FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA

Os Planos de Ordenamento do Territrio e o Regime de Avaliao Ambiental Estratgica

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Relao entre o Direito do Ambiente e o Direito do Urbanismo

Direito do Ambiente Regncia: Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

Ana Margarida Tavares N17980 Subturma 9

Maio de 2012

ndice
Breve exposio da relao entre o Direito do Ambiente e o Direito do Urbanismo Os planos de ordenamento do territrio Natureza jurdica Conceito Funo Tipos Avaliao Ambiental Estratgica Enquadramento histrico da temtica da Avaliao Ambiental Estratgica em Portugal Os Princpios subjacentes Avaliao Ambiental Estratgica O que a Avaliao Ambiental Estratgica? Regime jurdico Concluses Bibliografia 11 13 14 15 17 19 3

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Breve exposio da relao entre Ambiente e o Direito do Urbanismo

Direito

do

O Princpio ius-ambiental do Desenvolvimento Sustentvel, expressamente consagrado no n2 do artigo 66 da Constituio da Repblica Portuguesa, exige por parte dos poderes pblicos a garantia da continuidade de uma utilizao qualitativa e quantitativa dos recursos naturais, procurando uma conciliao entre o desenvolvimento socioeconmico e a preservao do meio ambiente. A poltica ambiental deve portanto pautar-se por uma otimizao da interveno do Homem no Ambiente por forma a garantir elevados ndices de produo e simultaneamente de qualidade de vida e estabilidade dos recursos disponveis ao longo dos tempos. Neste campo, as polticas de ordenamento do territrio e do urbanismo assumem especial importncia por assegurarem a melhor estrutura das implantaes humanas em funo dos recursos naturais e das exigncias econmicas, com vista ao desenvolvimento harmnico das diferentes regies que compem o quadro geogrfico do pas1 procurando obter uma ordenao racional das cidades e da sua expanso. De facto, apesar de estarem dogmaticamente separados, os trs domnios do ordenamento do territrio, do ambiente e do urbanismo no deixam de estar de algum modo associados no nosso ordenamento jurdico. Como aponta o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA so inmeros os casos na lei em que estes surgem como meios ou fins uns dos outros. Por exemplo, no n2 do artigo 9 da Constituio onde se considera como tarefa fundamental do Estado defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do territrio, ou o artigo 66 n2 alnea e) que determina que para assegurar o direito ao ambiente dever do Estado ordenar e promover o ordenamento do territrio. Tambm na Lei de Bases do Ambiente, no artigo 27, prescreve como instrumentos de poltica do ambiente e do ordenamento do territrio, o ordenamento integrado do territrio e os planos em matria urbanstica. Quando por seu turno, na Lei de Bases da Poltica do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo aduz como finalidade, na alnea c) do artigo 3, assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, a preservao do equilbrio ambiental, a humanizao das cidades e a funcionalidade dos espaos edificados. Por tudo isto, no podemos deixar de admitir a imiscuidade destas trs reas que se complementam em torno de objetivos comuns. Por isso se defende que uma verdadeira poltica integrada de ambiente e desenvolvimento nunca ser conseguida se a temtica do
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Freitas do Amaral, Ordenamento do Territrio, Urbanismo e Ambiente: Objeto, Autonomia e Distines

Ordenamento do Territrio estiver separada das questes ambientais e da qualidade de vida. Sabemos que um dos maiores problemas ambientais portugus efetivamente o desordenamento do territrio, com a populao concentrada no litoral do pas, levando a que este esteja cada vez mais invadido, poludo e desordenado. Ora, o solo um recurso natural com importantes funes ecolgicas, econmicas e sociais, desempenhando um papel-chave em inmeros ciclos naturais e fornecendo o suporte para os habitats naturais. E, sendo o espao um recurso escasso deve ser perspetivado em funo das aspiraes dos cidados e tender para aproximar o homem quer da natureza quer do seu local de trabalho, assegurando a valorizao da natureza, a estabilidade social e a realizao cultural dos cidados. Nesse sentido justifica-se a implementao de mecanismos eficientes de Ordenamento do territrio por forma a conservar e proteger as potencialidades, recursos e valores naturais do solo e dos ecossistemas. Ora, o desordenamento do territrio s pode ser combatido atravs de um correto planeamento que leve a um desenvolvimento sustentado, atendendo aos diversos cenrios alternativos e criando condies para um correto uso do solo. Para AUGUSTO FERREIRA DO AMARAL , a lgica da problemtica do ambiente exaustiva porque tudo na natureza tem relao com tudo, sendo a lgica dos planos de ordenamento genuna e radicalmente ambiental porque se no houvesse preocupao ambiental no existiriam planos de ordenamento, o ambiente efetivamente predominante em relao a qualquer dos demais sectores administrativos. Hoje em dia a relao entre estes domnios notoriamente aceite cabendo as decises polticas nesta matria ao Ministrio da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Territrio (mais especificamente Secretaria de Estado do Ambiente e do Ordenamento do Territrio). Nestes termos, faz todo o sentido a utilizao da expresso planeamento ambiental quando estamos perante procedimentos em que so tomados em considerao os efeitos ambientais, designadamente, durante a elaborao de um plano ou programa e antes da sua aprovao, contribuindo, assim, para a adoo de solues inovadoras mais eficazes e sustentveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos no ambiente, decorrentes da sua execuo. Por outras palavras, os eventuais efeitos ambientais negativos de uma determinada opo de desenvolvimento passam por uma fase de ponderao prvia, assegurando a integrao global das consideraes biofsicas, econmicas, sociais e polticas relevantes que possam estar em causa.
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Os Planos de Ordenamento do Territrio e o Direito Portugus do Ambiente, Revista do Direito Portugus do Territrio, n1, Setembro de 1995

Os Planos Administrativos
Natureza Jurdica dos Planos
Questo que suscita alguma divergncia doutrinria a de saber qual a natureza jurdica dos planos. A sua importncia resulta de que na prtica se verificam significativas diferenas relativamente ao regime contencioso a seguir. A dvida surge relacionada com o tipo de estrutura normativa que estes planos apresentam, e assenta mais especificamente em saber se as disposies-plano tm carcter geral e abstrato, ou concreto, ou seja, se estamos perante regulamentos ou, por outro lado, atos administrativos. A tese maioritria, tanto na doutrina como na jurisprudncia, a que considera os planos urbansticos como regulamentos administrativos. Um dos partidrios desta tese o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA que, apoiando-se num critrio prtico de distino das formas de atuao da Administrao, o qual prescreve que s os atos administrativos tm de gozar simultaneamente de individualidade e concretude (de acordo com o artigo 120 do CPA), inferindo o Professor que a contrario sensu todas as disposies unilaterais que sejam s gerais ou s abstratas, e ainda as que possuam ambas as caractersticas sero de considerar como regulamentos. Outros autores que tambm defendem a normatividade destes atos sustentam apenas que o grau de abstrao dos mesmos decorre da ideia de que os planos disciplinam todas as hipteses de uso, transformao e destino do solo e no uma utilizao concreta, estendendo a sua eficcia a 3 todas as situaes de facto que se verificarem durante a sua vigncia . O Professor remata acrescentando que nos casos em que os planos contenham decises individuais e concretas, essas devero ser tratadas, inclusive no mbito da sua impugnao contenciosa como atos administrativos destacveis. Outros argumentos apontados na defesa desta tese so que os planos resultam de uma incumbncia da Constituio e do legislador ordinrio dirigida aos rgos da Administrao no podendo ser revogados pura e simplesmente pela Administrao, mas apenas alterados, revistos ou substitudos por outros. Apontam ainda o seu carcter vinculativo no apenas em relao aos particulares mas tambm Administrao, j que se encontra obrigada a respeit-los tanto nos atos de controlo das operaes urbansticas dos particulares (como os licenciamentos e autorizaes de obras e de operaes de loteamento urbano), como nas operaes urbansticas de sua iniciativa no respeito do princpio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, nos termos do qual a Administrao pode modificar, suspender ou revogar um regulamento anterior por via geral e

Neste sentido, Garca Enterra/L. Parejo Alfonso.

abstrata, mas no pode derrog-los, sem mais, em casos isolados. Estando ademais sujeitos, sob pena de ineficcia jurdica, ao princpio da publicidade (como todos os regulamentos) e no ao princpio da notificao). E ainda um argumento no sentido de que os planos so atos criadores de direito, na medida em que fixam ex novo regras jurdicas respeitantes ao regime do uso, destino e transformao do solo. Relativamente outra parte da doutrina, nomeadamente a italiana, que nega o carcter normativo dos regulamentos, temos os que o tratam como um ato administrativo individual e concreto e outros que consideram tratar-se de uma deciso administrativa destinada a um nmero indeterminado de pessoas reconhecendo-lhe portanto um cariz geral. Nesse sentido, aludem, os primeiros, ao objeto dos planos, o qual incide sobre bens determinados e s suas estatuies que dizem respeito aos bens em si e s indiretamente aos proprietrios e futuros adquirentes. Cabe ainda referir uma outra parte da doutrina4 que opta pela qualificao dos planos como atos mistos constitudos por determinaes de natureza concreta que tm natureza de ato administrativo geral- e previses que regulam para o futuro, tendo um cariz mais abstrato e abrangendo um nmero indefinido de situaes concretas que tm carcter regulamentar. Da nossa parte reconhecemos aos planos, na senda do Professor PEREIRA DA SILVA, uma natureza regulamentar.

Nomeadamente, Alves Correia em Manual de Direito do Urbanismo.

Planos administrativos um conceito

A elaborao de um conceito de plano administrativo suscita tambm vrias dvidas na doutrina pelo facto de existirem mltiplos tipos de planos, por vezes sem qualquer relao entre si do ponto de vista dogmtico, pelas questes j referidas da dificuldade de enquadrar o plano nos instrumentos clssicos do direito administrativo (regulamentos e atos administrativos), e por ser uma matria relativamente moderna para que se possa elaborar um slido conceito de plano. No obstante, possvel encontrarmos, especialmente na literatura jurdica alem, algumas tentativas que vo no sentido de encontrar um conceito jurdico unitrio de plano administrativo. Por exemplo, K. OBERMAYER entende que os planos tm duas caractersticas essenciais. Primeiramente, todos eles visam a realizao de um determinado fim. Como refere tambm o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, so atuaes administrativas que constituem, na sua estrutura, normas finalmente programadas permitindo Administrao uma ampla discricionariedade de escolha dos meio necessrios para alcanar esses fins. A segunda caracterstica o facto de todos os planos preverem um leque de medidas, que se posicionam numa relao indissolvel de complementaridade e dependncia recprocas. Assim, com base nestas duas caractersticas, o autor alemo prope a seguinte noo de plano ato de um rgo administrativo que, atravs de diferentes medidas discricionrias, e interligadas, visa a realizao de uma determinada situao de ordenamento.

Funes dos Planos

A pluralidade de funes realizadas pelos planos pode ser decomposta em quatro grandes grupos, de acordo com a diviso de Fernando Alves Correia. A primeira funo ser a da inventariao da realidade ou da situao existente, sob o ponto de vista do ordenamento do espao. Esta funo implica que todos os planos devem fazer um levantamento da situao existente, bem como das respetivas causas, e vem expressamente contemplada no Decreto-Lei 380/99, de 22 de setembro, que estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial, nomeadamente no artigo 37 n2 que determina que o plano acompanhado por um relatrio que procede ao diagnstico da situao territorial sobre o qual o instrumento de poltica sectorial intervm e fundamentao tcnica das opes e objetivos estabelecidos. Tambm no artigo 45 n2, alnea a), estabelece que os planos de ordenamento do territrio so acompanhados por um relatrio que justifica a disciplina definida. Por sua vez, no artigo 85, alnea a), prescreve que o plano diretor municipal define um modelo de organizao municipal do territrio, estabelecendo a caracterizao econmica, social e biofsica, a dinmica demogrfica, a estrutura do povoamento e as perspetivas de desenvolvimento social e cultural da regio. A segunda funo apontada a da conformao do territrio. Esta uma funo inerente a todos os planos visto que todos eles pretendem programar, influenciar e organizar a ocupao e a transformao do territrio e desenvolver harmoniosamente as diferentes parcelas do espao. Esta consiste numa definio de regras e princpios respeitantes organizao do territrio e racionalizao da ocupao e utilizao do espao. Podemos encontrar esta funo implicitamente na definio e nos objetivos dos vrios tipos de planos disciplinados no DL 380/99 (nomeadamente nos artigos 26, 27, 42, 43, 52, 60, 61, 69 e 70). Uma terceira funo a da conformao do direito de propriedade do solo. O que quer dizer por outras palavras que o plano tem como um dos principais efeitos o estabelecimento de prescries que tocam na essncia do direito de propriedade, atravs da classificao e destino do solo, da diviso do territrio em zonas e da definio dos parmetros a que deve obedecer a ocupao, uso e transformao destas. Esta funo especialmente exercida pelos planos mais especficos e intensos e que incidem em reas singulares, como os planos especiais e municipais de ordenamento do territrio. Por ltimo, os planos desenvolvem a funo de gesto do territrio, no sentido de que no prprio plano esto incorporadas prescries relacionadas com a execuo ou concretizao dos mesmos. As suas disposies dizem respeito execuo concreta das suas previses,

dispondo no s sobre o processo urbanstico em si mas tambm pelo modo como os modelos que encerram so executados.

Tipos de Planos
A legislao portuguesa prev uma multiplicidade de planos territoriais que podem ser classificados de acordo com dois critrios. O primeiro critrio tem por base a finalidade, ou por outras palavras, a natureza dos objetivos prosseguidos por eles. Dentro desta categoria teremos os globais, os sectoriais e os especiais. Os planos globais que estabelecem um ordenamento integral do territrio por eles abrangido e disciplinam todos os usos e destinos do espao estabelecendo modelos de evoluo da ocupao humana e da organizao de redes e sistemas urbanos assim como os parmetros de aproveitamento do solo (de acordo com a alnea b) do artigo 8 da Lei de Bases de Ordenamento do Territrio). So espcies de instrumentos de planeamento territorial global o programa nacional de poltica de ordenamento do territrio, os planos regionais de ordenamento do territrio, os planos intermunicipais de ordenamento do territrio e os planos municipais de ordenamento do territrio (Plano Diretor Municipal que estabelece a estrutura espacial, a classificao bsica do solo, bem como parmetros de ocupao, considerando a implantao dos equipamentos sociais, e desenvolve a qualificao dos solos urbano e rural artigo 9 n2 alnea a) da LBOTU; o Plano de Urbanizao que desenvolve, em especial, a qualificao do solo urbano - artigo 9 n2 alnea b) da LBOTU; Plano de Pormenor que que define com detalhe o uso de qualquer rea delimitada do territrio municipal - artigo 9 n2 alnea c) da LBOTU). Os planos sectoriais que tm por objetivo a programao e a concretizao de diversas polticas de desenvolvimento econmico-social com repercusso na organizao do territrio (artigo 8 alnea c) da LBOTU). As espcies de planos sectoriais vm indicadas no artigo 9 n3 da LBOTU e no artigo 35 do Decreto-Lei 380/99, de 22 de setembro, e so os planos com incidncia territorial da responsabilidade dos diversos sectores da administrao central, nomeadamente nos domnios dos transportes, das comunicaes, da energia e recursos geolgicos, da educao e da formao, da cultura, da sade, da habitao, do turismo, da agricultura, do comrcio e indstria, das florestas e do ambiente e os planos de ordenamento sectorial e os regimes territoriais definidos ao abrigo de lei especial e ainda as decises sobre a localizao e a realizao de grandes empreendimentos pblicos com incidncia territorial. Ainda os planos especiais que visam a tutela de interesses pblicos especficos, atravs do estabelecimento de regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, de modo a assegurar a permanncia dos 9

sistemas indispensveis utilizao sustentvel do territrio. Integram esta categoria, de acordo com o n3 do artigo 42 do Decreto-Lei 380/99, os planos de ordenamento de reas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de guas pblicas e os planos de ordenamento da orla costeira. E ainda, previsto no n7 do artigo 75 da Lei 107/2001, de 8 de setembro (Lei do Patrimnio Cultural), o plano de ordenamento de parque 5 arqueolgico. O segundo critrio tem a ver com o mbito espacial de aplicao. De acordo com este critrio possvel distinguir cinco nveis: o nacional, regional, supramunicipal, municipal e submunicipal. No primeiro nvel situase o programa nacional da poltica de ordenamento do territrio, que estabelece as grandes opes com relevncia para a organizao do territrio nacional (artigo 9 n1 alnea a), da Lei 48/98 e os artigos 26 a 34 do Decreto-Lei 380/99). No segundo nvel esto os planos regionais de ordenamento do territrio (PROT), correspondendo o seu mbito de aplicao diviso do territrio efetuada pelo NUTE II. No nvel supramunicipal enquadram-se os planos intermunicipais de ordenamento do territrio (artigo 9 n1 alnea c), da Lei 48/98 e os artigos 60 a 68 do Decreto-Lei 380/99). No nvel municipal temos o plano diretor municipal que abarca todo o territrio do municpio (artigo 84 do Decreto-Lei 380/99). No quinto e ltimo nvel teremos ento os planos de urbanizao e os planos de pormenor j que apenas abrangem uma parte do municpio (artigos 87 e 90 do Decreto-Lei 380/99).

Apondo algumas reservas classificao deste como plano especial, atendendo ao princpio da tipicidade das modalidades dos planos especiais, Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo p.296

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Avaliao Ambiental Estratgica

Enquadramento histrico da temtica Ambiental Estratgica em Portugal da Avaliao

Como temos vindo a enfatizar, existe uma ntima convivncia entre o Direito do Urbanismo e o Direito o Ambiente, no sentido de que, quando articulados, almejam a promoo da qualidade ambiental das povoaes e da vida urbana. Neste sentido, a avaliao ambiental constitui um instrumento importante de integrao das consideraes ambientais na preparao e aprovao de determinados projetos, planos e programas que possam produzir efeitos significativos no ambiente, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicao destes so tomados em considerao durante a sua preparao antes da sua aprovao. Desde cedo se tornou notrio que a existncia de um mecanismo nico de avaliao do impacte ambiental de projetos no era suficiente para a prossecuo destes objetivos. Com efeito, este instrumento permitia a avaliao do impacto ambiental num momento em que a capacidade de tomar medidas diferentes e outras alternativas, no que toca ao desenvolvimento do projeto, eram j muito restritas. O que acontece que, no momento de avaliao dos efeitos que determinado projeto repercutir no meio ambiente, esto j pr-determinados em planos ou programas as condies a que estes se encontram sujeitos esvaziando de utilidade e alcance a prpria avaliao de impacte ambiental. Para fazer face a este problema, a Conveno da ONU/Comisso Econmica para a Europa relativa avaliao do impacto ambiental num contexto transnacional, de 25 de Fevereiro de 1991, que se aplica tanto aos Estados-Membros como a outros Estados, encorajava as partes na Conveno a aplicarem os princpios da mesma aos seus planos e programas. Na segunda reunio das partes na Conveno, que se realizou em Sofia a 26 e 27 de Fevereiro de 2001, decidiu-se elaborar um protocolo juridicamente vinculativo sobre as avaliaes de impacto ambiental, o qual complementaria as disposies sobre a avaliao de impacto ambiental num contexto transfronteiras. Nesse sentido, foi aprovado e assinado em Kiev (no ano de 2003) um Protocolo relativo avaliao ambiental estratgica, no seio da UNECE6. Este protocolo requeria que as partes que o assinassem promovessem a criao de um mecanismo de avaliao de impacte ambiental relativamente a planos e programas. Reforando a ideia de que este instrumento, a que se recorre numa etapa prvia do processo de deciso, tem uma especial importncia, relativamente ao AIA, no sentido de um desenvolvimento sustentvel. Mencionava nesse sentido que o AAE permite a identificao e preveno de um possvel impacto ambiental desde o incio, no processo de deciso, promovendo o
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Comisso Econmica das Naes Unidas para a Europa

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desenvolvimento de poltica de transportes mais sustentvel, em vez de apenas minimizar o impacto ambiental da construo de uma estrada, por exemplo- permitindo que os objetivos ambientais sejam considerados em p de igualdade com as condies socioeconmicas. Entretanto, foi aprovada em 2001 a Diretiva n 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, que previa a avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente. O propsito da referida diretiva o de assegurar que, atravs da adoo de um modelo procedimental e da participao do pblico e de entidades com responsabilidades em matrias ambientais, as consequncias ambientais de um determinado plano ou programa produzido ou adotado por uma entidade no uso de poderes pblicos so previamente identificadas e avaliadas durante a fase da sua elaborao e antes da sua adoo. A transposio desta Diretiva, por parte do poder legislativo do Estado portugus, no foi imediata o que fez com que Portugal fosse condenado pelo Tribunal Europeu, em Maio de 2007, por esse incumprimento. No acrdo-sentena o tribunal refere que o Governo portugus no ps em causa a justeza do incumprimento que lhe era censurado, sustentando que est a desenvolver esforos no sentido de aprovar e publicar rapidamente o decreto-lei de transposio. Posto isto, publicado a 15 de Junho de 2007 em Dirio da Repblica, o Decreto-lei 232/2008 que transpunha a tal Diretiva da Unio Europeia e com um timing perfeito, sobretudo por causa do QREN 2007-2013, j que para os Programas apoiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e/ou pelo Fundo de Coeso, que fazem parte do conjunto dos programas operacionais, do prximo perodo de programao financeira, seria obrigatrio haver uma avaliao estratgica ambiental. Em 2011, foi alterado uma parte do regime da AAE pelo Decreto-lei 58/2011, de 4 de Maio, que visou tornar mais transparente o processo de divulgao de informao relativa avaliao e aprovao de planos e programas com significativo impacto ambiental.

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Os Princpios Estratgica

subjacentes

Avaliao

Ambiental

No contexto europeu e em vrios textos de direito internacional tem vindo a ser introduzida a expresso boa governao. A boa governao ou good governance desconstri-se em vrios princpios, nomeadamente, os da abertura, participao, transparncia, responsabilizao, eficcia e coerncia. O princpio da abertura traduz-se numa maior disponibilidade por parte dos diferentes poderes para a negociabilidade das decises; o princpio da participao reconhece aos cidados a possibilidade de intervir nos procedimentos, numa crescente interao entre todos os participantes democrticos; o princpio da transparncia promove o carter pblico da atuao dos rgos polticos; o princpio da responsabilizao; o princpio da eficcia impe que as polticas seguidas respondam s necessidades sentidas pelas populaes, e que sejam as mais adequadas e proporcionais; e, o princpio da coerncia que pretende a existncia de polticas contnuas, de forma a aumentar a sua qualidade e, consequentemente, a sua legitimao). Estes princpios manifestam-se, sem dvida, no regime de avaliao ambiental de planos e programas, sendo que o princpio da eficcia corresponde verdadeira essncia deste sistema, a sua base norteadora, e h uma ampla participao do pblico neste procedimento (nomeadamente atravs do mecanismo da consulta pblica), o que evidencia a aplicao dos princpios da abertura, transparncia e participao. Pergunta-se por outro lado se o RAAE contraria outro princpio da boa governao o da reduo das despesas pblicas. Se verdade que com a exigncia de um procedimento de avaliao prvio aprovao de planos e programas estamos a conferir mais um encargo entidade pblica que o elabora e aprova, tambm no podemos deixar de notar que existem outros valores em equao, designadamente, os ambientais. H que ter em vista, conjugando com o princpio do desenvolvimento sustentvel, que estes custos iniciais podero, no longo prazo, traduzir-se em benefcios para as populaes e para o meio ambiente. Cremos ento que o procedimento de avaliao ambiental estratgica fundamental para a prossecuo de valores como o desenvolvimento sustentvel e a promoo da solidariedade geracional no sentido de que os custos suportados no presente podero traduzir-se no futuro numa melhor qualidade de vida para as populaes e na preservao do meio ambiente.

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O que a Avaliao Ambiental Estratgica?

A Avaliao Ambiental Estratgica um meio de avaliao de impactes que atua a nveis estratgicos e contribui para a incluso das questes e objetivos ambientais e de sustentabilidade nos planos e programas sujeitos sua aplicao. No fundo, consiste na identificao, descrio e avaliao dos eventuais efeitos significativos no Ambiente resultantes de um plano ou programa, sendo realizada durante um procedimento de preparao e elaborao do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizando-se na elaborao de um relatrio ambiental e na realizao de consultas, na ponderao dos resultados obtidos na deciso final sobre o plano ou programa e na divulgao pblica de informao respeitante deciso final. Tem como ponto-chave garantir o controlo do projeto assim que seja elaborado o plano ou programa onde se insere (ou seja antes da sua concretizao). Apresentando-se como um mecanismo bastante adaptvel e amplo, conjugando as novas componentes do direito administrativo com preocupaes ambientais. A longo prazo, espera-se que leve a uma reduo dos custos administrativos, assim como reduo da ocorrncia de possveis conflitos ao resolver os problemas na fonte (nos planos e nos programas). Nas palavras de CARLA AMADO GOMES, o seu posicionamento prvio e independente da existncia de um qualquer projeto deixa-lhe campo aberto para uma verdadeira ponderao de alternativas, de hipteses de aproveitamento de uma determinada zona o que inevitavelmente possibilita uma maior eficincia e sustentabilidade na utilizao de recursos.

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Regime Jurdico
A pedra-toque deste procedimento o relatrio ambiental da competncia da entidade que aprova o plano ou programa (artigo 6 do Regime de Avaliao Ambiental Estratgico, doravante RAAE). No devendo este constituir uma descrio final da situao ambiental, mas sim uma anlise inicial de base a todo esse procedimento de elaborao e cujo contedo se deve ter em considerao na redao da verso final do plano ou programa em apreo. Este relatrio posteriormente sujeito a discusso pblica por perodo no inferior a 30 dias (salvo circunstncias excecionais reconhecidas em despacho conjunto do Ministro do Ambiente e do Ministro competente em razo da matria) artigo 7 do RAAE , devendo as suas concluses, aditadas do resultado da consulta pblica, ser levadas ponderao na elaborao do plano ou programa (artigo 9 do RAAE). Formalmente, esta ponderao merecer autonomizao atravs de uma declarao ambiental, a enviar APA aquando da aprovao do plano ou programa, devendo ser publicitada na pgina da Internet da entidade que aprovou o plano ou programa e tambm na pgina da APA (artigo 10 do RAAE). Carla Amado Gomes considera que a integrao deste relatrio ambiental na fundamentao das opes assumidas no plano lhe confere a natureza jurdica de um parecer. No obstante ser a entidade que elabora o plano a mesma responsvel pela elaborao do relatrio, o seu carcter opinativo decorre da prpria fragilidade das declaraes inseridas no relatrio j que estas, nos termos do n4 artigo 13 do RAAE, podem ser afastadas por uma DIA relativa a projeto que esteja previsto de forma suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a procedimento de avaliao ambiental, desde que devidamente fundamentado. Quanto ao mbito de aplicao do RAAE, no seu artigo 3 n 1, determina quais os planos e programas sujeitos a avaliao ambiental estratgica. Na alnea a), vm previstos planos e programas para diversos sectores de atividade e que constituam enquadramento para a futura aprovao de projetos enunciados nos anexos I e II do D.L. 69/2000. Na alnea b), os planos e programas que venham a produzir efeitos em stios da Rede Natura 2000 e que, por isso, devam ser sujeitos a uma avaliao de incidncias ambientais nos termos do artigo 10 do Decreto-Lei 140/99, de 24 de Abril, na redao que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 49/2005, de 24 de Fevereiro. Por ltimo, na alnea c), os planos e programas, no includos nas alneas anteriores, que constituam enquadramento para a futura aprovao de projetos (contenham disposies relevantes para a subsequente tomada de decises de aprovao, nomeadamente respeitantes sua necessidade, dimenso, localizao, natureza ou condies de operao, vem concretizado no n. 5) e que sejam qualificados como suscetveis de ter efeitos significativos no ambiente, cabendo essa qualificao s entidades mencionadas no n. 6. O legislador 15

optou por introduzir no diploma uma delimitao legal do conceito de plano ou programa considerando que estes sero os planos e programas, incluindo os cofinanciados pela Unio Europeia, cuja elaborao, alterao ou reviso por autoridades nacionais, regionais ou locais ou outras entidades que exeram poderes pblicos, ou aprovao em procedimento legislativo, resulte de exigncia legal, regulamentar ou administrativa, e que no respeitem unicamente defesa nacional ou proteo civil, no revistam natureza financeira ou oramental ou no sejam financiados ao abrigo dos perodos de programao abrangidos pelos Regulamentos (CE) n.os 1989/2006, de 21 de Dezembro, e 1257/99,do Conselho. Numa formulao semelhante ao regime de dispensa de AIA, tambm no RAAE (artigo 4) se prev que determinados planos e programas possam estar isentos da avaliao de impacte ambiental. Tal suceder apenas quando esteja em causa a utilizao de pequenas reas a nvel local e pequenas alteraes aos planos e programas indicados nas alneas a) e b) do n. 1 do artigo 3 e que, cumulativamente, no sejam suscetveis de produzir efeitos significativos no ambiente. Nestes casos, deve a entidade responsvel pela elaborao do plano ou programa solicitar a emisso de parecer, no prazo de 30 dias, s entidades s quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais especficas, possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicao do plano ou programa. Quanto avaliao de impacte ambiental de planos e programas, prescreve o artigo 11 do RAAE que a entidade que aprova o plano deve avaliar e controlar os efeitos significativos no ambiente, decorrentes da sua aplicao e execuo, verificando a adoo das medidas previstas na declarao ambiental, a fim de identificar atempadamente e corrigir os efeitos negativos imprevistos. Podemos admitir por esta via uma relao de complementaridade entre a AAE e a AIA. Esta complementaridade especialmente notria no artigo 13 do RAAE, que tem por epgrafe Articulao com o regime da avaliao do impacte ambiental de projetos. Nos termos do seu n 1, deve ocorrer, simultaneamente, a realizao da AIA dos projetos sujeitos a impacto ambiental que sejam enquadrados, de forma detalhada, num plano ou programa, com a sua prpria AAE. Ainda no que toca a estes projetos que sejam previstos de forma suficientemente detalhada num plano ou programa, determinam os ns 2 a 4 que os resultados da AAE devem ser levados em conta aquando da elaborao do EIA em relao queles projetos e na DIA emitida no mesmo procedimento.

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Concluses
Ao contrrio das regras jurdicas ambientais que so intrinsecamente orientadas satisfao dos fins de tutela do ambiente, para as regras urbansticas no existe um fim direto e imediato de proteo do ambiente. No obstante, indiscutvel que a relao entre estes dois ramos de Direito de complementaridade e, no limite, podemos considerar tambm de dependncia. No processo decisrio do poder pblico , nos dias de hoje, imprescindvel que os valores ambientais sejam equacionados com vista a uma melhor prossecuo do interesse pblico pela promoo da qualidade ambiental das populaes e da vida urbana. Os planos de ordenamento do territrio, que considermos terem natureza de regulamento administrativo, so um exemplo de como se pode conjugar os interesses socioeconmicos, urbansticos e de gesto racional dos recursos atendendo aos valores naturais. So sistemas indispensveis utilizao sustentvel do territrio, nomeadamente por estabelecerem as medidas bsicas e os limiares de utilizao que garantem a renovao e valorizao do patrimnio natural. Os planos executam funes de inventariao, conformao do territrio e do direito de propriedade, e de gesto do territrio, no sentido de que no prprio plano esto incorporadas prescries relacionadas com a execuo ou concretizao dos mesmos. Tendo como finalidade a proteo dos componentes ambientais, a execuo dos planos implica a existncia de proibies, mas sobretudo limitaes ao uso habitual do espao, quer por proprietrios, quer por visitantes. A intensidade destas limitaes determinada pelo estado do meio ambiente, pela capacidade de regenerao dos recursos que se sediam nesses espaos, pela sua capacidade de absoro de poluio, pela sua maior ou menor fragilidade perante a presena humana e as atividades em que se traduz. a avaliao dos potenciais efeitos negativos potenciados pelo uso dado determinada parcela do territrio que permite garantir a adoo de solues inovadoras mais eficazes e sustentveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execuo do plano ou programa. A criao de um mecanismo de controlo do impacte ambiental prvio elaborao e aprovao de um plano ou programa justifica-se, dado que apenas com a AIA de projetos era mais difcil proceder a uma anlise eficaz e realista dos possveis efeitos ambientais. Com a identificao e avaliao prvias das consequncias ambientais torna-se mais fcil proceder posteriormente tomada de decises, mais condicionadas certo, mas tambm mais ponderadas no que s consequncias concerne. 17

A relao entre o AAE e a AAI deve ser, de acordo com o Decreto-Lei 232/2007, articulada sendo certo que ambas desempenham funes diferentes. Se a primeira executa uma funo estratgica de anlise de grandes opes, a segunda, por seu lado, tem a funo de avaliar o impacte dos projetos tal como so executados em concreto. No entanto, pode acontecer que, no mbito da avaliao de planos e programas, se produzam elementos que possam ser aproveitados no mbito da avaliao ambiental de projetos que se insiram nesses mesmos planos ou programas. Da que no artigo 14 do RAAE se consagre o dever de ponderar o resultado da avaliao ambiental de um plano ou programa na deciso final de um procedimento de AIA relativo a um projeto que materialize escolhas tomadas em sede do supracitado plano ou programa. Assim, a AAE no pode ser obrigatria na ponderao a fazer em sede de AIA, no obstante cabe administrao justificar eventuais divergncias entre essa AAE e a deciso do procedimento de AIA. Do exposto resulta que relativamente ao recurso a estes instrumentos de ordenamento do territrio estar sempre presente uma ideia de racionalizao dos recursos disponveis e de proteo do ambiente. Esto ento estreitamente ligadas neste contexto as matrias do urbanismo e ordenamento do territrio e a do ambiente.

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Bibliografia
ALVES CORREIA, Fernando, MANUAL DE DIREITO DO URBANISMO , volume I, 2 edio, Almedina; LOPES DE BRITO, Antnio Jos dos Santos, A PROTEO DO AMBIENTE
E OS PLANOS REGIONAIS DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO ,

Almedina;

ALVES CORREIA, Fernando, ESTUDOS DE DIREITO DO URBANISMO , Almedina; PEREIRA DA SILVA, Vasco, VERDE A COR DO DIREITO, Almedina; GOMES, Carla Amado, DIREITO ADMINISTRATIVO DO AMBIENTE.

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