyendo actividades de capacitacin para el trabajo. Finalmente, las personas pertenecientes al grupo iv) se consideran directamente inempleables. Como puede desprenderse de la descripcin de las caractersticas socio-demogrficas de los beneficiarios, a este grupo perteneceran fundamentalmente las mujeres con responsabilidades familiares, cuya permanencia en la inactividad puede asociarse a la dificultad para resolver la tensin entre trabajo remunerado y trabajo de cuidado no remunerado, ms que a su condicin de ser inempleables. Para ellas, el gobierno propone el Plan Familias. Al respecto, la informacin contenida en el cuadro 2 corrobora esta afirmacin. Al tomar en cuenta las observaciones del Comit para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), se observa que ste estableci que: Los Estados Partes estn obligados a hacer frente a las relaciones prevalecientes entre los gneros y a la persistencia de estereotipos basados en el gnero que afectan a la mujer no slo a travs de actos individuales sino tambin porque se reflejan en las leyes y las estructuras e instituciones jurdicas y sociales45. Desde este punto de vista, y dado que el Programa Familias focaliza de manera casi insoslayable en las mujeres, resulta inadmisible la total ausencia de perspectiva de gnero en el diseo e implementacin del programa, contradiciendo lo establecido y recomendado reiteradamente por distintos rganos especializados en la materia.46 Al respecto, el Comit CEDAW, en sus

Recomendacin general No. 25, sobre el prrafo 1 del artculo 4 de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, referente a medidas especiales de carcter temporal, 7, disponible en http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/General%20recommendati on%2025%20 (Spanish).pdf 46 Recomendaciones que, por otra parte, tienen garanta de proteccin constitucional en la CEDAW (Art. 75. Inc. 22) a partir de la reforma de la Constitucin de la Nacin Argentina realizada en 1994. Al respecto, cabe destacar que la Corte Suprema de Justicia de Argentina ha sealado que los tratados internacionales de derechos humanos se aplican, en nuestro pas, en las condiciones de su vigencia en el mbito internacional, siendo los rganos previstos en cada tratado los indicados para determinar dichas condiciones. En dicho sentido, para la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana, ver el caso Giroldi (1995); y para el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ver el caso Aquino (2004). As, los pronunciamientos de los rganos de seguimiento y control de los tratados internacionales de derechos humanos se transforman en una gua rectora tanto para el diseo e implementacin de polticas pblicas, como para la intervencin de los jueces en los casos que son sometidos a su consideracin.
45

recomendaciones a nuestro pas expresadas en su 31 sesin precis que Si bien celebra la adopcin y la aplicacin de polticas y programas sociales y econmicos encaminados a contrarrestar los efectos de la crisis en el pas [como el Plan Familias], al Comit le preocupa que las mujeres sean principalmente beneficiarias de dichas medidas, en lugar de ser participantes y actoras en pie de igualdad en su diseo y aplicacin. Al Comit le preocupa que ese enfoque pueda perpetuar visiones estereotipadas acerca del papel de las mujeres y los hombres en lugar de prestar un apoyo efectivo a la potenciacin poltica y econmica de la mujer. 47 El tipo de intervencin postulado en este plan se vincula con las polticas de superacin de la pobreza financiadas por los organismos de crdito internacional, y an aplicadas en buena parte de los pases latinoamericanos. Se supone que el ingreso otorgado a las mujeres repercute directamente en el bienestar de los hijos e hijas. An as, el programa refuerza dicha presuncin, a travs de compromisos que la mujer debe asumir para ser beneficiaria de dicho subsidio. El condicionar las transferencias a otras exigencias - relacionadas con la educacin o la salud de los hijos- parte del supuesto no explicitado que resulta necesario generar un compromiso por parte de los y las pobres con la superacin de su pobreza, adems de suponer que la gente pobre no necesariamente sabe lo que es mejor para ellos y sus familias. As muchos programas incorporan inicialmente a las mujeres como recursos ms que como beneficiarias, generando en ellas el compromiso de la participacin social (Daeren, 2004)48. En otros trminos, el principio de igualdad no se estara respetando a travs de este programa ni en sus aspectos de igualdad formal (por qu no puede un hombre recibir este beneficio sin tener que traspasarlo a su pareja conviviente?) ni, mucho menos, en lo relativo a la bsqueda de la igualdad material (Abramovich, 2004). En este sentido, el programa dista mucho de estar propiciando la igualdad de trato y de oportunidades de gnero de los miembros de la familia, expresada en la Resolucin MDS 825/05, ni tampoco parece tender a garantizar el reconocimiento y compromiso de hombres y mujeres respecto a la educacin y desarrollo de sus hijos, expresada en la misma resolucin. Asimismo, el condicionar el beneficio al nivel educativo de la mujer, el que no debe superar el nivel medio completo, estigmatiza an ms las condicionalidades de este programa. Segn el MDS, en el marco del procedimiento de migracin de beneficiarios de un plan social hacia otro (mecanismo previsto en el decreto 1506/04), del total de beneficiarios del PJJHD preaprobados en la entrevista de traspaso, que representan a 96.951 personas al mes de septiembre de 2006, el 82,8% son mujeres (ver Cuadro 2). El 94,82% de stas se encuentra en el

A/59/38, Informe del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer: 30/ 31 perodo de sesiones, Naciones Unidas 2004, 372, disponible en: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/462/80/PDF/N0446280.pdf?OpenElement . 48 Daeren (2004) concluye, luego de analizar ocho programas de superacin de la pobreza, que cinco de ellos no tienen un enfoque de derechos sino que manejan un enfoque asistencialista y no promueven, por ejemplo, que las personas conozcan sus derechos ni tampoco prestan asistencia judicial. Las estrategias de intervencin se limitan generalmente al nivel individual o del hogar y no estimulan el empoderamiento ni la accin colectiva con miras a cambiar relaciones inequitativas de poder y acceso a los recursos.

47

rango de edad de entre 19 y 50 aos, es decir, en edad reproductiva. Y el promedio de hijos por ncleo familiar es de 3,54%.49 A la luz de esta informacin resulta necesaria la articulacin del Programa Familias, implementado por el MDS y el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable, creado por Ley 25.673, e implementado por el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nacin.
Finalmente, cabe destacar, que en septiembre de 2006, ltima informacin disponible, los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar, ascendan a 1.271.886 personas, que implica 718.849 menos que en Mayo de 2003, mes en el cual se liquid la mayor cantidad de beneficiarios (MTESS, 2006). Se observa tambin que en marzo de 2006 se anunci la creacin del Seguro de Capacitacin y Empleo (decreto 336/2006), presuntamente dirigida a aquellos beneficiarios considerados empleables o en vas de serlo, sin que su implementacin haya avanzado sustancialmente.

b.

El principio de universalidad y la extensin e ingreso al Programa Familias

El diseo y la implementacin del Programa Familias tambin puede ser analizado a partir de utilizar el principio de universalidad de los derechos humanos. Desde esta perspectiva pueden describirse dos hallazgos, uno referido a la extensin geogrfica del programa y otro a la existencia de restricciones al ingreso. Asimismo, pueden sealarse algunos resultados preliminares acerca de la ejecucin del programa. En primer lugar, cabe sealar que hasta el mes de mayo de 2005 su aplicacin se hallaba circunscripta a 17 provincias del pas. Asimismo, su aplicacin no se extenda a la totalidad de la poblacin de las provincias citadas, sino que se circunscriba a 74 municipios. Al respecto, no existan razones que permitiesen sortear la valla del principio de universalidad, por lo que no se justificaba la exclusin de las personas que, reuniendo los requisitos, establecidos en la reglamentacin, no pudieran incorporarse al programa por el slo hecho de vivir en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, o en las provincias de Catamarca, La Pampa, Neuqun y Santiago del Estero, o en los municipios no seleccionados. En este sentido, el Ministerio de Desarrollo Social inform que el criterio de focalizacin geogrfica fue determinado en 2002, de acuerdo al estado de emergencia social de las provincias, aglomerados urbanos y municipios seleccionados. Sin embargo, a mayo de 2002 el porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de indigencia50, discriminado segn los aglomerados urbanos relevados por el INDEC, era el siguiente:

Cuadro 1: Porcentaje de poblacin bajo lnea de indigencia, en distintos aglomerados urbanos, 2002. Aglomerado
49

Bajo la lnea de indigencia (en %)

Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 20 de septiembre de 2006. El Ministerio de Desarrollo Social no especifica en su contestacin al pedido de informes qu entiende por estado por emergencia social. En este sentido, la utilizacin de la lnea de indigencia como indicador puede otorgar una aproximacin a la situacin de emergencia social.

50

Total urbano EPH Concordia (Entre Ros) Formosa Posadas (Misiones) Corrientes Salta Gran Resistencia (Chaco) San Salvador de Jujuy-Palpal Gran San Juan Gran Paran (Entre Ros) Gran Santa Fe Gran Rosario (Santa Fe) Partidos del Conurbano (GBA) Santiago del Estero-La Banda Gran Tucumn-Taf Viejo Gran Crdoba La Rioja San Luis-El Chorrillo Gran Catamarca Gran Mendoza Neuqun-Plottier Santa Rosa-Toay (La Pampa) Comodoro Rivadavia-Rada Tilly (Chubut) Ushuaia-Ro Grande (Tierra del Fuego) Ro Gallegos (Santa Cruz) Ciudad de Buenos Aires

Hogares 18,0 36,0 39,8 30,2 29,1 27,5 27,5 23,8 24,3 22,3 20,0 21,0 21,2 20,4 23,1 18,6 19,5 16,4 18,7 17,3 15,0 14,5 11,2 9,8 5,3 4,0

Personas 24,8 45,8 45,4 38,6 37,4 37,1 36,2 31,7 31,2 29,4 29,0 28,0 27,9 27,8 27,2 26,9 25,7 23,3 22,7 22,2 20,7 20,6 14,5 10,9 6,9 6,3

Fuente: www.indec.gov.ar
Como se observa en la ubicacin de las provincias excluidas, ni siquiera el criterio de emergencia social (basado en el mtodo de lnea de indigencia) explica la seleccin geogrfica realizada. En este caso, la exclusin de San Juan y Santiago del Estero resultan los casos ms extremos. Esta situacin fue modificada en el mes de mayo de 2005, aunque slo en forma parcial, ya que extendi la cobertura a todo el pas, pero slo para los beneficiarios del PJJHD que desearan traspasarse al Programa Familias (art. 4 resolucin 825-05 MDS). En el cuadro 2 se detallan los traspasos producidos hasta el mes de septiembre de 2006. Cuadro 2 Traspasos del PJJHD al Programa Familias al mes de septiembre de 2006 Provincia Buenos Aires Mujeres 21.131 % 89,8 Varones 2.407 % 10,2 Total 23.538

Chaco Chubut Crdoba Mendoza Misiones Salta San Juan Santa Cruz Santa Fe Tucumn Totales

867 1.225 1.456 8.593 6.817 15.343 6.213 134 4.137 14.349 80.265

74,9 94,4 81,0 74,4 77,8 91,1 75,4 98,5 92,2 74,9 82,8

291 72 342 2.956 1.940 1.502 2.024 2 348 4.802 16.686

25,1 5,6 19,0 25,6 22,2 8,9 24,6 1,5 7,8 25,1 17,2

1.158 1.297 1.798 11.549 8.757 16.845 8.237 136 4.485 19.151 96.951

Fuente: Contestacin del MDS al pedido de Informes del CELS, 20 de septiembre de 2006.
Tal como surge de la informacin relevada, a ms de un ao de la extensin del programa a nivel nacional siguen existiendo restricciones geogrficas para acceder a las prestaciones previstas en el programa. El segundo hallazgo referido al anlisis del Programa Familias desde el principio de universalidad de los derechos humanos es la constatacin de que no se encuentra abierta la inscripcin de nuevos beneficiarios, a excepcin del proceso de traspaso de beneficiarios procedentes del PJJHD51. De esta manera, las personas que renan los requisitos para incorporarse al programa tienen vedada esta posibilidad, sin ninguna causa que justifique tal restriccin. Esta restriccin no slo contradice el principio de universalidad, rector en materia de derechos humanos, sino que asimismo no se condice con los propios objetivos de la poltica gubernamental. En efecto, en octubre de 2004 el Ministerio de Desarrollo Social inform que este proceso apunta a incluir a 750.000 madres solas que al optar por el nuevo plan, en lugar de una contraprestacin laboral, tendrn como obligacin preocuparse por la escolaridad y la salud de sus hijos, adems de tener la posibilidad de capacitarse laboralmente52. Sin embargo, en las sucesivas leyes de presupuesto dictadas desde entonces se plasm un objetivo de cobertura marcadamente menor, a saber: a) en el ao 2004, se previ una cobertura de 510.000 beneficiarios; b) en el ao 2005, se redujo la previsin a 294.333; y c) en el ao 2006 se llev esta previsin a 420.000 personas53.

Al respecto, en la comunicacin de respuesta a la solicitud de informacin el MDS sostuvo que una de las ltimas mejoras fue la incorporacin al programa de los beneficiarios de los padrones de lista de espera. Si bien no se agregaron mayores precisiones, podra inferirse la existencia de un conjunto de personas que se encontraban en lista de espera, sin que existieran razones para no haber sido incorporados con anterioridad: como surge de los cuadros 3 y 4, la cantidad de
51

Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 9 de enero de 2006. 52 Fuente: www.desarrollosocial.gov.ar. 53 Fuente: www.mecon.gov.ar.

beneficiarios ha estado muy por debajo de las metas previstas en la ley de presupuesto de los aos 2004, 2005 y 2006.
Cuadro 3 Ejecucin financiera del Programa Familias (aos 2004, 2005 y 2006) Ao 2004 2005 2006 Meta Financiera 423.960.372 351.000.000 616.819.163 Ejecutado 370.592.675 331.216.330 374.020.723 Cumplimiento 87,4% 94,4% 60,6%

Fuente: Contestacin del MDS al pedido de Informes del CELS, 20 de septiembre de 2006. El ao 2006 se considera hasta Agosto de 2006

Cuadro 4 Ejecucin fsica del Programa Familias (aos 2004, 2005 y 2006) Ao 2004 2005 2006 1 trimestre 2006 2 trimestre
er

Programacin fsica 294.333 225.000 274.609 348.529

Ejecucin 210.806 225.750 242.043 323.138

Cumplimiento 71,6% 100,3% 88,1% 92,7%

Fuente: Contestacin del MDS al pedido de Informes del CELS, 20 de septiembre de 2006.
c. El programa familias y el estndar sobre Contenidos Mnimos

El Comit DESC ha considerado que la obligacin de garantizar contenidos mnimos surge del artculo 2.1 del PIDESC, expresando que un Estado en el que un nmero importante de individuos est privado de alimentos esenciales, de atencin primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda bsicos o de la formas ms bsicas de enseanza, prima facie no est cumpliendo sus obligaciones. Si el Pacto se ha de interpretar de manera que no establezca una obligacin mnima, carecera en

gran medida de su razn de ser54. As, el Estado est jurdicamente obligado a garantizar el contenido mnimo de los derechos econmicos, sociales y culturales, y no puede escudarse en la falta de recursos disponibles para justificar su accionar si este induce a un sector de la poblacin por debajo del estndar mnimo de proteccin de este derecho. El componente IDH del Programa Familias sustituye la prestacin establecida en el PJJHD para aquellos beneficiarios que opten por el traspaso de un programa al otro. En consecuencia, a los fines del anlisis de esta prestacin en clave del contenido mnimo de los derechos sociales es importante efectuar una comparacin entre ambos sistemas, particularmente, en lo que hace al monto del subsidio, en tanto indicador aproximado para el acceso a ciertos bienes y servicios mnimamente requeridos. El primer hallazgo consiste en detectar algunos avances en el componente IDH del Programa Familias. En este sentido debe destacarse el aumento del monto de la prestacin, que de una suma fija de $ 150 pasa a una escala que va desde $ 150 a $ 275. Este punto se relaciona con otro avance desde una perspectiva de contenido mnimo, consistente en la consideracin de la composicin del grupo familiar a los fines de determinar la cuanta de la prestacin. Asimismo, otro avance est dado por la compatibilidad de la percepcin del componente IDH con la existencia de otro ingreso en el grupo familiar, en tanto y en cuanto no superen, en conjunto, el salario mnimo vital y mvil, que se encuentra fijado en 630 pesos. En sentido contrario, se han detectado hallazgos preliminares que podran conducir a un cuestionamiento del diseo del componente IDH del Programa Familias a partir de la introduccin de la idea de contenido mnimo de los derechos sociales. En este sentido, la primera observacin implica sealar que el monto establecido en el componente del IDH resulta insuficiente para satisfacer las necesidades alimentarias bsicas del grupo familiar perceptor. En efecto, el monto de la Canasta Bsica Alimentaria fijado por el INDEC para una familia de cinco miembros (dos adultos y tres nios) asciende a $ 425,44. La insuficiencia es an mayor si la comparacin se realiza con la Canasta Bsica Total fijada por el INDEC, que asciende a $ 931,7355. En segundo lugar, debe sealarse la irrazonablidad del tope de seis hijos como lmite para la determinacin de la prestacin del componente IDH. Esta restriccin podra ser cuestionable al ser confrontada con el requerimiento de un contenido mnimo de los derechos sociales56.
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Comit DESC, Observacin General 3, La ndole de las obligaciones de los Estados Partes prrafo 1 del art. 2 del Pacto, prrafo 10. 55 Fuente: www.indec.gov.ar, segundo semestre de 2006. La indigencia refiere a aquellas personas que viven en hogares cuyos ingresos no alcanzaban a cubrir la canasta bsica de alimentos; a diferencia de la pobreza (medida por el indicador lnea de pobreza) que refiere a aquellas personas que no alcanzan a atender los costos de la canasta bsica de bienes y servicios (lnea de pobreza). La intensidad de la pobreza e indigencia no es uniforme, vara en funcin de las regiones geogrficas y de la composicin de los miembros del hogar. 56 Al respecto, podra sostenerse que las familias con siete o ms hijos podran recurrir a una pensin no contributiva para madres de siete hijos (conf. Ley 23.746). Aqu debe sealarse que este sistema posee

Esta discusin ya estuvo presente en el PJJH, ya que una va para actualizar el monto de la prestacin, fue propuesta por el Consejo Consultivo Nacional al Ministerio de Trabajo, sugiriendo asignar un adicional de 30 pesos por cada hijo, a partir del tercer hijo, a aquellos grupos familiares que estn compuestos por ms de dos hijos menores. Dicha propuesta fue rechazada por el Ministerio de Trabajo, alegndose razones presupuestarias57.
Un tercer aspecto a considerar es la incompatibilidad entre el componente IDH y la percepcin de otro ingreso en el grupo familiar ms all del monto del salario mnimo, vital y mvil (en la actualidad equivalente a $ 630), en tanto este monto, como puede observarse, es inferior al fijado para establecer la lnea de pobreza en una familia de cuatro integrantes. Finalmente, desde esta perspectiva, es importante sealar la inexistencia de mecanismos de actualizacin que protejan el contenido real de la prestacin establecida en el componente IDH, como tambin en otros programas. Al respecto, el aumento nominal de los montos en relacin con la prestacin contenida en el PJJHD debe ser matizado en funcin de la depreciacin monetaria producida desde enero del 2002 (creacin del PJJHD) hasta la fecha. El siguiente cuadro permite observar con mayor claridad esta cuestin. Cuadro 5 Monto del ingreso transferido por PJJHD e IDH (actuales y deflactados en relacin a valores 2002/2006), segn composicin del grupo familiar. Composicin grupo familiar Dos integrantes Tres integrantes Cuatro integrantes Cinco integrantes Seis integrantes Siete integrantes Prestacin PJJHD (enero 2002) $ 150 $ 150 $ 150 $ 150 $ 150 $ 150 Prestacin IDH (junio 2006) $ 150 $ 175 $ 200 $ 225 $ 250 $ 275 Prestacin IDH (junio 2006 en pesos de enero 2002)58 $ 73,96 $ 86,29 $ 98,62 $ 110,95 $ 123,27 $ 135,60

Fuente: elaboracin propia

En este sentido, cabe subrayar que pese a la clusula del reglamento operativo que habilita al Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (CNCPS) a actualizar el monto de los subsidios, en funcin de mantener cierta relacin con los precios de la canasta bsica de alimentos, este mecanismo no fue ajustado en ninguna ocasin59.

similares obstculos a los que se detallarn en el caso del Programa Adulto Mayor Ms (pensiones no contributivas por vejez). De esta manera, en tanto subsistan estas dificultades, el tope de seis hijos a los fines de determinar el monto del componente IDH deviene irrazonable. 57 Cfr. Sexto Informe del CONAEYC (enero marzo de 2003), citado en CELS (2004). 58 Deflactados por la CBA elaborada por el INDEC. El aumento de la CBA entre enero de 2002 y mayo de 2006 fue del 102,80%. 59 La nica modificacin en los montos del componente IDH fue realizada por medio de la resolucin 648/06, en el mes de enero de 2006, que estableci los montos citados en el cuadro precedente.

El CELS solicit informes acerca de la evolucin del poder adquisitivo de los montos del subsidio IDH PAGV al propio Consejo, quien al respecto expres: no existe en este Consejo Nacional la informacin requerida en la nota mencionada ut supra procesada y/o clasificada, no teniendo obligacin legal de producirla60. Por su parte, en relacin con las medidas tomadas por el organismo para mantener el poder adquisitivo del subsidio, el CNCPS respondi ofreciendo un listado de los planes sociales disponibles en la rbita de los ministerios de Desarrollo Social y Salud, sin especificar si ha habido actualizacin de los montos que reciben las familias beneficiarias del Plan Familias. Ahora bien, la respuesta del CNCPS frente al pedido de informes del CELS estara mostrando cierta disociacin entre la informacin que el Consejo tiene y la clusula del reglamento operativo del PAGV, que indica que la actualizacin de los montos de los subsidios ser resultado de la estimacin del CNCPS, en funcin de mantener el poder adquisitivo de los subsidios. Si el Consejo posee la obligacin de realizar esta estimacin, necesariamente debera monitorear la evolucin del poder adquisitivo de la prestacin percibida por los beneficiarios del Programa Familias. d. Estndares de acceso a la informacin y participacin de los beneficiarios en el diseo de Planes sociales

El derecho a la informacin ha sido expresamente consagrado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; tanto en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH, artculo 13), como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (artculo 19) y en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculo 19), todos ellos con jerarqua constitucional a partir de la reforma de 1994, en los trminos del artculo 75 inciso 22 de la C.N. Asimismo el texto de la Constitucin Nacional adopta en forma expresa estos criterios. En cuanto al contenido de este derecho, puede destacarse que la libertad de informacin supone la existencia de dos aspectos complementarios e interdependientes. Por un lado, el derecho a expresarse libremente y, de este modo, a brindar informacin y, por otro, el derecho a ser informado, esto es, tanto la libertad de expresar ideas como la de ser receptor de ellas.
Por extensin, en relacin con los casos objeto de este estudio este derecho se aplica claramente al derecho a ser informado ante un cambio de status, constituya el mismo una opcin como en ste caso- de traspaso de un plan a otro. De acuerdo con la escasa informacin disponible, existen pocos indicios de que las potenciales y posteriormente efectivas migrantes- hayan tenido suficiente informacin para realizar la opcin de traspaso del plan Jefes al Plan familias. Sin duda que, ante la gran demanda de responsabilidades familiares a cargo, y la perspectiva de un mejor ingreso, la opcin pareciera, para las involucradas, indiscutible. Sin embargo, poco se sabe, que adems de la firma de la carta de compromiso, las migrantes tuvieron informacin necesaria que acompae su decisin de migrar.

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Nota CNCPS N 47872 2006. Buenos Aires, 6 de abril de 2006, en respuesta al pedido de informes realizado por el CELS.

En relacin con el segundo aspecto, el derecho a acceder a fuentes de informacin de los actos de gobierno, al no encontrarse suficiente informacin disponible, como tampoco evaluaciones al respecto, se supli ste dficit con la solicitud de pedidos de informes, lo que si bien fueron contestados por las reparticiones correspondientes, constituyen una estrategia de recoleccin de informacin, que demanda un procedimiento especial, y que no se encuentra disponible para todos los y las ciudadanos61. Es decir, este tipo de respuesta constituye una estrategia accesible solo a un reducido grupo de investigadores y analistas de los programas, pues supone en s mismo un conocimiento de los mecanismos de reclamo por acceso a la informacin pblica, y no circula ampliamente, en cumplimiento de la obligacin que le compete al Estado de proveer la sealada informacin. Incluso resulta interesante que en las contestaciones del Ministerio de Desarrollo Social, se seala que de acuerdo con el Dec. 1172/03 de acceso a la informacin pblica, Anexo III el sujeto requerido debe proveer la informacin mencionada siempre que ello no implique la obligacin de crear o producir informacin con la que no cuente al momento de efectuarse el pedido, salvo que el estado se encuentre legalmente obligado a producirla, en cuyo caso debe proveerla (art. 5, Dec. 1172) excusndose el ejecutivo de esta forma en una lnea fronteriza entre lo que debe producir y lo que no est jurdicamente obligado, quedando, como se da en los hechos en una produccin y difusin- arbitraria de la misma. Asimismo sera importante que se incorporen en las instancias de diseo, pero tambin en los mecanismos de evaluacin, la opinin de los destinatarios de los programas, en trminos de su nivel de satisfaccin/insatisfaccin con el programa, con el desarrollo de la contraprestacin o su ausencia, y todo aquella participacin y opinin fundamental a los efectos de mejorar el desarrollo de cada uno de los programas, para que constituyan un insumo fundamental en el diseo de polticas y programas sociales.
e. Mecanismos de acceso y reclamo

El anlisis de los mecanismos de acceso y reclamo previstos en el diseo de los programas relevados, as como su aplicacin prctica en casos administrativos y judiciales, permite extraer una serie de conclusiones que abarcan no slo el funcionamiento de los mecanismos institucionales de
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El Comit DESC, ha establecido que el acceso a la informacin comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir informacin e ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la salud. Con todo, el acceso a la informacin no debe menoscabar el derecho de que los datos personales relativos a la salud sean tratados con confidencialidad (OG Nro. 14, punto 12 iv). Tambin debe garantizarse el acceso a la informacin a fin de garantizar la salud materna e infantil y reducir la mortinatalidad y la mortalidad infantil. (OG Nro. 14, punto 14.)

exigibilidad de derechos, sino la propia concepcin del Estado referida a la naturaleza de estas prestaciones sociales. En efecto, el hecho de que la reglamentacin del funcionamiento de estos programas no prevea un mecanismo expreso de reclamo seala, al menos como indicio, que las instancias estatales siguen considerando las prestaciones provenientes de los programas sociales como meras concesiones graciosas del poder pblico, ajenas por completo a la perspectiva de derechos62. En idntico sentido, veremos que la respuesta judicial ha sido favorable a incorporar la perspectiva de derechos, pero existen restricciones fcticas que provocan que se trate de un reconocimiento formal, sin que implique una herramienta idnea para hacer frente a disposiciones contrarias a los estndares de derechos humanos provenientes del derecho internacional. Programa Familias por la Inclusin Social

En la normativa del programa Familias no se encuentra previsto mecanismos administrativos de reclamo para los destinatarios. Asimismo cabe destacar que de acuerdo con lo sealado por los responsables ministeriales, la incorporacin de nuevos beneficiarios al programa se encuentra cerrada63, con lo cual aquellas personas que renen los requisitos previstos en la reglamentacin no pueden incorporarse al Programa Familias, con la salvedad de los beneficiarios del actual PJJHD. Nuevamente opera una decisin administrativa por sobre el ejercicio de un derecho, derecho que viene supuestamente concedido en su carcter de perceptor del Plan Jefes. A su vez, a fin de operativizar el traspaso del PJJHD al IDH las personas tienen la obligacin de firmar una carta de compromiso que, entre otras cuestiones, expresa: El Programa Familias garantizar la continuidad del subsidio durante la migracin. En caso de no cumplimiento de los compromisos asumidos, podr ser dado/a de baja del Programa Familias y por ende dejar de percibir el beneficio, que ser restituido en la medida en que se vuelva a demostrar la asistencia escolar y la realizacin de los controles de salud de mis hijos/as y/o nios/as a cargo y de las embarazadas del grupo familiar. Dejo expresa constancia de que una vez cumplido el perodo de vigencia y desarrollo del Programa Familias, o que por distintas circunstancias deje de ser beneficiario/a del mismo, dejar de percibir este beneficio sin tener derecho a reclamo alguno (el resaltado es nuestro). La firma de esta carta de compromiso deja claro que la persona que recibe el subsidio no puede considerarse como portadora de derechos (se llega a hacer explcita la renuncia al reclamo por la prdida del beneficio), pero ni siquiera como una beneficiaria directa del mismo, de modo que resultara una suerte de mediadora entre el Estado y sus hijos. Al respecto, no cabe duda acerca de la nulidad absoluta de esta resolucin, puesto que no puede condicionarse el acceso a un derecho al renunciamiento previo a ejercer reclamos administrativos y/o judiciales. Se trata, en este sentido, de un componente esencial de la estructura de los derechos64.
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Ello a pesar de la incorporacin de referencias a los tratados internacionales de derechos humanos en los fundamentos que dan origen a la creacin de estos programas sociales. 63 Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 9 de enero de 2006. 64 Comit DESC, Observacin General N 9, La aplicacin interna del Pacto, EC 12/1998/24, punto 9. Al respecto, el artculo 25 de la CADH establece que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y

Asimismo utilizar el eufemismo de compromiso a los beneficiarios de un programa asistencial, implica establecer unilateralmente una clusula de rescisin a cargo de los propios destinatarios. As los supuestos beneficiarios de una poltica asistencial del Estado firman de antemano la potencial -pero cierta- prdida del beneficio, sin posibilidad de recurrir a una instancia administrativa como tampoco judicial, al comprometer a los migrantes a renunciar a todo derecho de reclamo. Este requisito de firma de carta de compromiso es un antecedente que hasta la fecha no se les haba solicitado a los beneficiarios de programas asistenciales, dejando claramente expresa la condicionalidad de la percepcin de la misma a las tareas de cuidado infantil, la educacin de los hijos/as y el seguimiento de controles de salud de nios, nias y mujeres embarazadas. Al mismo tiempo se sienta como precedente que la supuesta salida de la pobreza es de responsabilidad individual y al no posibilitar la reconsideracin de situaciones que, en caso de extrema pobreza como es la situacin en la que viven los beneficiarios del Plan, no siempre es posible de asumir. Al mismo tiempo se est desconociendo las dificultades de acceso al sistema de salud y educativo actualmente existente en Argentina, a lo cual debe sumrsele las heterogeneidades regionales presentes. Ntese que en la respuesta al pedido de informes elevado al Ministerio de Desarrollo Social sobre mecanismos de reclamo, sealaron que aquellas personas interesadas y los beneficiarios, pueden efectuar consultas y reclamos, como asimismo denuncias que consideren pertinentes de tres formas posibles: i) por escrito ante el Centro de Atencin Local del Municipio; ii) Por telfono por un centro de llamados gratuitos (0-800); o por mail. El procedimiento posterior, consiste en que todo tipo de reclamo o denuncia es evaluado por los equipos tcnicos, tanto descentralizados como desde los Centros de Gestin Participativa (CGP) que a su vez tiene establecido en sus procedimientos la normativa a realizar para monitorear el desarrollo de los componentes65. En primer lugar no parece adecuado que se le otorgue el mismo valor y la misma va de resolucina un reclamo, una consulta o una denuncia, dejando en manos de los equipos tcnicos la resolucin de las mismas66, sin dejar en claro que potestades, procedimientos administrativos y poder de fiscalizacin tienen establecidos para dar curso a una denuncia. En segundo lugar, lo anterior condice con la obligatoriedad que se les impone a los migrantes en la firma de la carta de compromiso, de renunciar de todo derecho a reclamo alguno ante el incumplimiento de su parte, que inhibe a su vez, toda va judicial. Nada se dice acerca de los casos en que sea el Estado, a travs del Ministerio de Desarrollo Social, que incumpla en sus obligaciones respecto del desenvolvimiento del plan. No se conoce a la fecha, acciones, denuncias o solicitudes de revisin de traspaso de migrantes de un programa asistencial a otro, como tampoco el MDS ha informado al respecto.

rpido o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin... 65 Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 20 de septiembre de 2006. 66 Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 20 de septiembre de 2006.

Lo hasta aqu expuesto da cuenta de la importancia de establecer estndares de derechos humanos aplicables al conjunto de polticas pblicas, con particular nfasis, en las polticas de transferencias de ingresos y de superacin de la pobreza. Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

El anlisis de los expedientes administrativos y judiciales relevados permite extraer algunas conclusiones acerca del diseo institucional de este programa, y de las percepciones de los operadores judiciales respecto de su consideracin como derecho o como una mera concesin estatal. En cuanto a los mecanismos administrativos, debe destacarse la falta de informacin acerca de la posibilidad de interponer recursos frente a los rechazos de los pedidos de inscripcin. Si bien podra argumentarse que, como cualquier acto de la administracin, dicha resolucin estara sujeta a las impugnaciones previstas en las leyes de procedimiento administrativo, lo cierto es que a nuestro entender la omisin en establecer de manera expresa tal alternativa no ha sido ingenua. La norma descripta sugiere la intencin del Gobierno de desincentivar la presentacin de reclamos y reservar la asignacin de los planes para el manejo discrecional. En caso de rechazo, los postulantes slo reciben informacin respecto de las razones, pero no son informados acerca de las instancias de reclamo posibles. Si bien el derecho formalmente se presume conocido, lo cierto es que no puede asumirse que la poblacin a la que est dirigida el Plan Jefes y Jefas, conozca las alternativas legales en caso de rechazo de su solicitud de ingreso como beneficiario o que posea los recursos necesarios para efectuar la correspondiente consulta legal. En la prctica, la falta de informacin determina que los postulantes a los que se les deniega el plan no utilicen las vas legales de reclamo y que, en definitiva, los tribunales de justicia no puedan revertir un manejo arbitrario de los planes67. En la misma direccin, llama la atencin que no se haya dotado a los consejos consultivos de facultades, al menos de recepcin de reclamos, de los beneficiarios, en tanto el objetivo de creacin de estos consejos, precisamente apuntaba a la tarea de los consejos consultivos para monitorear la

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La inexistencia de mecanismos establecidos de manera clara y formal, que reciban y tramiten los reclamos de las personas que no pueden acceder al cobro del beneficio, fue destacada por la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en la resolucin 2258/03. Entre los muchos casos citados en dicha resolucin merece destacarse el de la Sra. Rossana de los Angeles Mendoza (actuacin n 9047/02), quien a pesar de haber ingresado al programa sin inconvenientes, fue dada de baja a los pocos meses por figurar en el listado de beneficiarios como fallecida. Ese mismo da 23 de septiembre de 2002- concurri a la Defensora del Pueblo y comenz un periplo kafkiano que la llev a recorrer, en numerosas oportunidades, distintas dependencias oficiales, entre las que deben citarse el Centro de Gestin y Participacin n 6; la Coordinacin del Programa Jefes de Hogar de la Direccin General de Empleo y Capacitacin del Gobierno de la Ciudad; la Comisara 12 (a fin de tramitar un certificado de supervivencia); el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; y la ANSES. Por su parte, la Defensora envi una serie de pedidos de informacin y realiz diversas gestiones telefnicas, concluyendo que lo nico que se obtuvo han sido transferencias de responsabilidades de un organismo a otro. As, la seora lleva ocho meses -desde septiembre de 2002 hasta abril del corriente ao- sin poder cobrar el beneficio, por figurar como fallecida en una base de datos, un error de responsabilidad exclusiva de la administracin y que podra ser fcilmente resuelto.

ejecucin del plan en un triple nivel: local, provincial y nacional68. La conformacin de estos consejos consultivos locales y del Consejo Nacional busc garantizar la mayor transparencia en la asignacin de los planes, al tiempo que pretendi agilizar los trmites administrativos y reducir las intermediaciones clientelares. Ahora bien, si no se les instruye en relacin con mecanismo transparentes de reclamo y denuncia, la funcin se ve restringida a ciertas rutinas establecidas que permiten atenuar pero no fiscalizar en materia de transparencia y no discriminacin. Acerca de los mecanismos judiciales, si bien debemos destacar que tres de los cuatro casos relevados recibieron una respuesta favorable de la autoridad judicial (L., N., P., M. y S., A.), existen ciertas particularidades que merecen ser sealadas. En primer lugar, los requisitos exigidos por la legislacin vigente para interponer una accin judicial importan un primer filtro a la posibilidad de resolver violaciones masivas de derechos de los sectores que se encuentran en un estado de mayor vulnerabilidad. En efecto, la sola exigencia de contar con patrocinio letrado, an en el caso de un reclamo cuyo monto asciende a una prestacin de $ 150 por mes, de por s implica que slo podrn ser llevados adelante a travs de servicios de patrocinio jurdico gratuito, sean estos particulares o institucionales. En segundo lugar, el Estado Nacional apel la totalidad de las resoluciones que le fueron contrarias, an frente a la existencia de jurisprudencia contraria (hoy unnime) de las salas de la Cmara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social (segunda instancia). Esta prctica no hace ms que dificultar la resolucin de los reclamos formulados por los peticionantes, aumentando los costos de realizar planteos de este tipo. Una consecuencia directa de ello es el efecto desaliento hacia los abogados que podran llegar a patrocinar este tipo de casos de manera pro bono. Ligado a los alcances de las apelaciones deducidas por el Estado Nacional, debe destacarse el artculo 15 de la ley 16.986 dispone que la apelacin de las medidas cautelares en este tipo de procesos tiene efectos suspensivos, es decir, no se aplica la disposicin judicial hasta tanto sea confirmada por la segunda instancia. Por ende, contar con una sentencia favorable en primera instancia no garantiza la tutela del derecho, situacin que es ms grave al considerar los plazos que requiere la tramitacin de este tipo de procesos. En tercer lugar, debe realizarse un anlisis de los plazos judiciales a la luz de las caractersticas del derecho que se pretende tutelar. En efecto, la duracin de los procesos referidos se prolonga entre 12 y 18 meses. Si bien es cierto que en dichos casos se ha morigerado el perjuicio derivado de los tiempos judiciales con el dictado de una medida cautelar, lo cierto es que la inexistencia de mecanismos sencillos que den cuenta de este tipo de reclamos conspira contra las posibilidades de utilizar los remedios jurdicos disponibles como forma de tutelar los derechos afectados. Finalmente, es de destacar que ningn juez ha considerado que la prestacin establecida en el PJJHD no es susceptible de ser analizada desde una perspectiva de derechos69. Ello hace ms
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As se les encomend a los Consejos Consultivos Provinciales velar por el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los beneficiarios y controlar y monitorear el desarrollo y ejecucin del Programa Jefes de Hogar. 69 El reconocimiento ms amplio fue expresado por el titular del Juzgado de Primera Instancia de la Seguridad Social N 9, en el caso S., A., que puntualiz que no es posible aceptar la invocacin de

inexplicable, an, la reticencia del Poder Ejecutivo Nacional de persistir con su prctica violatoria de los derechos referidos (y no corregirlos en forma estructural en el diseo o implementacin de los planes). Se trata, ni ms ni menos, de una lgica basada en la seguridad de que no sern muchos los posibles presentantes de acciones judiciales, por lo que, en el peor de los casos, el Ministerio de Trabajo de la Nacin slo deber hacer frente a las rdenes judiciales derivadas de reclamos presentados por aquellos que consigan sortear todas las barreras institucionales existentes. El costo a afrontar por esta va (sean uno o cincuenta casos) es infinitamente inferior al que representara adecuar el diseo del PJJHD a la lgica de derechos que dice adscribir.

problemas presupuestarios y de estructura administrativa como suficiente justificativo para poner en peligro la vida y la salud de un ciudadano, ms an si existen menores a su cargo, pues aceptar esa excusa como vlida, implicara reconocer que la escala de valores aplicada antepusiera un aspecto meramente material a uno de fondo de relevancia superior como lo son los derechos consagrados por nuestra Constitucin, a la alimentacin, a la salud y a la vida. Las restantes decisiones judiciales se pronuncian en sentido similar.

Programa Adulto Mayor Ms

El mecanismo de acceso a este programa es lento y complejo. Segn la operatoria que tradicionalmente segua la tramitacin de las pensiones para la vejez, que se mantiene casi sin modificaciones en la actualidad, los aspirantes deben enfrentarse a largos trmites y trabas burocrticas. En este sentido, el conjunto de verificaciones que el PAMM prev, a fin de determinar la situacin econmica del beneficiario, alcanzan no slo al peticionante, sino tambin a su grupo familiar (encuesta socio econmica, pedidos de informes a los registros de la propiedad inmueble y al Sistema de Identificacin Nacional Tributaria y Social, presentacin de certificados de remuneraciones y prestaciones de la seguridad social de los familiares cercanos). Ello complica de tal manera la tramitacin, que los postulantes se ven obligados a desarrollar estrategias de supervivencia para eludir los obstculos burocrticos. As, los postulantes declaran que no ven a sus hijos desde hace aos y lo acreditan con una informacin sumaria (de esta manera sortean el obstculo del amparo familiar, y evitan tener que presentar certificados de remuneraciones y separadas de hecho para evitar que el ingreso del cnyuge sea un obstculo insalvable. En el anlisis de los mecanismos establecidos por el PAMM, la evaluacin debe considerar las caractersticas personales de los peticionarios, como ser su edad avanzada, y el objeto del reclamo, es decir, los beneficios de la seguridad social, de vital importancia para la subsistencia. De hecho, la compleja tramitacin del PAMM y la extensa duracin de los procedimientos determina que muchas personas fallezcan antes de contar con una respuesta a su pedido, y que muchos otros desistan de su tramitacin. Al respecto, cabe destacar especialmente que en un pedido de informes elevado por el CELS a la Comisin Nacional de Pensiones Asistenciales (CNPA) manifiestan que el mecanismo de reclamo que contempla especficamente el Programa Adulto Mayor Mas es la solicitud de reconsideracin de una pensin por vejez denegada: este tipo de reclamo se encuentra regulado para las pensiones por vejez en el Decreto 582/03 Anexo I "normas reglamentarias para el otorgamiento de pensiones a la vejez", Captulo IX reconsideracin apartado 16), estableciendo que "El solicitante de una pensin, cuya solicitud hubiera sido denegada, podr peticionar que la denegatoria sea revisada, siempre que se recurra dentro del plazo de sesenta das de notificada la medida dictada...". Desde el inicio del Programa mencionado, se formularon aproximadamente tres mil doscientos (3200) pedidos de reconsideraciones de pensiones por vejez denegadas, habindose reconsiderado favorablemente a la fecha, mil ochocientos sesenta y dos (1862) casos"70. En comparacin con los dems programas analizados, en ste caso s existe un recurso especfico administrativo, el que, como puede observarse, permite subsanar algunas de las deficiencias operadas durante la tramitacin de la pensin. Sin embargo, la instancia previa, esto es, la certificacin de veracidad de la no posesin de bienes y de ingresos, queda nuevamente a cargo del potencial beneficiario. Es otro ejemplo de inversin de la carga de la prueba en el adulto mayor, en vez de ser el propio Estado, en ejercicio de su poder fiscalizador, quien efecte todos los controles necesarios a fin de detectar si el peticionante posee ingresos o bienes propios, o est incorporado en algn rgimen de previsin o retiro. Este cruce con las distintas bases de datos estatales (ANSES, AFIP, SINTyS, Registro de Propiedad Inmueble) debera ser realizado por el Estado, y la ley
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Contestacin del MDS ante un pedido de informes elevado por el CELS, Buenos Aires, 14 de septiembre de 2006.

consignar el plazo mximo para la resolucin del trmite. Luego de dicho plazo, la pensin debera ser otorgada, sin perjuicio de su revocacin posterior en caso de determinarse que el peticionante no reuna los requisitos previstos. En todos los casos deber presumirse la buena fe del peticionante, cuestin que no queda en absoluto establecida en la reglamentacin del programa. Por el contrario, la falta de presentacin de certificacin fehaciente por parte de los adultos mayores se transforma en una barrera infranqueable que impide no solo la obtencin de la pensin, sino el inicio del trmite.

Esta barrera se torna an ms evidente, en la exigencia a los migrantes que acrediten 40 aos de residencia en el pas71; como tambin en la disposicin que imposibilita que ambos cnyuges tramiten la pensin an reuniendo los dems requisitos, al establecerse que slo uno de ellos podr tramitarlo. En idntico sentido, si bien el decreto 582/03 excluye expresamente la posibilidad de que ambos integrantes del matrimonio puedan tramitar la pensin por vejez, no existe impedimento legal para que esta prestacin sea solicitada por dos o ms personas que convivan en el hogar, ya sea por tratarse de concubinos, hermanos u otro parentesco, amigos, etc. La irrazonabilidad de tal distincin es evidente, en tanto pondra a aquellas personas unidas en matrimonio en una situacin de inferioridad respecto de quienes conviven sin ser cnyuges.
El requisito c) tambin llamado amparo familiar, no est suficientemente especificado en la reglamentacin, ya que el decreto 582/03 se limita a sostener que la CNPA tendr en cuenta la actividad e ingresos de los parientes obligados y su grupo familiar. De esta manera, al no existir una pauta objetiva que permita determinar en qu casos nos encontramos frente a esta causal de exclusin, la adjudicacin o no de la pensin queda sujeta al arbitrio del funcionario o empleado que se encargue de resolver el expediente en cuestin. Como consecuencia de lo expuesto, la cantidad y complejidad de la documentacin que se requiere para dar inicio al trmite resulta a todas luces irrazonable para el otorgamiento de una pensin de este tipo. As, slo aquel potencial beneficiario que posea un fuerte acompaamiento de algn voluntario, familiar u organizacin social cercana podr acceder al programa. Asimismo, la falta de mecanismos de difusin masiva que permitan que todos los potenciales beneficiarios del programa puedan siquiera conocer su existencia y alcances72 se transforma en una deficiencia adicional que afectadla implementacin del programa. Como consecuencia de las restricciones operativas referidas, desde el lanzamiento del PAMM el aumento de la cobertura cuantitativa del sistema se debi, principalmente, a la resolucin de los

Esta fue una de las pocas modificaciones introducidas por el decreto 582/03, ya que en el rgimen anterior la antigedad requerida era de 20 aos. 72 An cuando al momento de su lanzamiento, en agosto de 2003, el programa fue presentado en los medios masivos de comunicacin, dicha difusin no se ha sostenido en el tiempo. La divulgacin de informacin sobre el contenido y los requisitos del PAMM es una herramienta esencial para garantizar el derecho de las personas mayores de acceder al sistema de pensiones por vejez. As tambin lo es la facilidad para el inicio del trmite. No obstante, ninguna de estas condiciones se encuentran garantizadas en la actualidad.

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expedientes que se haban acumulado en la CNPA, sin que haya existido una modificacin sustancial en el mecanismo de ingreso al sistema de pensiones no contributivas por vejez73. A su vez, no se han detectado antecedentes de demandas judiciales solicitando el otorgamiento del beneficio, inexistencia que se ve ampliamente justificada por la edad de los demandantes y en la urgencia de solucionar un problema acuciante como la falta de ingresos.

5. Recomendaciones 5.1. Iniciativas o propuestas de cambio. El anlisis realizado de las polticas para la disminucin de la pobreza implementadas en Argentina entre los aos 2002 y 2005 da cuenta de un importante accionar del Estado nacional en materia de programas sociales de transferencia de ingresos. Al respecto, si bien el tipo de intervencin estatal en materia social posee caractersticas similares a los programas asistenciales de la dcada de los 90, existen diferencias destacables, principalmente ligadas a la magnitud de los recursos destinados, a la aparicin de legislacin que reglamenta dicha intervencin, y al cambio discursivo que, por primera vez en materia de programas sociales, incorpor el lenguaje de derechos como elemento justificante de su existencia. Sin embargo, y tal como el anlisis lo demuestra, estas acciones, cuantitativamente significativas, no responden a los objetivos que persiguen garantizar el derecho a la inclusin social- como tampoco respetan estndares en materia de derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) y de derechos humanos en general. Tampoco han alcanzado un estndar aceptable de contenidos mnimos que permitan efectivamente considerarlas como de superacin de la pobreza. En este sentido, el nfasis en el anlisis realizado estuvo puesto en destacar la importancia de promover polticas pblicas centradas en el enfoque de derechos humanos. As, por ejemplo, tanto el respeto por los principios de igualdad y no discriminacin, como los relativos a estndares de debido proceso en el desarrollo de mecanismos de exigibilidad deben ser contemplados en la fase de diseo, como en la implementacin y evaluacin de polticas de superacin de la pobreza.
En funcin de lo anterior, se presentan las recomendaciones de polticas en cada uno de estos niveles y para uno de los programas especficos analizados.

73

En agosto de 2003, fecha de creacin del Programa Adulto Mayor Ms, existan poco menos de 40.000 personas que reciban pensiones por vejez. La previsin inicial del programa fue llevar esta cifra a un total de 240.000 beneficiarios, pero en septiembre de 2006 slo existen 86.140 personas incorporadas al sistema. A su vez, este incremento se explica por la resolucin de los expedientes que contaban con varios aos de atraso, ms que por el inicio de nuevos pedidos.

5.1.1. Recomendaciones especficas en trminos de diseo e implementacin de polticas En relacin con el componente IDH del Plan Familias

En primer lugar, cabe destacar especialmente que tal como el propio MDS ha respondido, para el ao 2007 prevn alcanzar una meta de 400.000 beneficiarios migrados, motivo por el cual es ms que urgente la consideracin de los aspectos sealados a lo largo del estudio, como tambin de las recomendaciones que se formulan a continuacin:

a. b. c. d.

Aumentar el monto del componente IDH hasta igualarlo con la Canasta Bsica Total (CBT). Hasta tanto se implemente la recomendacin anterior, establecer que la percepcin del componente IDH ser compatible con la existencia de otro ingreso en el grupo familiar hasta sumar, entre ambos, un monto no inferior a la CBT. Establecer un mecanismo de actualizacin que evite la depreciacin del monto contenido en el componente IDH. Eliminar la exigencia de contraprestaciones para el ingreso al Plan Familias, as como la firma de la Carta de compromiso, en la cual los/as beneficiarios/as renuncian a cualquier tipo de accin de reclamo en caso que se les deje de otorgar el subsidio.

En segundo trmino, se propone honrar los principios de igualdad, universalidad y no discriminacin en el acceso a los planes sociales, para lo cual, resulta indispensable afianzar los siguientes dispositivos: e. f. g. h. i. j. k. Eliminar el tope de seis hijos para la determinacin del monto de la prestacin. Permitir la incorporacin de nuevos integrantes al Programa Familias, independientemente de su pertenencia anterior al PJJHD y en ejercicio de un efectivo derecho de eleccin Revisar los criterios para la distribucin de planes y seleccin de beneficiarios por zona y por regin, para que no queden provincias fuera de la cobertura del plan y del derecho a elegir que se alega para los y las beneficiarios del PJJHD. Precisar criterios recurrentemente utilizados como emergencia social, particularmente en que sentido son utilizados para incluir o excluir regiones y/o beneficiarios/as. Ejecutar las metas comprometidas, tanto en trminos de metas fsicas como de cobertura de potenciales beneficiarios para de este modo, dejar de lado prcticas discriminatorias como las listas de espera. Garantizar el acceso a informacin para los beneficiarios como para la comunidad en general, en relacin con el desarrollo del plan, como de las evaluaciones del mismo. Articular el Programa Familias del Ministerio de Desarrollo Social con los esfuerzos que el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nacin est realizando en la implementacin del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable (Ley 25.673), como forma de promover la proteccin del derecho a la salud sexual y reproductiva de las beneficiarias del Programa, y no solamente la salud de sus hijos/as o de las mujeres embarazadas. En relacin con el Programa Adulto Mayor Ms Analizar la problemtica del sistema de pensiones no contributivas en toda su extensin, ya que trasciende al Programa Adulto Mayor Ms. Revisar especialmente las actuales restricciones normativas y operativas que limitan una mayor cobertura cuantitativa del sistema de pensiones no contributivas por vejez

a. b.

c. d. e. f.

g.

Introducir una perspectiva de derechos en la regulacin normativa de este sistema de modo de facilitar la remocin de obstculos (de cobertura y operativas). Promover una reforma sustancial de la consagracin legislativa de las pensiones por vejez, para que dejen de ser una facultad del Poder Ejecutivo, y se transformen en un derecho de aquellas personas que renan determinados requisitos. La recomendacin anterior slo podr ser alcanzada con la sancin de una nueva ley, superadora de la actual regulacin establecida en el art. 9 de ley 13.47874. Garantizar la accesibilidad al sistema a partir de un mecanismo de acceso ser sencillo y rpido, estando a cargo del Estado la realizacin de los controles que estime pertinentes, pero que nunca podrn transformarse en una barrera infranqueable que impida no ya la obtencin de la pensin, sino el inicio del trmite. Eliminar, en la reglamentacin del sistema de pensiones no contributivas por vejez, dos requisitos que no resisten ningn control de constitucionalidad y son: i) la exigencia a los migrantes de acreditar 40 aos de residencia en el pas; ii) la imposibilidad de ambos cnyuges de tramitar la pensin an reuniendo los dems requisitos.

5.1.2. Recomendaciones en trminos de mecanismos de reclamo y judiciales Se considera indispensable mejorar en todos los planes, los mecanismos de acceso y exigibilidad. En tal sentido, se recomienda: 1. Prever un mecanismo sencillo, gratuito y rpido para el reclamo administrativo o judicial, que no supongan un gasto adicional para los (potenciales) beneficiarios. 2. Establecer mecanismos de patrocinio legal gratuito para la promocin de reclamos vinculados a este tipo de programas sociales, utilizndose para ello las estructuras de las defensoras oficiales, las defensoras del pueblo, los servicios de patrocinio legal brindados que otorgan las facultades de derecho, entre otros. 3. Aplicar el anterior mecanismo, sin excepcin, a todos los programas sociales que se implementen, especialmente en el caso del Plan Familias y el Seguro de Empleo y Capacitacin, aun en proceso de diseo. 4. Reformular los requisitos exigidos para acceder al PAMM, invirtiendo la carga de la prueba acerca del cumplimiento de los mismos por parte de los peticionantes.

El actual texto del artculo 9 de la ley 13.478 dispone: Facltase al Poder Ejecutivo a otorgar en las condiciones que fije la reglamentacin una pensin inembargable a toda persona sin suficientes recursos propios, no amparada por un rgimen de previsin, de 70 o ms aos de edad o imposibilitada para trabajar. Un modelo que podra tomarse en consideracin para modificar esta disposicin es la regulacin de las pensiones no contributivas para madres de siete hijos. Al respecto, el artculo 1 de la ley 23.746 expresa: Instituyese para las madres que tuviesen siete o ms hijos, cualquiera fuese la edad y estado civil, el derecho apercibir una pensin mensual, inembargable y vitalicia cuyo monto ser igual al de la pensin mnima a cargo de la Caja Nacional de Previsin para Trabajadores Autnomos. En el primer caso se trata de una potestad del Poder Ejecutivo, mientras que en el segundo caso la ley instituye un derecho definiendo con claridad a sus titulares.

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5. Modificar la reglamentacin del procedimiento judicial de amparo, disponiendo que la apelacin de las medidas cautelares no posean efectos suspensivos. 6. Garantizar, en el mismo sentido, una amplia legitimacin para promover acciones colectivas que eviten una resolucin caso por caso, y transformen las resoluciones judiciales en herramientas de transformacin de las polticas pblicas, incorporando la perspectiva de derechos en su diseo e implementacin. En la medida que las polticas detenten o busquen adscribir a un paradigma de derechos humanos en su diseo e implementacin, las recomendaciones anteriormente sealadas seran algunas de las ms urgentes que el Estado argentino deberan atender. No obstante, y ms all de las recomendaciones sugeridas, el CELS considera que las estrategias propuestas deben enmarcarse en una discusin mayor, tendiente a elevar el grado de satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales, en especial el derecho al trabajo, a la educacin, a la alimentacin, a la salud, el derecho al ingreso y a la seguridad social de los ciudadanos y ciudadanas argentinas, a partir de considerar polticas universales e inclusivas. Se tratara, en resumen, del cumplimiento por parte del Estado Nacional de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos (Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, entre otros.

Asimismo debe quedar en claro que los problemas que hacen a la integracin social son problemas de derechos -sociales y polticos- que se encuentran ligados a la construccin y reproduccin de ciudadana. En consecuencia, las estrategias de insercin social deben, por un lado, adoptar un formato de transferencia de recursos econmicos, sociales, polticos y culturales tendientes a fortalecer las redes sociales de los hoy excluidos para asegurar su desarrollo y autonoma socio-econmica y poltica; por el otro, asegurar caractersticas poltico-institucionales de gobierno y accin estatal accesibles y abiertas a las preferencias y control social. Se trata, en definitiva, de construir las condiciones para una ciudadana basada en el respeto y la profundizacin de derechos individuales y sociales.
5.2. Plan de Accin 5.2.1. Revisin crtica de las lecciones aprendidas Durante el transcurso de la investigacin pudimos precisar con mayor nivel de detalle los alcances del Plan Familias por la Inclusin Social y del Plan Manos a la Obra. Como surge de la descripcin efectuada en este informe, en ambos casos se trata de planes que engloban, bajo su rbita, las acciones correspondientes a numerosos programas sociales. Atento la amplitud de dichas acciones, y para posibilitar la realizacin de un anlisis del diseo de estas polticas desde una perspectiva de derechos humanos, fue necesario realizar un doble recorte. Por un lado, se decidi analizar el Componente IDH del Plan Familias, por cuanto se trata de la variable que posee una mayor incidencia en trminos de los niveles de pobreza por ingresos; por el otro, se decidi efectuar un anlisis del Plan Manos a la Obra desde la perspectiva de la accesibilidad, y de su insercin como posible estrategia superadora del PJJHD.

En un segundo momento, se analizaron los resultados anteriores y los principales hallazgos detectados a la luz de los estndares provenientes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos como as tambin a partir del marco terico formulado. En esta etapa resultaron absolutamente centrales y determinantes los pedidos de informes solicitados al Ministerio de Desarrollo Social y al Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, en tanto fueron una fuente importantsima para validar alguna de las hiptesis al mismo tiempo de incorporar datos que no se encuentran disponibles de acceso. Este punto puede considerarse como una leccin en el proceso, en tanto se restringe la publicidad de la informacin de los programas al no estar disponibles en las pginas webs de los respectivos ministerios- como tambin en otros instrumentos de evaluacin. Esto es, ante un pedido formal de informacin, fundamentado en la obligacin de dar publicidad de los actos de gobierno, se reciben respuestas al respecto, las que de lo contrario no estn accesibles para los ciudadanos y ciudadanas en general. 5.2.2. Plan de publicacin y difusin de resultados Tal como fue previsto oportunamente, y a partir de los resultados alcanzados en la investigacin, se realizar una serie de actividades en dos direcciones: 1. Se abrir un proceso de intercambio con especialistas en polticas sociales, representantes de organizaciones sociales y funcionarios gubernamentales a cargo de la implementacin de los programas sociales analizados. Estos encuentros permitirn, por un lado, validar y difundir los resultados alcanzados en la investigacin, al mismo tiempo que se procurar generar consenso en relacin con las recomendaciones de polticas formuladas. Para ello, y en funcin de cada caso en particular, se solicitar cuando sea necesario, entrevistas con responsables ministeriales y equipos tcnicos a fin de presentar especficamente los hallazgos y las recomendaciones de polticas a adoptar. De tal modo, se desarrollar adems una estrategia de advocacy a fin de incidir tanto en la correccin de estas polticas, como tambin, en la incorporacin de principios y estndares de derechos humanos en otras polticas y planes sociales.

2. Un segundo grupo de actividades comprende una serie de publicaciones que sinteticen los principales aspectos del anlisis de un conjunto de polticas de reduccin de la pobreza desde una perspectiva de derechos humanos. Esta publicacin incorporar la metodologa de trabajo as como tambin los resultados obtenidos, en trminos de criterios a incorporar en la adopcin de una poltica social respetuosa de los derechos humanos. Asimismo se ha previsto adoptar una lnea de publicacin, en la Coleccin de Investigacin y Anlisis del CELS, que difunda los resultados del Programa Familias, como tambin en relacin con los mecanismos de acceso y reclamo y estndares en materia de DESC.

Finalmente, la difusin de los resultados tambin se realizar a travs de medios electrnicos, principalmente a travs del portal del Centro de Estudios Legales y Sociales (www.cels.org.ar).
6. Aspectos operacionales 6.1. La perspectiva analtica utilizada en esta investigacin necesariamente conduce a distinguir dos tipos de recursos para adaptar el diseo y la implementacin de los programas referidos a los estndares emergentes del derecho internacional de los derechos humanos. En primer lugar, debemos destacar que la tarea de compatibilizar los procesos normativos referidos a dichos estndares requiere la utilizacin de recursos institucionales, es decir, la adopcin de medidas por parte de los policy makers. Este proceso de incorporacin de estndares tendr, como consecuencia indirecta, la necesidad de contar con mayores recursos financieros que los que actualmente el Estado destina a los programas referidos. Esta necesidad ser particularmente evidente en las recomendaciones referidas al respeto del contenido mnimo de los derechos sociales y al principio de universalidad, aunque no deberan resultar centrales en las modificaciones requeridas en los mecanismos de acceso y reclamo. 6.2. En efecto, la adaptacin de los mecanismos de acceso y reclamo a una perspectiva de derechos no importa destinar mayores recursos a los ya existentes. En este sentido, se trata de disear mecanismos institucionales y de utilizar la estructura ya existente (defensoras oficiales y defensoras del pueblo, por caso) para permitir a los potenciales destinatarios de estas polticas que promuevan acciones, judiciales y/o administrativas, para contar con respuestas oportunas a situaciones que impliquen violaciones a sus derechos. En idntico sentido, remover la estigmatizacin que subyace en el diseo del Programa Familias, en tanto induce a calificar a las mujeres como inempleables tampoco requiere de la asignacin de mayores recursos presupuestarios. Al respecto, urge la remocin de dicha categora, se trate de una mujer o un varn a quien se le asigne tal etiqueta. 6.3. La discusin acerca de los recursos presupuestarios, debera enmarcarse en un anlisis integral de las polticas de transferencia de ingresos y de la necesidad de modificar el patrn distributivo de la riqueza en el pas. En este sentido, es claro que una de las principales razones del aumento de la pobreza en la Argentina en los ltimos aos debe buscarse en el proceso de concentracin de la riqueza que ha acompaado la implementacin de polticas econmicas y sociales por parte del Estado Nacional.
Al respecto, la insercin de la perspectiva de derechos humanos debera trascender el conjunto de programas sociales analizados en este trabajo, e incorporarse en la discusin integral referida a la necesidad de desarrollar acciones concretas tendientes a reducir los niveles de pobreza existentes en el pas.

All cobra especial importancia un aspecto sobre el cual hemos enfatizado a lo largo de toda la investigacin y es el monto del subsidio, tanto en el PJJHD como en el Plan Familias como en el Programa Adulto Mayor Ms, y es que en los hechos, acenta el patrn regresivo de distribucin del ingreso.

En primer lugar, al mantener por varios aos el monto del subsidio del Plan Jefes fijo en 150 pesos, en medio de un proceso inflacionario, y con un desajuste considerable en relacin con el salario mnimo (fijado en $ 800 a partir del 1 de noviembre de 2006) se ha consolidado como salario mnimo de la economa. En efecto, por la cobertura alcanzada, y en tanto que los caracteriza, el monto otorgado a los beneficiarios fija el lmite mnimo que los trabajadores demandarn para realizar cualquier trabajo de cuatro horas diarias en relacin de dependencia porque, en caso contrario, se acogeran al programa (CELS, 2004).
En una encuesta realizada por el MTEySS (2004) sobre las caractersticas de los beneficiarios y beneficiarias del Plan Jefes, se seala que una proporcin importante de beneficiarios desarrollaba actividades laborales precarias e informales. Es decir que adems de participar en el Programa y en las actividades de contraprestacin del mismo, realizaban alguna actividad por la cual reciban un pago. Este tipo de actividades alcanzaban al 63% de los varones y al 36% de las mujeres. El 26% de los beneficiarios, a pesar de no estar desarrollando ninguna actividad laboral, se encontraba activamente buscando alguna ocupacin. No se observaron diferencias entre varones y mujeres. Es necesario aclarar que estas actividades no se realizan en el marco de actividades reguladas o registradas, ya que en ese caso procedera la baja del Programa. Finalmente, el 10,5% de los varones y el 37,6% de las mujeres no desarrollaban ningn tipo de actividad, (MTEySS, 2004) La misma fuente de informacin agrega que el tipo de actividades laborales al que acceden los beneficiarios se caracteriza por la precariedad y bajos ingresos. Efectivamente, el promedio de ingresos laborales obtenido por los beneficiarios es $127 en un mes de trabajo, con una dedicacin de 18 horas semanales. Algunos beneficiarios desarrollaban este tipo de actividades por su cuenta (58%) y otros estableciendo eventuales relaciones de tipo asalariados (40%). Las mujeres se desempean fundamentalmente en servicio domstico (43%), arreglo y reparacin de ropa y calzado, y recoleccin de cartones y botellas. Los varones en construccin (37%), actividades de produccin y reparacin en general y trabajos de jardinera (MTEySs, 2004). Lo anterior da cuenta del efecto que produce este tipo de subsidio fijo, el que si bien tiene un impacto social innegable, especialmente cuando se transitan etapas de desocupacin, pobreza e indigencia, su efecto en trminos econmicos es ineludible. Precisando: una de las funciones de estos programas es la de asegurar la expansin de la generacin de valor agregado -PBI- mediante una expansin directa e indirecta de la demanda interna. La demanda agregada se expande directamente por el efecto que tiene la masa de recursos comprometidas en el seguro e indirectamente a travs del multiplicador del consumo (aproximadamente 1,5). Es decir, desde el punto de vista social el impacto que producen justificara su implementacin, a lo cual se le debe agregar que tienen un impacto econmico que hace tanto a la sustentabilidad del propio programa como del conjunto social. Adems, tienen otro efecto indirecto que est relacionado con su papel de determinar el salario mnimo, porque al elevar el salario de los ocupados que tenan un salario inferior al monto otorgado por el programa, el mencionado multiplicador tambin opera sobre ese incremento salarial. Este ltimo aspecto, en el caso especfico del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, funciona a la inversa, lo cual significa que acenta la recesin (CELS; 2004).

La conclusin inevitable de este anlisis es que, a pesar de la implementacin de estos programas, su impacto en trminos de pobreza e indigencia ha sido muy limitado. En este sentido, si bien los principales indicadores sociales han experimentado una mejora en los ltimos aos, ello se ha dado como consecuencia del proceso de crecimiento econmico experimentado a partir de 2003 que, por otra parte, no ha sido capaz por s slo de retomar los valores anteriores a la crisis en materia de pobreza, indigencia, desempleo y subempleo. Es en este punto donde la intervencin estatal requiere ser analizada con mayor detenimiento. En efecto, la dinmica del ciclo econmico tiende a estabilizar los niveles de los indicadores sociales en magnitudes que denotan, en el largo plazo, un creciente deterioro de las condiciones de vida de amplios sectores de la poblacin. De esta manera, se refuerza el peligro de estar cristalizando la estructura de una sociedad profundamente injusta, cada vez ms polarizada entre aquellos que disfrutan de los beneficios de la riqueza socialmente producida, y quienes slo pueden esperar polticas como las aqu analizadas para garantizar su subsistencia. Esta precisamente no es una perspectiva que se ajuste a un marco de derechos.

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Observacin General N 12: El derecho a una alimentacin adecuada (art. 11), 12/05/1999. E/C.12/1999/5 Observacin General N 13: El derecho a la educacin, 08/12/1999. E/C.12/1999/10. Observacin General N14: "El derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud", 11/08/2000. E/C.12/2000/4. Observaciones Finales, Alemania, 24/09/2001. E/C.12/1/Add.68. Observaciones Finales, Argelia, 30/11/2001. E/C.12/1/Add.71. Observaciones Finales, Argentina, 8/12/99. E/C.12/1/Add.38. Observaciones Finales, Australia, 24/07/2000. A/55/40. Observaciones Finales, Bolivia, 21/05//2001. E/C.12/1/Add.60. Observaciones Finales, Bulgaria, 08/12/99. E/C.12/1/Add.37. Observaciones Finales, Japn, 24/09/2001. E/C.12/1/Add.67. Observaciones Finales, Honduras, 21/05/2001. E/C.12/1/Add.57. Observaciones Finales, Israel 04/12/1998. E/C.12/1/Add.27. Observaciones Finales, Libia, 20/05/1997. E/C.12/1/Add.15. Observaciones Finales, Mxico, 08/12/1999. E/C.12/1/Add.41. Observaciones Finales, Nigeria, 16/06/1998. E/C.12/1/Add.23. Observaciones Finales, Repblica Dominicana, 12/12/1997. E/C.12/1/Add.16. Observaciones Finales, Rusia, 20/05/1997. E/C.12/1/Add.13. Observaciones Finales, Sri Lanka, 16/06/1998. E/C.12/1/Add.24. Observaciones Finales, Suecia, 30/11/2001. E/C.12/1/Add.70 Informes de Relatores Especiales Informe anual presentado por el Relator Especial para el derecho a la alimentacin, Sr. Jean Ziegler, al Comision de Derechos Humanos, 07/02/01. E/CN.4/2001/53 Informe de la Relatora Especial, Ms. Katarina Tomasevski, sobre el derecho a la educacin luego de su misin a Uganda, 09/08/99. E/CN.4/2000/6/Add.1. La realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales: el derecho a una alimentacin adecuada. Actualizacin del informe de Asbjrn Eide sobre derecho a la alimentacin encomendada por la Subcomisin de Prevencin de las Discriminaciones y Proteccin de las Minoras, Comisin de Derechos Humanos, Naciones Unidas, 06/1999. E/CN.4/Sub.2/1999/12. Situacin de los derechos humanos en Nigeria Informe presentado por el Relator Especial de la Comisin de Derechos Humanos, Sr. Soli Jehangir Sorabjee, de conformidad con la resolucin 1997/53 de la Comisin en Nigeria, en su informe del 14/01/1999.

Anexo I

La pobreza en perspectiva de derechos humanos. Una revisin conceptual75

UNESCO Small Grants Programme on Poverty and Human Rights

75

Documento elaborado por Eleonor Faur, con aportes de Luis Campos y Laura Pautassi y asistencia de Sara Niedzwiecki.

Presentacin
En este documento, se procura presentar sintticamente algunos de los aportes desarrollados por organismos internacionales e investigadores acerca de la vinculacin entre la cuestin de la pobreza y el marco de los derechos humanos. Muy sucintamente, se presenta en las prximas pginas: 1) algunas de las formas de caracterizar la pobreza, segn perspectivas econmicas y ticas, y 2) una perspectiva acerca de qu significa impregnar de la perspectiva de derechos humanos a las polticas de superacin de la pobreza. Se sostiene que dichas polticas no slo requieren estructurarse en funcin de los principios y normas del derecho internacional de los derechos humanos, sino que tambin debern desarrollar las condiciones para la exigibilidad de los derechos por parte de la poblacin que se estima como receptora de las polticas (Abramovich, 2004). La intencin de este documento ha sido la de contribuir a consolidar un marco analtico para profundizar en el anlisis de polticas pblicas desde la perspectiva de derechos humanos, en el contexto de la investigacin desarrollada por el CELS, a travs del UNESCO Small Grants Programme on Poverty and Human Rights. As, no es la intencin del texto profundizar en debates que llevan dcadas de discusin acadmica, ni tampoco realizar un exhaustivo Estado del Arte acerca de la cuestin. En cambio, se procura presentar algunos de los trazos y autores que han vitalizado parte de estos debates.

Introduccin
En los ltimos aos, y desde distintos mbitos, se ha puesto en debate la vinculacin entre pobreza y derechos humanos. El contexto internacional que se abri a partir de la definicin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), basado en los dramticos indicadores de pobreza y desigualdad, activ fuertemente estos debates, a fin de integrar a los Derechos Humanos en el objetivo general de erradicar la pobreza. En el ao 2001, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) solicit a la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos el desarrollo de una gua para la integracin de los Derechos Humanos en las Estrategias para Reduccin de la Pobreza (Hunt, Osmani y Nowak, 2004)76. En Amrica Latina, parte de este debate y de las acciones que se desarrollaron tiene su origen en el aumento sostenido de la pobreza como consecuencia de la concentracin de capitales durante un perodo recesivo, en la dcada de 1980, caracterizada como la dcada prdida, y posteriormente, de la aplicacin de las polticas de ajuste estructural que se implementaron de la mano del Consenso de Washington y del crecimiento de la desigualdad. El contexto actual, enmarcado en el llamado post Consenso de Washington, pareciera estar adaptando los mecanismos de intervencin estatal en funcin de los alarmantes niveles de desigualdad y de la necesidad de adecuar sus postulados a una perspectiva de derechos. Sin embargo, esta perspectiva debe ser afinada para lograr un efecto positivo ms all de las declaraciones de buenas intenciones.

Hunt, P.; S. Osmani y M. Nowak (2004) Summary of the Draft Guidelines on A Human Rights Approach to Poverty Reduction, Office of the High Commissioner for Human Rights, mimeo.

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Esfuerzos tericos por definir las mltiples formas en que vivir en situacin de pobreza resulta una violacin de derechos humanos, se acompaaron de importantes manifestaciones y prcticas tendientes a la exigibilidad de los derechos sociales. Por su parte, varios organismos internacionales desarrollaron aproximaciones conceptuales e iniciativas programticas para promover procesos de investigacin sobre los vnculos entre pobreza y derechos humanos e incidir en la definicin de polticas pblicas de superacin de la pobreza que vinculen la perspectiva de derechos humanos (OHCHR, 2001; PNUD, 2003; UNESCO, 2004, entre otros). La idea central que impuls estos trabajos es que la pobreza constituye una violacin de derechos humanos, e intersecta la vulneracin de derechos sociales, y de derechos civiles y polticos, que por otra parte, en su ejercicio, muestran una importante imbricacin.

Considerar a la pobreza como un problema relativo al campo de los derechos no es algo nuevo, aunque tal vez s lo sea esta forma de abordaje. La Declaracin Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de Diciembre de 1948 reconoce, en el apartado 1 del artculo 25 que toda persona tiene derecho a un nivel adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios. Por otra parte, la Observacin General No.6 de 1995 del Comit DESC, en el prrafo 1 del artculo 11, se refiere al derecho a un nivel de vida adecuado. Por su parte, algunas de las ms influyentes aproximaciones filosficas a las teoras de la justicia han subrayado la cuestin de la justicia distributiva como un problema que merece especial atencin en la organizacin de instituciones sociales justas (Rawls, 1971). De tal modo, resulta al menos problemtico aproximarse al problema de la pobreza sin sealar el de la justicia distributiva, y esta evidencia es an ms difana en la regin de Amrica latina, regin que se erige como la ms desigual del mundo entero. Las estrategias de reduccin de la pobreza no pueden, por tanto, ser ledas de forma independiente frente a esta situacin. As, aunque la pobreza puede relacionarse con la desigualdad social, de hecho, son cuestiones diferentes. Esto sugiere, por un lado, que eliminando la pobreza puede no eliminarse la desigualdad social y, por otro, que aquellas polticas pblicas que buscan reducir o atacar la pobreza bien pueden realizarse en sociedades, como las latinoamericanas de las ltimas dcadas, en donde se profundizan las desigualdades (Lo Vuolo et al, 1999)77. Seala el documento del OHCHR (2004: 3)78 que en el derecho internacional existen normas y valores, explcitas o implcitas, que dan forma a las instituciones y a las polticas que de ellas resultan. Muchas de las estrategias de reduccin de pobreza (Poverty Reduction Strategies - PRS) reflejan normas de derecho internacional. Estas estrategias se ven reforzadas por la aplicacin de derechos humanos a las mismas. En este sentido, la reduccin de la pobreza y los derechos humanos no son independientes uno del otro sino que forman parte de un mismo proyecto. Pensar la pobreza desde esta perspectiva, supone un cambio de paradigma tanto en relacin con los enfoques de polticas pblicas centrados en el asistencialismo, como respecto de aquellos que histricamente promovan aproximaciones inspiradas en la caridad. Las diferencias se
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Lo Vuolo, Rubn; Barbeito, Alberto, Pautassi, Laura y Rodrguez Enriquez, Corina (1999) La pobreza.. de la poltica contra la pobreza. Buenos Aires,CIEPP/Mio y Dvila eds.

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Office of the High Commissioner for Human Rights (2004) Human Rights and Poverty Reduction: A Conceptual Framework, New York and Geneva: United Nations. Pg. iii

corresponden con la forma en que se considera a la ciudadana, con el rol de los estados y con el valor que se reconoce a los derechos sociales como parte del universo de derechos humanos.

En primer lugar, se considera que las personas no slo tienen necesidades de distinto tipo sino que son titulares de derechos que les deberan habilitar para vivir una vida digna. Esta aproximacin supera la mirada exclusivamente economicista79, y recupera una perspectiva tica acerca de las personas. Al mismo tiempo, modifica la relacin de la ciudadana frente al Estado, al reconocer a los sujetos la potestad de reclamar por el cumplimiento del conjunto de sus derechos, ms all de cualquier distincin analtica entre tipos de derechos. En segundo lugar, esta perspectiva subraya que el Estado tiene obligaciones para garantizar a la ciudadana el ejercicio de estos derechos. De modo que el Estado no podra justificar su incumplimiento manifestando que no tuvo intenciones de asumir una obligacin jurdica sino simplemente de realizar una declaracin de buena intencin poltica (Abramovich y Courtis, 2002: 20)80. En consecuencia, la definicin de polticas pblicas tendientes al cumplimiento de derechos, deben acompaarse con mecanismos de tutela, garanta y responsabilidad por parte de los estados (Abramovich, 2004). En tercer lugar, todo ello implica reconocer que aquellos derechos definidos como derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) gozan de idntica jerarqua que los derechos civiles y polticos. Dicha equiparacin, ya reflejada a travs de las normas jurdicas internacionales y nacionales, debe por tanto expresarse en lo que concierne al tratamiento institucional (judicial y administrativo) de los derechos sociales (Abramovich y Courtis, 2002; Courtis, en prensa)81. Este enfoque activ importantes debates acerca de la pertinencia de judicializar demandas relativas a la vulneracin de derechos econmicos, sociales y culturales (Abramovich y Courtis, 2002, Abramovich, 2004)82, de la legitimidad del nuevo rol que esta judicializacin supone para las cortes de justicia (Gargarella, 2006)83 y del alcance de su papel en la transformacin de la estructura social (Gargarella, Domingo y Roux, 2006) 84.

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Enrolada principalmente en la teora de la Economa del Bienestar (Welfare economics) que seala que las personas cuentan con una dotacin de recursos con utilidad econmica, en base a los cuales realizan elecciones racionales dentro de un sistema ordenado de preferencias, y cuyo principal estmulo es la maximizacin de la utilidad individual. Para una crtica a sta corriente vase Lo Vuolo et al, 1999.

80 Abramovich, Victor y Christian Courtis (2002) Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid, Editorial Trotta.

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Courtis, Christian: Judicial Enforcement of Social Rights: Perspectives from Latin America, en Gargarella, R.; P.Domingo y T. Roux (eds.) Courts and Social Transformation in New Democracies. An institutional voice for the poor?, Aldershot, Editorial Ashgate (2006). 82 Abramovich, Vctor (2004) Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas de desarrollo en Amrica Latina, documento preparado para BID-CEPAL Derechos humanos y desarrollo en Amrica Latina. Una reunin de trabajo. Santiago de Chile, mimeo. 83 Gargarella Roberto, Theories of Democracy, the Judiciary and Social Rights, en Gargarella, R.; P.Domingo y T. Roux (eds.) Courts and Social Transformation in New Democracies. An institutional voice for the poor?, Aldershot, Ed. Ashgate. 84 Gargarella, Roberto; Domingo, Pilar y Roux, Theunis: Conclusions, en Gargarella, R.; P.Domingo y T. Roux (eds.) op.cit..

Finalmente, es necesario resaltar que la mayor parte de las sociedades modernas, ha consagrado en sus textos constitucionales a los derechos sociales, tornndolos, por ende, de aplicacin inmediata. En la regin latinoamericana, la constitucin mexicana de 1917 fue una de las primeras en otorgar jerarqua constitucional a los derechos sociales, tras las demandas del movimiento revolucionario de 1910, an cuando esta positivizacin no fue acompaada de mecanismos institucionales para hacerlos efectivos. Posteriormente, la historia del reconocimiento constitucional de derechos sociales fue en muchos casos parte del proceso de constitucin de Estados de Bienestar en la regin, anlisis que excede el objetivo de estas pginas. Sin embargo, resulta pertinente resaltar que con el surgimiento de los modernos Estados de Bienestar, el nfasis qued puesto en garantizar el derecho al trabajo, como primer derecho, y bajo el supuesto de alcanzar ideales como el pleno empleo, que acten como formas de superacin de la pobreza. El reconocimiento del trabajo como derecho implic la aceptacin formal de un cambio fundamental de actitudes, adems de tener implicancias jurdicas concretas. En palabras de Marshall (1948) el derecho civil bsico es el derecho al trabajo, o la primera expresin histrica del derecho social85.

Claramente, en el caso argentino, los derechos sociales surgen ligados a la categora de trabajador/a asalariado y se estructura todo el sistema en funcin de esta categora de derechos. De esta forma, el conjunto de los derechos sociales nace como un derivado de los derechos laborales, a tal extremo que ambos grupos de derechos se consolidaron conjuntamente como norma jurdica, incorporada en la Constitucin Nacional, reformada en 195786.
Con el restablecimiento de los regmenes democrticos en la dcada de 1980, las constituciones latinoamericanas han tendido a incorporar al derecho internacional de los derechos humanos en el derecho interno. Nuestro caso de estudio, la Argentina, otorg jerarqua constitucional a los tratados de derechos humanos tras la reforma constitucional de 1994, y as subordin su legislacin interna a estos principios.87 De tal modo, la aspiracin de contar con polticas de superacin de la pobreza asociadas plenamente con los principios de derechos humanos forma parte de una obligacin que el Estado argentino, voluntariamente, ha asumido.

Marshall (1948) Citizenship and Social Class. London y Chicago, Pluto Classic; Ewald, F. (1986) Ltat providence, Paris: Bernard Grasset, pgs. 437. 86 Posteriormente, con la reforma de 1994 se incluy un captulo completo de derechos sociales (arts. 36 a 43). 87 Los tratados y concordatos que tienen jerarqua superior a las leyes son: La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de Derechos Humanos; La Convencin Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo; la Convencin sobre la Proteccin y la Sancin del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Pena Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio. Constitucin de la Nacin Argentina, Art. 75, inc.22.
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I. Pobreza y derechos humanos

El modo en que se define a la pobreza resulta especialmente relevante a la hora de desarrollar polticas para su superacin. Si bien son numerosas las definiciones de pobreza, sustentadas en corrientes filosficas muchas veces antagnicas, existe acuerdo en considerarla como un fenmeno mutidimensional y asociado principalmente con la idea de privacin, de carencia, de ausencia88. La controversia se activa cuando se busca precisar cules son los elementos que identifican a determinado estado de situacin como un estado de pobreza. Una segunda fuente de controversias tericas y polticas se relaciona con la distincin entre la mera posesin de esos elementos y las efectivas posibilidades y aptitudes para hacer uso conveniente de ellos. En tercer lugar, se ubica como campo de desacuerdo, la posesin de unos en relacin con la privacin de otros, es decir, las relaciones de distribucin que explican las situaciones de pobreza.

Dieterlen (2003)89 distingue dos aproximaciones al concepto de pobreza desde la filosofa poltica: 1) la pobreza desde un punto de vista econmico y 2) la pobreza desde un punto de vista tico. Mientras la primera dara cuenta de las privaciones materiales que constituyen el abordaje terico y metodolgico de la pobreza, la segunda se relaciona con aquellos aspectos de tipo moral, que vulneran la libertad e igualdad de los sujetos, y que, por tanto, apelan a la necesidad tica de abolir la pobreza.

El documento del OHCHR recoge el enfoque de las capacidades desarrollado por Amartya Sen y define a la pobreza como: la ausencia o realizacin inadecuada de ciertas libertades bsicas (tales como la libertad de evitar el hambre, la enfermedad, el analfabetismo, etc.), otorgando parte de la responsabilidad a la falta de manejo sobre los recursos necesarios para el desarrollo de estas capacidades (Hunt, Osmani, y Nowak: 4). Dicho enfoque supone no slo el alcanzar determinado bienestar, sino disponer de la libertad personal para elegir entre diversas alternativas de vida. Esto es, de la eleccin entre distintas combinaciones de funciones podemos realizar determinadas acciones y desarrollar distintas maneras de ser.90 Se entiende que las libertades bsicas son fundamentales para el desarrollo de la dignidad humana. De tal modo, se seala que la pobreza puede ser definida como la falta de cumplimiento de ciertas libertades, o bien como la no satisfaccin de los derechos a esas libertades. Entonces, desde la perspectiva de los derechos, la pobreza sera el no cumplimiento de los derechos humanos de cierta persona sobre la base de una amplia gama de capacidades bsicas (Hunt, Osmani, y Nowak, 2004: 4)

El carcter multidimensional advierte que la privacin no se restringe a un nico elemento sino a un sistema relacionado de elementos, reflejando las gradaciones que la privacin de los elementos que definen la pobreza no es la misma para todas las dimensiones, incorporando de ese modo la idea que la pobreza debe ser situada, con lo que se asume las coordenadas de tiempo y espacio, Lo Vuolo, et al (1999). 89 Dieterlen, Paulette (2003) La pobreza: un estudio filosfico. Mxico Fondo de Cultura Econmica 90 Vase: Sen, Amartya (1993) Capabilities and well-being en Nussbaum, Martha C. y Amartya Sen (ed.) The Quality of Life, New York, Oxford University Press.

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Por su parte, UNESCO (2004) entiende a las injusticias de la pobreza como privacin crnica y sostenida de recursos, capacidades, elecciones, seguridad y poder, necesarios para el goce de un estndar de vida adecuado (UNESCO, 2004: 2).91

De tal forma, puede observarse que al abordar la cuestin de la pobreza desde una perspectiva de derechos humanos, necesariamente se vinculan los aspectos econmicos y ticos de la pobreza, entendiendo que los bienes y recursos econmicos no constituyen fines en s mismos sino medios para alcanzar una vida digna, en la cual prime el respeto por las personas y entre ellas, y se expandan los niveles de autonoma y libertad para elegir el curso de la propia vida. Desde distintas perspectivas, estas nociones han sido trabajadas. La de Sen ha sido tal vez la que mayor repercusin parece haber tenido en los documentos de los organismos internacionales, pero no es la nica. Si bien excede a los objetivos de este proyecto profundizar en una discusin terica -por dems rica y compleja- interesa presentar sucintamente algunos de los aspectos econmicos y ticos que pueden ser considerados para caracterizar la pobreza, bajo el prisma de los derechos.

I.1. La pobreza desde el punto de vista econmico La pobreza suele definirse como un estado de privacin de recursos (materiales, culturales y sociales) que obstaculizan a las personas a llevar adelante una forma de vida mnimamente aceptable en los contextos en los que viven. Ahora bien, aquello que se considera mnimamente aceptable puede variar en distintas sociedades y culturas, y a travs de distintos momentos tiempos. Algunos tericos sealan la diferencia entre pobreza absoluta y pobreza relativa. Mientras las medidas relativas de la pobreza estaran indicando niveles de privacin en relacin con lo que otros grupos o personas obtienen en contextos que pueden ser los mismos o distintos, no necesariamente alertan sobre la privacin de recursos bsicos para el desarrollo vital de una persona. De modo que existe consenso entre distintas aproximaciones acerca de la necesidad de distinguir algunas necesidades humanas que resultan esenciales con independencia de la sociedad en la que vivan. Necesidades de alimentacin, vivienda y vestido, por ejemplo, refieren a un aspecto absoluto de la pobreza. Amartya Sen ha argumentado sobre el ncleo absoluto de la pobreza, al establecer que existen algunas capacidades bsicas o elementales, extendidamente llamadas necesidades bsicas sobre las cuales se puede afirmar que existen consensos acerca de cules seran las capacidades en cuestin, y, al mismo tiempo, que stas requieren de satisfaccin urgente.92 Sen seala: Las funciones relevantes para el bienestar varan desde algunas elementales como evitar la morbilidad y la mortalidad prevenible, estar adecuadamente nutrido, tener movilidad, etc.,

UNESCO (2004) Abolishing Poverty through the International Human Rights Framework: A Comprehensive Strategy, Paris: UNESCO Sector of Social and Human Sciences (SHS). 92 De todas formas, advierte Sen, el enfoque de capacidades no debe ser confinado al tratamiento de estas nicas funciones bsicas.
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hasta otras ms complejas como ser feliz, alcanzar auto-respeto, tomar parte de la vida de la comunidad, aparecer en pblico sin tener vergenza () (Sen, 1993: 36-37). El documento de OHCHR recoge literalmente la postura de Sen (op.cit.), y aade algunos indicadores importantes desde la perspectiva de los derechos como el igual acceso a la justicia y el salario digno. Sealan Hunt, Osmani y Nowak (2004) que toda poltica de reduccin de la pobreza debe cumplir, al menos, con estas funciones. Tambin Nussbaum (1995) supone la existencia de funciones esenciales y universalizables, aun cuando puedan cambiar segn los individuos, las culturas y la historia el modo de satisfacer dichas necesidades. Entre las necesidades que seala Nussbaum se encuentran: la comida y bebida; el alojamiento; la movilidad; el apetito sexual, etc. La lista de funciones es extendida y algo imprecisa, pero Nussbaum no se preocupa tanto por su grado de indefinicin, sino por buscar identificar cules son las necesidades esenciales del ser humano. Tomando en cuenta los aportes de Gough (2003)93, se entiende que las precondiciones sociales para la satisfaccin de necesidades bsicas de autonoma y salud fsica para todas las personas involucran los siguientes satisfactores: adecuada alimentacin nutritiva y agua, vivienda adecuada, trabajo y medio ambiente fsico no peligrosos, cuidados de salud adecuados, seguridad en la infancia, relaciones primarias significativas, seguridad fsica, seguridad econmica, acceso a mtodos y estrategias para la planificacin familiar y crianza de nios y apropiada educacin bsica transcultural. Estos satisfactores deben encontrarse a disposicin de las personas, y bajo la forma de derechos a estas prestaciones (en metlico, bienes o servicios). Dentro de la poblacin pobre, a su vez, pueden identificarse distintos grados de pobreza de acuerdo a distintos niveles de privacin. Hay posturas que distinguen entre pobreza extrema y pobreza moderada (Vlez, 1994, en Dieterlen, 1999). As, seran pobres extremos quienes no tienen un nivel de nutricin suficiente, situacin que no les permite realizar otro tipo de actividades como el trabajo ni la educacin, mientras los pobres moderados seran los que, dadas las condiciones de desarrollo de un pas en un momento dado, no llegan a cubrir las necesidades que se consideran bsicas en su medio. Muchas de estas definiciones se arraigan, de hecho, en las posibilidades efectivas que presentan los distintos indicadores para poder medir la pobreza, lo que asocia el debate de la bsqueda de definicin de pobreza con sus estrategias de caracterizacin cuantitativa. En efecto, el modo en que se define la pobreza no siempre coincide con posibilidades concretas para su medicin. Es claro que es ms sencillo identificar un umbral de ingresos, o el nivel educativo alcanzado, que las posibilidades de acceder a la justicia o, ms an, de sentirse respetado en apariciones pblicas. Por otro lado, indicadores como este ltimo no necesariamente resultan efectivos para identificar situaciones de privacin vinculadas con la pobreza, desde un punto de vista econmico. En cualquier caso, al procurar medir la cantidad y proporcin de personas u hogares que viven en situacin de pobreza aparece como un lmite la existencia de instrumentos adecuados para su captacin. En el mejor de los casos, los estados cuentan con sistemas de estadsticas que dicen ms sobre el acceso a bienes y servicios econmicos y sociales, que sobre el acceso a servicios jurdicos, por poner un ejemplo pertinente para nuestra aproximacin. Ms all del reconocimiento que desde
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Gough, Ian (2003): Capital global, necesidades bsicas y polticas sociales, trad. de Valeria Durn y Hernn Seiguer, Mio y Dvila/ CIEPP, Buenos Aires

un enfoque de derechos humanos cada persona cuenta, y por tanto, an si hubiera una sola persona pobre, estaramos frente a una violacin de derechos, las polticas dirigidas a la superacin de la pobreza deben tener relacin con la cantidad de personas pobres en el momento de su implementacin. En otros trminos, la construccin de indicadores de pobreza no es una tarea netamente tcnica. En cuanto a las estrategias desarrolladas para medir la pobreza, una de las prcticas frecuentes consiste en seleccionar un corte en el nivel de ingresos personales o del hogar. Se considera pobre a toda persona u hogar que se ubique por debajo de este corte, y as se estima el porcentaje de la poblacin que se encuentra en situacin de pobreza (Dasgupta, en Dieterlen, 2003). Sin embargo, al establecer un corte vinculado con los ingresos resulta mucho ms adecuado calcular previamente el costo que tiene una canasta bsica nutricional, o bien con una canasta bsica de bienes y servicios, de modo de asociar la cifra que dividira a la poblacin entre pobre o no pobre segn algn grupo de funciones bsicas que las personas deben garantizar para su subsistencia. Dicha aproximacin es la que origina las medidas de Lnea de Pobreza y la de Lnea de Indigencia. En la Argentina, Beccaria y Minujin (1985)94, discutieron dos formas de aproximacin a la medicin de la pobreza: segn el ndice de necesidades bsicas insatisfechas NBI-, y segn la lnea de pobreza LP-. El primero identifica cinco indicadores que dan cuenta de privaciones de tipo estructural fcilmente identificables a partir de la informacin recogida por los Censos de Poblacin (entre stos: bajo nivel educativo, hacinamiento, existencia o no de retrete en la vivienda, etc.). El segundo parte del establecimiento del costo total de una canasta bsica de alimentos requerida para una nutricin adecuada, y de su adaptacin segn edad y sexo de las distintas personas. Dicha cuantificacin traza una lnea de ingresos necesarios para los distintos hogares (la Lnea de Pobreza o LP), por debajo del cual se encontraran stos en situacin de pobreza. De no alcanzar ni la mitad de la LP, se identifican los hogares como indigentes (Lnea de Indigencia o LI). Beccaria y Minujin han mostrado que ambos tipos de mediciones (el de NBI y el de LP/LI) dan cuenta de distintos tipos de privaciones, y no siempre se corresponden con la misma poblacin. Esto resulta evidente, en especial, en sociedades que, como la Argentina han disminuido significativamente los ingresos reales de vastas capas de la poblacin, que an habiendo accedido a recursos de infraestructura y educacin significativos, no logran obtener los ingresos suficientes para cubrir la canasta bsica de bienes y servicios, y por tanto se ven afectados por la pobreza (a esta poblacin, estos autores los denominaron, dcadas atrs, los nuevos pobres). En todo caso, dicho hallazgo confirma la nocin anteriormente sealada segn la cual la forma en que se considere a la pobreza, resultar asociada tanto a la cuantificacin como a la cualificacin de la misma en el contexto observado95. Un punto interesante en la mayor parte de los autores que abordan la pobreza en su aspecto econmico es el sealamiento constante acerca del ingreso no como un fin en s mismo, sino como un medio para alcanzar niveles de vida digna. Sen, incluso, profundiza algo ms en este tema, al sealar que la habilidad para convertir ingresos en capacidades puede variar significativamente entre personas, familias y sociedades. De modo que, aun cuando en mltiples situaciones resulta evidente que la pobreza se relaciona estrechamente con la inadecuacin de los ingresos, una buena alternativa al extendido enfoque de medicin de la

Beccaria, Luis A. y Alberto Minujin (1985) Mtodos alternativos para medir la evolucin del tamao de la pobreza, Documento de trabajo N 6, Buenos Aires, INDEC. 95 En Lo Vuolo et al, 1999 se discuten diversos criterios asociados a las formas de medir la pobreza en Argentina y se sugieren correcciones a dichas metodologas.

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pobreza segn los ingresos del hogar, sera la identificacin de una combinacin mnima de capacidades bsicas (Sen, 1993: 41). Por otra parte, autores como Lo Vuolo et al (1999) expresan cautela en tomar como unidad de anlisis al hogar, entre otras razones, porque los estndares de vida no se pueden considerar siempre homogneos al interior del hogar. Esto significa que se debe tener en cuenta la dinmica al interior del hogar en lo que refiere a asignacin de recursos, como tambin al impacto de las posibilidades diferenciadas que cada miembro tenga fuera del hogar. Especficamente, variables como sexo y edad son fundamentales para considerar las situaciones de pobreza de distintos individuos. Desde una perspectiva desarrollista, frecuentemente se ha argumentado que el combate a la pobreza redundara en mayores niveles de crecimiento y de desarrollo econmico. Otras aproximaciones que pueden alinearse con una perspectiva economicista de la pobreza sealan, a partir de evidencias empricas, que la reduccin de la pobreza contribuye a alcanzar un mayor crecimiento econmico (World Bank, 2006). Desde este enfoque, el objetivo parece ser entonces el crecimiento econmico y no el cumplimiento de derechos humanos. Ni siquiera el de desarrollo econmico y social. En la actualidad, quienes abordan la pobreza en sus aspectos ticos, tampoco dejan de sealar la conveniencia econmica de la superacin de la pobreza e, incluso, el relativamente bajo costo que esto supone. Entre ellos, Alegre (2005), inspirado en Thomas Pogge, ha sealado que la erradicacin de la pobreza no slo es una aspiracin de importante fuerza moral, sino que adems podra ser beneficiosa al producir el ingreso de un billn de personas al mercado mundial, incrementando el consumo y el crecimiento. 96 I.2. La pobreza desde un punto de vista tico

Si bien el enfoque econmico es indispensable para estudiar la pobreza, se requiere tambin detenerse en su aspecto tico. En tanto cada persona es un fin en s mismo, la importante restriccin que supone vivir en situaciones de pobreza para el desarrollo de cada vida resulta per se injustificable. Desde este punto de vista, la superacin de la pobreza no es slo conveniente o funcional para el desarrollo econmico, sino que constituye un imperativo moral, en tanto se considere a las personas como iguales. Es este aspecto tico el ms relevante a la hora de entender la autonoma de los individuos y sus posibilidades de eleccin, y una aproximacin de derechos humanos al problema de la pobreza tiene como base principal este principio. Aunque dicha aproximacin es sin duda compleja y excede largamente el objeto de este texto y del estudio que estamos desarrollando, interesa al menos destacar brevemente algunas de las posiciones que presentan esta dimensin tica. Existe una importante tradicin en la filosofa poltica que da cuenta del imperativo moral de alcanzar niveles de vida dignos. Kant hace alusin al respeto que merecen todos los seres humanos: el concepto de autonoma y el trato a las personas como fines y no como medios97. Rawls recupera la
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Vase World Bank, 2006, Poverty reduction and growth. Virtuous and vicious circles. Washington D.C. The World Bank), y Alegre, Marcelo (2005) Pobreza, igualdad y derechos humanos, en Revista Jurdica de la Universidad de Palermo, Ao 6, Nmero 1, Octubre de 2005, Buenos Aires, Universidad de Palermo, Facultad de Derecho. Centro de Estudios de Posgrado en Derecho. 97 Kant, I. (edicin de 1973) Cimentacin de metafsica de las costumbres. Mxico, Aguilar, en Dieterlen, op.cit.

tradicin kantiana y define al respeto propio, o la autoestima, por un lado, como el sentimiento de una persona de su propio valor (la idea de que su proyecto de vida vale la pena llevarlo a cabo). Por otro lado, el respeto propio implica la confianza en la propia capacidad, lo cual depende del propio poder de realizar las propias intenciones. Cuando creemos que nuestros proyectos son de poco valor, no podemos proseguirlos con placer ni disfrutar su ejecucin. Atormentados por el fracaso y por la falta de confianza en nosotros mismos, tampoco podemos llevar adelante nuestros esfuerzos, seala Rawls (1979: 486).98 Ahora bien, la perspectiva rawlsiana no presupone la existencia de una sola concepcin del bien en las distintas personas, por ende la unidad de la sociedad y la lealtad respecto de sus instituciones descansara en un acuerdo acerca de qu es justo para personas morales libres e iguales con concepciones del bien diferentes y opuestas (Rawls, 1999: 265)99. Rawls seala que un rasgo de una sociedad bien-ordenada es que habra un entendimiento respecto de las pretensiones que los ciudadanos podran plantear como adecuadas. An siendo muy diferentes las concepciones morales de las distintas personas, as como sus fines y lealtades, puede pensarse que sern necesarios para todos ms o menos los mismos bienes primarios (Rawls, 1999: 265). As, la nocin de bienes primarios, se relaciona con iguales derechos, libertades y oportunidades, as como con ciertos medios omnivalentes, como la renta y la riqueza. Cinco tipos de bienes seran incluidos en el listado de aquellos que Rawls considera primarios: 1) las libertades bsicas; 2) la libertad de movimiento y de eleccin sobre un trasfondo de oportunidades diversas; 3) poderes y prerrogativas de cargos y posiciones de responsabilidad; 4) renta y riqueza y 5) las bases sociales de respeto de s mismo. Por su parte, la perspectiva de Amartya Sen, centrada en la necesidad del desarrollo de capacidades define a la pobreza en trminos de una inadecuada realizacin de ciertas libertades. Sen insiste en que toda teora de la justicia debe desarrollar las capacidades de las personas, que son las que les permiten no slo hacer sino tambin ser, ejercer tanto la libertad positiva como la negativa para poder ser agentes dentro de la sociedad. De tal modo, no slo se persigue el bienestar, sino tambin la libertad para buscarlo, y, aun cuando se reconoce que el concepto de libertad es problemtico, se asume esta complejidad como parte del enfoque de capacidades (Sen, 1993). Para Martha Nussbaum, identificada con la tradicin esencialista aristotlica, existen rasgos comunes a todas las personas por lo que se pueden determinar las funciones y capacidades centrales que no dependen de circunstancias histricas y que definen dos tipos de umbrales que permiten caracterizar una vida como humana. Se procura identificar, por un lado, las capacidades mnimas para funcionar, para dar forma a una vida humana; pero por otro, se busca reconocer aquellas capacidades que exceden al umbral mnimo de la subsistencia y posibilitan el desarrollo de una vida que valga la pena ser vivida (Nussbaum, 1995)100. Unas y otras cobran relevancia en el desarrollo de polticas pblicas, las que no pueden pretender que una sociedad slo alcance el umbral mnimo de subsistencia. En todas las aproximaciones sealadas, con independencia de las distintas tradiciones filosficas a las que adscriben sus autores, la libertad es valorada como fundamental para la dignidad del ser humano. De algn modo, constituye un denominador comn de las distintas aproximaciones que
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Rawls, John (1979) Teora de la Justicia. Versin Castellana, Mara Dolores Gonzlez, Mxico, FCE. Rawls, John (1999) Justicia como equidad. Madrid, Editorial Tecnos. 100 Nussbaum, Martha C. (1995) Human capabilities, Female Human Beings, en Nussbaum, Martha y Jonhathan Glover (ed.) Women, Culture and Development. A Study of Human Capabilities, New York, Oxford University Press.

pueden realizarse a la caracterizacin de la pobreza desde la perspectiva de los derechos humanos. Ahora bien, significara ello que es dable otorgar preeminencia a los derechos civiles y polticos frente a los derechos sociales? De ningn modo. Si bien existen autores, posiciones polticas y hasta constituciones (como la de Estados Unidos) que parecen otorgar un carcter de ms bsico a los derechos civiles y polticos, sugiriendo que estos seran habilitadores naturales para el desarrollo de derechos sociales101, existen otras aproximaciones y argumentos que adscriben a la definicin de los derechos civiles y polticos; y sociales en trminos de continuum (Abramovich, 2004; Abramovich y Courtis, 2002). Estas perspectivas, no slo se sostienen en el plano terico, sino que interpelan la necesidad de transformacin de un sistema social, econmico e institucional que muestra importantes niveles de injusticia en la distribucin de los recursos societales. Finalmente, se debe sealar que en todas estas perspectivas, se advierte que las exigencias de justicia social no slo se dirimen en la redistribucin de recursos econmicos, sino tambin de libertades y posibilidades de desarrollo de capacidades. Capacidades que, como ya se ha sealado, pueden verse disminuidas por un abanico de restricciones que va mucho ms all de la renta o el ingreso (Sen, 2000, OHCHR, 2002)102. As, la caracterizacin de la pobreza desde una perspectiva de derechos humanos requiere ampliar el lente para su aproximacin, pero al mismo tiempo supone observar las polticas pblicas de superacin y no slo de reduccin- de la pobreza evaluando qu tipo de capacidades humanas procuran fortalecer, y si, acaso, en su propio diseo y ejecucin se est promoviendo o no los principios de igualdad, la participacin activa de la poblacin a la que pretende llegar, y si se estn o no consolidando otro tipo de discriminaciones, que se yuxtaponen con las desventajas sociales, por ejemplo, en trminos de etnia, procedencia o gnero. Como se ha advertido, esta aproximacin tiene profundas implicancias a la hora de disear e implementar polticas de combate a la pobreza. Si la pobreza no constituye exclusivamente una privacin de ndole econmica sino tambin un obstculo para el desarrollo de capacidades, las polticas que busquen erradicarla debern no slo ofrecer los medios para que estas personas superen las privaciones de tipo econmico que obstaculizan su acceso a derechos sociales y culturales, sino tambin aquellos que les permitan desarrollar su autonoma, en trminos de establecer sus propios planes de vida y disponer de los medios adecuados para llevarlo a cabo. En suma, se requiere profundizar en aquello que permite alcanzar e incrementar las bases sociales del respeto por los seres humanos y por su dignidad (OHCHR, 2002; UNESCO, 2004; Dieterlen, 2003). Veremos en el prximo apartado que el criterio de contenidos mnimos de derechos, resulta tanto una pauta legitimada a nivel internacional, como una orientacin para los Estados que asuman entre sus objetivos la erradicacin de la pobreza.

II.
101

La promocin de polticas pblicas basadas en derechos humanos

Una interesante discusin al respecto, se encuentra desarrollada en Gargarella, Roberto: Primeros apuntes para una teora sobre los derechos sociales. Es posible justificar un tratamiento jurdico diferenciado para los derechos sociales e individuales?, trabajo no publicado. 102 Sen, Amartya (2000) Desarrollo y libertad, Buenos Aires, Editorial Planeta. OHCHR (2002) Draft guidelines: a Human Rights Approach to Poverty Reduction Strategies, Office of the High Commissioner for Human Rights, United Nations.

Promover polticas pblicas centradas en el enfoque de derechos humanos supone al menos dos niveles de requisitos para el Estado. El primero se relaciona con desarrollar un diseo e implementacin de dichas polticas que sean respetuosas de los principios de derechos humanos, y de las normas jurdicas internacionales de derechos humanos. El segundo requisito supone el fortalecimiento o la puesta en marcha de mecanismos de exigibilidad que las polticas deben tener, los que pueden ser judiciales o de tipo administrativo. A continuacin nos referiremos brevemente a lo que cada uno de estos niveles de obligacin supone para el Estado en el caso de las polticas de superacin de la pobreza. II.1. Un marco para el diseo de polticas Habiendo desarrollado una caracterizacin de la pobreza que busca conciliar los aspectos econmicos y sociales, con los ticos; que aborda la cuestin de la justicia distributiva como parte del problema de base de la existencia de pobreza, y que sostiene la necesidad de observar a los derechos civiles y polticos y los DESC como parte de un continuum, podra suponerse que sera prcticamente imposible disear polticas que permitan atender una situacin de tal complejidad. O bien, que las mismas supondran un recetario infinito o un corset para aquellos estados que tengan la voluntad de disearlas. Sin embargo, partimos de una posicin diferente, sustentada en buena parte, por los documentos desarrollados por organismos internacionales de derechos humanos (como la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos, y el Comit DESC). Se considera al derecho internacional de los derechos humanos como un marco conceptual aceptado por la comunidad internacional, capaz de ofrecer un sistema coherente de principios y reglas en el mbito del desarrollo (Hunt, Osmani y Novak, 2004; Abramovich, 2004). De tal modo, como seala Abramovich (2004: 8), los derechos no restringen el contenido de las polticas, pero s pueden decirnos algunas cosas sobre su orientacin general y nos brindan un marco de conceptos que debe guiar su formulacin y su implementacin. Dicho marco debera reconocerse explcitamente en la definicin de polticas. As, aun cuando ste deja amplia autonoma a cada Estado, constituye cierto lmite a su discrecionalidad, en el sentido de sealar que hay obligaciones que los estados deben cumplir, al haber suscrito voluntariamente acuerdos internacionales (OHCHR, 2004; Hunt, Osmani y Novak, op.cit.) y al haber incorporado los derechos sociales a las respectivas constituciones nacionales, como es el caso de Argentina. El documento de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU distingue tres formas en las cuales los derechos humanos pueden ser tiles para la aproximacin a la pobreza y a las polticas para superarla, segn su relevancia constitutiva, instrumental o restrictiva. As lo seala: Relevancia constitutiva: se corresponden con los derechos asociados a las capacidades consideradas bsicas por una sociedad determinada, en tanto su falta de cumplimiento responda a la insuficiencia de recursos econmicos. Relevancia instrumental: se relacionan con la habilidad de ciertos derechos humanos para viabilizar la reduccin de la pobreza, pudiendo incluir algunos derechos civiles y polticos. Se trata de derechos que pueden o no tener relacin causal con la existencia de pobreza o bien asociarse a la evaluacin de la pobreza (en tanto la misma supone ms que la carencia de recursos econmicos);

Relevancia basada en restricciones: es el caso de aquellos derechos que actan como lmites a los tipos de actividades que se pueden realizar a los fines de reducir la pobreza. Por ejemplo, la poltica de reduccin de la poblacin a travs de la esterilizacin forzosa, si bien puede tener efectos demogrficos y reducir de hecho el porcentaje de poblacin pobre, resulta una clara violacin de derechos humanos.

Un punto comn en los diferentes marcos conceptuales, es la adopcin del principio de interdependencia entre los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales y culturales. De modo que no hay una asociacin unvoca y excluyente entre DESC y polticas de superacin de la pobreza, sino que debe considerarse la pertinencia y la necesidad de vincular en estas polticas la promocin y el respeto de derechos civiles y polticos, acorde con los vnculos entre pobreza y derechos humanos antes sealados.
En todo caso, la cuestin del imperativo moral de abolir la pobreza genera problemas fundamentales relacionados con cmo y con qu velocidad es moralmente aceptable institucionalizar un nuevo orden para obtener los objetivos deseados (UNESCO, 2004: 9). Algunos de los principios subyacentes al marco de derechos humanos pueden resultar iluminadores para abordar esta cuestin a travs de las polticas pertinentes. Dichos principios permiten vincular ciertos imperativos de tipo moral con acciones concretas que respondan al respeto por los derechos de los sujetos vinculados a las polticas. Estos principios son: 1) igualdad y no discriminacin; 2) participacin y empoderamiento; 3) progresividad y no regresividad de los derechos humanos y 4) monitoreo y rendicin de cuentas (OHCHR, 2004).

II.1.1. Igualdad y no discriminacin La igualdad y la no discriminacin constituyen dos de los elementos fundamentales del derecho internacional de los derechos humanos, y resultan especialmente relevantes para el diseo, implementacin y anlisis de las polticas de superacin de la pobreza (Hunt, Osmani y Nowak, op.cit.; OHCHR, op.cit.).

Todas las personas deben ser tratadas con igual consideracin y respeto, seala Dworkin (1989: 389)103. El diseo de polticas pblicas debera, por un lado, ofrecer ese trato igualitario, pero tambin, atender a un concepto de igualdad que supere su connotacin formal y avance hacia una concepcin de igualdad material o estructural. Vale decir, se debe reconocer que existen grupos que se encuentran histricamente discriminados o desaventajados y que requieren de la adopcin de medidas especiales para la equiparacin de sus condiciones. Esta nocin, ha sido recogida ya por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y supone una herramienta de enorme potencialidad para examinar en las normas que reconocen derechos, pero tambin la orientacin de las polticas pblicas vinculadas a derechos sociales (Abramovich, 2004). Resulta tambin coincidente con la perspectiva rawlsiana subrayada en pginas anteriores. Con frecuencia, la pobreza constituye tambin una causa de discriminacin (OHCHR, 2002). Esta discriminacin se expresa tanto en el plano de las relaciones sociales, como en el plano institucional. As, la poblacin que vive en situacin de pobreza detenta menores posibilidades de acceso a recursos sociales, econmicos e institucionales para acceder a servicios fundamentales (entre otros: educacin, salud, acceso a la justicia, vivienda digna, etc.) y, por ende, para gozar plenamente de sus derechos. Al respecto, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que ciertas formas de diferencia o distincin en el trato por parte de los estados, basadas por ejemplo en

103

Dworkin, Ronald, taking Rights Seriously, 1977. Traduccin al espaol, Los derechos en serio, Editorial Ariel S.A, Barcelona, 1989.

la raza o en el hecho de ser mujer resultan sospechadas de ilegalidad, y el Estado tiene que brindar razones de peso para su justificacin (Abramovich, 2004).104
En aquellos casos en que la responsabilidad de esta prctica discriminatoria se observe en el propio gobierno, ste estar obligado a terminar con dicha prctica de manera inmediata (Hunt, Osmani y Nowak, op.cit.).

El principio de igualdad y no discriminacin tendr adems derivaciones en los criterios de distribucin del presupuesto y del gasto social, de acuerdo con lo que sealramos en pginas anteriores en relacin con la necesidad de distribucin de recursos para superar la desigualdad y la discriminacin.

II.1.2. Participacin y empoderamiento El principio de participacin es otro de los ejes centrales de los derechos humanos, y resulta vinculante a la hora de definir e implementar polticas de superacin de la pobreza. Estas polticas deben ser altamente participativas, en todos los niveles de su formulacin, implementacin y monitoreo. Y, aunque no siempre la participacin requiere ser directa, es necesario que existan instituciones que la garanticen (OHCHR, op.cit., UNESCO, 2004). Ahora bien, una participacin genuina y no decorativa deber fortalecer la actora de la poblacin pobre tanto en el proceso de toma de decisiones acerca de la poltica, como en el reclamo por sus derechos. Esto resulta central en tanto se perciba a la poblacin beneficiaria como sujeto de derechos y no como objeto de caridad estatal. Slo as se logra el objetivo de otorgar poder a la poblacin pobre, hecho que redunda en una significativa transformacin de la relacin entre el Estado y la ciudadana. La participacin en estados democrticos involucra una serie de derechos polticos referidos a la asociacin, reunin, libertad sindical, libertad de expresin, acceso a la informacin, entre otros. Derechos que a su vez, ponen en juego la capacidad de accin colectiva de los sectores sociales ms postergados o excluidos de las representaciones del mundo del trabajo formal (Abramovich, op.cit.: 30). II.1.3. Progresividad y no regresividad de los derechos humanos Este principio resulta particularmente delicado a la hora de disear e implementar polticas para superar la pobreza, pues pone en juego la idea de proteger los DESC progresivamente segn los recursos disponibles (escasos por definicin), pero al mismo tiempo la condicin de que el Estado no utilice esta clusula como justificativo para la relajacin de sus esfuerzos (UNESCO, 2004). La obligacin de adoptar medidas, utilizando para ello el mximo de los recursos disponibles, permite analizar los alcances de la obligacin que posee el Estado de mejorar progresivamente las condiciones de goce y ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales (Art. 2.1 del PIDESC). Como consecuencia de la obligacin de progresividad, le est vedado al Estado adoptar polticas y medidas, y por ende, sancionar normas jurdicas, que empeoren la situacin de los derechos econmicos, sociales y culturales de los que gozaba la poblacin al momento de adoptado el tratado internacional respectivo, o bien en cada mejora progresiva. Dado que el Estado se obliga a mejorar la situacin de estos derechos, simultneamente asume la prohibicin de reducir los niveles de proteccin de los derechos vigentes, o, en su caso, de derogar los derechos ya existentes (Abramovich y Courtis, 2002). Segn seala el documento del OHCHR (op.cit.) hay al menos tres condiciones para el comportamiento del Estado en relacin con la progresividad de los derechos sociales:

As, seala Abramovich (2004: 24) que en el caso Morales de Sierra, la Comisin Interamericana ha establecido el mencionado principio, a partir de su interpretacin del artculo 24 de la Convencin Americana.

104

1. 2. 3.

Se debe tomar accin inmediata para satisfacer todo derecho que no dependa de la disposicin de recursos. Se debe priorizar en las operaciones fiscales, de modo de desviar recursos utilizados en cuestiones no esenciales a la reduccin de la pobreza, Se debe desarrollar un plan que vislumbre un lmite en el tiempo, para la realizacin progresiva de la superacin de la pobreza,

Este principio, y las condiciones que el mismo impone a las decisiones estatales, ponen en juego, una vez ms, la cuestin de la justicia en la distribucin de recursos que, por definicin, son escasos. Sin embargo, resulta importante el hecho de resaltar la condicin de satisfacer inmediatamente aquellos derechos que no dependan de erogaciones de recursos. As, y contrariamente a lo que habitualmente se considera al pensar en derechos sociales, en muchos casos la obligacin estatal se cumple a partir de establecer algn tipo de regulacin, sin la cual el ejercicio de un derecho no tiene sentido; o bien cuando la obligacin estatal supone que el Estado limite o restrinja las facultades de las personas privadas o les imponga obligaciones de algn tipo, como en el caso de buena parte de los derechos laborales (Abramovich y Courtis, 2002: 33 y ss.). Pero tambin es responsabilidad estatal la provisin de recursos efectivos para llevar adelante un plan para la satisfaccin de derechos sociales. Y estos recursos incluyen adems la provisin de recursos judiciales, para que las vctimas puedan reclamar por sus derechos, como se ver ms adelante. II.1.4. Monitoreo y rendicin de cuentas

Finalmente, una de las cuestiones de mayor potencialidad para vincular derechos y polticas de superacin de la pobreza se ubica en los mecanismos de monitoreo y rendicin de cuentas y de responsabilidad estatal. Dentro de este universo se encuentran los mecanismos de exigibilidad judicial (que desarrollaremos por separado) y tambin otro tipo de procedimientos administrativos para el control ciudadano de las polticas, entre stos: los espacios de reclamo para usuarios y consumidores, las instancias de control poltico en los parlamentos, las instituciones que resguardan derechos fundamentales, como las defensoras del pueblo, las oficinas de proteccin de consumidores y defensa de la competencia, etc. (Abramovich, 2004). Por otra parte, el Comit del PIDESC sostiene que el Estado tiene obligacin en dar seguimiento o supervisin al grado de efectividad de los derechos sociales. Para ello, se considera que la produccin de informacin es una condicin, y la misma debe ser garantizada de diversas maneras.105 El monitoreo de planes y polticas sociales debe tambin observar si dichas polticas contemplan en su ingeniera institucional, los estndares bsicos de debido proceso, tales como el plazo razonable, el derecho a una decisin fundada, a la revisin por una instancia independiente, eventualmente judicial, a ser informado de los recursos disponibles, el principio de igualdad de armas, entre otros (Abramovich, 2004: 35). Finalmente, el monitoreo de las estrategias de superacin de la pobreza, puede y debe utilizar los estndares fijados por el sistema de proteccin internacional de DDHH, y no slo utilizar a estas instituciones como ltima instancia de reclamo. En este sentido, resultan de enorme potencialidad los estndares de derechos sociales definidos por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, rgano de aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

105

OG N 1, puntos 3 y 4, del Comit. Citada en Abramovich y Courtis, op.cit..

El proyecto adelantado por el CELS adscribe a este modo de interpretacin de las responsabilidades estatales en el diseo e implementacin de planes sociales106. II.2. Exigibilidad de los derechos sociales107

Como se ha sealado, el diseo de polticas basadas en las normas y principios de derechos humanos no sera suficiente en la medida que no se fortalezcan los mecanismos para su exigibilidad jurdica. As, pese a la incorporacin de los derechos sociales en las Constituciones de la mayor parte de los pases y en numerosos instrumentos internacionales, su reconocimiento universal como derechos plenos no se alcanzar hasta superar los obstculos que impiden su adecuada justiciabilidad (Abramovich y Courtis, 2002: 37). En este apartado, se presentarn algunos de los debates en torno a la justiciabilidad de los derechos sociales, a fin de presentar la perspectiva de exigibilidad en que se asienta el proyecto que adelantamos (desarrollada, en especial por Abramovich y Courtis); se presentarn algunos de los estndares que ha desarrollado el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que se vuelve la tela de juicio para la exigibilidad de los DESC y se sealar brevemente la importancia de identificar los obstculos y estrategias que inciden en las experiencias para el litigio por derechos sociales.

II.2.1. Debates en torno a la distincin de derechos civiles y polticos y DESC Los debates acerca de la exigibilidad de los derechos econmicos y sociales han sufrido avances significativos en los ltimos aos, estando ahora el campo de discusin ms activo en relacin al alcance del activismo judicial en estos casos. Sola sealarse que los derechos sociales no eran exigibles por un nmero de presupuestos, que los convertan en meras declaraciones de buena voluntad de los gobiernos. Parte de los argumentos que se elevaban en contra de la exigibilidad judicial de los DESC, se referan a una suerte de defecto de nacimiento de dichos derechos. As, se sealaba que la propia estructura de los derechos sociales, o derechos prestacin generaba obligaciones positivas al Estado, en trminos de provisin de
Un anlisis de este tipo fue realizado ya en relacin con el Plan Jefes y Jefas de Hogar, en CELS (2004) Plan Jefes y Jefas. Derecho social o beneficio sin derechos? Buenos Aires, CELS, Coleccin Investigacin y Anlisis 1 y con el Las pensiones por vejez frente al derecho a la seguridad social Buenos Aires, CELS, 2004, Coleccin Investigacin y Anlisis 2. 107 Se sigue en este apartado, principalmente, el trabajo de Abramovich, Victor y Christian Courtis (2002) Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid, Editorial Trotta.
106

servicios de salud y educacin, por ejemplo. Esto demanda importantes erogaciones de presupuesto pblico, y por ende, tornaba a los DESC como derechos irrealizables. Por su parte, supuestamente, los derechos civiles y polticos slo parecan demandar obligaciones negativas al Estado en el sentido que no requeriran de intervencin estatal. Abramovich y Courtis (2002) presentan y analizan detenidamente este argumento, demostrando que ambos universos de derechos suponen tanto obligaciones de accin como de omisin por parte del Estado. As, el derecho a la salud supone no slo la prestacin de servicios adecuados, sino tambin el no daar la salud de la poblacin, el derecho a la educacin requiere que no se pierdan los niveles de educacin alcanzados, etc. A su vez, los derechos civiles y polticos no slo requieren de omisin por parte del Estado (por ejemplo: no violar la libertad de expresin o no matar) sino que tambin demandan una importante estructura institucional para garantizar derechos como el acceso a la justicia, la seguridad, las elecciones de representantes o el derecho a la informacin. De modo que la distincin de ambos grupos de derechos segn las obligaciones positivas o negativas que generan al Estado no resulta vlida como justificativo de un tratamiento institucional diferente para estos derechos. Existe otro problema conceptual, sealado por Abramovich y Courtis (2002), que hace difcil la distincin entre derechos civiles y polticos y DESC. Tanto la concepcin terica como la regulacin de los derechos tradicionalmente considerados civiles y polticos se ha ido filtrando de un cariz social. As por ejemplo, el derecho de propiedad ha perdido su carcter absoluto, al reconocer la posibilidad de ser evaluada en funcin del inters social.108 Por otra parte, la clasificacin de los derechos de huelga o sindicalizacin como derechos sociales tambin plantea dificultades tericas, ya que pueden ser tratados como derechos civiles y polticos. De tal modo, como sealan Abramovich y Courtis (2002: 27): la adscripcin de un derecho al catlogo de derechos civiles y polticos o al de derechos econmicos, sociales y culturales tiene un valor heurstico, ordenatorio, clasificatorio, pero una conceptualizacin ms rigurosa basada sobre el carcter de las obligaciones que cada derecho genera llevara a admitir un continuum de derechos, en el que el lugar de cada derecho est determinado por el peso simblico del componente de obligaciones positivas o negativas que lo caractericen.
As por ejemplo, la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica) seala en su art. 21.1: Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al inters social (subrayado de Abramovich y Courtis, op.cit., pg. 26).
108

Ninguno de los grupos de derechos tradicionalmente distinguidos adscribe unvocamente a obligaciones positivas o negativas. Ms bien, entonces, se puede plantear, como lo ha hecho el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que existen tres niveles de obligaciones para el Estado: 1) obligaciones de respeto no obstaculizar el acceso al derecho-, 2) obligaciones de proteccin impedir que terceros injieran u obstaculicen el acceso al derecho- y 3) obligaciones de satisfaccin asegurar que los titulares de derecho accedan al bien y desarrollar las condiciones para tal fin. 109 Cada uno de los derechos sociales puede abarcar un complejo de obligaciones, y cada tipo de obligacin ofrece, a su vez, un universo de acciones posibles para hacer exigibles los derechos sociales, an en fuero judicial. As, en funcin del anlisis de las polticas de Estado, es necesario resaltar que an cuando el Estado cumpla con la satisfaccin de determinadas necesidades o intereses (como en el caso de hacer efectivo un programa alimentario o uno de vacunacin), no se podr sostener que los beneficiados gozan de ese derecho, hasta que se pueda verificar que la poblacin se encuentra en condiciones de demandar judicialmente la prestacin estatal en caso de incumplimiento (Abramovich y Courtis, op.cit.). Este aspecto resulta central en el abordaje de nuestro proyecto. Finalmente, interesa rescatar otro argumento contrario a la justiciabilidad de los derechos sociales, cuando se expresa que sera antidemocrtico que el Poder Judicial aplique estos derechos ya que se trata del rgano de menor legitimidad del gobierno en la medida en que sus miembros no son elegidos a travs del voto. Este argumento, revisado por Gargarella, llevara a pensar en el rol excesivo que se estara dando a los jueces, quienes tendran la ltima palabra sobre cuestiones institucionales de trascendental relevancia. Nuevamente, esta idea supondra un tratamiento diferencial entre los derechos sociales y los derechos civiles y polticos, lo que sera injustificado segn este autor, an si se tomara en cuenta los argumentos que observan la aproximacin judicial a los derechos sociales en trminos de una limitacin a la deliberacin democrtica. Ms aun, no existen buenas razones que expliquen por qu el poder judicial no puede involucrarse en mbitos del poder poltico, ya que, de hecho, el sistema de pesos y contrapesos espera que exista intervencin mutua en el sistema constitucional para que no se concentre demasiado poder en ninguno de los rganos (Gargarella, 2006).
Resultan asociados con el sealamiento de van Hoof (citado en Abramovich y Courtis, 2002) quien seala cuatro niveles de obligaciones 1) de respetar; 2) de proteger; 3) de garantizar asegurar que el titular del derecho acceda al bien y 4) de promover deber de desarrollar condiciones para que los titulares accedan al bien.
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El argumento del carcter antidemocrtico de la justiciabilidad de los derechos sociales se vuelve ms contundente al entender que si bien no todas las obligaciones que los derechos sociales imponen al Estado requieren de erogaciones presupuestarias, buena parte s lo hace. Por tanto, pareciera que en aquellos casos en los que se requiere tomar decisiones sobre asignacin presupuestaria, la intervencin judicial podra ser vista como indeseable para los otros rganos de poder poltico. Dicho problema llevara a otro adicional, en los casos en los que las decisiones judiciales favorables a garantizar algn derecho social, no llegan a hacerse efectivas en el nivel de la responsabilidad poltica. En sntesis, se considera que si bien el Poder Judicial no sera el principal protagonista en el diseo y efectivizacin de los derechos sociales, s puede ser un recurso significativo de formacin y de desarticulacin de algunas polticas sociales que vulneran derechos. Y definitivamente, constituye un actor de presencia ineludible si se trata de dar garanta y hacer exigibles a los derechos sociales (Abramovich y Courtis, op. cit.).

II.2.2. Estndares para la aplicabilidad de los DESC A los fines de analizar la justiciabilidad de los DESC resultan de gran utilidad los estndares desarrollados por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, rgano de aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Seala Abramovich (2004: 21):
Los instrumentos internacionales fijan estndares orientadores de polticas pblicas que van luego a ser la regla de juicio sobre cuya base intervienen los mecanismos de supervisin o el poder judicial en su caso- para controlar si las polticas y medidas adoptadas se ajustan o no a esos estndares. Por ejemplo, los estndares de razonabilidad, adecuacin, progresividad o igualdad, o el anlisis de contenidos mnimos que pueden venir dados por las propias normas internacionales que fijan derechos. Por ello, el derecho internacional de los derechos humanos no contiene en s un determinado diseo de polticas, sino estndares que sirven de marco a las polticas que cada Estado define. Los mecanismos de supervisin y eventualmente los jueces tampoco tienen la tarea de disear polticas pblicas sino la de confrontar el diseo de polticas asumidas con los estndares jurdicos aplicables y en caso de hallar divergencias- reenviar la cuestin a los poderes pertinentes para que ellos reaccionen ajustando su actividad en consecuencia. Si los Estados no adoptan ninguna medida entonces los mecanismos de supervisin, entre

ellos la justicia, pueden activar la toma de decisiones en aras de cumplimentar con las obligaciones jurdicas. Estos estndares permiten por tanto analizar las polticas pblicas en materia social, como parte del monitoreo social, pero tambin pueden orientar los contenidos de las demandas judiciales (o administrativas) en caso de que no sean cumplidos por el Estado. Dichos estndares son110: 1. Respeto de los contenidos mnimos de los derechos: El Comit DESC ha considerado que esa obligacin surge del artculo 2.1 del PIDESC, expresando que un Estado en el que un nmero importante de individuos est privado de alimentos esenciales, de atencin primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda bsicos o de la formas ms bsicas de enseanza, prima facie no est cumpliendo sus obligaciones. Si el Pacto se ha de interpretar de manera que no establezca una obligacin mnima, carecera en gran medida de su razn de ser (Comit DESC, Observacin General 3, La ndole de las obligaciones de los Estados Partes prrafo 1 del art. 2 del Pacto, prrafo 10). As, el Estado est jurdicamente obligado a garantizar el contenido mnimo de los derechos econmicos, sociales y culturales, y no puede escudarse en la falta de recursos disponibles para justificar su accionar si este induce a un sector de la poblacin por debajo del estndar mnimo de proteccin de este derecho. 2. Obligacin de adoptar medidas y de utilizar hasta el mximo de los recursos disponibles: La exigencia de respetar un contenido mnimo de cada derecho se complementa con la obligacin que posee el Estado de utilizar, para la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales, el mximo de los recursos disponibles. En este sentido, el artculo 2.1 del PIDESC establece: Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacional, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular, la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
3. Obligacin de progresividad y prohibicin de regresividad: La obligacin de adoptar medidas, utilizando para ello el mximo de los recursos disponibles, nos lleva a analizar los alcances de la obligacin que posee el Estado de mejorar progresivamente las condiciones de goce y ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales (conf. art. 2.1 del PIDESC). Como consecuencia de la obligacin de progresividad, le est vedado al Estado adoptar polticas y medidas, y por ende, sancionar normas jurdicas, que empeoren la situacin de los derechos econmicos, sociales y culturales de los que gozaba la poblacin al momento de adoptado el tratado internacional respectivo, o bien en cada mejora progresiva. Dado que el Estado se obliga a mejorar la situacin de estos derechos, simultneamente asume la prohibicin de reducir los niveles de proteccin de los derechos vigentes, o, en su caso, de derogar los derechos ya existentes. 4. Igualdad y no discriminacin y obligacin de proteger a los sectores ms vulnerables: Otra de las obligaciones con efecto inmediato derivadas del desarrollo progresivo de los derechos econmicos, sociales y culturales consiste en garantizar que los derechos pertinentes se ejercern sin discriminacin (art. 2.2, PIDESC, OG Nro. 3, Punto 1). En este sentido, el Comit DESC en su OG Nro. 13 El derecho a la educacin ha expresado un principio general que debe entenderse extendido a la totalidad de los derechos econmicos, sociales y culturales: la prohibicin de discriminacin no est supeditada ni a una implementacin gradual ni a la disponibilidad de recursos y se aplica plena e inmediatamente a todos los aspectos de la educacin y abarca todos los motivos de discriminacin rechazados internacionalmente (OG Nro.13, punto 31).

Se sigue aqu el documento del CELS (2006) Estndares en materia de derechos econmicos, sociales y culturales.

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Existe una estrecha relacin entre el principio de no discriminacin y la obligacin de prestar especial atencin a los grupos en situaciones ms vulnerables. Al respecto, el Comit DESC ha interpretado de forma consistente la prohibicin de discriminacin de una forma inversa como la obligacin del Estado de garantizar una especial proteccin a los grupos sociales ms vulnerables. De esta manera, ha destacado que an en tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesin econmica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la sociedad (Comit DESC, OG N 3, cit, prrafo 12). De tal modo no slo existe un mnimo esencial de proteccin de cada uno de los derechos, sino un sector de la poblacin que representa el mnimo de ciudadanos que debe recibir, aun durante la crisis, la proteccin del Estado con relacin a sus derechos econmicos y sociales. 5. Produccin de informacin y formulacin de polticas: En sus comentarios el Comit ha ido delineando cada vez con mayor claridad la obligacin de los Estados de realizar una vigilancia efectiva o supervisin sobre el grado de efectividad de los derechos econmicos, sociales y culturales. Asimismo ha considerado que la produccin de informacin es un presupuesto para esa vigilancia y ha impuesto a los Estados el deber de relevar informacin y garantizar el acceso a ella en diversas materias. Finalmente ha determinado la obligacin de formular un plan de accin o una estrategia para avanzar en el grado de realizacin de los derechos. Las obligaciones de vigilancia, reunin de informacin, y preparacin de un plan de accin para la implementacin progresiva, son extensibles, como medidas inmediatas, a todos los derechos consagrados en el Pacto (OG Nro. 1, puntos 3 y 4)111. La produccin de informacin para evaluar el grado de satisfaccin de los derechos sociales y la formulacin de un plan, segn el Comit, constituyen medidas que de manera inmediata el Estado debe adoptar. La limitacin de recursos aqu no puede operar como excusa para el incumplimiento. 6. Acceso a la informacin: El derecho a la informacin ha sido expresamente consagrado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; tanto en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH, artculo 13), como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (artculo 19) y en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculo 19), todos ellos con jerarqua constitucional a partir de la reforma de 1994, en los trminos del artculo 75 inciso 22 de la C.N112.

111 112

Cfr. Abramovich y Courtis, op. cit. La Constitucin Nacional, en su actual redaccin, adopta en forma expresa estos criterios. Si bien el texto constitucional originario no contena una previsin expresa que se refiriese al derecho a la informacin, como se vio, la adopcin del sistema republicano de gobierno implicaba necesariamente el reconocimiento de este derecho. Posteriormente, dicho derecho fue reconocido en forma expresa por diversos tratados internacionales y por leyes de la Nacin. Por otra parte, cabe sealar que el artculo 38 de la Constitucin Nacional consagr expresamente el derecho de los partidos polticos de acceder a la informacin pblica. Ms all de ello, el derecho a la informacin tambin es consecuencia de otros derechos polticos incorporados a la Constitucin Nacional en su ltima reforma, tales como el derecho de participar en la sancin de las leyes (art. 39 CN, iniciativa popular y art. 40 CN, consulta popular) y en la direccin de los asuntos pblicos (art. 25 inc. a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos), pues el conocimiento pleno de la accin de gobierno y de los problemas generales del Estado es una condicin indispensable para ello. Adems, la Constitucin Nacional reformada en 1994 ha procurado expresamente facilitar el acceso de los particulares a los archivos o documentos pblicos con relacin a datos personales al establecer en su

Mientras que la libertad de expresin configura un presupuesto esencial de toda democracia, el conocimiento y la difusin de los asuntos de inters pblico son tambin esenciales para la finalidad de que la ciudadana tenga de hecho la capacidad de dirigir los destinos de la Nacin y ejercer la funcin crucial que en nuestro sistema constitucional se le he reservado.
En relacin al proyecto de monitoreo de los programas sociales implementados en la Argentina, la evaluacin de las polticas a la luz de los alcances de estos estndares permite determinar y analizar, desde la perspectiva de los derechos humanos, los alcances y modalidades de dichas polticas pblicas y si se adecuan o no a los parmetros desarrollados por el derecho internacional de los derechos humanos.

II.2.3. Estrategias de exigibilidad de los derechos sociales Si, como se ha sealado, todo derecho supone un conjunto de obligaciones positivas y negativas, es falso que exista una condicin intrnseca de los derechos econmicos, sociales y culturales que los torne inexigibles. En cambio, se encuentran algunos obstculos para su exigibilidad, que responden ya sea al diseo institucional de los tribunales (trazado, fundamentalmente, para responder por derechos individuales), y la ausencia de mecanismos procesales adecuados para la tutela de los DESC, o bien por las dificultades de determinar la conducta debida para el aparato estatal, por autorrestriccin de los jueces para dirimir sobre cuestiones polticas y tcnicas, y su escasa tradicin en la materia (Abramovich y Courtis, op.cit.) Aunque esta doctrina es fuerte en algunas cortes de la regin, otros pases latinoamericanos estn superando gradualmente los efectos de la misma (Courtis, op.cit.).
Otro de los factores que inciden significativamente en la dificultad de llegada a los tribunales de demandas por estos derechos, y que deben ser tenidos en cuenta en una estrategia de exigibilidad se relaciona con la dificultad que las vctimas tienen para acceder a los tribunales. En este sentido, hay por un lado, dificultades subjetivas para reconocer que determinada carencia constituye una violacin de un derecho humano, pero adems, persiste una importante dificultad para acceder a los servicios de justicia, hecho que se vincula, entre otras cosas, con la escasa disponibilidad de recursos y mecanismos gratuitos para sostener a las vctimas durante el proceso judicial, incluyendo el acceso a la defensa (Abramovich y Courtis, 2002; Birgin y Kohen, 2005; Gloppen, 2004).113

art. 43 la accin de habeas data y con la consagracin del derecho de los usuarios a una informacin adecuada y veraz, que se vincula con el deber de la autoridad de proveer al control de la calidad y eficacia de los servicios pblicos, de acuerdo con su art. 42. 113 Gloppen, Siri (2006) Courts and Social Transformation. An analytical framework, en Gargarella, R. P.Domingo y T. Roux (op.cit.). Birgin, Hayde y Beatriz Kohen (2006) El

Ahora bien, pese a los diferentes obstculos sealados, en los ltimos aos y en distintas regiones del mundo se han explorado con buenos resultados algunas vas para exigir a los tribunales el cumplimiento de derechos econmicos, sociales y culturales. As, la puesta en marcha de estrategias efectivas han logrado que los jueces obligaran al Estado a suministrar medicacin gratuita a todas las personas viviendo con VIH; a fabricar una vacuna y proveerla para toda la poblacin afectada por una enfermedad endmica; a crear centros de atencin materno infantil para un grupo social discriminado; a proveer agua potable a toda una comunidad indgena; a extender la cobertura de un beneficio educativo o asistencial a un grupo originariamente excluido; a reintegrar a una escuela secundaria privada a alumnos que sufrieron una expulsin injustificada, entre otros casos relevantes (Abramovich y Courtis, 2002: 118). En el anlisis que Abramovich y Courtis desarrollan sobre estos casos, se consideran dos supuestos que resultaran iluminadores para analizar el xito de la estrategia: 1) el modo en que el respectivo tribunal sortea las dificultades tericas y prcticas en cada caso, y 2) la estrategia de presentacin del caso. En el plano de las polticas sociales, la violacin de un derecho podr ser demandada como parte del universo de los derechos sociales, en caso que el Estado por accin u omisin no cumpla con sus obligaciones de respeto, proteccin o satisfaccin de dichos derechos, o bien como violacin de un derecho civil y poltico, en tanto se violen derechos como la igualdad y la no discriminacin, o el derecho de acceso a la informacin, segn los principios y estndares mencionados en este breve texto.

Finalmente, debe sealarse que una vez sorteados los obstculos para la judiciabilidad de los derechos sociales y an cuando se cuenta con fallos favorables en algunos de los casos que llegan a los tribunales, la brecha que existe entre los resultados de los litigios sociales en la corte y su consiguiente aplicacin es evidente. A pesar de las barreras an existentes, esto no implica que sea imposible superar los obstculos a travs de diversos mecanismos legales y reformas institucionales.114

A modo de sntesis
Como se ha sealado a lo largo del documento, la perspectiva de derechos humanos supone un importante avance en la consideracin del problema de la pobreza. No slo incorpora una lectura tica frente a una situacin habitualmente considerada en sus aspectos econmicos o sociales, sino que adems, invita a introducir algunos principios y estndares relacionados con los derechos en el diseo, implementacin y monitoreo de polticas pblicas. Y, finalmente, llama a fortalecer las herramientas institucionales existentes para demandar por la proteccin del derecho a una vida digna, para todas las personas, y sin ningn tipo de discriminacin.

acceso a la justicia como garanta de igualdad. Instituciones, actores y experiencias comparadas (comp.), Buenos Aires, Editorial Biblos. 114 Por ejemplo, a travs de la entrada en vigencia del Amparo Colectivo desde la reforma constitucional de 1994.