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SCOCA INTERESSI PROTETTI 1) Nozione Il termine interessi protetti comprende tutti i casi in cui lordinamento valuta positivamente un interesse

e accordandogli protezione e quindi lo eleva a situazione giuridica soggettiva. Nel passato si riteneva che esistessero varie figure di interessi protetti, accanto allinteresse legittimo e al diritto soggettivo, ma negli ultimi decenni prevalsa la tesi per cui linteresse protetto si ridurrebbe ai soli diritti soggettivi ed interessi legittimi. E vero che alcuni hanno ritenuto che gli interessi diffusi e gli interessi collettivi costituissero figure distinte dagli interessi legittimi e dai diritti soggettivi ma ormai prevalsa la tesi che essi debbano rientrare nellinteresse legittimo (o alcuni di essi eventualmente nel diritto soggettivo). La nostra trattazione sar quindi circoscritta agli interessi legittimi. 2)Problema teorico (della configurabilit dellinteresse legittimo). La nostra costituzione dedica tre articoli allinteresse legittimo: art. 24 che offre piena tutela giurisdizionale agli interessi legittimi al pari dei diritti soggettivi, art. 103 che ne fa loggetto principale della giurisdizione del giudice amministrativo e lart. 113 che stabilisce che sempre ammessa a fronte di atti della p.a. la tutela giurisdizionale di diritti soggettivi ed interessi legittimi. In tal modo non si pu dubitare che linteresse legittimo abbia una validit di istituto di diritto positivo. Sono invece nati dubbi sulla sua validit concettuale tanto vero che alcuni autori lo hanno definito come personificazione di unombra, come grande geniale inganno o come misteriosa e

tormentata figura. I dubbi sono stati alimentati dal fatto che gli ordinamenti stranieri non conoscono questa figura e dal fatto che anche coloro che ne accettano la validit come situazione giuridica soggettiva hanno difficolt a darne una definizione unitaria e convincente.
2.2. Esperienza straniera Si pu affermare che linteresse legittimo non conosciuto negli ordinamenti stranieri, n come istituto di diritto positivo n come nozione concettuale con la sola eccezione dellordinamento spagnolo che in qualche modo lo contempla come figura di diritto positivo visto che lo nomina allart. 24 della sua costituzione. Per visto che tutti i sistemi moderni hanno come cardine il principio di azionabilit e quindi la tutela dellinteresse privato nei confronti dellesercizio del potere, la protezione dellinteresse privato deve in qualche modo essere conseguita a prescindere dal riconoscimento o meno dellinteresse legittimo. Ci avviene riducendo la protezione dellinteresse privato alla tutela giurisdizionale. 2.2.1 Esperienza francese In Francia non vi alcun bisogno di ipotizzare la figura dellinteresse legittimo in quanto il privato pu effettuare un ricorso che mira per alla sola verifica della legittimit dellatto impugnato e quindi non presuppone n richiede lesistenza di una situazione giuridica soggettiva. Il ricorrente quindi non parte processuale, non fa valere una propria situazione giuridica sostanziale ma svolge una funzione simile a quella del pubblico ministero. 2.2.2. La soluzione tedesca In Germania prevalsa una forma di tutela molto ampia dellinteresse privato a fronte del potere pubblico in quanto la tutela giurisdizionale non limitata allazione di annullamento di atti illegittimi ma prevede anche una azione di adempimento nel caso di inerzia o ritardo dellamministrazione nelladottare un provvedimento. La dottrina tedesca non ha avuto per bisogno di elaborare il concetto di interesse legittimo in quanto ha giustificato la tutela giurisdizionale con lesistenza di un vero e proprio diritto soggettivo, di difesa o reazione al pregiudizio arrecato alla sfera giuridica del privato dallazione illegittima dellamministrazione. 2.2.3 Le soluzioni spagnole Nellordinamento spagnolo la costituzione fa espresso riferimento alla tutela giurisdizionale degli interessi legittimi ma la legge che regola il contenzioso amministrativo non contempla tale figura riferendosi invece allinteresse diretto del privato allannullamento dellatto impugnato e quindi con riferimento al solo aspetto processuale. Tuttavia la dottrina spagnola, attenta alle elaborazioni della dottrina italiana, ha fatto spesso ricorso alla figura dellinteresse legittimo come situazione giuridica sostanziale anche se i pi recenti orientamenti dottrinali, sulla base degli sviluppi francesi e tedesco, hanno preferito abbandonare linteresse legittimo sostituendolo con un diritto soggettivo del soggetto a difendere la propria libert qualora questa sia ingiustamente lesa da un atto dellamministrazione. Prima che il pregiudizio si produca quindi esiste solo un astratto diritto di libert; e solo quando il pregiudizio sorge da un illegale uso del potere nasce un diritto soggettivo in senso stretto inteso come diritto di difesa teso alleliminazione del pregiudizio.

2.3. Impostazione del problema teorica Come abbiamo visto esaminando le posizioni straniere si pu fare a meno della figura dellinteresse legittimo solo escludendo che il privato a fronte dellesercizio del potere sia titolare di una situazione giuridica sostanziale e quindi escludendo qualsiasi forma di protezione del privato nel procedimento di esercizio del potere amministrativo. Ci non per condivisibile in quanto lordinamento riconosce in forma sempre pi marcata lintroduzione degli interessi privati nel procedimento amministrativo e il dovere dellamministrazione di prenderli in considerazione e quindi riconosce che il privato sia titolare nei confronti dellesercizio del potere di una vera e propria situazione giuridica soggettiva. Tale situazione giuridica soggettiva non pu per consistere in un diritto soggettivo in quanto questultimo prevede che il suo titolare abbia il potere di realizzarlo e quindi non contemplabile a fronte dellesercizio del potere. Infatti il diritto soggettivo una situazione tale che il suo rispetto impedirebbe che lamministrazione possa agire in modo unilaterale sullinteresse che ne costituisce loggetto. Ad es. se il diritto di propriet si presentasse come tale a fronte del potere dellamministrazione la stessa non potrebbe avere il potere di espropriazione e quindi il potere di estinguerlo. E quindi pi lineare configurare a fronte dellesercizio del potere una specifica situazione giuridica soggettiva, quella dellinteresse legittimo, che consente al privato di dialogare con lamministrazione gi al momento dellavvio del procedimento di esercizio del potere. Linteresse legittimo quindi figura di teoria generale. 2) Le vicende storiche (dellinteresse legittimo come figura di diritto positivo)3.1. Lattenzione agli interessi nel dibattito parlamentare sullabolizione del contenzioso amministrativo La distinzione tra interessi e diritti dei cittadini compare sin dai primi tentativi di abolizione del contenzioso amministrativo visto che allepoca lazione davanti al giudice era contemplata a tutela dei soli diritti soggettivi. Il primo documento in cui appare tale distinzione la relazione Boncompagni del 1830. 3.2. Dagli interessi agli interessi ragionevoli, rispettabili, legittimi Nella relazione Boncompagni viene stabilito che a fronte dei diritti soggettivi lamministrazione ha obblighi mentre a fronte degli interessi ha poteri che si esprimono negli atti di amministrazione e pertanto questi ultimi non possono trovare tutela davanti al giudice. Anche nei dibattiti successivi emerge che solo i diritti soggettivi possono trovare tutela davanti al giudice ordinario (allora unico giudice) mentre gli interessi restano inaccessibili alle autorit giudiziarie anche se si tratti di interessi ragionevoli, rispettabili o legittimi. Oltre i diritti quindi non ci sono che i semplici interessi, privi di tutela giuridica e la cui soddisfazione lasciata allarbitrio dellamministrazione. I diritti sono quindi situazioni giuridiche soggettive mentre gli interessi , anche se legittimi, non lo sono. 3.3. Dagli interessi ragionevoli ai diritti minori Il dibattito parlamentare si fa pi acceso dopo la legge del 1865 che abolisce il contenzioso amministrativo e quindi lascia privi di tutela tutti gli interessi che non siano diritti soggettivi. Pertanto Crispi, che era stato sempre critico nei confronti di questa legge, una volta andato al governo presenta al senato nel 1887 il disegno di legge che dar poi luogo allistituzione della IV sezione del consiglio di stato con lo scopo della tutela degli interessi che non costituiscono diritti soggettivi. La riforma fu resa necessaria anche da due eventi che si erano verificati nel frattempo. In primo luogo i semplici interessi che con la legge del 1865 erano stati lasciati allarbitrio dellamministrazione si erano in realt rivelati come interessi di un certo peso sociale ed economico e quindi la coscienza pubblica riteneva che non era giusto fossero privi di tutela tanto pi che era apparso sempre pi chiaro che lamministrazione non agiva per lutilit pubblica ma era sempre di pi influenzata dai partiti al governo. In secondo luogo la giurisprudenza tendeva a dichiarare la propria incompetenza qualora il diritto soggettivo fosse loggetto di un atto di potere. La giurisprudenza tendeva quindi ad ammettere la giurisdizione del giudice ordinario solo quando il diritto soggettivo si configurava a fronte di atti compiuti dallamministrazione come soggetto privato. 3.4 Gli interessi legittimi accanto ai diritti soggettivi Con lapprovazione della legge sulla IV sezione linteresse legittimo esce dalle aule parlamentari dove far ritorno solo in occasione dei lavori di preparazione della costituzione. Infatti nelle varie leggi sul consiglio di stato non si parla di interessi legittimi ma di interessi di individui o di enti morali e in realt non si parla di essi (almeno con questo nome) neanche nella legge istitutiva del Tar. Nella costituzione invece linteresse legittimo viene collocato accanto al diritto soggettivo e dotato di uguale dignit. Il rilievo attribuito dalla costituzione allinteresse legittimo ha fatto sostenere a parte prevalente della dottrina che esso sancisse il suo carattere di situazione giuridica di diritto

sostanziale, dato che la costituzione colloca linteresse legittimo a fianco del diritto soggettivo e tratta in modo parallello la loro tutela. C da segnalare per che molte teorie continuano invece a negare allinteresse legittimo tale carattere di situazione giuridica sostanziale. 3) La costruzione del concetto (di interesse legittimo)4.1. Le prime teorizzazioni Con la legge del 1889 che accorda tutela contenziosa agli interessi si creava per la dottrina del tempo un problema di difficile soluzione visto il convincimento dellepoca che ogni azione giudiziaria dovesse presupporre lesistenza di un diritto soggettivo. A questo problema la dottrina pi rigorosa rispose negando carattere giurisdizionale al ricorso alla IV sezione e pi tardi, quando il carattere giurisdizionale di tale ricorso non fu pi discutibile, configurando linteresse legittimo come vero e proprio diritto soggettivo alla legittimit dellazione amministrativa. La dottrina meno rigorosa invece elabor la figura dellinteresse non direttamente ma solo accidentalmente e occasionalmente protetto dalla legge. Tale interesse per non era considerato come situazione giuridica soggettiva ma solo come presupposto per il ricorso alla IV sezione. Tale tesi, portata avanti da Meucci e Ranelletti, raccolse il consenso di parte autorevole della dottrina. 4.2. Il superamento della formula dellinteresse occasionalmente protetto- La tesi di Meucci e Ranelletti viene abbandonata dopo la celebre prolusione del Guicciardi del 1936 che afferma che linteresse o riconosciuto e tutelato dallordinamento giuridico e allora viene elevato a diritto soggettivo o manca di tale riconoscimento e tutela e quindi rimane un semplice interesse di fatto. Il Guicciardi comunque riduce linteresse nel primo caso a una figura solo processuale con cui il ricorrente trova la legittimazione per attivare il ricorso e non un titolo da far valere con il ricorso stesso. 4.3 Interesse legittimo e tutela processuale Superata la tesi dellinteresse occasionalmente protetto la dottrina nel tentativo di giungere ad una rigorosa definizione dellinteresse legittimo si mossa in varie direzioni. La prima direzione quella di considerare linteresse legittimo come sussistente solo al momento delladozione del provvedimento amministrativo e quindi assegnando ad esso un ruolo di sola reazione contro il provvedimento amministrativo illegittimo. Nellambito di tale direzione abbiamo le tesi processualistiche che assegnano allinteresse legittimo un valore solo processuale identificandolo con linteresse a ricorrere e le tesi che collocano al posto dellinteresse legittimo il potere (non solo processuale ma anche sostanziale) di ottenere lannullamento del provvedimento illegittimo. 4.4 Interesse legittimo e reazione contro il provvedimento Queste ultime tesi pur riconoscendo allinteresse legittimo un carattere non solo processuale ma anche sostanziale lo confinano comunque nella fase di reazione contro un provvedimento gi emanato. Anche per i sostenitori di queste tesi quindi linteresse legittimo nasce solo dopo lemanazione del provvedimento e lunica differenza rispetto alle tesi processualistiche sta nel fatto che viene riconosciuta anche una forma di reazione non processuale, attraverso il ricorso amministrativo. Entrambe le tesi non sono convincenti in quanto negando rilevanza allinteresse legittimo prima delladozione del provvedimento non spiegano i poteri che il privato pu esercitare nellambito del procedimento amministrativo, poteri di collaborazione ed iniziativa che possono condizionare lo stesso esercizio del potere anche nella determinazione dellinteresse pubblico da perseguire. 4.5 Interesse legittimo come interesse strumentale La seconda direzione seguita dalla dottrina ha portato al rifiuto della riduzione dellinteresse legittimo a mera reazione e quindi ha cercato di individuare sia loggetto dellinteresse che le forme e i modi della sua protezione da parte dellordinamento. Per quanto riguarda lndividuazione delloggetto dellinteresse legittimo la dottrina ha riconosciuto il carattere strumentale dellinteresse legittimo sia pure con orientamenti diversi. Il primo orientamento che il pi antico e anche il pi seguito attualmente individua loggetto dellinteresse legittimo nellinteresse ad un comportamento legittimo da parte dellamministrazione nellesercizio del potere. Linteresse alla legittimit dellazione amministrativa per un interesse generale di tutti i cittadini e quindi per configurarsi come situazione giuridica soggettiva deve essere collegato ad un interesse proprio del soggetto che ne il portatore. Tale collegamento viene fatto stabilendo che linteresse alla legittimit sia collegato ad un interesse materiale del soggetto che essendo attinente alla situazione giuridica su cui opera latto amministrativo viene a sua volta leso dallatto stesso, o supponendo che linteresse legittimo avente ad oggetto la legittimit degli atti amministrativi ha come presupposto una situazione di diritto soggettivo.

4.6 Interesse legittimo come interesse al provvedimento La tesi del carattere strumentale dellinteresse legittimo che avrebbe come oggetto linteresse alla legittimit dellazione amministrativa vede come interesse protetto solo linteresse strumentale: pertanto solo la soddisfazione dellinteresse strumentale garantita mentre non lo necessariamente quella dellinteresse materiale. Il motivo per cui tale tesi non convincente il seguente: visto che tutte le situazioni giuridiche soggettive si definiscono in relazione ad un bene della via non possibile configurare linteresse alla legittimit dellazione amministrativa come un bene della vita. Non incorre in questo errore laltra tesi sempre basata sul carattere strumentale dellinteresse legittimo. Secondo tale tesi poich lo strumento necessario per la soddisfazione dellinteresse materiale del privato il comportamento dellamministrazione (a seconda dei casi con ladozione di un provvedimento o con la mancata adozione loggetto dellinteresse strumentale proprio il comportamento dellamministrazione. Infatti visto che il comportamento dellamministrazione strumento necessario per la soddisfazione dellinteresse effettivo (ad un bene della vita) idoneo a(a differenza della legittimit dellazione amministrativa) ad essere oggetto di un interesse legittimo strumentale. 4.7 Interesse legittimo come protezione strumentale Il secondo filone di ricerca si concentrato sulla protezione prestata allinteresse legittimo da parte dellordinamento. Partendo dal presupposto che linteresse che lordinamento intende proteggere linteresse ad un bene della vita ( e quindi linteresse effettivo e materiale tale filone conduce a porre sullo stesso piano interesse legittimo e diritto soggettivo differenziandoli solo per la misura della protezione ad essi accordata dallordinamento. A questo filone ha recentemente aderito il Nigro il quale ha dato la seguente definizione di interesse legittimo: situazione di vantaggio accordata dallordinamento ad un soggetto in relazione ad un bene oggetto di esercizio del potere amministrativo, che consiste nellattribuzione al soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere in modo da rendere possibile la realizzazione dellinteresse. Tale tesi appare soddisfacente in quanto tiene conto del rapporto tra interesse pubblico e privato nel procedimento amministrativo. Il punto che lascia perplessi per che linteresse ad un bene della vita, nonostante la protezione dellordinamento, pu rimanere insoddisfatto e quindi ci si pone il dubbio se si possa parlare di protezione giuridica visto che essa non conduce necessariamente alla soddisfazione dellinteresse cui direttamente si riferisce. 4.8 Lequivoco del diritto affievolito Il sistema positivo che si era andato formando tra il 1865 e il 1889 aveva affidato alla dottrina la risoluzione di un difficile problema: il problema di conciliare la protezione integrale che lordinamento accorda al diritto soggettivo con il fatto che il diritto soggettivo a fronte dellesercizio del potere amministrativo pu subire estinzione o modificazione. A questo problema la parte pi rigorosa della dottrina ha risposto sostenendo che laddove il potere amministrativo discrezionale il cittadino non pu vantare diritti soggettivi mentre la parte meno rigida ha sostenuto che qualora il diritto soggettivo sia in contrasto con linteresse pubblico perde la protezione da parte dellordinamento (i cosiddetti diritti soggettivi individuali che possono sussistere solo se compatibili con linteresse pubblico). La dottrina ha poi creato la figura del diritto affievolito, figura che ha avuto molta fortuna per decenni ma poi ha perso importanza e oggi viene fatta confluire nelle classificazioni dellinteresse legittimo. In realt tale figura non esiste ed frutto di un equivoco in quanto si voluto creare una situazione giuridica sostanziale sulla base di una vicenda solo processuale. Infatti il fatto che il diritto soggettivo leso da un atto amministrativo trova tutela davanti al giudice degli interessi legittimi ha fatto credere che latto stesso determinasse laffievolimento del diritto soggettivo attraverso la sua degradazione ad interesse legittimo. Tutto ci non condivisibile in quanto ad esempio in un procedimento espropriativo il proprietario del bene rimane titolare del suo diritto fino al decreto di esproprio. Il decreto di esproprio produce lestinzione del diritto soggettivo ma il proprietario titolare di un interesse legittimo nei confronti dellamministrazione, e questo non in virt di una degradazione del diritto ma in quanto linteresse legittimo sorge a fronte dellesercizio del potere da parte dellamministrazione. La teoria dei diritti affievoliti dunque un equivoco in quanto confonde in una unica situazione soggettiva due diverse situazioni spettanti allo stesso titolare. 5)Linteresse legittimo (come situazione giuridica soggettiva) 5.1 Lambiente in cui linteresse legittimo vive Le varie concezioni dellinteresse legittimo (a parte quelle che negano ad esso carattere di situazione giuridica soggettiva sostanziale) hanno in comune alcuni convincimenti. In generale vi un accordo sulla esclusione reciproca tra potere amministrativo e diritto soggettivo nel senso che nellesercizio del potere il diritto soggettivo pu essere modificato o estinto ( ma non affievolito ad interesse legittimo). Infatti a fronte dellesercizio del potere linteresse del privato non pu

(salvo eccezioni) trovare protezione come diritto soggettivo in quanto caratteristica del potere amministrativo la sua unilateralit ossia il fatto che esso pu coinvolgere non solo gli interesse del suo titolare ma anche quelli degli altri soggetti coinvolti. Ne consegue che i soggetti coinvolti nellesercizio del potere possono trovare soddisfazione dei loro interessi solo attraverso il comportamento dellamministrazione. Pertanto se prima dellesercizio del potere questi interessi erano diritti soggettivi dopo possono presentarsi solo come interessi legittimi. 5.2 Consistenza ed oggetto dellinteresse legittimo Da quanto abbiamo visto sopra appare chiaro che linteresse legittimo il solo modo in cui gli interessi privati possono essere protetti a fronte dellesercizio del potere e che quindi esso la situazione giuridica soggettiva che dialoga con il potere. Poich linteresse legittimo pu consentire solo la garanzia della legittimit del comportamento dellamministrazione buona parte della dottrina ha identificato in tale legittimit loggetto dellinteresse legittimo. Tale modo di vedere non pu essere accolto come detto sopra per il fatto che oggi con la partecipazione del privato al procedimento amministrativo linteresse legittimo ha la possibilit di influire sullesercizio del potere facendo in modo che linteresse pubblico conviva e cooperi con tutti gli interessi coinvolti. In tal modo la legittimit dellazione amministrativa non pu costituire loggetto dellinteresse legittimo come poteva essere in passato quando linteresse legittimo veniva concepito come il potere di reagire ad un atto amministrativo illegittimo chiedendone lannullamento. Oggi non pi cos e la controprova si ha nel fatto che nel procedimento (e anche nel processo) intervengono interessi privati diversi anche in contrapposizione tra di loro e pertanto non si pu ritenere che tutti questi interessi abbiano lo stesso oggetto, ossia la legittimit del comportamento dellamministrazione. 5.3 Oggetto e contenuto dellinteresse legittimo Poich linteresse legittimo il modo giuridico per introdurre nel procedimento amministrativo gli interessi effettivi e materiali dei privati ha fatto s che si ritenesse che loggetto dellinteresse legittimo debba essere individuato negli interessi effettivi e materiali dei privati (interesse al bene della vita). A tale proposito occorre dire che se fuori di dubbio che linteresse effettivo al bene della vita svolga un ruolo essenziale nella configurazione dellinteresse legittimo occorre per appurare se esso possa costituirne loggetto o se sia solo un elemento esterno allinteresse legittimo legato ad esso da un rapporto strumentale. Per rispondere a ci occorre ricordare che linteresse al bene della vita pu essere soddisfatto (o insoddisfatto) solo dal provvedimento amministrativo e dallassetto di interesse che esso realizza. In secondo luogo occorre ricordare che le forme di protezione dellinteresse legittimo consistono nella possibilit data al suo titolare di partecipare al procedimento influendo sullesercizio del potere e intervenendo per correggerne le deviazioni. Da tali osservazioni si ricava che loggetto dellinteresse legittimo proprio il provvedimento amministrativo e lassetto di interessi che esso realizza in quanto solo esso pu determinare o meno la soddisfazione dellinteresse effettivo al bene della vita. Lutilit (il bene) verso la quale linteresse legittimo tende il comportamento dellamministrazione ed proprio tale utilit loggetto dellinteresse legittimo. 5.4 Caratteri dellinteresse legittimo Linteresse legittimo ha in comune con il diritto di credito il fatto di poter essere soddisfatto solo attraverso il comportamento altrui ma a differenza di esso non pu essere configurato come una pretesa (al conseguimento di un bene o secondo la tesi pi convincente al comportamento dellamministrazione). Infatti mentre il comportamento del debitore giuridicamente necessario e deve tendere al soddisfacimento dellinteresse del creditore il comportamento dellamministrazione pu essere o meno discrezionale ma anche quando vincolato non mai funzionale al solo soddisfacimento dellinteresse legittimo del privato. Pertanto la differenza fondamentale tra interesse legittimo e diritto di credito sta nelle situazioni soggettive che ad essi si contrappongono, potere (o potest) nel primo caso e obbligo nel secondo caso. Per se a proposito dellinteresse legittimo non si pu parlare in via generale di pretesa, non neanche esatto parlare di semplice aspettativa, situazione di vantaggio caratterizzata da inattivit. Infatti se vero che la soddisfazione dellinteresse legittimo rimessa al comportamento dellamministrazione, non si pu ridurlo ad una semplice situazione di attesa in quanto le forme di protezione dellinteresse legittimo consistono essenzialmente in facolt attive di iniziativa, intervento e collaborazione, in modo assai pi rilevante di quanto avvenga per il diritto di credito. 5.5. Il collegamento con il potere e il limite della protezione Recentemente parte della dottrina ha sostenuto che per giustificare linteresse legittimo come situazione giuridica soggettiva occorre individuare a fronte di esso un obbligo, in quanto leventuale mancanza di un obbligo da parte dellamministrazione non

consentirebbe di assegnare allinteresse legittimo valore di situazione giuridica sostanziale. Questa posizione non condivisibile in quanto caratteristica propria dellinteresse legittimo quella di essere collegato con il potere amministrativo il quale contiene comunque elementi di doverosit e vincolativit che impediscono che esso possa sussistere in un semplice obbligo di presa in considerazione degli interessi privati. Quanto al limite della protezione assegnata dallordinamento allinteresse legittimo se vero che la protezione coincide in generale con la legittimit del comportamento dellamministrazione anche vero che la legittimit un limite anche per linteresse pubblico. Se infatti vero che il privato pu pretendere solo un comportamento legittimo da parte dellamministrazione anche vero che lamministrazione non pu perseguire linteresse pubblico attraverso comportamenti illegittimi. Inoltre la legittimit il limite di protezione dellinteresse legittimo solo in sede processuale. Infatti nel procedimento amministrativo linteresse legittimo pu contenere facolt inerenti anche allopportunit dellazione amministrativa e lo stesso avviene nei ricorsi amministrativi dove la protezione degli interessi privati dovrebbe essere assicurata anche nei confronti dei provvedimenti inopportuni. 5.6 Classificazione degli interessi legittimi Va detto che non concepibile un rapporto di contrapposizione tra interesse legittimo e potere amministrativo, cos come avviene per il rapporto tra diritto e obbligo. Infatti linteresse legittimo e il potere amministrativo sono entrambe posizioni di vantaggio che si svolgono su un piano parallelo nellambito del procedimento amministrativo. Infatti le facolt tipiche dellinteresse legittimo sono facolt di iniziativa e collaborazione e solo dopo la lesione dellinteresse legittimo stesso diventano facolt reattive. Linteresse legittimo (al pari del diritto di credito) ha una struttura uniforme che si presenta in maniera simile sia quando diretto allemissione di un provvedimento favorevole sia quando diretto ad evitare lemissione di un provvedimento sfavorevole e la sua struttura non influenzata dalla diversit dei beni della vita cui indirettamente si collega. Le forme di protezione dellinteresse legittimo sono invece diverse a seconda del suo oggetto: il Nigro ha proposto lunica distinzione giustificata nellambito degli interessi legittimi, tra interessi pretensivi (aventi ad oggetto lemissione di un provvedimento favorevole) ed interessi oppositivi (aventi ad oggetto la non emissione di un provvedimento sfavorevole). Recentemente stata prospettata una tripartizione degli interessi legittimi tra a) interessi legittimi propriamente detti b) interessi con mera rilevanza processuale e quindi rilevanti per la sola proposizione di misure processuali C) interessi procedimentali aventi per oggetto situazioni e fasi del procedimento amministrativo. Per quanto riguarda gli interessi con mera rilevanza processuale si pu parlare di interessi diffusi che comunque oggi vengono fatti confluire negli interessi legittimi ( o in alcuni casi nei diritti soggettivi). Per quanto riguarda gli interessi procedimentali essi non possono costituire una categoria a parte rispetto agli interessi legittimi in quanto sono facolt tipiche degli interessi legittimi nel procedimento amministrativo. Recentemente stata avanzata unaltra classificazione tra interessi legittimi quasi diritti e interssi legittimi di influenza e cooperazione. I primi avrebbero il carattere di costituire una pretesa sostanziale nei confronti della p.a., pretesa che pu essere assicurata dal giudice tramite la sentenza, i secondi sarebbero poteri strumentali adatti ad influire sullesercizio del potere amministrativo. A tale tesi si pu obiettare che i primi sono veri e propri diritti soggettivi mentre gli interessi legittimi sono per definizione interessi di influenza e cooperazione. Infine stata proposta la distinzione tra interessi di libert e interessi di pubblico servizio che si contrappongono i primi ai poteri autoritativi della p.a. (ablativi ed espropriativi), i secondi ai poteri di pubblico servizio. 5.7Vicende dellinteresse legittimo Come ogni altra situazione giuridica soggettiva anche linteresse legittimo nasce, si estingue, viene esercitato e pu essere leso. Linteresse legittimo nasce al momento in cui linteresse effettivo e materiale del privato viene in collegamento con il potere amministrativo. Al momento in cui il potere viene esercitato e quindi quando inizia il procedimento anche linteresse legittimo pu essere esercitato utilizzando tutte le facolt di collaborazione che ne costituiscono il contenuto di diritto positivo (iniziativa, intervento, documentazione e collaborazione). Con la chiusura del procedimento e ladozione del provvedimento linteresse legittimo potr essere soddisfatto o insoddisfatto. In questo secondo caso il titolare ha a disposizione altre facolt che chiameremo di reazione e quindi potr ad. esempio proporre ricorso amministrativo o ricorso giurisdizionale al giudice amministrativo. Pertanto se linteresse legittimo viene inteso come situazione giuridica soggettiva sostanziale esso vive e si esprime solo prima delladozione del provvedimento, e dopo di esso si esprime solo come situazione di reazione e quindi ormai la dottrina concorde nel ritenere che mai il provvedimento possa intendersi come fattispecie costitutiva dellinteresse legittimo. Una parte della dottrina ha ritenuto che non comprendendo linteresse legittimo poteri di disposizione deve essergli negato il carattere di situazione giuridica soggettiva sostanziale. Tale tesi non

accettabile in quanto se vero che linteresse legittimo manca di autonome facolt dispositive (non pensabile ad esempio che un privato possa subentrare ad un altro privato nel procedimento da questo iniziato facendo propri gli atti da questo compiuti), non se ne possono far discendere conclusioni non giustificate. Infatti possono esistere anche diritti soggettivi indisponibili (e nel caso dei diritti soggettivi nessuno dubita che si tratti di situazioni giuridiche soggettive sostanziali) e inoltre occorre ribadire che il carattere sostanziale dellinteresse legittimo va rilevato in base al suo oggetto (il comportamento dellamministrazione che atto di diritto sostanziale) e al suo contenuto (facolt di diritto sostanziale). Il fatto che siano assenti poteri dispositivi va ricondotto al fatto che oggetto diretto dellinteresse legittimo non un bene della vita. 5.8 Linteresse legittimo negli altri rami del diritto. Da quanto si detto si ricava che la figura dellinteresse legittimo pu trovarsi anche al di fuori del diritto amministrativo ogni volta in cui la realizzazione di un assetto di interessi, di cui sono titolari soggetti diversi, spetti allazione di uno solo di questi soggetti, Perch si configuri linteresse legittimo occorre che colui che esercita il potere debba farlo nel rispetto di principi generali (ad. es. correttezza e imparzialit) e che tale rispetto sia oggettivamente sindacabile. Il problema si posto nel diritto privato a proposito dei cosiddetti poteri privati. C da dire che la dottrina favorevole alla configurabilit dellinteresse legittimo nel diritto privato ha trovato conforto nel fatto che una celebre sentenza della corte di cassazione ha ravvisato la presenza di tale figura a fronte dei poteri dellimprenditore. Alla figura dellinteresse legittimo si fatto ricorso anche nel diritto tributario dove si osservato che il processo tributario sia un processo relativo ad interessi legittimi