Acesso Ao Emprego e Mercado de Trabalho

ACESSO AO EMPREGO E MERCADO DE TRABALHO
FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS NO HORIZONTE DE 2013
RELATRIO FINAL
PAULO PEDROSO (COORDENADOR) ANTNIO CASIMIRO FERREIRA ANTNIO DORNELAS ELSIO ESTANQUE MRIO CENTENO (PROJECES DE EVOLUO DO EMPREGO) LVARO NOVO (PROJECES DE EVOLUO DO EMPREGO) MARINA HENRIQUES (COLABORAO)
NOVEMBRO DE 2005
ndice
Sumrio Executivo............................................................................................................. 1 Introduo.......................................................................................................................... 9
Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho 1.1. Os problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho .................................. 11 1.2. A privao de emprego.............................................................................................. 13 1.2.1. A condio socioprofissional de jovem .......................................................... 13 1.2.2. A capacitao de desempregados ................................................................... 16 1.3. A discriminao e o preconceito................................................................................ 19 1.4. A vida na ponte entre o desemprego e o emprego ...................................................... 22 1.5. Os universos do emprego perifrico .......................................................................... 25 1.5.1. Os riscos sociais da precariedade .................................................................... 25 1.5.2. A desregulao e a concertao: vias para a gesto da flexibilidade no mercado de trabalho ............................................................................................................... 30 1.5.3. O trabalho de facto invisvel ........................................................................... 33
Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego 2.1. A Estratgia para o Emprego da OCDE..................................................................... 37 2.1.1 As orientaes da OCDE ................................................................................ 38 2.1.2. As recomendaes da OCDE ......................................................................... 42 2.2. A Estratgia Europeia para o Emprego ...................................................................... 46 2.2.1. A poltica social europeia antes da Estratgia Europeia para o Emprego ......... 46 2.2.2. A criao da Estratgia Europeia para o Emprego........................................... 48 2.2.3. A primeira fase da EEE: quatro pilares estruturantes das Directrizes............... 50 2.2.4. A segunda fase da EEE: trs objectivos transversais e dez Directrizes............. 52 2.2.5. A terceira fase da EEE: orientaes integradas para o crescimento e o emprego53 2.2.6. As recomendaes a Portugal sobre a aplicao da EEE ................................. 56 2.2.7. Avaliao da aplicao da EEE em Portugal com base nos indicadores comuns59 2.3. A EEE e a Estratgia para o Emprego da OCDE .......................................................... 61 2.4. Sntese e concluses..................................................................................................... 64 2.4.1. Os problemas do acesso ao emprego no quadro da EEE................................. 64 2.4.2. A aplicao da EEE em Portugal ................................................................... 65 2.4.3. Interrogaes quanto ao futuro da EEE .......................................................... 65
Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco 3.1. Enquadramento macroeconmico Os dfices de produtividade............................... 69 3.2. Caracterizao da estrutura do desemprego ............................................................... 75 3.3. Estrutura empresarial................................................................................................. 82 3.4. Estrutura contratual laboral........................................................................................ 85 3.4.1. Contratos com termo e sem termo................................................................... 88 3.4.2. Emprego por conta prpria ............................................................................. 89 3.4.3. Alguns dados sobre a integrao diferencial no mercado de trabalho: trabalho atpico, trabalho informal e working poor................................................................. 92 3.5. A flexibilidade, a adaptabilidade e a flexisegurana em Portugal ............................... 99 3.5.1. A avaliao da flexibilidade pelo rigor da Legislao de Proteco do Emprego99 3.5.2. As avaliaes da adaptabilidade................................................................... 100 3.5.3. Os caminhos da flexisegurana na evoluo das relaes laborais em Portugal101 Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de emprego 4.1. Um nvel intermdio de despesa, com menor desenvolvimento das polticas activas 109 4.2. As medidas activas de promoo do acesso ao mercado de trabalho: a focalizao em jovens e desempregados ................................................................................................. 113 4.2.1. Os objectivos das medidas dirigidas a jovens: suprir dfices escolares, elevar o contacto com o mercado de trabalho....................................................................... 115 4.2.2. A activao de desempregados ..................................................................... 121 4.2.3. Transio desemprego-emprego: apoio aos jovens, ocupao dos desempregados, estmulo a micro-investimentos .................................................... 125 4.2.4. As zonas brancas das polticas de acesso ao mercado de trabalho.................. 129 Captulo V O mercado de trabalho em Portugal: Projeces de 2005 a 2013 5.1. Caracterizao da evoluo demogrfica ................................................................. 131 5.2. Relao entre a actividade econmica, o emprego e o desemprego .......................... 134 5.3. Projeco das principais variveis do mercado de trabalho ...................................... 136 5.4. A escolaridade e o acesso ao emprego ..................................................................... 142 5.5. Os rendimentos e a participao ao longo do ciclo de vida....................................... 142 5.6. A evoluo da populao activa por nveis de escolaridade ..................................... 143 5.7. O acesso ao emprego: a evoluo do desemprego por nveis de escolaridade........... 144
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Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego 6.1. A insero profissional dos jovens........................................................................... 147 6.1.1. Pelo acesso universal qualificao profissional inicial de jovens ............... 148 6.1.2. Repensar os estgios profissionais ............................................................... 149 6.1.3. Fim da entrada desqualificada e precoce no mundo do trabalho ................... 150 6.1.4. Focalizao dos apoios contratao de jovens ........................................... 151 6.2. O aumento da empregabilidade dos desempregados ................................................ 152 6.2.1. Manter as taxas de cobertura........................................................................ 152 6.2.2. Ter uma resposta proporcional dimenso dos baixos nveis de escolaridade e de literacia............................................................................................................. 153 6.2.3. Certificar as aprendizagens .......................................................................... 154 6.3. O combate discriminao...................................................................................... 154 6.3.1. Majoraes efectivas no apoio ao emprego de grupos discriminados............ 155 6.3.2. Desenvolver os servios s famlias ............................................................. 156 6.4. Mecanismos de transio desemprego/emprego....................................................... 156 6.5. Os universos do emprego perifrico ........................................................................ 157 Bibliografia.................................................................................................................... 161 Anexos........................................................................................................................... 173
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Sumrio Executivo 1. Os problemas do acesso ao emprego e ao mercado de trabalho so tratados neste relatrio em funo dos factores que mais fortemente os determinam: a privao de emprego; a vivncia de um processo de transio entre desemprego e emprego; a integrao diferencial no mercado de trabalho que resulta em empregos perifricos. privao de emprego, que tradicionalmente tem sido estudada a partir dos problemas dos jovens procura de primeiro emprego e desempregados procura de novo emprego, rene-se a considerao da situao de grupos que so vtimas de discriminao e preconceito em funo das propriedades sociais dos grupos a que pertencem, que se reflecte no funcionamento do mercado de trabalho, como o caso, nomeadamente, das mulheres e dos trabalhadores idosos. Por outro lado, sustenta-se que as prprias polticas activas de emprego e mercado de trabalho geram um grupo com problemas de acesso prprios, constitudo pelos seus beneficirios e em funo do estatuto que estas lhes conferem: estagirios; ocupados, detentores de um emprego apoiado. Considera-se que deve ser, tambm, tratado no mbito dos problemas de acesso todo o universo dos empregos perifricos, constitudos por trabalhadores que no auferem vencimentos acima do limiar de pobreza ou que vivem uma situao de precariedade laboral, ou ainda que tm uma relao de trabalho de facto, mas no de jure, como acontece com os trabalhadores ilegais e os do sector informal. As tenses no funcionamento do mercado de trabalho tm conduzido a novas formas de regulao do seu funcionamento, que desafiam as noes estabelecidas. Face ao entendimento que temos, o emprego perifrico ser aquele que implica insegurana do posto de trabalho e insegurana do estatuto social do trabalhador. Por isso, reflecte-se, finalmente, sobre as vias da flexisegurana e sobre a necessidade de afinar conceitos para destrinar flexibilidade do trabalho e precariedade social do trabalhador. 2. Prope-se uma tipologia de aces orientadas para a superao dos problemas de acesso identificados. No que diz respeito aos jovens, considera-se que estas devem orientar-se para a superao dos dfices que estes apresentam entrada no mercado de trabalho (de contacto com o mundo do trabalho, de escolarizao ou de qualificao profissional) ou para o dfice de postos de trabalho que este tenha para lhes propor. No que se refere aos desempregados, consideram-se, em primeiro lugar, as polticas dirigidas para a sua capacitao (combatendo dfices escolares e de qualificao ou as consequncias do processo de desqualificao social). Em segundo lugar, aborda-se a aco que visa a superao de factores de discriminao (agindo sobre esteretipos e preconceitos, revogando normas jurdicas discriminatrias, combatendo mecanismos sociais inigualitrios como o familialismo, desenvolvendo aces positivas de ingresso no emprego ou de combate a factores especficos de desvantagem). Em terceiro lugar, analisa-se a situao especfica dos que vivem na ponte entre desemprego e emprego, considerando que as medidas de criao de mercados de trabalho de transio devem procurar combater a perda de competncias sociais, a desvalorizao curricular ou as propriedades sociais que se associam perda de emprego na produo dos
Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho
seus factores individuais de marginalizao. Mas sustenta-se ainda a necessidade de uma aco sobre os contextos espaciais e sociais propiciadores dessa marginalizao, como sejam os dos meios deprimidos, aos quais no chega, de facto, a informao, faltam as capacidades organizativas ou h dificuldades de obteno de financiamento adequado. Finalmente, aborda-se a precariedade social como sub-universo da ocorrncia de problemas de acesso ao mercado de trabalho, que resulta numa amputao de parte (ou da quase totalidade) do estatuto social associado ao trabalho por parte de pessoas que efectivamente trabalham, defendendo a aco dirigida para a limitao num patamar socialmente sustentvel do nvel de empregos perifricos, para a converso de empregos perifricos em empregos tpicos e para a reconsiderao da relao entre as formas perifricas e as formas tpicas de prestao de trabalho atravs de regulao legal eficaz. 3. Dentro do espao de possibilidades tericas que se abrem s polticas de emprego nacionais, h processos de participao em organizaes supranacionais que encorajam ou condicionam o desenvolvimento de certas medidas e orientaes. Em relao ao emprego, h presentemente dois processos em curso, que, alis, se interpenetram, nem sempre complementarmente, no mbito da OCDE e da UE. A estratgia da OCDE para o emprego partiu da constatao dos elevados nveis de desemprego, que considera sintomticos das dificuldades de adaptao das economias mudana e advoga, desde o incio dos anos 90 do sculo passado, polticas macroeconmica favorveis ao crescimento no-inflacionrio, incremento do know-how tecnolgico, flexibilizao do trabalho e facilitao da criao de empresas, reforo das polticas activas de mercado de trabalho, reformas na educao e na segurana social, aperfeioamento da competio nos mercados e da concorrncia internacional. Em reavaliaes recentes, esta organizao intergovernamental tem vindo a considerar aspectos sociais negligenciados no passado, como sejam as preocupaes com a precariedade, o combate ao trabalho informal ou o reconhecimento, da preocupao com o aumento das desigualdades econmicas e sociais, embora considerando-o resultante de especificidades nacionais. A Estratgia Europeia para o Emprego (EEE) surge em reaco aos resultados dos critrios de Maastricht, s disfuncionalidades da poltica social europeia e necessidade de encontrar um espao de aco que respeitasse o princpio da subsidiariedade e os problemas da base legal para a interveno comunitria no domnio do emprego. A resultante o mtodo aberto de coordenao garante orientaes comuns, avaliao inter pares e constrangimento aos governos resultante das recomendaes a cada estado-membro adoptadas em Conselho Europeu. Numa primeira fase (1997-2002), a EEE assentou em quatro pilares (empregabilidade, adaptabilidade, inovao e igualdade), mas constatou-se que a aco dos Estados-membros se concentrava no primeiro e que ou no havia objectivos quantificados ou no havia sequer planos coerentes, ou os objectivos quantificados eram apresentados nos domnios e pases que j se encontravam prximos ou acima dos objectivos comuns. A segunda fase (2003-2006) visava a simplificao do processo, reduzindo-se a alguns objectivos gerais (pleno emprego, qualidade e produtividade do trabalho, reforo da coeso e incluso sociais) e um nmero menor de directrizes, distinguindo um ciclo plurianual de elaborao e aplicao e mudando o processo poltico associado ao procedimento.
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Sumrio Executivo
Uma terceira fase foi aberta na sequncia dos relatrios Wim Kok (de 2003 e 2004), alterando as interaces entre a estratgia para o emprego e a poltica econmica, submetendo tendencialmente a primeira segunda. A comparao entre as duas estratgias aponta para que as suas principais diferenas incidam sobre o contedo e o mtodo. A propsito do primeiro constata-se a contraposio da adaptabilidade negociada (UE) flexibilizao externa do trabalho (OCDE); a relevncia da preocupao com a incluso social (para a UE); a diferena entre a tnica na moderao dos custos totais do trabalho (UE) ou na moderao salarial tout court (OCDE); a relevncia atribuda desigualdade (UE); a questo da generosidade da proteco social (OCDE). A propsito do mtodo, contrape-se o mtodo aberto de coordenao (UE) comparao clssica com um padro pr-definido (OCDE). 4. No que se refere a recomendaes a Portugal, a OCDE tem insistido na melhoria da educao, pelo aumento da escolarizao (em particular no ensino secundrio e superior), da qualidade da educao e das vertentes tecnolgicas e de formao profissional; na liberalizao de certos sectores de actividade (energia, transportes, comunicaes), na reforma das leis laborais (diminuio da proteco do emprego); na reforma da administrao pblica e do sistema fiscal e no incentivo mobilidade do trabalho. No contexto da monitorizao inter pares realizada no quadro da EEE, Portugal tem sido alvo de recomendaes que incidem reiteradamente sobre a modernizao da organizao do trabalho, o abandono escolar precoce, a aprendizagem ao longo da vida e a discriminao das mulheres no mercado de trabalho. A anlise da severidade das recomendaes a Portugal sugere, a partir dos dados do ltimo ano (2004), que no domnio dos investimentos em capital humano que incide maior crtica ao pas. 5. Ao analisar os problemas que Portugal enfrenta no domnio do emprego, registase que o pas entrou nos ltimos anos num perodo de desacelerao ou at regresso da convergncia com a UE, seja a UE-15 ou a UE-25, quer quanto ao dinamismo econmico quer quanto ao do emprego. Nesta conjuntura, apesar da baixa da inflao e do fim das desvalorizaes competitivas, continua a registar-se elevada flexibilidade salarial, tendo a evoluo dos custos unitrios do trabalho demonstrado sensibilidade ao ciclo econmico, quando o crescimento desacelerou, relativamente aos pases parceiros. A variao do emprego continuou a ter, tambm, uma forte componente cclica. 6. Portugal um dos pases que pode cumprir os objectivos de Estocolmo e de Lisboa. As taxas de emprego revelam, por outro lado, que a sua contraco nesta fase do ciclo se deve principalmente componente do emprego jovem, j que, entre os grupos tradicionalmente vtimas de discriminao no mercado de trabalho mulheres e idosos h uma tendncia para a estabilidade da taxa de emprego. 7. A taxa de desemprego est a ter uma evoluo que apresenta riscos e, embora mais baixa que a mdia da UE-15 e da UE-25, est a crescer mais rapidamente que estas, quer na taxa geral, quer no desemprego de longa durao.
O gap entre a taxa de desemprego jovem e a de mulheres e de DLD est a acentuarse. A incidncia do desemprego por escales de habilitao indica um peso enorme da populao com ensino bsico e que quanto mais baixas so as habilitaes literrias, maior o risco de cair no desemprego de longa durao. Assim, o estudo do desemprego sugere que os jovens e os trabalhadores menos escolarizados em risco de desqualificao social so de momento as faces mais adversas do fenmeno do desemprego. 8. A relao entre o emprego tpico e o emprego perifrico tem uma evoluo histrica previsvel com o primeiro a ser quase imune conjuntura adversa e o segundo a acompanhar, com dcalage temporal o ciclo econmico. No entanto, aps um perodo de tendncia para o crescimento da proporo do emprego perifrico, pode estar-se a entrar numa nova etapa da dualizao do mercado de trabalho portugus. Nesta fase, se a tendncia que se esboa vier a confirmar-se, o emprego tpico no apenas resiste como continua a subir moderadamente, mesmo em conjuntura adversa, estando nos ltimos dois anos a registar, inclusive, uma variao positiva a um ritmo superior ao do crescimento econmico. 9. A anlise do padro de rigidez da legislao do emprego portuguesa, que tem sido salientado pelas comparaes internacionais, demonstra, por um lado, uma grande estabilidade do par flexibilidade-segurana nas ltimas duas dcadas e, por outro, que Portugal se afasta mais da mdia dos seus parceiros na proteco do despedimento individual (em regra, os despedimentos disciplinares) e se aproxima mais deles na proteco dos despedimentos colectivos (isto , por motivos econmicos, tecnolgicos ou de mercado). 10. O custo pblico do desemprego, isto , a despesa com polticas de emprego por relao riqueza do pas e por dcima da taxa de desemprego, tem uma associao com a reduo das taxas de desemprego entre pases da UE-15, no corroborando diagnsticos recorrentes (antes os contrariando). A tendncia entre os pases vai, por outro lado, para que os pases com maior incidncia com despesa de polticas passivas (protectores ou prestacionais) sejam tambm os que tm maior incidncia com medidas activas (de investimento na empregabilidade). Neste contexto, Portugal um pas com uma situao intermdia e indcios de estar a tender para o desenvolvimento mais acentuado da componente prestacional do que da que se prende com a promoo da empregabilidade, risco acrescido pelo facto de a primeira estar ligada a direitos sociais consagrados desde que no haja alterao legislativa e a segunda mais dependente da conjuntura econmica e oramental. 11. O desempenho da instituio pblica que executa as polticas activas de emprego aponta para que as polticas pblicas portuguesas estejam focalizadas nas questes clssicas do acesso ao emprego (capacitao de jovens, apoio transio desemprego-emprego e qualificao de desempregados), sendo exguas as medidas focalizadas na superao de preconceitos e discriminaes que se expressam em gaps de emprego (de mulheres e idosos) e deixando como zonas brancas da poltica activa de
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emprego o combate precariedade e o incentivo passagem da economia informal economia formal. 12. A insero socioprofissional de jovens incide num esforo massivo de apoio ao primeiro emprego e na superao dos dfices escolares e profissionais dos que no concluem o ensino secundrio. A resposta dirigida aos mais escolarizados deriva da ideia de que o desajustamento maior resulta das dificuldades de contacto dos jovens com o mundo do trabalho, pelo que se concentra em estgios profissionais. As medidas de formao para jovens com habilitao secundria ou superior continuam incipientes. No extremo oposto, parece poder-se intensificar e recalibrar o nvel de respostas dirigidas a jovens em situao de especial vulnerabilidade excluso social. 13. A capacitao profissional de desempregados incide em programas transversais aos nveis escolares. O ncleo central desta poltica a formao-qualificao profissional e tem-se assistido expanso de formas de combate desqualificao social. Apesar dos baixos nveis de escolaridade da populao adulta desempregada, as respostas com dimenso de recuperao escolar continuam a ter uma dimenso limitada. Os desempregados diplomados no parecem ser alvo de medidas significativas de incremento da sua empregabilidade. 14. Est a ser criado um verdadeiro mercado de transio profissional em Portugal, no plano formal. Contudo, excepto no que se refere aos jovens, este est muito concentrado em actividades meramente ocupacionais, com reduzido potencial de insero profissional aps o perodo de durao dos apoios, devendo ponderar-se as condies para a eventual expanso de apoios transio profissional de maior potencial, incluindo as medidas territorializadas e as de apoio ao emprego. No que se refere aos apoios ao emprego de jovens, face s avaliaes disponveis, deve ter-se em conta se elas podem estar a ter dois efeitos perversos. Por um lado, apoiando jovens com reduzida empregabilidade futura devido s suas baixas qualificaes e empresas que no visam investir mas apenas conter custos imediatos com mo-de-obra. Por outro, estaro a ser insensveis modulao interna ao grupo juvenil das dificuldades de emprego. H ainda que ter em conta que a escassa aplicabilidade dos apoios ao emprego nos restantes sub-universos do desemprego mulheres, idosos, DLD pode ter a ver com um alto efeito de substituio pelo recrutamento de jovens, embora seja certo que seja este ltimo o grupo mais afectado pelas quebras de emprego na conjuntura. 15. Na prxima dcada os efeitos da transio demogrfica vo repercutir-se sobre o mercado de trabalho, assistindo-se diminuio do peso dos jovens e ao aumento dos trabalhadores mais idosos. Numa primeira fase, este movimento corresponder, prev-se, a uma menor presso sobre o mercado de trabalho, devido diminuio dos efectivos de um grupo bastante exposto ao desemprego (os jovens). Mas, numa segunda fase, ter um efeito inverso, mas concentrado no outro extremo da pirmide etria, com efeitos na taxa de
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desemprego natural, dada a tendncia para a persistncia no tempo do desemprego dos trabalhadores de grupos etrios mais elevados. 16. A evoluo econmica tem um peso determinante na situao do mercado de trabalho. Com base nos trs cenrios construdos, chega-se observao de que, a verificar-se o cenrio central, ocorrer uma desacelerao do desemprego, a estabilidade do peso do desemprego de longa durao e maior concentrao do desemprego nos nveis de escolaridade mais baixos. 17. apresentada uma estratgia para a evoluo das polticas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho que tem em conta a evoluo das diferentes componentes e dos diferentes problemas a considerar. Em relao transio dos jovens para a vida activa sustenta-se a necessidade de alargar drasticamente a taxa de concluso do ensino secundrio e de intensificar os contactos com o mundo do trabalho, sob diversas formas, antes da sada do sistema educativo e de formao profissional inicial. Defende-se, ainda, a adopo de medidas enrgicas de combate entrada precoce e desqualificada no mercado de trabalho e a necessidade de repensar todo o dispositivo de incentivos financeiros ao emprego, em particular quando aplicado aos menores de 20 anos. No que se refere s medidas centradas no aumento da empregabilidade dos trabalhadores desempregados, sustenta-se a necessidade de prosseguir o esforo de simplificao e racionalizao e, sobretudo, de manter nveis adequados de cobertura. Considera-se urgente, por outro lado, a expanso e a melhoria da qualidade das respostas dirigidas a adultos pouco escolarizados e em risco de desqualificao social. Em particular, julga-se necessrio adoptar metas quantificadas de investimento em formao de competncias bsicas e de reconhecimento, certificao e validao de competncias adquiridas ao longo da vida. O combate discriminao no mercado de trabalho dever passar da consagrao legal (praticamente conseguida) para as medidas positivas de promoo da igualdade, ainda tmidas. A interveno neste domnio comea a montante do emprego, pelo que a expanso dos servios s famlias tem um papel essencial na criao de condies de base para uma participao equilibrada no mercado de emprego. Em diversas dimenses, os programas especficos comportam riscos de estigmatizao, pelo que se prope a adopo de condies particulares de acesso a medidas potencialmente transversais, por forma a estimular a cobertura de grupos sub-representados. A melhoria dos mecanismos de transio desemprego-emprego que se prope passa essencialmente pela reduo da concentrao destes mecanismos nas formas mais pobres em aumento da empregabilidade (como os programas ocupacionais), pelo investimento em dispositivos de apoio que confiram ao beneficirio o estatuto de trabalhador (empregos de transio) e pela necessidade de focalizar as medidas para maximizar os seus efeitos. O combate ao emprego perifrico, englobando-se neste as situaes laborais precrias, atpicas, informais e ilegais, foi perspectivado no quadro das disfuncionalidades emergentes da regulao jurdica das relaes laborais. Nessa medida, as propostas avanadas foram no sentido da correco das condies de aplicao da normatividade laboral, constituindo objectivo agregador das intervenes neste domnio, o reforo de um paradigma preventivo e promocional dos direitos laborais acompanhado de aces de
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fiscalizao e de proteco desses mesmos direitos. As medidas propostas assentaram numa nova abordagem das questes do acesso aos direitos laborais, especialmente dirigida aos fenmenos da atipicidade e da economia informal, onde dado especial relevo governao, preveno e monitorizao das situaes laborais.
Introduo A abordagem que aqui se faz dos problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho tem trs preocupaes. Procura-se caracterizar bem os problemas a ter em conta. Identifica-se a situao do mercado de trabalho face a eles (actual e previsvel). Finalmente, recenseiam-se as polticas activas existentes e, por comparao com o quadro de problemas definido e com a evoluo previsvel deles, desenham-se orientaes estratgicas para o futuro. No primeiro captulo clarifica-se de que se fala quando se fala de problemas de acesso, adoptando uma perspectiva integrada do acesso ao emprego e ao mercado de trabalho, em que se identificam os factores de vulnerabilidade e as respostas focalizadas no combate aos riscos a ele associados. No segundo captulo passam-se em revista as estratgias para o emprego de carcter supranacional que influenciam as polticas portuguesas. Refere-se a estratgia da OCDE e analisam-se as diferentes fases da Estratgia Europeia para o Emprego, procedendo a uma breve comparao entre elas e apresentando as recomendaes que, nesses mbitos tm vindo a ser feitas a Portugal. O terceiro captulo apoia-se em diagnsticos feitos e na considerao de informao estatstica para fazer o ponto da situao dos problemas de acesso ao emprego em Portugal na presente conjuntura econmica, numa perspectiva comparada. No quarto captulo, aps uma breve considerao de indicadores comparativos sobre os custos das polticas de mercado de trabalho, estuda-se a actividade da instituio pblica encarregue do desenvolvimento das polticas activas de emprego. O quinto captulo apresenta os resultados das projeces de evoluo das variveis fundamentais do funcionamento do mercado de trabalho, face a cenrios de evoluo econmica e demogrfica. Finalmente, o sexto captulo apresenta as orientaes estratgicas propostas para a evoluo das polticas activas de emprego nestes domnios. Este relatrio resulta de intensos debates internos da equipa, nele se procurando verter as aquisies comuns e assumindo esta, colectivamente, por isso, a sua responsabilidade. Evidentemente, na organizao do trabalho, foram designados relatores para cada ponto que no tero deixado de lhes imprimir o reconhecvel cunho da sua autoria pessoal. Beneficiou-se, alis, como era de esperar, em alguns pontos, da interaco entre o objecto do relatrio e linhas de pesquisa individual em desenvolvimento. Somos, no entanto, solidariamente responsveis pelo resultado. Esta regra tem uma excepo, como todas. Neste caso, na pessoa dos colegas Mrio Centeno e lvaro Novo que elaboraram o captulo V, leram cuidadosamente e criticaram profissionalmente os restantes, mas a quem devem ser assacados os mritos desse captulo sem se imputarem os erros ou omisses dos outros.
Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho 1.1. Os problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho Este estudo aborda as questes do acesso ao mercado de trabalho. Trata, pois, dos problemas dos que esto excludos de alguma forma, durante algum perodo de tempo, do emprego ou das formas desejveis de o ter. Esse , alis, o raciocnio tpico das medidas de poltica activa de emprego que se foram consolidando nas ltimas dcadas. Assumindo que h problemas de acesso quando, por estatuto ou problema circunstancial, se marginalizado do mercado de trabalho, sob a forma de sada do desemprego ou dificuldade de entrada no primeiro emprego. A esta luz se produziu um razovel enviesamento destas polticas em direco sua focalizao nos problemas j depois de produzidos: jovens que, sada da escola, no entram no emprego; desempregados de longa durao. Como adiante se ver (cf. Cap. 3), a abordagem preventiva, que a Unio Europeia adoptou com a Estratgia Europeia para o Emprego procura combater esse enviesamento. Mas importa, tambm, precisar o mbito dos problemas de acesso. Com a segmentao dos mercados de trabalho tornou-se algo simplista reduzi-los relao privao de emprego versus obteno de emprego. Neste captulo procedemos a uma breve apresentao integrada dos problemas que considerarmos estarem no mbito do acesso ao emprego e ao mercado de trabalho, independentemente de eles serem como tal, hoje, tratados pelas medidas de poltica activa adoptadas em Portugal. Tem-se considerado que os problemas de acesso ao mercado de trabalho so os do desajustamento entre oferta e procura que levou produo das categorias estatsticas e sociais de jovem procura de primeiro emprego e desempregado. A anlise emprica tem vindo crescentemente a demonstrar, contudo, a existncia de grupos que pelas suas propriedades sociais so discriminados no acesso ao mercado de trabalho, pela interposio de variveis que no so, em primeira instncia, de relao com o trabalho, mas nele se repercutem. o que acontece, em particular, com as mulheres, vtimas de representaes tradicionais do seu papel social e de estruturas sociais nelas baseadas e com os idosos, que sofrem os efeitos dos esteretipos sobre o envelhecimento, tais como o da perda de capacidades e da eroso de competncias1. Esta discriminao, de natureza intersubjectiva, repercute-se em indicadores objectivos que se expressam sob a forma de gaps: menor taxa de emprego, maior taxa de desemprego, diferenas salariais, etc.
A estes devemos acrescentar os cidados portadores de deficincia e as vtimas do racismo e da xenofobia, cuja situao no ser analisada aqui por se inserirem na problemtica da incluso social, que alvo de investigao por parte de outra equipa no mbito deste conjunto de estudos. 11
Quadro 1.1. Natureza dos problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho, segundo as propriedades sociais dos grupos vulnerveis Problema de acesso Privao de emprego Preconceito e discriminao Propriedades sociais Jovens procura de primeiro emprego Desempregados procura de novo emprego Trabalhadores idosos Mulheres Emprego dependente de apoios Beneficirios de medidas activas que geram sociais mercados de trabalho protegidos Integrao Diferencial no mercado de trabalho Baixos salrios Trabalhadores pobres (working poor) Precariedade dos Empregos perifricos vnculos laborais Relao de Trabalhadores do sector informal da economia trabalho de facto Trabalhadores ilegais
As prprias polticas activas de emprego produziram um grupo que, se j no est totalmente fora do emprego, ainda no est totalmente dentro dele. So os trabalhadores em transio entre o desemprego e o emprego, beneficirios de medidas activas que geram mercados protegidos, empregos subsidiados, contratos temporrios, actividades ocupacionais. O funcionamento do mercado de trabalho gerou, por sua vez, para os que nele participam, formas de integrao diferencial, em que uns ocupam lugares centrais e outros se encontram numa pluralidade de situaes perifricas. Os working poor podem estar formalmente inseridos, com todos os direitos associados ao trabalho, mas auferem uma remunerao insuficiente para os imunizar da pobreza e, portanto, para conferir as garantias mnimas expectveis por parte de quem presta trabalho nas sociedades contemporneas. H zonas de interseco entre esses working poor e uma nova caracterstica estrutural induzida pela segmentao dos mercados de trabalho, a dos que tm uma insero formalmente consagrada no mercado de trabalho, mas particularmente dbil, porque est ligada a vnculos contratuais frgeis. So os trabalhadores precrios, de quem parece irrazovel dizer que no tm um problema de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho. Finalmente, h que considerar os trabalhadores inseridos no mercado de trabalho de facto mas no de jure, os trabalhadores informais, entre os quais encontramos uma diversidade de situaes que vo das formas proibidas de trabalho (como o trabalho infantil) s simples situaes de prestao de trabalho no declarado e que, por isso, no conferem nenhuma das proteces associadas ao trabalho.
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Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho
Nos pontos seguintes abordaremos cada uma das trs dimenses dos problemas de acesso identificados privao, transio, integrao diferencial reflectindo sobre as medidas de poltica que podem agir sobre os factores que as determinam. 1.2. A privao de emprego 1.2.1. A condio socioprofissional de jovem Os estudos sobre a juventude tm sublinhado que uma das caractersticas que levou autonomizao desta como categoria social foi a mutao dos modelos de socializao juvenil que se deu com a industrializao e, em particular, com a escolarizao de massas do ps-II Guerra Mundial. Substituiu-se um modelo de participao precoce no mundo dos adultos pela via da educao familiar e da entrada rpida no mercado de trabalho pelo desenvolvimento de uma instituio especializada na socializao colectiva dos jovens a escola que vivem grande parte do seu tempo com o seu grupo de pares (Grcio, 1990), tendencialmente transversal aos grupos sociais, dado o carcter crescentemente democrtico da escola pblica. Em consequncia deu-se um alongamento do perodo que medeia entre o fim da infncia e a autonomia da famlia de origem, que tradicionalmente ocorria com o casamento e o acesso profisso. Nesse perodo, que progressivamente, se prolongou por mais anos, o jovem tem j autonomia individual e intelectual, mas no conquistou autonomia social, dada a sua posio de dependncia na famlia de origem e a relao de subordinao associada a esta condio (Cruz e tal, 1984; Galland, 1991, Silva, 1999). A escolarizao de massas deu-se em perodo de grande crescimento econmico, pelo que o problema da transio profissional tendia a reduzir-se a uma frico temporria entre o fim da produo das qualificaes e o ingresso na profisso. Mas a desacelerao que se sucedeu, em particular, aos choques petrolferos, gerou um novo alongamento, desta vez do tempo de espera entre a obteno das qualificaes e o ingresso na profisso. Muitos factores se encontraram para produzir este resultado. Desde logo, tal alongamento tem impactos diferenciados segundo a diversidade social. Pois, se os jovens se encontram numa fase da vida comum, distinguem-se eixos de heterogeneidade social (Pais, 1993:35) no modo como a vivem. Tal heterogeneidade reflecte-se no acesso ao emprego e ao mercado de trabalho atravs, entre outras, de uma varivel preciosa para a sua insero profissional, a do nvel escolar que atingiram, que resulta numa primeira produo da hierarquia social futura (Bourdieu, 1980), ainda que vivida nessa fase sob a forma de expectativa. Em segundo lugar, o processo de sada da escola para o emprego, marcado pela existncia de uma dcalage entre os saberes valorizados pela escolarizao e pelo grupo de pares e os que o so pelo mundo econmico. Este desencontro tem sido alvo de incessantes reformulaes curriculares, em particular dos segmentos educativos que so concebidos como potencialmente terminais, mas nunca produziu resultados geralmente aceitveis por ambas as partes. Em diferentes experincias procurou-se aumentar o contacto com o trabalho anterior ao abandono escolar (trabalho em frias, estgios profissionais inseridos nos cursos escolares, formaes em alternncia). Em outras investiu-se na introduo de componentes mais especificamente profissionalizantes no ensino (vias profissionalizantes,
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estruturas curriculares especializadas). E, ainda, na mistura de professores com profissionais que tambm ensinam nas escolas. Em todo o caso, para estes problemas, as respostas aos problemas de acesso tm-se concentrado no afinamento de solues que diminuam os desajustamentos entre os perfis de formao de sada da educao e profissionais de entrada na profisso. O que ocorre ou, preventivamente, dentro da prpria educao, ou, sequencialmente, em processo de formao no perodo que medeia entre a escola e o emprego ou, quando adiado, aps a prpria passagem pelo emprego Este o mais conhecido dos problemas de transio, por ser aquele para o qual se vem acumulando experincia histrica considervel, uma vez que desde os anos 80 que os sistemas educativos assumiram para si a preocupao com a gesto da passagem (Vergne, 1998: 14). Em terceiro lugar, h que considerar o desajustamento entre as expectativas escolarmente geradas e as oportunidades profissionais reais. Vladimir Choubkin (1985) demonstrou bem o problema com o recurso imagem de duas pirmides invertidas: as expectativas dos jovens sada do sistema educativo dariam origem a uma pirmide com o vrtice para baixo (isto , h mais jovens com expectativas de insero no topo da pirmide social do que com expectativas intermdias e com expectativas intermdias do que com expectativas de base); a hierarquia das profisses e das oportunidades que se abrem aos jovens a oposta. Assim, h uma zona de sobreposio em que expectativas e oportunidades se encontram, uma zona de oportunidades sem procura (na base da pirmide real) e uma zona de procura sem oportunidades (no topo da mesma pirmide). Este fenmeno gera uma propenso a que haja um tempo de desemprego de expectativa, por parte dos jovens, que o tempo da reduo do seu irrealismo profissional. Um tempo que ser tanto maior quanto o for o desajustamento produzido, pelo que se desenvolveram, em particular nas ltimas dcadas, mecanismos de introduo de realismo nas expectativas profissionais dos jovens: orientao escolar e profissional; diferenciao curricular de segmentos profissionalizantes de ensino, entre outros. O funcionamento escolar gera, contudo, outro tipo de problemas. H uma tenso estrutural entre a ambio democrtica da escola prolongada universal e a ideologia meritocrtica inerente histria do desenvolvimento dos sistemas escolares. A par do crescimento da escolarizao, desenvolveram-se mecanismos de excluso interior frequncia escolar (taxas de insucesso repetidas, frequncia escolar sem progresses correlatas na aprendizagem). Estes mecanismos comeam por parecer escolares mas, muitas vezes, so simultaneamente reflexo e factor de produo de excluso social. Ou seja, uma franja de cada cohorte etria surge no mercado de trabalho, mais tarde que no passado, desmunida de alguns saberes que a socializao precoce no mundo dos adultos lhe permitiria, mas tambm marginalizada pelo grupo de pares, com problemas de auto-estima, dado que as suas dificuldades de insero foram legitimadas como falta de mrito pessoal e, ainda, desmunida dos saberes que era suposto ter obtido na escola. Este grupo, em sociedades tradicionais, tendia a ser reabsorvido pelos lugares da base social que conduziam a uma insero subordinada e desqualificada. Em rigor, pela via do trabalho infantil, esses lugares concorriam at, por vezes com a escolarizao. Mas com a mutao do trabalho na Europa e com a mutao dos valores sociais quanto ao trabalho das crianas e jovens, os que tm estas propriedades escolares tendem a encontrar-se sada da escolaridade obrigatria sem perspectivas sociais nem oportunidades profissionais. Estes no carecem apenas de qualificao, mas desde uma idade precoce, de uma segunda oportunidade de socializao. Claude Dubar pensa que ela lhes pode chegar atravs dos dispositivos ps-escolares que visam a transio profissional mas conduzem
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interiorizao do destino individual no mercado de trabalho secundrio (Dubar, 1987). Ou seja, que estes dispositivos podem tornar-se nas portas de entrada nos empregos perifricos, o que, no mesmo perodo em que Dubar escreveu, uma avaliao de um dispositivo francs de insero corroborava, levando os seus autores a concluir que no estamos perante um problema jovem, mas uma configurao jovem da crise da relao salarial (Mehaut et al, 1987: 169). O dilema enfrentado pelos dispositivos de transio quanto s desigualdades sociais no distinto do que historicamente enfrenta a escola. As respostas centradas na remediao escolar, no desenvolvimento pessoal, na iniciao profissional, na incluso social, no sero panaceias, mas sem elas, a vulnerabilidade marginalizao social aumenta e as ameaas coeso da resultantes crescem exponencialmente. Mas no podemos reduzir os problemas de insero profissional dos jovens ao desempenho dos sistemas escolares e interface escola-empresa. O modelo social europeu parece tambm conduzir a bloqueios que se encontram nos prprios mecanismos de funcionamento do mercado de trabalho. O sistema bismarckiano de proteco social, que, a partir da Alemanha se estendeu para o centro e o sul do continente europeu, como tem sido sucessivamente demonstrado, foi concebido para proteger o trabalhador e a sua famlia. O trabalhador, no sc. XIX era o homem ganha-po, que auferia um salrio familiar, pelo que o seu desemprego desestruturava o estatuto de toda a famlia. Assim se compreende que tenha gerado mecanismos de proteco dos trabalhadores contra a perda de emprego particularmente fortes. O sistema desequilibra-se, contudo, quando o contingente de trabalho disponvel se expande mais moderadamente, pelo acrscimo de produtividade, pelo abrandamento econmico ou por qualquer dos outros factores que levam a que a procura de trabalho supere significativamente a oferta, a clivagem entre os que esto dentro e os que esto fora do mercado de trabalho tende a acentuar-se. Ou seja, a proteco aos que chegaram ao emprego reduz as oportunidades dos que nele ingressariam, por mecanismos de redistribuio de empregos, se o fluxo emprego-desemprego fosse flexibilizado. Como os jovens contribuem mu8ito significativamente para os fluxos de entrada no mercado de trabalho, o modelo de proteco social, em pocas de contraco ou expanso moderada do emprego atinge proporcionalmente mais os jovens do que os restantes trabalhadores. Consequentemente, as medidas que combatem este problema so as que, ou geram emprego expandindo as oportunidades ou promovem efeitos de substituio, isto , levam a que sejam ocupados por jovens empregos que de outra forma o no seriam. A partir desta problematizao, prope-se uma tipologia dos problemas inerentes condio socioprofissional dos jovens privados de emprego que devem ser superados pelas medidas de poltica de mercado de trabalho. O que fazemos no quadro 1.2.
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Quadro 1.2. mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para combater a privao de emprego de jovens Factor de privao de emprego Dfice de contacto com o trabalho mbito de aco Orientao escolar e profissional Trabalho durante as frias escolares Formaes em alternncia Estgios profissionais Dfice de escolarizao qualificao profissional e/ou de Desenvolvimento pessoal Formao pr-vocacional com certificao escolar Estruturas curriculares profissionalizantes no sistema escolar Formao profissional em alternncia com certificao escolar Cursos de formao profissional Falta de postos de trabalho Apoios ao emprego de jovens
1.2.2. A capacitao de desempregados O desemprego uma realidade estrutural dos mercados de trabalho. Segundo certas anlises inclusive necessria ao seu regular funcionamento. A histria do modelo social europeu , neste domnio, a da proteco dos desempregados, primeiro sob a forma de proteco do nvel de rendimento, progressivamente tambm pelo desenvolvimento de oportunidades de diminuio das vulnerabilidades ao desemprego e pela promoo de qualificao e oportunidades profissionais. Nos tempos do velho quase pleno emprego, que era masculino, predominantemente industrial e de carcter duradouro, o desemprego era visto como resultado do desajustamento simples dos volumes de oferta e procura, que poderia ser expandido pelo crescimento econmico, de um lado e pela migrao de mo-de-obra ou aquisio por esta das competncias necessrias ao bom desempenho dos postos de trabalho, do outro. Como o crescimento econmico acelerado se deu ao mesmo tempo que a escolarizao juvenil de massas, a par da migrao, a generalidade dos pases em crescimento ps em marcha dispositivos de formao profissional acelerada, que permitissem a aquisio dos saberes profissionais adaptados s profisses em expanso. A lgica subjacente a da superao de desajustamentos entre a oferta e a procura de trabalho, assumindo uma perspectiva adequacionista: a economia gera empregos; a
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formao prepara pessoas para os ocupar, fornecendo-lhes os saberes profissionais que lhes faltam; quando no h pessoas com esses saberes profissionais suficientes favorece-se a imigrao, quando as h em excesso, a emigrao. No perodo ureo deste modelo de formao, desenvolveram-se estruturas que formavam para as profisses de base (em expanso com o crescimento industrial e dos sectores que o sustentavam), a formao era fortemente padronizada e dirigia-se a pessoas que tinham atingido as qualificaes escolares (frequentemente reduzidas) consideradas adequadas profisso e vinham aprender o gesto profissional, de acordo com uma expresso que esteve bastante em voga. Tratava-se, para usar a expresso de Jos Arocena (1986: 127), de formao profissional e qualificante. Mas, quando o ritmo de crescimento desacelerou e o perfil de necessidades de trabalho se moveu em direco a perfis de qualificao superior, a formao subiu na escala das qualificaes e passou de um instrumento de combate ao desemprego a ser, tambm, um instrumento de promoo social dos trabalhadores, incluindo os desempregados. A formao passa a ser, para os empregados, um instrumento de promoo e, para os desempregados, de integrao profissional. Em ambos os casos se segue o raciocnio adequacionista (CEREQ, 1990): estimao mais ou menos directa das necessidades de formao detectadas na evoluo do emprego sectorial; confronto dessas necessidades com as sadas previsveis do sistema de formao; actuao no sentido da reduo das diferenas. Neste quadro, a alterao da estrutura dos postos de trabalho conduz a alteraes da oferta de formao, pelo que o perfil de exigncias entrada se foi alimentando de pessoas com inputs educativos mais elevados e os perfis de sada foram-se diversificando, abrangendo novas profisses dos servios e o domnio de novas tecnologias de informao. Tal processo, nomeadamente em sociedades que atrasaram a escolarizao de massas, leva a clivagens geracionais profundas e a que os patamares escolares que no momento da formao inicial e do primeiro emprego eram aceitveis se tornem manifestamente insuficientes. Pelo que ocorre algo similar ao que na gerao seguinte acontece a quem sai precocemente da escola e se torna imperioso o desenvolvimento de respostas de formao com uma dimenso escolar. Estas sero algo diferentes das destinadas a jovens, na medida em que a aprendizagem informal ao longo da vida pode ser reconhecida, validada e certificada, quer para efeitos profissionais quer para efeitos escolares, se forem criados e funcionarem efectivamente os dispositivos adequados a esta operao. Tais dispositivos so, alis, de grande importncia para grupos de trabalhadores pouco escolarizados, dado que esta reposta de primordial importncia para grupos de adultos pouco escolarizados (Imaginrio, 1998: 50-51). A par das dificuldades profissionais e escolares, a consolidao das desigualdades sociais no tempo e a marginalizao de certos grupos sociais em relao s oportunidades das sociedades em que esto inseridas2, originou processos de perda de aptides sociais que podemos incluir na designao comum de desqualificao social (Paugam, 1993). Tal como ocorre com os dfices escolares, estes so processos cumulativos e tornam-se em obstculos no apenas ao acesso ao mercado de trabalho ou qualificao profissional, como at s oportunidades sociais. Se o combate desqualificao social de per se, o lugar das polticas de incluso social e de mtodos de estratgias de desenvolvimento social integrado ou de desenvolvimento comunitrio, quando se finaliza sobre o mercado de trabalho, como desejavelmente deve ocorrer com parte significativa da populao em
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Um processo a que com ironia, mas acerto, j foi chamado de lutte des places que teria sucedido lutte des classes (cf. Gaulejac e Leonetti, 1994). 17
situao de desqualificao social em idade activa e com condies de sade, deve incluir necessariamente medidas que visam suprir os dfices de qualificao por forma a reverter a tendncia para o desemprego de excluso (Wuhl, 1996; Capucha, 1998). O reconhecimento da existncia de processos de desqualificao social segmentou as respostas adequadas a pessoas sem qualificaes profissionais adequadas. Na perspectiva adequacionista da formao-qualificao, tratava-se de preparar pessoas para oportunidades pr-existentes. Na perspectiva do combate desqualificao social, o processo est centrado no empowerment dos agentes (Friedmann, 1996) e visa dot-los de instrumentos que reforcem a sua capacidade de interveno, em dimenses que transcendem o acesso profisso, embora o incluam e que visam a emancipao social em sentido amplo (Freire, 1972; Arocena, 1986; Santos Silva, 1990). Frequentemente tambm um processo que est ligado criao de oportunidades pelos e para os prprios destinatrios, pela via de iniciativas locais de desenvolvimento ou de abordagens diversas de desenvolvimento territorial e desenvolvimento social (Wuhl, 1996; Pedroso, 1997). Por isso um terreno privilegiado de intervenes territorializadas da poltica de emprego, j que h contextos espaciais propcios excluso social (Reis, 1998). As estratgias territorializadas de aco reflectem uma concepo a que chammos de formao-animao (Pedroso, 1998), por inclurem um tipo de medidas que visam dotar os agentes envolvidos de instrumentos que reforcem a sua capacidade de interveno activa na gesto dos recursos. Ou seja, o que se pretende neste quadro no uma formao de carcter estritamente profissional ou de promoo de competncias de uso individual, mas que esta constitua um elemento de uma estratgia de mobilizao de recursos para o reforo da capacidade de aco, de investimento, de descoberta e potenciao de recursos. Num certo sentido, uma formao para a gerao de emprego, por contraponto formao para a ocupao de emprego existente. De entre as intervenes de poltica de emprego sobre desempregados que visam a sua capacitao escolar, social, profissional, sem alterar, pela sua prpria existncia, o estatuto de desempregados3, pode, ento proceder-se a uma tipificao de medidas adequadas que explicitamos no quadro 1.3.
As que o fazem sero tratadas no ponto seguinte deste captulo do relatrio.
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Quadro 1.3. mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para a capacitao de desempregados Factor de privao de emprego Dfice de qualificao profissional mbito de aco Cursos de formao profissional
Dfice de escolarizao e qualificao Reconhecimento, validao e certificao profissional de competncias Ensino recorrente com certificao (de iniciao ou qualificao) profissional Formao profissional com certificao escolar Desqualificao social Orientao profissional Desenvolvimento pessoal Animao local Educao extra-escolar Formao com adaptao curricular
1.3. A discriminao e o preconceito O mercado de trabalho no uma realidade imune s distines sociais. Bem pelo contrrio, nele se reflectem e nele se produzem as desigualdades mais diversas. O trabalho , por outro lado, uma fonte de identidade social forte, pelo que a incluso ou excluso em relao a este marca os estatutos sociais das pessoas nas sociedades salariais (cf. Castel, 1995). As relaes sociais de sexo (Ferreira, 2003: 304-318) esto na origem de fenmenos de desigualdade e risco de discriminao das mulheres em diversas esferas da vida, entre as quais se inclui o mercado de trabalho. Trata-se das propriedades objectivas e subjectivas da relao entre sexos que operam a diferenciao e que resulta numa discriminao objectiva destas (Andr, 1999: 93). O que no quer dizer que se trate necessariamente de uma discriminao directa, mas pode tambm corresponder a um tratamento reflexo de todas as diferenas de estatuto social associadas. Se a discriminao que ocorre no mercado de trabalho um reflexo de fenmenos mais vastos, ento as aces sobre este devem estar associadas a aces mais amplas. E se ocorre discriminao, ento as aces sobre as suas vtimas devem ser complementadas por aces sobre os mecanismos discriminatrios. Na histria das polticas de igualdade de gnero tem-se assistido a um movimento que parte das vtimas para os contextos e das aces especficas para as aces transversais, de mainstreaming. Os resultados de tais aces, provavelmente a longo prazo, diminuiro a desigual distribuio do trabalho domstico e familiar, bem como as representaes de papeis
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sociais que classificam e dividem, constroem diferenas sociais que tm tendncia a expressar-se sob a forma de criao de obstculos entrada e permanncia das mulheres no mercado de trabalho. O volume de trabalho das mulheres fora do trabalho cria, em particular, constrangimentos e tenso entre papis sociais (Perista, 1999: 69). Se certo que h uma interaco com as atitudes, no menos verdade que os diferentes regimes de proteco social tm um forte poder explicativo das variaes encontradas. Como demonstrou Esping-Andersen (1999), os regimes familialistas tendem a estar associados a baixos nveis de participao feminina no mercado de trabalho ou participao com baixos nveis de remunerao, desperdiando capital humano e, no seu desenvolvimento, encontraram-se ainda com o fenmeno do declnio da natalidade, produzindo um equilbrio social com baixas taxas de natalidade que, por sua vez, emagrece a base de financiamento dos sistemas sociais. O familialismo das mulheres (Lewis, 1992) ainda, em alguns pases como acontece em Portugal combinado com elevadas taxas de emprego femininas, reforando as presses sociais sobre a natalidade. Neste quadro, muito pode ser conseguido pela alterao dos padres de comportamento na vida familiar e por uma nova atitude em relao a esta, em particular por parte dos homens (Bjrnberg, 1998). Mas, mesmo esta, ter que ser acompanhada ou antecipada por medidas que a favoream, quer no domnio da proteco social e das leis de famlia, quer, particularmente, nas redes de prestao de servios s famlias, geradoras de novos empregos (Esping-Andersen, 1999). Combater a discriminao das mulheres no emprego agindo sobre os factores que estaro a pressionar este modelo demogrfico teria, consequentemente, um triplo efeito positivo: diminua a desigualdade social entre sexos, pela melhoria dos indicadores de emprego das mulheres; aumentava o nvel global de emprego, pelo desenvolvimento de um importante sector de servios s famlias; melhorava a natalidade, pela reduo dos factores de sobre esforo que conduziram as famlias a esta reaco adaptativa ao contexto social. A estas medidas acrescem as que podem agir para inverter a desvantagem de gnero. Por exemplo, garantia de oportunidades de acesso a educao e formao ao longo da vida ou majoraes em apoios criao de emprego. O mesmo tipo de mecanismos que explica as taxas diferenciais de emprego femininas se aplica aos trabalhadores idosos. Neste ltimo caso persistem ainda factores de discriminao legal (por exemplo, barreiras contratao de trabalhadores a partir de um certo limite etrio para a administrao pblica) e o preconceito associa-se representao do envelhecimento como processo de perda de capacidades4. Ora, no est provada a relao directa e imediata entre a idade e a produtividade. H uma combinao de factores que influenciam as performances profissionais: a diminuio do processamento de informao com o envelhecimento compensada por melhor antecipao das tarefas e pela experincia; a perda de rapidez compensada por melhor qualidade do trabalho (Huuhtanen et al, 1999: 14).
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Evidentemente que a inverso desta percepo no pode colidir com as caractersticas fsicas do envelhecimento, pelo que se trata de combater o peso do preconceito que leva a que as diferenas que efectivamente existam no sejam incorporadas, por exemplo, na adaptao de postos e condies de trabalho, que permitam neutralizar tais efeitos (Ilmarinen, 1999: 192-199).
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A adaptao familialista ao emprego de homens e mulheres est a promover, por outro lado, a passagem das actividades da esfera familiar para os idosos, constituindo forte incentivo social sada antecipada de trabalhadoras do mercado de trabalho. Por outro lado, o balano entre o custo da sada de trabalhadores, utilizando mecanismos como as reformas antecipadas e os custos diferenciais dos salrios entre pessoas de diferentes idades para trabalho de natureza prxima, por via das carreiras profissionais e dos incentivos ao emprego de trabalhadores mais jovens, desfavorvel aos idosos. Finalmente, h que ter em conta a forte diferena da estrutura de qualificaes de cada grupo etrio, em claro desfavorecimento dos trabalhadores mais idosos, tanto mais intenso quanto mais rpido seja o salto geracional que se opera. As respostas de poltica de mercado de trabalho que abordam este problema esto, ao contrrio da generalidade das outras, ainda pouco experimentadas (Drury, 1997: 57), embora estejam a ser postas em prtica medidas e programas em diversos pases (Centeno et al, 2005). A avaliao disponvel obriga-nos a ser cautelosos quanto ao seu grau de efectividade at ao momento (Samorodov, 1999). O seu desenho tem, por outro lado, que ter em conta que medidas de aplicao exclusiva comportam riscos de estigmatizao, pelo que, como sublinhou Alan Walker (1997: 135), deve ter-se cuidados especiais com elas e apostar em condies especiais no mbito de programas transversais. Uma poltica integrada de envelhecimento activo deve incluir a sensibilizao do conjunto da sociedade para o potencial de riqueza desperdiado com a perda destes trabalhadores, iniciativa centrada na inverso do preconceito. Urge, tambm, desenvolver os conhecimentos sobre o impacte do envelhecimento nos processos de trabalho, pelo que so necessrios programas de pesquisa que, com os seus resultados, ajudaro a desmistificar preconceitos e a conhecer melhor os reais problemas que carecem de respostas adequadas. Essa poltica ter igualmente que ter uma dimenso preventiva, em que a formao ao longo da vida uma pea decisiva e uma dimenso curativa que interage com as medidas de insero de desempregados, mas necessita de ter em conta os efeitos de substituio de medidas que no tenham nenhum tipo de discriminao positiva de trabalhadores mais idosos. Nestas ltimas, encontra-se o desencorajamento de prticas de reestruturao empresarial baseadas na substituio de geraes, pela reduo ou eliminao de incentivos a reformas precoces e pela manuteno ou introduo de mecanismos como as reformas parciais. Mas tambm o encorajamento activo contratao de trabalhadores idosos, por exemplo, atravs de subsdios (que podem ser isenes contributivas) sua contratao. Importa ter sempre presente que o aumento da idade formal ou real de reforma sem tocar na discriminao no emprego em funo da idade leva simplesmente condenao de mais trabalhadores idosos excluso, aos baixos salrios e eventualmente a penses de reforma mais baixas (Walker, 2001: 22). A discriminao de determinados grupos resulta em indicadores de insero no emprego diferenciados, isto , desde logo em taxas diferentes de actividade e, consequentemente, em taxas de emprego e desemprego, nveis de remuneraes e posies hierrquicas diferenciadas. Tais diferenas expressam-se em gaps, mas a sua superao no pode ser buscada por medidas apenas centradas no ponto em que eles se finalizam,
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antes ter que ser buscada nos factores que a produzem ou condicionam. Partindo das questes estudadas para a discriminao de mulheres e idosos, prope-se, no quadro 1.4, uma tipologia de medidas de aco a aplicar a grupos sociais em situao de discriminao no acesso ao mercado de trabalho. Quadro 1.4. mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para a superao de factores de discriminao Factor de discriminao Esteretipos e preconceitos mbito de aco Aces de informao e sensibilizao Aconselhamento de responsveis de GRH Normas jurdicas Familialismo Revogao de discriminatrias empregadores e
normas
legislativas
Desenvolvimento de servios s famlias Medidas de proteco social amigas do (regresso ou manuteno do) emprego
Gap de participao
Eliminao de desincentivos legais ao trabalho Majorao de apoios criao de emprego e contratao Apoios especficos criao de emprego e contratao
Eroso de competncias
Educao e formao ao longo da vida
Especificidades (maternidade, perda de Adaptao de postos de trabalho capacidades fsicas) Adaptao da organizao do trabalho
1.4. A vida na ponte entre o desemprego e o emprego O desenvolvimento das polticas activas de emprego gerou medidas que criam um novo estatuto aos seus beneficirios, por vezes por tempos longos: o estatuto de apoiado, de pessoa que vive profissionalmente na ponte entre o emprego e o desemprego. Tal como a generalidade das pontes complexas, estas medidas so relativamente dispendiosas, pelo que h que cuidar de estudar bem onde devem surgir e que necessidades da travessia entre o desemprego e o emprego vo suprir. H, por outro lado, que recordar que a ponte um lugar de passagem fundamental porque encurta distncias e liga margens, mas um pssimo lugar para nele se despender a vida.
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Estas medidas visam ultrapassar os efeitos de factores especficos de desvantagem no acesso ao emprego. Pelo que, para alm de criarem novos empregos (que tornam mais baratos), visam substituir grupos recrutados para eles (por lhes conceder apoios especficos, que os tornam competitivos). Logo, para o sucesso de uma medida essencial que ela identifique as propriedades que delimitam o grupo em situao de desvantagem, de modo a que os recursos sejam efectivamente alocados aos seus destinatrios. Mas tambm, necessrio identificar a propriedade socialmente relevante para a produo da desvantagem, no a deixando subsumida noutras que a revestem parcialmente, mas que, assim, reduzem a focalizao adequada. Enquanto beneficirios da medida, os pblicos em desvantagem so pessoas que esto em processo de sada da privao de emprego. A ponte visa que do lado de l sejam pessoas empregadas. Mas, o que est em causa no apenas, embora seja tambm, o acesso ao emprego, a relao das pessoas com o sentido social de desempenho de um trabalho til e a gratificao pessoal que da deriva (Imaginrio et al, 1998: 50). A primeira medida de transio entre o desemprego e o emprego , assim, a recuperao da empregabilidade social, isto , a recuperao de laos com as atitudes e competncias sociais necessrias para desempenhar uma actividade com carcter contnuo. Pelo que admissvel como resposta e para os casos em que h maior perigo de perda dessas competncias ou maior necessidade de as recuperar, que a medida crie um momento de no-emprego com ocupao, um perodo em que a pessoa desempenha com continuidade as tarefas e operaes necessrias a um desempenho profissional sem ter todas as obrigaes (nem os direitos) de um trabalhador. esse o espao de actividades ocupacionais e estgios profissionais para desempregados. Os ocupados e os estagirios no so trabalhadores mas trabalham, (re)tomam contacto, (re)ganham experincia profissional, valorizam-se curricularmente, obtm referncias profissionais positivas. O problema surge se so mal recrutados. Isto , quando ocupada ou estagiria uma pessoa a quem a experincia no valoriza, os recursos pblicos so gastos sem que o seu potencial de insero aumente e at correndo o risco, no limite, de que diminua porque a auto-estima que na situao oposta adquiriria pode, nesta, corresponder a um sentimento de perda. O fechamento nas situaes de transio pode, ele tambm, gerar, na ptica pessoal uma armadilha, confinando os seus beneficirios a uma vida de quase-emprego. Do ponto de vista do sistema, esta situao tende a gerar efeitos canibais sobre o emprego, isto a que a sucesso de estgios ou actividades ocupacionais oferecidas destrua postos de trabalho diminuindo a oferta de emprego. Para que medidas com estas caractersticas religuem a pessoa excluda ao mercado de trabalho no se limitando a legitimar a sua excluso deste e para que estimulem a oferta de emprego a determinados grupos em vez de a retrarem, h que ser cuidadoso e ponderado no recurso que a elas se faz. Elas podem ser um excelente primeiro passo, se inseridas em trajectrias de insero socioprofissional. Falamos de pessoas em processo de insero, pelo que, se possvel, de imediato ou sequencialmente, importante que acedam ao estatuto de trabalhador. o que acontece com as diversas formas de empregos de transio. A sua principal vantagem sobre as actividades ocupacionais e os estgios o facto de concederem o acesso a um contrato de trabalho, ainda que pelo tempo limitado do apoio. O que os assemelha aos beneficirios, para efeitos de insero, a um contrato de durao determinada. certo que assim no se resolve o problema do acesso ao mercado de trabalho, mas constitui inegvel melhoria de
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estatuto por relao ao de desempregado (ainda que recebendo prestao de desemprego) ou ao de ocupado ou estagirio. Esta afigura-se a resposta adequada sempre que houver no tecido social condies para criar empregos para pessoas em relao s quais, pelos mais diversos motivos, seja necessria uma interveno integrada e especial no apoio elevao da sua empregabilidade. Durante o perodo de tempo em que o ex-desempregado beneficia de um emprego apoiado ele um trabalhador especial. Eventualmente sabe-o e o empregador sabe-o certamente, mas os colegas de trabalho podem ignor-lo por completo. A questo a colocar, para alm da que resulta da ponderao da necessidade de apoiar aquela pessoa para aquele posto de trabalho, a da garantia de que ele perdura aps a concesso do apoio, isto de que este funciona como um factor de reduo do risco de contratar uma pessoa com aquelas caractersticas e no apenas de uma estratgia de conteno imediata de custos com mo-de-obra. Tudo o que se disse se aplica do mesmo modo situao de criao do prprio emprego. Essas medidas, no entanto, fazem parte de uma estratgia adaptativa, de melhoria das oportunidades de certos grupos no mercado de trabalho, tal qual se apresenta. Desde os anos oitenta do sculo passado tem vindo a crescer uma orientao para a criao de emprego, em que o apoio pblico se dirige criao das prprias entidades empregadoras e dinamizao de oportunidades locais. Trata-se do que, noutro contexto, chammos o territorialismo como mtodo de promoo do desenvolvimento (Pedroso, 1997) e deu origem as polticas pblicas de apoio a iniciativas de desenvolvimento local. Atravs da sua promoo visa-se resolver problemas de financiamento (surgem apoios favorveis ao investimento gerador de emprego, em particular de pequena dimenso), de informao (surgem campanhas de informao para a existncia de oportunidades no aproveitadas) ou de incapacidade de organizao (intervm-se, no plano institucional, no apoio organizao de grupos potencialmente geradores de iniciativa) (cf. Coffey e Polse, 1985). A credibilidade das iniciativas de desenvolvimento local passa por que os apoios gerem entidades perenes (Comisso Europeia, 1997: 33), cuja vida se estende para alm de um dado programa de aco. A maneira como intervm leva a que seja possvel que os seus beneficirios finais os desempregados se vejam a si prprios, nelas, apenas como empregados, porque agem a montante, informando, organizando, investindo. Mas tambm neste caso se trata de uma situao de transio, na medida em que pelo perodo de interveno, o emprego gerado est dependente do apoio obtido. Ou seja, das actividades ocupacionais s iniciativas de desenvolvimento local, aquilo a que assistimos criao de um mercado de emprego de transio, condicionado pelo carcter temporrio das intervenes, ainda que visando a emancipao em relao a estas e que se expressa em diversas medidas, que se sistematizam no quadro 1.5.
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Quadro 1.5. mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para a transio entre o desemprego e o emprego Obstculo integrao plena no mercado de mbito de aco trabalho Perda de competncias sociais Desvalorizao curricular Actividades ocupacionais Estgios Profissionais Empregos de transio Propriedade social associada privao de Apoios ao emprego (por conta prpria ou emprego por conta de outrem) Falta de capacidades e Financiamento Apoio ao recursos locais emprego Informao Organizao investimento gerador de
Campanhas de informao Apoio a iniciativas de desenvolvimento local
1.5. Os universos do emprego perifrico 1.5.1. Os riscos sociais da precariedade A histria das sociedades modernas define dois perodos que so frequentemente analisados por recurso a classificaes dicotmicas (industrial/ps-industrial; fordista/psfordista, etc.). Parece adequado descrever duas eras na era moderna. Na primeira, as sociedades secularizaram-se, a indstria pesada desenvolveu-se, o Estado-nao afirmouse, as democracias surgiram. Na segunda, os servios so o motor do desenvolvimento econmico, o hedonismo ganha terreno, surgem novas entidades supranacionais. A esta ltima, Zigmunt Bauman chamou modernidade lquida (Bauman, 1999): uma era em que o poder no pretende subordinar mas fugir e evitar compromissos, responsabilidades, laos, relaes de confiana e lealdade. Uma era que, quando aplicada ao trabalho, gera o risco de desaparecimento da ideia de longo prazo que se projecta, como Sennett (1998) referiu, na diminuio do poder de integrao social da relao de trabalho. Do ponto de vista social, este fenmeno facilitado pela distncia progressiva das opinies pblicas em relao ao trabalho organizado, tornando-as tolerantes, quando no predispostas a aceitar formas de prestao de trabalho que pareceriam inaceitveis, nas suas sociedades, algumas dcadas antes. Traa-se, alis, de modo cada vez mais firme, uma fronteira tica entre o trabalho no socialmente aceite (o trabalho no digno), punido por regulao internacional e legislao nacional e o restante. A maior represso do eticamente inaceitvel vai de par com a abertura fragmentao das restantes formas de prestao de trabalho e com as dificuldades dos movimentos sindicais. Neste perodo as reestruturaes empresariais so profundas (Pedroso, 2005a, b): o trabalho perde visibilidade e a empresa estilhaa-se num conglomerado que trabalha para
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uma marca; o sistema de concorrncia entre empresas produtoras de um bem ou servio transforma-se na cadeia de gesto de marcas concorrentes; no mesmo produto final renem-se componentes produzidas em diversas partes do mundo, obedecendo, segundo a vantagem competitiva dos seus fabricantes, aos mais exigentes ou aos mais degradados padres de trabalho; o consumidor pretende negcios fabulosos (Reich, 2002), desvalorizando o custo social, inclusive para si prprio, dessa opo. A modernidade lquida gera, usando agora as palavras de Ulrich Beck, a economia da insegurana, em que as barreiras desaparecem, por contraposio velha economia da segurana, de barreiras bem delimitadas (Beck, 2000). Esta uma sociedade de risco (Beck, 1992) que se orienta segundo um princpio de nebulosidade da imagem do trabalho, da sociedade e da poltica. Essa nebulosidade social refora a tendncia para a segmentao dos mercados de trabalho que se vinha notando h bastante tempo, gerando uma verdadeira constelao de situaes sociolaborais por relao a estatutos (de poder ou subordinao) que levaram grande parte do sc. XX, no movimento inverso, a tornar-se razoavelmente claros. Estas tendncias exprimem a enorme complexidade de uma transio problemtica, atravessada por mltiplas contradies e fortes desigualdades sociais em que parece empurrar-se para baixo alguns dos sectores da fora de trabalho que aparentemente j teriam descolado da velha condio empobrecida em que se encontravam. As velhas clivagens mantm-se, juntando-se-lhes agora as novas. s contradies clssicas somamse as novas desigualdades da era da globalizao, entre qualificados e no-qualificados, info-includos e info-excludos, emprego estvel e emprego precrio, trabalhadores legais e ilegais, maiorias e minorias tnicas ou sexuais, etc., etc. Paralelamente, os movimentos econmicos, com deslocalizao de empresas, aumento do desemprego, fragmentao do trabalho e multiplicao dos regimes contratuais precrios, entre outros factores tem vindo a acentuar a precariedade e a contribuir para gerar novos sectores proletarizados, tanto os associados a velhas profisses do sector industrial como alguns dos que se inserem na chamada classe mdia (Esping-Andersen, 1993; Castel, 1995; Estanque, 2003, 2004, 2005). O sentimento geral de precariedade invade os cidados, um sentimento que Bauman (1999: 161) define como sendo de insegurana (de estatuto), de incerteza (quanto ao futuro) e de desproteco (de si prprio e do seu patrimnio). Essa precariedade manifestase no mercado de trabalho sob a forma da fragmentao da relao de trabalho subordinado tradicional (de durao indeterminada, apresentando garantias de carreira e de proteco social). Assim, ela tambm uma forma de privao, embora parcial do estatuto social de trabalhador, tal qual ele emergiu nas sociedades salariais. A vivncia prolongada dessa privao parcial enfraquece o poder socialmente integrador da relao de trabalho (Castel, 1995; Sennett, 1998) e, por isso, parece-nos configurar uma nova forma estrutural de expresso do problema do acesso ao mercado de trabalho. Os que vivem tal precariedade so todos aqueles que so relegados para formas atpicas de trabalho que se afastam do contrato tradicional de trabalho assalariado (Rebelo, 2004: 39-40). Entre ns, existem hoje diferentes modalidades de contrato de trabalho especial que renem estas caractersticas, expressando as trs dimenses da precariedade do trabalho que Serge Paugam (2000: 64) identificou: limitao da durao da relao de trabalho; perda da unicidade do empregador; tempo de trabalho inteiro com salrio correspondente actividade normal e permanente na empresa. Na sua feliz expresso, essa multiplicidade de formas recobre o que designa de empregos perifricos.
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Nestes, desenvolvem-se formas de integrao no trabalho distintas: a integrao incerta marcada pela insegurana quanto sua durao; a integrao desqualificada por um trabalho sem potencial de progresso profissional, inseguro mesmo que se prolongue no tempo (Paugam, 2000: 368-376). Os trabalhadores com este tipo de integrao sero, provavelmente, pouco tocados pelas medidas de educao e formao ao longo da vida e dificilmente poderemos responsabiliz-los por isso (Kovacs, 1999: 12-13; 2004: 58-60). Estes fenmenos esto tendencialmente associados a um outro, embora este possa existir de modo independente em relao a eles, o qual um dos paradoxos do fim do sculo vinte: o dos trabalhadores que auferem salrios inferiores ao limiar de pobreza. Historicamente, uma das funes do salrio mnimo era, precisamente, a imunizao em relao a este tipo de situao. Mas persistem pases em que ele no existe e outros em que o seu valor extremamente baixo. Com os modelos sociais a evolurem para desligar o salrio da sua funo de salrio familiar, h segmentos sociais trabalhadores com baixas qualificaes e famlias numerosas, por exemplo em que a vulnerabilidade a que um salrio no lhes permita chegar ao limiar de pobreza cresce, mesmo onde tal medida exista. Do ponto de vista da proteco social tm sido introduzidos em alguns pases mecanismos de apoio fiscal a Earning Income Tax Credit inglesa um exemplo que so compensaes do Estado s famlias pobres, numa lgica de workfare e procurando fazer coexistir baixo salrio mnimo (ou a sua inexistncia) com melhores condies sociais para os pobres merecedores, ou seja, as famlias em que h um ou mais adultos que trabalham. Se a proteco contra o fenmeno dos trabalhadores pobres radica, do lado social, no aperfeioamento do sistema de apoios sociais e na proteco social integrada, ela tem uma dimenso do lado da regulao do mercado de trabalho, que est associada garantia de que um trabalho deve garantir os meios adequados de subsistncia e uma outra, nas polticas activas, de promoo das qualificaes, atravs de medidas de valorizao pessoal e social que se inserem na aprendizagem ao longo da vida. Deste ltimo ponto de vista, os working poor fazem parte dos beneficirios das medidas de combate desqualificao social (ver quadro 1.3). Parece-nos que as polticas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho tm que abordar a questo do emprego perifrico. A regulao dos mercados de trabalho tem-se adaptado a ele, procurando minorar os seus efeitos sociais negativos. O encorajamento do trabalho a tempo parcial uma parte integrante do milagre holands dos anos noventa. A flexibilizao da cessao da relao de trabalho tpica compensada por um bom nvel de proteco social faz parte da flexisegurana dinamarquesa e vivamente encorajada pelo pensamento reformista e por instncias internacionais. Em grande medida, nas sociedades desenvolvidas, a tendncia parece evoluir no sentido de, conformando-nos com a nova realidade do mercado de trabalho, promover o desligamento da cidadania social por relao ao estatuto de trabalhador5 ou equiparar a proteco social conferida aos trabalhadores perifricos que dada aos trabalhadores tpicos. Na prpria Estratgia Europeia para o Emprego, na primeira gerao, o pilar da adaptabilidade continha diversas propostas nesse sentido.
Uma proposta radical nesse sentido a da abolio do subsdio de desemprego e sua substituio por um seguro obrigatrio de rendimentos (Reich, 2002), mantendo a flexibilidade no mercado de trabalho e garantindo o nvel de vida independentemente deste quando ocorra perda significativa de rendimentos. 27
Ou seja, aceitando a integrao diferencial no mercado de trabalho formal, com privao parcial do estatuto de trabalhador tpico, h um conjunto de medidas de reforma dos sistemas de proteco social que podem proteger os cidados quando o trabalho entra numa era de incerteza. Mas os empregos perifricos podero tornar-se empregos predominantes? At onde sustentvel a fragmentao da relao salarial? Pode dizer-se que o maior risco social no deriva da existncia de empregos perifricos enquanto eles forem perifricos, pelo que as polticas activas de emprego deveriam agir quando eles passam um certo limite aceite como correspondendo a uma fronteira de insustentabilidade social. Essa barreira pode estar a ser ultrapassada nomeadamente para as novas entradas no mercado de trabalho6. certo que as polticas activas tradicionais contm medidas que diminuem a tendncia para a contratao de novos trabalhadores com vnculos precrios. Os apoios contratao, por exemplo, apenas so concedidos quando o emprego ocorre com vnculos no temporrios. igualmente necessrio sublinhar que uma parte do problema (e uma parte da soluo) reside na regulao jurdica e legal do mercado de trabalho. Mas, pode haver medidas de auto-regulao do recurso a estas formas de trabalho, como ocorreu em Portugal com os falsos recibos verdes e o trabalho a tempo parcial, com a adopo de cdigos de conduta empresarial acordados com a Inspeco-geral do Trabalho por associaes sectoriais. A isto pode acrescer a monitorizao do turnover dos desempregados que acorrem aos servios pblicos de emprego (Rebelo, 2004: 156). Pode haver incentivos converso de vnculos precrios e no precrios, tal como j acontece, embora muito timidamente em Portugal no caso da contratao a termo de jovens. Trata-se, em todo o caso, de uma nova questo para as polticas activas de emprego, pelo que particularmente til que se conheam melhor as trajectrias dos trabalhadores nesta situao (Kovacs, 1998: 16), de modo a desenvolver as polticas adequadas. Mas, no quadro 1.6. procuramos desenvolver algumas das medidas adequadas ao combate perificidade social em relao ao mercado de trabalho.
Maria da Glria Rebelo (2004) refere que os trabalhadores mais atingidos pela precariedade so os tradicionalmente desfavorecidos no acesso ao emprego. Jovens, mulheres, detentores de baixas qualificaes.
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Quadro 1.6. mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para o combate ao emprego perifrico Obstculo integrao plena no mercado mbito de aco de trabalho Proporo elevada de emprego perifrico Regulao jurdica resultante da iniciativa estatal e/ou da concertao social Auto-regulao negociada pelos parceiros sociais Dissemelhana de caractersticas entre Reviso da imposio fiscal sobre o emprego tpico e emprego perifrico trabalho Flexibilizao do regime tpico (aproximao entre o regime do trabalho tpico e os das formas aceites de emprego perifrico) Simplificao de procedimentos administrativos de contratao Legalizao de regimes aceitveis de emprego atpico (ex.: trabalho domstico) Atenuao dos riscos sociais da precariedade (salrio mnimo, subsdios salariais, direito a proteco social idntica aos no precrios) Apoios converso de empregos perifricos em empregos tpicos Reduo da aceitao social do emprego Campanhas de sensibilizao pblica para perifrico as consequncias pessoais e sociais das modalidades de emprego perifrico Garantia de cumprimento da legislao do Reforo da capacidade trabalho administrativa da maquina
Aperfeioamento de mecanismos de inspeco fiscal, do trabalho e da segurana social
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1.5.2. A desregulao e a concertao: vias para a gesto da flexibilidade no mercado de trabalho O debate sobre a reforma dos sistemas de emprego, de relaes laborais e de proteco social exige um mnimo de especificao conceptual, sem a qual se correm riscos acrescidos de equvoco, antes de mais pela polissemia do conceito mais frequentemente usado, o de flexibilidade7. A polissemia do conceito de flexibilidade um facto bem estabelecido na literatura (Castel, 2001 [1995]; Boyer, 1986 e 2001; Treu, 1992; OCDE, 1994, 1999 e 2004; Lallement, 1996; Vaz, 1997; Lopes, 1998; Marsden, 1999; Supiot, 1999; Gouliquer, 2000; Nicoletti et al., 2000; Monteiro Fernandes, 2001 e 2002; Algo Consultants et al., 2002, CE, 2002; Kovcs, 2002 e 2004; Rebelo, 2002 e 2004; Correia, 2003; Wilthagen et al., 2003) que se relaciona quer com as suas mltiplas dimenses por exemplo: flexibilidade interna ou externa, numrica ou funcional, dos mercados ou das relaes de trabalho , quer com as diferentes abordagens tericas8 que usam o conceito, quer, ainda, com os problemas ligados sua operacionalizao e validade da medida dela decorrente. O debate em torno do conceito e das suas aplicaes deu lugar definio de conceitos conexos flexibilidade, adaptabilidade, flexisegurana que alargam e aprofundam a problemtica em causa. Porm, por razes ligadas ao objecto deste texto, ser aqui referido apenas o de flexisegurana, proposto por Wilthagen et al (2003). A concepo de flexisegurana , neste quadro, entendida como uma estratgia poltica que tenta, sincrnica e deliberadamente, por um lado, aumentar a flexibilidade dos mercados de trabalho, da organizao do trabalho e das relaes de trabalho e, por outro lado, aumentar quer a segurana de emprego, quer a segurana social, especialmente para os grupos fracos dentro e fora dos mercados de trabalho (Wilthagen et al., 2003: 3). Os autores consideram quatro dimenses de flexibilidade e outras tantas de segurana, que se resumem no quadro seguinte.
Neste ponto seguiremos o ensaio de Antnio Dornelas, Flexibilidade, adaptabilidade e flexisegurana (ver Dornelas, no prelo) 8 Para citar apenas as referidas por Gouliquer (2000): as teorias neo-clssicas, as abordagens marxistas ortodoxas, as teorias da economia dual e da economia segmentada e as teorias da instabilidade.
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Quadro 1.7. Dimenses da flexisegurana

Flexibilidade
Forma
Flexibilidade externa e numrica Flexibilidade interna e numrica Flexibilidade interna e funcional Flexibilidade salarial
Seguran a
Forma
Seguran a do posto de trabalho Seguran a de emprego ou da empregabilidade
Conte do
Flexibilidade em despedir e contratar Flexibilidade de hor rio de trabalho, do trabalho suplementar e do trabalho a tempo parcial Pluralidade de empregadores, organiza o flex vel do trabalho Remunera o em fun o dos resultados
Conte do
Garantia de manuten o de um dado emprego com um dado empregador Garantia de manuten o de um emprego, mesmo que com outro empregador Protec o do rendimento em caso de perda de trabalho remunerado Capacidade de combinar o trabalho remunerado com outras responsabilidades e obriga es
Seguran a do rendimento
Seguran a combinada
Fonte: Adaptado de Wilthagen et al. (2003: 4).
A investigao de Wilthagen, Tros e Lieshout, de natureza exploratria - tributria dos debates sobre a recalibragem dos mercados de trabalho - focou quatro Estados membros da Unio Europeia: a Blgica, a Dinamarca, a Alemanha e a Holanda. Em sntese as concluses dos autores so as seguintes: 1. "Cada pas tem formas especficas de segurana e de flexibilidade e esses equilbrios surgiram frequentemente h muito tempo atrs"; 2. "O debate sobre as questes da flexibilidade e da segurana intensificou-se, como era de esperar, nas duas ltimas dcadas"; 3. "O nfase posto em cada pas nas diferentes formas de flexibilidade e de segurana diferente"; 4. "Parecem estar a ocorrer tendncias semelhantes nos pases: a flexibilidade salarial, a flexibilidade funcional interna e a segurana combinada so consideradas como crescentemente importantes em todos os pases". Tais concluses so compatveis quer com a teoria dos sistemas de emprego proposta por Marsden (1999)9, quer com a reformulao da teoria das relaes salariais proposta por Boyer (2001: 4-7), em que a abordagem dual do mercado de trabalho substituda por uma concepo das relaes salariais10, em que coexistiriam trs modelos
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De acordo com a qual - em resultado da orientao para o posto de trabalho ou para a funo, por um lado, e a prioridade dada s complementaridades na produo ou na formao, por outro - existiriam quatro tipos de regras de emprego: a regra de posto de trabalho, predominante nos EUA e em Frana; a regra da hierarquia da competncia, predominante no Japo; a regra do domnio das craft skills, predominante no Reino Unido; e a regra da qualificao, predominante na Alemanha. 10 Os trs modelos de relao salarial decorreriam da posio ocupada em relao a dois eixos analticos, a formao das competncias e a organizao do trabalho: a estabilidade polivalente, antes descrita como relao salarial fordista, cuja nova designao remete para a relevncia das formas de flexibilidade interna; a relao profissional que corresponderia, grosso modo, aos modelos de relacionamento laboral baseados na atipicidade mas em que os detentores dessas posies conseguem fazer reverter a seu favor, pelo menos nalguma medida, a individualizao das relaes laborais; a flexibilidade de mercado, que corresponderia 31
durveis de relao salarial a estabilidade polivalente, a relao profissional e a flexibilidade de mercado , o que implicaria o abandono da ideia de que o emprego precrio poderia continuar a ser considerado como uma categoria de tipo excepcional e, pelo menos quase sempre, temporria. Tambm Supiot (1999) sustenta que o quadro regulatrio clssico est hoje posto em causa em vrias das suas dimenses. Em primeiro lugar, a existncia de uma forma padronizada de subordinao ter dado lugar a uma situao em que a maior autonomia operacional do trabalhador seria acompanhada, por um lado, da suavizao formal dos instrumentos de subordinao e, por outro, do aumento das presses informais, tornadas possveis pelo aumento do desemprego, pelo desenvolvimento das novas prticas de gesto e pela complexificao das relaes entre empregadores e trabalhadores, decorrente da subcontratao e do trabalho temporrio. Em segundo lugar, o paradigma das relaes laborais clssicas foi posto em causa pela alterao das relaes de poder, pela alterao das agendas dos empregadores, dos sindicatos e das administraes pblicas. Em terceiro lugar, os debates sobre a justificao e o futuro do direito do trabalho tero feito emergir trs estratgias diferenciadas, cujo grau de sucesso varivel segundo os momentos e os casos considerados, mas sem que qualquer delas seja negligencivel. De facto, no difcil encontrar traos dessas trs estratgias referidas pelo autor mencionado: a tentativa de reconfigurar o direito do trabalho nos moldes tpicos do direito civil; a desconexo do social e do econmico, quer pela flexibilizao no enquadrada legalmente, quer pela proclamao de direitos sociais integralmente desligados da insero econmica dos cidados a quem so atribudos; a procura de alternativas, baseadas nas transformaes econmico-sociais em curso, mas respeitadoras dos imperativos democrticos que estiveram na origem do direito do trabalho. O efeito conjugado destas transformaes da relao salarial fordista nas quais se contem o que Castel chamou a desestabilizao dos estveis (2001: 524) mas que vo bem alm disso ter diminudo a capacidade de proteco tradicionalmente oferecida pelo direito do trabalho, criando uma zona cinzenta entre trabalho subordinado e trabalho independente e favorecendo a decomposio do estatuto profissional fordista, designadamente pela pluralizao dos estatutos profissionais (Supiot, 1999: 297). O entendimento de que tero passado a coexistir uma pluralidade de estatutos profissionais no questiona apenas a ideia, central em muita da legislao laboral portuguesa, de que h um modelo tpico de relao laboral e, portanto, se justifica um modelo igualmente tpico de contrato de trabalho sendo todos os outros excepes mais ou menos distantes do modelo de referncia. A questo da pluralizao dos estatutos profissionais coloca tambm um desafio relevante, quer para a avaliao dos modelos de flexisegurana em uso, quer para a definio das escolhas possveis e desejveis de regulao dos mercados de trabalho. Colocada nestes termos, a escolha dilemtica entre promover a integrao pelo emprego ou limitar a explorao decorrente da degradao crescente da qualidade deste (Van Parijs, 1999: 271ss.), ganha uma centralidade que no parece que esteja a ser-lhe inteiramente reconhecida.
s relaes de emprego subordinado de tipo precrio ou, se se preferir, ao que, nas tipologias duais, se fazia derivar da flexibilizao externa.
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No fcil estruturar uma resposta inovadora, que parta da constatao da coexistncia duma pluralidade de lgicas de relacionamento salarial para as moldar de modo a prevenir a pobreza, desenvolver a educao e a formao, a promover a insero no mercado de trabalho, a promover a reforma do Estado-providncia com base numa lgica de activao, a reduzir o fosso dos rendimentos e da repartio da riqueza (Merkel, 2004: 25-31). Tal corresponderia ao cenrio de um novo Ssifo escalando uma nova montanha, de caminhos mais complexos e porventura mais difceis do que os anteriormente subidos. Ou seja, a uma nova estratgia capaz de abandonar dois traos do passado no presente, substituindo-os por respostas adequadas aos riscos e s possibilidades do presente do futuro. Primeiro, abandonando o dilema que persiste direitos adquiridos ou flexibilidade a favor de um novo compromisso centrado na negociao das modalidades de flexisegurana e de regulao da questo salarial contempornea. Segundo, substituindo a dualidade de lgicas de relacionamento concertao social no topo do sistema, pluralismo competitivo nos sectores e nas empresas por um relacionamento bi e tripartido capaz de coordenar a mudana das relaes laborais desde o topo do sistema ao interior das empresas e que seja mais sensvel s mudanas sociais e econmicas do que aos ciclos polticos Mas constitui, parece, a melhor alternativa face aos dois outros hipotticos cenrios. O segundo o cenrio da desregulamentao legal, da reduo unilateral da proteco social, da manuteno das caractersticas actuais das polticas de mercado de trabalho. O terceiro, baseia-se na descrena quanto s possibilidades de uma reforma modernizadora da legislao laboral, faz da defesa dos direitos adquiridos dos trabalhadores tpicos a anttese e o fundamento da sua recusa de negociar a adaptabilidade. a opo pelo primeiro cenrio realizvel? S parecem existir quatro elementos de resposta razoavelmente seguros. Primeiro, que um tal cenrio nem se pode concretizar apenas pelo uso da lei, nem pode dispensar a inovao legislativa. Segundo, que qualquer dos sujeitos da concertao social tem poder bastante para bloquear ou limitar drasticamente a aplicao das reformas inerentes a qualquer dos cenrios. Terceiro, que nenhum dos trs actores neocorporativos dispe do poder e dos instrumentos para a realizar sozinho. Quarto, que a renovao dos modos de regulao das relaes laborais, da empregabilidade e da proteco social podem, com utilidade, inspirar-se na avaliao das experincias que se conhecem, dos mas que sero, antes de mais, o resultado da vontade e da capacidade de transformao da situao actual de que o Estado, as confederaes patronais e as confederaes sindicais derem provas.
1.5.3. O trabalho de facto invisvel Do ponto de vista do acesso ao mercado de trabalho, h um segmento perifrico que tende a ser socialmente invisvel porque depende do seu confinamento a uma esfera exterior ao espao pblico. O que pode ocorrer por ser alegal ou ilegal. Contudo, mesmo no primeiro caso, tem consequncias sociais perversas, quer do ponto de vista dos
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indivduos, marginalizados dos direitos associados ao trabalho, quer do ponto de vista da colectividade, a que so subtrados impostos e contribuies sociais. O trabalho informal remete para as dificuldades do Estado na produo ou na imposio do cumprimento das leis. Um estudo recente feito para a UE sugere, por isso mesmo, que o elemento-chave na estatgia de combate ao trabalho invisvel a confiana nas instituies pblicas (Renooy et al., 2004: 188), dado que a mudana da percepo social da indesejabilidade a confiana na capacidade do Estado para a impedir so primeiros passos necessrios no combate ocorrncia de determinada forma de trabalho. O fenmeno no deve ser visto apenas do ponto de vista da garantia do cumprimento da regulao do trabalho. O Estado tem outros mecanismos de represso da sua ocorrncia. O combate evaso fiscal e fraude nas prestaes sociais so exemplos de domnios em que o reforo da capacidade da administrao tem efeitos positivos na formalizao do trabalho, ao mesmo tempo que produzem outros efeitos positivos na colectividade. A entrada oculta no mercado de trabalho configura situaes de participao neste desprotegidas de relao jurdica adequada, ou dela desprovida de todo, que a enquadre e tambm desmunida de qualquer proteco social correlata da situao de trabalhador. Isto , este trabalho situa-se em zonas de excluso da estrutura normativa laboral (Ferreira, 2003), com todas as consequncias sociais da decorrentes. A privao do acesso aos direitos no trabalho pode ocorrer sob a forma de trabalho informal em empresas formais (trabalho no declarado ou trabalho ilegal, como o dos imigrantes ilegais ou o trabalho infantil) ou sob a forma de trabalho no sector informal da economia. Pensa-se, por vezes, que o fenmeno se limita a um espao exterior s nossas sociedades, mas as estimativas da sua dimenso apontam para que tenha um peso entre os 7% e 16% do PIB da Unio Europeia e que tenha crescido desde os anos setenta do sculo passado, variando entre os 10 e 28 milhes de empregos, e que 7% a 19% do emprego total possa ser no declarado11, embora a sua quantificao seja, por natureza, difcil. Este trabalho espraiar-se- por diversas actividades econmicas em que no se encontra a relao tpica laboral empregador-assalariado (como em diversos subsectores do comrcio, dos servios de proximidade ou do trabalho domstico), actividades em que predominam os laos familiares, formas de trabalho (nomeadamente de produo industrial) domstico. O trabalho informal uma expresso mais grave da precariedade social, que atinge o seu ponto mximo de gravidade nas formas de trabalho ilegal. Estas, entre ns, tm uma manifestao relativamente recente no trabalho ilegal de imigrantes, que se alimenta do estatuto de residncia destes e contribui para a sua perpetuao, mas tm uma manifestao ancestral no trabalho infantil. A realidade do trabalho infantil espelha bem as dificuldades de visibilizar socialmente o fenmeno, dado que foi nas pocas em que teve maior incidncia e gravidade que a sua existncia foi mais veementemente negada. Apenas quando a tentativa
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Conferir, a este respeito, M. Leonard: Invisible work, invisible workers: The informal economy in Europe and the US (Basingstoke; Macmillan Press, 1998); idem, Coping strategies in developed societies: The workings of the informal economy, Journal of International Development (Chichester), vol. 12, n. 8, nov. 2000; Comission europenne: Communication de la Commission sur le travail non declare (Bruxelles), COM (98) 219.ver: Observatoire europen des relations industrielles en ligne: Commission targets undeclared work, site Web: http://www.eurofound.ie/1998/04/Feature/EU9804197F.html; in : Travail dcent et conomie informelle, Confrence Internationale du Travail 90. sesso 2002.
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de negao da realidade foi superada se pde ter uma aproximao sua dimenso: um inqurito realizado em 1998, determinou que 4,0% dos menores exerciam uma actividade de natureza econmica, na semana de referncia, quer fazendo-a no mbito de uma empresa, negcio ou explorao agrcola familiar, quer trabalhando para um patro, ou seja, como trabalhador por conta de outrem. Este valor permitiu aos autores do estudo estimar em 43 07712 o nmero de menores com 6 a 15 anos nessas condies e nas duas situaes referidas (MTS, 2000: 99). O combate s formas ilegais de trabalho segue as mesmas estratgias do combate forma visvel dos empregos perifricos (referida no quadro 1.5), agravada pela punio dos ilcitos penais e, no que se refere s crianas, com a especificidade de se dever desenvolver estratgias especficas que se inserem na famlia das medidas de apoio transio de jovens entre a educao e o emprego (referidas no quadro 1.2).
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O Inqurito foi efectuado em simultneo aos encarregados de educao e aos menores. Verificou-se que existia uma discrepncia entre os valores indicados em cada uma das situaes anteriormente referidas. Por exemplo, a categorizao do que se pode designar por desempenho de uma actividade econmica foi referida por 43.000 dos menores inquiridos, sendo somente 18.000, quando a fonte se reporta aos encarregados de educao. 35
Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego
O modelo social europeu tem vindo a ser fortemente discutido h dcadas e a sua viabilidade debate-se com a necessidade e diferentes propostas de reforma, que naturalmente se reflectem nas polticas de emprego, mesmo quando delas j no partem. Neste captulo referem-se dois processos a Estratgia para o Emprego da OCDE e a Estratgia Europeia para o Emprego, promovida pela Unio Europeia de importncia maior para a configurao das polticas de emprego, quer por serem geradas em quadros institucionais em que Portugal participa, quer pelas interelaes que entre eles existem. Estas estratgias so abordadas separadamente, ocupando-se a primeira seco da Estratgia para o Emprego da OCDE e das respectivas recomendaes. A segunda seco comea por propor uma caracterizao sumria da Estratgia Europeia para o Emprego (EEE), relembram-se as circunstncias em que foi criada e a forma como se foi transformando ao longo da sua existncia e prope-se uma interpretao das tenses a que est actualmente sujeita. De seguida, sintetizam-se as recomendaes feitas a Portugal desde o ano 2000, apresentam-se indicadores de avaliao da situao de Portugal por comparao com a mdia comunitria e um conjunto de Estados-Membros especialmente relevantes para o efeito e avaliam-se aquelas recomendaes luz desses indicadores. Na terceira parte comparam-se as duas estratgias, para, na quarta parte, se apresentar uma sntese das concluses retidas.
2.1. A Estratgia para o Emprego da OCDE A OCDE , como se sabe, uma agncia de coordenao de orientaes dos pases que a integram, sem dotao oramental prpria, e sem meios para exercer qualquer aco sancionatria directa, mesmo perante a deteco de problemas srios na aplicao das recomendaes aprovadas. A chamada estratgia para o emprego, desenvolvida no seu mbito, remonta a decises ministeriais de incios dos anos 90 do sculo passado, dando origem a diversas publicaes, no quadro dos inquritos econmicos, e algumas avaliaes. O elevado desemprego e em particular o desemprego estrutural, foi desde o incio dos anos 90 considerado, pela OCDE, sintomtico da incapacidade de adaptao das economias mudana (OCDE, 1994), advogando esta que a performance do mercado de emprego s melhora se forem ultrapassadas situaes como a instabilidade do ambiente macroeconmico e abandonadas polticas macroeconmicas inadequadas. A forte reduo s barreiras comerciais, o desenvolvimento das novas tecnologias em todo o seu potencial e a criao de um ambiente favorvel s empresas e ao negcio privado, so desde ento os objectivos centrais da OCDE no que respeita ao emprego. Ou seja, os pases que nela participam foram chamados a pr em prtica polticas macroeconmicas tais que
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encorajem quer o crescimento quer a sua conjugao com boas polticas estruturais que o tornem sustentvel, isto , no inflacionrio (Casey, 2004: 333), sendo esta uma condio necessria, embora no suficiente, para uma performance bem sucedida do emprego, j que enquanto as polticas macroeconmicas ms do sempre resultado a ms performances econmicas, boas polticas macroeconmicas no garantem, por si ss, uma boa performance econmica global (OCDE, 1994: 28).
2.1.1 As orientaes da OCDE As grandes linhas a que tm obedecido as recomendaes da OCDE tm-se mantido, de um modo geral, desde o incio dos anos noventa do sculo passado at agora. Em sntese, essas orientaes so as seguintes (Casey, 2004: 334): 1. Polticas macroeconmicas e estruturais que encorajem o crescimento sem inflao; 2. Criao e difuso de know-how tecnolgico; 3. Aumento da flexibilidade do tempo de trabalho; 4. Facilidade na criao e expanso de empresas; 5. Flexibilizao dos custos salariais de acordo com condies locais e nveis individuais de qualificao; 6. Reformas na segurana do emprego, ou seja, reduo da legislao de proteco do emprego (LPE); 7. Reforo das polticas activas do mercado de emprego e da sua efectividade; 8. Desenvolvimento das qualificaes da fora de trabalho atravs de mudanas extensivas nos sistemas de educao e formao; 9. Reformas dos benefcios e sistema de impostos do desemprego para que a equidade no seja atingida custa dos mercados de emprego eficientes; 10. Reforo da competitividade do mercado de produtos para reduzir tendncias monopolistas. A situao do emprego e as suas perspectivas perante o actual cenrio de globalizao tm sido abordados pela OCDE colocando a acento tnico nas polticas activas e inserindo o problema no quadro mais geral do crescimento econmico e da dinamizao dos mercados. No entanto, a OCDE reconhece a especificidade dos pases europeus, fazendo at referncia particular aos pases nrdicos. A agncia assinala, por exemplo, a convico que prevalece, pelo menos numa parte dos pases europeus, de que o alargamento das desigualdades salariais uma forma inaceitvel de promover o emprego. claro que a referncia a estes casos que remete implicitamente para modelos como os da Finlndia, Sucia ou Dinamarca tem subjacente o reconhecimento de que nem sempre os bons resultados macroeconmicos so coincidentes com a liberalizao generalizada. Mas o que se sublinha que os pases-membros tero de estimular as medidas activas de emprego e as polticas educativas e de formao profissional como meio de responder s condies de crescente competitividade das economias (OCDE, 2004). Ou seja, o reconhecimento tcito de que algumas economias do norte da Europa mantm uma elevada
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competitividade e um Estado-providncia forte no se traduz em qualquer tentativa de realar esses exemplos como benchmarking ou modelo a seguir. Eles so vistos antes como casos que obrigam a ponderar o efeito das condies locais ou nacionais dos mercados e das especificidades das populaes. Os dois ltimos relatrios disponveis Perspectves de l Emploi de lOCDE, 2004 e 2005 incluem indicaes do que poder vir a ser a alterao da Estratgia para o Emprego da OCDE, o que pode ocorrer em 2006. Em 2004 os aspectos mais importantes que so assinalados abordam os seguintes temas: as remuneraes e fixao de nveis salariais e os horrios e tempos de trabalho; as polticas de proteco do emprego e reformas da LPE; a educao e formao profissional; e o problema do emprego informal. No relatrio de 2005 so analisadas questes como: o ajustamento dos mercados de emprego; o problema da supresso do emprego resultante dos encerramentos e deslocalizaes; as disparidades regionais e o fenmeno da mobilidade; incentivos financeiros criao de emprego; e a performance dos servios pblicos de emprego (SPE). Entre estes aspectos destacamos apenas alguns que nos permitem sintetizar as principais preocupaes dos pases da OCDE, chamando ateno em particular para o problema do acesso ao mercado de emprego. As orientaes dirigidas alterao do sistema de impostos e da segurana social chamam a ateno para os efeitos destes no desemprego e nos sistemas de compensao afins, tais como as situaes de reforma antecipada. Pretende-se a reforma do desemprego e sistemas de benefcios a ele ligados e suas interaces com o sistema de impostos tais que os objectivos de equidade fundamentais das sociedades sejam alcanados por forma a evitar efeitos negativos no funcionamento eficiente dos mercados de emprego. A OCDE particularmente especfica nas recomendaes que implicam cortes dos subsdios de desemprego e da sua durao, estreitamento da elegibilidade e reforo da oferta de emprego, restringindo o acesso e a generosidade de tais subsdios. Apesar disso, reconhece que os cortes no deverem ser ilimitados, pois devem manter-se acima de um nvel de pobreza abaixo do qual as pessoas no podem cair (Stanton, 2002), embora sem especificar a definio dessa linha. Na reavaliao efectuada em 2004, a OCDE volta a sublinhar que uma regulamentao menos severa no que respeita proteco do emprego pode facilitar a contratao por parte do empregador, advogando que esta melhorar as possibilidades de acesso ao emprego, em especial por parte dos jovens e das mulheres. Todavia, reconhece que o mais fcil despedimento por parte dos empregadores fortalece os medos relativos ao trabalho precrio junto dos trabalhadores em idade activa e particularmente dos trabalhadores mais idosos. Refere-se a, ainda, que em alguns pases que flexibilizaram as disposies que regulamentam o trabalho temporrio e outras formas de trabalho irregular, estas alteraes originaram um aumento do recurso ao trabalho irregular, sob formas que nem sempre so as escolhidas pelos respectivos trabalhadores (OCDE, 2004). Um mercado de trabalho flexvel e eficiente a principal chave com que a OCDE tenta promover economias no-inflaccionistas e o crescimento do emprego. Duas das reas em que quer ver introduzidas medidas para maior flexibilidade so os salrios e a proteco do emprego. Na primeira dimenso, os governos devem procurar tornar os custos salariais e do trabalho mais flexveis, removendo as restries s condies locais e aos nveis diferenciados de qualificao, em particular entre os trabalhadores mais jovens, e na segunda proposta uma orientao mais liberal e menos proteccionista, como vem acontecendo desde h cerca de quinze anos. A preocupao com a rigidez legislativa e as presses para flexibilizar a LPE fundam-se no argumento de que a legislao
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proteccionista, alm de restringir a flexibilidade e o poder de despedimento dos empregadores, isto , de inibir a capacidade competitiva das empresas, no responde eficazmente aos desejos de estabilidade e segurana do trabalhador. Apontam-se dados indiciadores de que os pases com mais proteco contra os despedimentos so muitas vezes aqueles em que os sentimentos de insegurana so igualmente mais elevados (Portugal apontado como um exemplo). Mas, acima de tudo, destaca-se a necessidade de encontrar um ponto de equilbrio entre a LPE e as taxas de emprego desejveis para diferentes categorias da populao, afirmando-se que os jovens e as mulheres de idade activa so mais directamente atingidos que outros grupos pelos problemas que se colocam entrada no mercado de trabalho, enquanto as diferenas de rigor na sua aplicao entre os empregos permanentes e os temporrios podem contribuir para o aumento destes entre a populao jovem e/ou pouco qualificada (OCDE, 2004: 67). A legislao protectora do emprego fundamenta-se em preocupaes com o bemestar dos trabalhadores no sentido de lhes garantir uma segurana face arbitrariedade do mercado de trabalho e, por outro lado, na ideia de que as restries contra os despedimentos obrigam a maior responsabilidade social por parte das empresas. Face a isto, uma das orientaes da OCDE vai no sentido de se criarem dispositivos que permitam conjugar os interesses dos trabalhadores e das empresas, nomeadamente promovendo acordos em torno da criao de uma espcie de seguro de desemprego em que as empresas desempenhem um papel de seguradoras e/ou banqueiras, atravs de contratos individuais (contrats privs) em que o trabalhador aceite um salrio mais baixo tendo como contrapartida a garantia de que, em caso de despedimento pode manter uma parte do salrio, isto , continuar a assegurar uma certa continuidade nos seus dividendos entre perodos de emprego e de desemprego (OCDE, 2004: 99). Os nveis de pagamento ao trabalhador seriam ainda estabelecidos em funo do prazo de aviso prvio indicado pelo empregador, sendo que quanto mais longo fosse esse prazo mais o dividendo a receber seria ajustado em baixa e vice-versa, procurando uma relao ptima entre os nveis das prestaes e os prazos de pr-aviso, em caso de choques de produtividade negativos. Esta sugesto, sendo destinada a acordos individuais, aparece desinserida da negociao colectiva e da representatividade sindical, aspecto igualmente abordado no relatrio de 2004. Embora o problema da responsabilidade dos sindicatos e empregadores, e de um modo geral as referncias ao dilogo e negociao entre parceiros sociais sejam escassas por parte desta instncia, a questo sindical e das convenes colectivas abordada em conjugao com a fixao dos salrios. Os dados utilizados revelam uma crescente diminuio da taxas de sindicalizao na maioria dos pases da OCDE entre finais dos anos 70 e a actualidade, sendo que aumentaram sobretudo em quatro pases (Blgica, Dinamarca, Finlndia e Sucia) nos quais vigora o chamado sistema Gand, um mecanismo que atribui aos sindicatos a gesto dos subsdios de desemprego. Verifica-se, por outro lado uma crescente dissociao entre as taxas de sindicalizao e a cobertura das convenes colectivas, sendo que os casos em que h correspondncia entre as duas tendncias correspondem a pases em que os sindicatos possuem um mbito principalmente empresarial e no sectorial. Outro aspecto em anlise refere-se coordenao e grau de centralidade ou descentralizao das convenes colectivas, sublinhando-se a importncia dos efeitos na preservao da paz social enquanto vigoram os acordos, discutindo-se tambm os problemas suscitados pela necessidade de compatibilizao entre a efectividade dos acordos colectivos e os efeitos de acordos centralizados que, em alguns pases, resultam na sua escassa aplicao por parte dos decisores no seio das empresas. Em todo o caso esta matria perspectivada sobretudo
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como factor estruturante da evoluo dos nveis salariais e suas consequncias na performance mais geral da economia e da produtividade. O objectivo de alargamento da flexibilidade do tempo de trabalho tem na verdade sido perseguido em muitos dos pases da OCDE onde os horrios atpicos de trabalho (com um aumento do trabalho em part-time e em diferentes horrios) se expandiram notoriamente. No entanto, como resultado disso, alguns tipos de horrios e regimes laborais pautados pela instabilidade, no s tornam ainda mais difcil conciliar a actividade profissional com a vida familiar (trabalho nocturno, aos fins-de-semana ou longe de casa, etc.), como facilitaram condies de abuso e violncia psicolgica nos segmentos mais precrios, em especial nas situaes de ilegalidade e de sub-emprego. Desta forma, alguns dos esforos desenvolvidos para aumentar a taxa de emprego, particularmente nalguns grupos, tm uma relao problemtica com os objectivos declarados de facilitar a articulao da vida profissional com a vida familiar. A reavaliao feita em 2004 adopta por vezes um registo em que se nota preocupao com a precariedade, sugerindo-se que necessrio questionar os custos e vantagens das medidas que visam exclusivamente o trabalho irregular em relao s reformas respeitantes ao emprego regular. Estas orientaes visam a procura de algum equilbrio entre, por um lado, a proteco contra os despedimentos, associada a sistemas de indemnizao do desemprego e a servios eficazes de regresso ao emprego, mas, por outro lado, no deixam de considerar a importncia do jogo da concorrncia nos mercados de produtos, ou seja prope-se uma estratgia destinada a conciliar a necessidade de um dinamismo acrescido do mercado de trabalho e a necessidade de segurana no emprego e no salrio (se bem que a segurana, tal como proposto, resulte sobretudo do aumento da oferta e da restrio legislao laboral proteccionista). A insistncia para que os governos reformem as medidas de segurana no emprego que dito inibirem a expanso do emprego no sector privado passa pela necessidade de um alargamento do leque salarial, e portanto das desigualdades, elemento considerado necessrio para estimular o acesso ao emprego dos mais qualificados. As desigualdades salariais e a formao contnua ao longo da vida so, portanto, perspectivadas em articulao com a inovao tecnolgica e a competitividade. A perspectiva da OCDE assenta no pressuposto de que o progresso tcnico motivou o recurso ao trabalho qualificado em prejuzo do trabalho no-qualificado. Facto que evidencia a existncia de uma relao com comportamento inverso entre os objectivos do emprego e os da equidade. Nesse sentido, a formao ao longo da vida pode apresentar-se como um meio eficaz para aumentar as perspectivas de emprego a longo prazo, atenuando o dilema entre os objectivos de emprego e os da equidade. Est patente que, em condies iguais, os trabalhadores que obtiveram uma formao mais avanada tm mais possibilidades de conservar o seu emprego que os seus colegas que no possuem formao. Ou seja, a formao poder mostrar-se benfica, em especial no caso dos trabalhadores com salrios baixos, vulnerveis e que, muitas vezes, passam do emprego para o desemprego ou para a inactividade. O acesso a qualificaes mais avanadas visa melhorar a capacidade e a vontade dos trabalhadores prolongarem a sua vida profissional activa. Segundo a OCDE, torna-se, por isso, importante reflectir sobre o papel dos diferentes mecanismos de cofinanciamento e das medidas de incentivo ao investimento nas qualificaes dos trabalhadores com baixo nvel de instruo e outras categorias sub-representadas.
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2.1.2. As recomendaes da OCDE Os ltimos relatrios de avaliao parecem menos optimistas dos que os anteriores. Na avaliao realizada em 1999 realava-se a correco das orientaes precedentes, considerando-se que os pases que agiram melhor para atingir ou manter boas condies no mercado de emprego foram os que adoptaram as reformas mais abrangentes, na linha da Estratgia da OCDE para o emprego (OCDE, 1999: 11), havendo alguns que adoptaram medidas idnticas mesmo antes dessas recomendaes. Porm, o relatrio de 2004, embora sublinhando que aqueles que aplicaram em larga escala a Estratgia da OCDE para o emprego registaram melhores resultados a nvel da melhoria das capacidades do seu mercado de trabalho, reconhece, porm, que tempo de reavaliar as orientaes perseguidas luz da recente experincia e dos futuros desafios. Assume-se que, apesar das projeces positivas, que prevem uma reduo dos nveis de desemprego ao longo dos prximos dois anos, a taxa de desemprego manter-se- e, em vrios pases, ainda mais elevada do que j era nos anos 1970 e 1980. No mesmo documento reconhece-se que as desigualdades salariais se aprofundaram, mas estabelece-se relao positiva entre estas e a situao do mercado de trabalho, sendo afirmado que frequentemente nos pases em que estas disparidades se acentuaram que a evoluo do emprego mais favorvel (OCDE, 2004) 13. Todavia, reconhece-se que se est longe desse objectivo visto que, em mdia, na zona da OCDE, cerca de 35% da populao em idade activa no tem emprego. Existem, contudo, importantes disparidades entre diferentes pases que se escondem por detrs desse valor mdio, como por exemplo, uma taxa de no-emprego inferior a 30% na Amrica do Norte, na Inglaterra e na Sua, subindo para mais de 40% na Blgica, na Europa Central e Oriental, na Grcia, na Itlia, no Mxico e na Turquia (OCDE, 2004). No relatrio de 2005 refere-se que entre o perodo entre 1990 e 2000 as actividades fabris fortemente submetidas concorrncia apenas representaram 4% do total dos postos de trabalho nos pases da OCDE. Estes trabalhadores levam mais tempo a encontrar novamente trabalho, comparativamente com trabalhadores de outras reas, e sofrem baixas salariais mais importantes. Isto deve-se ao facto de, relativamente a outras categorias de trabalhadores desempregados, aqueles que so vtimas de supresses de empregos relacionadas com a evoluo dos intercmbios so geralmente mais idosos, tm um menor grau de formao e, frequentemente, possuem qualificaes que correspondem a profisses ou actividades em declnio (OCDE, 2005b: 13). Assim, as projeces efectuadas em 2005 antecipam uma melhoria limitada no plano do emprego, em 2005-2006, para o conjunto dos pases da OCDE, apontando que, tendo em ateno o quadro das tendncias actuais, existiro 36 milhes de desempregados na rea da OCDE no ano 2006, ou seja, menos 1 milho que em 2004 (OCDE, 2005b: 12). No ltimo relatrio (2005) presta-se particular ateno ao problema da supresso do emprego e do encerramento de empresas. Refere-se que as mltiplas facetas da mundializao aumento das importaes, fluxos de investimento directo no estrangeiro (por vezes ligado s deslocalizaes da produo) e afluxo de imigrantes contriburam, recentemente, para a crescente insegurana do emprego em inmeros pases da OCDE (OCDE, 2005b: 12). Noutros pontos assumido de modo mais explcito que a liberalizao pode introduzir mudanas que reduzem o bem-estar de certas pessoas ainda
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No quadro europeu posto em causa que haja relao estatisticamente verificvel entre a desigualdade salarial e a boa performance econmica e do mercado de trabalho. Isto mesmo concludo pelo relatrio anual da Comisso Europeia sobre o emprego na Europa, referente a 2005 (ver CCE, 2005).
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que melhore a produtividade e o rendimento em geral, em particular podem diminuir os salrios reais de certos grupos de trabalhadores aps a reduo das barreiras comerciais, especialmente entre trabalhadores cujas especializaes so especficas de sectores submetidos concorrncia das importaes (OCDE, 2005b: 30). No obstante o reconhecimento implcito dos potenciais efeitos destrutivos da liberalizao global, ao colocar um maior enfoque na questo da supresso do emprego e nas migraes, resultante em boa medida das deslocalizaes e encerramento de empresas, o mesmo documento insiste, todavia, naquela que , afinal a grande orientao subjacente s orientaes dominantes na OCDE, ou seja, a estratgia de activao e reconverso permanente do emprego, atravs do reforo da concorrncia: A integrao rpida de um certo nmero de economias de baixos salrios no sistema de trocas mundial, ao modificar a diviso internacional do trabalho, incide na maior parte dos pases da OCDE em perdas de empregos em certas indstrias, mas as possibilidades de emprego noutros sectores so em geral suficientemente melhoradas para evitar uma degradao do emprego global (OCDE, 2005b: 37). Assim, considera-se que o xito desta estratgia a principal via capaz de promover a reconverso dos trabalhadores com experincias de trabalho ligadas a actividades em declnio, direccionando-as para o desempenho de actividades em expanso, embora ressalvando que tais medidas devem ser aplicadas com muito cuidado, em especial no caso de trabalhadores mais velhos (OCDE, 2005). Os desafios que o envelhecimento da populao constitui para o crescimento e o nvel de vida ocupam, presentemente, um lugar importante na agenda das reformas da OCDE. A melhor resposta a estes desafios , prope-se, criar mais e melhores empregos direccionados, nomeadamente, a pessoas que se encontram em desvantagem perante o mercado de trabalho e mais afectadas pelo desemprego e pela inactividade. No relatrio de 2004 defende-se, de forma mais clara do que nos anteriores, a necessidade de melhorar o emprego com particular ateno aos objectivos sociais. Apela-se para a importncia dos governos estarem atentos segurana do emprego e propem-se trs grandes medidas: a) assegurar proteco social adequada; b) melhorar a articulao entre a vida profissional e a vida familiar; c) promover maior equidade, de acordo com as condies nacionais. A metodologia proposta no quadro das ltimas recomendaes, assume, assim, que algumas medidas colocam um desafio na rea da proteco social. Esse desafio consiste, porm, em posicionar as medidas passivas de proteco social ao desemprego no quadro das clssicas orientaes liberais daquela instncia. Por exemplo, insiste-se na necessidade de reduzir a importncia monetria e a durao do tempo de pagamento dos subsdios de desemprego, o que, na ptica da OCDE, far com que se torne mais interessante trabalhar do que continuar a receber os referidos subsdios. Nas reformas do sistema fiscal e de segurana social, chama-se a ateno para a necessidade de distinguir entre as medidas que so eficazes e aquelas que no o so, recordando a importncia das interaces com o salrio mnimo. Nesta mesma linha, sustenta-se que dificultar o acesso a benefcios sociais pode evitar que as pessoas aptas para o trabalho se retirem do mercado de trabalho, e acrescenta-se que adoptar uma lgica mutualista a nvel das penses poder ajudar a conciliar os objectivos de emprego e de proteco social. Para que estas medidas possam favorecer o retorno ao emprego, apela-se ao papel das instituies de emprego, particularmente no caso das baixas por doena, invalidez e nos casos de famlias mono-parentais. neste campo que se afirma que as medidas destinadas a favorecer o emprego podero motivar o retorno ao mercado de trabalho dos beneficirios dos subsdios sociais.
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A gesto dos subsdios a forma considerada privilegiada para ajudar as vtimas da concorrncia das importaes e das deslocalizaes, promovendo tambm objectivos de igualdade e assegurando uma distribuio equilibrada dos efeitos da integrao econmica no plano internacional. No entanto, como j fora anteriormente mencionado que este subsdio no pode vir a constituir um desincentivo procura de emprego, quer se os trabalhadores cujas experincias profissionais e qualificaes no sejam adequadas aos postos de trabalho disponveis no mercado tenham que aceitar uma diminuio considervel na sua remunerao para encontrar trabalho (OCDE, 2005b: 14). O relatrio de 2005 remete-nos ainda para os desequilbrios regionais, motivados por despedimentos em massa e que justificam, na opinio da OCDE, medidas de acompanhamento e insero localizadas, devendo estas, no entanto, ser utilizadas com precauo uma vez que devem facilitar os ajustamentos adequados e ser de durao limitada. Favorecer a passagem do trabalho no-declarado para o trabalho formal constitui outro dos objectivos expressos. Identificam-se problemas, especialmente em determinadas regies da Europa do Sul, onde uma proporo importante de trabalhadores possuem um trabalho informal ou no-declarado, e/ou no declaram a totalidade do seu rendimento com a inteno de fugir aos impostos e s obrigaes sociais. Tal situao tende a potenciar a armadilha da produtividade fraca e a eroso da base fiscal sobre a qual assenta o financiamento dos bens pblicos, comprometendo sistemas educativos e proteco social. De forma a tornar mais acessvel o emprego formal, a OCDE recomenda que se apliquem eficientemente as regulamentaes existentes, o que exige uma maior fiscalizao. Esta orientao, destinada a combater o trabalho clandestino e a economia informal, parece-nos particularmente importante, muito embora de difcil aplicao. As aces concebidas para promover a integrao na economia formal exigindo, como se recomenda, do funcionamento da administrao um papel determinante deparam-se muitas vezes com lgicas perversas assentes em cumplicidades recprocas em que empregadores pouco escrupulosos e trabalhadores particularmente carenciados de recursos pactuam e alimentam a situao, por vezes tambm sob fortes presses das redes de trfico internacionais, como acontece com as migraes ilegais. A OCDE reala o carcter pluridimensional do emprego informal, o que requer o recurso a diferentes metodologias de insero. A luta contra o trabalho clandestino requer uma combinao de medidas, nomeadamente um quadro legal eficaz e meios administrativos e aces de fiscalizao implementadas por funcionrios bem pagos e por uma autoridade centralizada, que tenha em conta articulao entre a regulamentao existente, a percepo das penalizaes e o emprego informal. So ainda referidas medidas concretas como as inspeces ao local que permitam detectar imediatamente as situaes ilegtimas e criar, sempre que possvel, incentivos econmicos a declarar o nmero exacto dos assalariados ao servio das empresas. E em particular no caso das pequenas empresas apela-se a um esforo de interveno das autoridades fiscais que saiba determinar com exactido o valor acrescentado pela anlise da contabilidade: sempre que ao empregador se impem condies em funo dos seus verdadeiros benefcios e que vantagem marginal de imposio desses benefcios superior que resulta da ocultao dos salrios existe um incentivo a declarar o mximo de salrios (OCDE, 2004: 302). As recomendaes mais recentes da OCDE chamam igualmente ateno para a necessidade de avaliar as interaces entre as diversas medidas e os diferentes mecanismos. Nomeadamente, chama-se a ateno para a articulao entre os resultados em termos de emprego e a capacidade das economias absorverem os impactos negativos.
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Assim, as medidas de incentivo participao no mercado do trabalho sero mais eficazes se forem igualmente abordados os obstculos do lado da procura. Por exemplo, instaurando um ambiente macroeconmico favorvel, estimulando a concorrncia no mercado dos produtos ou suavizando as regulamentaes demasiadamente rgidas na rea do emprego so medidas que, segundo esta agncia, podem levar a que os programas de insero no mercado de trabalho obtenham mais sucesso. No caso concreto de Portugal, a OCDE (2004a, 2005) prope como principais recomendaes: 1. A melhoria dos nveis de educao secundrio e superior; 2. Prioridade qualidade da educao na sua vertente mais tcnica e de formao profissional, inclusive a componente da formao de adultos; 3. Reduo do controlo do Estado nas operaes industriais e promovendo a competitividade entre sectores como sejam os da energia, transportes, rdio e televiso e o das comunicaes; 4. Diminuir a rigidez da legislao de proteco do emprego; 5. Reforma da administrao publica; 6. Simplificao do sistema de impostos, reduzindo os custos econmicos; 7. Maior mobilidade laboral, quer geogrfica, quer intra-empresas. Tais recomendaes devem ser lidas luz do conjunto das que a OCDE dirigiu ao conjunto dos pases que participam na organizao e que esto sintetizadas no Quadro abaixo.
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Tabela 2.1. Nmero de Recomendaes para liberalizar enquanto Percentagem do Mximo Possvel14 Formao do salrio Anglosaxnicos liberais EUA Canad Austrlia Nova Zelndia Irlanda Reino Unido Dinamarca Finlndia Noruega Sucia ustria Blgica Frana Alemanha Grcia Itlia Holanda Portugal Espanha Japo 13 13 38 38 0 38 63 88 63 13 75 38 38 50 63 25 63 13 75 0 Regulamentao da proteco ao emprego 0 0 0 0 0 0 11 44 44 33 22 44 22 44 22 33 56 44 56 22 Benefcios do Ambiente desemprego e da de negcio reforma antecipada 24 0 64 12 16 12 28 8 32 23 24 0 44 15 64 38 52 46 36 38 36 69 56 46 64 50 68 62 16 31 32 46 64 35 0 65 68 73 8 31
Nrdicos social democratas Outros Europeus

corporativistas
Outros
Fonte: Casey, 2004: 336, clculos baseados em OCDE (1999).
2.2. A Estratgia Europeia para o Emprego 2.2.1. A poltica social europeia antes da Estratgia Europeia para o Emprego Em 1957, a Comunidade Econmica Europeia (CEE) decidiu, ao contrrio do que tinham feito os EUA e na sequncia do relatrio Olhim, realizado pela OIT, deixar o essencial da poltica social aos pases membros (Pochet, 2005: 39). Independentemente da avaliao que se possa fazer hoje da deciso tomada h meio sculo, deve referir-se que os seis pases fundadores dispunham de sistemas bismarckianos de proteco social. No se estranha, por isso, que, entre 1958 e 1970, a poltica social europeia tenha estado centrada na liberdade de circulao de trabalhadores, na igualdade entre migrantes originrios de outros pases da CEE e cidados nacionais nos direitos sociais e na adicionalidade das penses formadas em territrio nacional e noutro EstadoMembro.
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Quanto mais elevada a percentagem, maior a necessidade de reforma. Pases agrupados de acordo com os modelos de bem-estar capitalistas.
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Na segunda fase correspondente segunda metade da dcada de 70 e por alguns considerada a idade de ouro da poltica social europeia (Pochet, 2005) a poltica social passou a visar a melhoraria das condies de trabalho e a qualidade de vida dos trabalhadores. o perodo das Directivas sobre igualdade homem-mulher, sobre sade, higiene e segurana no trabalho, sobre alguns aspectos do direito do trabalho, do primeiro Programa Social europeu (1974). Mas tambm o perodo que corresponde crise das polticas keynesianas no plano nacional e ao incio da pluralizao, dentro da UE, do modelo social europeu, pela incluso dum pas do modelo social nrdico a Dinamarca e de dois outros do modelo anglo-saxnico, a Irlanda e o Reino Unido. Durante a dcada de 80, regista-se um conjunto de sinais contraditrios: a Directiva Vredeling recusada enquanto o Acto nico Europeu viria a alargar as competncias comunitrias no domnio da sade, higiene e segurana no trabalho; d-se o lanamento do chamado dilogo social de Val Duchesse de que resultaro os pareceres comuns e o Acordo dos Parceiros Sociais Europeus, que est na base do Protocolo Social anexo ao Tratado de Maastricht mas fracassa a tentativa de definir, de forma juridicamente vinculativa, os direitos sociais dos cidados europeus, sendo os no assalariados excludos do mbito da Carta Comunitria dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (1989) e esta reduzida a uma declarao solene dos chefes de Estado e de Governo, embora complementada por uma Programa de Aco da Comisso. Durante esta terceira fase, verifica-se, com a adeso da Grcia, de Portugal e da Espanha, um novo aumento da diversidade interna do modelo social europeu, que passa a incluir a totalidade dos pases integrveis na variante meridional do modelo continental de proteco social. A quarta fase marcada pelo Tratado de Maastricht (1992) e pelo opting-out britnico, na sequncia dos quais viriam a ser definidos, por Directivas aprovadas por maioria qualificada, os padres comunitrios mnimos sobre sade, higiene e segurana no trabalho. Durante esta fase em que o modelo nrdico de proteco social refora a sua presena com a adeso da Sucia e da Finlndia e a tradio neocorporativista com a chegada da ustria, continua a reforar-se a diversidade interna da Unio Europeia so negociados e assinados entre os parceiros sociais europeus os primeiros acordos-quadro, que prolongam e desenvolvem a lgica dos pareceres comuns da dcada anterior e publicase o Livro Branco Crescimento, Competitividade e Emprego (1993), que consubstancia uma tentativa da Comisso Delors de fazer acompanhar o processo de unificao monetria duma integrao positiva nos domnios econmico e social. esse mesmo caminho que levar, ao Conselho Europeu de Essen (1994) e definio da chamada Estratgia de Essen, que tenta dar corpo poltica de Emprego do Livro Branco de Delors, designadamente atravs de dois tipos de instrumentos. Primeiro pela definio de prioridades: promoo do investimento em formao profissional; preferncia por decises de investimento susceptveis de aumentar o crescimento intensivo em emprego; defesa da reduo dos custos no salariais do trabalho; e promoo das polticas activas de emprego atravs das iniciativas locais de emprego e das polticas de incluso dos DLD, dos jovens e das mulheres. Em segundo lugar, optando pela cooperao voluntria entre os EstadosMembros, j que no existia base jurdica para a interveno comunitria neste domnio, muito embora alguns deles fossem favorveis criao dessa base jurdica. O percurso acima esquematizado mostra o acerto das teses que explicam o nascimento da Estratgia Europeia para o Emprego (EEE) como o resultado de um conjunto de factores condicionantes: A impossibilidade de favorecer polticas de emprego baseadas na procura, resultante dos critrios de Maastricht (Pochet, 2005: 37-38);
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As disfuncionalidades da poltica social europeia quer na dimenso legislativa, quer na dimenso contratual antes e depois de Maastricht (Goetschy, 2003: 61); A necessidade de encontrar uma soluo para a questo da subsidiariedade e para ausncia de base legal para a interveno comunitria no domnio do emprego.
2.2.2. A criao da Estratgia Europeia para o Emprego Para compreender a EEE e discutir a posio de Portugal perante a sua evoluo posterior indispensvel referenciar, para alm da caracterizao sumria feita acima da evoluo e dos impasses da poltica social europeia data em que a deciso foi tomada, a situao do emprego nessa data. O primeiro trao caracterizador dessa situao dado pelas diferentes situaes do emprego nos Estados-Membros do que era a Unio Europeia (UE15) da poca. De facto, se a Dinamarca, a Irlanda, a Holanda, Portugal e o Reino Unido tinham conseguido reduzir as suas taxas de desemprego - que tinham aumentado em resultado dos choque exgenos dos anos 70 e 80 e se a ustria e o Luxemburgo tinham mantido baixas taxas de desemprego, em Frana, na Alemanha, na Espanha, na Itlia, na Blgica e na Grcia as taxas de desemprego permaneciam elevadas em 1997, quando a UE15 tomou a deciso de criar a EEE (Goetschy, 2003: 62). Acresce que, como sublinha Jean-Paul Fitoussi, os modelos de sucesso para a obteno de baixos nveis de desemprego eram diferentes: nuns casos o desemprego foi mantido em baixos nveis, como na ustria e noutros pases que este autor inclui nos modelos de resistncia; noutros casos Dinamarca, Irlanda, Holanda, Portugal e Reino Unido ditos modelos dinmicos, a reduo da taxa de desemprego teria resultado menos da configurao institucional do que do grau de coerncia das polticas adoptadas (Fitoussi, 2005: 79-81). Em segundo lugar, estava em curso um debate que est, ainda hoje, longe de ter levado ao consenso sobre as causas do mau desempenho europeu no domnio do emprego. Para uns, o aumento do desemprego europeu exprimia a dificuldade da generalidade dos pases europeus lidarem com os choques econmicos externos; para outros, era na incapacidade dos modelos sociais europeus se adaptarem transformao estrutural da economia que radicava a subida do desemprego (Visser, 2005: 173-174). De facto, como sublinha Janine Goetschy (2003: 62-63), o debate da poca podia ser resumido da seguinte forma: Os pases de sucesso utilizaram uma estratgia de combinao de polticas macroeconmicas adequadas com reformas estruturais do mercado de trabalho da poltica de emprego, frequentemente atravs de pactos sociais; Nenhuma das variveis tradicionais de reforma do mercado de trabalho explica por si s a eficincia de um dado pas; Verificou-se uma diversificao crescente, a partir de diferentes fontes ideolgicas, das polticas de emprego ao longo da dcada de 90; As polticas nacionais de emprego tinham entrado numa fase reflexiva, em que podiam beneficiar de exerccios de avaliao e de comparao internacional.
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Em terceiro lugar, a deciso de avanar para a terceira fase da UEM e a criao da moeda nica, tinham tornado obsoletas as polticas nacionais de emprego tradicionais, j que a UEM e o Pacto de Estabilidade inviabilizaram as desvalorizaes competitivas da moeda nacional, o ajustamento autnomo das taxas de juro, o aumento do dfice pblico inerente criao massiva de emprego pblico e reduziram a possibilidade de manter largos sectores da economia no expostos concorrncia, s fuses e s integraes empresariais (Goetschy, 2003: 60). Em quarto lugar, a dimenso social da construo europeia tinha chegado a um impasse persistente, apesar das sucessivas tentativas de responder criao da moeda nica com polticas econmicas e sociais altura das circunstncias. Estava-se, portanto, numa situao em que existiam problemas comuns por toda a Europa mas em que as condies [de facto] tornavam as polticas comuns impossveis e existia uma grande incerteza quanto melhor forma de lidar com os problemas (Trubeck e Mosher, 2003: 54-55). A deciso tomada na Cimeira Extraordinria do Luxemburgo (1997) reflecte, pois, este contexto cientfico, social e econmico que exigia a adopo de medidas de poltica que reduzissem o dfice de legitimidade com que as opinies pblicas encaravam a construo europeia, tudo isto numa conjuntura poltica rara j que a maioria dos governos dos Estados-Membros eram de orientao socialista ou social-democrata, um facto inteiramente excepcional desde a fundao da CEE at aos nossos dias (Manow, Schffer e Zorn, 2004) Foi no quadro da luta intensa travada entre os grupos orientados para as estratgias de reforma de natureza econmica e os grupos mais sensveis s questes sociais que teve lugar a deciso de criar a EEE como um instrumento de poltica que alia a fixao de objectivos comuns europeus definio nacional dos instrumentos para atingir esses objectivos, articulando uns e outros atravs do que hoje conhecido como mtodo aberto de coordenao (Goetschy, 2003; Pochet, 2005; Visser, 2005), tentando, deste modo, ultrapassar as dificuldades de acordo entre os Estados-Membros e os grupos de presso quanto ao papel comunitrio neste domnio. O objectivo da EEE consiste em integrar as polticas de emprego dos EstadosMembros de acordo com as Directrizes comunitrias de modo a que a avaliao dos resultados obtidos seja feita a mdio prazo e numa perspectiva multi-anual e se ultrapasse o critrio dos ganhos polticos de curto prazo e, assim, tornar possvel a resoluo progressiva dos problemas fundamentais do desemprego na Unio Europeia (Goetschy, 2003: 73). Recorrendo a uma parfrase de Alan Laarson, a EEE constitui um amplificador selectivo das estratgias nacionais de reforma dos sistemas de emprego, relaes laborais e de proteco social de forma a que estes evoluam de redes de segurana, que defendem as competncias adquiridas e o estatuto social para trampolins para novas competncias e novos empregos e, assim, transformem a proteco social num factor produtivo (Visser, 2005: 174). Se j se afirmou com acerto que no incio foi concebida como uma reaco UEM (Pochet, 2005: 45) no parece menos certo que a EEE articula, como sustenta Jelle Visser, duas mensagens. A primeira, normativa, consiste na tese de que o pleno emprego possvel num mundo marcado pela globalizao e pela rpida mudana estrutural desde que os lderes europeus assumam a responsabilidade de optar por polticas que promovam a participao no mercado de trabalho, aumentem os nveis de emprego e reduzam os nveis de desemprego. A segunda mensagem, de natureza cognitiva, sustenta que uma via de crescimento mais intensiva em emprego requer a modernizao das empresas, da
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legislao do trabalho e dos sistemas de proteco social, encorajando o empreendedorismo e a assuno de riscos e removendo os desincentivos mudana dos benefcios para os empregos" (Visser, 2005: 175). Mas uma e outra devem ser aplicadas de forma simultaneamente contextualizada e, portanto, atenta s realidades e s potencialidades locais mas tambm coordenada no plano europeu, atravs da avaliao pelos pares e dum conjunto crescente de objectivos e indicadores de progresso comuns, de tal forma que se torne possvel considerar a diversidade a nvel europeu como um recurso e o nvel europeu tenha em conta as diferentes formas de prticas nacionais (CEC, 2002: 5). A tentativa de obter resultados europeus no domnio do emprego sem regulamentaes europeias distintas das nacionais (Pochet, 2005: 42) baseou-se e baseia-se neste mtodo aberto de coordenao que viria, na Cimeira de Lisboa, a ser institucionalizado e alargado a outros domnios da poltica social (Rodrigues, 2003: 44), muito embora a EEE permanea como o domnio em que o mtodo aberto de coordenao assume maior e mais completa expresso (Rodrigues, 2003: 161; Goetschy, 2003: 59; Zeitlin, 2003: 17; Visser, 2005: 176).
2.2.3. A primeira fase da EEE: quatro pilares estruturantes das Directrizes Na primeira fase, a EEE (1998-2002) organizava-se em torno de quatro pilares: a promoo da empregabilidade, baseada na activao dos desempregados e na preveno do desemprego de longa durao; a promoo do empreendedorismo assente na facilitao da criao de novas empresas e da gesto das existentes; a promoo da adaptabilidade, quer das empresas, quer dos trabalhadores, decorrente da modificao da organizao do trabalho; o desenvolvimento da igualdade de oportunidades, designadamente entre homens e mulheres.
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Quadro 2.1. A primeira fase da EEE (1997-2002) I. Melhorar a empregabilidade Combater o desemprego dos jovens e o desemprego de longa durao Passar das medidas passivas medidas activas Incentivar uma abordagem de parceria Facilitar a transio da escola para a vida activa Promover um mercado de trabalho aberto a todos II. Esprito empresarial Facilitar o arranque e a gesto das empresas Explorar novas oportunidades de criao de empregos Tornar o sistema fiscal mais favorvel ao emprego III. Incentivar a capacidade de adaptao das empresas e dos seus trabalhadores Modernizar a organizao do trabalho Apoiar a capacidade de adaptao das empresas IV. Reforar as polticas de igualdade entre Integrao do objectivo de igualdade de oportunidades entre mulheres e homens Combater as disparidades entre mulheres e homens Conciliar vida profissional e vida familiar Facilitar a reintegrao na vida activa J depois da Cimeira de Lisboa (2000), findos os primeiros cinco anos de aplicao da EEE, foram realizadas duas avaliaes. A primeira, de natureza tcnica, valorizou mais a eficincia do que os aspectos processuais e teve em conta os seguintes aspectos: polticas preventivas de activao; reformas de taxas e benefcios; aprendizagem ao longo da vida; incluso social; simplificao administrativa e auto-emprego; criao de empregos no sector de servios, ao nvel local e na economia social; modernizao da organizao do trabalho; igualdade de oportunidades; alteraes do policy-making (Pochet, 2005: 56-57). De entre os resultados dessa avaliao, sublinham-se os seguintes pontos: A maioria dos Planos Nacionais de Aco atribuam a principal importncia ao primeiro pilar empregabilidade seguidos, por ordem decrescente, dos seguintes: empreendedorismo, adaptabilidade e igualdade de oportunidades; Muitos planos no mostravam coerncia e, nalguns casos, consistiam apenas num conjunto de medidas desconexas;
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Verificou-se falta de rigor, falta de objectivos quantificados e de correspondncia entre os objectivos e os meios disponveis; Em regra, apenas os pases que j estavam acima ou muito prximo dos objectivos quantificados fixados definiam metas quantitativas nacionais; A dimenso regional das polticas de emprego era muito insatisfatria (Goetschy, 2003: 65-66). Na sequncia desta avaliao, o Conselho Informal dos Assuntos Sociais de Janeiro de 2002, concluiu que seria necessrio: proceder a uma simplificao do processo, reduzindo o nmero de directrizes; promover uma organizao das estratgias de coordenao aberta existentes na esfera social; privilegiar uma estratgia de mais longo prazo e explicitar a natureza poltica das Directrizes.
2.2.4. A segunda fase da EEE: trs objectivos transversais e dez Directrizes Em consequncia destas avaliaes, verificaram-se duas transformaes importantes: modificou-se o ciclo anual de coordenao, distinguindo entre uma fase de elaborao e uma fase de aplicao e modificou-se a estrutura da EEE. Quadro 2.2. A segunda fase da EEE (2003-2006)
Objectivos gerais Pleno emprego Melhoria da qualidade e produtividade no trabalho Reforo da coeso e incluso sociais Directrizes Medidas e activas e preventivas dirigidas aos desempregados e aos inactivo Criao de emprego e esprito empresarial Fazer face mudana e promover a adaptabilidade no mercado de trabalho Promover o desenvolvimento do capital humano e a aprendizagem ao longo da vida Aumentar a oferta de mo-de-obra e promover o envelhecimento activo Igualdade de gnero Promover a insero no mercado de trabalho de pessoas desfavorecidas e combater a discriminao de que so alvo Tornar o trabalho compensador atravs de incentivos para aumentar o seu carcetr atractivo Transformar o trabalho no declarado em emprego regular Dar resposta s disparidades regionais em termos de emprego Boa governao e parceria na execuo das directrizes para o emprego
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Por outro lado, a coordenao anual da elaborao das polticas aprovada passou a existir do modo formal cuja fase de elaborao se sintetiza na figura seguinte. Figura 2.1.
Ciclo anual simplificado de elaborao da EEE

Draft GOPE Draft JER Draft Previses da Primavera COM Janeiro
Conselho Europeu da Primavera
Adopta o Pacote de Orientaes
GOPE JER Recomendaes EEE COM Abril
Consulta
Parlamento Europeu Comit Econmico e Social Comit das Regies Parceiros Sociais Europeus
Parecer ao Conselho Europeu do Comit Permanente do Emprego
Consulta
Parceiros Sociais Assembleia da Repblica
Estados - Membros
Avaliao da situao
COM
Relatrios de aplicao
Estados -Membros
Planos de Aco Nacionais (PNE)

Estados - Membros
Fonte: CEC: COM (2002), 487, de 3 de Setembro
No claro, dado o nmero de sub-medidas, que se tenha verificado uma simplificao das Directrizes. Mas explicitou-se a natureza mais poltica decidida pelos governos e pela Comisso j que, pelo menos nalguma medida, estas duas decises reforaram o peso dos critrios de deciso de natureza econmica em detrimento dos de natureza social e favoreceram o entendimento de que os problemas do emprego so de natureza estrutural, aumentando o espao para reformas assentes na liberalizao e na reforma dos mercados de trabalho (Pochet, 2005: 57).
2.2.5. A terceira fase da EEE: orientaes integradas para o crescimento e o emprego A terceira fase da EEE, reflecte a reorientao da poltica comunitria em curso, ela mesma um produto da alterao da situao poltica e eleitoral europeia e norte-americana, bem como os resultados de um conjunto de instrumentos de natureza tcnico-poltica em que os dois relatrios elaborados pelos grupos de peritos presididos por Wim Kok: um sobre a EEE Jobs, Jobs, Jobs (Kok, 2003) e outro sobre a realizao da Estratgia de Lisboa, Facing the Challenge (Kok, 2004) O primeiro deles parte da constatao de que os objectivos quantificados determinados para 2010 no sero atingidos a menos que, no conjunto, se percorra um vasto caminho no qual se inclui no apenas a criao de emprego mas igualmente o
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aumento do potencial econmico, com desenvolvimento sustentvel e crescimento da produtividade a mdio e longo prazo, o que dependeria de quatro exigncias fundamentais: Aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas; Atrair mais pessoas para o mercado de trabalho; Investir mais e mais eficientemente no capital humano;
Assegurar uma aplicao efectiva das reformas atravs de uma melhor governana (Kok, 2003: 8). Na sequncia deste relatrio, elaborado em resposta a uma deciso do Conselho Europeu de Bruxelas, de Janeiro de 2003, a Comisso Europeia props ao Conselho Europeu um conjunto de recomendaes que se sintetizam na figura seguinte sobre o reforo da aplicao da EEE e elaborou uma proposta de recomendaes aos EstadosMembros que so flagrantemente mais explcitas do que vinha acontecendo. Figura 2.2
Proposta da Comisso ao Conselho sobre o reforo da aplicao da EEE Pontos positivos Pontos negativos
Reformas estruturais integradas e Persistncia das diferenas regionais sinrgicas Maior transparncia Menos modificaes na adaptabilidade do que na empregabilidade
Maior responsabilizao dos actores Desajustamento e insuficincia das qualificaes Maior relevncia poltica Centragem nas administraes pblicas
Fo n te: COM (2 00 4) 2 39 fin a l, 7 d e A bril
Se a avaliao subjacente proposta acima resumida corrobora as teses que sustentam que a EEE est a ser crescentemente reorientada no sentido de conceder maior relevo reforma econmica, a aprovao das Linhas integradas para o Crescimento e o emprego (COM (2005) 141 final, de 12 de Abril) confirmam essa mesma interpretao, como se pode confirmar no quadro seguinte.
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Quadro 2.3. Orientaes integradas para o crescimento e o emprego (2005-2008)

Orientaes macroeconmicas Garantir a estabilidade econmica Salvaguardar a sustentabilidade econmica Promover uma atribuio eficiente de recursos Promover maior coerncia entre as polticas macroeconmicas e estruturais Garantir que os desenvolvimentos salariais contribuem para a estabilidade macroeconmica e o crescimento Contribuir para uma UEM dinmica e que funcione bem Orientaes microeconmicas Alargar e aprofundar o mercado interno Garantir mercados abertos e competitivos Criar um ambiente econmico mais atractivo Promover uma cultura mais empresarial e criar um ambiente de apoio s PME Expandir e melhorar as infra-estruturas europeias e completar os projectos transfronteirios prioritrios acordados Aumentar e melhorara o investimento em I&D Facilitar a inovao e o descolar das TIC Encorajar o uso sustentvel dos recursos e reforar as sinergias entre proteco ambiental e crescimento Contribuir para uma forte base industrial Linhas orientadoras para o emprego Executar polticas de emprego destinadas a atingir o pleno emprego, melhorar a qualidade e a produtividade no trabalho e reforar a coeso social e territorial Promover abordagens do trabalho baseadas no ciclo de vida Assegurar mercados de trabalho inclusivos para os que procuram emprego e para os grupos desfavorecidos Melhorar o ajustamento entre a procura e a oferta de qualificaes Promover a flexibilidade combinada com a segurana e reduzir a segmentao dos mercados de trabalho Assegurar evolues salariais e de outros custos do trabalho favorveis ao emprego Expandir e melhorar o investimento em capital humano Adaptar os sistemas de educao e formao s novas necessidades de competncias Fonte. Council decision of 12 July 2005 on Guidelines for the employment policies of the Member States (2005/600/EC), JOCE L 205/21 de 6 de Agosto de 2005
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2.2.6. As recomendaes a Portugal sobre a aplicao da EEE Muito embora, como se mostrou, a estrutura e o contedo da EEE tenha mudado ao longo das trs fases, realizou-se um exerccio de leitura das recomendaes feitas desde o ano 2000 que toma por base a estrutura da terceira fase. o resumo desse exerccio que se contm no quadro seguinte. Quadro 2.4. Temas abordados nas recomendaes da CE a Portugal sobre a EEE (1999-2004)
2004 2003 2002 2001 2000 1999 Aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas Reduzir os encargos os encargos administrativos que pesam sobre as empresas Promover a modernizao da organizao do trabalho, a fim de reforar a produtividade e a qualidade do trabalho Com base no novo Cdigo do Trabalho, tornar o regime de contratao permanente mais atraente [] e contrariar a segmentao do mercado de trabalho Desenvolver um sistema de mais eficaz de antecipao e gesto da mudana X X X X X X X X X
Atrair mais pessoas para o mercado de trabalho e fazer do trabalho uma opo real para todos Aumentar os esforos para combater o desemprego de longa durao Explorar o potencial de criao de emprego no sector de servios Promover um melhor equilbrio entre homens e mulheres a nvel sectorial Prosseguir os esforos para conciliar a vida profissional e pessoal Reforar a disponibilidade e acessibilidade dos preos das estruturas de acolhimento de crianas e outras pessoas a cargo Combater os factores de diferenciao salarial entre homens e mulheres no sector privado Intensificar as medidas activas para os desempregados e inactivos e garantir a sua eficcia Intensificar os esforos para integrar os imigrantes Desenvolver uma estratgia nacional de envelhecimento activo que elimine os incentivos reforma antecipada, reforce o acesso formao e proporcione condies de trabalho adequadas X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
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Investir mais e com maior eficcia em capital humano e na aprendizagem ao longo da vida Garantir que a estratgia nacional de aprendizagem ao longo da vida produza [] aumentos dos nveis de habilitaes educativas de todos os trabalhadores, [] reforo dos incentivos aprendizagem ao longo da vida e de aumento da participao em aces de formao, em especial das pessoas com poucas qualificaes Reduzir o abandono escolar precoce e reforar a relevncia do ensino superior para o mercado de trabalho
Nota: Quando existe mais do que um tema por recomendao, estes foram separados. Em consequncia, o nmero de temas no coincide com o nmero de recomendaes Fontes: Relatrio Conjunto sobre o Emprego, 1999; Recomendao do Conselho 2000/164/CE; Recomendao do Conselho de 19 Jan01; Recomendao do Conselho de 18Fev02; Recomendao do Conselho 2003/579/CE; Recomendao do Conselho 2004/741/CE
Identificam-se, assim, quatro domnios modernizao da organizao do trabalho; diferenciaes homem/mulher; aprendizagem ao longo da vida; abandono escolar precoce em que a crtica mltiplas vezes reiterada. A anlise dos indicadores assim construdos mostra que os servios da Comisso Europeia tm uma viso crtica da aplicao actual da EEE em Portugal, j que aparece em 2004, na ordenao descendente dos 25 Estados-Membros segundo o nmero e a severidade do conjunto das crticas, na 8 posio. isso mesmo que se pretende ilustrar com o quadro seguinte, elaborado com base no Joint Employment Report de 2004 que, na sequncia do Relatrio Kok (2003: 58) aumentou a explicitao das suas recomendaes aos Estados-Membros.
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Quadro 2.5. Recomendaes sobre a aplicao da EEE nos Estados-Membros em 2004
Fonte: CCE, Joint Employment Report 2004 Modo de clculo do valor do indicador: a ponderao do nmero e da severidade das crticas foi calculada atribuindo a cada uma das quatro categorias utilizadas pelos servios da Comisso um factor de ponderao, de 1 a 4. Com base nesse indicador, calculou-se um novo indicador que exprime, em percentagem do valor mximo do nmero de crticas ponderadas de igual modo, a severidade da crtica feita pela Comisso a cada Estado-Membro.
Porm, a anlise tambm mostra que aquela posio fica a dever-se, sobretudo, avaliao feita ao objectivo Investir mais e com maior eficcia em capital humano e na aprendizagem ao longo da vida.
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Quadro 2.6. Comparao entre o nmero e severidade das crticas feitas a Portugal e ao conjunto dos 25 Estados-Membros em 2004
Nmero e severidade das crticas (% do mximo) Portugal Aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas Atrair mais pessoas para o mercado de trabalho Investir mais no capital humano Mdia Fonte: Quadro 2.5. 21 33 75 43 Mdia 25 EM 25 32 43 37 Ordenao descendente Portugal 17 13 5 8 Mdia 25 EM 13 14 15 14
De facto, muito embora se verifique que as avaliaes feitas pelos servios da Comisso Europeia aos Estados-Membros sejam mais crticas quanto necessidade de maior e mais eficazes investimentos em capital humano do que quanto s outras duas dimenses, a distncia que separa as crticas a Portugal da mdia dos restantes pases especialmente elevada neste domnio, precisamente um dos que motiva, desde o incio da EEE, uma avaliao negativa quanto aos progressos obtidos por Portugal. Note-se, alm disso, a posio relativamente positiva ocupada por Portugal no domnio da adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas e a proximidade entre a posio de Portugal e da mdia dos Estados-Membros quanto ao objectivo de atrair mais pessoas para o mercado de trabalho, bem como o facto de o maior nvel de severidade no ter sido usado, quanto a Portugal, em nenhum dos critrios de avaliao de nenhuma das dimenses.
2.2.7. Avaliao da aplicao da EEE em Portugal com base nos indicadores comuns Para aquilatar da pertinncia das recomendaes comunitrias estudou-se a posio de Portugal em comparao com a mdia comunitria a 15 e a 25, sempre que possvel bem como com o conjunto dos pases da variante mediterrnica Grcia (EL), Espanha (ES) e Itlia (IT) -do modelo continental (Esping-Andersen), com a Frana (FR) e a Alemanha (DE) os dois maiores pases do modelo continental e com trs outros pases: a Dinamarca (DK) e a Holanda (NL), considerados por Ferrera, Hemerijck e Rhodes (2000), dois casos de sucesso no mbito do modelo nrdico e a Irlanda (IE), que estes autores consideram o caso de sucesso do modelo anglo-saxnico.
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Os grficos, que integram o anexo estatstico, confirmam, em geral, a razoabilidade das recomendaes feitas a Portugal, muito embora na recomendao respeitante aos imigrantes, ainda que possvel em valor absoluto, parea ser de discutvel fundamentao em termos relativos. De facto: As taxas de emprego dos 20 aos 64 anos e dos 25 aos 54 anos so superiores mdia comunitria quer a 15, quer a 25 bem como s da generalidade dos pases estudados com excepo da NL e da DK; A taxa de emprego dos 15 a 24 anos inferior da UE15 e s da DE, da DK, da IE, da IT e da NL; Verificou-se, entre 2002 e 2003 uma reduo drstica da idade de sada das mulheres do mercado de trabalho; O peso do total do emprego atpico no total do emprego superior mdia comunitria e ao da generalidade dos pases analisados, sendo apenas superado pelo da ES e da NL; A diferena entre as taxas de emprego de nacionais da UE e no-nacionais da UE inferior mdia comunitria e da generalidade dos pases considerados; A diferenciao salarial entre homens e mulheres , em Portugal, favorvel s mulheres na administrao pblica mas muito desfavorvel a estas no sector privado, onde apresenta o valor mais elevado de todos os pases estudados; A participao em educao e formao tem em Portugal, em todos os escales etrios, o valor mais baixo do conjunto analisado; Excepto quanto EL, quer a despesa pblica, quer o investimento patronal em formao profissional contnua os valores mais baixos, o que se reflecte no nvel muito baixo de participao na formao profissional contnua; Apesar da despesa pblica em educao ser superior de todos os agregados estudados com excepo da DK, a despesa pblica em polticas activas de mercado de trabalho das mais baixas apenas superior da EL e da IT o que se traduz na mais baixa taxa de participao em aprendizagem ao longo da vida, excepto quanto queles dois Estados-Membros, muito embora a situao se altere quando as polticas activas de mercado de trabalho so ponderadas com a taxa de desemprego (ver quadro 4.2 deste Relatrio) Os indicadores sobre cuidados s crianas situam-se abaixo da DK, da FR e da NL para o grupo dos 0-2 anos, mas abaixo de todos os pases no grupo etrio que vai dos 3 anos idade de incio da escolarizao obrigatria; A percentagem de activao dos desempregados de longa durao (DLD) a mais baixa das analisadas; As percentagens quer de jovens, quer de adultos desempregados que no beneficiaram de aconselhamento intensivo ou apoio na procura de emprego mais baixa dos valores analisados; As percentagens de jovens e de adultos desempregados a quem no foi oferecida uma nova oportunidade de formao, de trabalho, de estgio, de emprego ou outra medida de empregabilidade so, respectivamente, a segunda e a terceira mais elevadas dos pases estudados.
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Assim, h que concluir que, de uma forma geral, os indicadores comparativos confirmam, excepto nos casos e pelas razes mencionadas, a razoabilidade das recomendaes feitas a pela Comisso a Portugal. Por ltimo, sublinhe-se que o relatrio Kok (2003: 15; 21; 25; 26; 29; 30; 32; 41; 50-51; 52-55), sobre a poltica de emprego, contm uma avaliao da aplicao da EEE em Portugal cujas crticas se centram nos mesmos aspectos que os servios da Comisso Europeia identificaram e foram acima brevemente analisados.
2.3. A EEE e a Estratgia para o Emprego da OCDE Tem sido discutida (Casey, 2004; Visser, 2005) a questo de saber o que assemelha e o que distingue a EEE da Estratgia para o emprego da OCDE, tendo mesmo sido proposta uma comparao entre as dez linhas de orientao desta organizao com um conjunto de decises e de orientaes comunitrias que se seguiram ao Livro Branco Crescimento, Competitividade e Emprego, de 1993.
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Tabela 2.2. Estratgias de Emprego Comparadas Recomendaes da OCDE Polticas macro-econmicas, conjugadas com boas polticas estruturais, deviam incentivar o crescimento sustentvel (isto , no inflacionrio) Melhorar as estruturas para realar a criao e a difuso do conhecimento tecnolgico Equivalentes da Estratgia Europeia Estabilidade e Pacto de Crescimento; BEPGs White Paper de 1993, Declarao de Cardiff (flexibilidade do produto e do mercado de capital), Declarao de Lisboa, Alvo de Barcelona (R&D), Pilar do empreendimento das Guidelines do Luxemburgo, rea 1 das guidelines de 2004 Pilar da Adaptabilidade do Luxemburgo, rea 1 das guidelines de 2004 Pilar do empreendimento, rea 1 das guidelines de 2004 No nas guidelines do Luxemburgo, White Paper de 1993 e nas concluses do encontro no Luxemburgo; indicaes similares repetidas em BEPGs Pilar da adaptabilidade das guidelines do Luxemburgo (com referncia especial aos contratos a termo e part-time), rea 2 das guidelines de 2004 Pilar da empregabilidade e activao, prioridade das guidelines do Luxemburgo, rea 2 das guidelines de 2004 Pilar da empregabilidade, da aprendizagem ao longo da vida e da adaptabilidade; pilar do empreendimento das guidelines do Luxemburgo, rea 3 das guidelines de 2004 Pilar da empregabilidade, make work pay, regularizar o trabalho no declarado, empreendimento e aumento das prioridades das guidelines do Luxemburgo, rea 2 das guidelines de 2004 Declarao de Cardiff; Declarao de Lisboa; BEPGs
Aumento da flexibilidade do horrio de trabalho Eliminar os impedimentos criao e expanso de empresas Tornar os salrios e custos mais flexveis para reflectir as condies locais e os nveis de habilidades individuais, particularmente dos trabalhadores jovens Reformar as garantias de segurana no emprego inibidoras da expanso do emprego no sector privado Fortalecer a nfase das polticas activas do mercado laboral e reforar a sua efectividade Melhorar as habilidades laborais e as competncias atravs de mudanas globais na educao e sistemas de formao Reformar o desemprego e os benefcios associados e fixar sistemas que no permitam a perseguio da despesa dos mercados de trabalho eficientes Realar a competio dos produtos de mercado para reduzir as tendncias monopolsticas e enfraquecer os mecanismos de entrada e sada.
Fonte: Casey, 2004: 334, clculos baseados em OCDE (1999: 9), CEC (1997b, 2004).
Um segundo tipo de anlise possvel consiste em comparar as propostas substantivas feitas por uma e por outras estratgias.
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Quadro 2.7. Comparao entre a EEE e a Estratgia para o Emprego da OCDE Domnio Promoo do emprego Qualidade do emprego EEE Polticas activas de emprego Questo relevante OCDE Polticas activas de emprego Questo perifrica Centrada na flexibilizao externa e numrica, sem excluir a promoo da adaptabilidade negociada Questo secundria Questo perifrica Centrada na moderao salarial Potencial travo da competitividade Questo perifrica Proteco social excessiva no desemprego constitui um travo potencial empregabilidade Comparao com um padro predefinido Inexistentes
Estratgia de mudana para Centrada no reforo da os mercados de trabalho adaptabilidade negociada, sem excluir a flexibilizao externa e numrica Participao dos parceiros sociais Incluso dos grupos de risco Poltica salarial Considerada desejvel e relevante Muito relevante Centrada nos custos totais do trabalho
Sistema de proteco social Potencial factor de produo Disperso de rendimentos Relao entre emprego e proteco social Questo relevante Aumento do emprego favorece a sustentabilidade financeira dos sistemas de proteco social Mtodo aberto de coordenao Nalguns domnios e definidos por acordo entre pares
Mtodo de coordenao ou reproduo Objectivos quantificados
Uma outra comparao entre estas duas estratgias baseia-se nas formas de aprendizagem e nos processos de reproduo que caracterizam uma e outra estratgias (Visser, 2004). No que respeita aos processos de reproduo preconizados por cada uma das estratgias, distingue-se entre processos contextualizados os que incluem consulta intensiva para fixar e mudar padres, objectivos total ou parcialmente modificveis e ampla retroaco quanto aplicao e os processos descontextualizados, em que a reproduo se baseia num modelo pr-existente de excelncia sem grande ateno s condies locais e ao alcance da interpretao local Jelle Visser distingue ainda entre processos de aprendizagem adaptativos quando existe acordo total sobre a natureza do problema e as razes da sua importncia
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(os fins so dados) e toda a ateno pode ser concentrada na procura das solues adequadas (os meios para os fins) e os processos reflexivos, quando o problema mal conhecido, ou existe desacordo quanto sua importncia e, portanto, a descoberta dos meios e dos fins fazem parte do processo de aprendizagem (Visser, 2005: 180). Com base nestes critrios, prope a seguinte comparao entre a EEE e a Estratgia para o Emprego da OCDE. Quadro 2.8. Tipos de aprendizagem e de reproduo
Tipo de reproduo Descontextualizada Tipo de aprendizagem Adaptativa Reflexiva Estratgia para o Emprego da OCDE ? Contextualizada EEE EE para a Incluso Social
Fonte: Visser, 2005: 180
2.4. Sntese e concluses 2.4.1. Os problemas do acesso ao emprego no quadro da EEE Definida como um problema multidimensional que engloba, como se prope no captulo 1 deste relatrio a privao de emprego, as consequncias do preconceito e da discriminao, a dependncia de apoios sociais e a integrao diferencial no mercado de trabalho a questo do acesso inclui todas as linhas orientadoras para o emprego actualmente em vigor (ver Quadro 3.2.3.) e relaciona-se expressamente, embora de modo problemtico, quer com as orientaes macroeconmicas, quer com as orientaes microeconmicas. Deste modo, esbatendo-se significativamente as barreiras classificatrias que - na primeira mas, sobretudo, na segunda fase da EEE - distinguiam entre os quatro pilares ou os trs objectivos gerais de cada uma daquelas fases (ver Quadros 3.2.1. e 3.2.2.), ganham ainda maior importncia para as questes do acesso ao emprego algumas crticas que, nas duas fases da EEE anteriores, deveriam ser objecto privilegiado, se no mesmo exclusivo, de ateno: sobre a adaptabilidade, o acesso e a eficincia dos sistemas educativo e de aprendizagem ao longo da vida.
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2.4.2. A aplicao da EEE em Portugal Portugal conta-se entre os pases que, apesar da subida do desemprego em curso, se espera que atinjam as metas de emprego fixadas na Cimeira de Lisboa (Kok, 2003 e 2004; CEC, Employment in Europe, 2004; CEC, Joint Employment Report, 2004). Todavia, a apreciao feita pelos servios da Comisso Europeia sugere que os nveis de emprego e de desemprego actuais devem ser avaliados em conjugao com limitaes estruturais da qualidade do emprego, da qualificao, do acesso educao e aprendizagem ao longo da vida e do sistema de regulao dos mercados de trabalho que podem revelar-se limitaes estruturantes da dinmica futura do sistema de emprego. De facto, os elevados nveis de emprego atpico e precrio, os muito baixos nveis de escolarizao do emprego que s encontram paralelo nos de Malta -, a baixa performance do sistema educativo, os baixos nveis de despesa pblica em polticas activas de mercado de trabalho, os nveis muito baixos de acesso aprendizagem ao longo da vida e formao profissional contnua constituem, num pas que tem nveis recorde de desigualdade salarial total e de gnero no sector privado, indicadores da dificuldade de obter, a curto prazo e com facilidade, as plataformas socioeconmicas e polticas favorveis a reformas com a dificuldade das que, nesta situao, so indispensveis para aumentar a conformidade da situao portuguesa com os objectivos da EEE.
2.4.3. Interrogaes quanto ao futuro da EEE As transformaes da EEE, brevemente esboadas acima, colocam a questo de saber se, com a integrao dos objectivos de crescimento e de emprego e com a redefinio dos objectivos de emprego que caracterizam a terceira fase, a EEE no estar a conhecer uma mudana de natureza, em que a subordinao da poltica de emprego poltica econmica se torna crescentemente explcita. Acresce que, muito embora a verso actual da Agenda Social Comunitria ponha o assento na necessidade dos novos Estados-Membros adoptarem as medidas necessrias para se apropriarem do acquis communautaire, no menos verdade que o Relatrio Wim Kok afirma textualmente que mesmo no mais positivo dos cenrios, a convergncia econmica dos novos Estados-Membros com os membros actuais ser um processo a longo prazo uma questo de dcadas. O aumento da competio e o ajustamento podem ocorrer mais cedo, nos primeiros anos da adeso. Contudo, os benefcios a longo prazo podem ser muito grandes, se forem seguidas as polticas apropriadas (Kok, 2003: 3738). Parece, pois, haver razes para nos interrogarmos sobre o significado do alargamento recentemente realizado: isto um 'verdadeiro' alargamento (extenso aos novos membros das regras pr-existentes) ou uma 'nova Europa' (novas regras a serem inventadas para enfrentar o aumento da diversidade e do nmero de intervenientes)?" (Pochet, 2005: 45), questo que se colocar, provavelmente, com acuidade crescente aos futuros alargamentos previsveis e s suas consequncias. Se vier a verificar-se que, nesta terceira fase, a EEE se est a transformar num instrumento de presso para a realizao de reformas julgadas indispensveis e se esta vier
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a responder interrogao do pargrafo anterior seguindo a segunda alternativa, ento, parece tambm que h que considerar a hiptese de se verificar uma reduo dos pontos que a distinguem da Estratgia para o Emprego da OCDE, ela prpria objecto de uma reviso anunciada para ter lugar dentro de pouco tempo. Ou seja, no de excluir, neste momento, a possibilidade de uma maior convergncia entre a EEE e a estratgia para o Emprego da OCDE, aps um perodo em que fundamentaram abordagens distintas de problemas equivalentes. que, assim sendo, o mbito que propomos para as polticas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho ganha ainda maior justificao j que, aos argumentos de carcter conceptual, se juntariam as vantagens de natureza prtica ligadas ao que podem vir a ser os novos critrios de avaliao da performance portuguesa. Os prximos anos esclarecero algumas interrogaes decisivas quanto ao futuro da Estratgia Europeia para o Emprego que neste momento se colocam: A EEE acabar por diluir-se nas orientaes de poltica econmica e as polticas activas de mercado de trabalho tendero a regressar ao lugar subordinado que tiveram no passado e tm nas vises mais liberais do mercado de trabalho ou manter autonomia poltica e centralidade social, enformando polticas de pleno emprego autnomas das, embora coerentes com as, polticas econmicas? Vista da sua outra articulao poltica, a EEE tender a permanecer como um domnio com um elevado grau de autonomia das polticas de proteco social ou tender a transformar-se no instrumento de integrao das polticas de emprego, de mercado de trabalho, de incluso e proteco social? Num caso como noutro, qual a margem de liberdade deixada livre pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento que pode ser aplicada ao desenvolvimento e coordenao europeia das polticas de emprego, de mercado de trabalho e de proteco social? Em que medida a EEE, com os seus instrumentos e, sobretudo, o seu mtodo, sendo produto duma poca politicamente excepcional e singularizada por um modelo de coordenao europeia que no se desenvolveu de igual modo noutros domnios, subsistir no contexto da UE25 e perdurar para alm da conjuntura institucional em que se gerou?
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Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco Neste captulo desenvolve-se uma anlise do mercado de trabalho em Portugal no perodo 2000-2004 tendo por objecto de estudo os resultados das avaliaes feitas por actores institucionais e especialistas, nomeadamente os que foram apresentados no mbito do PNE. A estratgia metodolgica utilizada consistiu na elaborao de um meta-diagnstico do mercado de trabalho em Portugal com o objectivo de identificar as suas especificidades. De um ponto de vista analtico, identifica-se uma tenso entre as caractersticas positivas do mercado de emprego que o aproximam, de acordo com alguns indicadores, dos padres dos melhores desempenhos europeus e as caractersticas recessivas do mesmo patentes nos indicadores de vulnerabilidade. Esta ser, porventura, a especificidade da realidade sociolaboral portuguesa que vai determinando a contraposio entre lgicas de mudana e de resistncia. As principais notas caracterizadoras do sistema de emprego portugus tm vindo a ser reconhecidas por peritos e parceiros sociais: baixa produtividade, baixos salrios, elevada intensidade de utilizao do factor trabalho, baixo nvel escolar e de qualificaes, dfices de qualidade do emprego e peso elevado de diferentes modalidades de atipicidade do emprego. Apesar dos constrangimentos acima referidos, Portugal assegurou, ao longo da dcada de 90, o crescimento real da sua economia impulsionado pela utilizao intensiva do factor trabalho, condio necessria ao crescimento em extenso do seu sistema produtivo. O sistema de emprego continuou a absorver bolsas de mo-de-obra inactivas em grau elevado como sucedeu com a maior utilizao das mulheres e dos jovens, e geraramse fluxos significativos de imigrao de fora de trabalho. No tendo ocorrido uma reconverso de grande amplitude da base produtiva, com as consequentes alteraes no sistema de emprego, criaram-se condies para a manuteno e reproduo de alguns dos traos singulares e contrastantes do nosso mercado de trabalho: elevada taxa de emprego, tendo como contraponto o elevado peso do trabalho atpico e informal; elevada taxa de emprego feminina, tendo como contraponto a discriminao massiva das mulheres no mercado de trabalho; taxas de desemprego estruturalmente mais baixas que as europeias, tendo como contraponto a debilidade das estruturas de habilitaes e de qualificaes; peso elevado de sectores com forte intensidade de mo-de-obra, tendo como contraponto os baixos salrios; peso elevado no ajustamento do emprego do processo de criao e encerramento de unidades econmicas; peso elevado das pequenas e muito pequenas empresas na criao/destruio do emprego. Numa fase de transio como a actual, em que se torna difcil antecipar as consequncias dos processos de globalizao sobre as realidades nacionais e sinalizar as respostas institucionais (supranacionais e nacionais) a dar s crises social e econmica, permanecem em aberto a possibilidade de reconverso da base produtiva, a capacidade de ajustamento do mercado de trabalho portugus e, em particular, o modo como se comportaro as singularidades de que portador. De acordo com os diagnsticos realizados em Portugal no mbito da estratgia europeia para o emprego, o pas apresenta um conjunto de caractersticas que assumem a
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forma de debilidades estruturais do sistema de emprego e actuam como factores de constrangimento sobre as dinmicas de desenvolvimento econmico-social. Paralelamente aos progressos realizados em vrias dimenses econmico-sociais e s variaes conjunturais de indicadores relacionados com a qualidade no trabalho, desemprego, sinistralidade laboral, etc., persistem importantes debilidades estruturais do sistema de emprego, as quais s podero ser ultrapassadas no quadro de uma estratgia coordenada para o emprego, de mdio e longo prazo, com uma participao activa dos parceiros sociais, articulada com uma poltica macroeconmica sustentada e favorvel ao emprego. O conjunto de aspectos indiciadores dos problemas estruturais do nosso mercado de trabalho organiza-se em torno dos seguintes itens: estrutura de habilitaes; estrutura de qualificaes; estrutura sectorial; estrutura empresarial; assimetrias territoriais; situao das mulheres; grupos com problemas especficos de insero (jovens, mulheres e idosos); desemprego de longa durao e produtividade. A este propsito, os sucessivos PNE fixaram a seguinte matriz de vulnerabilidades: Baixo nvel de educao e formao da populao portuguesa em geral, e principalmente dos adultos com mais idade, reflectindo dfices acumulados de educao, apesar das melhorias registadas nos ltimos anos; Peso significativo do desemprego de longa e muito longa durao no desemprego total; Existncia de grupos com especiais problemas de insero no mercado de trabalho: o caso dos jovens, cuja taxa de desemprego se situa muito acima da mdia do desemprego total, enfrentando dificuldades na transio da escola para a vida activa; os trabalhadores mais idosos que enfrentam maiores dificuldades com os processos de reestruturao e modernizao, tendo visto inclusivamente aumentar o respectivo peso nos DLD; das mulheres, com taxas de actividade, de emprego e de desemprego mais desfavorveis que as dos homens e se concentram mais expressivamente em actividades de baixos salrios, enfrentam significativas diferenciaes salariais e esto maioritariamente representadas no DLD; das minorias tnicas e das pessoas portadoras de deficincias; Uma estrutura sectorial com srias vulnerabilidades, especialmente a prazo, em termos do trinmio crescimento sustentado, competitividade e emprego, pois assenta em actividades tradicionais, intensivas em mo-de-obra, com baixos nveis de produtividade e de salrios e onde as tecnologias da informao e comunicao apresentam ainda um grau de disseminao relativamente baixo; Uma estrutura empresarial assente predominantemente em pequenas e muito pequenas empresas, grande parte das quais so marcadas por um fraco potencial de adaptabilidade, inovao e sustentao, por um recrutamento muito centrado em pessoal pouco qualificado e oferecendo reduzidas possibilidades de formao; Um fraco nvel de produtividade mdia, em comparao com os restantes pases comunitrios, em que o movimento de convergncia para a mdia comunitria apresenta uma tendncia de estabilidade relativa; Persistncia de importantes assimetrias territoriais assentes, especialmente, nas diferentes caractersticas do tecido produtivo e do nvel de qualificao da mo-de-obra, sofrendo um desigual impacto dos fenmenos de reestruturao sectorial, o que gera importantes desigualdades regionais no mercado de trabalho. Admitindo a transversalidade dos problemas relacionados com a produtividade, habilitaes e qualificaes, a maioria das vulnerabilidades ou debilidades estruturais do
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Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco
nosso mercado de trabalho podem ser associadas a questes relacionadas com os problemas de acesso ao emprego, tal como foram definidos no primeiro captulo. No esquecendo a multidimensionalidade de factores cujos impactos se fazem sentir no mercado de trabalho e na sua organizao, considera-se que os desempregados procura de novo emprego, os jovens procura de primeiro emprego, os trabalhadores idosos e as mulheres agregam dimenses relacionadas com o desemprego de longa durao e grupos com problemas de reinsero, enquanto os trabalhadores pobres, os trabalhadores do sector informal da economia e os trabalhadores ilegais agregam dimenses relacionadas com a estrutura empresarial e sectorial. Partindo desta perspectiva, organizaram-se e sistematizaram-se as informaes estatsticas relativas ao mercado de trabalho de acordo com as seguintes dimenses: (1) enquadramento macroeconmico; (2) estrutura das habilitaes e qualificaes; (3) caracterizao da estrutura do emprego e desemprego e (4) estrutura empresarial e (5) estrutura contratual laboral.
3.1. Enquadramento macroeconmico Os dfices de produtividade O diagnstico dos problemas do emprego e do acesso ao emprego obriga-nos, antes de mais, a equacionar a questo no plano macro-econmico. Alm disso, como sabemos, a evoluo econmica de cada pas espelha de forma cada vez mais directa os efeitos das tendncias em curso nos mercados e na economia global em que nos inserimos. Nessa medida, a situao portuguesa decorre no s do seu enquadramento na UE mas, ao mesmo tempo, da conjuntura internacional mais vasta. A fragmentao do modelo fordista de produo e as dificuldades dos modelos actuais do Estado-providncia, a par da fortssima expanso do comrcio, do aumento da competitividade, da inovao tecnolgica e da intensificao da mobilidade internacional a todos os nveis, so aspectos que definem as grandes tendncias internacionais das ltimas duas dcadas, as quais colocaram as economias nacionais, sobretudo as mais frgeis, perante novos desafios e dificuldades. neste quadro que as economias e os sistemas produtivos europeus tm vindo a evoluir para modelos de organizao e regimes produtivos cada vez mais complexos, procurando novas sadas para fazer face a um quadro competitivo mais exigente, e de mbito global, que coloca em causa, antes de mais, os sectores econmicos cuja competitividade assentou at recentemente nos baixos custos salariais e no trabalho intensivo, exigindo tambm novas respostas e estratgias aos sectores mais inovadores. Mas, apesar das condies actuais terem dado lugar emergncia de modelos de tipo lean production nas economias mais avanadas com o aumento da flexibilidade, a aposta no emagrecimento, no outsourcing, na deslocalizao para a periferia dos sectores produtivos mais intensivos em fora de trabalho, etc. , a diversidade e o grau de complexidade que caracterizam as economias europeias tm vindo a tornar-se ainda mais evidentes, colocando lado a lado as novas estratgias competitivas baseadas na inovao e as formas tradicionais de produo que ainda persistem. Assim, ao mesmo tempo que se exigem dinmicas econmicas mais competitivas e formas produtivas mais flexveis, avolumam-se nas economias menos competitivas problemas sociais resultantes do aumento do desemprego e muitas vezes associados a
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polticas de desinvestimento em programas de insero social e de apoio aos segmentos mais carenciados da fora de trabalho. As tentativas de importao para as sociedades ocidentais e europeias de uma lgica de japonizao, est longe de ser bem sucedida (Castillo, 1998; Kovcs, 1998). Muito embora medidas como a reduo de stocks e de pessoal, a maior mobilidade e flexibilidade organizacional, maiores preocupaes com a qualidade do produto e com a cultura de empresa, ou mesmo o trabalho em equipa e a polivalncia, possam ter resultados positivos na produtividade e capacidade competitiva das empresas, muitas vezes este tipo de estratgias adquirem efeitos perversos. Designadamente em economias, como a portuguesa, assentes numa fora de trabalho pouco qualificada num tecido empresarial pouco inovador. O esforo de reconverso das empresas e as exigncias de maiores preocupaes com a flexibilidade e a formao profissional, por exemplo, ao incidirem em segmentos da fora de trabalho ainda marcados pela cultura taylorista, ou onde persiste uma espcie de taylorismo interiorizado, traduz-se por vezes em ambientes de degradao das condies de trabalho, com marginalizao dos segmentos menos qualificados e grandes dificuldades de reinsero de desempregados com baixos nveis de instruo ou que se inserem em grupos mais vulnerveis. Num quadro macro-econmico caracterizado pela crescente globalizao e liberalizao do comrcio e pelo envelhecimento da populao, a Europa tem vindo a debater-se com o problema da estagnao do crescimento das suas principais economias, aspecto decisivo no s para a definio das reformas sociais e polticas de emprego, mas antes do mais para reposicionar a sua capacidade competitiva perante os EUA e as economias asiticas emergentes. Sem dvida que as matrias relacionadas com a competitividade e o emprego s podem ser analisadas em profundidade recorrendo a um vasto e complexo conjunto de variveis e indicadores, quer de mbito nacional quer internacional. A fim de contextualizar os problemas do emprego e do acesso ao emprego na actual conjuntura internacional, comeamos por seleccionar um conjunto limitado de indicadores, como sejam os relacionados com o crescimento econmico, a produtividade e o investimento em cincia e tecnologia. Com efeito, a evoluo de alguns desses indicadores nos pases da OCDE pode ajudar-nos a traar o pano de fundo internacional em que os problemas do emprego devem ser enquadrados. Quanto ao crescimento econmico, no perodo em anlise (2000-2004) verificou-se um declnio no crescimento do PIB dos pases comparados (ver quadro 3.1.)15, sendo que a tendncia dos pases europeus acompanha de um modo geral a mdia dos pases da OCDE. Enquanto estes revelam uma clara quebra no ano 2001 (3,9 em 2000 para 1,1% em 2001), nos pases da Europa a evoluo de sentido muito semelhante, embora os valores percentuais nos volumes do crescimento sejam distintos, merecendo realce o caso irlands, com a melhor performance deste conjunto, seguido da Grcia e da Espanha. A economia do pas vizinho sofreu tambm uma reduo do crescimento a partir de 2000, mas manteve-se sempre acima dos 2,5%, excepto no ano 2002 (2,2%). A Irlanda claramente a economia em maior crescimento, mas a quebra abrupta de 2001 (passou de 9,9% para 6% do PIB) foi notria, sendo a Grcia o pas que menor decrscimo revelou nesse mesmo ano. Na subsequente evoluo at 2004 foram tambm estes dois pases (Grcia e Irlanda) que menos denotaram os efeitos do cenrio de inibio ao crescimento, situando-se o primeiro nos 3,8% e o segundo nos 4,9% no ltimo ano. Portugal mostrou-se
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Considermos aqui os seguintes pases: Alemanha (DE), Dinamarca (DK), Espanha (ES), Grcia (EL), Finlndia (FI), Frana (FR), Irlanda (IE), Itlia (IT), Holanda (NL), Portugal (PT) e Reino Unido (UK), tomados como termos de comparao pelo critrio explicitado no captulo anterior.
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particularmente vulnervel neste perodo, pois estava acima da mdia da OCDE em 1999 (3,8 contra 3,3%) e da mdia da UE15 (nesse ano com 2,9%), caindo depois para 3,4% em 2000 e sucessivamente para 1,6 (2001), 0,4 (2002), atingindo um valor negativo de -1,2% (2003), para recuperar ligeiramente com um crescimento de 1,5% (em 2004). Alis, os anos 2002-2003 foram aqueles em que se verificaram as maiores quebras de crescimento deste conjunto de pases (e a mdia mais baixa da UE 15, que foi de 0,9% em 2003), sendo que a mdia dos pases da OCDE teve a sua pior performance deste perodo no ano de 2001. Quadro 3.1. PIB Taxa de Crescimento (a preos constantes de 1995)
2000 DE DK EL ES FI FR IE IT NL PT UK EU 15* OCDE 3,1 2,8 4,5 4,4 5,4 4,2 9,9 3,2 3,5 3,4 3,9 3,7 3,9 2001 1,0 1,6 4,3 2,8 1,0 2,1 6,0 1,7 1,4 1,6 2,3 1,8 1,1 2002 0,1 1,0 3,6 2,2 2,3 1,1 6,1 0,4 0,6 0,4 1,8 1,1 1,6 2003 -0,1 0,5 4,5 2,5 2,1 0,5 3,6 0,4 -0,9 -1,2 2,2 0,9 2,2 2004 1,2 2,4 3,8 2,6 3,1 2,1 4,9 1,3 1,2 1,5 3,2 2,2 3,6
Fonte: Eurostat (Real GDP growth rate, at constant prices, 1995).
Portugal pode ter chegado ao patamar superior que o modelo de crescimento adoptado permite atingir no actual quadro internacional ou estar a viver apenas um reajustamento conjuntural, a exemplo do que tinha ocorrido dez anos antes. Certo que o pas no desenvolveu factores que lhe permitissem, no perodo, acelerar o ritmo de convergncia econmica com os espaos em que se insere, atravs de rupturas positivas no seu sistema produtivo. Num quadro como este, o pas encontra-se entre as economias mais vulnerveis da Europa e os resultados reflectem-se igualmente na evoluo dos ndices de produtividade. Vejamos a situao no que respeita produtividade no sector privado ao longo deste perodo (2000-2004). A tendncia geral dos pases da OCDE nos primeiros cinco anos do sculo XXI foi de estagnao, verificando-se uma clara quebra no ano 2000 para o de 2001 (com o crescimento da produtividade mdia da OCDE a cair de 2,5% para 0,7%), revelando depois uma contnua recuperao desde 2001 (ver quadro 3.2.). Curiosamente, a Grcia aparece como o pas de maior crescimento neste perodo (com valores de 5,2% em 2000 e 2001), seguida da Irlanda, sendo no entanto este pas e a Finlndia os que mais recuperaram em 2004, surgindo neste ltimo ano com as melhores performances (3,5% e 3,8%, respectivamente). Portugal esteve em clara quebra, sobretudo nos anos 2001 (0,4%), 2002 (-0,2%) e 2003 (-1,2%), em que revelou os valores mais negativos deste conjunto de pases.
71
A viso do crescimento econmico em Portugal comparado com os dois pases mais prximos na EU-25 em termos de nveis de riqueza, numa srie mais longa16, refora a percepo que referimos. Grfico 3.1 PIB em paridades do poder de compra (US$), em Portugal na Grcia e na Eslovnia (1985-2005)
25000000
PIB em paridades do poder de compra (US$)
20000000
15000000
Grcia Portugal Eslovnia
10000000
5000000
A posio econmica relativa de Portugal em relao aos pases mais prximos mantm-se mais ou menos constante nas ltimas duas dcadas, com duas variaes: o perodo em que a Eslovnia sofre os duplos efeitos da desintegrao da Jugoslvia em que estava inserida, quer do ponto de vista dos mercados, quer do ponto de vista da crise poltica com as guerras nos pases vizinhos; a desacelerao do ritmo de crescimento econmico de Portugal a partir do ano 2000, ainda no interrompida.
16
Usamos para este efeito a srie da base de dados do FMI, por ser mais longa que a que o EUROSTAT disponibiliza.
72
19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05
World Economic Outlook Database
Quadro 3.2. Produtividade no sector privado Crescimento anual em percentagem

2000 DE DK EL ES FI FR IE IT NL PT UK OECD total 1,0 3,1 5,2 0,8 3,5 1,5 5,4 1,5 1,4 1,3 2,8 2,5 2001 0,3 1,7 5,2 0,4 -0,6 0,2 3,2 0,1 -0,7 -0,4 1,7 0,7 2002 0,7 0,9 4,0 0,7 1,8 0,4 4,8 -1,0 0,2 -0,2 1,1 2,1 2003 0,9 2,1 3,4 1,0 2,6 0,8 2,1 -0,2 -0,6 -1,2 1,7 2,2 2004 1,0 2,9 2,5 0,7 3,8 2,8 3,5 0,3 2,6 1,6 2,7 3,0
Fonte: http://ocde.p4.siteinternet.com/publications/doifiles/302005041P1T018.xls 4/07/05
Se, por outro lado, nos ativermos aos nveis de produtividade por trabalhador, observa-se que, entre este conjunto de pases, Portugal manifesta tambm as piores performances. Considerando a evoluo deste indicador, a partir de resultados medidos por referncia ao ndice 100 correspondente mdia dos actuais 25 pases da UE (Eurostat, 2005), verifica-se que entre os mesmo onze pases aqui em anlise, Portugal, no s ocupa a ltima posio como se situa a uma significativa distncia dos restantes (ver quadro 3.3.). Segundo estes dados, a Irlanda e a Frana, por esta ordem, evidenciam ao longo deste perodo as posies mais confortveis em termos de produtividade. No entanto, as posies destes dois pases evoluram entre 2000 e 2004 em sentido inverso, pois, enquanto a produtividade mais elevada por empregado era em 2000 detida pela Frana (com 124,5% daquele ndice contra 122,7% da Irlanda), os dados de 2004 colocam os trabalhadores irlandeses na frente e a uma distncia significativa dos gauleses (132,2% contra 120,4%). Portugal, na cauda desta tabela, revela nveis de produtividade bastante abaixo do ndice 100 (da UE 25) e alm disso tem vindo a distanciar-se ao longo dos ltimos anos. Em 1999 revelava um valor de 69,4%, descendo sucessivamente uma e duas dcimas nos trs anos seguintes, e em 2003 situou-se nos 67,3%, voltando a descer em 2004 para 66,3%.
73
Quadro 3.3. Produtividade por empregado (UE25 = 100)

2000 DE DK EL ES FI FR IE IT PL NL PT UK UE 15 103,1 105,0 97,5 99,4 110,9 124,5 122,7 119,9 50,9 102,9 69,3 105,1 108,4 2001 102,3 105,4 90,3 99,4 110,3 125,0 124,9 117,2 50,1 104,7 69,1 106,9 108,2 2002 102,1 102,6 95,6 100,7 109,5 123,0 128,8 113,3 50,9 103,4 69,1 109,1 107,8 2003 101,3 103,2 97,9 101,7 108,5 120,8 126,8 109,6 58,0 102,3 67,3 108,7 106,7 2004 100,9 104,0 96,8 100,2 110,5 120,4 132,2 108,5 59,6 103,2 66,3 108,4 106,4
Fonte: Eurostat.
A posio competitiva da economia portuguesa, no quadro da UE, pode ser dada pela considerao comparada das variaes de trs indicadores fundamentais o produto, o emprego e os custos unitrios do trabalho (cf. grficos 3.2. e 3.3.).
Grfico 3.2.
5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 Taxa de crescimento PIB (PT/UE15) Custo unitrio do trabalho (PT/UE15) Taxa de crescimento emprego (PT/UE15) 1999 2000 2001 2002 2003
74
Grfico 3.3.
5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1999 -1,0 -2,0 -3,0 Taxa de crescimento PIB (PT/UE25) Custo unitrio do trabalho (PT/UE25) Taxa de crescimento emprego (PT/UE25) 2000 2001 2002 2003
Se, nos ltimos anos, estes indicadores tivessem tido em Portugal uma variao idntica dos seus parceiros da UE15, surgiriam no grfico 3.1. com o valor de 1 (e da UE25 no grfico 3.3. com o mesmo valor). Assim, verificamos que a produo de riqueza est a divergir, quer da UE15, quer da UE25 desde 2001. Por outro lado, a variao do emprego acompanha esta variao, sendo particularmente intensa a queda relativa de 2002 para 2003, seja em relao UE15 seja em relao UE25. Mas nota-se tambm uma capacidade significativa de flexibilidade salarial: quando a economia e o emprego acompanhavam a tendncia da UE, os nossos custos unitrios do trabalho subiam a um ritmo mais acelerado do que a Unio, mas quando o PIB e o emprego comearam a divergir, estes contraram-se de modo igualmente rpido. Ou seja, a flexibilidade salarial continua a ser elevada e a constituir uma varivel importante de ajustamento na competitividade do pas.
3.2. Caracterizao da estrutura do desemprego No grfico seguinte compara-se a evoluo das taxas de desemprego para o perodo de 1999 a 2003 de Portugal, UE 15 e UE 25. Nesta perspectiva comparativa, o ano 2001 um momento de crescimento geral das taxas de desemprego. No entanto, por relao mdia da UE 15 e UE 25, Portugal apresenta uma taxa de crescimento do desemprego mais acentuada, o que sugere uma maior severidade do ajustamento cclico ou a possibilidade de uma transio no regime de desemprego, que as projeces no sustentam (ver captulo seguinte). Comparem-se, por exemplo, os aumentos entre 2001 e 2003 de 2,3% para Portugal com os 0,7% e 0,5% respectivamente para a UE 25 e a UE 15.
75
Grfico 3.4.
Taxa de desemprego Portugal e UE
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
9,2 8,7
8,7 7,8
8,6 7,4
8,8 7,7
9,1 8,1 6,3
4,4
5 3,9 4
1999
2000 TOTAL
2001 UE 15
2002 UE 25
2003
Fonte: INE, Inqurito ao Emprego; Eurostat.
No grfico seguinte apresenta-se uma srie longa da taxa de desemprego em Portugal, total, homens e mulheres, para o perodo compreendido entre 1992 e 2004. A anlise de conjuntura permite identificar a existncia de um perodo de crescimento da taxa de desemprego entre 1992 e 1996, tendncia que se altera a partir de ento, vindo a registar-se posteriormente os valores mais baixos do desemprego entre 1999 e 2001. Em 2002 j se encontram indcios de aumento do desemprego, tendncia reforada nos anos subsequentes. Como nos encontramos, do ponto de vista do ciclo, ainda no momento ascendente da curva, de momento impossvel determinar se estaremos a ter uma simples repetio de uma fase adversa do ciclo econmico ou a iniciar uma escalada de desemprego, embora os dados verificados se aproximem da primeira hiptese. Grfico 3.5.
Taxa de desemprego (%) 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total Homens Mulheres
76
A evoluo da taxa de desemprego em termos regionais, no perodo 1998 a 2004, tal como referido anteriormente para o total do pas, apresenta uma evoluo decrescente at 2000 (2001, para o Norte e Lisboa) apresentando depois uma tendncia crescente em todas as regies. As regies de Lisboa e do Algarve, registam uma melhoria da taxa de desemprego, em 2004. Grfico 3.6.
(%)
14,0
Taxa de desemprego
12,0
10,0
8,0 6,0
4,0
2,0
0,0 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve
1998 4,9 4,9 2,9 6,1 8,1 6,0
1999 4,4 4,4 2,4 6,0 6,4 4,7
2000 3,9 4,1 2,2 5,3 5,3 3,5
2001 4,0 3,7 2,8 5,1 6,9 3,8
2002 5,0 4,9 3,1 6,7 7,5 5,3
2003 6,3 6,8 3,6 8,1 8,2 6,1
2004 6,7 7,7 4,3 7,6 8,8 5,5
A anlise comparativa das taxas de desemprego dos homens e das mulheres permite salientar o facto da amplitude do intervalo em que variam as taxas de desemprego nas regies ser superior, no caso das mulheres, devido aos valores registados no Alentejo, que apresenta as taxas mais elevadas do pas, no perodo em anlise. Grfico 3.7.
14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve 1998 3,9 4,0 2,3 5,2 5,0 4,9 1999 3,9 3,8 2,0 6,1 3,9 3,5 2000 3,1 3,4 1,2 4,9 3,0 2,7 2001 3,2 3,0 2,0 4,4 4,7 3,0 2002 4,1 4,1 2,3 6,1 5,1 4,2 2003 5,5 5,8 3,1 7,8 6,2 5,0 2004 5,8 6,9 3,5 7,2 6,8 4,8
Grfico 3.8
14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve 1998 1999 2000 6,2 6,1 3,5 7,1 12,5 7,5 5,0 5,1 2,8 5,8 10,0 6,4 4,9 5,0 3,2 5,8 8,6 4,6 2001 2002 2003 2004 5,0 4,6 3,7 6,0 10,0 5,0 6,0 5,8 4,0 7,5 10,6 6,6 7,2 8,0 4,1 8,6 10,7 7,4 7,6 8,6 5,2 8,1 11,4 6,2
Taxa de desem prego Hom ens
Taxa de desem prego Mulheres
Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.
77
Passando anlise da taxa de desemprego dos jovens em termos globais, constatamos um acrscimo de 4,9 pontos percentuais, entre 1998 e 2004, tendo-se registado um decrscimo at 2000. Em termos regionais e at 2000, a regio de Lisboa que apresenta a taxa de desemprego jovem mais elevada, a regio do Alentejo regista um forte crescimento (7,4%), em 2003, sendo a regio que apresenta a taxa mais elevada, no perodo 2002 a 2004. As regies com taxa de desemprego juvenil elevada apresentam tendncias contrastantes no ciclo: agravamento intenso no Alentejo, agravamento moderado em Lisboa e estabilizao no Algarve. Nas regies em que esta taxa mais baixa (o Norte e o Centro) d-se um agravamento intenso. Grfico 3.9.
(%)
25,0 23,0 21,0 19,0 17,0 15,0 13,0 11,0 9,0 7,0 5,0
Taxa de desemprego jovem (%)
1998 10,4 8,9 6,5 15,1 14,9 14,6
1999 8,8 7,3 6,0 13,1 11,8 11,4
2000 8,6 8,0 6,8 11,3 10,6 7,7
2001 9,4 6,8 9,0 13,5 15,0 9,4
2002 11,6 10,1 10,5 15,1 14,8 14,4
2003 14,5 13,6 11,1 18,1 22,2 15,8
2004 15,3 15,3 11,6 18,7 22,1 14,0
Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve
Fonte: INE, Inqurito ao Emprego;
A comparao entre as taxas de desemprego de longa durao de Portugal e da UE 15 e 25 revela que Portugal, embora evidenciando taxas de DLD claramente abaixo da mdia da UE, nos ltimos anos tem vindo a registar uma aproximao a estas. Embora estes dados comparativos no cubram os dois ltimos anos, a tendncia de convergncia de Portugal neste indicador parece ter aumentado j que como vimos anteriormente, a taxa de DLD em Portugal se agravou significativamente nos dois ltimos anos continuando uma tendncia que se contrape estabilizao da taxa de DLD quer na UE15 quer na UE25.
78
Grfico 3.10.
Com parao das Taxas de DLD, Portugal e UE (%)
4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1999 2000 Portugal 2001 UE 15 2002 UE 25 2003 1,8 1,7 1,6 1,9 4,1 4 4 3,5 3,8 3,1 3,9 3,1 4 3,3 2,4
O grfico seguinte ilustra a evoluo da taxa de desemprego de longa durao para o perodo 1998-2004 e permite observar uma tendncia crescente, nomeadamente a partir de 2001, ano em que se registaram os valores mais baixos. O crescimento da propenso ao desemprego de longa durao um dos pontos que carece de particular monitorizao nas tendncias de evoluo do padro portugus de desemprego, pela variao relevante que apresenta. Desde 2001, o seu aumento tem sido progressivo, tendo quase duplicado. Fazendo a anlise segundo o sexo, constata-se a existncia da mesma tendncia, sendo as mulheres que representam os maiores volumes de DLD ao longo de todo o perodo17.
17
Vejamos, em sntese, alguns dados sobre a situao laboral das mulheres em Portugal: a taxa de desemprego feminina , sistematicamente, superior dos homens; o mercado de trabalho mantm-se fortemente segregado; a maioria dos trabalhadores por contra de outrem a receber salrio mnimo so mulheres; a diferena de remuneraes entre mulheres e homens uma constante no mercado de trabalho; as mulheres so mais abrangidas por contratos a termo e por outras formas de vnculo contratual no permanente do que os homens; aumentaram as taxas de feminizao em todos os nveis de qualificao, mas permanecem mais feminizadas as categorias mais baixas, profissionais, semi-qualificados e no qualificados, praticantes e aprendizes; em termos de sector de actividade econmica, as mulheres ganham menos do que os homens em todos os sectores, com excepo da Construo e dos Transportes e Comunicaes (sectores que, alis, apresentam uma taxa de feminizao muito reduzida). Por outro lado, o gap salarial de gnero particularmente desfavorvel na Indstria Transformadora; ao contrrio do que se poderia supor, nos nveis de qualificao mais elevados que as desigualdades salariais de gnero surgem mais acentuadas; o gap salarial de gnero parece atingir de forma semelhante todos os nveis de instruo. A referir o facto de o gap salarial de gnero ser menor entre os/as trabalhadores/as que no possuem qualquer nvel de instruo; a antiguidade na empresa parece ter tambm uma influncia relevante no gap salarial de gnero: quanto maior a antiguidade, maior o gap (cf. INE, Estatsticas do Emprego; Estatsticas em Sntese As Mulheres no Mercado de Trabalho, DETEFP/MSST; Censos/INE, 2003 e Perista, 2002). 79
Grfico 3.11.
Taxa de desem prego de longa durao em Portugal (%)
4
1 Total Homens Mulheres
1998 2,3 1,8 2,9
1999 1,8 1,5 2,2
2000 1,7 1,4 2,1
2001 1,6 1,3 2
2002 1,9 1,5 2,3
2003 2,4 1,9 2,9
2004 3,1 2,6 3,6
A nvel regional, a taxa de desemprego de longa durao apresenta uma evoluo decrescente at 2001 (2002, na regio Centro), registando depois um crescimento mais acentuado, atingindo valores superiores aos verificados em 1998. A evoluo entre 2001 e 2004, em termos de volume de desemprego de longa durao e das respectivas taxas para homens e mulheres, representada no grfico seguinte. Em termos globais, o volume de desemprego de longa durao aumentou em todas as regies, sendo de salientar a regio Norte, que se destaca das restantes regies. Se analisarmos as taxas de desemprego de longa durao dos homens e das mulheres, verificamos que estas taxas mais do que duplicaram, em algumas regies, entre 2001 e 2004. Grfico 3.12.
Taxa de desemprego de longa durao hom ens e m ulheres e volume de desem prego de longa durao (1) 2001 e 2004 Alentejo Norte (2004)
(2004)
6,0 5,0
Taxa de desemprego de longa durao - Mulheres (%)
4,0 Lisboa 3,0 Norte 2,0 1,0 0,0 0,0 0,5 Centro
(2001) (2001) (2001)
Alentejo
(2001)
Lisboa
(2004)
Algarve Centro
(2004) (2004)
Algarve
(2001)
(1) varivel representada pela dimenso da bola
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 Taxa de desem pregode longa durao - Hom ens (%)
4,0
80
O grfico 3.12 pe em evidncia que o agravamento do desemprego de longa durao se reflecte quer nos homens quer nas mulheres e que na regio Norte que se d o mais intenso agravamento do fenmeno. Por outro lado evidencia que a taxa de DLD apresenta um padro diferenciado nas regies em que tem elevado pendor masculino (Norte e Lisboa) e aquela em que tem pendor feminino (Alentejo). O grfico abaixo apresentado sintetiza a informao disponvel relativamente incidncia do fenmeno do desemprego, segundo algumas das suas caractersticas, para o total do pas. Nele reconhecemos a confirmao de algumas tendncias anteriormente assinaladas. Na verdade, se a taxa de desemprego total revela os seus valores mais baixos nos anos 2000-2001, aumentando sempre at 2004, no caso dos grupos vulnerveis aqui considerados (mulheres, jovens e DLD), o ano de viragem igualmente 2002, a partir do qual o aumento tem sido bastante acentuado e progressivo, sendo de destacar a acelerao da taxa de desemprego da camada etria mais jovem, que atinge os 15,3 em 2004. No que diz respeito a estes ltimos, a informao relativa diminuio da sua taxa de emprego ao conjugar-se com o aumento da taxa de desemprego, aponta claramente para a situao especial experimentada por este grupo social face ao mercado de trabalho.
Grfico 3.13.
Evoluo das taxas de desemprego
17,0 15,0 13,0 11,0 9,0 7,0 5,0 3,0 1,0 Mulheres Jovens Total DLD 1998 6,2 10,4 4,9 2,3 1999 5,0 8,8 4,4 1,8 2000 4,9 8,6 3,9 1,7 2001 5,0 9,4 4,0 1,6 2002 6,0 11,6 5,0 1,9 2003 7,2 14,5 6,3 2,4 2004 7,6 15,3 6,7 3,1
Por ltimo, no grfico 3.14 analisa-se a relao existente entre a populao desempregada por nvel de instruo e a durao do desemprego para os anos 2002 e 2004, para o total do pas.
81
Grfico 3.14
Populao desempregada por nvel de instruo e durao do desemprego
NS/NR Superior Secundrio Bsico-3 ciclo Bsico-2 ciclo Bsico-1 ciclo Nenhum 0,0 10,0 20,0 12 meses e mais em 2002 30,0 40,0 50,0 At 11 meses em 2002 60,0
12 meses e mais em 2004
At 11 meses em 2004
A propenso ao desemprego tanto maior quanto mais baixo for o nvel de escolaridade18 da populao. Quando analisamos os nveis de desemprego de menor durao (at 1 ano), verifica-se a ntida demarcao de dois grupos: de um lado, com maior vulnerabilidade, os que apenas detm o ensino bsico; do outro, com menor, os que tm nvel secundrio ou superior. Mas quando se verifica a propenso a cair no desemprego que comporta maiores riscos de excluso social, o de longa durao, regista-se quanto o nvel escolar est associado ao desemprego de durao superior a 1 ano: apenas entre os detentores do 1 ciclo a proporo de desempregados h mais de um ano superior de desempregados h menos de um ano e, quanto maior o nvel de escolaridade menor o peso do desemprego de longa durao.
3.3. Estrutura empresarial Como sabido, a estrutura empresarial portuguesa assenta predominantemente em pequenas e muito pequenas empresas. Nos quadros seguintes apresenta-se a dimenso das empresas por dimenso e o nmero de empresas por volume de emprego. Como se pode constatar, a maioria das empresas encontra-se nos escales 1-4 e 5-9 pessoas. Entre 1991 e 2002 aumenta o nmero de empresas no escalo 1-9 pessoas, tendncia que acompanhada pela diminuio do nmero de empresas em todos os outros escales. possvel que os apoios concedidos s
18
Inseriu-se no grfico tambm a populao sem qualquer nvel de escolaridade, mas a sua reduzida dimenso leva a que no se analise.
82
pequenas e mdias empresas tenham estimulado o crescimento das empresas de menor classe de dimenso. Por exemplo, no que diz respeito s empresas com 1-4 pessoas a variao entre 2002 e 1991 foi de mais de 10%.
Quadro 3.4. Empresas por dimenso (%)

Continente
1991 1 - 4 pessoas 5 - 9 pessoas 10 - 49 pessoas 50 - 99 pessoas 100 - 499 pessoas 500 e mais pessoas
52,95 22,88 19,65 2,56 1,70 0,25
1992
54,00 22,59 19,18 2,39 1,63 0,21
1993
55,37 22,35 18,37 2,23 1,48 0,19
1994
57,89 21,88 16,90 1,91 1,27 0,15
1995
59,31 21,35 16,09 1,88 1,21 0,15
1996
60,01 21,31 15,60 1,76 1,16 0,15
1997
60,52 21,13 15,37 1,74 1,10 0,14
1998
61,19 20,88 15,06 1,65 1,08 0,13
1999
61,35 20,83 15,05 1,61 1,03 0,13
2000
62,81 20,18 14,44 1,52 0,94 0,12
2001
62,40 20,37 14,66 1,51 0,95 0,12
2002
63,39 20,15 14,24 1,30 0,82 0,10
Fonte: DGEEP - Quadros de Pessoal Nota: - A partir de 1994, o perodo de referncia passou a ser o ms de Outubro em substituio do ms de Maro
A distribuio do volume de emprego por classes de dimenso das empresas em termos percentuais revela o peso das empresas de 10-49 pessoas tendendo o seu valor a aumentar ao longo dos 11 anos da srie (25,66% em 1991 e 28,83% em 2002). Tambm com tendncia para aumentar encontra-se o nmero de empresas de 1-4 e 5-9 pessoas. Esta evoluo tem como contraponto a diminuio do nmero de empresas nas outras classes de dimenso (quebra mais acentuada nas empresas de 500 e mais pessoas e 100-499).
Quadro 3.5. Pessoas nas empresas, por dimenso (%)

Continente
1991 1 - 4 pessoas 5 - 9 pessoas 10 - 49 pessoas 50 - 99 pessoas 100 - 499 pessoas 500 e mais pessoas
8,35 9,72 25,66 11,54 21,69 23,05
1992
8,87 10,14 26,37 11,38 21,78 21,47
1993
9,64 10,71 26,80 11,31 20,97 20,57
1994
11,08 11,65 27,24 10,83 20,27 18,93
1995
11,61 11,75 26,64 10,97 19,96 19,07
1996
12,03 12,07 26,62 10,62 19,38 19,27
1997
12,37 12,33 26,87 10,83 19,00 18,60
1998
12,73 12,47 26,88 10,44 18,92 18,56
1999
12,99 12,67 27,18 10,37 18,40 18,40
2000
13,73 12,91 27,42 10,35 17,73 17,85
2001
13,58 13,09 27,79 10,28 17,85 17,41
2002
14,61 13,86 28,84 9,50 16,64 16,56
Fonte: DGEEP - Quadros de Pessoal Nota: - A partir de 1994, o perodo de referncia passou a ser o ms de Outubro em substituio do ms de Maro
O elevado nmero de empresas em classes de dimenso mais pequena aponta para a existncia de um constrangimento no mercado de trabalho resultante do fraco potencial de adaptabilidade e de inovao, do recrutamento centrado em pessoal pouco qualificado, das reduzidas possibilidades de formao profissional e dos custos de oportunidade que se traduzem numa elevada taxa de mortalidade infantil das empresas. Ainda na ptica da anlise da estrutura empresarial, deve mencionar-se o facto de em Portugal 49,6 % do ajustamento do emprego ocorrer pela via da criao e encerramento
83
de unidades econmicas (Capucha et al., 2003: 55), sintoma da importncia atribuda relao existente entre fluxos de estabelecimentos e fluxos de postos de trabalho. A comparao com outras realidades empresariais leva a considerar este valor como elevado, dado que noutros casos a mdia daquela relao de apenas 1/3. Outros dados indicam que a criao de emprego opera sobretudo pela via da criao de novas unidades sugerindo que os custos de criar emprego so menores nesta situao do que os custos resultantes da expanso das unidades j existentes. Ainda a este propsito, os resultados descritivos obtidos por Roberto Carneiro (Carneiro et al., 2003: 55) apontam para a existncia entre 1982 e 1998 de uma proporo importante do novo emprego associado criao de novas empresas (25% em cada ano) acompanhado por uma proporo ainda mais substancial de emprego eliminado em resultado do encerramento de empresas (40 % em cada ano). A relao existente entre a criao/destruio de empresas e os fluxos de emprego tambm analisada no Estudo Sobre a Demografia dos Estabelecimentos (2002) onde se captam os movimentos demogrficos das unidades produtivas na sua relao com os movimentos de emprego, apurando quer o papel desempenhado pelo nascimento de empresas/estabelecimentos na criao de emprego quer o papel desempenhado pela morte de empresas/estabelecimentos na destruio de emprego. Nos quadros seguintes identificam-se as taxas de criao, destruio e rotao de emprego por escalo de dimenso das empresas e dos estabelecimentos sendo de relevar os elevados valores de fluxos de emprego registados na classe de dimenso 0 a 9 trabalhadores.
Quadro 3.6. Taxas de criao, destruio e rotao de emprego por escalo de dimenso de empresas (2000)
Fluxos de emprego Escales de dimenso 0a9 10 a 49 50 a 249 250 a 499 500 ou mais
Fonte: SILATEE (2000)
Criao de emprego 24,1 12,2 9,2 8,6 8,6
Variao Destruio Rotao de lquida de de emprego emprego emprego 17,5 41,6 6,6 11,4 23,7 0,8 9,7 18,8 -0,5 9,1 17,7 -0,5 9,2 17,8 -0,6
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Quadro 3.7. Taxas de criao, destruio e rotao de emprego por escalo de dimenso do estabelecimento
(mdia valores 1991-2000)
Fluxos de emprego Escales de dimenso 0a9 10 a 49 50 a 249 250 a 499 500 ou mais
Criao de emprego 26,4 15,2 12 10,5 7,6
Destruio Rotao de de emprego emprgo 20,2 14,7 12,7 12,1 9,6 46,7 29,9 24,7 22,7 17,2
Variao lquida de emprego 6,2 0,6 -0,8 -1,6 -2
De entre as concluses apresentadas no estudo (2002) destacam-se ainda as seguintes: - Predomnio de empresas de pequena dimenso, quer ao nvel do nmero mdio de estabelecimentos, onde a supremacia das empresas mono-estabelecimento quase total (acima de 90%), quer ao nvel do pessoal ao servio, onde se assiste a uma primazia das micro-empresas entre 1 e 9 trabalhadores que representam mais de do total de empresas e cuja importncia relativa se reforou ao longo da dcada de 90; - A mobilidade das empresas ao longo da vida, entre os diversos escales de pessoal ao servio, muito reduzida; - A taxa de rotao empresarial aumentou ao longo da dcada de 90, paralelamente a uma diminuio da taxa de entrada lquida, que ainda se mantm positiva, ou seja, assistiu-se a uma aproximao dos valores das taxas de entrada e sada; - Os fenmenos de rotao empresarial so mais relevantes nas unidades de menor dimenso (com menos pessoas ao servio).
3.4. Estrutura contratual laboral A organizao do mercado de trabalho envolve dimenses relativas ao tipo de contratos, s novas formas de organizao do trabalho, durao do tempo de trabalho e ao trabalho a tempo parcial. Apesar do elevado nmero de trabalhadores possuidores de um contrato sem termo, uma das caractersticas predominantes do mercado de trabalho em Portugal a atipicidade ou falta de sustentabilidade de uma parte significativa do emprego existente (Capucha et al., 2003: 21), encontrando-se-lhe associada uma funo particular nos mecanismos de ajustamento que tm marcado a evoluo do mercado de trabalho sendo, porventura, como alguns sugerem, a contra face da elevada mobilidade das empresas que encerram e abrem actividade com grande facilidade (Capucha et al., 2003: 21). Vejamos de seguida a informao relativa s taxas de variao da populao com emprego por idade, sector de actividade, durao do trabalho e situao perante o trabalho.
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No quadro seguinte calcularam-se as percentagens da populao empregada no total da populao para o perodo 2000-2004. Ainda que de uma forma pouco acentuada, a percentagem de homens com emprego tem vindo a diminuir, aumentando, por outro lado, a percentagem de mulheres empregadas. Por classes de idade e conforme referido anteriormente, ocorre uma diminuio dos jovens empregados e um aumento do emprego entre os grupos de idades 25-44 e 45 e mais anos. O sector dos servios o que mais contribui para o emprego, aumento correlativo da diminuio na agricultura, silvicultura e pesca e indstria, construo, energia e gua. De forma pouco acentuada, o emprego a tempo parcial sofre um ligeiro acrscimo (10,9% em 2000 e 11,5% em 2004). Os trabalhadores por conta de outrem registam tambm um aumento (72,7% em, 2000 e 73,8% em 2004).
Quadro 3.8.
2000 Populao com emprego Homens Mulheres 15 - 24 anos 25 - 44 anos 45 e + anos Agricultura, silvicultura e pesca Indstria, const., energia e gua Servios Tempo completo (1) Tempo parcial(1) Trabalhadores por conta outrem Trabalhadores por conta prpria Outros (1) Continente 100,0 55,1 44,9 12,3 50,6 37,1 12,7 34,5 52,8 89,1 10,9 72,7 23,5 3,8 2001 100,0 55,0 45,0 12,0 50,6 37,4 12,8 33,8 53,4 88,9 11,1 72,6 24,6 2,8 2002 100,0 54,8 45,2 11,5 50,7 37,9 12,4 33,6 54,0 88,7 11,3 73,0 24,7 2,3 2003 100,0 54,5 45,5 10,3 51,3 38,4 12,5 32,3 55,2 88,2 11,8 73,0 25,0 2,0 2004 100,0 54,3 45,7 9,6 52,1 38,3 12,1 31,2 56,8 88,5 11,5 73,8 24,2 2,0
No quadro seguinte calculou-se a taxa de variao do emprego nas diferentes situaes da condio perante o trabalho. At 2002, os trabalhadores por conta de outrem tm sempre uma variao positiva, sendo esta superior no caso das mulheres. Em 2003 e 2004 a taxa de variao das mulheres tambm positiva.
86
Quadro 3.9.
Taxa de Variao (%) 1998 Emprego Total HM H M HM H M HM H M HM H M HM H M HM H M 1999 1,4 0,5 2,4 -2,8 -3,4 -1,9 -0,5 0,2 -2,5 -3,5 -5,0 -1,8 1,3 -1,1 3,2 2,9 2,2 3,8 2000 2,3 2,1 2,5 -2,5 -0,5 -11,5 0,6 0,0 -38,2 -3,6 -0,7 -6,9 29,4 14,3 39,8 2,7 2,6 2,9 2001 1,8 1,6 2,1 6,7 7,2 13,1 5,1 7,4 62,9 7,2 7,2 7,3 -25,6 -31,8 -22,2 1,7 0,8 2,8 2002 0,5 0,2 0,8 1,0 0,0 2,6 0,5 -0,7 4,4 1,2 0,3 2,3 -16,9 -15,2 -17,7 1,0 0,7 1,3 Portugal 2003 -0,4 -1,0 0,4 0,5 -1,1 2,9 2,7 0,4 9,7 -0,2 -1,7 1,7 -12,1 3,5 -20,2 -0,3 -1,1 0,6 2004 0,1 -0,1 0,3 -3,0 -1,7 -5,0 1,1 0,8 2,0 -4,5 -2,8 -6,3 -2,3 -5,3 -0,2 1,2 0,6 2,0
Trabalhador por conta prpria
Trabalhador por conta prpria com pessoal
Trabalhador por conta prpria sem pessoal
Trabalhador familiar no remunerado e outros
Trabalhador por conta de outrem
A relao existente entre a taxa de crescimento do emprego por conta de outrem e a taxa de crescimento do PIB encontra-se espelhada no grfico seguinte. Em termos gerais, as duas variveis evoluem indexadamente, o que revela o carcter cclico da evoluo do emprego, ainda que entre 1999 e 2001 a taxa de crescimento do PIB seja superior do emprego e desde ento a taxa de crescimento do emprego seja sempre superior do PIB.
Grfico 3.15.
Taxa de crescimento do emprego por conta de outrem e do PIB (%)
5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 Taxa de crescimento do emprego por conta de outrem Taxa de crescimento real do PIB 1999 2,9 3,8 2000 2,7 3,4 2001 1,7 1,7 2002 1,0 0,4 2003 -0,3 -1,1 2004 1,2 1,0
Fonte: INE, Inqurito ao Emprego e Contas Nacionais.
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3.4.1. Contratos com termo e sem termo A contratao a termo usualmente tomada como um indicador de flexibilidade contratual. A este regime contratual esto associadas a falta de segurana e o risco contratual dos trabalhadores por conta de outrem envolvidos nesta prestao laboral. De acordo com a informao dos PNE de 1998 a 2004, atendendo relao existente entre contratos permanentes e contratos no permanentes, resulta a identificao de flutuaes relativamente contidas. Por exemplo, em 1997 registou-se uma quebra nos contratos permanentes, seguida do crescimento dos contratos no permanentes em 1998. Em 2000, os contratos permanentes registam um aumento de 0,7% enquanto os contratos no permanentes aumentam cerca de 10,1%. Em 2001 e 2003 permanece elevado o peso dos contratos no permanentes. No quadro seguinte isolaram-se os trabalhadores por conta de outrem segundo o tipo de contrato para o perodo de 2000 a 2004. Os valores percentuais apontam para uma estabilidade estrutural dos dois regimes contratuais, patente na fixao dos valores em torno dos 80% no caso dos contratos em termo e dos 15% no caso dos contratos sem termo. No entanto, as variaes anuais so mais evidentes na contratao com termo, sinal do seu contributo para a capacidade de adaptao do mercado de trabalho portugus s alteraes conjunturais. Quadro 3.10. Trabalhadores por conta de outrem (TCO) (%)
2000 Peso no emprego por conta de outrem (%) Contrato sem termo (permanente) Contrato com termo Outros No permanente (com termo e outros) Variao (%) Contrato sem termo (permanente) Contrato com termo Outros No permanente (com termo e outros) 80,1 13,7 6,2 19,9 2001 79,7 15 5,3 20,3 1,2 11,1 -12,9 3,6 2002 78,5 15,9 5,6 21,5 -0,5 7,3 5,7 6,8 2003 79,4 15,6 5 20,6 0,8 -2,6 -10,2 -4,6 2004 80,2 15,1 4,8 19,8 2,2 -1,9 -3,8 -2,3
A questo do acesso ao emprego na sua relao com os diferentes tipos de contratos pode ser captada atravs do indicador trabalhadores com novos empregos por tipo de contrato. Em 2000, de acordo com os dados apresentados no quadro 5, registaram-se cerca de 700 mil contrataes de trabalhadores, das quais cerca de 65% correspondem a contrataes de trabalhadores que j tinham estado presentes na base de dados pelo menos uma vez desde 1991, enquanto os restantes 35% correspondem contratao de trabalhadores que surgem na base de dados pela primeira vez.
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Quadro 3.11. Trabalhadores com novos empregos por tipo de contrato, 2000
Tipo de contrato Contrato sem termo 1 entrada Mobilidade Total 107420 237587 345007 Contrato a termo 90508 141978 232486 Outros 236899 444987 681886 434827 824552 1259379 Total
Do total de contrataes em 2000, e restringindo o universo de anlise aos trabalhadores com a situao contratual conhecida, 60% foram sob a forma de contrato sem termo. A incidncia da contratao a termo revela-se mais elevada no subgrupo dos trabalhadores que esto pela primeira vez na base (46%), face ao outro subgrupo dos trabalhadores provenientes de mobilidade (37%).
3.4.2. Emprego por conta prpria Em matria de auto-emprego, a Grcia (39,8% em 2002), Itlia (27,5%, 2003) e Portugal (26,8%, 2003) revelam os maiores volumes de emprego independente, seguidos pela Espanha (18,6%, 2003). Este ltimo pas o nico destes quatro onde a tendncia para a reduo, no perodo de 1999-2003, revelando os outros trs uma estabilizao naqueles nveis. Dos restantes, Frana e Dinamarca posicionam-se com taxas de autoemprego bem mais baixas (ambos com 8,8% em 2003), evidenciando tambm estabilidade nos ltimos anos (Employment Outlook, 2004). No grfico seguinte, calculou-se a percentagem dos trabalhadores por conta prpria no total do emprego, para o perodo compreendido entre 2000 e 2004. Reiteram-se as tendncias anteriormente assinaladas relativamente ao peso e crescimento dos trabalhadores por conta prpria no mercado de trabalho portugus. A este propsito, confrontem-se os 18,2% de trabalhadores por conta prpria, registados em 2000, com os valores registados em 2003 e 2004, respectivamente 25% e 24,2%.
89
Grfico 3.16.
Propoo de trabalhadores por conta prpria e de outros trabalhadores, no emprego total (%)
25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Trabalhadores por conta prpria Outros
2000 23,5 3,8
2001 24,6 2,8
2002 24,7 2,3
2003 25,0 2,0
2004 24,2 2,0
Fonte: INE, Inqurito ao Emprego
A regio Centro, apresenta a maior taxa de emprego por conta prpria do pas (34,1%, em 2004), valor bastante acima da mdia nacional, que era 24,2%, em 2004. A regio de Lisboa, regista os valores mais baixos do pas, no perodo em anlise.
Grfico 3.17.
Peso do Em prego por Conta Prpria no Em prego Total (%)
40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve
1998 25,7 23,7 38,2 17,6 22,2 28,2
1999 24,6 23,3 36,6 15,9 20,6 27,2
2000 23,5 20,3 36,9 15,6 20,0 24,9
2001 24,6 23,5 37,6 15,5 20,2 23,3
2002 24,7 24,8 35,8 15,5 20,4 23,1
2003 25,0 25,4 35,4 15,4 21,6 26,6
2004 24,2 24,9 34,1 15,1 20,4 26,8
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O emprego feminino por conta prpria, apresenta uma menor expresso em todas as regies, face ao emprego masculino, com excepo da regio Centro. Nesta regio, tendencialmente os valores das mulheres so superiores aos dos homens, tendo no entanto apresentado um decrscimo nos ltimos 2 anos, para valores ligeiramente inferiores.
Grfico 3.18.
Peso do Em prego por Conta Prpria no Em prego Total (%) Hom ens
40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve 1998 25,7 24,6 37,7 21,0 26,2 33,6 1999 24,6 24,9 35,0 19,0 25,2 32,6 2000 23,5 22,9 36,4 18,6 24,6 30,0 2001 24,6 25,9 37,2 19,5 24,4 29,1 2002 24,7 26,4 35,2 19,9 25,9 28,7 2003 25,0 26,2 35,8 19,2 26,8 31,6 2004 24,2 26,1 35,3 19,0 24,4 31,9
Grfico 3.19.
Peso do Em prego por Conta Prpria no Em prego Total (%) Mulheres
1998 23,6 22,5 38,7 13,5 15,9 22,9
1999 22,6 21,3 38,5 12,3 13,5 19,7
2000 20,9 17,0 37,6 12,2 13,0 18,0
2001 21,6 20,5 38,0 11,0 14,0 15,5
2002 22,0 22,8 36,5 10,6 12,8 15,6
2003 22,6 24,5 35,0 11,2 14,6 19,7
2004 21,4 23,4 32,7 10,8 14,9 19,8
Tem sido assinalada a possibilidade de ocorrer uma interaco entre as medidas de estmulo criao de emprego previstas nos PNE, com a legislao sobre despedimentos e a regulamentao dos vrios tipos de contrato de trabalho no permanente (Capucha, 2003: 56). O risco desta interaco reside na possibilidade de ocorrer uma convergncia perversa entre o estmulo criao de auto-emprego e o incentivo s empresas para a contratao externa de tarefas desempenhadas na empresa por trabalhadores a ela ligados por um dos tipos de vnculo contratual. Esta externalizao dos custos e dos riscos tendo por base a subcontratao pode fazer baixar os custos de transaco das empresas implicando, todavia, uma degradao da qualidade do emprego. O auto-emprego em Portugal tem dado um contributo importante para o crescimento do emprego. No entanto, os elementos disponveis tambm indiciam que o trabalho independente (incluindo o falso trabalho independente) funciona como um equivalente funcional do trabalho dependente por conta de outrem, sendo assim uma alternativa com custos mais reduzidos s outras formas de trabalho no permanente a que acrescem os menores custos dos processos de despedimento e das contribuies fiscais e para a Segurana Social. Ou seja, uma adaptao perversa a um regime normativo do trabalho, que assim enfraquece.
91
3.4.3. Alguns dados sobre a integrao diferencial no mercado de trabalho: trabalho atpico, trabalho informal e working poor Como referimos no captulo 1, de entre as situaes enquadrveis na noo de integrao diferencial no mercado de trabalho, encontram-se a dos empregos perifricos associados precariedade dos vnculos laborais, a dos trabalhadores do sector informal da economia e trabalhadores ilegais associados relao de trabalho de facto e os trabalhadores pobres associados aos baixos salrios. A precariedade dos vnculos laborais dos empregos perifricos pode ser medida atravs da extenso no mercado de trabalho das designadas formas de trabalho atpico que agregam diferentes realidades sociolaborais e jurdicas. Para efeitos deste estudo, e numa primeira aproximao, tomou-se como indicador de atipicidade a proporo de algumas formas de emprego no emprego total. Consideraram-se, de acordo com as categorias do Inqurito ao emprego do INE, os contratos com termo, os contratos de prestao de servios, o trabalho sazonal e o trabalho pontual. Calculou-se tambm o emprego a tempo parcial em percentagem do emprego total. De acordo com o grfico 3.36., entre 1998 e 2004, os TCO tendem a aumentar e fazem-no de uma forma mais acentuada a partir de 2003. Por outro lado, os trabalhadores com contrato a termo diminuem no emprego total de uma forma significativa a partir de 2002, aps um perodo de cinco anos em que evidenciavam uma tendncia de crescimento. Tambm os trabalhadores com contrato no permanente (agregando-se nesta categoria os trabalhadores com contrato a termo, os contratos de prestao de servios, o trabalho sazonal e o trabalho pontual) apresentam uma tendncia de diminuio a partir de 2002. Finalmente, o emprego a tempo parcial no apresenta alteraes significativas19.
19
A evoluo do emprego em regime de part-time, distribudo segundo o sexo revela que de assinalar a posio da Holanda (com 34,5% do total do emprego neste regime, em 2003), no qual o peso percentual das mulheres enorme, com 59,6% do emprego feminino neste regime e 14,8% no caso do sexo masculino, nesse mesmo ano. O Reino Unido e a Alemanha surgem a seguir com as taxas mais elevadas de emprego em part-time (com 23,3% e 19,6% respectivamente, em 2003), e igualmente com diferenciais significativos a favor das mulheres (36,3% para 5,9% no caso da Alemanha, e 40,1% para 9,6% no caso do Reino Unido, em 2003), o que de resto acontece com a generalidade dos pases em anlise. A Grcia (5,6%), a Espanha (7,8%) e Portugal (10%) situam-se no extremo oposto, com os menores volumes de emprego neste regime, igualmente com diferenas significativas entre ambos os sexos e maior presena de mulheres. A tendncia geral tem sido de aumento ligeiro do peso deste tipo de emprego sobretudo na Holanda, Reino Unido, Alemanha e Portugal , mantendo-se as diferenas j assinaladas entre pases ao longo do perodo 19992003. Frana e Dinamarca denotam ligeiras oscilaes com tendncia para uma tnue reduo nos ltimos anos e os outros pases (Grcia, Espanha, Finlndia e Itlia) manifestam uma estabilidade neste aspecto nos ltimos anos.
92
Grfico 3.20. Proporo de algumas formas de emprego no emprego total (%)

30,0 (%) (%) 82,0 81,0 25,0 80,0 20,0 79,0 78,0 15,0 77,0 10,0 1998 1999 2000 TCO com contrato com termo Emprego total a tempo parcial
(1) TCO com "contrato com termo" e "outros"
2001
76,0 2002 2003 2004 TCO com contrato no permanente(1) TCO (eixo da direita)
Por regio, verifica-se que o trabalho no permanente (trabalhadores com contrato com termo e outras situaes) tm maior expresso no Alentejo e no Algarve, na situao oposta encontra-se a regio Norte, com menor expresso deste tipo de contrato.
Grfico 3.21.
Peso do Emprego (TCO) no perm anente, no Em prego Total (%)
1998 17,2 14,6 17,3 18,0 25,6 21,1
1999 18,7 15,3 18,1 21,2 26,3 24,8
2000 19,9 16,0 19,4 24,2 23,7 25,0
2001 20,3 16,0 18,5 24,1 29,1 27,5
2002 21,5 16,6 19,0 26,6 31,0 27,5
2003 20,6 17,0 18,1 24,6 27,8 27,5
2004 19,8 16,7 17,9 22,7 27,4 27,2
93
Analisando a situao do homens e das mulheres verificamos que, em termos gerais, so as mulheres as mais abrangidas por este tipo de contrato. Destacam-se as regies do Alentejo, Algarve e Lisboa com valores acima da mdia nacional.
Grfico 3.22.
Peso do Em prego (TCO) no perm anente no Em prego Total (%) 40,0 Hom ens
35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve 1998 16,1 13,7 15,4 17,6 22,6 18,5 1999 17,2 14,3 17,2 19,3 21,1 22,3 2000 18,3 15,1 16,9 23,4 18,1 22,4 2001 18,4 14,4 16,7 23,0 23,0 24,4 2002 19,9 15,4 16,4 26,4 27,1 24,8 2003 19,0 16,4 14,7 24,1 22,8 26,5 2004 18,7 15,9 15,9 22,4 23,3 27,9
Grfico 3.23.
Peso do Em prego (TCO) no perm anente no Em prego Total (%) 40,0 Mulheres
35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve 1998 18,5 15,8 19,6 18,4 29,5 24,2 1999 20,5 16,5 19,2 23,1 33,3 27,9 2000 21,9 17,1 22,6 25,0 31,2 28,0 2001 22,5 17,9 20,9 25,2 37,2 31,0 2002 23,4 18,0 22,2 26,9 35,9 30,7 2003 22,3 17,7 21,9 25,2 34,1 28,9 2004 21,1 17,6 20,1 23,1 32,5 26,3
Grfico 3.24.
Peso do Emprego a Tempo Parcial no Emprego Total (%)
1998 11,0 9,5 17,7 8,4 6,3 7,5
1999 11,0 9,3 18,9 7,5 5,5 7,4
2000 10,9 9,1 18,7 7,8 5,2 7,3
2001 11,1 9,3 19,5 7,9 4,6 6,8
2002 11,2 9,6 19,2 7,7 6,6 6,7
2003 11,7 10,2 19,5 7,8 8,1 8,2
2004 11,3 9,7 19,5 7,6 7,0 8,1
94
Passando a analisar o peso dos trabalho a tempo parcial nas regies, salienta-se a regio Centro como a nica regio a apresentar valores muito acima da mdia nacional, apresentando, tendencialmente, as regies do Alentejo e Algarve os valores mais baixos. A regio Centro, tal como acontecia para o trabalho por conta prpria, regista os valores mais expressivos tanto para homens como para as mulheres, sendo ainda mais expressiva a diferena face mdia nacional, no caso das mulheres. Grfico 3.25.
Peso do Em prego a Tem po Parcial no Em prego Total (%) Hom ens
Grfico 3.26.
Peso do Em prego a Tem po Parcial no Em prego Total (%) Mulheres
No grfico seguinte, perspectivou-se o fenmeno da atipicidade contrapondo duas variveis, para o total do pas: TCO permanentes; TCO no permanentes e trabalhadores por conta prpria (independentes) sem pessoas ao servio, como aproximao estatstica ao emprego perifrico. Entre 1998 e 2001, quer a primeira quer a segunda categoria apresenta uma tendncia de crescimento situando-se, no entanto, os valores para os segundos ligeiramente abaixo dos primeiros. Entre 2000 e 2003 os trabalhadores no permanentes crescem significativamente face aos trabalhadores permanentes, ocorrendo uma diminuio abrupta a partir de 2003. O aparente ajustamento cclico da evoluo dos trabalhadores no permanentes ocorre num quadro de crescimento continuado dos trabalhadores permanentes, exceptuando-se a quebra verificada entre 2001 e 2003. Aps este perodo, os trabalhadores permanentes apresentam, de novo, valores crescentes. A leitura conjugada dos dois grficos aponta para o carcter cclico do emprego perifrico e o crescimento moderado, mas tendencial, do volume do emprego permanente apesar da quebra ocorrida entre 2001 e 2003. Assim, assistimos a um fenmeno que poder, se a tendncia se mantiver, repercutir-se na contraco dos empregos perifricos face aos empregos a que esto associados contratos permanentes.
95
Grfico 3.27.
3100
TCO permanentes e TCO no permanentes + TCP independentes
(milhares)
1800
3000
1700
2900
1600
2800
1500
2700
1400
2600 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 TCO com contrato sem termo (permanentes) TCO no permanentes + TCP independentes (eixo da direita)
1300
Finalmente, no grfico 3.28. problematiza-se a relao entre esta tendncia e a taxa de variao do PIB. Nele se verifica o ajustamento cclico do emprego perifrico com atraso face mudana da fase do ciclo de um ou dois anos e a propenso a uma taxa de crescimento moderada do emprego tpico. Este cresce, desde 2002, a um ritmo superior ao PIB, contrariando, se a tendncia se prolongar no tempo, a ideia de que esteja a ocorrer a precarizao do emprego, antes sugerindo o risco de acentuamento do seu carcter dual, com um ncleo relativamente estvel e uma periferia fortemente sensvel s conjunturas. Grfico 3.28.
TCO permanentes, TCO no permanentes+ TCP independentes e PIB Taxa de variao (%)
8 6 4 2 0 -2 -4 -6
1999
2000
2001 2002 2003 TCO com contrato sem termo (permanentes) TCO no permanentes + TPC independentes PIB
2004
96
A integrao diferencial no mercado de trabalho contempla ainda as dimenses da economia informal, do trabalho ilegal e dos trabalhadores pobres, acerca dos quais desenvolvemos alguns comentrios. O trabalho informal um fenmeno em estreita ligao com o da economia paralela, estimada pela OCDE em 22,3% do PIB, o que coloca Portugal entre os pases com maiores economias paralelas, ao nvel da Espanha (22,3%) e pouco abaixo da Itlia (26,2%) (Schneider e Kinglmair, 2004). Encontra-se em estreita relao com os fenmenos do trabalho informal, trabalho no declarado e trabalho infantil, os quais tm entre ns alguma expresso. O fenmeno do trabalho no declarado definido como qualquer actividade remunerada de natureza legal, mas no declarada aos poderes pblicos, tendo em conta as diferenas que existem nos sistemas legislativos dos vrios Estados-membros (Comisso Europeia, 1998). Como sabido, o trabalho no declarado tem merecido a ateno da EEE, sendo conhecidas as orientaes visando a transformao do trabalho no declarado em emprego regular, encontrando-se traduo nacional desta orientao na directriz 9 do PNE20. A este propsito e de acordo com os dados mencionados no PNE 2003, a IGT desenvolveu em 2001 aces abrangendo cerca de 280 000 trabalhadores efectivos e avaliou 54 107 relaes de trabalho correspondentes a outros tipos de contratao, tendo contribudo para a regularizao directa da situao de cerca de 5 000 trabalhadores. Os processos de legalizao de trabalhadores clandestinos tambm contriburam para fazer baixar a incidncia do fenmeno. No que diz respeito ao trabalho infantil, de acordo com os resultados de um inqurito realizado em 1998, determinou-se que 4,0% dos menores exercem uma actividade de natureza econmica, na semana de referncia, quer fazendo-a no mbito de uma empresa, negcio ou explorao agrcola familiar, quer trabalhando para um patro, ou seja, como trabalhador por conta de outrem. Este valor permite estimar em 43 07721 o nmero de menores com 6 a 15 anos nessas condies e nas duas situaes referidas (MTS, 2000: 99). Segundo o Relatrio Anual de Actividades da Inspeco Geral do Trabalho (2004), a IGT manteve a cooperao com outras organizaes da Administrao e no governamentais, com particular destaque para o PEETI, os parceiros sociais e a CNASTI Confederao Nacional para a Aco Sobre o Trabalho Infantil, quer ao nvel da identificao de situaes, quer da cooperao nas aces que desenvolvem. No mbito das metodologias utilizadas pela IGT, as situaes de trabalho infantil foram comunicadas a outras entidades envolvidas, de forma a desencadear mecanismos de acompanhamento e apoio s famlias dessas crianas. Foram tambm testadas metodologias de envolvimento na aco inspectiva, de empresas, que subcontrataram servios a outras onde fora detectado trabalho de menores, articulando com os Servios de Fiscalizao da Segurana Social e da Administrao Fiscal.
20
Os Estados Membros deveriam desenvolver e pr em prtica aces e medidas gerais para eliminar o trabalho no declarado, que conjuguem a simplificao da envolvente empresarial, a supresso de desincentivos e a criao de incentivos adequados nos regimes fiscais e de prestaes, a melhoria da aplicao da lei e a aplicao de sanes. Deveriam envidar os esforos necessrios, a nvel nacional e da Unio Europeia, para avaliar a extenso do problema e dos progressos obtidos no plano nacional. 21 O Inqurito foi efectuado em simultneo aos encarregados de educao e aos menores. Verificou-se que existia uma discrepncia entre os valores indicados em cada uma das situaes anteriormente referidas. Por exemplo, a categorizao do que se pode designar por desempenho de uma actividade econmica foi referida por 43.000 dos menores inquiridos, sendo somente 18.000, quando a fonte se reporta aos encarregados de educao. 97
No primeiro ano, em 1997, foram efectuadas 1462 destas visitas; em 1998, esse nmero tinha passado para 2745, praticamente duplicando o anterior. Em 1999 atingiu-se um total de 4.736 visitas, mais do que triplicando os valores de 1997. No ano 2000 foram efectuadas 5.620 visitas, no ano 2001, foram efectuadas 7.100 visitas sem qualquer aviso prvio, com um grau de direccionamento e, logo, de preciso e de eficcia muito superiores. No ano 2002, foram efectuadas, 11.043 visitas, em 2003 7.609 visitas (incluindo 652 2 visitas) e em 2004 11.755 visitas.
as
Num contexto em que se realizam cada vez mais visitas, em que estas so feitas de surpresa, cada vez mais direccionadas para zonas, sectores e empresas j sinalizados como sendo de risco, o nmero de menores encontrado por cada visita baixou consideravelmente e de forma sustentada ao longo destes quatro anos. Em 1997, por cada 1000 visitas eram encontrados 114,2 menores em situao ilcita; em 1999, este valor descera para 49,2; em 2000, foram encontrados 22,4 menores por cada 1000 visitas, em 2001, 12,8; em 2002, 3,8; em 2003, 0,25 e em 2004, 0,14 Ou seja, cerca de 1/4 dos menores detectados nas empresas em 1997. Em 2004, foram encontrados 0,14 menores por cada 1000 visitas. Ou seja, cerca de 1/4 dos menores detectados nas empresas em 1997. A maioria dos menores localizados atravs de visitas especficas (perto de 55%) situa-se na faixa etria dos 15 anos, numa clara tendncia para um trabalho de menores com idades pouco precoces. Finalmente, a problemtica dos working poor. Com base no Relatrio da UE The Working Poor in the European Union, conclui-se que Grcia, Portugal, Espanha e Itlia so os pases que registam maior percentagem de working poor. Portugal e Grcia esto, no entanto, a registar os valores mais elevados tanto no seu conjunto como nos valores percentuais relativos aos working poor homens/mulheres. Neste sentido Portugal lidera a tabela quando se trata de working poor mulheres. Apesar de o nmero total de working poor ter diminuindo no nosso pas, no perodo que estamos a tratar, 1998-2001, a situao portuguesa preocupante. Ainda de acordo com a mesma fonte, os empregados pobres (employed) representam aproximadamente 6% (1999) do total de trabalhadores empregados/assalariados na UE (idem); os trabalhadores independentes ou por conta prpria (self-employed) 3.1 milhes de pessoas (1999) na UE, isto , 14% dos trabalhadores independentes; ustria, Frana, Grcia, Portugal e Sucia apresentam os ndices mais elevados de pobreza nos trabalhadores independentes; os desempregados pobres (unemployed) 39% (1999), 6.3 milhes de pessoas, dos desempregados na UE; entre os trabalhadores da EU, 7% so considerados como working poor, ou seja 10.9 milhes de pessoas; Portugal e Grcia so os pases com a maior incidncia de working poor (cerca de 15%); na Dinamarca, Holanda, Luxemburgo e Portugal aproximadamente 90% dos pobres activos (active poor) so working poor; entre os working poor h 7,8 milhes de empregados numa situao de pobreza e 3.1 milhes de pessoas self-employed poor (idem, p.29).
98
3.5. A flexibilidade, a adaptabilidade e a flexisegurana em Portugal22 3.5.1. A avaliao da flexibilidade pelo rigor da Legislao de Proteco do Emprego O conceito de flexibilidade do mercado de trabalho proposto pela OCDE parte da hiptese segundo a qual a proteco do emprego legal, contratual ou institucional constitui um custo adicional do trabalho com consequncias quer sobre o emprego, quer sobre o desemprego. Nascido de uma concepo ultra-simplista23 a definio foi evoluindo ao longo do tempo, dos debates e conflitos que motivou e hoje definido como a capacidade da empresa modular a segurana do emprego segundo as realidades econmicas (OCDE, 2004: 69). A evoluo da LPE desde o fim dos anos 1980 (Quadro III.1. do Anexo) mostra que, apesar da convergncia geral no sentido duma maior flexibilizao, continuam a verificar-se, segundo os pases considerados, quer graus de rigor global diferentes, quer diferenas entre o nvel de proteco legal dos despedimentos individuais dos trabalhadores com contrato permanente, dos trabalhadores com contrato temporrio bem como no rigor da proteco em caso de despedimentos colectivos. O Quadro III.1. do Anexo mostra que a diferena entre o grau de rigor da LPE estimada pela OCDE para Portugal e a mdia das avaliaes para o conjunto dos pases membros daquela organizao no uniforme, consoante se consideram os contratos permanentes, os contratos temporrios ou os despedimentos colectivos: essa diferena mxima no primeiro caso, tem um valor intermdio no segundo e mnima no terceiro. Dito de outro modo: na proteco do despedimento individual de titulares de contrato sem termo em regra, os despedimentos disciplinares que Portugal se afasta mais da mdia; na proteco dos despedimentos colectivos isto , por motivos econmicos tecnolgicos ou de mercado que Portugal est mais prximo daquela medida de tendncia central.
22
Neste ponto seguiremos o ensaio de Antnio Dornelas, Flexibilidade, adaptabilidade e flexisegurana (ver Dornelas, s/d) 23 As primeiras anlises da legislao de proteco do emprego fundavam-se no clculo das indemnizaes de despedimento (OCDE, 2004: 69) 99
Figura 3.1. Grau de rigor da LPE (2004)
PT
5,0
4,0
3,0
IT
2,0
DK
Global (verso 2)
1,0
Proteco do em prego perm am ente Proteco do em prego tem porrio Regulam entao sobre despedim entos colectivos
0,0
IE
EL
ES
Fonte: OCDE, 2004
3.5.2. As avaliaes da adaptabilidade Uma alternativa conceptual a que se baseia no conceito de adaptabilidade24, que se refere capacidade do mercado de trabalho para: 1. garantir proteco contra os riscos no segurveis do mercado de trabalho, 2. assegurar que as competncias profissionais correspondem continuamente procura num contexto em que o desenvolvimento econmico e tecnolgico e a diviso internacional do trabalho evoluem, e 3. manter um nvel eficiente de mobilidade geogrfica e sectorial (Boeri et al., 2002) Uma definio deste tipo apresenta vrias vantagens em relao de LPE: pretende ter em conta o problema da flexibilidade mas vai alm dela; inclui outras dimenses para
24
Sobre o contexto da realizao das investigaes e as metodologias nelas usadas subjacentes ao conceito ver Boeri et al. e Algo Consultants et al. (2002)
100
alm da liberdade patronal em contratar e despedir e visa o conjunto dos problemas de adaptao da relao de trabalho durante toda sua durao; pretende ter em considerao, quer a dinmica, quer a heterogeneidade dos mercados de trabalho. Em consequncia, a percepo dos problemas do mercado de trabalho dos diferentes pases decorrente da aplicao do conceito de adaptabilidade mais detalhada e diferente da que resulta da avaliao do rigor da LPE. De facto, a comparao com a mdia da Unio Europeia (Quadro 3.12.) mostra que Portugal ter o valor mximo de proteco legal do emprego, um nvel de proteco social no desemprego que corresponde a da mdia da UE15, que tem o menor nvel comunitrio de acesso formao, que est acima da mdia comunitria quanto participao no mercado de trabalho e mobilidade e abaixo da mdia quanto flexibilidade do tempo de trabalho.
Quadro 3.12. Adaptabilidade dos mercados de Trabalho na Unio Europeia

Participao no mercado de trabalho BE DK DE EL ES FR IE IT LU NL AT PT FI SE UK UE15 91,7 127,5 101,5 102,0 99,2 106,3 95,4 84,1 86,3 80,1 100,9 125,1 125,7 134,9 101,2 100,0 Acesso formao 112,4 125,6 121,8 71,3 100,5 101,4 84,6 71,1 76,0 94,3 84,4 64,8 137,9 130,6 113,5 100,0 Mobilidade 91,5 137,2 112,0 65,7 99,1 99,5 135,5 75,7 107,8 122,4 107,6 112,5 93,1 109,4 124,3 100,0 Flexibilidade do tempo de trabalho 96,7 83,4 95,1 68,2 66,2 92,7 92,0 86,9 64,5 141,9 72,9 72,5 77,6 91,5 139,2 100,0 Proteco do emprego 86,3 49,3 102,8 148,0 127,4 123,3 37,0 135,7 0,0 86,3 90,4 152,1 82,2 90,4 20,6 100,0 Segurana social 195,9 380,0 117,9 15,4 106,2 138,4 124,8 10,3 0,0 210,0 48,5 24,9 198,9 73,4 79,2 100,0
Fonte: Algo Consultants et al. (2002)
3.5.3. Os caminhos da flexisegurana na evoluo das relaes laborais em Portugal No captulo 1 abordou-se o conceito que se desenvolve a partir da crtica das abordagens tradicionais dos problemas da flexibilidade e da adaptabilidade, remetendo para a sua complexidade e pluridimensionalidade.
101
Aqui procede-se discusso sobre os passos dados no sentido de acolher nas medidas de poltica laboral, quer os dados das anlises baseadas nas abordagens tradicionais quer os dados desta nova perspectiva. O que exige, pelo menos, que se recenseiem, em primeiro lugar, os acordos de concertao social e as relaes que estes mantm com as transformaes legislativas realizadas e, em segundo lugar, que se esbocem os O quadro seguinte contm a lista dos acordos de concertao social tentados e negociados em Portugal, cujo alcance, limitaes e significado tm suscitado debate na literatura (Barreto, 1978; Lucena, 1985; Marques e Ferreira, 1991; Pinto, 1991; Dornelas e Dias, 1992; Monteiro Fernandes, 1993 e 2000; Mozzicafreddo, 1994 e 1997; Rodrigues, 1996 e 2003; Dornelas, 1999, 2003 e 2004; Campos Lima e Naumann, 1997 e 2004; Moreira, 1999; S, 1999; Silva, 1999 e 2000; Pires de Lima, 2000; Proena, 2000; Correia, 2003; Ferreira, no prelo), que no sero aqui apresentados25. Quadro 3.13. Acordos de concertao social tentados e concludos em Portugal (1987-2004)
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Moderao salarial Regulao econmica e social Mdio Alcance APR APR AES APFP ASHST APR
AESDE
APR
ACSCP ACE (1996 -1999)
Europacto
APEMTEF ACTHSTCT AMPS + AILOCSS
2002 2003
Legenda Acordo assinado
Compromisso informal sobre o Cdigo do Trabalho
Acordo
fracassado ou denunciado
Fonte: Conselho Econmico e Social
25
Tambm entre ns, frequentemente mais centrados nos processos do que nos contedos e na sua capacidade de moldar as relaes laborais, como constatou Regini (2003) para os pases que estudou.
102
Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco Notas: APR: Acordo de Poltica de Rendimentos; AES: Acordo Econmico e Social; APFP: Acordo de Poltica de Formao; ASHST: Acordo sobre Sade, Higiene e Segurana no Trabalho; AESDE: Acordo Econmico e Social para o Desenvolvimento e o Emprego; ACSCP: Acordo de Concertao Social de Curto Prazo; APEMTEF: Acordo sobre Poltica de Emprego, Educao e Formao; ACTHSTTCS: Acordo sobre Condies de Trabalho, Higiene e Segurana no Trabalho e Combate Sinistralidade; AMPS: Acordo sobre a Modernizao da Proteco Social; AILOCSS: Acordo sobre a Introduo de Limites Opcionais das Contribuies para a Segurana Social.
Todavia, parece indispensvel deixar, ainda assim, registo do que se julga serem os traos marcantes da concertao social em Portugal. Em primeiro lugar, o facto de que o dilogo e a negociao realizados na concertao social delimitaram, positiva e negativamente, entre 1990 e 2002, o espao de viabilidade das modificaes legislativas, o que representa um assinalvel poder de veto dos que nela participam. Em segundo lugar, que continuam por esclarecer (Dornelas, 1999b e 2003), quer os limites temticos desejveis dessa interlocuo especial entre os poderes pblicos e as confederaes patronais e sindicais face arquitectura do Estado de direito, quer as metodologias de concertao que conduzem a resultados legtimos e eficazes para a renovao das formas de regulao das relaes salariais26. Em terceiro lugar, a constatao de que continua a ser bastante limitada a capacidade revelada pelos interlocutores sociais de transporem para a contratao colectiva de trabalho os entendimentos a que chegam na concertao social, o que se traduz por um nvel reduzido de inovao contratual colectiva. No que respeita s modificaes legislativas, e como se desconhecem quaisquer tentativas de avaliar a flexisegurana no caso portugus, recenseou-se a principal legislao sobre a matria publicada entre 1991 e 200427 classificou-se essa legislao de acordo com a definio das oito dimenses da flexisegurana sintetizadas no Quadro 2. Com base nesse trabalho - que tem, necessariamente um carcter apenas exploratrio construi-se o quadro que se segue. Quadro 3.14 Legislao sobre flexisegurana em Portugal (1991-2004) Tipo de alterao Flexibilidade externa numrica Flexibilidade interna numrica Flexibilidade interna funcional Flexibilidade salarial Total das formas de flexibilidade Segurana no posto de trabalho Segurana de emprego e empregabilidade Segurana de rendimentos Segurana combinada Total das formas de segurana Total
Fonte: Dornelas, investigao no publicada.
26
N ocorrncias 12 16 2 0 31 0 41 12 8 61 92
% ocorrncias 13,0% 17,4% 2,2% 0,0% 33,7% 0,0% 44,6% 13,0% 8,7% 66,3% 100,0%
Em particular duas questes: a questo do neocorporativismo selectivo (S, 1999) e da eficincia dos acordos no unnimes (Dornelas, 1999 e 2004). 27 O perodo escolhido atendeu ao facto da flexibilizao legislativa ter ganho especial relevo depois da criao do Conselho Permanente de Concertao Social e, em especial, depois da assinatura do Acordo Econmico e Social, de Outubro de 1990. 103
Assim, do ponto de vista da legislao publicada no perodo estudado, parece iniludvel o predomnio das alteraes legislativas que promovem formas de segurana sobre o das que visam aumentar as formas de flexibilidade, sendo particularmente expressiva, dentro destas, a promoo da segurana de emprego e da empregabilidade, cuja frequncia excede mesmo o somatrio das alteraes legislativas que visam a promoo da flexibilidade numrica, quer interna, quer externa. Tais resultados que parecem compatveis com os que decorrem quer da avaliao da LPE, quer da determinao do grau de adaptabilidade estimado por Algo Consultants et al.- exigem, porm, cinco comentrios adicionais. O primeiro, para sublinhar que nmero e o tipo de alteraes legislativas no deve ser considerado como um indicador, mesmo que indirecto, do grau de flexibilidade, de segurana ou de flexisegurana das relaes salariais em Portugal. O segundo, para sublinhar que - excepo feita ao Cdigo do Trabalho e respectiva regulamentao, que no foram objecto de qualquer acordo formal de concertao social28 - a generalidade das alteraes legislativas verificadas decorrem de compromissos entre os governos e as confederaes patronais e sindicais, quase sempre formalizados em acordos de concertao social29. O terceiro, para notar que a ausncia de normas sobre flexibilidade salarial no deve ser tomada por um indicador de rigidez salarial. Pelo contrrio, como registam os sucessivos relatrios do Banco de Portugal e como mostrou Silva Lopes (1988), em Portugal existiu, entre 1980 e meados da dcada de 90, um elevado grau de flexibilidade salarial. De facto: as disparidades salariais entre as remuneraes mdias dos trabalhadores a tempo inteiro so as mais elevadas da Unio Europeia; a proporo de trabalhadores abrangidos pelo salrio mnimo relativamente baixa e a distncia entre este e a remunerao mdia maior do que noutros Estados membros da UE; os encargos no salariais sobre a mo-de-obra esto significativamente abaixo da mdia comunitria; os nveis de proteco social no desemprego contam-se entre os mais baixos da Europa ocidental. O anexo estatstico deste relatrio mostra que, salvo para a percentagem de trabalhadores com baixos salrios que se reduziu na segunda metade daquela dcada , Portugal continua ser um pas de elevada flexibilidade salarial, pelo que a avaliao de Silva Lopes no perdeu nenhuma actualidade. A quarta nota diz respeito ao que se pode considerar serem os trs ciclos da mudana legislativa verificados desde o incio da dcada de 90, e que correspondem aos trs perodos poltico-parlamentares conhecidos desde ento e a outras tantas agendas da concertao social: no primeiro (1991-94) predominam as alteraes que promovem a flexibilidade quer interna, quer externa e so relativamente escassas as normas sobre segurana do emprego e da empregabilidade; no segundo (1995-2001) a ordem de prioridade a oposta e aparecem as restries negociadas da proteco social, combinadas
28
O governo da poca referiu-se publicamente existncia dum compromisso tripartido, cujo texto, no assinado, teria resultado de contactos com a CIP e a UGT. Todavia, ambas as confederaes negaram, tambm publicamente, ter dado o seu acordo Proposta de Lei de que viria a resultar o Cdigo do Trabalho. 29 As outras trs excepes maiores a esta regra so: a Lei n. 61/99, de 30 de Junho, que Regulamenta a dispensa de horrios de trabalho com adaptabilidade dos trabalhadores menores, dos portadores de deficincia e das trabalhadoras grvidas, purperas e lactantes, que simplifica alguns procedimentos na organizao do tempo de trabalho, designadamente os que envolvem actos de relacionamento entre os empregadores e a Inspeco Geral de Trabalho e d sequncia Mensagem do Presidente da Repblica dirigida Assembleia da Repblica quanto da promulgao da Lei n. 21/96, em que criticava os aspectos que vieram a ser corrigidos depois de um compromisso nesse sentido entre os parceiros sociais e o Governo da poca; a Lei n. 18/2001, de 3 de Julho, que Altera o regime jurdico do contrato de trabalho a termo, que resultou de uma iniciativa do Grupo Parlamentar do Partido Socialista e que no foi objecto de debate na concertao social; a Lei 81/2001, de 28 de Julho, que Estabelece e regula os sistemas de quotas sindicais e revoga a Lei n. 57/77, de 5 de Agosto, por razes anlogas.
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com um reduzido nmero de alteraes ligadas segurana do rendimento e segurana combinada, de que a criao do Rendimento Mnimo Garantido o exemplo maior; no terceiro (2002-2004) aparecem as restries unilaterais da proteco social e retoma-se a lgica de prioridades do primeiro ciclo. O quinto e ltimo comentrio refere-se relao que, pelo menos em Portugal, se admite que exista entre o grau de flexibilidade da LPE e a regulao das relaes salariais. Trata-se da hiptese (Dornelas, 1999a e 2004) de que, para alm dos problemas de fiabilidade do indicador, haja um conjunto de factores que influenciam aquela relao do lado do sistema de relaes laborais: os altos nveis de incumprimento da legislao laboral por muitas empresas; os padres de atipicidade do emprego que variam quer horizontalmente (sectores econmicos), quer verticalmente (nveis ocupacionais), o que influencia a adaptabilidade dos sistemas de relaes laborais e as possibilidades dos trabalhadores e das empresas enfrentarem, dentro do quadro normativo vigente, os ciclos econmicos; a reduzida frequncia com que a contratao colectiva de trabalho enfrenta os dilemas da flexibilidade em domnios como a adaptabilidade do tempo de trabalho, o acesso qualificao e a ligao dos sistemas de classificao profissional qualificao efectiva dos trabalhadores (Lopes, 1998; Cerdeira, 1999 e 2004; Dornelas, 2004); a capacidade dos trabalhadores varivel consoante os sectores, a dimenso das empresas, os nveis ocupacionais e tipo de contrato reivindicarem o cumprimento dos seus direitos, ela mesma influenciada quer pelas estratgias patronais, quer pelo grau de eficcia da administrao do trabalho na garantia do respeito pela lei vigente. A evoluo legislativa acima sintetizada pode ser confrontada com um conjunto de indicadores que visam avaliar a evoluo em Portugal e compar-la com a dos demais pases do modelo meridional de Estado-providncia, bem como com a mdia comunitria e centram-se nos seguintes domnios: emprego; desemprego; educao e a formao; polticas de mercado de trabalho; crescimento, produtividade e salrios; relaes industriais; proteco social. A escolha dos indicadores baseou-se na hiptese de que os modelos de flexisegurana podem ser reconduzidos a trs dimenses principais, esquematizadas na figura seguinte. Figura 3.2.
Concertao social e flexisegurana
M o d elos d e ad ap tabilid ad e d o m ercad o de trab alh o
M o d elos e g rau s d e d esen vo lvim en to d o s sistem as de p ro teco social
M o d elos e g rau s d e d esen vo lvim en to d as p o lticas activas d e m ercad o d e trab alh o
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luz da informao estatstica analisada bem como das outras caractersticas j recenseadas das relaes de trabalho, pode caracterizar-se a situao actual em Portugal do seguinte modo: Adaptabilidade dos mercados de trabalho: 1. Concertao social sujeita aos ciclos polticos; 2. Predomnio da lei sobre a negociao colectiva na determinao das normas de regulao; 3. Contratao colectiva de trabalho pouco sensvel aos acordos de concertao social; 4. Taxa de cobertura da contratao colectiva de trabalho ligeiramente inferior mdia comunitria at entrada em vigor do Cdigo do Trabalho, reduzida a menos de metade da mdia dos cinco anos anteriores depois disso; 5. Baixa presena das normas sobre adaptabilidade nas convenes colectivas de trabalho, quanto ao tempo de trabalho, cuja durao anual mdia ligeiramente inferior mdia da UE25; 6. Provvel alto grau de desconformidade entre as prticas e as normas de regulao dos mercados de trabalho, em resultado de nveis elevados de economia sombra e da ineficcia da administrao do trabalho; 7. Nvel comparativamente elevado de proteco legal do emprego tpico contra despedimentos individuais, acompanhado de nveis ligeiramente superiores mdia da OCDE de proteco legal do emprego atpico e do despedimento colectivo; 8. Alta flexibilidade salarial, decorrente de altos nveis de desigualdade salarial do emprego a tempo inteiro, da baixa proporo de trabalhadores abrangidos pelos salrio mnimo nacional e da alta, embora decrescente, proporo de trabalhadores de baixos salrios; 9. Menor remunerao anual bruta da Europa do sul, equivalente a cerca de 45% da mdia da UE25, apesar do aumento salarial significativamente mdia comunitria verificado na ltima dcada; 10. Raridade das normas sobre resoluo de conflitos, quer individuais, quer colectivos, nas convenes colectivas de trabalho; Polticas activas de mercado de trabalho: 11. Taxa de emprego superior mdia comunitria; 12. Muito baixos nveis de qualificao do emprego; 13. Crescimento do emprego em todos os nveis de qualificao superior mdia comunitria; 14. Altos nveis de emprego atpico e precrio, que representam uma parte crescente do emprego total; 15. Nvel de desemprego inferior mdia comunitria; 16. Proporo recorde da populao em idade de trabalhar com baixo nvel de escolarizao, mais de duas vezes superior mdia da UE25;
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17. Muito baixa proporo da populao em idade de trabalhar com nveis mdio e alto de escolarizao, equivalente a menos de metade da mdia da UE25; 18. Proporo de jovens com nvel mdio de escolarizao de pouco mais de metade da mdia da UE25; 19. Abandono escolar antecipado quase triplo da mdia da UE25; 20. Despesa pblica em polticas de mercado de trabalho - quer activas, quer passivas - inferior da Dinamarca, Irlanda e Espanha mas superior da Itlia e da Grcia; 21. Alta percentagem da despesa pblica em formao de adultos empregados, igual das medidas de apoio ao emprego; 22. Muito baixo nvel de acesso aprendizagem ao longo da vida da populao em idade de trabalhar; 23. Baixa frequncia das normas sobre educao e formao profissional, sobre polivalncia e mobilidade profissional nas convenes colectivas de trabalho; Proteco social: 24. Despesa total em proteco social em paridades do poder de compra inferior quer mdia da UE25, quer dos restantes pases da Europa do sul com excepo da Espanha; 25. Parte da despesa total com desemprego de cerca de 60% da mdia da UE25. 26. Escassez das normas sobre incluso e proteco social nas convenes colectivas de trabalho. Em sntese, parece que a situao em Portugal pode qualificar-se com um modelo que alia: Uma elevada segurana jurdica do posto de trabalho; Um baixo nvel de proteco social no desemprego, em particular no de longa durao; Um elevado grau de flexibilidade salarial; Um alto nvel de emprego atpico; Alteraes legislativas tendentes a aumentarem a flexibilidade interna e numrica, a flexibilidade interna e funcional e a segurana de emprego ou da empregabilidade. o que se pretende sintetizar do Quadro 3.15, comparando as concluses a que se chegou para Portugal com as que Wilthagen et al. (2003) retiraram da investigao que realizaram.
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Quadro 3.15. Modelos de flexisegurana da Alemanha, Blgica, Dinamarca e Portugal Flexibilidade Forma Flexibilidade externa e numrica Flexibilidade interna e numrica Flexibilidade interna e funcional Flexibilidade salarial Foco poltico DK+ NL+ BE+ DE+ NL+ DK+ Direco DK+ BE+ DE+ PT+ NL+ PT+ BE+ DK+ NL+ PT+ BE+ DK+ NL+ BE+ DK+ DE+ NL+ PT+ Direco Segurana Foco poltico DK- DE+ NL+ PT+ DK+ BE+ DK+ DE+ NL+ PTDK+ Forma Segurana do posto de trabalho Segurana de emprego ou da empregabilidade Segurana do rendimento Segurana combinada
Fontes: Adaptado de Wilthagen, Tos e Lieshout (2003), quanto Alemanha, Blgica e Dinamarca. Aplicao a Portugal de A. Dornelas.
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Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de emprego 4.1. Um nvel intermdio de despesa, com menor desenvolvimento das polticas activas Os mercados de trabalho so, por toda a parte, alvo de regulao pblica, embora de acordo com diferentes modelos. Sem pretendermos entrar aqui na discusso sobre o modelo social europeu, pode afirmar-se que, no que se refere relao do Estado com o mercado de trabalho, ele deu origem a modelos de aco que combinam sempre a regulao jurdica estatal das relaes de trabalho, articulada com a que deriva das relaes colectivas de trabalho, a proteco social dos trabalhadores e o apoio s populaes privadas de emprego. Dentro da unidade do princpio encontra-se uma pluralidade de solues concretas que ilustra bem a imagem, inspirada na qumica, que Jean-Paul Fitoussi prope para a articulao entre Estado e mercado: a de um precipitado, uma combinao instvel de elementos impuros que, em conjunto e dinamicamente tornam possvel o modelo econmico e poltico de cada sociedade, mas que, tambm, quando agitados individualmente produzem efeitos diversos em cada caso especfico (cf. Fitoussi, 2005). Nesse precipitado, as instituies e polticas de mercado de trabalho so, seguramente, um dos elementos a ter em conta. No qual, alis, se repercute com propriedade o princpio de que, se os arranjos sociais que tornam uma sociedade possvel so, por natureza, diversos, o sucesso econmico e social no deriva de nenhuma receita pr-formatada. Isto , tendo uma relao com a base econmica que as sustenta e com o contexto institucional supranacional em que existem (nomeadamente a UE), as polticas de mercado de trabalho de cada pas tm uma razovel autonomia em relao s variveis econmicas que pesam sobre o desemprego e, mesmo, sobre a dimenso deste. Para nos aproximarmos desta realidade, sabendo que os pases europeus tm, por diversas razes, taxas de desemprego muito diferentes, procurmos construir um indicador standardizado do custo das polticas de mercado de trabalho, que tornasse mais comparvel o esforo pblico de cada pas na gesto desse mercado. Assim, em vez de compararmos simplesmente as despesas com as polticas de mercado de trabalho (activas ou passivas) com a riqueza nacional, como j se faz nos indicadores estruturais da UE (e se pode encontrar no quadro em anexo), fomos comparlas com a intensidade do desemprego, gerando um indicador do esforo pblico por desempregado (o custo das polticas de mercado de trabalho em percentagem do PIB por dcima da taxa de desemprego). Ao medir o custo em percentagem do PIB obtm-se uma dimenso da despesa por relao ao nvel de riqueza; ao standardizar-se o custo por dcima da taxa de desemprego neutraliza-se o efeito que nveis de desemprego diferenciados tm sobre o valor absoluto dos custos das polticas de emprego. Analisando os indicadores assim obtidos, verifica-se que a intensidade das polticas de mercado de trabalho parece ter efeitos na reduo da taxa de desemprego (cf. Grfico 4.1).
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Grfico 4.1. Despesa pblica com as polticas de mercado de trabalho por cada dcima da taxa de desemprego (em % do PIB) e taxa de desemprego na UE-15 (mdia dos anos 20002002)
Legenda: 1 PT; 2 ES; 3 AT; 4 UK; 5 NL; 6 IE; 7 DK; 8 SE; 9 EL; 10 BE; 11 DE; 12 FI; 13 FR; 14 IT; 15 LU
Com efeito h uma correlao negativa significante (grau de confiana superior a 95%) entre o custo das polticas de mercado de trabalho e a taxa de desemprego. O coeficiente de correlao , no entanto, relativamente fraco (-0,536). Ou seja, no tendo um peso explicativo forte na variao das taxas de desemprego entre pases, a intensidade das polticas de mercado de trabalho mais forte onde estas so mais reduzidas. Haver muitos factores explicativos para a correlao entre o aumento da intensidade do esforo de polticas de mercado de trabalho e a reduo das taxas de desemprego, que apenas um modelo factorial complexo, a que aqui no ambicionamos chegar, poderia conduzir. Mas, se estes dados no podem demonstrar qual o exacto papel do aumento da intensidade do esforo das polticas de mercado de trabalho na reduo do
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Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de emprego
desemprego, so um indicador, pelo menos, em desabono das teses de que tenham o efeito contrrio, como certas ortodoxias tm afirmado. Acresce que Portugal tem, em relao taxa de desemprego e em relao ao seu esforo de polticas de mercado de trabalho por desempregado, uma posio diferente dos pases a que geralmente se encontra associado, no grupo da Europa do Sul, o que resulta numa imagem diferente da que se obteria pela simples medida do volume geral da despesa. No perodo de 2000-2002 (ltimo ano para o qual se dispe de informao comparvel), o esforo de Portugal com as polticas de mercado de trabalho colocava-nos muito prximo do padro mdio europeu, afastados quer dos pases que a ela alocam menor parte da sua riqueza (Grcia, Reino Unido e Itlia), quer dos que o fazem com uma intensidade elevada, que os distingue do padro comum europeu (Holanda e Dinamarca). Os valores de ento para Portugal eram, por outro lado, relativamente confortveis, na medida em que a taxa de desemprego do pas se encontrava abaixo do valor de tendncia, na UE-15 e nesse perodo, para o nvel de custos das polticas de mercado de trabalho. entrada do sculo XXI, Portugal tinha, quanto s polticas de mercado de trabalho, um nvel de despesa pblica por desempregado em relao sua riqueza dentro dos parmetros mdios europeus continentais. Destes, afastavam-se essencialmente, no sentido da menor interveno, os pases do sul e o Reino Unido, e, no oposto, os pases que encetaram reformas promotoras da flexisegurana (Dinamarca e Holanda). O alinhamento de Portugal pelo padro mdio europeu volta a verificar-se quando analisamos a repartio interna da despesa pblica com o mercado de trabalho, entre as que se dedicam proteco dos desempregados (passivas) e as que investem na sua empregabilidade e reinsero (activas).
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Grfico 4.2. Despesa pblica com as polticas passivas e activas de mercado de trabalho (em % do PIB) na UE-15 (mdia dos anos 2000-2002)
Legenda: 1 PT; 2 ES; 3 AT; 4 UK; 5 NL; 6 IE; 7 DK; 8 SE; 9 EL; 10 BE; 11 DE; 12 FI; 13 FR; 14 IT; 15 LU
Do ponto de vista da estrutura da despesa verifica-se que, em geral, no h antinomia entre interveno protectora (prestacional) e de investimento social (em medidas activas). Pelo contrrio, a correlao positiva entre o esforo dispendido numas e noutras significativa (nvel de significncia superior a 0,99) e forte (0,825). Ou seja, a tendncia europeia para que os Estados socialmente mais protectores dos desempregados sejam tambm os mais investidores em polticas promotoras da empregabilidade. O que sugere que o que mais diferencia as polticas de mercado de trabalho na UE no o seu carcter prestacional ou activo mas o nvel total de recursos alocados por desempregado. Como se v no grfico 4.2., a generalidade dos pases alinha-se ao longo da diagonal. Pode, no entanto, ver-se que h pases em que o Estado activo tem proporcionalmente dimenso superior ao prestacional, a um nvel de custo pblico das
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polticas de mercado de trabalho elevado (Dinamarca) ou intermdio (Sucia e Irlanda). Do mesmo modo, se verifica que h Estados com propenso a maior custo relativo com a componente prestacional (ustria, Blgica, Portugal, Finlndia e Alemanha). Situado prximo da situao mdia, Portugal apresenta indcios de estar a pender para o lado dos sistemas mais protectores do que activadores. O que quer dizer que, caso se procure algum reequilbrio que tenha em conta o padro europeu, este se posicionar num maior desenvolvimento relativo das polticas activas para um mesmo nvel das medidas prestacionais. Mas sabemos que essa tendncia no ser automtica, dado que as despesas prestacionais se prendem com direitos dos desempregados, mais difceis de comprimir, ao passo que as despesas activas dependem mais do voluntarismo poltico e tendem, at, a contrair-se, dada a sua vinculao s contribuies sociais, por sua vez fortemente sensveis conjuntura. O que quer dizer que perante um agravamento da situao do desemprego, h o risco de Portugal se aproximar de um modelo mais vincadamente prestacional de interveno no mercado de trabalho, se no houver um novo impulso s polticas activas ou cortes nos subsdios de desemprego. Em sntese, na UE-15, em 2000-2002, os pases que despendiam uma proporo superior da sua riqueza por desempregado tinham taxas de desemprego tendencialmente mais baixas e esse dispndio parecia ter um padro comum de equilbrio entre medidas activas e passivas, sendo a variao entre pases mais devida ao nvel relativo de despesa do que sua estrutura interna. Neste quadro, Portugal insere-se num grupo de pases com uma interveno intermdia no mercado de trabalho e, dentro destes, tem menos desenvolvida a dimenso activadora de interveno do que a protectora.
4.2. As medidas activas de promoo do acesso ao mercado de trabalho: a focalizao em jovens e desempregados Em Portugal a instituio pblica que tem como mandato a execuo das polticas activas de emprego o Instituto do Emprego e Formao Profissional (IEFP). Procuraremos neste ponto analisar o modo como intervm nos domnios de actividade que se referem ao acesso ao emprego e mercado de trabalho30. A anlise da cobertura destes domnios, quer em termos fsicos (pessoas abrangidas) quer em termos financeiros, permite perceber quais so os aspectos em que se est a concentrar a actividade pblica, quanto ao problema do acesso ao emprego e ao mercado de trabalho (cf. Quadro 4.1).
30
Pontualmente e quando relevante referiremos, igualmente, o contributo de outras instituies que, neste ou naquele ponto tenham uma interveno significativa. 113
Quadro 4.1. Execuo fsica e financeira das medidas activas de emprego do IEFP no domnio do acesso ao emprego e ao mercado de trabalho, segundo o tipo de interveno e os destinatrios (2000-2004) 2004 Exec. Capacitao de jovens Qualificao de desempregados Apoios transio desempregoemprego Converso de vnculos precrios em vnculos sem termo Superao de gaps indiciadores de discriminao Medidas de acesso
Fonte: Quadro 4.1.a.
2003 Exec. Exec.
2002 Exec. Exec.
2001 Exec. Exec.
2000 Exec. Exec.
Exec.
fsica Financ. fsica Financ. 34,9 19,6 41,4 18,4 30,0 24,8 41,7 19,8
fsica Financ. fsica Financ. fsica Financ. 34,3 23,0 43,3 25,0 34,0 20,5 47,7 24,0 35,5 19,6 45,3 24,3
44,8
39,4
44,7
37,8
42,7
31,8
45,5
28,2
44,8
30,4
0,2
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,5 100,0
0,6
0,4
0,7 100,0
0,0 100,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0 100,0
100,0 100,0
100,0 100,0
100,0 100,0
Seguiremos aqui a tipologia de medidas de acesso que resulta da problematizao referida no captulo 1 deste relatrio, procurando identificar as zonas brancas e as que so cobertas pela actividade do IEFP. No que se refere a zonas brancas, de salientar que o IEFP no tem medidas especificamente dirigidas ao combate ao trabalho informal nem ao fenmeno dos working poor, embora, no que a estes ltimos respeita, se possa admitir que fazem potencialmente parte das polticas de formao de activos. As medidas focalizadas na superao dos gaps que indiciam discriminao (de gnero ou de grupos em situao de desvantagem) so, por sua vez, incipientes, recentes e tm um peso praticamente nulo, quer em termos fsicos quer em termos financeiros. Tambm a interveno no domnio da precariedade de emprego recente e de impacte praticamente nulo.
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nos trs domnios clssicos das polticas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho que se concentram as polticas activas de mercado de trabalho, no que respeita ao mbito deste trabalho. Em primeiro lugar, verifica-se uma clara prioridade facilitao da insero socioprofissional de jovens, quanto mobilizao de meios financeiros, correspondendo a medidas de custo relativamente elevado, o que se compreende porque, como se ver, se trata essencialmente de aces visando superar dfices escolares e de qualificao profissional, que pressupem investimentos e custos significativos. As aces de combate ao desemprego, divididas pelas trs componentes de qualificao (escolar, profissional e social) e os apoios transio para o emprego, por parte dos desempregados tm tambm um peso significativo (e predominante). Com efeito, os desempregados so o grupo ao qual dirigido um esforo, quer fsico quer financeiro, mais forte por parte do IEFP. No ltimo quinqunio parece estar a desenhar-se, quanto a esta interveno, uma tendncia de transferncia da focalizao da aco, da superao dos dfices de qualificao, em que as vrias modalidades de formao se concretizam, para medidas centradas no apoio experincia profissional e ao contacto com o mercado de trabalho. Nos pontos seguintes aprofundaremos estas observaes, mas desde j pode concluir-se que, do universo possvel das medidas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho, o IEFP se concentra nos apoios transio de desempregados para o emprego, na capacitao profissional de jovens e na qualificao de desempregados, sendo ainda pouco evidente o seu investimento no combate precariedade de vnculos contratuais e em medidas focalizadas na superao de gaps de insero de populaes desfavorecidas ou discriminadas e nula a sua actividade especificamente dirigida ao combate ao trabalho informal. 4.2.1. Os objectivos das medidas dirigidas a jovens: suprir dfices escolares, elevar o contacto com o mercado de trabalho Tal como se pde ver no captulo 3, a insero dos jovens no mercado de trabalho influenciada pela relao entre o emprego e as qualificaes escolares obtidas. E podemos identificar dois problemas, um na base e outro no topo da pirmide social. O primeiro reporta-se s consequncias do abandono escolar precoce e da concomitante insero precria no trabalho ou risco de marginalizao social. O segundo torna-se visvel no crescimento da incidncia do desemprego entre os jovens escolarizados. O abandono precoce, em situaes de dinamismo empregador, gera a articulao perversa entre baixa qualificao passada, oportunidade de trabalho desqualificado presente e risco social futuro. Mas surgiu aos olhos das polticas de emprego, entre ns, articulado com o risco de desemprego. Quando nos anos oitenta se desenhou a matriz de poltica de emprego, que ainda hoje constitui o ncleo essencial da poltica activa, culpavase a escola e a deficiente qualificao profissional que dava aos que dela saam, quando se confrontavam com o mercado de trabalho. Esta discusso foi fortemente contaminada pelo sndroma do fim do ensino tcnico, interiorizado pelos gestores das polticas de emprego, que nele viram um mecanismo eficaz de combate ao desemprego juvenil (cf., p. ex., Neves et al., 1993:7-32; Grcio, 1990: 203-223). Por outro lado, o emergente sistema de formao profissional acolheu muitos quadros e formadores que tinham passado por ele como estudantes e/ou mestres, que os conduziu a uma orientao pela sua reconstruo
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fora do contexto escolar, que criou nos agentes da formao profissional uma forte predisposio para o desenvolvimento da sua prpria oferta educativa profissionalizante. Conjugados, estes factores conduziram ao desenvolvimento de uma poltica activa de emprego, no domnio da insero profissional de jovens, fortemente centrada na produo de qualificaes escolares e profissionais para jovens que concluem o segundo ou o terceiro ciclo do ensino bsico e vm ao sistema de emprego frequentar uma alternativa de carcter profissional ao terceiro ciclo do bsico ou, crescentemente, ao ensino secundrio (cf. Figura 4.1).
116
Figura 4.1 Jovens
Habilitao de sada
Objectivo Suprir dfices escolares e de qualificao profissional Suprir dfices de qualificao profissional Insero e Formao Emp. Jovem (PREAMP) Sistema de Aprendizagem Formao qualificante com vista a insero no mercado de trabalho Curso de especial. tecnolgica Suprir dfices de contacto com o mercado de trabalho Estgios profissionais Total
Licenciatura ou superior Ensino Secundrio 9 ano de escolaridade 6 ano de escolaridade 4 ano de escolaridade Inferior ao 4 ano de escolaridade
Educao-formao para jovens de baixa escolaridade (comea em 2002) (comea em 2001) 1 0 0 0 34 24 100 100 5 2 48 62 12 13
N mdio de beneficirios (2000-2004) Custo mdio da medida (2000-2004) com progresso escolar sem progresso escolar
A poltica de acesso dos jovens medidas concebidas nos anos 80 sob secundrias tcnicas a melhor porta formando quadros mdios que este Azevedo, 1991).
ao emprego continua a ter o seu ncleo duro nas a orientao de que a promoo de formaes de entrada dos jovens no mercado de trabalho, suposto que este integre privilegiadamente (cf.
O IEFP foi, alis, um dos primeiros executores das polticas que visavam a reintroduo de formaes de carcter tcnico ao nvel do ensino no superior, nele tendo sido instalado um programa de formao em alternncia desenhado sob influncia do sistema dual alemo, o sistema de aprendizagem31. Este foi inicialmente concebido para levar jovens a concluir a escolaridade de 9 anos, ao mesmo tempo que obtinham uma qualificao profissional (de nvel II), substituindo no plano simblico e funcional o espao do ensino geral tcnico, que continuava desocupado, dado que o ensino Tcnico Profissional criado em 1983 comeava apenas a partir do 9 ano. Com a evoluo da estrutura de sadas do sistema educativo e dos perfis profissionais, reorientou-se para o segmento imediatamente superior, dirigindo-se hoje tambm aos jovens que pretendem concluir o ensino secundrio e adquirir uma qualificao profissional de nvel III32. A seguir a 1995, foi dada uma nova ateno excluso escolar precoce com insucesso repetido, reprodutora e indutora de excluso social, surgindo iniciativas de diferenciao curricular no ensino secundrio. Entre estas, encontrava-se uma nova oferta de formao com caractersticas pr-vocacionais, que chega ao IEFP em 1997 (os cursos de educao e formao) complementando, pela base, as iniciativas de progresso escolar e qualificao profissional. O seu pblico-alvo so os jovens de muito baixo rendimento escolar e os seus perfis de formao so diversificados, de forma a ajud-los a concretizar a escolaridade obrigatria de nove anos, ao mesmo tempo que atingem uma primeira qualificao profissional33. O combate s consequncias do abandono escolar precoce comandava as respostas de poltica educativa e insero profissional de jovens, as quais intervinham preventivamente, dentro do prprio sistema educativo (caso das Escolas Profissionais e do Ensino Secundrio Tecnolgico) ou pelo desenvolvimento de segmentos de remediao escolar fora deste. Quer do ponto de vista dos pblicos atingidos quer dos recursos financeiros alocados, o Sistema de Aprendizagem a medida fulcral do IEFP em matria de insero profissional de jovens. , no entanto, de assinalar, que face relevncia que continua a ter o desemprego de jovens muito pouco escolarizados, se compreende mal o relativo subdesenvolvimento quantitativo de uma oferta de qualificao profissional e escolar preferencialmente dirigida a estes grupos, os quais arriscam uma severa excluso do mercado de trabalho para toda a vida. Urge reflectir sobre a adequao entre as respostas e os perfis de necessidades dos pblicos juvenis das polticas de emprego. O Sistema de Aprendizagem, pelas suas
31
As formaes em alternncia em Portugal foram alvo de diversos estudos no incio dos anos 90, quando o Sistema de Aprendizagem, as Escolas Profissionais e o Ensino Secundrio Tecnolgico apareciam como modelos de formao alternativos e, at certo ponto, concorrentes. Ver, sobre este assunto, Grcio, 1986; Neves, Pedroso e Matias, 1993; Marques, 1993; Cabrito, 1994; Pedroso, 1996b. 32 No mbito do Sistema de Aprendizagem pode ainda frequentar-se cursos de Pr-Aprendizagem (6 ano, nvel I) e de Especializao tecnolgica (ps-secundrio), mas que tm muito reduzida expresso numrica. 33 Desde 2004 (pelo Desp. Conjunto n 453/2004, de 27 de Julho) tambm possvel atingir o ensino secundrio atravs destes cursos, mas at ao momento eles so dirigidos quase exclusivamente para os perfis de formao inferiores escolaridade obrigatria.
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caractersticas, enquanto modelo de formao requer parceiros fortes, equipas pedaggicas articuladas e, por parte dos jovens, grande disciplina de aprendizagem, ritmo de trabalho e capacidade de insero em meio laboral (cf. Neves e Pedroso, 1994; Matias, 1996; Pedroso, 1996a, 1996b). Consequentemente, tem custos significativos, que no o indicam para sistema privilegiado de formao pr-vocacional, mas para ser uma via de qualificao profissional. Quando foi criado no havia outras alternativas e as caractersticas pessoas e sociais dos formandos que recrutava seriam diferentes pelo que abrangeu tambm esse segmento. Mas, hoje, mostra limitaes de adequao s necessidades dos pblicos juvenis em maior risco de excluso social, dada a sua elevada concentrao na intensidade das aquisies profissionais. Uma parte dos jovens, particularmente aquela que sai do sistema educativo sem ter concludo o 9 ano, seria, porventura, melhor servida por ofertas de formao mais centradas em componentes de aquisio de competncias pessoais e sociais e na satisfao de necessidades bsicas34. Pode bem acontecer que seja til repensar a vocao preferencial do Sistema de Aprendizagem, face existncia dos cursos de educao e formao, centrando o primeiro nos objectivos vocacionais e o segundo na funo ressocializadora; o primeiro nas qualificaes intermdias e o segundo nas qualificaes de base; o primeiro fortemente associado aos contextos de trabalho e o segundo mais distante destes. Independentemente das questes de focalizao suscitadas, importante salientar que a poltica activa de mercado de trabalho se dirige, entre ns, aos jovens que correm maiores riscos de excluso socioprofissional a prazo, ou seja, que no concluem o ensino secundrio e no tm qualificaes profissionais e visa suprir simultaneamente os seus dfices escolares e de qualificao profissional: no quinqunio 2000-2004, a esta funo foram alocados, em mdia, mais de 60% dos recursos financeiros das polticas de insero profissional de jovens conduzidas pelo IEFP, atingindo mais de metade dos jovens abrangidos por medidas deste segmento de interveno. Correlatamente, as medidas destinadas a suprir apenas os dfices de qualificao profissional de jovens tm menor expresso (e ganhariam mais importncia se entendssemos que os jovens que se pretende inserir no mercado de trabalho j atingiram patamares escolares mnimos ou aceitveis). Ainda assim, nos cursos de qualificao profissional so recebidos em mdia anual, no quinqunio, cerca de 13% dos jovens (dos quais no pudemos apurar quantos tero efectivamente j concludo o ensino secundrio quando ingressam nesses cursos). Em princpio, atendendo ao objectivo nacional do cumprimento de 12 anos de escolaridade, apenas estes estariam fora da focalizao na qualificao escolar e profissional, mas parecem ser recebidos nestes cursos muitos jovens com habilitaes inferiores a este nvel escolar, matria que nos parece ser de reponderar no futuro prximo. Desde 2002, O IEFP passou a incluir um novo tipo de oferta que visa a progresso na qualificao profissional (os cursos de especializao tecnolgica) dirigidos a detentores do ensino secundrio e qualificao profissional, que obtm uma qualificao mais elevada e a possibilidade de certificao escolar do seu percurso, para efeitos de progresso no ensino superior. Este tipo de oferta no tem, no entanto, expresso numrica de relevo. Apesar de ter progredido significativamente a incidncia do desemprego juvenil nos jovens diplomados do ensino secundrio, face improbabilidade de que os cursos de qualificao profissional estejam a ser dirigidos efectivamente para estes, a
34
Pode encontrar-se em Nunes e Prudncio (1999), um relato de uma experincia neste domnio.
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oferta de qualificao profissional aos jovens que se apresentam no mercado de trabalho com o ensino secundrio geral e sem qualificaes profissionais especficas, por parte do IEFP, permanece muito baixa (em mdia anual, 1% dos jovens e apenas 0,2% dos recursos afectos sua insero profissional). O mesmo se pode dizer, com mais intensidade ainda, no que se reporta a formaes complementares de diplomados do ensino superior, virtualmente inexistentes no perodo em anlise. A poltica de mercado de trabalho, na sua vertente de insero profissional de jovens, quando dirigida a detentores de ensino secundrio ou diplomas de ensino superior est orientada pelo pressuposto de que o obstculo de insero a remover no reside nas qualificaes, mas na escassez de contactos dos jovens com o mercado de trabalho e dos empregadores potenciais com os jovens. Assim se compreende que os estgios profissionais, dirigidos a diplomados do ensino superior ou com o ensino secundrio35, sejam a segunda maior oferta, consumindo em mdia mais de 23% dos recursos dirigidos insero social de jovens e chegando a 34% dos beneficirios deste grupo. A poltica activa de mercado de trabalho em Portugal, no que diz respeito insero profissional de jovens parece, assim, orientada pela definio de uma resposta claramente segmentada. Por um lado, progresso escolar e qualificao profissional, obtidas solidariamente, para os no detentores de ensino secundrio. Por outro, oportunidades de contacto com o mercado de trabalho, para os que atingem pelo menos este nvel de ensino. Esta opo pode subvalorizar relativamente dois outros problemas de insero socioprofissional de jovens. Na base das sadas escolares, est o risco de excluso social severa enfrentado pelos que abandonam a escola antes do 6 ano de escolaridade e, progressivamente, do 9 ano, que necessitam de perfis de formao centrados na aquisio de competncias bsicas e que, nos casos em que no sejam tocados por estas polticas, mais do que o risco de desemprego, enfrentam um risco geral de marginalizao social. No extremo oposto est a necessidade daquilo a que j se chamou reconverso preventiva, isto , a necessidade de permitir a jovens diplomados o acesso a mdulos de formao para completarem qualificaes profissionais adquiridas ou para as utilizarem em domnios profissionais para os quais no adquiriram competncias nos seus percursos escolares. Uma oferta necessria na medida em que, independentemente do esforo de casamento dos jovens com o mercado de trabalho, feito pela via dos estgios profissionais, h sadas educativas, nomeadamente no ensino superior e em cursos gerais do ensino secundrio que se revelam de escasso valor quanto a oportunidades de insero profissional. Para estas, o dfice a suprir no apenas o de contacto, mas ainda e por contra-intuitivo que possa parecer, de qualificao profissional36.
35
Em alguns casos, tambm detentores de qualificao profissional, apenas com o 9 ano de escolaridade podem aceder a estes, mas julga-se que tenham um peso diminuto nos que realmente a eles acedem. 36 A propsito, vale a pena registar, em reforo da tese da reconverso preventiva, os resultados de um estudo realizado junto dos licenciados desempregados do Algarve, que conclui que estes evidenciam como principais necessidades de formao: informtica na ptica do utilizador; gesto e administrao; lnguas e literaturas estrangeiras; contabilidade e fiscalidade (Ferreira, 2004: 30).
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4.2.2. A activao de desempregados As respostas que visam suprir os dfices de qualificao dos desempregados37 tm um pano de fundo histrico, centrado na formao profissional para a aquisio de competncias profissionais em sentido estrito. Foi em torno desta que nasceu a rede de centros de formao profissional que ainda hoje constitui o ncleo das estruturas de formao do IEFP e continua a ser esta a medida principal da formao profissional que visa o acesso de desempregados ao mercado de trabalho. No quinqunio 2000-2004, metade dos recursos financeiros visando suprir dfices de insero dos desempregados foram dedicados ao que poderamos designar como formao-qualificao profissional. Esta formao continua dirigida essencialmente para o perfil dos mesmos destinatrios que a caracterizaram no passado. A diversificao entretanto ocorrida incidiu essencialmente pela progresso dos nveis bsicos para os nveis intermdios de qualificao profissional.
37
Exclumos desta anlise a problemtica da insero profissional dos cidados portadores de deficincias, por, embora tendo uma dimenso de emprego relevante, ser alvo de respostas de poltica especficas e, no contexto destes estudos, ser preferencialmente tratada no mbito da incluso.
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Figura 4.2 Desempregados
Habilitao de sada
Objectivo Suprir dfices escolares e de qualificao profissional Suprir dfices de qualificao profissional Suprir dfices de qualificao profissional e social
Total
Formao de activos qualificados desempregados
Licenciatura ou superior Ensino Secundrio 9 ano de escolaridade 6 ano de escolaridade 4 ano de escolaridade Inferior ao 4 ano de escolaridade Cursos de Educao e Formao de Adultos Formao profissional para desempregados
Escolas-Oficinas
Formao Profissional de Grupos desfavorecidos
Formao Especial
Inseroempregoformao
Programa de FormaoEmprego
Programa de Formao Integrada para trs-osmontes e Alto Douro (PFITMAD) (a partir de 2003)
Nova Oportunidade Profissional PREAMP
(a partir de 2002) N mdio de beneficirios (2000-2004) Custo mdio da medida (2000-2004) 12 13 52 50 (a) (a) 11 14 9 9 2 2
(a partir de 2003) 6 4
(extinto) 5 7
(a partir de 2001) 1 1 1 0 100 100
com progresso escolar sem progresso escolar (a) os beneficirios esto incluidos na formao profissional para desempregados
Perante o aumento do desemprego de licenciados, particularmente visvel com o surgimento do fenmeno do desemprego de professores, o Governo estruturou uma nova resposta, especfica para a formao de diplomados do ensino superior a partir do fim de 2002, com o lanamento inicial de 416 aces de formao frequentadas, segundo o estudo de avaliao realizado (Valadares Tavares, 2004), essencialmente por desempregados procura de novo emprego (79%), que tinham sido professores (41%), pessoal profissional tcnico (26%) ou trabalhadores administrativos (11%). A evoluo dos mercados de trabalho desde os anos 70 tem vindo a mudar a relao entre a formao e o acesso ao emprego. Num pas como Portugal, em que os nveis de escolaridade obrigatria permaneceram baixos por muito tempo38 e, ainda assim, no cumpridos, esta questo particularmente relevante, dada a possibilidade de haver dificuldades em promover a qualificao profissional estrita, para as profisses disponveis e com futuro, das pessoas que, mesmo tendo cumprido a escolaridade obrigatria da sua gerao, tm competncias escolares reduzidas face aos actuais requisitos de qualificao. Pode considerar-se que a aquisio dessas competncias escolares de base no faz parte da misso das polticas activas de mercado de trabalho, devendo ser assumida pelo sistema educativo (na educao ao longo da vida) ou por um sistema de reconhecimento, certificao e validao de competncias profissionais. Mas, se o dfice de qualificao escolar se torna no primeiro obstculo empregabilidade, como podem as instituies com interveno no domnio demitir-se dessas respostas, sejam elas dadas por quem forem? E, se para os jovens se consolidou uma oferta de formao com remediao escolar, no contexto da poltica activa de emprego, o que deve impedir que o mesmo acontea com os desempregados? Acresce que uma poltica de activao precoce, como a que foi definida para a Estratgia Europeia para o Emprego tem que ser adaptada realidade especfica da fora de trabalho portuguesa, dentro da UE, quanto aos baixos nveis de escolaridade. Da que, os cursos de Educao e Formao, enquanto ofertas que combinam a reduo ou eliminao de dfices escolares com a produo de qualificaes profissionais, sejam uma resposta particularmente adequada. Surpreende at que, no quinqunio em anlise tenha chegado apenas a pouco mais de 10% dos desempregados abrangidos por respostas qualificantes e absorvido, tambm, pouco mais de 10% dos recursos afectos a esta dimenso da poltica de emprego. No contexto do IEFP as medidas que visam, em simultneo, suprir dfices de qualificao profissional e combater fenmenos de desqualificao social, praticamente inexistentes at aos anos 9039, ganharam nos ltimos anos relevo assinalvel, fazendo deste instituto um promotor de dimenso muito significativa de oportunidades de insero socioprofissional para populaes em risco de pobreza e excluso social. No quinqunio 2000-2004, tero absorvido, em mdia, mais de um tero dos recursos alocados qualificao de desempregados e chegado a perto de 40% daqueles que foram alvo de aces visando a qualificao, por parte do IEFP. A curta experincia neste domnio reflecte-se no grau de disperso das medidas existentes, por contraponto compactao das que visam suprir dfices de qualificao
38
A escolaridade obrigatria em Portugal ainda a 4 classe para os nascidos at 31.12.1966 (hoje com 39 ou mais anos), o 6 ano de escolaridade para os nascidos entre 1.01.1967 e 14.09.1981 (hoje com 24 a 39 anos) e o 9 ano de escolaridade para os nascidos depois desta data (com menos de 24 anos). 39 Escrevendo em 1998, Luis Capucha assinalava ainda a escassez da oferta de programas e oportunidades de formao para pblicos especficos (Capucha, 1998: 64).
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profissional ou dfices escolares e profissionais. Ainda assim, h duas que se sobrepem no domnio: as escolas-oficinas e a formao profissional para grupos desfavorecidos. As escolas-oficina, nascidas no quadro do Mercado Social de Emprego, partem de uma concepo patrimonialista do desenvolvimento local e visam formar agentes para a preservao de saberes tradicionais40 diversos, na ponte entre o combate desqualificao local, as iniciativas de emprego e o desenvolvimento de formas de produo artesanal. Dir-se-ia que reflectem uma concepo a que chammos de formao-animao (Pedroso, 1997), que se liga a processos de desenvolvimento local em que h que promover a animao, isto , em que o principal obstculo a remover a incapacidade de gerar esprito de iniciativa ou a incapacidade de auto-organizao para o repercutir em projectos concretos. Registe-se, alis, que a avaliar pela informao disponvel, esta medida beneficiou particularmente os grupos de insero socioprofissional difcil: 70% possuam o 6 ano de escolaridade ou menos, 48% eram desempregados de longa durao, 78% eram mulheres. Alm disso, revelava, face s especificidades do grupo, efeitos significativos de criao de emprego (16% dos formandos pediram, no fim da aco, apoio para a criao do prprio emprego e 21% encontravam-se desempregados (cf. Costa et al, 1999). Parece-nos haver espao para medidas de formao-animao mais abrangentes e abertas, porventura tambm mais focalizadas em combate desqualificao social e de aplicao territorial mais restrita ou, pelo menos, territorialmente gerida. As medidas de carcter regional que obedecero a este esprito (o Programa Nova Oportunidade Profissional, do Plano Regional de Emprego a rea Metropolitana do Porto, desde 2001 e o Programa de Formao Integrada para Trs-os-Montes e Alto Douro, desde 2003), tm tido expresso muito circunscrita, quase nula, correspondendo a um segmento de interveno da poltica activa de mercado de trabalho que continua por desenvolver. A formao profissional para grupos desfavorecidos (bem como a formao especial) corre o risco de se resumir a adaptaes curriculares a grupos em situao de desqualificao social de aces de formao-qualificao focalizadas em competncias profissionais com imagem social degradada (cf. Capucha, 1998). Isto , pode tornar-se um segmento que se diferencia da formao-qualificao pela no mistura de pblicos em desqualificao social com outros apenas sem qualificao profissional e por conduzirem a sadas profissionais muitssimo orientadas para a base da pirmide social, mais do que pelo modo como combate a desqualificao social. Nestes casos, h que ter em conta que estas aces devem promover a adequao curricular e ter uma gesto pedaggica adaptada aos pblicos e no tanto serem uma forma de classificar os pblicos que as frequentam. O quadro que se encontrou no quinqunio analisado, quanto interveno do IEFP promotora da aquisio de qualificaes caracteriza-se por um ncleo dominante e essencial de formao orientada para a qualificao profissional em sentido estrito, adequado quando se visa dar s pessoas competncias profissionais que lhes faltam, por forma a aproveitarem oportunidades profissionais que existam para quem tenha esses perfis de competncias. Mas tambm pela expanso recente de um segmento muito relevante de formao que alia a qualificao profissional e o combate desqualificao social, a qual faz do IEFP uma instituio de promoo do desenvolvimento social e territorial, embora permanea ainda razoavelmente dispersa, pouco focalizada e sem expresso em ofertas regionalmente diversificadas.
40
Um estudo de avaliao que incidiu sobre as aces realizadas em 1997 identificou como reas desses cursos: hortofloricultura e jardinagem; rendas e bordados; cermica, tecelagem manual, vesturio regional e doaria e bebidas espirituais regionais (Costa et al, 1999: 16).
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A estas duas dimenses deve acrescentar-se o surgimento, ainda com expresso muito circunscrita face magnitude do fenmeno, de uma medida que visa combater os dfices escolares associados aos dfices profissionais da populao desempregada. Por outro lado, verifica-se que a generalidade das medidas em vigor, neste domnio e no perodo em anlise se concentram quase exclusivamente nos desempregados com nvel escolar at ao ensino secundrio, embora tenha surgido entretanto um programa de formao para quadros. Esta situao reflecte a estrutura tradicional do desemprego, mas tem que atenderse alterao da composio do desemprego e ao surgimento de um novo tipo de desemprego, o de pessoas com nveis de escolaridade elevados, para as quais a resposta no domnio de eventuais dfices de qualificao profissional ou necessidades de reconverso , no que se refere ao IEFP, inexistente. 4.2.3. Transio desemprego-emprego: apoio aos jovens, ocupao dos desempregados, estmulo a micro-investimentos As polticas activas de mercado de trabalho tm um ncleo importante nas medidas de ajustamento entre oferta e procura, que visam facilitar o acesso de desempregados ao mercado de trabalho. A primeira dessas medidas a colocao profissional, actividade pela qual o servio pblico de emprego faz a intermediao entre uma oferta de trabalho e um trabalhador. Em Portugal, o desempenho do IEFP nesse domnio significativo (cf. Quadro 4.3.). Quadro 4.3. Colocao profissional, segundo o ano 2000 Colocaes 65783 2001 59129 2002 57760 2003 57179 2004 51316
Fonte: IEFP Direco de Servios de Estudos, Relatrio de 2004
Mas, para alm deste ajustamento simples, tm vindo a desenvolver-se experincias e formas de facilitao da transio do desemprego para o emprego. Fora da gesto do IEFP, h uma medida de apoio insero profissional de desempregados que acaba por ser a que mais impacto tem no mercado de trabalho e que a reduo ou iseno de contribuies para a segurana social por parte de quem contrata sem termo um trabalhador com uma vulnerabilidade especfica no mercado de trabalho (jovem procura de 1 emprego, desempregado de longa durao, deficiente, ex-recluso, etc.)41.
41
Em rigor, no se trata de uma mas de vrias medidas, abrangendo cada uma das categorias que se vm acumulando, de h cerca de duas dcadas a esta parte.
125
Grfico 4.1.
Pessoas empregadas com dispensa ou reduo de contribuies para a segurana social
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0 2000 2001 Jovens-1 emprego 2002 Desemp. Longa Durao 2003 Deficientes Outros 2004
Fonte: Instituto de Informtica e Estatstica da Segurana Social (dados no publicados).
Nos ltimos cinco anos, esta medida tem sido utilizada quase exclusivamente (e massivamente) para facilitar o ingresso de jovens no primeiro emprego, tornando-se numa poderosa alavanca da contratao de jovens para as empresas. Uma sntese dos resultados de vrias avaliaes de polticas activas de mercado de trabalho, feita por John Martin (2000) salientou que medidas de subsidiao de emprego de jovens parecem no ter efeitos positivos na insero profissional de jovens desfavorecidos (para quem os programas efectivos incluiro uma lgica multi-medidas que combine o apoio ao emprego e a melhoria da empregabilidade) e t-los nos desempregados de longa durao e nas mulheres que regressam ao mercado de trabalho. Pelo que sustenta que requerem uma focalizao cuidadosa e controlos adequados para maximizar os ganhos lquidos de emprego (Martin, 2000: 217). Se admitirmos que estas concluses sejam vlidas, tambm, para o nosso mercado de trabalho, ento estas medidas exigem uma cuidada ponderao. O IEFP gere, por sua vez, uma vasta panplia de medidas de transio desempregoemprego, que cobrem todas as situaes que vo da actividade ocupacional de desempregados ao apoio ao investimento gerador de emprego, apenas se detectando, como zona branca de apoio, o crdito social criao de emprego (com metodologias da famlia do micro-crdito).
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Figura 4.3. Transio
Nm i d d e o Pro ra d e u rt d Emp g g ma e st l Ofe a e re o mo Me d So a e re o rca o ci l Emp g d Pro ra Vi a mp g g ma d -e re o Ou a me i a n ci n i r t s d s aoa d s Me i a re i n i d s g a d o s b n fi i ri s2 0 e e c o 0 0 20 04
Cu o d d st m i a o me i a 0 0 d 20d 20 04
Fo l a o e p i n ca d a o a z i o g a d d g n ro iulaeee d
Pr o e u l a e mi d I a d g d d Op rt n a e e oui ds d ma ra e o j s Ap i s o o Co t a n t o ra ma ra e o j s FAI -Fu d d A noe Ap i a o o o n st n a o I ve i e t Cri d r m o PRODESCOOPn st n i ve i e t m o Pr o e mi d n ra o ci I t g So o e Pro ssi n l fi o a Bo a e e sd s da l dI i e n st n I ve i e t m o d Emp g n e re o o Al n j e to e Pr o e mi d n ra o I t g e PFI MAD T
4 4
456 89
0 (d sd 2 0 ) e e03
Fo l a o e p i e ca d a o m z i o g p d sfa re d ru o e vo ci o
CPE-ma ra e o j s
L I E-ma ra e o j s
61 5
666 872
1 (d sd 2 0 ) e e03
Pro ra -e u g ma st l mo n st n e d r e I ve i e t g ra o d m o e re o mp g Tra a o o co t d bl pr n e h a o t d d ra o u m e u r ne nd i d t rmi a a e Ofe a e re o rt d Emp g n st n I ve i e t m o
Emp sa d re s e n r i se o n st n i ve i e t m o Emp sa d re s e n r - r o e i se o p mi d n ra o i t g e
37 43
2555 2852
2 8
Ap i s o o Co t a n t o ra
n r -e re o I se o mp g p mi d i t g r o e e ra o n
Me i p ra d oa a a fo e mp g rma o e re o
Pr o e l ca o mi d co o
15 08
4745 739
Pro ra d Ap i g ma e o o n a Pri d I i i t a va a ci v Pe u n sI i i t a d qeana s e ci v cri d e re o a o e mp g Ap i a o e o Cri d o Act i a e v idds needn I d p n e t se CPE-p st sd oo e Tra a o o co t p p a b l p r n r ri h a Tra a o o co t d bl pr n e h a o t d ca ct r u m e r e r e o ri t mp r o r bl ta a o h Emp sa d re s e n r I se o p fi si n l a o ro s o a z i Ap i sa Emp g o o re o o Est g sd i e o Est g sp fi si n i i ro s o a o s Pro ra s g ma Ocu a o a e p ci n i s De a o sp ch s Co j n s n t uo n ra o ci I t g so o e p fi si n l ro s o a 73 1 1 1398 748 2 Ro e re o a t o mp g Fo rma o Emp g -fa l re o m a i 39 56 7 1157 0047 1 2 L a oe I E-cri d Po o d Tra a o st s e b l h PRODESCOOPp st sd t a a o oo e bl r h So a cri d d i l ri - a o e p st sd t a a o oo e bl r h Co se d n rva o o p t i i Cu ra am n l l r o t u (e i t ) xt o n 13 58 3 1466 0236 1 3
Ap i a Au o o t o o e re o mp g 67 7 1 1610 691 2
Ocu a e co i t re p s mn sse e so a ci l
n r -e re o I se o mp g aiiaee ct d d d v n sse ci l i t re so a e 360 88 549 02 7 7 10 0 2318 9913 8412 1258 3 6 10 0
Mas, na prtica, a sua actividade est fortemente focalizada na medida mais pobre em insero profissional a ocupao de carcter social. No quinqunio 2000-2004, ela acolheu mais de trs quartos dos beneficirios anuais de medidas de transio. Esta medida permite manter hbitos e rotinas de trabalho nas pessoas por ela abrangidas, mas no lhes confere o estatuto de trabalhador nem qualquer expectativa slida de integrao profissional no fim da sua vigncia. A sua atractibilidade para as instituies do mercado de trabalho deriva da sua relativa simplicidade administrativa, da grande adeso de entidades acolhedoras que cumprem uma misso social sem contrarem especiais obrigaes nem terem custos relevantes e da aceitao social de que os beneficirios de uma prestao social tm o dever de desenvolver uma actividade em contrapartida, a que acresce a boa-conscincia por parte dos tcnicos que proporcionam atravs dela o acesso a uma remunerao ao nvel do salrio mnimo para pessoas carenciadas, quando estas no esto protegidas pelos mecanismos da proteco social. Mas o seu efeito canibal sobre o emprego no desprezvel e a distoro que pode introduzir no funcionamento dos mercados de trabalho locais, nomeadamente quanto s oportunidades de emprego de pessoas de baixas qualificaes, significativa. Por contraponto com a actividade ocupacional, o trabalho subsidiado de carcter temporrio, que tambm tem expectativas limitadas de insero, mas confere, enquanto dura, o estatuto de trabalhador, continua a ter um mbito limitado, o mesmo acontecendo, alis, com as medidas de estmulo ao trabalho por conta prpria, de contratao por tempo indeterminado (complementares, para as pequenas empresas, da iseno de contribuies referida) e de focalizao na criao de emprego para grupos particularmente desfavorecidos no mercado de trabalho. Apenas as medidas de apoio a pequenos investimentos geradores de emprego ganham algum significado. Este facto reflecte a incorporao na poltica de emprego portuguesa do movimento originalmente desenvolvido em torno do apoio a iniciativas locais de criao de emprego, estimulado pela OCDE no fim dos anos 70 e assumido pela UE na Cimeira de Essen, do incio da dcada de noventa. Por esta via, o IEFP funciona como uma instituio de apoio reduo do custo do investimento criador de emprego por parte de empresrios e promotores de micro e pequenas empresas. Compreensivelmente, o custo por cada posto de trabalho criado implica que para um peso no nmero de beneficirios relativamente reduzido haja um peso financeiro significativo desta famlia de medidas. Assim, a poltica activa de emprego portuguesa , quanto aos mercados de transio e s medidas de transio desemprego-emprego diversificada, havendo medidas que cobrem praticamente todo o espectro de aco, mas, de facto, concentra-se em trs perfis de aco: reduo dos custos de contratao de jovens procura de primeiro emprego, actividade ocupacional de desempregados e apoio a micro e pequenos investimentos geradores de emprego. Quando o desemprego de longa durao e a excluso do mercado de trabalho de grupos desfavorecidos tendem a crescer, esta situao parece impor uma ateno recalibragem do peso relativo das aces dirigidas para cada um dos obstculos ao acesso ao mercado de trabalho por parte dos grupos que esto fora do emprego.
128
4.2.4. As zonas brancas das polticas de acesso ao mercado de trabalho Os restantes domnios de interveno da poltica de emprego, no que se refere ao acesso ao mercado de trabalho, permanecem virtualmente a descoberto em Portugal. As medidas contra a discriminao de gnero, para alm do que resultar do mainstreaming, confinam-se exposta na figura 4.3. Quanto ao trabalho atpico, h um apoio converso dos contratos de jovens, que tem tido uma aplicao quase nula, de cerca de duas centenas de pessoas por ano. certo que virtualmente impossvel, no quadro deste trabalho, determinar o peso real das medidas que consolidam a empregabilidade dos trabalhadores empregados abrangidos pelas formas de emprego perifrico. Sabemos que a interveno do Fundo Social Europeu em Portugal assume grande relevncia no financiamento da formao contnua, que esta canalizada sobretudo atravs dos operadores do mercado de formao e que abrange em cada ano centenas de milhares de empregados42, de todos os nveis e estatutos profissionais, mas a informao disponvel no permite situ-los por relao perificidade da sua forma de emprego. Parece-nos, no entanto, razovel admitir, pela natureza do emprego perifrico, que no seja neste ncleo de trabalhadores que se concentre o investimento empresarial em desenvolvimento de recursos humanos. No h, por sua vez, medidas especficas de poltica activa de emprego a propsito da formalizao do trabalho informal (excepto as que se referem ao respeito da interdio do trabalho ilegal) nem de combate precariedade de vnculos laborais. Nestes dois ltimos casos, a Inspeco-geral do Trabalho, pela sua actividade reguladora, promove a legalizao das situaes ilegais que detecta. Se o pas quiser cobrir estas reas pela via das polticas activas de emprego, tero que ser imaginadas e aplicadas no terreno medidas actualmente no concretizadas ou executadas e dado um impulso nessa direco poltica pblica de emprego. Convm, por outro lado, ter presente que a abordagem das formas flexveis de trabalho que se repercutem em empregabilidade frgil acabam por ser instrumentos precoces de uma actuao que, no quadro actual, se reflecte em medidas que apenas chegam aos seus destinatrios uma vez produzidas situaes de desemprego. De facto, como escreve Ilona Kovacs, so mulheres, jovens, grupos etrios mais elevados, os pouco qualificados e os menos escolarizados que mais encontramos nestas formas de emprego (Kovacs, 2004). Ou seja, os mesmos grupos sobre os quais mais incide o desemprego e nos quais acaba por se focalizar a interveno de promoo da empregabilidade dos desempregados.
42
A formao contnua apoiada pelo FSE tem vindo a crescer neste Quadro Comunitrio de Apoio, atingindo 670 mil beneficirios em 2004, segundo os indicadores do IGFSE.
129
Captulo V O mercado de trabalho em Portugal: Projeces de 2005 a 2013 O mercado de trabalho em Portugal tem-se caracterizado por uma elevada taxa de participao, com baixas taxas de desemprego e elevadas taxas de emprego. Esta situao comum generalidade dos grupos etrios em Portugal. Os jovens tm taxas de emprego relativamente elevadas, se bem que em retrocesso, e os mais velhos, em particular aqueles com idade superior a 55 anos, tm taxas de emprego superiores aos objectivos fixados no compromisso de Lisboa 2000. O mesmo acontece no que diz respeito composio do emprego por gneros, com as mulheres a registarem taxas de emprego bastante elevadas face aos padres europeus. A taxa de desemprego apresenta valores historicamente baixos em Portugal e com um comportamento cclico que no apresenta sinais de persistncia comuns generalidade dos pases europeus. Esta evoluo tem-se caracterizado por uma taxa de desemprego natural relativamente constante ao longo do tempo. Na projeco das principais variveis para o perodo de 2005 a 2013 ser importante garantir que estas caractersticas distintivas do mercado de trabalho portugus so conservadas. No entanto, h um determinado nmero de factores de risco que deveremos levar em considerao e que enquadram a projeco efectuada. Estes factores sero divididos em dois grupos: demogrficos e econmicos. Neste exerccio levaremos em considerao a evoluo demogrfica projectada para a populao portuguesa para o perodo em anlise. Este constitui um perodo muito interessante deste ponto de vista j que como verificaremos o contributo demogrfico sofrer importantes alteraes. Em primeiro lugar, o processo de envelhecimento populacional passar a ter, a partir de 2007, um contributo negativo para o crescimento da populao activa. Este processo deve-se diminuio do peso do grupo de jovens (menos de 25 anos) e ao aumento do peso de grupos com menor proximidade face ao mercado de trabalho. Por outro lado, ao longo do perodo de projeco o contributo demogrfico para a evoluo da taxa de desemprego vai-se alterando. Primeiro assume um papel positivo, j que os grupos que perdem peso (jovens) tm taxas de desemprego mais elevadas, e estes indivduos entram em faixas etrias de menores taxas de desemprego. Posteriormente a evoluo demogrfica passar a ter um impacto negativo, de novo com o aumento da representao de grupos com taxas de desemprego mais elevadas, mas desta vez no outro extremo da pirmide etria, o quer ter um impacto importante na taxa de desemprego natural, dada a sua persistncia ao longo do tempo. A evoluo projectada para o mercado de trabalho ser tambm influenciada pela projeco assumida para a actividade econmica. A intensidade de crescimento determinar, obviamente, o crescimento do emprego, dada a pr-ciclicidade destas duas variveis. O exerccio que a seguir se desenvolve assume um cenrio central de crescimento econmico e avalia o impacto no emprego e desemprego de dois cenrios alternativos, um de forte crescimento e outro de prolongada recesso econmica. A estes dois cenrios no se associar um determinado grau de realismo, servindo apenas de balizas de referncia para a evoluo da situao econmica.
5.1. Caracterizao da evoluo demogrfica Nesta seco apresentado o impacto da evoluo demogrfica sobre algumas variveis importantes para a caracterizao do mercado de trabalho. A evoluo
131
demogrfica projectada para o perodo 2005-2013 marcada por um crescimento da populao de 0.3 por cento ao ano. Este lento crescimento da populao tem associada uma alterao na composio demogrfica patente na reduo do peso dos jovens na populao total (Grfico 1).
Grfico 1 Proporo de jovens na populao activa
20%
19%
19%
18%
18%
17%
17%
16%
16%
15%
46 12 18 04 16 20 40 34 36 24 22 26 28 08 10 14 30 06 32 38 42 44 48 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 50
A srie representada o rcio entre o nmero de indivduos activos com idades compreendidas entre os entre os 15 e os 64 anos . Na projeco do nmero de activos em cada ano utilizaram
15 e os 24 anos e o nmero de indivduos activos com idades compreendidas -se as taxas de participao observadas em 2004 .
De um ponto de vista econmico importante avaliar o impacto que a evoluo demogrfica tem sobre as principais variveis do mercado de trabalho, em particular a taxa de participao e o desemprego. Para ilustrar a importncia desta evoluo nas projeces que a seguir se apresentam podemos analisar no grfico 2 a evoluo da taxa de participao associada a fenmenos exclusivamente demogrficos. Esta anlise assume que a estrutura de participao por idade se mantm fixa nos nveis observados em 2004 e faz variar a composio da populao. O grfico mostra que a partir de 2007 a taxa de participao em Portugal dever comear a diminuir se mantivermos os mesmos nveis de participao em cada nvel etrio. Esta reduo da taxa de participao, que j se verifica em pases em que o processo de envelhecimento se iniciou h mais tempo, altera de forma significativa o padro de utilizao intensiva de mo-de-obra caracterstico do mercado de trabalho portugus e aconselha a que se considerem estratgias de crescimento no baseadas predominantemente na utilizao do factor trabalho como dimenso da funo de produo em Portugal.
132
Captulo V As coordenadas futuras da poltica de emprego
74,0%
Grfico 2 Projeco da Taxa de Participao Activos dos 15 aos 64 Anos
73,5%
73,0%
72,5%
72,0%
71,5%
71,0%
70,5%
70,0%
69,5%
69,0%
04
20
22
24
28
26
32
30
40
42
34
36
08
10
12
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16
18
38
06
44
46
48 20
20
20
20
20
20
20
20
20
Nota : Na projeco da taxa de particpao em cada ano considera a composio etria da populao .
20
20
20
20
20
-se que a taxa de participao por idade se mantem constante e igual observada em
20
2003 , fazendo - se variar apenas
O mesmo tipo de anlise se pode utilizar para analisar o impacto no desemprego do envelhecimento da populao. Esta anlise particularmente importante no sentido em que as polticas activas do mercado de trabalho devem atender s caractersticas dos desempregados e, portanto, entre outras dimenses sua composio etria. Assim sendo, ao longo dos prximos anos prev-se um aumento do peso dos desempregados mais velhos e uma diminuio da importncia dos desempregados jovens no conjunto da populao desempregada. No grfico 3 apresenta-se a evoluo projectada para a taxa de desemprego em consequncia da evoluo demogrfica, mais uma vez mantendo constantes as taxas de desemprego por nvel etrio observadas em 2004. Os prximos anos sero, ainda, de reduo na taxa de desemprego em consequncia da reduo do nmero de jovens e da maior importncia ganha pelos escales etrios compostos por indivduos com menor incidncia de desemprego. A partir de finais dos anos da dcada de 2010 passaremos a observar um contributo demogrfico no sentido do aumento da taxa de desemprego. Esta evoluo demogrfica demonstra parte do desafio que se pem ao mercado de trabalho em Portugal: realizar o ajustamento perante o menor crescimento do nmero de trabalhadores e fazer face ao aumento das taxas de desemprego naturais decorrentes do aumento do peso de grupos etrios mais atingidos pelo fenmeno do desemprego. Os problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho pem-se com mais acuidade neste contexto demogrfico. Os ganhos de produtividade tero, necessariamente, que compensar as menores taxas de participao e os ganhos de eficincia devero ser utilizados para reduzir a incidncia do desemprego nos grupos mais vulnerveis a este fenmeno. No exerccio que se segue tomada como referncia a evoluo demogrfica subjacente s projeces do Eurostat e adicionada a dimenso econmica evoluo do mercado de trabalho.
20
20
20
20
20
20
20
20
20
50
133
Grfico 3 Impacto da evoluo demogrfica na taxa de desemprego

(diferena entre a taxa de desemprego com idades variveis e a taxa de desemprego observada em
0
2004)
47
09
11
29
33
35
37
39
19
25
13
15
17
07
21
23
27
31
41
43
05
45
20
49 20
20
20
20
20
20
-0,05
-0,1
Pontos percentuais
-0,15
-0,2
-0,25
-0,3
-0,35
-0,4
5.2. Relao entre a actividade econmica, o emprego e o desemprego Antes de apresentar as projeces para a evoluo do mercado de trabalho importante fixar algumas ideias sobre a relao que se observa entre alguns indicadores de actividade e as principais variveis do mercado de trabalho: taxa de desemprego e crescimento do emprego. A relao entre a actividade econmica e o crescimento do emprego permite-nos avaliar a intensidade de emprego associada s diferentes fases do ciclo econmico na economia portuguesa. O grfico 4 apresenta a relao ao longo dos ltimos 15 anos entre o crescimento do PIB e do emprego (excluindo o emprego pblico). Do grfico possvel verificar que o emprego cresce 0.5 pontos percentuais por cada ponto percentual de crescimento do PIB. A associao entre estas duas variveis bastante forte para a economia portuguesa e observa-se tambm quando so introduzidos desfasamentos entre a actividade e o emprego, que so comuns nalgumas fases do ciclo, em particular nos momentos de viragem do ciclo econmico.
134
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
51
Grfico 4 Relao entre o emprego e o PIB

3,0 2,5
Variao do emprego (em percentagem)
y = 0,5255x - 0,3547 2 R = 0,77
1998 2000
2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2 0 2003 1993 2002
2001 1995
1997 1996 1999 1991
1994 2004
1992
2 Variao real do PIB (em percentagem)
Outra relao interessante observada no mercado de trabalho em Portugal a estabelecida entre a taxa de desemprego e o crescimento econmico (vulgarmente designada de relao de Okun). Esta relao representada no grfico 5. A partir deste grfico possvel concluir que a taxa de desemprego natural para a economia portuguesa dever ser prxima de 5.3 por cento (intercepo com o eixo das ordenadas) e que a taxa de desemprego diminui 0.5 pontos percentuais por cada ponto percentual de variao do hiato do produto (definido como a diferena entre o nvel do produto potencial e o nvel do produto observado).
Grfico 5 Relao de Okun entre Desemprego e Produto

Taxa de desemprego (em percentagem)
8 2004 7 2003 6 1997 5 1993 4 3 -5,0 -2,5 1998 2002 1999 2001 2000 1991 5,0
y = -0,5118x + 5,22 2 R = 0,8688
1996 1995 1994
1992
0,0 2,5 Hiato do produto (HP30, em percentagem)
135
Esta breve caracterizao do comportamento macro-econmico em Portugal permite realar a importncia da evoluo econmica na determinao da situao do mercado de trabalho e permite enquadrar os diferentes cenrios apresentados na projeco para o perodo 2005-2013. As relaes estabelecidas de forma sinttica nesta seco reflectem a evoluo recente da economia portuguesa e no consideram possveis alteraes comportamentais decorrentes de alteraes nalgum dos seus regimes de funcionamento. Realce-se, no entanto, que sendo esta questo fundamental para compreender as projeces apresentadas, no se espera que no lado real da economia se possam assistir a transformaes significativas que alterem o seu modo de funcionamento. Algumas alteraes j em curso, como seja o crescimento gradual do nvel de qualificaes (habilitaes) da populao activa ou o aumento da concorrncia externa com a consequente depreciao de qualificaes no mercado de trabalho, podem gerar efeitos contraditrios a que no se pretendeu responder aqui. Se por um lado podemos assistir a um aumento do nvel mdio de produtividade, por outro corre o mercado de trabalho portugus um risco acrescido de aumento de fenmenos de excluso decorrentes de perodos prolongados de desemprego de alguns grupos de trabalhadores. Estes fenmenos podem ser apreendidos como combinaes dos resultados obtidos nos diferentes cenrios apresentados.
5.3. Projeco das principais variveis do mercado de trabalho As projeces apresentadas para o mercado de trabalho em Portugal no perodo 2005-2013 esto organizadas em torno de trs cenrios alternativos para a actividade econmica. O cenrio central prev um crescimento econmico moderado, mas relativamente realista face experincia recente da economia portuguesa. As taxas de crescimento nesse cenrio reflectem uma recuperao econmica at ao final da presente dcada e uma ligeira desacelerao posteriormente. Os dois cenrios limite, um designado como optimista e outro como pessimista, reflectem duas trajectrias alternativas, uma com a estabilizao do crescimento a um nvel mais elevado (3 por cento) e a segunda a um nvel bastante mais reduzido, se bem que no de estagnao (1.5 por cento). As taxas de crescimento do PIB so apresentadas na tabela 1 (em anexo) e no grfico 7. Grfico 6 Taxa e durao do desemprego
136
Grfico 7 Projeces da Taxa de Desemprego e da Taxa de Crescimento do PIB (Cenrios C, P, e O)

9.0
Escala esquerda: Tx Desemprego (linhas slidas) Escada direita: Tx crescimento PIB (tracejado)
3.5
8.5
3.0
8.0 2.5 7.5 2.0 7.0 1.5 6.5 1.0 6.0
5.5
0.5
5.0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Taxa de desemprego (C) PIB (C) Taxa de desemprego (P) PIB (P) Taxa de desemprego (O) PIB (O)
0.0
Destes cenrios de evoluo emergem valores bastante distintos para o crescimento potencial da economia portuguesa. No cenrio base esse crescimento no difere da avaliao que feita para a economia portuguesa nos ltimos anos, situando-se volta de 2.2 por cento. O cenrio optimista aponta para um crescimento potencial superior em cerca de 0.5 pontos percentuais, enquanto que o cenrio pessimista aponta para um crescimento potencial inferior em cerca de 0.6 pontos percentuais. Este crescimento potencial tem impacto na evoluo do mercado de trabalho, em particular no nmero de desempregados. A partir destes cenrios para o crescimento econmico desenhou-se a evoluo do mercado de trabalho. Os resultados obtidos para o emprego e desemprego so apresentados na tabela 1 e nos grficos 7 a 9.
137
Grfico 8 Projeces do Emprego - Cenrios central (c), optimista (o) e pessimista (p)
5800.0
5700.0
5600.0
5500.0
5400.0
5300.0
5200.0
5100.0
5000.0 2004 2005 2006 2007 Emprego Total (C) 2008 2009 Emprego Total (P) 2010 2011 Emprego Total (O) 2012 2013
Grfico 9 Projeces do Emprego por Tipo de Emprego Por conta de outrem e outras formas de emprego (Cenrios C, P, e O)
4300.0
Escala direita: Emprego conta de outrem Escala esquerda: Outras formas emprego
1450.0
4200.0
1400.0
4100.0 1350.0 4000.0 1300.0 3900.0
1250.0 3800.0
3700.0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Emprego por conta de outrm (C) Emprego por conta de outrm (O) Outras formas emprego (O) Emprego por conta de outrm (P) Outras formas emprego (C) Outras formas emprego (P)
1200.0
138
A metodologia utilizada baseia-se nas relaes estabelecidas na seco anterior entre a actividade econmica, o emprego e o desemprego. Estas relaes de revelam uma forte sensibilidade do desemprego ao hiato do produto, o que resulta numa taxa de desemprego com um comportamento fortemente cclico, e uma associao do emprego e do nvel de actividade igualmente elevada, com uma indicao de que o emprego apenas cresce para valores de crescimento do PIB superiores a um por cento (ver grfico 4), mas apesar de tudo com uma grande capacidade da economia portuguesa em criar emprego, mesmo no sector privado da economia. De uma forma mais sistematizada comum a estimao de uma equao para o emprego no sector privado da economia com a seguinte forma funcional (em que todas as variveis aparecem expressas em logaritmos): Emprego = f (Nvel da Actividade Econmica, Medida do Ciclo Econmico, Salrios) A estimao de uma equao deste tipo para Portugal, para o perodo 1979-2004, foi feita em taxas de crescimento com os seguintes resultados43: Empregot = 0.14 PIBt + 0.31 PIBt-1 0.10 Salriost + 0.01 Dummy98-03 (1.38) (3.27) (-1.83) (-3.10) Nesta forma funcional visvel o impacto contemporneo e desfasado um perodo da actividade econmica. Esta relao mostra que o emprego no sector privado reage mais fortemente ao nvel desfasado da actividade, o que leva a um comportamento fortemente prociclico da produtividade nas fases baixas do ciclo econmico, j que o emprego no acompanha contemporaneamente as flutuaes do produto. Nas fases de recuperao o emprego mais lento o que leva a que a produtividade cresa de forma mais marcada. Como seria de esperar o emprego na economia portuguesa reage negativamente aos salrios. A ltima varivel foi introduzida para acomodar a quebra de srie do Inqurito ao Emprego ocorrida em 1998. Esta equao foi utilizada para projectar o emprego no Cenrio Central. Neste cenrio prev-se um crescimento mdio do emprego ao longo do perodo de projeco de 0.7 por cento. Nesse cenrio observa-se um crescimento sustentado do emprego ao longo do perodo de projeco, com um crescimento lquido de 336.400 postos de trabalho. A composio do emprego dever alterar-se de forma sustentada, com um aumento muito ligeiro do peso do emprego por conta de outrem no emprego total. Esta evoluo acompanha a tendncia recente da economia portuguesa. A evoluo do desemprego e do ciclo econmico, medido atravs do hiato do produto, j foi analisada na seco anterior e utilizada para a projeco da taxa de desemprego ao longo do perodo de projeco nos trs cenrios apresentados. A associao entre estas duas variveis pode sintetizar-se na seguinte equao: Taxa de desemprego = 5.22 0.51 * Hiato do produto Esta relao bastante forte, com o grau de associao, medido atravs do R2 da equao, igual a 0.87. Note-se, no entanto, que o erro da equao em 2004 particularmente grande e no sentido de se observar uma taxa de desemprego mais elevada do que seria esperado dada a posio cclica da economia portuguesa. Esta situao foi
43
Entre parnteses so apresentados os rcios-t dos respectivos coeficientes estimados.
139
tomada em conta no desenvolvimento das projeces para o Cenrio Central. Neste cenrio a taxa de desemprego tem o habitual comportamento cclico, caindo lentamente a partir de 2006 at 2011, momento em que se observa uma alterao do ritmo de crescimento neste cenrio e em que a taxa de desemprego estabiliza em 5.7 por cento. Este resultado tem subjacente um ligeiro aumento da taxa de desemprego natural em Portugal associado maior incidncia de desemprego de longa durao. Ao longo do perodo em anlise o nmero de desempregados dever reduzir-se em 88.300 indivduos. O perfil para a produtividade apresentado no grfico 10 (ver tambm Tabela 1) acompanha a evoluo do ciclo, mas com uma forte quebra em 2011 associada desacelerao da economia projectada para esse ano e em conformidade com a reaco ao ciclo descrita acima. Grfico 10 Salrios mdio por nvel de educao e idade
1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 15 19 23 27 31 35 39 43 47 51 55 59 63
Grfico 7 Salrios mdios por nvel de educao e idade
Mdio
Bsico
Secundrio
Tercirio
Os dois cenrios alternativos so apresentados nos restantes painis da Tabela 1 (e nos grficos anteriores). Na construo destes cenrios partiu-se de diferentes padres de evoluo da actividade econmica e estimaram-se os impactos nas variveis do mercado de trabalho. A metodologia utilizada partiu, das relaes acima descritas, e adicionalmente foi utilizada a relao entre a actividade e o emprego apresentada no grfico 3. Assim sendo, a relao entre o PIB e o emprego descrita nesse Grfico pode ser sintetizada a partir da seguinte equao: Variao do emprego = -0.35 + 0.53 * Variao do PIB Estas variveis tm tambm uma forte associao, com o R2 da equao estimada igual a 0.77. Os dois cenrios alternativos partem da referncia dada pelo Cenrio Central e ajustam as variaes do emprego de acordo com esta equao. Assim, dados os cenrios alternativos de crescimento econmico e as relaes economtricas descritas acima, a mdia de crescimento de emprego fica-se pelos 0.3 e 1.2
140
por cento, respectivamente, nos cenrios pessimistas e optimistas.44 Em termos lquidos, no perodo de 2004 a 2013, o sector privado ser capaz de gerar 117 mil ou 558 mil postos de trabalho conforme se trate do cenrio pessimista ou optimista. Em termos de composio, as hipteses discutidas anteriormente resultam num aumento do peso dos contratos por conta de outrem. No cenrio optimista, a taxa de crescimento desta forma de emprego em mdia de 1.3 por cento, enquanto que os TCP crescem apenas a 0.7 por cento. O cenrio pessimista prev mesmo um decrscimo mdio dos TCP, -1.1 por cento, mantendo-se o crescimento dos TCO, mas apenas a uma taxa mdia de 0.7 por cento. Assim, o crescimento dos TCO est balizado entre 466 e 241 mil postos de trabalho, enquanto que para os TCP o limite inferior -123 mil e o superior de 93 mil.45 Relativamente evoluo projectada do desemprego, esta obtida atravs da relao entre o desemprego e o hiato do produto, assumindo-se para tal que o produto potencial de 1.6 por cento no cenrio pessimista e de 2.2 por cento no cenrio optimista. Assim, para este ltimo cenrio a desacelerao do desemprego verificada no cenrio central ao longo do perodo de projeco ligeiramente reforada, resultando em termos mdios numa taxa de desemprego de 6.4 por cento (versus 6.6). J no cenrio pessimista verifica-se um agravamento contnuo ao longo do tempo, com a taxa de desemprego a evoluir dos 6.4 por cento verificados em 2004 para um mximo de 8.9 no ltimo perodo de projeco. Por comparao com os outros cenrios, a taxa mdia de desemprego sobe aos 8.5 por cento. Na tabela 2 do Anexo apresentam-se a decomposio do emprego por conta de outrem em emprego permanente, a prazo e outras formas contratuais, bem como o peso do desemprego de longa durao. A composio do emprego por tipo de contrato j foi abordada noutras seces deste relatrio e as projeces apresentadas procuram manter as principais caractersticas ento identificadas. Em primeiro lugar uma relativa estabilidade de cada uma das componentes, com variaes sobretudo associadas ao comportamento cclico da economia. Em particular, ficou estabelecido a existncia de uma tendncia de crescimento do emprego no permanente (sobretudo dos contratos a prazo) associada ao comportamento diferenciado do ciclo econmico. Desta forma, no Cenrio Central considerou-se que at 2009/2010 existiria um aumento continuado da importncia deste tipo de emprego, com um aumento de 2.1 por cento no peso relativo, enquanto que a partir dessas datas, com a inflexo do ciclo o peso relativo do emprego no permanente ca at 1.5 por cento em peso relativo (de 22.3 para 20.9 por cento). Em termos dos cenrios alternativos, e mantendo por referncia o emprego no permanente, as opes nas projeces resultaram num cenrio pessimista muito estvel em termos do seu peso relativo pequenas variaes em torno dos 20 por cento, com uma muita ligeira tendncia decrescente (reflectindo a comportamento cclico da forma de emprego). Relativamente ao cenrio optimista, o padro muito semelhante ao descrito para o cenrio central, mas com um menor peso do trabalho no permanente; melhores condies de crescimento econmico associadas criao de mais postos de trabalho permanentes.
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Por referncia, o cenrio central prev um crescimento mdio do emprego de 0.7. No cenrio pessimista foi necessrio introduzir uma perda (drift) anual tal que o emprego TCO ganhasse peso ao longo do perodo de projeco, o que replica o padro dos dados em perodos menos bons de crescimento econmico.
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Relao entre desemprego de longa durao e taxa de desemprego Desemprego de longa durao = 21.24 + 3.17 * Taxa de desemprego Esta relao, apresentada no grfico 6 tem um R2 ligeiramente inferior ao das outras equaes (igual a 0.53). A razo de ser desta menor associao tem a ver com o papel das separaes de emprego (taxa de destruio de emprego com entrada no desemprego) que, em equilbrio, contribui tambm para a determinao da taxa de desemprego. De forma resumida, pode dizer-se que a taxa de desemprego igual ao produto entre a durao do desemprego e a taxa de separaes. O primeiro factor mede a taxa qual os indivduos saem do desemprego e a segunda a taxa a que entram. Assim, em termos de projeces, o cenrio central apresenta um valor mdio do peso relativo do desemprego de longa durao no total dos desempregados de 46.1 por cento, um valor idntico ao registado em 2004, atingindo um valor de 143.200 indivduos em 2013. Naturalmente que em termos absolutos o nmero de desempregados de longa durao varia positivamente com o ciclo econmico, j que a taxa de desemprego uma funo directa do desempenho econmico. Nos cenrios extremos, o peso dos desempregados de longa durao agrava-se para os 52.1 por cento (272.900), baixando a fasquia dos 50 por cento no cenrio optimista, 45.4 (126.300).
5.4. A escolaridade e o acesso ao emprego Um dos aspectos cruciais na evoluo do mercado de trabalho durante o perodo de projeco prende-se com a evoluo dos nveis de escolaridade da populao activa portuguesa. Esta questo de extrema importncia num contexto em que se assiste a um aumento dos nveis de formao que geram comportamentos duais no mercado de trabalho para diferentes grupos de trabalhadores, definidos segundo o grau de escolaridade. Nesta seco tentaremos abordar duas questes importantes no desenho das polticas de mercado de trabalho que interagem com esta previsvel evoluo. Por um lado os nveis de rendimento ao longo do ciclo de vida, que so bastante diferenciados entre grupos de escolaridade e, por outro lado, o acesso ao emprego medido atravs da probabilidade de sada de desemprego, que os estudos empricos existentes demonstram ser tambm diferenciado entre os grupos de escolaridade.
5.5. Os rendimentos e a participao ao longo do ciclo de vida Naturalmente que as polticas de activao se devem adaptar s necessidades sentidas pela populao alvo. Desta forma, sendo o desempenho dos indivduos no mercado de trabalho funo directa de duas das suas principais caractersticas idade (proxy da experincia) e nvel de educao importante que o desenho de tais polticas considere estes vrtices do desempenho laboral. O grfico 10 ilustra a evoluo do salrio (mdio) por nvel de educao ao longo da vida laboral. Como seria de esperar, a nveis de educao formal mais elevados esto associados salrios mais elevados, notando-se um claro distanciamento da populao activa com educao terciria. De notar, contudo, que qualquer uma das curvas apresenta um formato cncavo na idade, isto , a taxa de retorno da educao no constante ao longo da vida, apresentando sim uma inclinao positiva (aumento do retorno) nos
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primeiros anos de vida activa e mais tarde uma inclinao negativa (diminuio do retorno). Este padro de evoluo, comum aos diferentes grupos de escolaridade, mas mais acentuado para os indivduos com menos anos de educao escolar, deve-se sobretudo dinmica de mudanas de emprego no final da vida activa. A penalizao observada ao nvel do salrio mdio deve-se incapacidade dos indivduos que mudam de emprego em manter o seu nvel de rendimento nos momentos de mudana de emprego. Assim, ainda que a estrutura educativa da populao activa se mantivesse a mesma ao longo do perodo de projeco, a alterao da estrutura demogrfica, s por si, j justificaria uma adaptao das polticas activas de emprego. Por exemplo, com o envelhecimento da populao e com os menores retornos salariais verificados nestes escales etrios, as polticas tm de encontrar formas alternativas de incentivar a participao no mercado de trabalho. Contudo, a manuteno da mesma estrutura educativa em Portugal no s pouco desejvel, como tambm pouco provvel. Esta situao dever despertar dois tipos de preocupaes. Por um lado, no expectvel que a evoluo da economia possa favorecer a procura de trabalho dos grupos com menores habilitaes, j que nos pases mais desenvolvidos o aumento da desigualdade salarial se ficou a dever precisamente existncia de fenmenos de progresso tecnolgico enviesados face a este tipo de qualificaes. Esta situao dever levar a uma mais pronunciada curvatura na relao do rendimento com a idade para os trabalhadores menos qualificados. Por outro lado, os elevados retornos para a educao e a sua sustentao ao longo da vida activa so uma particularidade do mercado de trabalho portugus que poder no permanecer no futuro. De facto, se o aumento da oferta de trabalhadores com maiores qualificaes no for compensado por um significativo aumento da procura por essas qualificaes o prmio salarial dever convergir para os nveis mais moderados observados noutros pases desenvolvidos. Esta situao tanto mais provvel quanto maior for a conteno de recrutamento observada no sector pblico.
5.6. A evoluo da populao activa por nveis de escolaridade A evoluo mais recente da estrutura educativa da populao activa portuguesa permite projectar ganhos nos pesos relativos dos indivduos com educao secundria ou terciria e, naturalmente, uma diminuio da populao activa com apenas um nvel bsico de educao. O grfico 11 ilustra a evoluo de 1998 a 2004 da percentagem da populao activa por nveis de educao e projecta essas mesmas percentagens para 2005 a 2013.46 Nota-se uma aproximao entre nveis secundrio e tercirio, com os valores do tercirio a aproximarem-se dos patamares observados em economias mais desenvolvidas. Mais uma vez as polticas do mercado de trabalho devero ter em conta esta provvel estrutura educativa e as suas consequncias, nomeadamente, em termos de salrios conforme descrito anteriormente. De facto, a simples transposio das curvas de salrios do Grfico 10 para o futuro afigura-se problemtica dada a dimenso das alteraes de qualificaes representada no grfico 11. Por exemplo, medida que a oferta de trabalho qualificado tercirio aumenta tambm de esperar uma alterao de todas as funes de salrios representadas no grfico 10. Adicionalmente, sendo os salrios observados, salrios que resultam do equilbrio entre a oferta e procura de trabalho, alteraes na estrutura da procura de trabalho induzem tambm alteraes nas curvas de
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As projeces para a decomposio do desemprego apresentadas mais frente incorporam estas projeces da estrutura educativa.
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salrios. Pelo menos a curto prazo, as polticas de emprego devem incluir preocupaes deste gnero, ainda que estas sejam de difcil previso. Grfico 11 Populao Activa por nvel de escolaridade
5.7. O acesso ao emprego: a evoluo do desemprego por nveis de escolaridade O acesso ao emprego uma importante componente do funcionamento do mercado de trabalho, em particular no que diz respeito s transies entre desemprego e emprego. A facilidade de encontrar um emprego tem um enorme impacto ao nvel da eficincia de funcionamento do mercado de trabalho, mas levanta tambm significativas preocupaes de carcter social com o aparecimento de fortes dualidades no mercado de trabalho, caracterizadas pela emergncia de grupos com forte incidncia de desemprego e com maiores dificuldades de transitar para a situao de emprego. Os estudos empricos existentes demonstram que uma das caractersticas mais determinantes na definio das probabilidades de transio entre os estados de desemprego e emprego o nvel de escolaridade dos indivduos, a que se junta normalmente a dependncia negativa em relao ao tempo destas transies. Esta ltima caracterstica significa que as duraes de desemprego mais longas tendem a perpetuar-se, pelo que estes dois resultados levam a concluir que os grupos mais vulnerveis para cair no desemprego de longa durao so os indivduos menos qualificados. Com o objectivo de projectar a composio de desemprego por nvel de escolaridade, procurou-se neste exerccio incorporar os resultados empricos respeitantes s
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transies entre desemprego e emprego e a evoluo relativa da populao activa por nvel de escolaridade. Em termos qualitativos o exerccio pode resumir-se da seguinte forma: existe evidncia de uma maior sensibilidade evoluo da actividade econmica das transies desemprego-emprego dos indivduos com menores habilitaes; esta sensibilidade maior nas recesses do que em perodos de expanso; os trabalhadores com educao superior so os menos afectados pelo ciclo econmico na sua capacidade de encontrar emprego. Todas estas relaes foram consideradas nas projeces dos nveis de desemprego por nvel de habilitao apresentadas na tabela 2 (em anexo). As projeces so muito influenciadas pela composio da populao activa por nvel de habilitao. No entanto, em qualquer dos cenrios o desemprego incide de forma crescente no grupo de indivduos menos qualificados, mas h algumas variantes que se prendem com a evoluo da actividade. Nas fases de menor crescimento econmico (fase final do cenrio central e cenrio pessimista) este efeito muito mais marcado do que durante as fases de crescimento.
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Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego Neste captulo procuraremos integrar os contributos recolhidos ao longo do relatrio num conjunto de propostas de orientao estratgica das polticas de emprego. Seguiremos a organizao conceptual do captulo 1 e formularemos propostas para cada um dos segmentos de aco apresentados.
6.1. A insero profissional dos jovens As tendncias apresentadas sugerem que na prxima dcada o peso demogrfico dos grupos etrios mais jovens diminuir. Consequentemente, a presso destes sobre o mercado de trabalho tender tambm a diminuir, tornando previsvel a perda de importncia do estrangulamento presente na transio para a vida activa. Tal tendncia demogrfica dever, ainda, ser reforada pelo processo de escolarizao. Mesmo no adoptando polticas mais drsticas (que, como adiante se ver, se defendem), o desnvel actual entre as taxas de escolarizao juvenil e europeia de tal importncia que s se pode prever que, concomitantemente com a reduo demogrfica dos efectivos, haja uma diminuio da sua taxa de actividade. A combinao destas tendncias poderia sugerir uma menor concentrao de recursos neste segmento da poltica de emprego do que aqueles que hoje lhe so dedicados. No entanto, a previsvel menor intensidade do desajustamento entre os volumes da oferta e da procura de trabalho deve ser ponderada em conjunto com a importncia estratgica do grupo etrio juvenil numa estratgia de modernizao do pas. No se pode ignorar que investimentos exigentes em nveis de qualificao da mode-obra dependero necessariamente, e em grande medida, deste grupo etrio. Acresce que Portugal se encontra longe das metas definidas na Estratgia de Lisboa quanto escolarizao juvenil e que a qualidade dos desempenhos dos jovens estudantes nos estudos comparativos internacionais deixa muito a desejar. Por outro lado, Portugal tem hoje uma poltica de emprego juvenil que apresenta algumas disfuncionalidades significativas de correco urgente, dados os seus efeitos perversos sobre a escolarizao, como o caso dos incentivos ao trabalho desqualificado precoce e sobre a diviso de responsabilidades de socializao profissional, como se nota na mobilizao massiva de recursos da poltica de emprego para o enlace entre educao e profissionalizao que deveria comear a fazer-se anteriormente e em outra sede institucional. Assim sendo, afigura-se-nos que a primeira prioridade da poltica de emprego juvenil deve residir na garantia de uma boa qualificao profissional inicial articulada com uma slida formao escolar de base. Um objectivo mobilizador deveria ser, neste quadro, a universalizao do ensino secundrio, com estmulos muito fortes sua concluso por todos os jovens. Um bom instrumento operacional deste desgnio poderia ser a fixao do objectivo 80% dos jovens com o 12 ano, inspirado directamente numa meta definida em Frana h j quase duas dcadas. Ter 100% de jovens com o 9 ano e 80% com o 12 abre espao para a definio de uma meta de qualificao razovel de ter 95% dos jovens de menos de 20 anos com qualificao profissional de nvel II ou superior.
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Este no o local para reflectir sobre a natureza do desafio que tal meta colocaria ao sistema educativo e que se afigura srio. Mas a adopo de tal objectivo em sede de sistema educativo pressuposta na reorientao que se prope para a poltica de emprego juvenil. Ter mais jovens mais tempo na escola implica, ainda, responsabiliz-la por uma maior fatia da insero profissional dos jovens. Os estudantes portugueses encontram-se entre os que menor contacto com o trabalho tm. Consequentemente, entrada do mercado de trabalho, acresce a presso para o incio de uma trajectria profissional a que decorre do cumprimento de uma funo bsica de socializao com o trabalho e os contextos de trabalho. Este fenmeno reflecte-se no peso que os estgios profissionais tm hoje. A introduo generalizada de experincias de trabalho sob a forma de estgios no currculo do ensino a partir dos 16 anos, que se defende, aliviar a presso sobre as instituies de mercado de trabalho para que realizem esta tarefa que deveria ter acontecido antes de os jovens se encontrarem no processo de procura de emprego. No nos parece que faa sentido que a alternncia esteja hoje, entre ns, to circunscrita aos cursos de formao profissional ou a algumas experincias pedaggicas escolares bem sucedidas mas localizadas. E no se acuse a proposta aqui apresentada de ser vocacionalista, pois no se defende que a escola se vire, com submisso funcionalista, para o mundo do trabalho, mas que, como deve acontecer numa escola democrtica, o integre na sua vocao de formao global de cidados. A nova articulao necessria entre poltica de emprego juvenil e educao implica, do lado da primeira, que aqui nos ocupa, algumas remodelaes significativas que procuraremos agora enunciar. Em termos genricos propomos que, na prxima dcada, se passe da desarticulao poltica educativa/poltica de emprego reflectida no papel da ltima como instncia supletiva da primeira para uma articulao baseada na especializao selectiva, em que ambas se podem basear no pressuposto de que a outra cumpre as misses que lhe esto atribudas.
6.1.1. Pelo acesso universal qualificao profissional inicial de jovens Por razes histricas compreensveis, mas que necessrio ultrapassar, h hoje uma concentrao elevada da poltica de emprego juvenil em fazer o que a escola devia ter feito e no fez. Prope-se que as medidas que assim se orientam sejam alvo de um reexame e vejam o seu peso diminudo progressivamente. Este o caso dos cursos de formao profissional desenhados para jovens que no concluram o 9 ano, com durao de 3 anos e replicando o terceiro ciclo do ensino bsico (Aprendizagem, nvel II), que ainda hoje tm um peso significativo nas polticas reais de emprego juvenil. Em princpio, tal oferta de formao no deveria ter pblico e provavelmente uma parte do que tem, j hoje, adequa-se melhor a ofertas mais claramente pr-vocacionais, mais curtas. Isto , deve tratar-se de jovens a que por um conjunto diverso de factores foram marcados pelo insucesso educativo e carecem de um trabalho de recuperao e no de um percurso de qualificao to ou mais exigente do que o escolar. A oferta de qualificao profissional, ligada escolarizao, deve ser o elemento central da aco junto dos que concluram o 9 ano e no tm qualificao profissional nem so estudantes. No entanto, neste segmento tambm deveria combater-se a tendncia para apenas replicar o modelo do ciclo completo, instituindo agora, generalizadamente, uma
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Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego
certificao profissional intermdia de nvel II (cursos ps 9 ano, de durao de cerca de ano e meio). Partindo da situao oposta, os cursos de qualificao profissional (desenhados a partir dos que foram concebidos originalmente para adultos desempregados e herdeiros das metodologias de formao profissional acelerada fundadoras da nossa poltica de formao) oferecem hoje a jovens sem o ensino secundrio uma qualificao profissional sem qualquer progresso escolar. Tais ofertas ou tm perfis de formao demasiado estreitos para o grupo etrio ou perfis largos no reconhecidos e no certificados, pelo que deveriam ser substitudas por ofertas com progresso escolar e profissional. O efeito combinado das tendncias detectadas e da aplicao das polticas propostas acelerar fenmenos de recomposio do desemprego juvenil que j se desenham. o caso do desemprego de diplomados do ensino secundrio sem qualificao profissional, para os quais hoje no existe virtualmente nenhuma alternativa qualificante ao ensino superior. De modo a no repetir, a este nvel, os erros do passado detectados nos outros, necessrio desenvolver oferta do tipo dos actuais Cursos de Especializao Tecnolgica, realistamente dirigida a diplomados sem certificao profissional e inserida em itinerrios que estimulem, no mbito da educao ao longo da vida, o acesso ao ensino superior47. de prever que continue, tambm, o fenmeno apenas aparentemente paradoxal do desemprego de diplomados do ensino superior. Haver um nmero ainda crescente de jovens atrados com algum irrealismo por certas reas de formao que se lhes revelaro, chegada, como becos sem sada, quando visto do prisma das oportunidades de trabalho. assim com todos os sistemas educativos maduros e assim ser tambm no nosso. Ter em conta o fenmeno implica o desenvolvimento do que chamaramos de uma poltica de reconverso preventiva de diplomados do ensino superior. Esta situao torna necessrio desenhar medidas complementares de formao que facilitem a superao de alguns estrangulamentos de formao inicial e facilitem o encontro de um itinerrio de insero para jovens em dificuldades. Esse seria o caso, por exemplo, de mdulos de formao em tecnologias ou gesto para formados em humanidades ou de arte, humanidades ou design para diplomados em tecnologias ou gesto, que buscassem conhecimentos complementares necessrios a aplicaes alternativas das competncias adquiridas. Em sntese, prope-se que a poltica de formao profissional seja dirigida para o desgnio da democratizao das qualificaes, preenchendo o quase-vazio hoje existente na formao pr-vocacional e na formao ps-secundria e passando a articular-se com o ensino secundrio de modo a garantir a todos uma qualificao profissional de nvel II e ao mximo possvel de nvel III entrada do mercado de trabalho.
6.1.2. Repensar os estgios profissionais O desinvestimento das famlias e da escola na socializao profissional dos jovens tornou necessrio que a poltica de emprego assumisse as funes destas nesta matria.
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Neste domnio, a concretizao da inteno do Ministro da Cincia e do Ensino Superior de flexibilizar o ingresso neste dos maiores de 23 anos, dando aos estabelecimentos de ensino superior a responsabilidade de os recrutar segundo regras definidas por sua iniciativa e responsabilidade, abrir oportunidades que devem comear a preparar-se.
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Assim se expandiu a medida de apoio a estgios profissionais de jovens, aco de ligao entre estes e o funcionamento do mercado de trabalho. Nos estgios profissionais encontram-se diferentes funes da poltica de emprego. Uma parte deles, necessria e a manter ou a desenvolver, visa o reconhecimento recproco do candidato ao emprego que inicia a sua carreira profissional e do empregador. Mas a outra, que no possvel avaliar que extenso ter, filha da naturalizao do abandono do terreno pela escola e a famlia. Poder, assim, estar a absorver sob a forma de estgios profissionais o que deveriam ser experincias de contacto e socializao com o trabalho. Esta parte dos estgios actuais deve, com ganhos sociais e de eficincia da poltica de emprego, ocorrer antes da entrada dos jovens no mercado de trabalho, sob a forma de estgios curriculares no sistema de ensino ou, at, de ocupao de frias ou summerjobs. Estes ltimos poderiam, alis, comear a ter algum tipo de apoio pblico, menos oneroso que os estgios, por exemplo sob a forma de reduo de custos indirectos com o trabalho48.
6.1.3. Fim da entrada desqualificada e precoce no mundo do trabalho Se h hoje um segmento juvenil, particularmente o que chega ao ensino superior ou ao secundrio que est completamente desligado do mundo do trabalho, h outro que, opostamente, a ele se vincula demasiado cedo. Portugal venceu na ltima dcada, aparentemente, o desafio da erradicao do trabalho infantil, pelo menos na sua verso clssica, de trabalho por conta de outrem, abaixo da idade legal e com abandono da escolaridade. Mas, um dos segredos do nosso nvel de participao juvenil no trabalho continua a ser a entrada precoce e desqualificada neste. Ela facilitada pelo facto de ainda estarem a chegar ao mercado de trabalho os filhos de uma gerao escolarizada predominantemente abaixo do 9 ano de escolaridade e pelas caractersticas de um tecido produtivo com oferta de emprego carente de mo-deobra pouco qualificada. Ela potenciada pelo abandono que a escola vota queles que carimba como fracos ou mesmo maus. Mas tambm favorecida por mecanismos da prpria poltica de emprego. Na alnea anterior abordmos o que fazer quanto qualificao, aqui trataremos da necessidade de os incentivos ao emprego serem coerentes com esta e com um novo investimento educativo generalizado. A primeira grande questo a exigir resposta neste domnio prende-se com a definio de quando e a quem devem ser dirigidas as medidas de apoio integrao imediata no emprego por parte de jovens. Sendo aceite o desgnio e a meta que propomos para a qualificao, todo e qualquer incentivo contratao de jovens sem o ensino secundrio nem qualificao profissional uma barreira sua concretizao. nossa convico que tal barreira dificultou no passado a acelerao para um ritmo minimamente aceitvel a escolarizao e a qualificao da gerao que hoje se encontra entre os 30 e os 40 anos, que poderia j ter beneficiado de melhores nveis e que ser, tudo o indica, na prxima dcada, uma das grandes dores de cabea da poltica de emprego. Chegou o momento de remover tal barreira, deixando de incentivar a contratao de jovens sem ensino secundrio concludo nem qualificao profissional. Isto ,
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Hoje, um trabalhador de frias (que trabalhar 1 ou 2 meses e regressa escola) tem o mesmo regime fiscal e perante a segurana social de qualquer outro trabalhador.
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canalizando os que se encontrem nesta situao e desempregados para a qualificao profissional ou a escolarizao, ou, preferencialmente, para ambas. No se prope a interdio da sua contratao, na medida em que se entende que ser aplicada aos que encontrem emprego a legislao em vigor que fora as entidades patronais a libert-los para formao e as instituies pblicas a organiz-la. Assim se encontra uma via que compatibiliza, dentro do possvel, trabalho e qualificao. Mas no nos parece adequado que, perante nveis de desemprego relativamente desqualificado que, na melhor das hipteses sero aproximadamente os actuais, se estimule o emprego de jovens, diminuindo-lhes as hipteses de uma qualificao adequada, colocando-os em competio directa com outros desempregados. A revogao destes incentivos tem subjacente a intensificao significativa das oportunidades de qualificao e deve ser limitada actual insero precoce. Se aos 20 anos um jovem continuar a no ter conseguido obter o ensino secundrio (3 anos depois da idade em que deveria em condies normais t-lo concludo), ento faz sentido considerlo em posio de especial vulnerabilidade e subsidiar a sua contratao. O que se disse deve aplicar-se tambm disponibilidade profissional no mbito das polticas de apoio social, considerando que, neste segmento etrio, para todos os efeitos, a disponibilidade para a educao e a formao equivalente disponibilidade para o trabalho pedida aos desempregados dos grupos etrios mais elevados.
6.1.4. Focalizao dos apoios contratao de jovens Em parte, este assunto est j abordado nas alneas precedentes. Ou seja, pretendeuse argumentar que a primeira prioridade da poltica de emprego juvenil se concentra na elevao imediata da sua empregabilidade sustentada a prazo e no na sustentao imediata do seu emprego. Acresce que deve ter-se em considerao a tendncia para o aumento da vulnerabilidade ao desemprego dos trabalhadores mais idosos e de mais baixas qualificaes. contraditrio que se queira elevar a qualificao dos jovens e se apoie a contratao dos jovens desqualificados, afastando-os dos percursos de formao qualificante. Nestes casos a poltica de emprego de hoje est a introduzir factores de perversidade que se reflectem na diminuio do potencial de empregabilidade dos seus beneficirios. Propomos, por isso que os apoios contratao sejam suprimidos em todas as situaes que concorrem directamente com os objectivos bsicos de escolarizao e de qualificao profissional. Este conceito pode ser traduzido operacionalmente sob a forma da supresso de tais apoios ao emprego de menores de 20 anos, excepto quando estes j tenham concludo o ensino secundrio ou uma qualificao profissional. Convm, por outro lado, ter presente que as avaliaes da medida sugerem que esta tem um forte efeito substitutivo e que beneficia proporcionalmente menos os jovens menos qualificados. E que, na nossa experincia, apesar de teoricamente aplicvel a um conjunto diversificado de situaes, abrange quase exclusivamente jovens e que, apesar de exigir a sua contratao por tempo indeterminado estes abandonam as empresas (ou so abandonados pelas empresas) que os contratam pouco tempo depois de extinto o apoio. Para resolver o ltimo problema, uma via possvel a da obrigao da manuteno do contrato por uma durao determinada, aps a cessao do apoio, mas esta no de fcil verificao, face multiplicidade de causas que podem presidir extino de uma relao contratual especfica sem diminuio do nmero de trabalhadores.
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Os jovens (pelo menos alguns deles) esto, por outro lado, numa posio relativamente privilegiada por relao aos DLD e aos outros beneficirios deste tipo de medidas. Para obviar a esta situao parece-nos que se poderia reformar a lgica dos referidos benefcios, graduando-os em funo da acumulao de factores de desvantagem no mercado de trabalho, somo se explicar adiante, em ponto especfico. Assim se garantiria menor peso no apoio ao emprego dos jovens mais empregveis e dos prprios jovens face a outros desempregados.
6.2. O aumento da empregabilidade dos desempregados Os cenrios apontam para o agravamento da posio dos trabalhadores que j se encontram no mercado de trabalho. No mais pessimista, tal ter particular intensidade porque combinar o agravamento da posio deste grupo com o aumento do peso do desemprego de longa durao. Mas mesmo nos outros parece evidente que o risco do desemprego de longa durao continuar elevado em Portugal. A activao precoce, que um elemento central na Estratgia Europeia para o Emprego, visa, precisamente combater o enviesamento introduzido no passado por medidas que actuavam depois de produzido o fenmeno e no preventivamente, evitandoo. Parece que, nas circunstncias previsveis, Portugal dever continuar a investir recursos significativos na efectivao, com qualidade, da estratgia de activao precoce. O que quer dizer que os objectivos comuns da EEE devem permanecer como referenciais imperativos dos objectivos da poltica de emprego e que deve ser monitorizado o cumprimento da meta de resposta activa a todos os desempregados no espao de doze meses sobre a sua inscrio (seis, se tiver menos de 25 anos). sabido que tal implica, essencialmente, a agilizao no tempo da resposta dos servios de emprego, um assunto delicado de gesto de recursos que, no entanto, no tem prioritariamente que ver com a definio do contedo das respostas adequadas. Mas no menos certo que se trata, nesse ponto, de mobilizar recursos em tempo adequado que tm, primeiro, que existir e estar disponveis.
6.2.1. Manter as taxas de cobertura H, hoje, um leque de medidas de activao que cobrem praticamente todas as situaes possveis, pelo que no h que concentrar esforos na inveno de novas, mas antes no aperfeioamento e, em alguns casos, simplificao e racionalizao das existentes, eliminando sobreposies e disfuncionamentos. Em termos operacionais, Portugal cumpre j o objectivo de oferecer uma resposta de qualificao, em cada ano, a 20% dos seus desempregados. Mas tal meta, nas condies previsveis para os prximos anos, implicar a necessidade de maiores recursos. At 2009, em todos os cenrios, haver um stock anual de desempregados superior ao de 2004 e, no cenrio pessimista, tal situao ocorre at ao ltimo ano da projeco. Se combinarmos estes dados quantitativos com o previsvel agravamento do fosso entre a baixa qualificao dos desempregados e a qualificao dos novos postos de trabalho, torna-se evidente a necessidade de investir neste domnio. necessrio, tambm, ultrapassar uma certa cultura de descrena nas virtualidades de insero profissional da formao, que radica em vises macroeconmicas, segundo as
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quais no est demonstrada a relao entre o aumento do investimento em formao e a reduo do volume do desemprego. Convm, a este propsito, recordar a avaliao microeconmica da relao, publicada pela OCDE no Employment Outlook de 2004, segundo a qual, para os indivduos, h uma forte associao entre a formao recebida e o desempenho individual no mercado de trabalho (OCDE, 2004: 183-224): aumento da probabilidade de fazer parte da populao activa, reduo da probabilidade de estar desempregado, aumento da segurana no emprego (e, para os mais jovens e com maiores habilitaes escolares, ainda, aumento dos salrios).
6.2.2. Ter uma resposta proporcional dimenso dos baixos nveis de escolaridade e de literacia A situao portuguesa, por fora do grande desequilbrio na estrutura de qualificaes, exige alguma adaptao da estratgia comum europeia. Dada a baixa escolaridade de base de uma fraco significativa da populao desempregada, a par da formao-qualificao profissional (onde se inclui a actualizao, a especializao e a reconverso), h que dar ateno educao de base dos adultos pouco escolarizados e ao combate desqualificao social. Tal estratgia implica a continuao do esforo nas modalidades de ensino recorrente, mas tambm uma nova abordagem da problemtica da literacia e da numeracia, isto , das competncias lingusticas e matemticas bsicas. No actual quadro institucional, em que o Ministrio da Educao se concentra nas geraes mais novas e na oferta escolar tpica e no h uma rede de instituies de base autrquica ou sindical de educao popular, ser necessrio, em alternativa, criar uma Agncia especializada na educao de base dos adultos (como poderia ter vindo a ser a ANEFA) ou dotar o IEFP, ao nvel das estruturas internas, de uma organizao adequada ao cumprimento de tal funo. A segunda hiptese tem a vantagem de ter sinergias com o trabalho j em marcha no terreno (veja-se a exploso na oferta de formao para grupos em risco de excluso) e a desvantagem de poder conflituar com aquela que entendida como sendo a sua misso principal, centrada no emprego e no nas competncias bsicas. Face magnitude do esforo necessrio, a questo essencial a de que o pas necessita de se dotar de uma estrutura de perfil elevado que protagonize a execuo de uma estratgia clara de elevao do nvel de competncias bsicas da populao. Recordemos, a este ttulo, a experincia inglesa dos ltimos anos. Em 1999, Sir Claus Moser coordenou um grupo de trabalho sobre as competncias bsicas ps-escolares e elaborou um relatrio que recomendava a adopo de uma estratgia de promoo de competncias bsicas dos adultos, que passava pela definio de metas nacionais quantificadas para 2005 e 2010, pela expanso da oferta, pela definio de curricula. Consequentemente, foi criada uma Adult Basic Skills Strategy Unit que coordena o programa elaborado com base neste relatrio (Skills for Life Strategy), as metas foram adoptadas, foram definidos standards nacionais de literacia e numeracia, feita formao de formadores, lanada a Universidade para a Indstria, entre outras medidas. Em Portugal, necessitamos de uma interveno com a mesma filosofia orientadora, se pretendermos romper com as inrcias que se tm sobreposto a programas e iniciativas diversas. Para alm dos ganhos intrnsecos para a populao, os quais apesar de relevantes se poderiam considerar fora da problemtica doa cesso ao emprego, importa ter presente que investigao feita a propsito do Reino Unido. Demonstra que, para este pas, h efeitos
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positivos da melhoria dos nveis de literacia e numeracia nas taxas de emprego e nas remuneraes, tendo o aumento da primeira um impacto maior no emprego e o do segundo nos ganhos (McIntosh e Vignoles, 2000). Prope-se, pois, que Portugal adopte uma estratgia de elevao das competncias bsicas de grande envergadura, dotada de recursos e apoio institucional adequados magnitude da tarefa.
6.2.3. Certificar as aprendizagens paradoxal que, tendo baixos nveis de escolaridade inicial, Portugal no tenha ainda desenvolvido sistemas abrangentes de formao contnua e, sobretudo de certificao escolar e profissional das aprendizagens informais. Tal situao prejudica especialmente aqueles que, partindo de bases limitadas, pelo seu esforo conseguiram adquirir competncias, tantas vezes reconhecidas nos seus locais de trabalho, mas que so virtualmente impossveis de mostrar a um eventual novo empregador aps um perodo de desemprego. Os certificados so, de facto, como passaportes, que atestam o ponto de partida, em termos de competncias dos seus detentores, perante quem eles sejam ainda desconhecidos. O desenvolvimento de um sistema eficiente de certificao profissional de adquiridos prioritrio e tarda a surgir do Sistema Nacional de Certificao Profissional, uma dcada aps a sua instituio. Importa evitar que algo de semelhante possa ocorrer experincia dos Centros de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias (CRVCC), at agora circunscritos, por deciso poltica que rapidamente ficar desactualizada, se j o no estiver desde o princpio ao nono ano de escolaridade e ainda pouco disseminados, apesar da meta ambiciosa definida pelos Planos Nacionais de Emprego. O alargamento da experincia dos CRVCC, com a expanso drstica da sua taxa de cobertura e o aperfeioamento do seu modelo de interaco entre certificao de aprendizagens e prescrio de formao, pode ser uma porta fundamental para a superao do ciclo vicioso baixas competncias baixo nvel de formao baixo nvel de certificao em que nos encontramos. Para isso ter que se alargar mantendo-se credvel e que arrastar na sua dinmica a certificao profissional.
6.3. O combate discriminao A discriminao de um grupo sempre o processo pelo qual se d importncia a alguma das suas caractersticas reais ou imaginadas para lhe retirar oportunidades. Num caso manipulando os seus efeitos, no outro inventando-os. Em contraponto, a luta contra a discriminao um processo de neutralizao do impacto de tais caractersticas, agindo sobre os seus portadores, sobre os factores que lhes esto associados ou sobre a percepo que os outros tm delas. Pode dizer-se que o combate discriminao no emprego um assunto societal, entendendo que o conceito cobre o conjunto das instituies que esto associadas regulao de um fenmeno social. Nos pases que tm o tipo de sistema de proteco social em que Portugal se insere, a discriminao em funo do sexo e da idade tem operado geralmente sob a forma da
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reduo da taxa de actividade e da taxa de emprego e o aumento da taxa de desemprego das mulheres e dos idosos, por relao aos homens e aos trabalhadores de idades intermdias. Entre ns existe uma variante desse modelo que corrobora a exposio relativamente mais alta destes grupos ao desemprego e baixa das taxas de actividade (embora com menor incidncia que noutros pases), mas compensa socialmente uma feminizao de esforo do emprego com a contraco das taxas de fertilidade das mulheres. Tal arranjo social pode tornar-se insustentvel, no apenas do ponto de vista da desigualdade de oportunidades que gera, mas tambm por causa da dupla presso que produz sobre os sistemas de proteco social: estreitamento da base contribuinte pela no substituio de geraes e aumento das necessidades de financiamento, em particular das penses, por fora da sada precoce da populao activa. Nos prximos anos comear-se- a sentir em Portugal o efeito da contraco da fertilidade, com a reduo dos novos contingentes a chegar idade activa a implicar menor presso sobre este. Mas tem sido tambm salientado o aumento do risco de sada precoce do mercado de trabalho. Como se viu no captulo 2, a UE emitiu j, alis, uma recomendao a Portugal no sentido de prevenir esses efeitos. No fundo, o desafio consiste em compatibilizar elevadas taxas de actividade e de emprego das mulheres e dos idosos com a reproduo das geraes e manter sistemas de proteco social estruturalmente sustentveis do ponto de vista financeiro. As medidas tomadas at hoje tm sido relativamente tmidas desde que se completou o ciclo de erradicao da discriminao legalmente instituda. No caso da discriminao em funo da idade est-se, alis, numa fase de correco de incentivos negativos, que usaram com durante dcadas se fez em toda a Europa a sada precoce do mercado de trabalho como factor de reconverso econmica. Admitindo que se completa, por tendncia, o ciclo de erradicao das discriminaes consignadas em lei que ainda possam persistir (e que, a existirem, seriam inconstitucionais) e que se afastam os incentivos negativos permanncia no mercado de trabalho, resta toda a actividade de incentivo positivo igualdade de oportunidades. Como vimos, neste domnio, as polticas tm ainda um mbito real de aplicao extremamente reduzido. Assim, cr-se que este um domnio a merecer particular ateno e a expandir.
6.3.1. Majoraes efectivas no apoio ao emprego de grupos discriminados A primeira e mais bvia das medidas a tomar a considerao adequada, em matria de incentivos financeiros criao de emprego, do maior risco de desemprego que se expressa nos gaps actuais. Como tem sido demonstrado, h um risco elevado de que apoios especficos gerem estigmatizao acrescida, pelo que se prope a continuao de majoraes tendo em vista a igualdade de oportunidades entre sexos nos apoios existentes, eventualmente ampliando-as, bem como a introduo de majoraes com a mesma lgica favorecendo os trabalhadores mais idosos. O princpio subjacente a esta medida o de que a reduo comparativa do custo de trabalho dos grupos estigmatizados em comparao com outros aumenta as hipteses de emprego dos primeiros. A necessidade de caminhar neste sentido bem notria quando se analisa o forte enviesamento que se produziu nos apoios ao emprego, em que os grupos de nvel etrio mais baixo so actualmente beneficirios largamente predominantes.
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6.3.2. Desenvolver os servios s famlias A experincia demonstra que a participao massiva de homens e mulheres no mercado de trabalho tem sido feita ou custa da forte segregao do emprego, com as mulheres relegadas para os sectores com maior segurana de emprego - como a Administrao Pblica - e para o part-time, como nos pases nrdicos, ou da forte exposio das crianas pobreza, como nos EUA, ou da reduo drstica das taxas de fertilidade, como no Sul da Europa (Esping-Andersen, 2002) e, em particular, em Portugal. A acessibilidade e os horrios de funcionamento dos servios de guarda das crianas, em particular das mais pequenas, tm um impacte decisivo na gesto deste processo. Esping-Andersen estimou que, ao nvel europeu, a probabilidade de uma mulher estar empregada quando tem acesso a esses servios 1,3 vezes superior de quando no tem, no caso do emprego em part-time e de 1,6 quando se fala do emprego a tempo inteiro (Esping-Andersen, 2002: 120). Evidentemente, os efeitos destes servios sero fortemente potenciados pela mudana das relaes sociais de gnero, que produzam modelos de equilbrio entre a famlia e a profisso que compatibilizem ambos os papis, tanto para os homens como para as mulheres. Tal fenmeno pode e deve ser estimulado pelas iniciativas de sensibilizao, sempre necessrias, mas deve ser estimulado pela ponderao da introduo de mecanismos de incentivo ao papel familiar dos pais.
6.4. Mecanismos de transio desemprego/emprego A tendncia aponta para que os apoios ao emprego possam vir a desempenhar um papel mais importante no prximo perodo, dado o previsvel envelhecimento do contingente de populao desempregada e o consequente aumento do desemprego de trabalhadores em risco de excluso do mercado de trabalho aps tempos mais ou menos longos de experincia profissional. As polticas de emprego tambm criam novas categorias sociais. H medida que o apoio obteno de emprego passou a incluir, por um tempo mais ou menos longo, as formas de emprego apoiado, o estatuto dos seus beneficirios passou a ser definido pelo prprio programa. A armadilha dos programas de emprego que se alimentam a si prprios e transformam os seus beneficirios em seus dependentes estruturais, tem vindo a ser demonstrada. certo que, se a alternativa a um programa de emprego a ausncia de resposta, esta no brilhante, mas o enriquecimento do potencial de empregabilidade das medidas adoptadas deve ser uma preocupao constante. Ora, em Portugal, a energia e os recursos dispendidos nestas medidas tm estado, na prtica, concentrados na medida com menor potencial de insero o apoio a actividades ocupacionais. O beneficirio que repete o percurso desemprego programa ocupacional desemprego programa ocupacional acaba por ser apanhado numa vida de quase-emprego. A maior reorientao de poltica a efectuar neste perodo e neste domnio consiste na transferncia de recursos para formas de transio mais ricas em promoo do emprego ou em aumento da empregabilidade. Neste quadro, assumindo que h um conjunto significativo de desempregados cuja principal vulnerabilidade no mercado de trabalho resulta do seu afastamento desse mesmo mercado, a prioridade deveria estar concentrada no apoio ao seu emprego em mercado aberto de trabalho, pela reduo do custo desse emprego, seja sob a forma de apoio ao
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empregador (subsdio ou reduo de contribuies sociais) seja sob a de criao do prprio emprego. Portugal encontra-se entre os pases que dedicam menor percentagem dos recursos das suas medidas de poltica activa de emprego subsidiao do emprego (no perodo 1996-2002 apenas o reino unido gastava uma proporo menor dos seus recursos com poltica activa em apoios ao emprego (Lee, 2005: 7)). H, pois, espao e necessidade de ampliar o seu peso. Mas estas medidas comportam riscos srios de apoiar prioritariamente os que menos dela necessitam (mais qualificados, mais escolarizados, desempregados com menor risco de cair no desemprego de longa durao e mais jovens, por exemplo), necessrio que seja focalizada de modo a produzir o mximo de efeitos, para os grupos mais vulnerveis e no mnimo de tempo de desemprego. A OCDE, baseada nas avaliaes disponveis, sugeriu que se podia aumentar os ganhos de emprego em 20 a 30% atravs do aperfeioamento dos mecanismos de focalizao nos grupos desfavorecidos e da monitorizao apertada do uso dos incentivos (OCDE, 2003; Lee, 2005). Estes aperfeioamentos tm sido ensaiados de diversas formas. Na Austrlia, por forma a ter um mecanismo simultaneamente selectivo e intervindo a tempo foi desenvolvido um sistema de pontuao baseado na durao das situaes passadas de desemprego, na incidncia do desemprego numa regio, no nvel educativo e na idade dos candidatos que permite despistar os casos mais graves e encaminh-los para os apoios ao emprego. No que diz respeito aos jovens e aos desempregados com muito baixas qualificaes, foi demonstrado, para os EUA, o sucesso (em aumento do nvel de emprego e em melhoria de salrios) de programas que combinem subsidiao de emprego, apoio busca de emprego e aces visando a melhoria da empregabilidade, em programas mistos de reduo do custo salarial do trabalhador acompanhada de formao (Katz, 1996). Para combater o enviesamento em direco ao uso de recursos para o apoio ao emprego dos mais qualificados, foram introduzidas tambm, em alguns pases taxas de apoio regressivas com a progresso salarial e tectos mximos de salrios a considerar para efeitos de subsidiao. Em sntese, a principal reorientao proposta neste domnio consiste na reduo do peso excessivo de actividades ocupacionais com fraco potencial empregador, na introduo de melhorias significativas nos apoios ao emprego, tornando-os, por um lado, mais selectivos e, por outro, mais apropriados a pessoas com baixas qualificaes e na continuao da experincia de empregos sociais, em contexto protegido para pessoas com maiores problemas de empregabilidade.
6.5. Os universos do emprego perifrico Os empregos perifricos, enquanto expresso das situaes laborais precrias e atpicas, configuram uma importante linha de questionamento das formas juslaborais caracterizadoras do tradicional contrato de trabalho assalariado. A presso exercida pelo acrscimo de competitividade escala global, sem qualquer previso de diminuio49, tem colocado num equilbrio instvel as modalidades de regulao salarial conhecidas, desestruturadas pelas estratgias empresariais de fragmentao e disperso do
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Conferir: ILO (2004), Economic security for a better world. Genebra: ILO; OCDE (2005), Perspectives de lemploi de lOCDE.
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investimento, pela expanso do fenmeno da segmentao dos mercados de trabalho e pela emergncia de novas situaes perante o trabalho e o emprego. As polticas pblicas laborais e os processos de produo normativa tm, no mbito da EEE e, nomeadamente, desde a enunciao das orientaes relativas ao pilar da adaptabilidade da primeira fase da EEE, dado origem a diferentes modalidades de combinao entre a flexibilizao do contrato de trabalho e os nveis de proteco social em que o caso holands da flexissegurana funciona como benchmarking. No caso portugus, desde a dcada de oitenta, tm sido introduzidos, por via da concertao social e por via legislativa, diferentes instrumentos conducentes flexibilizao legal das relaes laborais. Este afeioamento da legislao laboral portuguesa converge tendencialmente com as orientaes de poltica de emprego da OCDE, da UE e com as recomendaes do Conselho Europeu. Esta tendncia legal tem-se combinado com o desempenho do mercado de trabalho ocorrendo, tal como ficou demonstrado no terceiro captulo, um efeito de ajustamento conjuntural do mercado de trabalho, de onde releva a importncia da contratao a termo, dos contratos no permanentes e dos trabalhadores independentes sem pessoas ao servio. No se pode ignorar, contudo, e tambm como assinalado no terceiro captulo, o possvel efeito da contraco dos designados empregos perifricos face aos empregos permanentes e a putativa interaco com a expanso dos trabalhadores pobres, do sector informal e ilegal da economia, fenmenos em crescimento na sociedade portuguesa. Por outro lado, Portugal evidencia consensuais disfuncionalidades na regulao jurdica das relaes laborais expressas nos elevados ndices de inefectividade da legislao laboral (Ferreira, 2005). A inefectividade dos quadros legais torna urgente a correco das condies de aplicao da legislao em vigor, nomeadamente quando esta concorre para o incremento do emprego perifrico e da precariedade, constituindo-se por esta via, numa das barreiras estruturais do problema do acesso ao mercado de trabalho. Deste modo, afigura-se-nos como primeira prioridade das polticas laborais com incidncia nos fenmenos da precariedade e da atipicidade a ultrapassagem das barreiras impeditivas da efectividade das normas. Um objectivo agregador destas polticas deveria ser o reforo de um paradigma preventivo e promocional dos direitos laborais acompanhado de aces de fiscalizao e de proteco desses mesmos direitos. Uma boa articulao entre os paradigmas preventivo e fiscalizador poderia permitir uma interveno mais profunda nas relaes laborais, nomeadamente atravs de programas de aco envolvendo os parceiros sociais e os organismos da administrao directa do Estado. Em Portugal podem ser sinalizadas experincias relevantes no que a esta matria diz respeito, como sejam as preocupaes expressas em sede de concertao social e vazadas nos clausulados de vrios acordos, os apoios passagem dos contratos no permanentes a permanentes e a actuao da Inspeco Geral do Trabalho (IGT) assente nos princpios da auto-regulao e do dilogo social traduzida na designada abordagem integrada da precariedade e combate ao trabalho clandestino. Ainda que de forma lacunar, os Planos Nacionais de Emprego da segunda fase da EEE referem na directriz 9 a necessidade de transformar o trabalho no declarado em emprego regular. Assim, e caso se assuma a proposta relativa ao incremento da efectividade normativa das relaes laborais, um primeiro eixo de interveno passaria pelo aproveitamento das sinergias j existentes no terreno, fixando-se metas quantificveis no que diz respeito passagem dos trabalhadores com contrato no permanente a permanente e transio de sectores econmicos com forte incidncia de fenmenos de economia informal para o sector estruturado da economia. A programao das intervenes preventivas por parte da IGT deveriam prosseguir as metodologias de auto-regulao e dilogo social apoiadas por
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formas de divulgao dos resultados obtidos e campanhas de sensibilizao nos meios de comunicao social. No entanto, e como ficou demonstrado no passado, as medidas anteriormente referidas permanecem insuficientes, dada a extenso da desarticulao entre a law in books e a law in action. A efectividade das normas laborais deve conjugar-se com desenvolvimento econmico sustentado, competitividade empresarial, qualidade do trabalho e erradicao da concorrncia desleal. Nesse sentido, prope-se um segundo eixo de interveno assente numa nova perspectiva de acesso aos direitos laborais especialmente dirigido para os fenmenos da atipicidade e da economia informal onde dado especial relevo preveno, governao e monitorizao, do qual constam as seguintes medidas: (1) produo do conhecimento necessrio ao acompanhamento das situaes de emprego perifrico na sua relao com a aplicao da legislao em vigor, tarefa que poderia ficar acometida ao Centro de Relaes Laborais (organismo a implementar j pactado em sede de concertao social); (2) criao e implementao de parcerias locais para a promoo e aplicao das normas laborais envolvendo os parceiros sociais e tendo como plos dinamizadores as delegaes da IGT; (3) semelhana das experincias francesa e brasileira, formar mediadores sociais com conhecimento regional e sectorial das realidades laborais cuja funo seria de divulgao e apoio s duas propostas anteriores; (4) de acordo com a resoluo do Conselho Europeu relativa transformao do trabalho no declarado em emprego regular (2003), fomentar uma atitude pr-activa por parte da administrao do trabalho na luta contra o trabalho clandestino, combinando metodologias inspectivas e de dilogo social; (5) divulgao dos trabalhos anunciados no PNE de 2004 no mbito da directriz 9 destinados a avaliar a evoluo do trabalho no declarado e clandestino; (6) majorao de acordo com os sectores de actividade dos custos com pessoal traduzido num benefcio fiscal em sede de IRC.
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Zeitlin, Jonathan e David M. Trubek, (Orgs) (2003). Governing Work and Welfare in a New Economy. Oxford, University Press.
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Anexos Anexo ao Captulo II Indicadores Macroeconmicos e Emprego
Quadro II. 1 - PIB Crescimento Macroeconomic trends - economic growth - evolution of GD OECD FACTBOOK 2005 ISBN 92-64-01869-7 OECD 2005 Growth rates of real GDP 1999 2000 2001 2002 2003 2004 DE DK EL ES FI FR IE IT NL PT UK EU 15* OCDE 1,9 2,6 3,4 4,2 3,2 3,2 11,1 1,7 4,0 3,8 2,9 2,9 3,3 3,1 2,8 4,5 4,4 5,4 4,2 9,9 3,2 3,5 3,4 3,9 3,7 3,9 1,0 1,6 4,3 2,8 1,0 2,1 6,0 1,7 1,4 1,6 2,3 1,8 1,1 0,1 1,0 3,6 2,2 2,3 1,1 6,1 0,4 0,6 0,4 1,8 1,1 1,6 -0,1 0,5 4,5 2,5 2,1 0,5 3,6 0,4 -0,9 -1,2 2,2 0,9 2,2 1,2 2,4 3,8 2,6 3,1 2,1 4,9 1,3 1,2 1,5 3,2 2,2 3,6
* Fonte: Eurostat (Real GDP growth rate, at constant prices, 1995)
173
Quadro II.2 Produtividade no sector privado Macroeconomic trends - productivity - labour productivity OECD FACTBOOK 2005 ISBN 92-64-01869-7 OECD 2005 Labour productivity in the business sector Annual growth in percentage 1999 0,8 2,1 3,8 0,6 0,5 1,2 5,1 1,1 1,5 2,8 1,7 2,0 2000 1,0 3,1 5,2 0,8 3,5 1,5 5,4 1,5 1,4 1,3 2,8 2,5 2001 0,3 1,7 5,2 0,4 -0,6 0,2 3,2 0,1 -0,7 -0,4 1,7 0,7 2002 0,7 0,9 4,0 0,7 1,8 0,4 4,8 -1,0 0,2 -0,2 1,1 2,1 2003 0,9 2,1 3,4 1,0 2,6 0,8 2,1 -0,2 -0,6 -1,2 1,7 2,2 2004 1,0 2,9 2,5 0,7 3,8 2,8 3,5 0,3 2,6 1,6 2,7 3,0
DE DK EL ES FI FR IE IT NL PT UK OECD total
Fonte: http://ocde.p4.siteinternet.com/publications/doifiles/302005041P1T018.xls 4/07/05
174
Quadro II.3 Produtividade por empregado GDP in Purchasing power standards (PPS) per person employed relative to: EU-25=100 Fonte: Eurostat 1999 105,4 104,5 85,9 102,4 109,5 125,6 121,3 121,8 49,1 102,7 69,4 104,3 108,9 -2000 103,1 105,0 97,5 99,4 110,9 124,5 122,7 119,9 50,9 102,9 69,3 105,1 108,4 -2001 102,3 105,4 90,3 99,4 110,3 125,0 124,9 117,2 50,1 104,7 69,1 106,9 108,2 -2002 102,1 102,6 95,6 100,7 109,5 123,0 128,8 113,3 50,9 103,4 69,1 109,1 107,8 -2003 101,3 103,2 97,9 101,7 108,5 120,8 126,8 109,6 58,0 102,3 67,3 108,7 106,7 -2004 100,9 104,0 96,8 100,2 110,5 120,4 132,2 108,5 59,6 103,2 66,3 108,4 106,4 --
DE DK EL ES FI FR IE IT PL NL PT UK UE 15 OECD total
175
Quadro II.4 Despesas em I&D (percentagens do PIB) Science and technology - research and development (R&D) - expenditure on R&D OECD FACTBOOK 2005 ISBN 92-64-01869-7 OECD 2005-07-02 Gross domestic expenditure on R&D As percentage of GDP 1999 2000 2001 2002 DE 2,44 2,49 2,50 DK 2,19 .. .. .. ES 0,88 0,94 0,96 .. EL 0,67 .. .. .. FI 3,23 3,40 3,40 .. FR 2,18 2,18 2,20 .. IE 2,39 2,77 3,06 3,04 IT 1,04 1,07 .. .. NL PT UK EU 15 OCDE 2,02 0,75 1,88 1,86 2,20 1,94 0,79 1,85 1,89 2,25 .. 0,83 1,90 1,93 2,33 .. 0,78 .. ..
176
Quadro II.5 Populao com frequncia do ensino superior (% 25 34 anos) Tertiary attainment for age group 25-34 Education - outcomes - tertiary attainment 1999 21,5 28,6 24,6 33,5 37,4 30,9 28,1 10,0 25,1 12,3 12,2 27,3 --2000 22,3 29,3 24,3 34,1 37,6 32,4 30,3 10,4 26,6 14,2 13,0 28,6 --2001 21,8 29,1 24,0 35,5 38,2 34,2 33,4 11,8 26,5 15,2 14,0 29,5 --2002 21,7 30,6 24,1 36,7 39,2 36,1 36,3 12,5 27,7 16,8 15,0 31,2 ---
DE DK EL ES FI FR IE IT NL PL PT UK EU15 OECD total
177
Quadro II.6 Populao com frequncia do ensino superior (% 25 64 anos) Tertiary attainment for age group 25-64 Education - outcomes - tertiary attainment 1999 22,9 26,5 17,5 21,0 31,3 21,5 20,5 9,3 22,6 11,3 8,7 24,8 --2000 23,5 25,8 17,6 22,6 32,0 22,0 21,8 9,4 23,4 11,4 8,9 25,7 --2001 23,2 26,5 17,8 23,6 32,3 23,0 23,7 10,0 23,2 11,9 9,1 26,1 --2002 23,4 27,4 18,3 24,4 32,6 24,0 25,4 10,4 24,4 12,6 9,3 26,9 ---
DE DK EL ES FI FR IE IT NL PL PT UK EU15 OECD total
178
Quadro III.1.
Emprego permanente Fim dos anos 80 Austrlia ustria Blgica Canad Repblica Checa Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Irlanda Itlia Japo Coreia Mxico Holanda Nova Zelndia Noruega Polnia Portugal Repblica Eslovaca Espanha Sucia Sua Turquia Reino Unido 1,0 2,9 1,7 1,3 : 1,5 2,8 2,3 2,6 2,5 : 1,6 1,8 2,4 : : 3,1 : 2,3 : 4,8 : 3,9 2,9 1,2 : 0,9 Fim dos anos 90 1,5 2,9 1,7 1,3 3,3 1,5 2,3 2,3 2,7 2,3 1,9 1,6 1,8 2,4 2,4 2,3 3,1 1,4 2,3 2,2 4,3 3,6 2,6 2,9 1,2 2,6 0,9 Emprego temporrio Fim dos anos 80 0,9 1,5 4,6 0,3 : 3,1 1,9 3,1 3,8 4,8 : 0,3 5,4 1,8 : : 2,4 : 3,5 : 3,4 : 3,8 4,1 1,1 : 0,3 Fim dos anos 90 0,9 1,5 2,6 0,3 0,5 1,4 1,9 3,6 2,3 4,8 0,6 0,3 3,6 1,6 1,7 4,0 1,2 0,4 3,1 0,8 3,0 1,1 3,3 1,6 1,1 4,9 0,3 Despedimentos colectivos 2003 0,9 1,5 2,6 0,3 0,5 1,4 1,9 3,6 1,8 3,3 1,1 0,6 2,1 1,3 1,7 4,0 1 ,2 1,3 2,9 1,3 2,8 0,4 3,5 1,6 1,1 4,9 0,4 Fim dos anos 90 2,9 3,3 4,1 2,9 2,1 3,9 2,6 2,1 3,5 3,3 2,9 2,4 4,9 1,5 1,9 3,8 3,0 0,4 2,9 4,1 3,6 3,3 3,1 4,5 3,9 1,6 2,9 2003 2,9 3,3 4,1 2,9 2,1 3,9 2,6 2,1 3,8 3,3 2,9 2,4 4,9 1,5 1,9 3,8 3,0 0,4 2,9 4,1 3,6 2,5 3,1 4,5 3,9 2,4 2,9 Fim dos anos 80 0,9 2,2 3,2 0,8 : 2,3 2,3 2,7 3,2 3,6 : 0,9 3,6 2,1 : : 2,7 : 2,9 : 4,1 : 3,8 3,5 1,1 : 0,6 0,2 2,3 1,20 Rigor global da regulamentao Verso 1 Fim dos anos 90 1,2 2,2 2,2 0,8 1,9 1,4 2,1 3,0 2,5 3,5 1,3 0,9 2,7 2,0 2,0 3,1 2,1 0,9 2,7 1,5 3, 7 2,4 2,9 2,2 1,1 3,8 0,6 0,2 2,0 0,95 Verso 2 Fim dos anos 90 2003 1,5 2,4 2,5 1,1 1,9 1,8 2,2 2,8 2,6 3,5 1,5 1,2 3,1 1,9 2,0 3,2 2,3 0,8 2,7 1,9 3,7 2,5 3,0 2,6 1,6 3,4 1,0 0,7 2,2 0,83 1,5 2,2 2,5 1,1 1,9 1,8 2,1 2,9 2,5 2,9 1,7 1,3 2,4 1,8 2,0 3,2 2,3 1,3 2,6 2,1 3,5 2,0 3,1 2,6 1,6 3,5 1,1 0,7 2,2 0,73
2003 1,5 2,4 1,7 1,3 3,3 1,5 2,2 2,5 2,7 2,4 1,9 1,6 1,8 2,4 2,4 2,3 3,1 1,7 2,3 2,2 4,2 3,5 2,6 2,9 1,2 2,6 1,1
2003 1,2 1,9 2,2 0,8 1,9 1,4 2,0 3,0 2,2 2,8 1,5 1,1 1,9 1,8 2,0 3,1 2,1 1,5 2,6 1,7 3,5 1,9 3,1 2,2 1,1 3,7 0,7 0,2 2,0 0,85
Estados Unidos da Amrica 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 2,9 2,9 Mdia (no ponderada) 2,2 2,2 2,2 2,5 1,9 1,8 3,0 3, 0 Desvio -padro 1,08 0,86 0,82 1,66 1,41 1,23 0,98 0,96 Notas: : Dados no disponveis. Fim dos anos 80 e 90 : ver OCDE, Perspectives de lem ploi, 1999 , captulo 2 ; ano de 2003 : ver OCDE (2004b) para uma descrio detalhada da regulamentao da proteco sobre a proteco do do emprego e o anexo 2.A1 para o mtodo de clculo do indicador. Fonte : OCDE , Perspectives de l'Em ploi , 2004 : 124 (Quadro 2.A2.4. Indicateurs synthti
ques de la rigueur de la lgislation sur la protection de lemploi)
Indicadores Estatsticos
Nmero de recomendaes do Conselho Europeu sobre a execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros (2004)
10
0 DE EL BE ES FR IT PT LU NL PL SK CY CZ DK FI SE AT EE HU LT LV MT SI UK IE
181
Taxas de Emprego
90
DK
NL FR IE
EL
PT
DK
80
UE15 UE25
DE
DE
NL FR
EL
ES
IT ES
IE
PT UE15 UE25
70
DK
NL
IT
60
IT 50
DE
IE PT UE15 ES FR
EL
40
UE25
30
20
10
0 Taxa de emprego 15-24 (% populao total com 15-24 anos) 2003 Taxa de emprego 25-54 (% populao total com 25-54 anos) 2003 Taxa de emprego 20-64 (% populao total com 20-64 anos) 2003
Idade de sada do mercado de trabalho

65
63,9
64
63,7 62,9 62,4 62,5 61,5 61,6 61,5 61,3 62 62,8 61,6 62,9 63,1
63
61,9 61,9 62,3 62
61,4
61,1
61,2
60,9
60,3
60,2
60,6
59,9 59,7
59,8
58,9
59
58
57
56 DE DK EL ES FR IE IT NL PT UE15 UE25 Idade mdia de sada do mercado de trabalho (homens) 2002 Idade mdia de sada do mercado de trabalho (mulheres) 2002 Idade mdia de sada do mercado de trabalho (homens) 2003 Idade mdia de sada do mercado de trabalho (mulheres) 2003
182
58,7
59,6
60
59,7
60
60,5
61
60,8
61
61
61,5
62
Emprego atpico
60
55,7 44,8 50,9
50
40,1 43,1
38,4
34,2
34,4
33,3
32,5
32,4
32,9
34,8
35,7
40
28,4
28,9
37,2 15,9 27,1
26,1
20,1
16,8
16,4
15,9
13,7
12,9
13,7
10,4
1,9
3,8
6,4
10
8,4
10,2
10,9
0 DE DK EL ES FR IE IT NL PT UE15 UE25
Somatrio dos rabalhadores a tempo parcial e/ou a termo e dos trabalhadores por conta prpria (% do emprego total) 2003 Trabalhadores a tempo parcial (% emprego total) 2003 Trabalhadores a termo (% do emprego total) 2003 Trabalhadores a tempo parcial e a termo (% do emprego total) 2003 Trabalhadores por conta prpria (% do emprego total) 2003
Diferena entre a taxa de emprego de nationais da UE e no-nacionais da UE 2003
20
18
16
14
12
10
0 DE DK EL ES FR IE IT NL PT UE15
Diferenciaes de gnero
35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 Distncia sexual no emprego (homens menos mulheres em p.p.) 2003 Distncia sexual nos salrios - sector privado - (salrio horrio bruto dos homens menos o das mulheres em % do dos homens) 2001 Distncia sexual nos salrios - sector pblico - (salrio horrio bruto dos homens menos o das mulheres em % do dos homens) 2001 PT Distncia sexual nos salrios - total (salrio horrio bruto dos homens menos o das mulheres em % do dos homens) 2001 DE IE IT NL DK FR UE15 PT UE25 DK IE IT DK EL IT ES IT EL PT ES DE EL ES
NL DE DE NL IE DK EL NL ES FR PT IE
14,2
14,2
14,7
20
18,9
21,3
23,2
24 25,6
30
39
183
Participao em educao e formao (2003)

35
31,5 30
25
25,7 DK
20 18,9 NL
15
15,3
14,9
10
9,3
9,6
9,1 7,6
9,5
5 3,7 PT 0 Participao em educao e formao - 25-64 anos - 2003 Participao em educao e formao - 25-34 anos - 2003 DE DK EL ES Participao em educao e formao - 35-44 anos - 2003 FR IE IT NL Participao em educao e formao - 45-54 anos - 2003 PT UE15 UE25 3,6 2,1 1,2 0,2 Participao em educao e formao - 55-64 anos - 2003
1,80 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 DE DK EL ES (% PIB) 2002 (% custos do trabalho) 1999 FR IE IT NL PT UE15 15 16 53
60
50 46 41 41 40 40
Participantes
Participantes
Despesa e Investmentimento
32 30 25 26 20
10
Despesa em PAMT
Investimento das empresas em formao profissional contnua de adultos Participantes em formao profissional contnua (% assalariados) 1999
Aprendizagem ao Longo da Vida

9 27,6 8 25 7 30
20
5
Despesa
16,5 15
3 7,8 2 6 3,7 5,2 7,2 4,7 4,8
10,1
9,4
10
Despesa pblica total em educao (% PIB) 2001 Despesa em Polticas Activas de Mercado de Trabalho (% PIB) 2002 Participantes em Aprendizagem ao Longo da Vida (% 25-64 anos em educao ou formao) 2004
184
Cuidados s crianas
120
100 DE
ES DK
FR
IT NL
80 DK PT
60
40 FR NL PT 20 ES DE IT
0 Servios de cuidados s crianas (0-2 anos) 2002 or 2003 Servios de cuidados s crianas (3 anos escolarizao obrigatria) 2002 or 2003
Antecipao e Nova Oportunidade

100 90 EL 80 70 60 50 40 30 PT 20 FR 10 0 Jovens desempregados sem aconselhamento intensivo ou apoio na procra de emprego(% ) 2003 Adultos desempregados sem aconselhamento intensivo ou apoio na procra de emprego(% ) 2003 Jovens desempregados a quem no foi oferecida uma nova oportunidade de formao, de trabalho, de estgio, de emprego ou outra medidade empregabilidade (% ) 2003 Adultos desempregados a quem no foi oferecida uma nova oportunidade de formao, de trabalho, de estgio, de emprego ou outra medidade empregabilidade (% ) 2003 ES IE PT ES FR IE PT DE EL IE NL DE EL IE PT NL EL DK DK
Activao dos DLD (% DLD) 2004

60
51,3 50 49
40
31,3 30
32,6
20
19
18,6
18,4
10
185
Recomendaes a Portugal no mbito da EEE 2000 A situao do emprego tem vindo a melhorar constantemente ao longo dos ltimos anos, em resultado da forte actividade econmica. Contudo, indicadores de desempenho positivos em termos de emprego escondem fragilidades estruturais que tornam o mercado de trabalho vulnervel. Os desafios cruciais que se colocam ao mercado de trabalho so: - Baixos nveis de participao dos trabalhadores em aces de educao ou formao e reduzido nvel de educao formal da mo-de-obra adulta; - Significativo potencial de criao de empregos no sector dos servios, que emprega apenas 38 % da populao em idade activa; - Baixos nveis de produtividade mdia do trabalho, sugerindo nveis de qualificao insuficientes da mo-de-obra e uma lenta adopo das novas tecnologias, bem como espao para a modernizao da organizao do trabalho. Portugal deveria: 1. Prosseguir esforos para melhorar a qualidade do sistema de ensino e reforar o apoio formao contnua, em especial atravs da participao mais activa dos parceiros sociais; 2. Adoptar e implementar estratgias coerentes, englobando medidas legislativas, fiscais e outras, destinadas a reduzir os encargos administrativos que pesam sobre as empresas, a incentivar o esprito empresarial e a explorar o potencial de criao de empregos do sector dos servios; 3. Incentivar uma abordagem de parceria e promover compromissos concretos por parte dos parceiros sociais a todos os nveis adequados em matria de modernizao da organizao do trabalho, com vista a tornar as empresas mais produtivas e competitivas e alcanar o equilbrio adequado entre flexibilidade e segurana. Fonte: 2000/164/CE: Recomendao do Conselho, de 14 de Fevereiro de 2000, relativa execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros, Jornal Oficial n L 052 de 25/02/2000 p. 0032 0040
187
2001 Problemas de desempenho em matria de emprego A situao do emprego continuou a registar melhorias em 1999, confirmando a tendncia positiva do ano anterior. O desemprego est entre os mais baixos da UE e o desemprego de longa durao tem decado rapidamente. Contudo, o mercado de trabalho enferma de fraquezas estruturais que exigem aco: - o nvel mdio de qualificaes da mo-de-obra baixo. Apenas 21,2 % da populao concluram pelo menos o ensino secundrio superior, comparativamente mdia na UE que se situa nos 66 %. A participao em aces de educao e formao de 3,6 %, tambm abaixo da mdia da UE de 8,7 %, e o abandono escolar precoce afecta 45 % dos jovens entre os 18 e os 24 anos; - o potencial de criao de emprego no sector dos servios considervel, tal como se verifica pela taxa de emprego de 36,2 % neste sector, e necessrio prosseguir uma estratgia coerente para fomentar o esprito empresarial; - necessrio um forte contributo dos parceiros sociais, por forma a enfrentar os principais desafios que se colocam ao mercado laboral portugus, em especial o baixo nvel de qualificaes, a modernizao da organizao do trabalho e as relaes laborais; - num contexto de melhoria global da situao das mulheres no mercado do trabalho, necessrio um maior equilbrio entre homens e mulheres, especialmente em termos sectoriais. Aps anlise cuidadosa, afiguram-se necessrios mais esforos para dar resposta s orientaes e s recomendaes em matria de: educao e formao; reduo da carga administrativa das empresas; abordagem de parceria; segregao entre homens e mulheres e acesso a estruturas de acolhimento de crianas. Por conseguinte, Portugal dever: 1. Prosseguir os esforos para desenvolver e implementar uma estratgia global de aprendizagem ao longo da vida, que incida igualmente nos problemas do abandono escolar precoce, defina objectivos claros e se dote dos meios adequados. H que prestar especial ateno qualidade do ensino e da formao a fim de evitar carncias de qualificaes; 2. Prosseguir esforos no sentido de reduzir a carga administrativa que pesa sobre as empresas, explorar o potencial de criao de emprego no sector dos servios e promover a criao de postos de trabalho de qualificao mdia e elevada neste sector; 3. Prosseguir os esforos para aplicar uma abordagem de parceria e promover compromissos concretos por parte dos parceiros sociais, designadamente nas reas da modernizao da organizao do trabalho, adaptao das relaes laborais, incluindo regulamentaes do trabalho, e formao contnua; 4. Prosseguir esforos no sentido da conciliao da vida profissional e familiar, aumentando a proviso de estruturas de acolhimento de crianas, e analisar formas de promover o equilbrio entre homens e mulheres a nvel sectorial. Fonte: Recomendao do Conselho, de 19 de Janeiro de 2001, relativa execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros, Jornal Oficial n L 022 de 24/01/2001 p. 0027 0037
188
2002 Problemas de desempenho em matria de emprego Com uma taxa de emprego global de 68,3 %, a situao do emprego voltou a melhorar, estando agora prxima do objectivo de Lisboa. Situando-se nos 4,2 %, o desemprego situa-se entre os mais baixos da Comunidade Europeia e o desemprego de longa durao regista tambm um nvel reduzido (2,7 %). Contudo, o mercado de trabalho enfermo de fragilidades estruturais que conveniente sanar: - Tendo em conta os baixos nveis de instruo e de participao na educao e formao complementares, bem como as taxas de abandono escolar, que so (apesar de uma diminuio) as mais elevadas da Comunidade Europeia (43,1 %), impem-se melhorias no campo da aprendizagem ao longo da vida; - Continua a ser necessrio um forte empenho dos parceiros sociais por forma a enfrentar os principais desafios que se colocam ao mercado de trabalho portugus, em especial o baixo nvel de qualificaes, a modernizao da organizao do trabalho e as relaes entre os parceiros sociais; - Portugal regista uma evoluo favorvel em termos da taxa de emprego das mulheres, tendo alcanado a meta de 60 % definida na Cimeira de Lisboa. Contudo, o mercado de trabalho apresenta, em termos de emprego por sectores, um desequilbrio entre homens e mulheres que dos mais pronunciados da Comunidade Europeia. Aps anlise, afiguram-se necessrios mais esforos para dar resposta s orientaes para o emprego e s recomendaes em matria de: aprendizagem ao longo da vida e melhoria das qualificaes; abordagem assente na parceria; e disparidades entre homens e mulheres. Por conseguinte, Portugal dever: 1. Articular melhor a estratgia de aprendizagem ao longo da vida, aperfeioando os sistemas de educao e formao a fim de prevenir os dfices de qualificaes, aumentar a oferta de mo-de-obra qualificada e promover a criao de postos de trabalho que exijam qualificaes mdias ou elevadas e aumentar a produtividade do trabalho; 2. Prosseguir os esforos desenvolvidos no sentido de aplicar uma abordagem assente na parceria e apoiar os compromissos concretos dos parceiros sociais, em especial nas reas da modernizao da organizao do trabalho e da adaptao das relaes laborais, incluindo a regulamentao do trabalho, acompanhando atentamente a aplicao dos acordos j celebrados entre o Governo e os parceiros sociais; 3. Prosseguir esforos no sentido da conciliao da vida profissional e familiar, nomeadamente aumentando a oferta de estruturas de acolhimento de crianas, e analisar formas de promover um melhor equilbrio entre homens e mulheres a nvel sectorial. Fonte: Recomendao do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2002, relativa execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros, Jornal Oficial n L 060 de 01/03/2002 p. 0070 - 0080
189
2003 Os indicadores econmicos revelam uma deteriorao da situao desde 2001, com um aumento significativo do desemprego em 2002. Todavia, registaram-se alguns progressos desde 1997 na consecuo das metas da UE e a taxa de emprego j se encontra acima do objectivo dos 67 % para 2005. No entanto, a produtividade do trabalho em Portugal a mais baixa de toda a UE e o seu crescimento lento. O nvel mdio da escolarizao, tanto da populao jovem como da adulta, continua baixo. Apesar de Portugal ter registado aumentos substanciais da despesa com a educao nos ltimos anos, a proporo de jovens que abandonam o sistema escolar sem terminar o ensino secundrio superior e que no frequentam qualquer formao das mais elevadas na UE. No obstante progressos recentes, os nveis da formao profissional so consideravelmente inferiores mdia da UE. Tem sido particularmente difcil associar as pequenas e as microempresas aos programas nacionais de formao destinados a actualizar competncias e elevar os nveis de qualificaes. Embora a taxa de emprego das mulheres se situe muito acima da mdia da UE, persistem importantes desequilbrios entre homens e mulheres no plano da repartio sectorial e das remuneraes no sector privado. Foram assinados recentemente importantes acordos entre os parceiros sociais e o Governo, mas a sua aplicao exige um forte envolvimento de todos os signatrios. Em consequncia, Portugal dever: Aprendizagem ao longo da vida 1. Prosseguir a realizao da estratgia nacional de aprendizagem ao longo da vida; melhorar o sistema educativo e reduzir os elevados ndices de abandono escolar, garantindo ao mesmo tempo a oferta de mo-de-obra qualificada, e cumprir as metas em matria de ensino e formao para os trabalhadores nas empresas. Igualdade entre homens e mulheres 2. Prosseguir os esforos para conciliar a vida profissional e pessoal, em especial atravs do reforo das estruturas e dos servios de cuidados para crianas e outros dependentes. Tomar medidas para promover o equilbrio entre homens e mulheres a nvel sectorial e empreender aces para abordar os factores subjacentes das disparidades salariais entre homens e mulheres no sector privado. Parceria social 3. Partindo dos acordos existentes entre o governo e os parceiros sociais, reforar a parceria social em matria de poltica salarial e produtividade, adaptabilidade, organizao e qualidade no trabalho. Fonte: Recomendao do Conselho, de 22 de Julho de 2003, relativa execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros (2003/579/CE)
190
2004 Portugal est perto da consecuo da meta de Lisboa para a taxa de emprego total, tendo ultrapassado ligeiramente os valores previstos para as mulheres e os trabalhadores mais velhos. O recente abrandamento econmico levou ao aumento do desemprego, ainda que este se mantenha a nveis relativamente baixos em comparao com a UE. A produtividade, os nveis de habilitaes educativas e o acesso formao continuam particularmente baixos. Acresce que h um importante segmento da populao activa (mais de 20 %) a trabalhar em regime de contratos temporrios. Nos ltimos anos, o aumento da imigrao contribuiu para a oferta de mo-de-obra. A avaliao a que procedeu o grupo de misso para o emprego e a anlise que o relatrio conjunto sobre o emprego faz da execuo das orientaes e das recomendaes do Conselho para 2003 apontam para a necessidade de Portugal dar prioridade imediata aos seguintes aspectos: Aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas 1. Promover a modernizao da organizao do trabalho, a fim de reforar a produtividade e a qualidade do trabalho, 2. Com base no novo Cdigo do Trabalho, tornar o regime de contratao permanente mais atraente para os empregadores e os trabalhadores e contrariar a segmentao do mercado de trabalho, 3. Desenvolver um sistema mais eficaz de antecipao e gesto da mudana. Atrair mais pessoas para o mercado de trabalho e fazer do trabalho uma opo real para todos 4. Intensificar as medidas activas na esfera do mercado de trabalho para os desempregados e os inactivos e garantir a sua eficcia; intensificar os esforos para integrar os imigrantes, 5. Tomar medidas para combater os factores de diferenciao salarial entre homens e mulheres no sector privado e reforar a disponibilidade e a acessibilidade dos preos das estruturas de acolhimento de crianas e outras pessoas a cargo, 6. Desenvolver uma estratgia global de envelhecimento activo que elimine os incentivos reforma antecipada, reforce o acesso formao e proporcione condies de trabalho adequadas. Investir mais e com maior eficcia em capital humano e na aprendizagem ao longo da vida 7. Garantir que a estratgia nacional de aprendizagem ao longo da vida produza resultados em termos de aumento dos nveis de habilitaes educativas de todos os trabalhadores, de reforo dos incentivos aprendizagem ao longo da vida e de aumento da participao em aces de formao, em especial das pessoas com poucas qualificaes 8. Reduzir o abandono escolar precoce e reforar a relevncia do ensino superior para o mercado de trabalho. Fonte: RECOMENDAO DO CONSELHO, de 14 de Outubro de 2004 relativa execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros (2004/741/CE), Jornal Oficial da Unio Europeia L 326/47.
191
Anexos ao Captulo IV Quadro 4.1.a Polticas activas

TOTAL 2002 fis 23076 1658 222 3451 104 71 3191 0 13971 700 2461 236 16934 fin ! 91472519 2719044 5482606 142158 180800 fis 21247 1228 3407 119
2004
Ex. Fsica Ex. Financeira
2003 88576070 6625762 248150 6758660 406323 4882 2123615 93730 43069249 1834749 17621628 444376 36480015 fis 21691 2354 194 3776 181 24 3261 124 14675 764 3757 418 20445 fin ! 82805509 3602268 5826193 292707 73150
2001 fin ! 103966102 2150921 0 5770164 0 171557 0 0 30191284 1507183 5925574 0 30259679 0 0 9706961 225931 0 0 10487196 0 0 0 13502788 0 24391 0 1945836 0 16143230 8829466 4614788 565088 1601465 31838 0 17259924 1299418 92966 2155760 4943840 736022 0 0 236171 1299034 36093 1891237 0 0 366148 633813 2425036 0 618095 77354 16249608 0 0 0 0 0
2000 fis 21957 495 4774 0 fin ! 100919773 314098 0 8700257 0 0 0 0 38339996 0 271915 0 31081858 0 0 13654458 0 0 0 9969434 0 3979918 0 20388165 0 205111 0 2479789 0 35045091 0 4914112 1011996 1216169 183513 0 2708102 8978198 71982 3592891 22710168 0 0 0 0 831302 26895 774020 0 0 146642 96617 923355 0 187847 106663 13507956 0 0 0 0 0
Sistema de Aprendizagem Cursos de educao-formao para jovens de baixa escolaridade

Cursos de educao-formao para jovens de baixa escolaridade - CGP
Formao Qualificante com vista a integr. no merc. de trabalho Cursos de Especializao Tecnolgica Insero e Formao Empresarial Jovem - IFEJ
Formao Qualificante com vista integr. no merc. de trabalho - CGP
Cursos de Especializao Tecnolgica - CGP Estgios Profissionais Cursos de educao e formao de adultos (desfavorecidos) Cursos de Educao e Formao de Adultos Cursos de Educao e Formao de Adultos - CGP Formao Profissional para desempregados FP para desemp. com bxs nveis de qualificaes Formao de Activos qualificados desempregados - FORDESQ Programa de Formao-Emprego Nova Oportunidade Profissional Formao Profissional para desempregados - CGP Programa de Formao-Emprego - CGP FormaoProfissional degrupos desfavorecidos - aces directas Formao para grupos desfavorecidos - CGP Formao especial
Programa de Formao Integrada para Trs-os-Montes e Alto Douro - PFITMAD
22888 4310 315 3996 258 14 3144 208 17134 775 5008 728 15840
36325635 2099700 10070790 36767807
31743982 1829965 7373640 48197519
15696 500 2328 11829
18122 326 11694
29 140 3087 773 903 327 220 738 778 51316 679 2675 11026 35291 1675 86 410 13 179 4443 1675 2 3556 1380 34 38 86 79 530 219 29 36 92 2716 47 137 262 20 599 45 65
68338 197116 1277631 1885423 329869 1415326 507027 2642924 1160703 180701 1672228 7661269 20001992 18173805 5449867 454396 3009709 9749 634815 11865062 3998313 5883 0 24047539 4992138 15400 247409 44941 798644 271574 1563492 1318598 295326 307109 559381 3398081 28150305 890053 23069 971991 533661 126364 1890700 106058 67222
Escolas-oficinas Insero-emprego - formao Colocao no mbito da rede EURES Colocao Estgios de Integrao Socio-Profissional (vida-emprego) Insero-emprego - actividade de interesse social Programas Ocupacionais - carenciados Programas Ocupacionais - subsidiados Despacho-conjunto ME/MTS Despacho-conjunto SEEF/SET Despacho-conjunto MTS/MC Rotao Emprego-formao Emprego-famlia Empresas de insero-profissionalizao
Apoio Criao de Actividades Independentes - CPE - Criao de Postos de Trabalho
Apoio ao Auto-emprego (vida-emprego) Conservao do Patrimnio Cultural ILE-Criao de Postos de Trabalho Apoios Contratao Programa da Iniciativa e do esprito Empresarial - PREAMP Prmio de Integrao - PFITMAD Prmio de Colocao Mediao para a Formao e Emprego (Vida-emprego) Prmio de Integrao scio-profissional (Vida-emprego) Apoios ao emprego (vida-emprego) Empresas de insero-prmio de integrao Insero-emprego - prmio de integrao Programa de Apoio Iniciativa Privada Solidria PRODESCOOP- Criao de Postos de Trabalho Fundo de Apoio ao Investimento criador de emprego no Alentejo Programa-estmulo Oferta de Emprego-Investimento PRODESCOOP- investimento Bolsa de Ideias de Investimento Empresas de insero-investimento Apoio Converso de Contratos CPE-majoraes ILE-Majoraes Apoios Contratao-Majoraes Prmio de Igualdade de Oportunidades - Majoraes
32 298 2958 69 1150 1977 614 397 2256 3061 191 57179 572 5393 9354 34977 1420 103 551 42 33 4603 1627 25 24 2530 1141 84 32 68 93 109 646 115 16 57 71 0 1597 47 0 3494 226 98 321 219 22
145290 376348
157 112 2571 2155 1570
159134 187637
2706 167
4304 0
2858884 2311192 601668 1937825 4068328 226726 1326983 9251992 17225102 11718622 4919700 407517 1466616 62961 147894 12585532 4138096 16391 77995 17753450 3846475 179144 360737 40650 810007 278148 1891385 1603691 442433 388189 434215 4090914 19066241 1036028 48608 1231502 404181 335453 1290006 371992 29969
6670495
2724 0
2321 1110 5288 0 65783 819 42089 1955 221 211 131 0 3109 2992 12 581 1627 0
3735 40 57760 624 9043 32093 1658 97 399 44 0 4693 1824 24 92 1935 1151 0 142 105 56 775
11527368 169461 1250106 15004506 10921200 5518701 401175 1443128 51104 9054 14548238 4277341 21921 674334 13772690 4946438 92015 62428 894926 183415 2357566
4887 0 59129 869 9504 29191 2214 170 290 33 0 5791 583 20 292 734 789 0 236 142 10 652
72 3 278
102 144 0 1925 40 0
345826 551919 4075158 14432894 809098 48525
24 60 0 0 10 0 4236
8 20 0 5 0 3109
193
Quadro 4.2.b
Despesa com polticas de mercado de trabalho em 2002 (em % do PIB) Medidas

activas 2000
PT
ES
AT
UK
NL
IE
DK
SE
EL
BE
DE
FI
FR
IT
LU
mdia 10,05
0,28 0,63 0,36 0,09 0,92 0,8 passivas 2000 0,87 1,39 1,19 0,44 1,88 0,79 activas 2001 0,4 0,59 0,42 0,08 0,92 0,74 passivas 2001 1,03 1,43 1,2 0,4 1,67 0,7 activas 2002 0,41 0,55 0,41 0,06 0,89 0,64 passivas 2002 1,21 1,55 1,27 0,37 1,72 0,8 Total activas 1,09 1,77 1,19 0,23 2,73 2,18 total 2000 1,15 2,02 1,55 0,53 2,8 1,59 total 2001 1,43 2,02 1,62 0,48 2,59 1,44 total 2002 1,62 2,1 1,68 0,43 2,61 1,44 Despesas totais 4,2 6,14 4,85 1,44 8 4,47 % activas 2000 24,3 31,2 23,2 17,0 32,9 50,3 % activas 2001 28,0 29,2 25,9 16,7 35,5 51,4 % activas 2002 25,3 26,2 24,4 14,0 34,1 44,4 taxa de desem prego 2000 4,1 11,3 3,7 5,4 2,9 4,3 taxa de desem prego 2001 4,1 10,6 3,6 5 2,5 3,9 taxa de desem prego 2002 5 11,3 4,2 5,1 2,7 4,3 Custo m dio das polticas de em prego por dcim a de taxa de desem prego (2000-2002) 0,318 0,185 0,423 0,093 0,989 0,358 Custo m dio das m edidas activas em prego por dcim a de taxa de desem prego (2000-2002) 0,083 0,053 0,104 0,015 0,338 0,175 Custo m dio das m edidas passivas em prego por dcim a de taxa de desem prego (2000-2002) 0,078 0,651 0,183 0,235 0,132 0,319
1,66 1,47 0,25 0,99 0,92 0,75 0,93 2,4 1,37 0,45 2,19 1,92 2,11 1,4 0,63 0,45 1,62 1,34 0,26 0,99 0,89 0,69 0,87 0,51 2,29 1,07 0,4 2,25 1,96 2,1 1,43 0,61 0,48 1,66 1,39 0,22 0,9 0,87 0,71 0,84 0,51 2,33 1,05 0,37 2,39 2,18 2,16 1,61 0,66 0,54 4,94 4,2 0,73 2,88 2,68 2,15 2,64 1,02 0 4,06 2,84 0,7 3,18 2,84 2,86 2,33 0,63 0,45 3,91 2,41 0,66 3,24 2,85 2,79 2,3 1,12 0,48 3,99 2,44 0,59 3,29 3,05 2,87 2,45 1,17 0,54 11,96 7,69 1,95 9,71 8,74 8,52 7,08 2,92 1,47 40,9 51,8 35,7 31,1 32,4 26,2 39,9 0,0 0,0 41,4 55,6 39,4 30,6 31,2 24,7 37,8 45,5 0,0 41,6 57,0 37,3 27,4 28,5 24,7 34,3 43,6 0,0 4,4 5,6 11 6,9 7,8 9,8 9,3 10,4 2,3 4,3 4,9 10,4 6,7 7,8 9,1 8,5 9,4 2,1 4,6 4,9 10 7,3 8,7 9,1 8,9 9 2,8 0,900 0,499 0,062 0,465 0,360 0,305 0,265 0,103 0,206 0,372 0,273 0,023 0,138 0,111 0,077 0,099 0,037 0,000 0,528 0,226 0,039 0,327 0,249 0,228 0,167 0,066 0,206
0,126 0,242
194
Anexos ao Captulo V
Tabela 1 Projeces de Evoluo do Mercado de Trabalho em Portugal 2005-2013

2004 Cenrio Central Populao Activa Emprego Total Emprego por conta de outrm Outras formas de emprego Taxa de desemprego Nmero de desempregados PIB Produtividade Cenrio Pessimista Populao Activa Emprego Total Emprego por conta de outrm Outras formas de emprego Taxa de desemprego Nmero de desempregados PIB Produtividade Cenrio Optimista Populao Activa Emprego Total Emprego por conta de outrm Outras formas de emprego Taxa de desemprego Nmero de desempregados PIB Produtividade 5487,8 5122,8 0,1 3795,8 1327,0 6,7 365,0 1,1 1,0 5553,9 1,2 5133,0 0,2 3805,0 0,2 1328,0 0,1 7,6 420,9 0,5 0,3 5588,9 0,6 5170,0 0,7 3838,9 0,9 1331,1 0,2 7,5 418,9 2,0 1,3 5645,7 1,0 5238,8 1,3 3896,0 1,5 1342,8 0,9 7,2 406,9 2,5 1,2 5704,3 1,0 5319,0 1,5 3961,6 1,7 1357,4 1,1 6,8 385,3 3,0 1,5 5765,5 1,1 5399,9 1,5 4027,9 1,7 1372,0 1,1 6,3 365,7 3,0 1,5 5814,7 0,9 5467,5 1,3 4084,4 1,4 1383,2 0,8 6,0 347,2 3,0 1,7 5894,4 1,4 5561,8 1,7 4161,0 1,9 1400,9 1,3 5,6 332,6 3,0 1,3 5938,9 0,8 5621,0 1,1 4211,1 1,2 1409,9 0,6 5,4 318,0 3,0 1,9 5986,4 0,8 5680,7 1,1 4262,1 1,2 1418,6 0,6 5,1 305,7 3,0 1,9 5487,8 5122,8 0,1 3795,8 1327,0 6,7 365,0 1,1 1,0 5529,5 0,8 5099,1 -0,5 3791,5 -0,1 1307,6 -1,5 7,8 430,4 0,0 0,5 5556,9 0,5 5106,1 0,1 3813,8 0,6 1292,2 -1,2 8,1 450,8 0,7 0,6 5588,5 0,6 5123,6 0,3 3844,4 0,8 1279,2 -1,0 8,3 464,9 1,0 0,7 5623,5 0,6 5144,1 0,4 3877,1 0,9 1267,0 -1,0 8,5 479,4 1,2 0,8 5654,1 0,5 5169,8 0,5 3913,9 0,9 1255,9 -0,9 8,6 484,3 1,5 1,0 5687,5 0,6 5195,6 0,5 3950,9 0,9 1244,8 -0,9 8,6 491,9 1,5 1,0 5721,1 0,6 5221,6 0,5 3988,0 0,9 1233,6 -0,9 8,7 499,5 1,5 1,0 5736,3 0,3 5230,7 0,2 4012,0 0,6 1218,7 -1,2 8,8 505,5 1,5 1,3 5751,5 0,3 5239,9 0,2 4036,5 0,6 1203,4 -1,3 8,9 511,6 1,5 1,3 5487,8 5122,8 0,1 3795,8 1327,0 6,7 365,0 1,1 1,0 5531,7 0,8 5112,6 -0,2 3803,4 0,2 1309,2 -1,3 7,6 419,2 0,5 0,7 5553,9 0,4 5133,0 0,4 3814,8 0,3 1318,2 0,7 7,6 420,8 1,2 0,8 5576,1 0,4 5158,7 0,5 3841,5 0,7 1317,2 -0,1 7,5 417,4 1,3 0,8 5592,8 0,3 5199,9 0,8 3876,1 0,9 1323,9 0,5 7,0 392,9 1,8 1,0 5620,8 0,5 5251,9 1,0 3918,7 1,1 1333,2 0,7 6,6 368,8 2,2 1,2 5660,1 0,7 5315,0 1,2 3965,7 1,2 1349,2 1,2 6,1 345,1 2,9 1,7 5699,7 0,7 5373,4 1,1 4013,3 1,2 1360,1 0,8 5,7 326,3 2,0 0,9 5739,6 0,7 5411,0 0,7 4045,4 0,8 1365,6 0,4 5,7 328,6 2,5 1,8 5779,8 0,7 5448,9 0,7 4077,8 0,8 1371,1 0,4 5,7 330,9 2,5 1,8 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
195
Tabela 2 Projeces para a Composio do Emprego e Desemprego 2005-2013

2004 Cenrio Central Emprego por conta de outrm Contrato sem termo Contrato com termo Outros Nmero de desempregados Desemprego de longa durao Por nvel de habilitaes Primrio Secundrio Tercirio 3795,8 3031,8 2,2 570,4 -1,9 193,7 -3,8 365,0 46,2 3803,4 0,2 3020,9 -0,4 588,8 3,2 193,7 0,0 419,2 49,2 3814,8 0,3 3012,3 -0,3 608,8 3,4 193,7 0,0 420,8 49,2 3841,5 0,7 3016,3 0,1 631,5 3,7 193,7 0,0 417,4 48,9 3876,1 0,9 3026,6 0,3 655,8 3,8 193,7 0,0 392,9 47,4 3918,7 1,1 3043,2 0,5 681,9 4,0 193,7 0,0 368,8 45,9 3965,7 1,2 3094,7 1,7 677,3 -0,7 193,7 0,0 345,1 44,5 4013,3 1,2 3147,0 1,7 672,6 -0,7 193,7 0,0 326,3 43,3 4045,4 0,8 3186,7 1,3 665,1 -1,1 193,7 0,0 328,6 43,3 4077,8 0,8 3226,8 1,3 657,3 -1,2 193,7 0,0 330,9 43,3 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
306,1 35,4 23,7
353,6 39,5 26,3
355,0 39,6 26,4
352,0 39,3 26,2
330,9 37,3 24,8
310,3 35,2 23,4
290,2 33,1 22,0
273,2 32,1 21,3
275,2 32,2 21,4
277,3 32,3 21,5
Cenrio Pessimista Emprego por conta de outrm Contrato sem termo Contrato com termo Outros Nmero de desempregados Desemprego de longa durao Por nvel de habilitaes Primrio Secundrio Tercirio 3795,8 3031,8 2,2 570,4 -1,9 193,7 -3,8 365,0 46,2 3791,5 -0,1 3029,1 -0,1 568,7 -0,3 193,7 0,0 430,4 49,8 3813,8 0,6 3048,1 0,6 572,1 0,6 193,7 0,0 450,8 50,9 3844,4 0,8 3074,0 0,9 576,7 0,8 193,7 0,0 464,9 51,5 3877,1 0,9 3101,9 0,9 581,6 0,9 193,7 0,0 479,4 52,2 3913,9 0,9 3133,1 1,0 587,1 0,9 193,7 0,0 484,3 52,3 3950,9 0,9 3164,6 1,0 592,6 0,9 193,7 0,0 491,9 52,6 3988,0 0,9 3196,2 1,0 598,2 0,9 193,7 0,0 499,5 52,8 4012,0 0,6 3216,5 0,6 601,8 0,6 193,7 0,0 505,5 53,1 4036,5 0,6 3237,3 0,6 605,5 0,6 193,7 0,0 511,6 53,3
306,1 35,4 23,7
366,6 38,4 25,6
385,4 39,3 26,2
398,3 40,0 26,7
411,6 40,8 27,2
416,1 41,0 27,4
423,0 41,4 27,6
429,9 41,9 27,9
435,3 42,2 28,2
440,8 42,6 28,5
Cenrio Optimista Emprego por conta de outrm Contrato sem termo Contrato com termo Outros Nmero de desempregados Desemprego de longa durao Por nvel de habilitaes Primrio Secundrio Tercirio 3795,8 3031,8 2,2 570,4 -1,9 193,7 -3,8 365,0 46,2 3805,0 0,2 3034,2 0,1 589,0 3,3 181,8 -6,1 420,9 49,2 3838,9 0,9 3051,3 0,6 612,7 4,0 174,9 -3,8 418,9 48,9 3896,0 1,5 3086,7 1,2 640,5 4,5 168,8 -3,5 406,9 48,0 3961,6 1,7 3128,4 1,4 670,3 4,7 162,9 -3,5 385,3 46,6 4027,9 1,7 3170,4 1,3 700,8 4,6 156,6 -3,8 365,7 45,2 4084,4 1,4 3223,9 1,7 710,7 1,4 149,8 -4,4 347,2 44,1 4161,0 1,9 3293,6 2,2 724,0 1,9 143,3 -4,3 332,6 43,0 4211,1 1,2 3342,7 1,5 732,7 1,2 135,7 -5,3 318,0 42,1 4262,1 1,2 3392,7 1,5 741,6 1,2 127,9 -5,8 305,7 41,3
306,1 35,4 23,7
355,0 39,6 26,4
353,3 39,4 26,3
342,9 38,5 25,7
324,3 36,7 24,5
307,5 35,0 23,3
291,9 33,4 22,2
279,5 32,0 21,3
267,2 30,6 20,3
257,0 29,5 19,4
196

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ACESSO AO EMPREGO E MERCADO DE TRABALHO

FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS NO HORIZONTE DE 2013

Sumrio Executivo............................................................................................................. 1 Introduo.......................................................................................................................... 9

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

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Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

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As que o fazem sero tratadas no ponto seguinte deste captulo do relatrio.

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

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Educao e formao ao longo da vida

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Campanhas de informao Apoio a iniciativas de desenvolvimento local

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Aperfeioamento de mecanismos de inspeco fiscal, do trabalho e da segurana social

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Quadro 1.7. Dimenses da flexisegurana

Fonte: Adaptado de Wilthagen et al. (2003: 4).

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Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

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Nrdicos social democratas Outros Europeus

Fonte: Casey, 2004: 336, clculos baseados em OCDE (1999).

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Ciclo anual simplificado de elaborao da EEE

Adopta o Pacote de Orientaes

GOPE JER Recomendaes EEE COM Abril

Parecer ao Conselho Europeu do Comit Permanente do Emprego

Planos de Aco Nacionais (PNE)

Fonte: CEC: COM (2002), 487, de 3 de Setembro

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Fo n te: COM (2 00 4) 2 39 fin a l, 7 d e A bril

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