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Captulo I: El asociativismo municipal. Precisiones tericas.

Epgrafe I.1: Precisiones en torno al contenido del asociativismo municipal.
1.1.1-Breve resea sobre la evolucin histrica del asociativismo municipal. La interrelacin entre municipios no constituye una manifestacin moderna; sino que sus orgenes se remontan a la antigua Roma; donde a criterio de prominentes romanistas como el profesor LOBRANO la explicacin de la estructura republicana va a encontrar su fundamento en la asociacin de municipios, ya que estos se integraban formando la gran estructura de la sociedad romana en condicin de sociis, lo que nos permite vislumbrar a esta como una sociedad construida desde abajo, desde la base. Al respecto plantea que: Le citt romane romane questa volta, a differenza, come si visto, delle poleis diventano quindi nel passaggio, attraverso lo strumento societario del foedus, al municipium gli elementi costitutivi di una comunit di comunit, di una societ di societ; anzi poich ogni municipium una respublica diventano gli elementi costitutivi di una repubblica di repubbliche. A differenza della polis, il municipium neppure pu essere pensato se non che insieme ad altri municipia: costituente cio insieme ad altri municipia una unit ed una entit superiori, non deprimendo cos ma anzi esaltando la propria autonomia. In altre parole, caratteristica troppo spesso dimenticata del municipium la duplice faccia verso linterno e verso lesterno di una logica istituzionale unica. E il passaggio, come stato detto, dalla CittStato greca allo Stato municipale romano.1Lo anteriormente sealado nos muestra que la concepcin de Estado o de Repblica que posean los romanos encuentra su fundamento, su razn de ser en la asociacin de varios municipios en un
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"Las ciudades romanas -en esta ocasin, a diferencia, como hemos visto, de las polis hacen, a travs del instrumento societario del foedus, de los municipium- los elementos constitutivos de una comunidad de comunidades, una sociedad de sociedades; as -porque cada municipium es una respublica - convirtindose en los elementos constitutivos de una "repblica de repblicas." A diferencia de la polis, el municipium, no se puede considerar sino junto con otros municipium: constituyendo-junto a otros municipium- una unidad y una entidad superior, sin perder as sino- exaltando su propia autonoma. En otras palabras, una caracterstica que a menudo se olvida del municipium es la doble "cara" - hacia adentro y hacia fuera-de una lgica institucional nica. Es el paso, como se ha dicho, la" Ciudad-Estado "griega al " Estado municipal" romano. Cfr. LOBRANO, Giovanni: Modello romano e Costituzionalismo latino en Teoria del diritto e dello stato, Revista Europea di Cultura e Scienza Giuridica, Aracne, Roma 2007 n 2 p. 233.

cuerpo superior, que va a ser el Estado romano conformado posteriormente; lo que nos permite considerar a esta prctica como la primera de tipo asociativo que conocemos. Durante los primeros siglos de la Edad Media, luego de la ciada del Imperio Romano, la presencia de la organizacin municipal decay, al punto que se discute sobre si lleg a desaparecer por completo. No obstante existe consenso en la existencia paulatina de un resurgir de los municipio ciudades a la par del auge de la actividad econmico-comercial de la Alta Edad Media, momento en el que esta institucin florece en muchas regiones bajo nombres y formas de organizacin diversas. Ser entonces cuando reaparezcan prcticas asociativas. En la Espaa de los siglos XI y XII aparecen formas diversas como las Comunidades de Villa y Tierra2 y las Hermandades3 con fines defensivos aunque no excluyen otros sobre todo en su desarrollo posterior. A partir de la aparicin en el 1260 de una nueva divisin territorial originada por la asociacin de varios municipios aragoneses, los reyes de reino de Aragn ordenaron que todo el reino se organizara en Juntas4 para preservar el mantenimiento de la paz en

Entre los siglos XI y XII al colonizarse las tierras comprendidas entre el Duero y el sistema central y al producirse la crisis del califato Cordobs fraccionado en reinos de taifas, aparece la institucin conocida por Comunidades de Villa y Tierra con el objetivo de impedir las expediciones musulmanas a los reinos cristianos del norte; la unin de estos ncleos urbanos trajo como consecuencia el surgimiento de concejos que devinieron en cabeceras de dichas comunidades, y en consecuencia, de las comunidades, pueblos o villas integrantes. Posteriormente, con el transcurso de la Edad Media, estas comunidades pierden su funcin blica y sus objetivos se van enrumbando hacia el desarrollo econmico, superando incluso los lmites administrativos y convirtindose en verdaderos centros comerciales. Vid. ORDUA REBOLLO, Enrique: Municipios y Provincias. Historia de la Organizacin Territorial Espaola., Federacin Espaola de Municipios, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2003, pp. 724-726. 3 En la Espaa de fines del siglo XII que se evidencian atisbos del fenmeno asociativista; pues a medida que los reinos de Navarra, Len, Aragn o Castilla lograban impedir el asedio de los moros; otorgaban autonoma municipal a los habitantes de dichos territorios, o fundaban nuevas villas para hacer frente a otros posibles ataques; constituyendo esto un elemento catalizador del surgimiento en el reino de Castilla de las hermandades. Estas se desarrollaron en zonas centrales del reino, con el propsito de defender los intereses econmicos de grupos de ciudadanos, siendo fundamental para ello la preservacin de la seguridad de los caminos y de los campos, cuya responsabilidad recaa en el rey y afectaba la propia potestad real. Cfr. RABELL GARCA, Enrique: El camino a la diversidad municipal. Revista Mexicana de Derecho Constitucional. Nmero 24, enero- junio 2011, p. 251. Consultado en www.jurdicas.unam.mx en fecha 4 de octubre del 2011 y LVAREZ DE MORALES, Antonio: Hermandades Concejiles y Orden Pblico. Las Hermandades en Aragn. Publicado en Clo y Crimen No. 3, 2006, p. 197y 203. 4 Las Juntas surgieron hacia 1260 como forma de asociacin entre los municipios para tratar de solucionar problemas comunes como la defensa ante los ataques de los malhechores, salteadores de caminos y criminales. Nacidas en

el territorio perteneciente a cada junta; constituyndose as una junta en las principales ciudades del reino.5 Durante el reinado de Alfonso V en 1451 se crea la primera Hermandad en Aragn;6 llegando a alcanzar gran importancia al propiciar la defensa de los fueros y privilegios de los municipios hermanados contra el poder del rey, quien era cada vez ms dominador; al estar representada en las Cortes, por medio de procuradores. A pesar de que no podemos encontrar un desarrollo terico muy prolijo sobre el tema, no es posible afirmar absolutamente que desaparezca el fenmeno asociativista durante los siglos siguientes aunque no existe evidencia de que exista un desarrollo prominente al respecto. Es a finales del siglo XX que se evidencia un auge del desarrollo en el tema de las relaciones de cooperacin intermunicipales, pues a partir de los aos 1980 se constata un resurgir de este fenmeno y a partir del cual se han ido conformando el 70 % de las AGLs nacionales.7 Al referirnos a las etapas por las que ha transitado el asociativismo municipal moderno, no podemos dejar de mencionar que las asociaciones intermunicipales deben ser entendidas como entes o agrupaciones, de diversa forma y propsitos conformados por gobiernos municipales autnomos reconocidos centralmente, sin importar su densidad
principio de manera espontnea, luego fueron aprovechadas por la Corona, que las encuadr dentro de su sistema de administracin territorial del Reino. Cada "junta" estaba regida por un "sobrejuntero", nombrado por el rey, con residencia en la poblacin ms importante de su demarcacin, que se llam "sobrejuntera". A los iniciales cometidos de las "juntas", encomendados por los municipios asociados, se les fueron sumando otros por delegacin expresa del rey. Vid. AJATES CNSUL, Abel: Las juntas de brazos de 1684-86: Aragn y los servicios de armas de Carlos II. Consultado en www.ifc.dpz.es, en fecha 10 de octubre del 2011. 5 Vid. LVAREZ DE MORALES, Antonio: Hermandades Concejiles y Orden Pblico. Las Hermandades en Aragn. Publicado en Clo. y Crimen No. 3, 2006, p.198. 6 En las cortes celebradas en Zaragoza en 1451, durante el reinado de Alfonso V, se crea la primera Hermandad en Aragn con la caracterstica de concedrsele jurisdiccin penal y procesal extraordinaria. Se compona, generalmente, por un grupo de villas fronterizas que renunciaban a sus fueros en pos de garantizar la seguridad, debido a que las tierras fronterizas eran lugares de especiales caractersticas para el refugio y la actuacin de malhechores y criminales. Cfr. LVAREZ DE MORALES, Antonio: Hermandades Concejiles y Orden Pblico. Las Hermandades en Aragn. Publicado en Clo y Crimen No. 3, 2006, p. 197. 7 Cfr. FLACMA (Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales): El Asociativismo Municipal en Amrica Latina. Asociaciones de Gobiernos Locales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Proyecto Regional Descentralizacin/ Desarrollo Municipal y Budesministerium fr wirtschaftliche Zusammenarbert und Entzwicklung, 2005, p. 18.

poblacional, ni el alcance de sus regmenes legales, ms all de los modos de organizacin y funcionamiento, sus competencias y sus recursos financieros; constituyendo una persona jurdica en rgimen de Derecho Pblico. 8 En un primer momento los gobiernos municipales; conformando dichos entes, de manera coordinada, dirigieron su actividad hacia la prestacin de servicios de corte urbano (higiene, transporte, alumbrado pblico). Es decir, su labor solo estaba encausada hacia actividades que demandaban menor capacidad de decisin. En una segunda etapa el asociativismo se ve involucrado en un contexto donde la administracin municipal asume adems de la prestacin de servicios, la promocin del desarrollo local, es decir, se va complejizando el papel de la administracin municipal, quien ya en esta etapa tendr la responsabilidad de promover el desarrollo tanto econmico como social de la localidad. En esta etapa se conciben a las asociaciones intermunicipales gobernando 9 como nuevas instancias de gestin (asociada), no como nuevos niveles de gobierno entre las provincias y los municipios. Cuando hablamos de gobierno, lo hacemos desde la ptica de la gestin, y no como una nueva estructura. 10 La transicin de la primera a la segunda etapa se identifica por un proceso incremental de transferencia de funciones,11 donde el gobierno nacional cede terreno al gobierno provincial y este a su vez a los municipios que lo componen; los cuales cooperan mutuamente en pos del cumplimiento de sus funciones. En la actualidad se vislumbra una tercera etapa del municipalismo, que est signada por el asociativismo intermunicipal. Si bien en las etapas precedentes los municipios se asociaban para propiciar el cumplimiento de sus funciones, dentro de su radio de accin; en esta nueva etapa los municipios se asocian para gobernar regiones
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Vid. GRAGLIA, Emilio: Polticas municipales para el desarrollo local y regional. Publicado en GRAGLIA, Emilio (coordinador): Polticas municipales para el desarrollo local y regional II., Serie PROFIM Volumen 8, EDUCC - Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, 2008, p. 26. 9 dem. p. 26-27 10 Ibdem. 11 Dichas trasferencias pueden ser de dos tipos: implcitas y explcitas. Las primeras se dan por situaciones excepcionales, donde la administracin municipal tiene que asumir la gestin ante un abandono o incapacidad por parte de la instancia superior. Por su parte, las transferencias explcitas tienen lugar a raz de tratados y convenios intergubernamentales de descentralizacin; este tipo de transferencias se produce, por lo general, en el marco de proceso de reformas del Estado. Se le critica a las transferencias explcitas, la insuficiencia presupuestaria de los municipios en correspondencia con el cmulo de facultades transferidas. Cfr. GRAGLIA, Emilio: op. cit., p. 24.

territoriales. Al decir asociaciones intermunicipales gobernando regiones territoriales pensamos en espacios geogrficos, econmica o socialmente homogneos o heterogneos, que contengan los ejidos o radios de los municipios asociados ms las zonas provinciales existentes entre ellos.12 En este perodo, los municipios asociados sern los actores responsables de la gestin del desarrollo integral, local y regional. Las municipalidades seguirn llevando a cabo las funciones propias de los momentos anteriores, es decir, la prestacin de servicios urbanos y la promocin del desarrollo local, correspondientes a la primera y segunda etapas respectivamente; a ello se le suma la responsabilidad sobre la gestin del desarrollo de su regin, tercera etapa. Este proceso, que ya marcha sobre ruedas, es una consecuencia de las necesidades actuales y particularmente de las individualidades de cada Estado, pero sobre todo, es una manifestacin de la integracin como respuesta a la globalizacin. Debemos tener en cuenta el vnculo existente entre lo local y lo regional, elementos que van indisolublemente ligados, de ah que para que se desarrollen las localidades, debe desarrollarse la regin que las integra y viceversa, es decir, trabajar en pos del desarrollo local implica trabajar por el desarrollo regional. El desarrollo regional constituye a su vez el basamento para el desarrollo de la provincia y la nacin. Si bien en un principio la estrategia asociativista surgi como una respuesta coyuntural (Hermandades y Juntas) ante determinadas situaciones que se le presentaban a las municipalidades, lo cual no demandaba gran capacidad de gestin por parte de los municipios; con el transcurso del tiempo las problemticas se fueron complejizando y la administracin municipal fue ganando terreno dentro de la organizacin estatal, lo cual trajo consigo que el Estado fuera cediendo ante las demandas de los municipios.

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Cfr. GRAGLIA, Emilio: op. cit., p.27.

1.1.2-Formas actuales de asociativismo municipal. La complejidad que presenta el actual panorama de las asociaciones municipales demanda un anlisis detenido de las formas y fines que reviste. En cuanto a este punto, por la riqueza prctica y legislativa existente, limitamos la exposicin subsiguiente al asociativismo municipal en hispanoamericano pues es el ms cercano a nuestras tradiciones legales y culturales, el cual de por s presenta una diversidad significativa tal es as que podemos encontrar las mancomunidades en Espaa,13 Argentina, Mxico, Bolivia, Venezuela14 y Per; los consorcios en Puerto Rico, Argentina15 y Brasil; las micro regiones en Argentina, las asociaciones de municipios en Argentina, Espaa y Costa Rica; las agrupaciones y las hermandades en Espaa. -Las mancomunidades municipales16, constituyen una de las formas de asociativismo municipal ms utilizadas. Podemos definirlas bsicamente como la asociacin libre de municipios, dentro del marco jurdico nacional, que crea una entidad local superior y a la que los municipios asociados delegan parte de las funciones o competencias que la ley les atribuye, con el fin de que se preste un servicio conjuntamente para todos sus miembros.17 Es vlido destacar que esta modalidad asociativa requiere que se determine con claridad su objetivo, que exista un presupuesto propio, as como rganos
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El rgimen jurdico espaol reconoce dos grandes mbitos de la asociacin municipal: para el ejercicio ms eficaz de sus competencias, realizando en comn obras y servicios determinados, constituyendo entonces la Mancomunidad municipal, con la cual se crea una nueva entidad local, con personalidad jurdica y potestades propias para el ejercicio de unas competencias especficas. El art. 44 de la Ley 7/1985 de Bases del Rgimen Local, establece las reglas bsicas para la creacin, modificacin y supresin de mancomunidades, remitiendo a la legislacin de las comunidades autnomas la configuracin del procedimiento a seguir, por lo que cada una de ellas deber perfilar su propia ley de mancomunidades de municipios. Vid. FOURIER, Charles: Teora de la Asociacin en OWEN, FOURIER, GARNIER, LE CORBUSIER (1991), Ciudad y utopa. Buenos Aires. Centro Editor de Amrica Latina. p. 190. 14 La nueva Constitucin de la Repblica de 1999, dispone en su artculo No. 170 que los Municipios, adems de poder asociarse en Mancomunidades, podrn acordar entre s o con los dems entes pblicos territoriales, la creacin de modalidades asociativas intergubernamentales para fines de inters pblico relativos a materias de su competencia (Asamblea Nacional Constituyente, 2000). Vid. GMEZ NAVAS, Oscar: Las mancomunidades de municipios en la experiencia venezolana, Publicado en Ciencias de Gobierno, enero-junio, ao/vol. 7, nmero 013, Instituto Zuliano de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales (IZEPES) Maracaibo, Venezuela. 15 El derecho municipal de este pas contempla dos figuras: consorcios y federaciones de municipios. 16 En Espaa existen actualmente poco ms de cuatrocientas mancomunidades, cuyas finalidades incluyen la gestin patrimonial, seguridad pblica, gestin urbanstica, educacin y cultura, sanidad, turismo, limpieza de playas, alumbrado pblico, cementerios, limpieza y recogida de residuos urbanos, abastecimiento de aguas, mercados y mataderos, extincin de incendios, transporte colectivo, recaudacin de tributos e informtica, entre las ms significativas. 17 DAZ ZAPATA, Jos: Perspectiva del Asociativismo y Mancomunidades en Amrica Latina. I Seminario Internacional sobre "Gobiernos Locales y Descentralizacin: Mancomunidades, Territorialidad y Medio Ambiente, p.8. Consultado en www.ampe.org, en fecha 12 de octubre de 2011.

de gestin igualmente propios y diferenciados de las municipalidades integrantes, de ah que las mancomunidades gozan de personalidad jurdica propia para el desempeo de sus funciones, pueden ser constituidas sin lmite de tiempo o por un perodo de tiempo determinado, para llevar a cabo una o varias tareas concretas.18 Teniendo en cuenta su objeto, las mancomunidades pueden calificarse en varios tipos que expondremos a continuacin: Gestin de servicios pblicos: se utilizan fundamentalmente para la consecucin de proyectos destinados a garantizar servicios como el agua potable, alcantarillado,

recoleccin de residuos slidos, y recaudacin tributaria. Este tipo de mancomunidad se caracteriza por lograr mayor eficiencia en los costos a travs de la reduccin de estos. Gestin de reas protegidas: se encuentra fundamentalmente justificada por la ubicacin geogrfica/territorial que involucra a varios gobiernos locales en la toma de decisiones sobre la forma de manejo de etctera. Gestin de cuencas hidrogrficas: su existencia se fundamenta por la ubicacin parques nacionales, zonas de reserva,

geogrfica/territorial que incluye a varios gobiernos locales en la toma de decisiones sobre la forma de manejo de cuencas. Gestin de proyectos conjuntos: un ejemplo de este tipo lo podemos constatar en proyectos encaminados hacia la utilizacin del ferrocarril. Su razn de ser radica en el hecho de que la va frrea atraviesa varios de los gobiernos locales, y que stos deben aportar para la inversin de obras pblicas, regulaciones sobre el uso del suelo.19 Los municipios se vinculan mediante las mancomunidades, principalmente, con el propsito de promover y ejecutar proyectos que, debido a su costo y magnitud, supera
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Esta estrategia ha sido implementada en varios pases, actualmente en Ecuador existen ms de 20 mancomunidades constituidas, de las cuales forman parte, aproximadamente el 40% de los municipios ecuatorianos. En Per se destaca la Asociacin de Municipalidades del Valle La Leche (AMUVALL), conformada por los distritos de Jayanca, Pacora, Illimo, Tcume, Mochum y Mrrope, cuyo inters fundamental es la elevacin de los niveles de recaudacin para propiciar una mayor disposicin de recursos con miras a la realizacin de obras y proyectos encaminados a la creacin de oficinas de catastro. En Bolivia existen 83 mancomunidades registradas hasta el ao 2007, aunque no podemos dejar pasar por alto que de ellas, solo el 44, 4% funciona efectivamente, lo cual indica que an queda mucho camino por andar. Cfr. DAZ ZAPATA, Jos: op. cit., pp.9-11. 19 Vid. DAZ ZAPATA, Jos: op. cit., p.12.

las posibilidades de cada gobierno local

individualmente considerado; ejecutar

acciones y convenios conjuntos, principalmente entre las localidades que comparten intereses, econmicos, o de otra ndole; as como en pos de procurar niveles mejorados de eficacia y eficiencia en la gestin de las administraciones municipales mediante el cumplimiento de las normas, rendicin de cuentas y la facilitacin de informacin en aras de la participacin ciudadana, los procesos de integracin y el desarrollo local sostenible. -Los consorcios, destacan como otra de las formas que adopta el asociativismo municipal, estos se conciben como una forma de organizar y regionalizar de manera ascendente, conformados a partir de dos o ms municipios con similares rasgos y dificultades comunes, lo cual no implica la prdida de la autonoma de los municipios que lo conforman, esta relacin se basa en la igualdad jurdica. Los consorcios son considerados como personas pblicas no estatales o estatales, segn sean mixtos o no; en el primer caso estamos en presencia de los consorcios formados por personas fsicas o jurdicas20 junto a los gobiernos locales y el segundo caso se refiere a los consorcios conformados nicamente por municipios o comunas21, al respecto de este ltimo caso la normativa Puertorriquea Poderes y Facultades a los Gobiernos Municipales para la creacin de organismos intermunicipales, Consorcios o reas Locales, tambin se faculta a los municipios a crear estos organismos en unin con otros municipios para que identifiquen los problemas comunes y as planificar las actividades para la solucin de los mismos. Los consorcios constituyen entes municipales creados para la prestacin de un servicio pblico, buscando un eficaz y eficiente cumplimiento de las demandas ciudadanas o las tareas propias de la administracin.22

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V. gr. cfr. artculo 1 de la Ley argentina No. 26.005 de 10 Enero de 2005, Ley de los Consorcios de Cooperacin. Consultado en www.inmueblesynegocios.com, en fecha 13 de octubre de 2011. 21 La Ley Puertorriquea Nm. 81 de 30 de agosto de 1991, conocida como Ley de Municipios Autnomos otorga en su Artculo 2.001 los Poderes y Facultades a los Gobiernos Municipales para la creacin de organismos intermunicipales, Consorcios o reas Locales. En el inciso (p) de este Artculo se faculta a los municipios a crear estos organismos en unin con otros municipios para que identifiquen los problemas comunes y as planificar las actividades para la solucin de los mismos. 22 CRAVACOURE, Daniel: Anlisis del asociativismo municipal intermunicipal en Argentina. Medio Ambiente y Urbanizacin. Ao 22 No.64. Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, Amrica Latina, Buenos Aires, p.3.

Estos resultan muy oportunos para brindar servicios en localidades con poblacin reducida, en la que no se alcanza la escala adecuada para hacerlos econmicamente asequibles, se encaminan hacia tareas como la construccin de obras pblicas y viales, la promocin del turismo, la compra conjunta de bienes, la recoleccin y tratamiento de residuos slidos urbanos, entre otras. Este tipo de ente se caracteriza por su flexibilidad, puesto que a un mismo gobierno local le es posible asociarse con otras administraciones municipales distintas, en correspondencia con el tipo de servicio a prestar, es decir, un mismo gobierno local puede integrar ms de un consorcio intermunicipal, toda vez que va articulndose con otros en distintas funciones. 23 Los consorcios, al igual que las mancomunidades, poseen personalidad jurdica propia.24 La norma bsica del consorcio es el estatuto, que constituye la consecuencia inmediata del pacto asociativo que marca su nacimiento, y es adems su reglamento. Es vlido aclarar que el ente consorcial estatal, difiere de las mancomunidades en cuanto a la necesidad de una legislacin para su implementacin, puesto que para su constitucin no es requisito sine qua non la presencia de una ley que lo regule; lo que no ocurre del mismo modo en las mancomunidades que s necesita de una ley previa que la implemente. En cuanto a la composicin, la diferencia entre estos tipos societarios radica en que los consorcios pueden estar integrados por una mayor variedad de sujetos, sean personas fsicas o jurdicas; como es el caso de las asociaciones, fundaciones y ONGs; no siendo as en las mancomunidades, las cuales solo pueden ser integradas por municipios25, aunque es vlido puntualizar que solo sera considerado asociativismo municipal el supuesto de consorcio estatal. Otra diferencia radica en las funciones que desempean, pues las mancomunidades asumen objetivos de diversa ndole y variable amplitud, que le son encomendados, mientras que los consorcios se limitan a prestar servicios.

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dem. p. 7. Al respecto la Ley Argentina de Consorcios en su art. 4 reza: Los consorcios son personas jurdicas totalmente diferentes de sus integrantes, capaces de actuar de conformidad con las normas de los Derechos Pblicos y Privado para alcanzar los fines constitutivos de sus objetos, y pueden celebrar todos los negocios jurdicos necesarios o convenientes para alcanzar estos. 25 Vid. FOURIER, Charles: Teora de la Asociacin en OWEN, FOURIER, GARNIER, LE CORBUSIER (1991), Ciudad y utopa. Buenos Aires. Centro Editor de Amrica Latina, p.196.

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-Las micro regiones 26 son creadas como entes integrados por un conjunto de gobiernos locales que buscan colectivamente el desarrollo local regional. A diferencia de los entes de servicio, estos implican un nivel mayor de coordinacin de los gobiernos locales, dado que los mismos se proponen crear una agenda intermunicipal en todas las aristas de la administracin, teniendo objetivos ms amplios que las formas de asociativismo municipal tratadas anteriormente. Las micro regiones encauzan sus esfuerzos hacia la constitucin de instancias de desarrollo, concertacin y articulacin entre municipios con el propsito de incrementar la capacidad institucional de cada uno de los gobiernos locales y el potencial productivo del territorio, apoyadas en las oportunidades propias la micro regin, que solo pueden ser aprovechadas a partir del trabajo conjunto y la asociatividad municipal.27 En cuanto al nivel de institucionalizacin y formalizacin jurdica de esta modalidad asociativa, encontramos diversas figuras legales, principalmente asociaciones civiles sin fines de lucro, figura a la que generalmente se recurre cuando no existe otro tipo de forma legal provincial ms adecuada,28 dotando de personalidad jurdica al ente asociativo. Los entes micro regionales se caracterizan por demandar de las municipalidades integrantes una mayor capacidad de coordinacin, ya que, como apuntamos supra, tienen como propsito implementar una agenda de trabajo en todos los rdenes de la administracin; aspecto que difiere de lo establecido en las mancomunidades, las cuales se implementan con el fin de llevar a cabo un servicio conjunto para todos los municipios que la integran, lo cual no exige el mismo nivel de coordinacin si comparamos con las micro regiones.

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Segn el Instituto Federal de Asuntos Municipales de la Nacin (IFAM), en Argentina existen alrededor de 50 micro regiones, de las cuales 38 pertenecen a una misma provincia mientras que 12 son interprovinciales. En estas micro regiones intervienen 398 municipios de todo el pas pertenecientes a 20 provincias. El porcentaje de municipios asociados en micro regiones asciende al 18% sobre un total de 2.169 gobiernos locales. 27 Art. 227: Los municipios pueden crear micro regiones para desarrollar materia de competencia propia o delegada a nivel intermunicipal y supramunicipal y establecer organismos con facultades para el cumplimiento de esos fines. La participacin en micro regiones es voluntaria. Las relaciones intermunicipales y supramunicipales pueden involucrar sujetos pblicos, privados y del tercer sector, y organismos internacionales. Vid. Constitucin de la provincia de Corrientes, Argentina, 1993. Consultado en www1.hcdn.gov.ar, en fecha 15 de enero de 2012. 28 Vid. ALTSHCULER, Brbara: El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo econmico local en la Argentina. V SEMINARIO DE REDMUNI, 2003, p. 14.

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-Los convenios de cooperacin se configuran como otra de las tipologas de asociativismo, estos se suscriben por las municipalidades con el propsito de dar tratamiento a asuntos especficos de inters comn. Los convenios de cooperacin difieren de las mancomunidades en cuanto a la trascendencia alcanzada, el mbito de accin y el impacto territorial, ya que estos aspectos tienen mayor peso en las mancomunidades, contrario sensu a lo que ocurre en los convenios. Otro elemento divergente entre estas modalidades de asociativismo es que los convenios no poseen personalidad jurdica, lo que no ocurre as con las mancomunidades y consorcios.29 -Las asociaciones de municipios30 se presentan como otra de las modalidades de asociativismo y como tal se conciben, teniendo como funcin principal la reivindicacin y representacin poltica de los gobiernos locales y del sector municipal en general; sin asumir aspectos tcnicos u operativos para la prestacin de servicios. -Las regiones o comunidades regionales se reconocen como otra de las formas de asociarse entre municipios, en ella podrn integrarse voluntariamente todos los municipios y comunas comprendidos dentro de una regin determinada, tendr

carcter de persona jurdica de Derecho Pblico con aptitud para adquirir y enajenar bienes y realizar todo tipo de actos jurdicos.31 La comunidad regional tiene jurisdiccin en todo el territorio de la regin; o sea, del departamento, incluso se puede hablar de una jurisdiccin propia.32 Estas desempean las funciones de competencia municipal o comunal que los municipios o comunas le transfieran voluntariamente mediante convenios; por ejemplo, obras de pavimentacin o mantenimiento de calles de tierra,
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Segn el Convenio de creacin del consorcio argentino "Regin Metropolitana Norte": 2) El Consorcio "Regin Metropolitana Norte" poseer plena capacidad jurdica y personalidad propia, y se regir por las disposiciones legales vigentes, los estatutos orgnicos, reglamentos y principios especficos que los cuatro Municipios determinen de acuerdo a los objetivos y finalidades establecidos en comn. Consultado en www.sanisidro.gov.ar, en fecha 14 de octubre de 2011. 30 Al respecto la Disposicin Adicional 5 de la Ley 7 de Bases espaola dispone que: Las entidades locales pueden constituir asociaciones, de mbito estatal o autonmico, para la proteccin y promocin de sus intereses comunes, a las que se les aplicar, en defecto de normativa especfica, la legislacin del Estado en materia de asociaciones. Dichas asociaciones de entidades locales se regirn por sus Estatutos, aprobados por los representantes de las entidades asociadas, los cuales debern garantizar la participacin de sus miembros en las tareas asociativas y la representatividad de sus rganos de gobierno. Las mencionadas asociaciones, en el mbito propio de sus funciones, podrn celebrar convenios con las distintas Administraciones pblicas. Cfr. Ley No.7 de 2 de abril de 1985, Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Consultado en www.noticias.juridicas.com, en fecha 14 de octubre de 2011. 31 Vid. GRAGLIA, Emilio: op. cit., p. 35. 32 dem. p. 38.

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redes domiciliarias de gas natural o de saneamiento urbano, recoleccin y tratamiento de residuos slidos, tribunales regionales de faltas municipales.33 Los gobiernos locales asociados en las comunidades regionales, se encuentran a cargo del gobierno de dichas regiones; representado por una Comisin formada por los Intendentes municipales y Presidentes comunales de los municipios y comunas que la integran.34 Contrario sensu a lo que ocurre en las dems modalidades asociativas, una comunidad regional solo pueden ser integrada por las municipalidades que pertenecen a esa regin; no admitindose la inclusin de municipios de otra regin; ni de otros sujetos o actores sociales.35 Las diferentes modalidades de asociativismo municipal, referidas supra pueden llevar a cabo su gestin de dos formas diferentes: Gerencia autnoma: que implica la delegacin, por parte de los gobiernos locales, de la coordinacin del ente intermunicipal en un funcionario contratado especialmente, que acompaa al consejo directivo integrado por los intendentes o presidente. El coordinador o gerente puede ser acompaado por un grupo de colaboradores que se dediquen con exclusividad a la gestin del ente, por lo que los gobiernos locales integrantes deben garantizar los recursos necesarios para el sostenimiento de esta estructura administrativa.36 Coordinacin delegada: si bien resulta ms eficiente, puede generar un efecto nocivo sobre el proceso de articulacin: un funcionario municipal debe responder a las necesidades de su propio municipio y, simultneamente, velar por los intereses del conjunto de gobiernos locales, lo que es harto dificultoso. Resulta difcil que el mismo sea capaz de desarrollar ambas tareas con eficacia y, adicionalmente, se corre el riesgo de concentrar beneficios colectivos en un nico gobierno local.37

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Cfr. Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206 de 27 de diciembre 2004, artculo 10; incisos a), b), c) y d). 34 Vid. GRAGLIA, Emilio: Anlisis jurdico y poltico de la regionalizacin, publicado en GRAGLIA, Emilio y RIORDA, Mario (coordinadores): Desarrollo, municipalismo y regionalizacin: un tringulo virtuoso. El caso Crdoba., Serie PROFIM Volumen 4, EDUCC - Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, 2006, p. 27. 35 dem. p. 35. 36 CRAVACOURE, Daniel: op. cit., p. 9. 37 dem. p. 10.

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En opinin de estas autoras debe apuntarse adems que si bien la gerencia autnoma representa un gasto de recursos para los gobiernos locales al tener que sostener una estructura administrativa creada al efecto con el fin de llevar a cabo su gestin, constituye la manera ms acertada de encauzar la misma, puesto que se libra al funcionario municipal de la excesiva carga de funciones que le correspondera si tuviera que encargarse de atender los intereses de su propio municipio y los del ente asociativo adems. Una persona contratada especialmente para velar por el adecuado desempeo de la asociacin de municipios, apoyada por un grupo de colaboradores, agilizara el cumplimiento de los objetivos de esta, evitando el trato preferencial a una de las municipalidades integrantes del ente y propiciando el trabajo eficiente y efectivo. El anlisis anteriormente expuesto sobre las diferentes modalidades de asociativismo nos permite concluir que dichas tipologas responden a las caractersticas y necesidades diversas de los municipios; de manera que unas, como las

mancomunidades y micro regiones, poseen objetivos ms amplios y complejos, ya que no solo se circunscriben a la solucin de problemas comunes, sino que tambin van dirigidas al logro de un desarrollo integral sostenible; y otras, como los consorcios, los convenios de cooperacin y las asociaciones de municipios, presentan fines ms especficos como la prestacin de servicios o la representacin poltica de los gobiernos locales, lo que implica la existencia de una amplia gama de opciones de formas asociativas ya probadas para emplear en los ms diversos propsitos. En cuanto a las micro regiones, las cuales son tiles para asociar a municipios pequeos y heterogneos; tienen como ventaja que, al implicar un mayor nivel de coordinacin de los gobiernos locales, propicia un desarrollo integral de los municipios; sin embargo conlleva un desarrollo de las formas asociativas que en ocasiones no se corresponde con la madurez alcanzada por los gobiernos que han decidido implementarlas. La forma asociativa que ha recibido mayor tratamiento, tanto legislativo como prctico, es la mancomunidad, constituyendo a nuestro criterio la ms acertada en la actualidad, ya que como hemos puntualizado posee un objeto ms amplio pues no solo se circunscribe a la prestacin de servicios, sino que busca un desarrollo integral de la

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comunidad y conlleva a la gestin de su propio desarrollo por parte de los gobiernos locales. No obstante, estimamos que resulta an ambicioso su implementacin si tomamos en consideracin que el fenmeno asociativo constituye una experiencia relativamente joven para muchos gobiernos, que por ende no poseen los mecanismos necesarios, dgase legislacin o condiciones materiales, para su puesta en prctica efectiva. En consecuencia, los Estados que se inician en la prctica asociativa deben evaluar la implementacin de formas que respondan a las realidades de sus municipios, sin pretender ms all de sus posibilidades objetivas; y para ese primer acercamiento consideramos vlido la apreciacin de otras formas asociativas menos complejas como los Convenios de Cooperacin o los Consorcios. 1.1.3 Asociativismo municipal: aproximacin a una definicin. Como se evidenci anteriormente en la actualidad se apuesta en muchos espacios por el fenmeno asociativista, esto responde a diversas causas entre las que se pueden sealar Los cambios cientficos y tecnolgicos, la globalizacin y la concentracin urbana, [que] han replanteado las relaciones no solo entre los Estados (dinmica inter nacional) sino tambin hacia el interior de cada uno de ellos (dinmica intra nacional).38 Otra causa de la implementacin del asociativismo municipal es la bsqueda de una escala econmica ptima. Las economas de escala39 son el resultado de una mayor eficiencia basada en una dimensin adecuada de las unidades de produccin que permiten costos medios unitarios mnimos, posibilitando la competencia en el mercado interno e internacional.40

38

BELTRN, Eduardo: Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el principio de subsidiariedad. Una lectura de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba. Publicado en Kanitz, Horst; Arraiza, Eduardo; et. al.: Polticas municipales para el desarrollo local y regional, Serie PROFIM Volumen 6, EDUCC - Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, 2006, p. 100. 39 En microeconoma, se entiende por economa de escala las ventajas en trminos de costes que una empresa obtiene gracias a la expansin. Existen factores que hacen que el coste medio de un productor por unidad caigan a medida que la escala de la produccin aumenta. El concepto de "economas de escala" sirve para el largo plazo y hace referencia a las reducciones en el coste unitario a medida que el tamao de una instalacin y los niveles de utilizacin de inputs aumentan. Cfr. SULLIVAN, Arthur y STEVEN, M. Sheffrin: Economics: Principles in action. Upper Saddle River, New Jersey 07458: Pearson Prentice Hall, 2003, p. 15. Consultado en www.es.wikipedia.org, en fecha 11 de abril de 2012. 40 Vid. BELTRN, Eduardo: op. cit., p. 103.

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Pero la interrogante del porqu constituir una asociacin intermunicipal no cumple su cometido en las exigencias de la economa, sino que tiene su respuesta ms acabada en la bsqueda de una escala ptima para la gestin del desarrollo humano, permitiendo el establecimiento de un espacio de gestin poltica-administrativa facilitado por el acercamiento de los rganos de decisin a la base, hecho que trae como consecuencia la profundizacin de la democracia y propicia una mayor participacin popular en la vida social y poltica 41 del Estado. El fenmeno asociativista es actualmente uno de los principales mecanismos utilizados por los territorios; tanto regiones, como localidades, con el fin de consolidar sus procesos de desarrollo; y se considera como elemento trascendental si de desarrollo territorial hablamos. El asociativismo municipal ofrece a los municipios una amplia gama de posibilidades entre las que destacan las de simplificar los aparatos y las estructuras tradicionales de la administracin; buscar soluciones comunes a sus necesidades; adems de generar economas de escala que propicien el mejor ejercicio de la funcin pblica, dgase planeacin, administracin, prestacin de servicios y ejecucin de obras42; crear una alternativa viable de gestin a nivel local - territorial43 que de paso al desarrollo sustentable44 que hoy se les requiere45 y/o obtener en el mbito poltico una mayor capacidad de gestin ante los gobiernos provinciales y nacionales.

41 42

dem. p. 102. Ibdem.p.5. 43 La planificacin del territorio no puede ser estrictamente local. La continuidad del territorio y los efectos que las polticas -o su omisin- generan, siempre repercuten en conjuntos mayores. Por ejemplo, no es viable que una localidad pretenda realizar un potencial y perfil turstico a partir de sus recursos naturales, lo orgnico y no contaminado, si la localidad vecina define un perfil industrial. O bien, si todas las localidades de una regin deciden por separado desarrollar un mismo perfil productivo, lo que las lleva a competir entre s en vez de potenciarse o complementarse. Los problemas ambientales, sanitarios y sociales, como las inundaciones, la contaminacin, las pestes, plagas y las migraciones de poblacin, por ejemplo, son interlocales, e incluso interregionales, por lo que requieren de soluciones y polticas asociativas y coordinadas. Cfr. ATSCHULER, Brbara: op. cit., p. 11. 44 Cuando hablamos de desarrollo local tambin hacemos alusin al desarrollo no solo econmico, sino tambin social, cultural e institucional de las localidades y regiones. Actualmente, la conformacin de entes intermunicipales proporciona un adecuado mbito de gestin en determinadas problemticas, que requieren de conjunto, tanto solvencia tcnica como escala humana; como pueden ser la lucha contra la pobreza y el desempleo a travs de la creacin de puestos de trabajo al servicio de actividades relacionadas con la produccin y que tiene que ver directamente con la cultura y la geografa regional. Vid: BELTRN, Eduardo: op. cit., p. 104. 45 Vid: ATSCHULER, Brbara: op. cit, p.1.

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Como regla las asociaciones de municipios tienden a surgir desde abajo, como respuesta de los gobiernos locales para afrontar demandas y problemticas comunes con recursos y potencialidades escasas. Su creacin se realiza con base en las facultades y atribuciones propias de los municipios implicados a las que no pueden exceder, por lo que las formas asociativas se encuentran limitadas, en primer orden por el alcance de la autonoma municipal, pues existe una directa proporcionalidad entre las posibilidades de funciones a desempear por las asociaciones y las atribuciones que poseen los entes que les dan origen, y en segundo lugar, por los lmites y formas que la ley imponga para su creacin ya que esta puede, aun dentro de un rgimen de amplia autonoma solo ofrecer la posibilidad de constituir formas asociativas de objetivos limitados. Es comn que la asociacin de varios municipios o localidades est ligada a lazos culturales, histricos o que tengan como elemento comn su geografa, as como la homogeneidad econmico- productiva a partir de una planificacin estratgica comn, en vistas al desarrollo econmico. No obstante, la asociacin intermunicipal puede superar en ciertas circunstancias los lmites estrictos del territorio intermunicipal acordado e involucrar proyectos concretos de municipios ms apartados que entren en sintona con alguna de las problemticas microrregionales.46 La puesta en marcha del asociativismo municipal debe legitimarse generando una

mayor participacin de los ciudadanos en las decisiones colectivas; pues existe una importante proximidad entre estos y las instancias de decisin y gestin. Lo antes expuesto nos permite, dentro una gran gama de rasgos y tipologas, entender al menos, en lneas generales, al asociativismo municipal como un fenmeno complejo47 de naturaleza cooperativa que se materializa en la unificacin voluntaria de dos o ms municipios de un ente superior, dotado o no de personalidad jurdica propia, con fines y formas variadas que responden, de un lado a las necesidades y exigencias del contexto, y, de otro, a los lmites de la autonoma municipal y a lo que las leyes

46 47

Vid: ATSCHULER, Brbara: op. cit, p.12. Parafraseando a MARTN MATEO, Ramn: Entes Locales Complejos: mancomunidades, agrupaciones, consorcios, comarcas, reas metropolitanas, Trivium, Madrid, 1987.

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determinen, constituyendo una estrategia alternativa para el desarrollo sostenible, econmico, social y cultural en un mbito local - regional dentro de un escenario mundial globalizado. 1.1.4 Ventajas y desventajas del Asociativismo municipal: breves consideraciones al respecto. Como fenmeno complejo que es el asociativismo, inserto adems en realidades cambiantes y con influencias diversas, presenta en su desarrollo no pocas problemticas que van aparejadas a un conjunto de resultados positivos, razn por la cual se impone en su estudio la consideracin separada de unas y otros a fin de determinar si resultan viables como regla. A tales fines se relacionan a continuacin las principales ventajas y puntos dbiles de la estrategia que se reiteran en los estudios del tema.48 De manera breve exponemos las principales ventajas y puntos dbiles de la estrategia que proponemos: Principales ventajas del asociativismo municipal:49 Promueve la cooperacin interna, la comunicacin y los procesos de enseanzaaprendizaje entre gobiernos locales generando cambios sobre la base de pautas y valores (cooperacin, capacidad emprendedora, desarrollo de identidades colectivas, recuperacin del valor trabajo, etctera). Promueve una integracin social y econmica ms equilibrada y planificada del territorio. Constituye el marco idneo para el logro de consensos territoriales en un permanente ejercicio democrtico, ya que propicia no slo la asociacin entre

48

Vid. ITDG, Oficina Regional para Amrica Latina, Per. El asociativismo municipal como innovacin institucional y estrategia para la gobernabilidad democrtica y la planificacin concertada del desarrollo en reas rurales: experiencias en Per, Ecuador y Bolivia, p. 7. 49 Vid. SANTN DEL RO, Leticia: La intermunicipalidad Gestin pblica eficaz y operativa entre Municipios Asociados en Mxico. Taller Zonas metropolitanas y gobiernos locales en sistemas federales. Taller Zonas metropolitanas y gobiernos locales en sistemas federales. COLMEX/INAFED Mxico D.F., 6 y 7 de marzo del 2007.

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gobiernos sino que incluye tambin a organizaciones sociales y econmicas, en general a otros actores sociales. Propicia un mayor aprovechamiento de los recursos de gestin que existen a nivel local, provincial y nacional compensando la debilidad de la gran mayora de los gobiernos locales. A travs de la planificacin micro regional se fomenta el desarrollo de estrategias para el territorio a mediano y largo plazo, superando la coyuntura y obteniendo continuidad ms all de los perodos de gobierno. Principales deficiencias: No se logra una verdadera integracin de las estructuras locales, limitndose generalmente a la consecucin de uno o ms proyectos comunes. Falta de sostenimiento presupuestario de las iniciativas: los aportes de los gobiernos locales suelen resultar insuficientes para sostener las acciones de cooperacin. Por lo que existe una fuerte dependencia de los aportes nacionales, provinciales o internacionales. Por lo general, la participacin queda restringida a la actuacin del poder ejecutivo, existiendo poca difusin y conciencia de pertenencia a una instancia mayor en las comunidades y organizaciones locales. El marco jurdico y la adopcin de una figura legal se presentan como dificultades para la creacin del ente asociativo, dada la escasez de antecedentes jurdicos, tal situacin se agrava, por ejemplo, cuando la microrregin es interprovincial, ya que se encuentran reguladas por legislaciones diversas. Presentan alta vulnerabilidad ante los procesos de crisis y los cambios institucionales del Estado, que representan discontinuidades en cuanto al apoyo tcnico y financiero que reciben de este y la provincia. A pesar de estas razones, es incuestionable la validez del asociativismo municipal en pos de alcanzar el desarrollo local y regional, sobre todo si tenemos en cuenta que en

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las ltimas dcadas se puede constatar un agotamiento de las formas de organizacin vertical y jerrquica en las organizaciones pblicas, motivado por las necesidades, cada vez ms crecientes, de la sociedad, las cuales provocan cuestionamientos sobre la plena efectividad de la divisin poltica administrativa tradicional. Es por ello que los Estados estn compelidos a redefinir los modelos de gestin, as como a realizar acciones en pos del fortalecimiento de su base democrtica a travs de la reconstruccin de la conciencia territorial. Ante tal disyuntiva se abre paso el

asociativismo municipal como una estrategia que permite la coordinacin de capacidades y esfuerzos de varios municipios en pos de sumar sus potencialidades y reducir las amenazas que cada uno de ellos tiene individualmente.

Epgrafe I.2: Lugar del asociativismo dentro del Derecho Municipal: sus relaciones con los principios municipales.
El asociativismo como actividad desarrollada por los municipios no puede entenderse ni separada, ni como contraria a las reglas generales que explican su desarrollo, por ello es pertinente exponer cmo esta prctica es consecuencia y tributa precisamente a un mejor funcionamiento municipal de conformidad con esos principios. En la perspectiva que ofrecemos infra nos guiamos por los cuatro grandes principios que nos ofrece el profesor VILLABELLA50 y cuya aptitud para abarcar la totalidad de aristas que implican el funcionamiento municipal es indiscutible. 1.2.1 Asociativismo municipal y autonoma del municipio. Autonoma, etimolgicamente deriva del griego autos: propios y nmos: ley, que es la posibilidad de darse normas a s mismo. La Real Academia de la Lengua Espaola la define como la: potestad de los municipios, las provincias y regiones para regir sus intereses peculiares mediante normas y rganos de propio gobierno. 51 No obstante la complejidad de este tema en materia municipal le ha hecho ser objeto de mltiples
50

VILLABELLA ARMENGOL, Carlos: Los principios tericos del municipio. Su apreciacin en la municipalidad cubana, publicado en PREZ HERNNDEZ, Lissette y PRIETO VALDS, Martha (compiladoras): Temas de Derecho Constitucional Cubano., Editorial Flix Varela, La Habana, 2004, pp. 158-173. 51 REAL ACADEMIA ESPAOLA: Diccionario de la Lengua Espaola., Vigsima segunda edicin. Consultado en www.buscon.rae.es, en fecha 13 de octubre de 2011.

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interpretaciones, las que han venido evolucionando tambin con el trascurrir de los aos.52 En su evolucin como concepto, la autonoma, ha sido objeto de aportes desde diversas teoras y autores.53 Entre las teoras destacan las del pouvoir municipal, que estima que en cada municipio existe un verdadero poder originario, no delegado y heterogneo en relacin con el poder estatal;54 la formulacin liberal del principio de la selbstverwaltung municipal,55 que conceda derechos fundamentales a los municipios;56 y la concepcin del local selfgovernment, que explica su fundamento por la representatividad\responsabilidad de las autoridades locales frente a sus electores.57 Tericos como M. S. Gianinni58, Stein59 y La Band tambin han aportado importantes matices al debate.60

52

Vid. Captulo VI El Municipio en el Estado. La autonoma municipal. III Significado del problema de la autonoma municipal. En HERNNDEZ, Antonio Mara: Derecho Municipal Parte General. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2003, pp. 286-288. 4 Esta doctrina conceba al municipio como una comunidad asociada para la gestin de sus asuntos domsticos o cuasi privados, la colectividad comunal se presenta frecuentemente como una gran familia llamada a gestionar fraternalmente sus asuntos domsticos. Vid. TORRES ESTRADA, Pedro: La autonoma municipal y su garanta constitucional directa de proteccin., UNAM, Mxico, 2005, p. 18
55

Esta doctrina fue plasmada en la frustrada Constitucin de Frankfurt, en su artculo 184, que conceda derechos fundamentales a los municipios, partiendo de la premisa de que si el ciudadano tena derechos inalienables, estos no deban de negrseles a sus comunidades, tambin a las comunidades les corresponda un derecho pblico subjetivo para la satisfaccin de sus intereses colectivos. Elementos de estos derechos fueron la eleccin popular de sus representantes y de su presidente y la independiente administracin de las competencias comunales, con la inclusin de la polica. Vid. TORRES ESTRADA, Pedro: op. cit., pp. 18,19. 56 dem. 57 Dicha concepcin encuentra fundamentacin tambin en la autonoma sobre la decisin, gestin, organizacin y financiacin de ndole local, pero con subordinacin al parlamento y a los controles del gobierno estatal establecidos y definidos en la ley. TORRES ESTRADA, Pedro: La autonoma municipal y su garanta constitucional directa de proteccin., UNAM, Mxico, 2005, p. 25. 58 Autor italiano, aport a la definicin de autonoma el elemento poltico, al referirse a la potestad propia de tipo poltica que poseen los gobiernos locales, dicha orientacin puede ser divergente a la propia estatal, ya que considera que la potestad de orientacin poltica no se deriva del poder del Estado, sino de la naturaleza mayoritaria de la comunidad. 59 Heinrich Friedrich Karl Reichsfreiherr (1757-1831), poltico y reformador de Prusia, se desempe como ministro de Economa y Finanzas en Berln. Fue protagonista de las reformas al estado prusiano despus del tratado de Tilsit de 1807. Durante las guerras de liberacin anti-napolenicas, fue el director del Zentralverwaltungsdepartement (Departamento de Administracin Central) de los territorios reconquistados en Alemania y Francia. Exponente del principio de la selbstverwaltung municipal.

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En la actualidad documentos y entidades internacionales tratan de prefijar las ideas fundamentales al respecto en busca de crear un concepto general consensuado, entre ellas figuran la Carta Europea de la Autonoma Local61 y la Unin Internacional de Autoridades Locales.62 No obstante esta diversidad de puntos de vista la autonoma se justifica, terica y estructuralmente, como necesidad toda vez que El municipio es la base fsica y existencial de cualquier nacin en tanto unidad mnima desde el punto de vista demogrfico, territorial, social, econmico y poltico de trascendencia para el mundo jurdico-pblico.63 La tendencia seguida por muchos Estados que consiste en

organizar, de forma excesivamente centralizada, toda la administracin, acta en detrimento de una eficaz y eficiente gestin municipal. El municipio conforma el primer nivel del andamiaje democrtico del Estado, y posee estructuralmente el mismo valor que los dems niveles de la organizacin estatal. Tomando en cuenta los diversos mbitos en que se puede desenvolver el funcionamiento municipal se puede hablar de autonoma poltica, autonoma administrativa y autonoma econmica y financiera. Autonoma poltica: Es la potestad de los gobiernos locales elegidos democrticamente para la toma de decisiones en la generacin y coordinacin de polticas pblicas relevantes para el desarrollo municipal. En esta esfera de anlisis se incluye la potestad poltico-administrativa de utilizar otras vas de organizacin que considere pertinente y adecuadas a los requerimientos locales, donde se incluye el asociativismo. Se refiere al
60

Los tericos exponentes de la doctrina germana hacan alusin a la autonoma municipal como el medio propicio contra la burocratizacin en la gestin de los intereses propios de la comunidad vecinal ya que esta posibilitaba a los ciudadanos la participacin inmediata en el mbito donde se desarrolla su vida cotidiana. Vid. TORRES ESTRADA, Pedro: op. cit., p. 18 61 En su artculo 3o., dispone que por autonoma local se entiende el derecho y la capacidad efectivos de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Cfr. TORRES ESTRADA, Pedro: op. cit., pp. 28-29. 62 En su XXXI Congreso Mundial, en la ciudad de Toronto, en junio de 1993, en su artculo 2o. seala que: La autonoma de los gobiernos locales expresa la atribucin de los derechos y deberes de los gobiernos, para regular y manejar los asuntos pblicos bajo su responsabilidad y en funcin del inters local. Este derecho debe ser ejercido por representantes o cuerpos de representantes libres y peridicamente elegidos mediante el sufragio universal; sus mximos directivos deben ser elegidos de modo similar o designados por el cuerpo de representantes. GARCA MORILLO, Joaqun: La configuracin constitucional de la autonoma local. , Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A., Madrid, 1998, p. 2. 63 TORRES ESTRADA, Pedro: op. cit., pp. 28-29.

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derecho que tienen los municipios a elegir directamente a sus autoridades, y en el caso de los municipios que tienen ms de 10 mil habitantes, la atribucin de dictar sus Cartas Orgnicas, conocida tambin como autonoma institucional. As como a juzgar polticamente a las autoridades municipales.64 Autonoma administrativa: Capacidad que tiene el gobierno local para disear e implementar su propia estructura administrativa, ya sea enfocada en la autorregulacin de sus servicios y autodeterminacin de sus intereses, como en la implementacin de una poltica administrativa local. Aqu se incluye la capacidad de la municipalidad para hacer una adecuada planificacin de su territorio, atencin de servicios, gerencia y rectora de acciones destinadas al bienestar comunal, autogestin de los servicios municipales, capacidad de elegir y capacitar sus recursos humanos, capacidad de elaborar una estructura administrativa autnoma, entre otros. Este conjunto de facultades asegura a los municipios la facultad de administrar y disponer de los bienes que integran el patrimonio municipal, nombrar y remover los agentes municipales, realizar obras pblicas y prestar servicios pblicos por s o por intermedio de particulares, regular el procedimiento administrativo y el rgimen de faltas, establecer restricciones, servidumbres y calificar los casos de expropiacin por utilidad pblica con arreglo a las leyes que rigen la materia. Los municipios tienen bajo su responsabilidad el gobierno y administracin de los intereses pblicos locales dirigidos al bien comn.65 Autonoma econmica y financiera: es la posibilidad con la que cuenta el municipio para disponer de recursos financieros para realizar su gestin y cumplir con los servicios y acciones que le son propias. Estos recursos provienen tanto de las trasferencias que se asignan desde el gobierno central, como de los recursos que se generan por sus propios medios, tributos, e incluso otros que se generan por medios especficos como el endeudamiento, donaciones, fondos del sector privado, entre otros medios especficos

64

Vid. GRAGLIA, Emilio: Anlisis jurdico y poltico de la regionalizacin, publicado en GRAGLIA, Emilio y RIORDA, Mario (coordinadores): Desarrollo, municipalismo y regionalizacin: un tringulo virtuoso. El caso Crdoba., Serie PROFIM Volumen 4, EDUCC - Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, 2006, p. 26. Consultado en www.odam-ca.org, en fecha 24 de octubre de 2011.
65

Vid. GRAGLIA, Emilio: op. ult. cit., pp. 26-27.

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como el endeudamiento, donaciones, fondos del sector privado,66 entre otros. En la actualidad la fuente principal que genera dicha autonoma financiera son los tributos, dgase impuestos, tasas y contribuciones. Parte de ello se recauda en forma directa y parte se recauda para la provincia, que luego coparticipa con los municipios. Los porcentajes y tcnicas de coparticipacin varan en cada provincia. 67 En funcin de la amplitud de facultades que se le confieran a los municipios cuando abordamos el tema de la autonoma municipal, debemos diferenciar dos grados de autonoma: una absoluta y otra relativa. Estamos en presencia de la primera, cuando el municipio tiene la posibilidad de crear su propia ley fundamental o Carta orgnica, como tambin se le denomina, este es el caso de la autonoma institucional. Los municipios con autonoma relativa no tienen esta facultad, solo poseen autonoma poltica entendida como la posibilidad de darse organizacin y gobierno, autonoma administrativa referida a la prestacin de servicios pblicos y dems actos administrativos, y autonoma financiera consistente en la libre creacin, recaudacin e inversin de las rentas. Una autonoma absoluta o relativa no implican ni necesariamente mayor o menor

aptitud, respectivamente, para el desempeo de las funciones municipales como ha quedado demostrado con la transferencia de funciones hacia los gobiernos locales por medio de la descentralizacin que lo que ha trado consigo es el debilitamiento institucional de las administraciones municipales al ir ms all de sus posibilidades

66 67

dem. La municipalidad debe contar con capacidades para la planificacin y ejecucin de los recursos financieros. Lo cual incluye la potestad con la que cuenta (o no) la municipalidad para realizar inversiones, generar gasto pblico en beneficio de lo local, entre otros aspectos. En este sentido, algunos de los ejes principales a tratar son: la inversin social, libre gestin de sus competencias, inversin especial en proyectos de vivienda, medio ambiente, educacin y salud. Los municipios son responsables de crear, determinar y percibir los recursos econmicos financieros; confeccionar presupuestos, realizar la inversin de recursos y el control de los mismos; as como de publicar peridicamente el estado de sus ingresos y gastos. As, pueden crear, determinar y percibir impuestos municipales establecidos en la jurisdiccin respectiva (que respeten los principios constitucionales de la tributacin y la armonizacin con el rgimen impositivo a nivel provincial y nacional), precios pblicos municipales, tasas, derechos, patentes, contribuciones por mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposicin, administracin o explotacin de su patrimonio. Vid. PAOLETTA, Enzo Salvador: Autonoma Municipal: El problema econmico, p. 2. Consultado en www.uca.edu.ar, en fecha octubre de 2011.

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reales, pues por un lado se le da preeminencia a lo local y por el otro se debilita, debido a la carencia de capacidades reales para enfrentar el cmulo de funciones otorgadas 68. El contexto de la crisis actual demanda del municipio la bsqueda de alternativas ms viables para un ejercicio ms eficiente de sus facultades. La administracin municipal difcilmente puede concebir un plan estratgico con el fin de garantizar mejores condiciones de vida a la poblacin por s sola, para ello necesita del apoyo de todos los sectores integrantes de la comunidad y de otros entes municipales. Como resultado de lo antes expuesto podemos sostener que la autonoma debe ser entendida como el conjunto de facultades, ms o menos amplias, reconocidas al municipio en pos de dar solucin y gestionar por s, los asuntos de naturaleza que afectan o interesan al municipio en dependencia de la amplitud de las facultades que les haya conferido la ley. Siendo as que la autonoma obliga a un ejercicio responsable que puede conllevar a los municipios asociarse para gestionar ms eficientemente, a la vez que ella misma constituye el fundamento que hace posible el asociarse. 1.2.2 Asociativismo municipal y el principio de relacin articulacin. El principio de relacin articulacin explica la existencia de un flujo centrpeto que contrarresta el movimiento centrfugo que genera la autonoma municipal. Nos referimos con ello a la vinculacin necesaria que debe existir entre el municipio y el resto del entramado para su integracin como parte del conjunto territorial de un Estado, lo que indica que no debe ser contemplado de forma aislada, sin interconexin con el resto del entorno.69 Este principio posibilita, en consecuencia, el funcionamiento coordinado del aparato institucional, as como la prevalencia de los intereses generales por encima de los locales.70

68

A pesar de las luchas por alcanzar la reivindicacin de las autonomas municipales (institucional, poltica, administrativa, econmica y financiera), an existen municipios que no son autnomos, mientras que otros lo son en el orden legal pero no realmente.
69 70

VILLABELLA ARMENGOL, Carlos:

op. cit., p. 160.

dem.

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La gestin municipal hace posible la existencia de centros de decisin poltica cercanos a los ciudadanos que complementan la administracin provincial y nacional. Tales centros de decisin constituyen un impulso para la reafirmacin del sentimiento de patria, adems de ser la base de la voluntad poltica popular que se forma desde abajo hacia arriba. La formacin de entes asociativos municipales no rompe con esta lgica de articulacin pues el modelo de gestin que ellas representan se caracteriza por la coordinacin intergubernamental, pues aunque de hecho muchas constituyen una instancia de interrelacin previa al nivel provincial nunca se convierten en otra entidad de la divisin poltico - administrativa. Las formas asociativas debern desarrollar su gestin en

estrecha relacin con los gobiernos de cada provincia y de la nacin. No se puede pensar en municipios asociados para gestionar a espaldas de los gobiernos centrales. Tampoco se puede pensar en gobiernos centrales desentendidos de este proceso en marcha.71 De hecho el xito del desarrollo de su gestin es tambin fuente de

legitimacin para todo el aparato estatal en su conjunto. Para que sea viable la asociacin entre municipios, sern indispensables decisiones y acciones entre estos y las provincias. Los gobiernos locales debern asociarse con el fin de gestionar los territorios que integran, en coordinacin con los gobiernos provinciales y nacionales, y a su vez los gobiernos de nivel superior debern favorecer la creacin de asociaciones intermunicipales, reconocerles personalidad jurdica, competencias materiales y territoriales, transfirindoles recursos al efecto.72 El asociativismo ayuda al Estado en el cumplimiento de sus funciones y posibilita una mejor calidad en el desarrollo de las tareas a nivel local, a la vez que requiere, de los niveles intermedios y nacional de este, de atribuciones de facultades y recursos bsicos para el emprendimiento de su gestin, con lo que los mecanismos asociativos vienen a vertebrarse necesariamente dentro de la lgica de la relacin-articulacin.

71

Vid. GRAGLIA, Emilio: Polticas municipales para el desarrollo local y regional. Publicado en GRAGLIA, Emilio (coordinador): Polticas municipales para el desarrollo local y regional II., Serie PROFIM Volumen 8, EDUCC Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, 2008, p. 28. 72 dem., p. 29.

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1.2.3 Asociativismo municipal y el principio de democracia. El municipio es un ente de connotacin poltica que propicia una cercana entre gobernantes y gobernados que lo convierten, potencialmente, en la expresin de la democracia73 por antonomasia74, ya que es el espacio donde mayor participacin puede tener el ciudadano a travs de diversos mecanismos de participacin como el sufragio, la revocacin de mandato, entre otros. La democracia municipal debe realizarse por medio de la participacin directa de los ciudadanos en el ejercicio del poder dentro de su entorno local, a partir de los diversos mecanismos existentes, propiciando que los municipios sean verdaderos entes representativos del territorio y la comunidad; lo que permite la vertebracin del verdadero significado gramatical de la palabra; pues no hay democracia realmente sin democracia municipal, solo es en el mbito municipal que se desarrolla la vida democrtica de un pas75 Las diferentes modalidades del asociativismo, que hemos analizado en el epgrafe anterior, deben propiciar el desarrollo en toda su magnitud de una verdadera democracia municipal, o lo que es lo mismo, de una participacin real del ciudadano en el marco municipal; tal es as que las mancomunidades a criterio de tericos se nutre y a la vez fortalece la gobernabilidad democrtica, al establecer, a travs de la participacin, mecanismos para: a) alimentar, dar seguimiento y controlar el cumplimiento de los compromisos y aspiraciones de quienes la conforman, y b) para generar voluntad para enfrentar materias postergadas y de complejo tratamiento como
73

La concepcin actual de democracia es resultado de la adulteracin del trmino que se atribuye a TOCQUEVILLE en su obra De la democracia en Amrica, que ha terminado por confundir dos ideales nacidos de antecedentes y finalidades contrarios tales como la idea de la representacin, propia del ideal iuspublicstico liberal burgus de origen germano anglosajn propugnado por MONTESQUIEU, y la idea de democracia directa y mandato, derivados del pensamiento romanista sintetizado por Rousseau, de forma que, como sostuviera el profesor BULT, se han producido tantas vacuidades y falsedades que el trmino ha sido desnaturalizado, prostituido y falseado de tal modo que nada tiene que ver con su significado verdadero. Por supuesto, la representacin pura, liberal burguesa, original, sigue siendo contraria a la democracia, y la mezcla de los conceptos no altera la esencia del problema: se califica de blanco lo que es negro, pero eso no cambia el verdadero color de las cosas. FERNNDEZ BULT, J.: Democracia y repblica. Vacuidades y falsificaciones, Temas No. 36, enero-marzo 2004, publicado en www.temas.cult.cu y consultado en fecha 20 de noviembre de 2010. 74 VILLABELLA ARMENGOL, Carlos: Tesis doctoral: "El municipio cubano actual. Su modelo estatal." / Carlos Villabella Armengol. Camagey: Ed. Universidad de Camagey. Facultad de Derecho, 1998.p.3 75 TOCQUEVILLE, Alexis: La democracia en Amrica, vol. I, Ed. Universidad Autnoma de Centroamrica, Costa Rica, 1986, p.153; citado por VILLABELLA ARMENGOL, Carlos: op.cit.,p.161

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la generacin de empleo, mejora en los ingresos y dinamismo de las redes y mercados locales, que la relacionan directamente con los mecanismos de participacin popular.76 No obstante la democracia municipal, aunque generalmente es ms amplia que la democracia en los niveles centrales de gobierno, adolece del mal de la representacin poltica, que restringe, muchas veces, la participacin popular a la eleccin de las autoridades. Esto sin dudas presenta un panorama muy poco desarrollado de las potencialidades democrticas para las asociaciones resultantes de los municipios insertos en esta limitada dinmica participativa. Para que el asociativismo pueda considerarse como una estrategia democrtica es necesario que se implementen mecanismos de participacin al interior de las formas asociativas,77 en consecuencia, para considerar que el principio de democracia

municipal se refleja en las diversas tipologas de asociativismo habra que partir de analizar si existe eleccin democrtica de la estructura que dirige los entes asociativos;78 si las decisiones que se toman son consultadas a los ciudadanos implicados79 y si se rinde cuenta de la gestin desarrollada,80 garantizando a la
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COLECTIVO DE AUTORES: Las mancomunidades municipales y las estrategias para la revalorizacin de los territorios rurales pobres y marginados en Amrica Latina., p.8. Publicado en Intercambios Ao 8 Nmero 95, Febrero 2009. Consultado en www.rimisp.org, en fecha 14 de octubre de 2011. 77 Art. 14 (Participacin y control social en la mancomunidad): En toda Mancomunidad el ejercicio de los derechos y deberes de las Organizaciones Territoriales de Base representadas por sus Comits de Vigilancia se ejercen en las etapas de constitucin, planificacin, funcionamiento y disolucin de la Mancomunidad. I. En la constitucin de la Mancomunidad la participacin y control social se ejercer por todas las organizaciones sociales coordinadas por los Comits de Vigilancia de los municipios miembros de la Mancomunidad. II. Para la planificacin, funcionamiento y disolucin de las Mancomunidades, las organizaciones territoriales de base articuladas por sus Comits de vigilancia y en coordinacin con las Asociaciones Comunitarias y las Organizaciones funcionales existentes, mediante sus usos y costumbres establecern un mecanismo de participacin y control social que permita el ejercicio de sus derechos y obligaciones en torno a la mancomunidad. III. Cada mecanismo de participacin y control social de la Mancomunidad responder a un reglamento especfico de funcionamiento que ser aprobado por la instancia de participacin y control social de la Mancomunidad. Vid. Decreto Supremo No. 26142, Bolivia, 2001. Consultado en www.legislacionmunicipal.fam.bo, en fecha 18 de octubre de 2011. 78 Cfr. Estatuto Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia, Art. 17. Consultado en www.fam.bo, en fecha 18 de octubre de 2011(quiero ver que dice el artculo, pnganlo). 79 Sobre la consulta a los ciudadanos, el Art. 5.6 dispone: La Diputacin o diputaciones provinciales interesadas emitirn informe sobre los estatutos dentro del mismo plazo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin emitirse el informe, podr entenderse cumplido el referido trmite. .7 Finalizada la informacin pblica, y antes de la aprobacin definitiva, se remitirn los estatutos y certificacin de la tramitacin efectuada a la Diputacin General, la cual podr formular observaciones sobre su adecuacin a la legalidad, as como sugerencias e informacin sobre la acomodacin del proyecto a las directrices de poltica territorial y los programas y planes en curso. Dicho informe deber emitirse en el plazo de un mes, transcurrido el cual podr entenderse cumplido dicho trmite.

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poblacin el acceso a la informacin necesaria para evaluar el trabajo del ente asociativo81. Estas prcticas encuentran poco desarrollo en la vigente legislacin de la materia. El asociativismo se nos muestra como un mecanismo que puede propiciar de manera directa la participacin del ciudadano en la toma de decisiones que le incumben a l y a su comunidad; y es partir de la gestin municipal, que fomenta la implementacin de los entes asociativos, buscando solucin a los problemas comunales y permite por ende un acercamiento, un estrecho vnculo entre la poblacin, el problema y su solucin, convirtiendo al ciudadano en un sujeto de control directo; siendo esta la esencia de la democracia municipal: permitir en un estrecho marco llevar el gobierno y la toma de decisiones y el control del poder al sujeto desde el municipio que constituye la base; lo

.8 A la vista de todo lo actuado, la comisin designada por la asamblea elevar informe sobre el resultado del trmite de informacin pblica y propuesta de acuerdo de aprobacin definitiva de los estatutos a los ayuntamientos interesados. .9 Los plenos de los ayuntamientos interesados aprobarn definitivamente los estatutos con el voto favorable de la mayora del nmero legal de sus miembros. Asimismo, designaran sus representantes en los rganos de gobierno de la mancomunidad, con arreglo a lo previsto en los estatutos citados. .10 Una vez recados los acuerdos de los ayuntamientos, se remitir a la Diputacin General certificacin acreditativa de los mismos. Por dicho departamento correspondiente se dispondr la publicacin de los estatutos aprobados en el "Boletn Oficial de Aragn". Art. 6.-1. Dentro del mes siguiente a la publicacin de los estatutos en el "Boletn Oficial de Aragn", la Alcalda del municipio capitalidad de la mancomunidad convocar a todos los representantes de los ayuntamientos mancomunados al objeto de constituir los rganos rectores e iniciar el funcionamiento de la misma.(Nada de esto implica participacin popular, en qu interviene la gente?) Vid. Ley No. 6/1987 sobre Mancomunidades de Municipios en Aragn. Consultado en www.benasque.aragob.es, este sitio no me abre Qu pasa con la direccin? en fecha 11 de octubre de 2011. 80 Art. 190: Los presidentes regionales que conforman una o varias mancomunidades regionales estn obligados a rendir cuenta anualmente a sus respectivos consejos regionales y consejos de coordinacin regional, sobre todo lo relacionado con los proyectos, recursos utilizados y recursos comprometidos en la mancomunidad regional o mancomunidades regionales que integran. La rendicin de cuentas se efecta en audiencia pblica durante los primeros quince das del mes de enero de cada ao. Vid. Ley No. 29768, Ley de Mancomunidad Regional, Per, 2011. Consultado en www.inicamblog.wordpress.com, en fecha 16 de octubre de 2011. (Esto es mnimamente pblico, pero dense cuenta de que es insuficientemente democrtico, y di no les gusta la gestin a los que va a ala audiencia qu hacen?) Art. 6 Los alcaldes que conforman mancomunidades, rinden cuentas, anualmente, de los proyectos y recursos utilizados por la mancomunidad a la que pertenece la municipalidad que representan, y dan cuenta de los mismos al Consejo de Coordinacin Local. Vid. Ley peruana No.29029, Ley de la Mancomunidad Municipal. Publicado en Revista Normas Legales ao XXIV, No.9849. Consultado en www.wlperuano.com.pe, en fecha 20 de octubre de 2011. 81 Art. 6: Las municipalidades provinciales y distritales que conforman mancomunidades publican en su portal electrnico o en los medios que se hayan acordado los alcances de esta, su estatuto y los detalles de su ejecucin. Vid. Ley peruana No.29029, Ley de la Mancomunidad Municipal. Publicado en Revista Normas Legales ao XXIV, No.9849. Consultado en www.wlperuano.com.pe, en fecha 20 de octubre de 2011.

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que es a nuestro juicio una de las principales ventajas que conlleva la implementacin de las formas asociativas. Al analizar los entes asociativos supra nos percatamos de su influencia positiva para los niveles centrales de gobierno. El asociativismo inserto en un marco municipal democrtico, que no representativo como el dominante en la actualidad, puede ser igualmente positivo para la vida democrtica local y regional al fortalecer la dinmica participativa de estas instancias y desarrollarla en su propia gestin, pero para ello ha de contar con mecanismos que viabilicen la participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones.82

1.2.4 Asociativismo municipal y el principio de heterogeneidad: Este principio expresa en esencia la existencia en cualquier contexto nacional de un mapa municipal conformado por entes de varios tamaos, caractersticas e importancia, lo que provoca un cuadro desigual y diverso, en correspondencia con la evidencia de que el territorio municipal es un mbito no igual, sede de colectividades no homogneas; ni por su historia, ni por su envergadura, ni por el modo de asentamiento, ni por su arraigo.83 Esa heterogeneidad, como bien seala VILLABELLA ARMENGOL, se concreta en cuatro notas con consecuencias para las relaciones jurdico-pblicas: Asimetra (por haber un mapa municipal de diferentes dimensiones); Diversidad (en tanto la organizacin institucional no tiene que ser idntica para todas las unidades); Pluralismo Jurdico (al distinguirse que junto al rgimen jurdico general pueden cohabitar tratamientos

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La participacin en tanto procura la intervencin popular en las decisiones pblico-polticas se debe desarrollar, en pos de ser plena, a lo largo de todo el proceso que las mismas recorren. Esta idea de la participacin como proceso la podemos encontrar en varios trabajos de autores comprometidos con el pensamiento de izquierda actual. V. gr. EL TROUDI, H.; HARNECKER, M.; BONILLA, L.: Herramientas para la participacin, consultado en www.rebelion.org., en fecha 15 de octubre de 2010. 83 PAREJO ALFONSO, Luciano, VANDELLI Luciano, MORELL OCAA, Luis:Tratado de Derecho Municipal. V.I. Ed. Civitas, Madrid, 1988. p.314.

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especiales o diferenciados para determinadas Municipios); Multiplicidad (en relacin a que el rango competencial de los diferentes entes municipales puede ser diferente). 84 Fundamentalmente el principio de heterogeneidad se ve ligado a la diversa configuracin de los elementos que conforman el municipio: el territorio 85, la poblacin86, y la organizacin87.88 Estos elementos que conforman el principio analizado nos hablan de lo dinmico y cambiante que pude ser una municipalidad u otra; por lo que en trminos de asociativismo estaramos hablando de que para el inicio de actividades asociativas es necesario el respeto e individualizacin de las municipalidades, respetando la heterogeneidad de cada una; y a partir de esta trabajar en pos de asociarse. A partir de lo analizado sobre este principio, debemos esgrimir el criterio de que se debe apostar por el diseo de tipologas que sean acordes con la similitud de caractersticas que poseen los municipios; y acorde a esto construir un marco jurdico que respete esa similitud.

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VILLABELLA ARMENGOL, Carlos: Los principios tericos del municipio. Su apreciacin en la municipalidad cubana, publicado en PREZ HERNNDEZ, Lissette y PRIETO VALDS, Martha (compiladoras): Temas de Derecho Constitucional Cubano., Editorial Flix Varela, La Habana, 2004,Temas de Derecho Constitucional Cubano, Editorial Flix Varela, La Habana, 2002, p.162. 85 El territorio es considerado como el supuesto objetivo para la existencia del Municipio, su soporte fsico; es la demarcacin geogrfica valorizada por asentarse en ella un conglomerado humano; un rea de geografa que alberga un sistema de relaciones sociales; el mbito espacial de una comunidad. Es partir del territorio que se establece una conexin entre la colectividad y el espacio; a partir del cual se dota a los habitantes de determinada regin de un sentido de pertenencia. Tiene como principal funcin ser el marco objetivo donde se articula el ejercicio del poder pblico; es el espacio donde los rganos de poder despliegan sus potestades. 33 La poblacin: La poblacin, constituye el elemento subjetivo del Municipio; fundamento imprescindible del este. Constituye un conglomerado humano entrelazado por nexos sociolgicos, culturales, histricos y ecolgicos, que se conectan en referencia a un entorno territorial determinado La poblacin municipal va estar compuesta por la totalidad de seres humanos que conviven en el territorio de una determinada localidad. 34 La organizacin: Es imposible concebirse el Municipio sin este elemento; pues los elementos vistos anteriormente , o sea ese conglomerado humano ,con signos de perpetuidad, arraigo; que se asienta en un determinado territorio que posee esencialidad, suficiencia; slo podr tener trascendencia en el trfico jurdico cuando posee un rgano o conjunto de ese que lo representan, que encarna sus inters; pues a decir de VILLABELLA, sin este elemento el municipio slo "sera una masa amorfa, una muchedumbre cambiante de individuos, una aglomeracin de vecinos ms o menos afines." La organizacin se refiere al conjunto de rganos que dotados de medios personales y materiales; y adems de personalidad representan a la poblacin asentada territorialmente y gestionan sus intereses. 86 Cfr. VILLABELLA ARMENGOL, Carlos: op. cit., p. 193,194 y 195.

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Las municipalidades que pretendan asociarse, si presentan caractersticas dismiles, podrn tener resultados fructferos puesto que al tener diferentes recursos, economa, poblacin, diferentes servicios y diferente capital humano amplan la gama de actividades en que pueden asociarse a fin de complementarse. No es con el fenmeno asociativista que pierden los municipios su esencia sino que se consolidan como tal cuando se asocian para perfeccionar sus individualidades. Este es un principio de suprema importancia a la hora de asociarse puesto que va a permitir la conformacin de entes asociativos diversos basados en sus caractersticas y por ende en sus necesidades. Los entes asociativos al conformarse, de conformidad con la decisin autnoma de los municipios que lo van a integrar y para los fines que estos determinen, vienen a suplir algunas de las carencias dejadas por el tratamiento unitario de los municipios.