Tema 3. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO I. Las ayudas pblicas en general.

Frente a la actividad de limitacin, esencialmente restrictiva, la de fomento ofrece la cara amable de la actuacin administrativa, ya que viene ligada a la idea de persuasin y estmulo. As la idea bsica del fomento es el otorgamiento de beneficios destinados a ampliar la esfera de derechos de los sujetos con el fin de promover y potenciar, por razones de inters general, determinadas actividades; una idea-fuerza que alcanz su apogeo en la segunda mitad del Siglo XIX y que se ha mantenido como una de las modalidades posibles de la accin administrativa. Pero este concepto ha sido sobrepasado por la realidad porque la Administracin otorga en la actualidad muchos beneficios (p. ej. becas, premios, pensiones, prstamos, etc.) que no exigen del beneficiario la consecucin de objetivos que trasciendan a su propio inters. Por ello la doctrina actual no suele hablar de fomento sino de ayudas pblicas, concepto que engloba toda modalidad de concesin de beneficios, incluido, claro est, el fomento propiamente dicho. Aqu seguiremos hablando de fomento dado el enorme peso histrico de la idea, aunque en el bien entendido de que lo hacemos en un sentido amplio, comprensivo de toda ayuda pblica. Los medios de fomento son muy numerosos y variados. Es tradicional es tradicional la distincin entre medios de fomento honorficos, econmicos y jurdicos. a) Estmulos honorficos. Comprenden las distinciones y recompensas que la Administracin otorga como pblico reconocimiento a una actividad o conducta ejemplar. Se han de considerar aqu los ttulos, diplomas, distinciones, premios, etc. Estos ltimos, muy frecuentes, son recompensas por la realizacin de una actividad meritoria y sobresaliente desde el punto de vista social, cultural, intelectual, deportivo, etc. Suelen ir acompaados de alguna asignacin econmica o beneficios de otro tipo. b) Estmulos jurdicos. Consisten en reconocer a un sujeto una situacin jurdica que comporta una ventaja (por ej. ser beneficiario de la expropiacin forzosa, otorgamiento de patentes, marcas, dispensas frente a reglamentaciones administrativas de carcter prohibitivo, etc. c) Estmulos econmicos. Implican, directa o indirectamente, un beneficio patrimonial para el destinatario de los mismos. Estos medios pueden ser de carcter real o financiero. Las ventajas econmicas de carcter real suponen la prestacin de cosas o servicios por la Administracin a los beneficiarios (uso o aprovechamiento de terrenos de dominio pblico o de propiedades administrativas, o de servicios tcnicos de la Administracin, etc Las ventajas econmicas de carcter financiero hacen referencia a todo un conjunto de beneficios que comportan bien un desembolso econmico a favor de determinados sujetos, o bien la exencin total o parcial de sus obligaciones de naturaleza fiscal: Subvenciones, Crditos pblicos

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(prstamos con o sin inters), Primas, Garantas de inters, Exenciones fiscales, Desgravaciones, Moratorias fiscales, etc. De aqu que podamos distinguir entre ventajas o auxilios financieros directos e indirectos. Entre las notas que configuran el concepto de la actividad administrativa de fomento, hemos de destacar las siguientes: 1.- Es una actividad jurdica de la Administracin Pblica Dado que se trata de una actividad de la Administracin de carcter beneficioso para los destinatarios, en sus orgenes se pens que no necesitaba regulacin jurdica alguna, a diferencia de la actividad de polica, dado el carcter limitativo de sta. En suma, la accin de fomento se conceba presidida por la liberalidad pura y simple de la Administracin. Modernamente esto es insostenible porque tambin es una actividad ligada al inters general que la Administracin est obligada a servir (art. 103 CE). Por ello se prohbe expresamente la dotacin de ayudas graciables por mera liberalidad (art. 27 RSCL), aplicadas a actividades privadas desprovistas de toda conexin sustancial con el inters pblico. Por tanto se trata de una actividad sometida al principio de legalidad y de reserva de ley (vid. art. 133.3 y 4 CE). Asimismo, la actividad de fomento es susceptible, como toda actuacin administrativa, de control judicial en cuanto a su legalidad y sometimiento a los fines que la justifican (art. 106.1 CE). Especial relieve cobran en esta materia los Principios Generales del Derecho como instrumentos de control contencioso de la accin de fomento: principios de igualdad, de interdiccin de arbitrariedad, de proporcionalidad de la actuacin administrativa, etc. 2.- Ampla la esfera de derechos de los sujetos a que se dirige Los actos administrativos que integran la actividad de fomento son actos declarativos de derechos, dado que enriquecen el mbito patrimonial o personal del beneficiario con un derecho antes inexistente; o liberan de alguna carga o deber jurdico; en definitiva, producen un resultado ventajoso para el destinatario. Por tratarse de actos favorables para los destinatarios, su revocacin por parte de la Administracin est sujeta a especiales limitaciones o, en su caso, a observar las formalidades propias de los Artculos 102 y 103 de la LRJPAC, todo ello salvo que la eficacia de los beneficios otorgados se hubiere condicionado a alguna contraprestacin incumplida por el destinatario del acto de fomento, en cuyo caso proceder su revocacin pura y simple. Los sujetos beneficiarios de la accin de fomento pueden ser tanto personas privadas (fsicas o jurdicas) como Administraciones Pblicas (en este sentido, la subvencin ha representado tradicionalmente una importante ayuda financiera del Estado a las Entidades Locales y a determinados entes pblicos funcionalmente descentralizados). 3.- La Administracin tiene atribuida en esta materia facultades discrecionales

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Las disposiciones reguladoras de la accin de fomento a veces otorgan a la Administracin un amplio margen de libertad valorativa y de libre apreciacin de las circunstancias y actividades que se fomentan, en orden a cuantificar el volumen de beneficios que se otorgan en cada caso (porcentajes de desgravacin fiscal o de subvenciones, dentro de los legalmente autorizados, etc.). No obstante, debe sealarse que la discrecionalidad que siempre ha caracterizado esta materia ha sido significativamente reducida por la legislacin, lo que queda patente en la vigente Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LSubv). En general existe el imperativo de dar a los recursos pblicos el destino correcto y de no consumirlos en favorecer actividades de escaso o nulo inters pblico; mucho menos para favorecer a sujetos concretos y llegar a la desviacin de poder o la prevaricacin. 4.- El status especial de las partes de la relacin La Administracin sabe que no siempre puede acudir a la actividad de limitacin, al uso de medidas imperativas, para conseguir sus objetivos, sino que tiene que contar con la colaboracin del sector privado. La actividad de fomento implica, a veces, la sumisin de los beneficiarios a una sujecin intensa de los poderes de intervencin y control de la Administracin. Sucede esto en determinados regmenes de fomento (sectores de accin concertada, sectores comerciales con carta de exportador, planes sectoriales de reconversin, etc.), cuyas normas reguladoras habilitan a la Administracin para un mayor grado de intervencionismo a travs de la aprobacin de planes y programas en los cuales se determinan los objetivos a alcanzar en el sector, las inversiones a realizar por las respectivas empresas, etc., previsiones a las que se someten voluntariamente los sujetos privados a cambio de la obtencin de subvenciones y dems ayudas. Esto es lo que se llama "economa concertada" o "administracin concertada". Se trata, en suma, de un modo de administrar que tiene sus ventajas, aunque tambin puede tener inconvenientes si no se ponderan valores tales como la igualdad, la justicia, etc. en el trato hacia grupos sociales y econmicos diversos. II. Los principios de la accin pblica de fomento Los principios jurdico-constitucionales que parecen justificar toda accin de fomento son el de solidaridad y el de igualdad, conectados a la idea de asignacin equitativa de los recursos a la que se refiere el art. 31.2 de la CE. En efecto, la actividad de fomento se halla inequvocamente sometida al principio constitucional de igualdad. Cierto es que las medidas de fomento no pueden, por definicin, beneficiar a la totalidad de ciudadanos; ni siquiera a los que se mueven dentro de un concreto sector econmico, dado que los recursos financieros de los que disponen los poderes pblicos son limitados. De ello se derivan una serie de consecuencias jurdicas capitales, que alumbran otros tantos principios aplicables en la materia: - La primera sera que las ayudas pblicas deben otorgarse de acuerdo con reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia entre todos los sujetos que puedan estar

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interesados en su concesin, de forma que se garantice que la Administracin pblica no acta arbitrariamente en su concesin. - En segundo lugar, la adjudicacin debe hacerse mediante cauces formales, mediante procedimientos administrativos licitatorios o competitivos, que garanticen la conciliacin de todos los intereses en presencia. - En tercer lugar, la obtencin de las ayudas no debe falsear las reglas de la competencia, colocando a unas empresas o sujetos en posicin injusta de ventaja respecto a las dems (cuestin contemplada por el Derecho comunitario Europeo como veremos- bajo una serie de prohibiciones y limitaciones a las ayudas pblicas). - Finalmente, dada la limitacin de los recursos financieros, la asignacin de las ayudas ha de responder a los principios de eficiencia y economa, lo que excluye cualquier apariencia de liberalidad o de decisin incondicionada. Muchos de estos principios que presiden la actividad de fomento en general estn hoy positivizados en las reglas que rigen el otorgamiento de las subvenciones que enuncia solemnemente el art. 8.3 LSubv.: principios de publicidad y transparencia; principios de concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacin; principios de eficacia y eficiencia. III. La subvencin en especial. La LSubv se dirige a regular con carcter general los elementos del rgimen jurdico de esta figura fijando los aspectos nucleares, generales y fundamentales de este sector del ordenamiento. Se dicta con apoyo en las competencias atribuidas al Estado por el artculo 149.1.13, 14 y 18 de la Constitucin; esto es, las bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica; hacienda general y deuda del Estado; y bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn. El Prembulo de la norma concreta qu extremos de su regulacin son considerados, de conformidad con estos ttulos, legislacin bsica. As: la definicin de su propio mbito de aplicacin, las disposiciones comunes que definen los elementos subjetivos y objetivos de la relacin jurdica subvencional, el rgimen de coordinacin de la actuacin de las diferentes Administraciones pblicas, determinadas normas de gestin y justificacin de las subvenciones, la invalidez de la resolucin de concesin, las causas y obligados al reintegro de las subvenciones, el rgimen material de infracciones y las reglas bsicas reguladoras de las sanciones administrativas en el orden subvencional. La Disposicin Final 1 de la Ley determina en su apartado primero los preceptos que tienen la condicin de normas bsicas. En estas materias la LSubv se aplica a todas las Administraciones pblicas. Fuera de ellas, la norma slo rige para las subvenciones concedidas por la Administracin del Estado. El rgimen

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de la LSubv ha sido completado por el RD 887/2006, de 21 de julio, del Reglamento General de Subvenciones (RSubv). - Concepto y naturaleza. La subvencin consiste en una aportacin dineraria con cargo a los fondos pblicos destinada a satisfacer un objetivo o finalidad de inters general. La jurisprudencia ha insistido siempre en su carcter condicional en la medida en que su otorgamiento se produce siempre bajo la condicin resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias, tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos trminos en que procede su concesin. El artculo 2.1 de la LSubv recoge este concepto tradicional de la subvencin al definirla como toda disposicin dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artculo 3 de esta ley (Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas, Entidades locales y Entidades de Derecho Pblico vinculadas o dependientes), a favor de personas pblicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios. b) Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de un proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad pblica. Conviene destacar de esta definicin el hecho de que el beneficiario pueda ser tanto una persona pblica o, lo que es ms comn, una persona privada que rena los requisitos establecidos en cada caso en las bases reguladoras de la subvencin y en la convocatoria. Igualmente debe destacarse que la subvencin, como destaca la jurisprudencia, no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administracin, a travs de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuacin de ste. Es lo que, en definitiva, resulta de los requisitos establecidos en las letras b) y c) del artculo 2.1. de la LSubv. La subvencin constituye as una tcnica muy importante en poder de las Administraciones Pblicas al servicio de la consecucin de los ms variados fines de inters general: el desarrollo econmico de determinadas zonas geogrficas o sectores productivos, la promocin de la investigacin, la consecucin de los ms diversos objetivos culturales o el acceso a la educacin.

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El propio artculo 2 de la LSubv completa la definicin de esta figura mediante el listado de una serie de aportaciones dinerarias que no se consideran subvenciones. As, y entre otras, las pensiones asistenciales las que se efectan entre diferentes Administraciones pblicas o entre la Administracin y los organismos y otros entes pblicos dependientes de stas, destinadas a financiar globalmente la actividad de cada ente en el mbito propio de sus competencias, o las aportaciones que realicen las entidades que integran la Administracin local en favor de las asociaciones de Municipios previstas en la DA 5 de la LBRL: por ejemplo, las Mancomunidades de Municipios. Tampoco son subvenciones las prestaciones que integran el sistema de la seguridad Social o las derivadas del rgimen de clases pasivas del Estado. El otorgamiento de la subvencin determina una serie de derechos y obligaciones para las partes. As el beneficiario tiene derecho a la percepcin de la cuanta objeto de la subvencin, quedando, de otra parte, sujeto al conjunto de obligaciones establecidas en el artculo 14 de la LSubv, de entre las que destaca las de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de las subvenciones, as como su debida justificacin. Inversamente, la Administracin tiene la obligacin de abonar al beneficiario el importe de la subvencin concedida y el derecho a exigirle que cumpla con la actividad para la que solicit la ayuda. La Administracin dispone tambin dentro de la relacin subvencional de un conjunto de potestades importantes como son las de reintegro en caso de incumplimiento de sus deberes por el beneficiario, la de modificacin de la subvencin en los trminos establecidos en las bases reguladoras y la potestad sancionadora. La naturaleza jurdica de la subvencin ha sido tradicionalmente controvertida. Concretamente se discute sobre si pertenece a la categora del acto administrativo o a la de los contratos. Como seala el Profesor SANTAMARA PASTOR no es fcil ofrecer una respuesta unitaria a la naturaleza de esta figura toda vez que la propia LSubv induce al equvoco al incluir en su rgimen jurdico notas claramente tomadas de la legislacin de contratos pblicos como son el procedimiento competitivo de adjudicacin, el rgimen de prohibiciones e incapacidades para ser beneficiario o la propia exigencia, en algn caso, de que su otorgamiento se lleve a cabo a travs de un convenio. Ahora bien, la propia Ley elude calificar a la subvencin como un contrato, consciente de que otros muchos aspectos de ese rgimen responden al esquema tpico del acto unilateral. En la misma lnea el Tribunal Supremo ha sealado, en algunas ocasiones, que la subvencin presenta una naturaleza en parte contractual. - Establecimiento y procedimientos de concesin.

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La LSubv de 2003 ha supuesto un paso muy importante en nuestro Derecho en la definicin de los procedimientos de establecimiento y otorgamiento de las subvenciones inspirados en los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad e igualdad. La LSubv, a diferencia de las disposiciones anteriores, fija un conjunto de reglas que han de regir el establecimiento de la subvencin; esto es, la decisin misma de subvencionar determinados proyectos o actividades. Son las siguientes: a) La aprobacin por los rganos de las Administraciones pblicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, de un Plan estratgico de subvenciones que, segn dispone el artculo 8.1, ha de determinar, con carcter previo a la concesin de subvenciones concretas, los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicacin, el plazo necesario para su consecucin, los costes previsibles y sus fuentes de financiacin, supeditndose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. El RSubv detalla en sus artculos 10 a 15 los principios directores de estos planes, su mbito, contenido, competencia para su aprobacin, seguimiento y consecuencias de su incumplimiento. b) La comunicacin previa de los proyectos para el establecimiento de subvenciones a la Comisin Europea cuando as proceda en aplicacin de lo dispuesto en los en los 87 a 89 del Tratado de la Unin europea. Este requisito est establecido en el artculo 9.1 de la LS en trminos que analizaremos en el epgrafe siguiente. c) La aprobacin, segn determina el artculo 9.2 y 3, de las normas que establezcan las bases reguladoras de concesin que habrn de publicarse en el Boletn Oficial del Estado o en el Diario oficial correspondiente. El artculo 17.3 de la Ley fija el contenido mnimo de estas bases integrado, entre otros, por los siguientes extremos: a) Definicin del objeto de la subvencin; b) Requisitos que debern reunir los beneficiarios; c) Procedimiento de concesin; d) Criterios objetivos de otorgamiento de la subvencin y, en su caso, ponderacin de los mismos; e) Cuanta; f) rganos competentes para la ordenacin, instruccin y resolucin del procedimiento de concesin de la subvencin y el plazo en que ser notificada la resolucin; g) Plazo y forma de justificacin por parte del beneficiario; h) Circunstancias que pueden dar lugar a la modificacin de la resolucin; y i) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad. Procedimiento de concesin. El artculo 22.1 de la LSubv establece que el procedimiento ordinario de concesin de subvenciones se tramitar en rgimen de concurrencia competitiva. El propio precepto y apartado aclara que tendr esta consideracin el procedimiento mediante el cual la concesin de las subvenciones se realiza mediante la comparacin de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelacin entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoracin previamente fijados en las bases reguladoras y en la
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convocatoria, y adjudicar, con el lmite fijado en la convocatoria dentro del crdito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoracin en aplicacin de los citados criterios. A. El procedimiento ordinario de concurrencia competitiva. Este procedimiento est regulado en los artculos 23 a 27 de la LS y en el Captulo II del Ttulo I del RSubv. a) La iniciacin del procedimiento. La iniciacin del procedimiento, que es siempre de oficio, se realizar, como dispone el artculo 23.2 de la LSubv, mediante convocatoria aprobada por el rgano competente en la que debern constar el conjunto de extremos establecidos el precepto. Entre otros, el objeto de la subvencin, requisitos para su solicitud, plazo de resolucin y notificacin, y documentos e informaciones que deben acompaarse a la peticin. b) Fase de instruccin. Esta fase tiene por objeto, segn resulta de lo dispuesto en el artculo 24.3 de la LSubv y en el RSubv, la evaluacin de las solicitudes de acuerdo con los criterios de valoracin establecidos en la norma reguladora de la subvencin o, en su caso, en la convocatoria. Como en todo procedimiento administrativo, en esta fase podrn desarrollarse por el rgano instructor todos los actos necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba formularse la propuesta de resolucin. En garanta de la mayor objetividad de la decisin, la LSubv exige que la valoracin realizada por el rgano instructor sea informada por un rgano colegiado cuya composicin ha de estar determinada en las bases de la convocatoria. A la vista del expediente y de este informe, el rgano instructor formular la propuesta de resolucin provisional, debidamente motivada, que deber notificarse a los interesados para que puedan plantear las alegaciones que estimen pertinentes. Tras ello se adopta la resolucin definitiva que se notificar a los beneficiarios que han de comunicar su aceptacin. c) La terminacin del procedimiento. La resolucin que ponga fin al procedimiento debe motivarse, segn establece el artculo 25.2 de la LSubv, de conformidad con lo que dispongan las bases reguladoras de la subvencin. La resolucin debe establecer el solicitante o solicitantes que resulten beneficiarios, as como, en su caso, la declaracin expresa de la desestimacin de las restantes solicitudes. El plazo mximo para resolver y notificar ser, como determina tambin el artculo 25, el que establezca la norma aplicable en cada caso, sin que pueda exceder de seis meses salvo que una norma comunitaria o con rango de ley establezca uno mayor. El plazo se computar a partir de la publicacin de la correspondiente convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a una fecha posterior. El vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado la resolucin permite entender desestimada la solicitud de concesin de la subvencin.

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B. El procedimiento de concesin directa. El artculo 22.2 permite que las subvenciones puedan concederse de forma directa en los supuestos siguientes: a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos de la respectiva Administracin; b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuanta venga impuesto a la Administracin por una norma de rango legal; y c) Cuando con carcter excepcional se acrediten razones de inters pblico, social, econmico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pblica. El artculo 28 distingue dos hiptesis posibles: a) Los supuestos en los que los que los beneficiarios de la subvencin vengan ya determinados en los Presupuestos generales de la Administracin correspondiente. En estos casos, la Ley se limita a declarar que Los convenios sern el instrumento habitual para canalizarlas. El artculo 65.3 del RSubv aclara que el procedimiento para la concesin de estas subvenciones se iniciar de oficio por el centro gestor del crdito presupuestario al que se imputa la subvencin, o a instancia del interesado, y terminar con la resolucin de concesin o el convenio. En cualquiera de los supuestos previstos en este apartado, el acto de concesin o el convenio tendr el carcter de bases reguladoras de la concesin a los efectos de lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones. b) Los casos en los que la concesin directa obedece a razones de inters pblico, social, econmico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pblica. En estas hiptesis la LSubv exige la aprobacin por el Gobierno de un Real Decreto con el contenido que establece el artculo 28.3. En el destaca la fijacin de las razones que justifican la dificultad de la convocatoria pblica, los beneficiarios y la determinacin del procedimiento de concesin de la subvencin. - El procedimiento de reintegro de las subvenciones. Como ya hemos sealado, el beneficiario de la subvencin viene obligado por el artculo 14.a) de la LSubv a cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de las subvenciones. Esta obligacin principal se completa con otras de carcter instrumental o auxiliar, de entre las que destaca la de justificar el gasto ante el rgano concedente. El incumplimiento de estas las obligaciones o de cualesquiera otras de las establecidas en el artculo 37 de la LSubv, tales como la obtencin de la subvencin falseando las condiciones requeridas o la negativa u obstruccin a las actuaciones de control y comprobacin por la Administracin son, de acuerdo con este precepto, causas de reintegro de las subvenciones.

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La obligacin de reintegro puede afectar a toda la cuanta de la subvencin o solo a una parte de ella, ms, en todo caso, los correspondientes intereses de demora. Las cantidades a reintegrar tienen la consideracin de ingresos de derecho pblico, por lo que ser aplicable para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria, segn dispone el artculo 38.1. Este reintegro es, adems, independiente de las sanciones que, en su caso, puedan imponerse al beneficiario. El deber de reintegro recae sobre los beneficiarios. En los supuestos de personas jurdicas y uniones sin personalidad, sus miembros respondern solidariamente. El derecho de la Administracin a reconocer o liquidar el reintegro prescribe a los cuatro aos. El dies a quo para el inicio del cmputo del plazo depende de la causa que determine el reintegro de conformidad con lo previsto en el artculo 39.2. En cuanto al procedimiento de reintegro ha de tenerse en cuenta que el reintegro constituye, como destaca la jurisprudencia, un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvencin que ni se revisa ni se anula; de ah que no se produzca, en estos casos, la revisin de un acto nulo que requiera la aplicacin de lo establecido en el artculo 102 de la LRJAP-PAC o una declaracin de anulabilidad del acto que requiera una declaracin de lesividad segn el artculo 103 de la LRJAP-PAC. Tampoco estamos ante un acto que pueda considerarse inserto en el mbito del Derecho administrativo sancionador. El acto de otorgamiento de la subvencin es vlido y despliega todos sus efectos entre los cuales se encuentra precisamente el reintegro o devolucin de cantidades cuando el beneficiario incumpla las obligaciones a las que est sujeto, lo que se determinar de acuerdo con un procedimiento especficamente diseado al efecto y que en la actualidad est establecido en el Captulo II del Ttulo III del RSubv. De esta regulacin pueden destacarse las reglas generales establecidas por el artculo 94: a) La necesidad de que el acuerdo de incoacin indique la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvencin afectado; b) El acuerdo ser notificado al beneficiario para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes; c) La resolucin identificar al obligado al reintegro, las obligaciones incumplidas, la causa de reintegro que concurre y el importe de la subvencin a reintegrar junto con la liquidacin de los intereses de demora; y d) La resolucin ser notificada al interesado requirindosele para realizar el reintegro correspondiente en el plazo y en la forma que establece el Reglamento General de Recaudacin. La LSubv regula especficamente en su artculo 36 los supuestos de reintegro que traen causa de una declaracin de invalidez de la resolucin que concede la subvencin. La revisin de oficio por la propia Administracin deber efectuarse de acuerdo con lo establecido en los artculos 102 o 103 de la LRJ-PAC segn que la resolucin incurra en una causa de nulidad absoluta o de simple anulabilidad. En cualquier caso, la declaracin judicial o administrativa de

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nulidad o anulacin llevar consigo, como dispone el apartado 4 del precepto, la obligacin de devolver las cantidades percibidas. - Rgimen sancionador. El Ttulo IV de la LSubv contiene una regulacin muy detallada del rgimen sancionador en esta materia. Tipifica las distintas infracciones posibles calificndolas leves, graves y muy graves y establece igualmente las sanciones aplicables. Tambin se especifican los sujetos responsables y los supuestos de exclusin de la responsabilidad, los plazos de prescripcin de las infracciones y sanciones y las causas de extincin de la responsabilidad.

IV. Las ayudas pblicas en el Derecho comunitario Dada su incidencia en la libre competencia y en el propio funcionamiento del mercado, cuando se trata de conseguir un mercado nico supranacional, el intervencionismo de cada uno de los Estados a travs del otorgamiento de ayudas econmicas a favor de sus producciones y empresas puede erigirse en un obstculo insuperable para la consecucin de ese mercado nico. En el Captulo dedicado a las Normas sobre competencia, el Tratado constitutivo de la CE incluye una Seccin (en la actualidad, la Segunda, arts. 87 a 89) dedicada a las Ayudas otorgadas por los Estados. La regulacin del Tratado consiste, ante todo, en el control y fiscalizacin por los rganos comunitarios de la incidencia en la competencia y en los intercambios comerciales de dichas ayudas, de manera que los rganos comunitarios pueden declarar la incompatibilidad de las ayudas con el mercado comn. En lneas generales, el objetivo de dicha regulacin es impedir que las ayudas otorgadas por los Estados miembros a las empresas puedan falsear la libre competencia en el interior del mercado comn. A tal fin, se declaran dichas ayudas como incompatibles con el mismo (art. 87.1), aunque se reconocen explcitamente ciertos tipos de ayudas como compatibles (art. 87.2) y se enuncian aqullos que pueden serlo (art. 87.3). Finalmente El Tratado confiere a la Comisin el poder de control sobre las ayudas pblicas (art. 88), y al Consejo el poder de desarrollo normativo de la Seccin (art. 89). En relacin a las ayudas permitidas y las prohibidas, el artculo 87 del TCE dice: 1. Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, sern incompatibles con el mercado comn, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo

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cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. 2. Sern compatibles con el mercado comn; a) las ayudas de carcter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos; b) las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carcter excepcional; c) las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economa de determinadas regiones de la Repblica Federal de Alemania, afectadas por la divisin de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas econmicas que resultan de tal divisin. 3. Podrn considerarse compatibles con el mercado comn: a) las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo econmico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situacin de subempleo; b) las ayudas para fomentar la realizacin de un proyecto importante de inters comn europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbacin en la economa de un Estado miembro; c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones econmicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al inters comn; d) las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservacin del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del inters comn; e) las dems categoras de ayudas que determine el Consejo por decisin, tomada por mayora cualificada, a propuesta de la Comisin. De la sealada regulacin comunitaria, deben destacarse los siguientes aspectos: 1) En principio, son incompatibles con el Mercado interior las ayudas concedidas por los Estados o por medio de recursos estatales cualquiera que sea la forma que revistan, siempre que tiendan a favorecer determinadas empresas o producciones y falseen o amenacen falsear la competencia afectando a los intercambios comerciales de bienes o servicios entre los estados miembros. 2) Ahora bien, establecida la incompatibilidad y consiguiente prohibicin de las ayudas, se prevn una serie de excepciones consistentes en declarar una serie de ayudas compatibles de iure
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con el mercado interior y en posibilitar que otras puedan llegar a serlo en virtud de la correspondiente decisin. 3) Clave del sistema previsto es la intervencin de la Comisin en orden al control de las ayudas, disponiendo a tal efecto de un poder general de informacin sobre las ayudas existentes, sobre su modificacin y sobre las de nueva creacin (art. 88 TCE). En este sentido, el Tribunal de Justicia no ha dudado en declarar que las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas no tienen efecto directo y que, por tanto, no puede ser invocado en un procedimiento ante las jurisdicciones nacionales. La decisin acerca de si una ayuda estatal es o no compatible con el Mercado Comn corresponde, en efecto, a la Comisin, sin perjuicio del control del Tribunal de Justicia, con lo que es claro que tal decisin no puede ser adoptada por los jueces nacionales. Es por ello que el artculo 9.1 de la LSubv. establece que En aquellos casos en los que, de acuerdo con los artculos 87 a 89 del Tratado Constitutivo de la Unin Europea, deban comunicarse los proyectos para el establecimiento, la concesin o la modificacin de una subvencin, las Administraciones pblicas o cualesquiera entes debern comunicar a la Comisin de la Unin Europea los oportunos proyectos de acuerdo con el artculo 10 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y en los trminos que se establezcan reglamentariamente, al objeto que se declare la compatibilidad de las mismas. En estos casos, no se podr hacer efectiva una subvencin en tanto no sea considerada compatible con el mercado comn. 4) Cabe sealar que el art. 89 TCE otorga al Consejo la facultad de adoptar Reglamentos en desarrollo de los artculos precedentes, y para determinar, en particular, las condiciones para la aplicacin del apartado 3 del artculo 88 y las categoras de ayudas que quedan excluidas de tal procedimiento. Transcurrieron muchos aos antes de que el Consejo ejercitara esta facultad. Sin embargo, la cuestin de las ayudas pblicas ha ido cobrando importancia y complejidad con el transcurso del tiempo, en consonancia, sin duda, con las caractersticas de la evolucin de las polticas econmicas de los Estados miembros. 5) Finalmente ha de sealarse la importancia sobre esta materia de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la competencia, sealadamente su artculo 11 relativo a las ayudas pblicas. Es muy relevante el papel que desarrolla la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia.

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