La financiacin de las inversiones en infraestructura de obra pblica1.

Fecha de recepcin: 30 de Octubre de 2011 Fecha de aceptacin: 18 de Noviembre de 2011

Autor: Rodrigo Cea Rodrguez, Doctorando departamento de Economa Aplicada III, Master en Administracin Pblica y Master Oficial en Ordenacin y Gestin del Desarrollo territorial y Local, Universidad de Sevilla. Administrador Pblico, Universidad de Chile. http://www.cofio.es/seite.htm / rodrigo.cea@cofio.com Palabras claves: Inversin, infraestructura, obras pblicas, poltica fiscal, desarrollo. Keywords: Investment, infrastructure, public works, fiscal policy, development. Resmen: Si bien es cierto que las inversiones en infraestructura de obra pblica provocan cambios territoriales y nuevos modelos de desarrollo que repercuten en la economa, concretamente en el producto interno bruto de un pas, no existen muchos estudios empricos para pases en desarrollo que demuestren cual es la correlacin directa entre inversin de obra pblica y crecimiento econmico. Concretamente la infraestructura vial podra ser considerada como un insumo tecnolgico (mejora la productividad de las empresas) toda vez que un aumento de obras viales permite el desarrollo de economas de escala, reduccin de costos de operacin por menor consumo de recursos, disminucin de los tiempos de viaje y de los accidentes de trnsito. Entonces si las inversiones de obra pblica tienen alto impacto en la dinamizacin de las economas por qu los pases no elevan sus gastos fiscales ms all de lo permitido para promover dichas infraestructuras? Una primera respuesta sera que los elevados gastos fiscales provocan dficit y deudas pblicas que afectan a largo plazo las economas internas y la
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Forma parte de la Tesis "Inversin en infraestructura de obra pblica en Chile, 1990-2010". Proyectos Bicentenarios. Sevilla, Espaa. 2010. http://www.cofio.es/Inversion Publica en Chile (1990-2010).pdf

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posibilidad de desarrollar otras polticas sociales. Otra posible respuesta es que los aumentos muy por encima de lo necesario afectan negativamente a los territorios y provocan en consecuencia externalidades pblicas negativas en lugar del esperado aumento de la competitividad del territorio. Entonces se hace necesaria otras alternativas de financiamiento para llevar a cabo las inversiones en obras pblicas, siendo ests los contratos de colaboracin pblico privados, concesiones, prstamos internacionales, estrategias mixtas. Abstract: While it is true that investments in public works infrastructure and territorial changes cause new development models that have an impact on the economy, particularly in the GDP of a country, there are few empirical studies for developing countries that demonstrate what the direct correlation between investment in public works and economic growth. Specifically, the road infrastructure could be considered as a technological input (improving the productivity of companies) whenever an increase in road works allows the development of economies of scale, reduced operating costs through lower consumption of resources, reduction of time travel and traffic accidents. So if public works investments have high impact in boosting the economies of countries why not raise fiscal spending beyond what is allowed to promote such infrastructure? One answer would be that the high costs cause fiscal deficits and public debts that affect long-term national economies and the possibility of developing other social policies. Another possible answer is that increases well above what is necessary to adversely affect the territories and thus cause negative public externalities instead of the expected increase in the competitiveness of the territory. It then becomes necessary financing alternatives to carry out investments in public works contracts are to be publicprivate partnerships, concessions, international loans, mixed strategy.

Introduccin. Los Estados, para garantizar en parte las condiciones necesarias que impulsaran el crecimiento econmico sostenido de sus pases, debieran de mantener unos niveles mnimos de inversin en infraestructura de obras pblicas en sus territorios, as como una adecuada regulacin en el sistema de mercado. Debido a que el <<sistema de mercado es como cualquier otra construccin humana, una idea intrnsecamente defectuosa>> (SOROS, 1998), debe ser regulada. Dicha situacin defectuosa queda reflejada en momentos en que los mercados no son eficientes en el sentido de Pareto, de acuerdo con STIGLITZ (2000), provocando los denominados fallos de mercado, fuente argumental
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para que el rol del Estado sea ms preponderante, ya sea interviniendo o regulando la economa. Si bien es cierto que promover las condiciones para el crecimiento econmico en los pases es una condicin necesaria para su desarrollo, no lo es suficiente dado que en lo que respecta a la visin econmica y recursos ambientales se parte de la base que estn estrechamente vinculadas y por tanto dependientes. Es as como de acuerdo con GONZLEZ, VIAS, CEPAL, NAREDO, (citado por CARAVACA, 2005 p.15) los recursos naturales son econmicamente necesarios en la medida en que proveen de inputs a los procesos productivos, su explotacin no puede realizarse a un ritmo tal que no permita su regeneracin; de igual modo, es importante tener en cuenta que el ritmo de emisin de residuos y desechos, ligado as mismo al funcionamiento econmico, no puede superar la capacidad de los ecosistemas para absorberlos y procesarlos. Bajo esta visin, una adecuada regla de poltica fiscal en Chile debiera de estar acompaada de una poltica fiscal de gastos equitativa para financiar el actuar del sector pblico de manera sustentable y acorde con el medio ambiente, que busque la cohesin territorial y que permita ser evaluada para comprobar su rendimiento en el tiempo, en este sentido <<la evaluacin de una poltica de cohesin debe plantearse dos cuestiones. En primer lugar, se debe analizar hasta qu punto estas actuaciones son efectivas, es decir, hasta qu punto promueven la convergencia entre regiones. En segundo lugar, se debe evaluar tambin la eficiencia de esta poltica, es decir, el coste (en trminos de prdida de produccin nacional, y/o en las regiones ricas) de una mayor asignacin de recursos hacia las regiones pobres>> (SOL, 2008). LA POLTICA FISCAL Y LOS MODELOS DE FINANCIACIN DE LAS INFRAESTRUCTURAS < Seor Presidente: gaste, gaste, gaste >>, John Maynard Keynes 2 El impulso de la poltica fiscal Uno de los objetivos macroeconmicos de la poltica fiscal es la de controlar la demanda agregada pero al mismo tiempo mantener saldos presupuestarios equilibrados, es decir, presupuestos pblicos nivelados.
Mensaje que envi al presidente de los Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt, para enfrentar la gran depresin de los aos 30.
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La teora Keynesiana supone no seguir los patrones tradicionales de la teora fiscal ortodoxa basada en el equilibrio presupuestario del sector pblico, que sealaba que los gastos pblicos deban de estar dirigidos principalmente a defensa, educacin y justicia, mientras que los ingresos deban limitarse a la financiacin de dichos gastos, sino que el equilibrio presupuestario debiera de responder a las condiciones cclicas de la economa. Es decir, en perodos recesivos se debiera de incurrir en dficit pblico que sera financiado por medio de la deuda pblica que, a su vez se amortizar por el supervit fiscal en momentos de auge econmico. La teora keynesiana defiende un elevado grado de intervencin pblica en la economa en perodos recesivos, considerando la poltica fiscal como un instrumento fundamental para la consecucin del pleno empleo. El desempleo podra ser controlado mediante la expansin del gasto pblico, justificndose as el dficit pblico3. En tiempos de crisis el comportamiento del dficit pblico tiende a no seguir las reglas de estabilidad que persigue cuentas pblicas saneadas; por el contrario el dficit supera la media y el control previsto, para hacer frente a las crecientes demandas de servicios sociales en los pases afectados. Por su parte los aumentos del dficit pblico en estos perodos recesivos tambin responden a la disposicin de las autoridades de aumentar el gasto pblico dirigido a inversiones de infraestructuras de obras pblicas como mecanismo para mantener niveles aceptables de desempleo. La reciente crisis econmica mundial no es indiferente a lo dicho anteriormente. Por el contrario, nunca se haban visto en la historia econmica tan elevados desembolsos pblicos como los realizados por el Gobierno de los Estados Unidos y los pases de la Unin Europea en su conjunto para estimular la demanda4.

De acuerdo al Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) del ao 1997 definido por la Unin Europea se exige a los miembros actuales y potenciales de la eurozona que mantengan su dficit presupuestario por debajo del 3% de su PIB. En Amrica Latina existen reglas macro fiscales que apuntan en la misma direccin como lo son: Para los Miembros de la Comunidad Andina (CAN) en el ao 1998 se estableca no tener dficit superior al 3% del PIB; para el Mercado Comn Centro Americano en el ao 1993 se estableci de manera gradual la restriccin de dficit no superiores al 2,5% del PIB y para el Mercado Comn del Sur (MERCOCUR) en el ao 2000 dficit inferior al 3% del PIB por ao. Hasta el primer trimestre de 2009 en los Estados Unidos se ha alcanzado un gasto pblico de ms de 10 billones de dlares para salvar a sus bancos y la Comisin Europea ha aprobado medidas por un valor total de unos 3 billones de euros para estabilizar el sistema financiero, de acuerdo a Agencia econmica Bloomberg y Boletn econmico de ICE n 2957 del 16 al 31 de enero de 2009. Por otra parte se estima que el dficit estructural (corregido por factores cclicos) para la Unin Europea alcance el 4,5% y de 4% para la zona euro en 2009 y de un 5,5 y 4,75 respectivamente para el ao 2010, (EUROPEAN COMMISSION, 2009). Y para EEUU se alcance el 13,5% del su PIB.
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Respecto a Amrica Latina podra decir que ha estado mejor preparada para hacer frente a la crisis, en trminos macroeconmicos, en comparacin a perodos anteriores similares, pero en ningn caso el impacto de esta en la regin ha sido menor. En relacin a los ingresos fiscales de esta regin, se ha de considerar algunos riesgos tal como lo seala la CAIXA (2009): en primer lugar <<el de una mayor contraccin global, lo que afectara an ms al precio de las materias primas e inducira, por lo tanto, mayores prdidas en los trminos de intercambio>>. Dada la elevada dependencia del PIB de estos pases de las exportaciones de materias primas supondra dficit exteriores altos viendo encarecido su acceso a la financiacin internacional como resultante de las nuevas calificaciones de las agencias de ratings. En segundo lugar, si nos centramos en un escenario de contraccin global an ms fuerte, de acuerdo con lo indicado por la CAIXA (2009) <<el margen de la poltica fiscal para estimular la demanda interna sera muy limitado>> dado que se necesitaran niveles ingentes de recursos pblicos de los que la regin no dispone. Si agregamos como antecedente que las economas latinoamericanas han liberalizado prcticamente todos sus mercados desde los aos 1990 a la fecha, entonces la poltica fiscal podra <<ser mucho menos eficaz en una economa abierta, segn el grado de movilidad de los capitales y el rgimen cambiario, porque el estmulo fiscal puede simplemente diluirse , SCOTT (2008, 185) >>, y esto tambin sera apoyado en la medida que la demanda interna proceda principalmente de bienes y servicios importados. Al momento de implementar una poltica fiscal hay que tener en cuenta ciertos factores que guardan relacin con los mercados, la poltica monetaria, la apertura comercial, la innovacin financiera, que determinan si una poltica fiscal expansiva tiene un cierto impacto cclicamente. Segn SCOTT (2008) estos factores se clasificaran de acuerdo a lo expresado en el siguiente cuadro:

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Cuadro N Factores a tener en cuenta en el impacto de la poltica fiscal 1: La magnitud de Es posible que las rigideces de los mercados de bienes y de mano las rigideces de de obra hayan disminuido con el correr del tiempo, gracias a las los mercados reformas macroeconmicas y que se haya expandido el acceso al crdito, reduciendo los multiplicadores fiscales. El marco de Es razonable prever que la poltica fiscal tendr un impacto ms poltica monetaria fuerte si la poltica monetaria es acomodaticia y, por ende, mitiga el desplazamiento de la inversin privada. La globalizacin y Cuando se intensifica la integracin entre economas - es decir, la apertura cuando un porcentaje creciente de la demanda interna se vuelca a bienes importados - , la poltica fiscal discrecional pierde eficacia. La innovacin Es posible que la desregulacin de los mercados financieros y la financiera expansin del acceso a capitales internacionales hayan eliminado algunas de las limitaciones al crdito con las que se topaban los hogares y empresas, lo cual implica que el consumo y la inversin no se ven tan restringidos por el ingreso corriente y son menos sensibles a las medidas fiscales discrecionales, Sin embargo, la integracin financiera transfronteriza tambin puede reducir tanto la sensibilidad de las tasas de inters al endeudamiento pblico como el desplazamiento de la inversin privada.
Fuente: Adaptacin de SCOTT A. (2008, 188).

Respecto a los impactos de los ajustes de la poltica fiscal en Amrica Latina, podemos apreciar el grfico N1 sobre ajuste fiscal e inversin pblica, y percatarnos que dichos ajustes conllevan la disminucin de las inversiones en obra pblica, aunque no necesariamente en la misma cuanta, pero s en tendencia: si baja la primera, la segunda tiende a disminuir; esto quiere decir que en la medida que exista restriccin presupuestaria la partida de inversin tiende a bajar. Del mismo modo cuando hay una poltica de expansin presupuestaria las inversiones son las partidas que aumentan principalmente.

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Grfico N 1: Latin America: Fiscal Adjustment and Public Investment.

Fuente: SERVEN, L. (2007, 197). 1.- Por Amrica Latina nos referimos a los pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico y Per.

En el caso de los pases europeos la evidencia sugiere que el cumplimiento de los objetivos de dficit de Maastricht aceler la cada de la inversin pblica en los pases de la Unin Europea como queda reflejado en el siguiente grfico.

Grfico N 2: European Union, primary deficit and public investment.

Fuente: SERVEN, L. (2007, 199).

Se aprecia que a partir del ao 1992, tras la firma del tratado Maastricht, las inversiones de obra pblica en general en la Unin Europea disminuyeron en tendencia en respuesta a lograr los ajustes que impone el Tratado que es mantener los niveles de dficit pblico por debajo del 3% y la deuda pblica por debajo del 60% del producto interior bruto. No obstante la cada o frenada de la
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inversin, estos pases ya posean elevados niveles de dotacin en infraestructuras, o dicho de otro modo, estos pases no tenan dficit apreciables en infraestructuras pblicas.

Partida presupuestaria del Estado Para invertir en obras pblicas es necesario disponer de recursos presupuestarios y la forma de obtenerlos es mediante la poltica fiscal y sus instrumentos recaudatorios. Tradicionalmente los Estados recaudan ingresos por medio de impuestos generales, impuestos especficos, tasas, arriendos, ventas o enajenacin de inmuebles pblicos, privatizaciones de empresas pblicas. Estas frmulas son utilizadas por los Estados de manera indistinta, varan en funcin de las necesidades, propensin de la sociedad de soportar cargas impositivas y de la cultura cvica. De acuerdo con el siguiente cuadro, los pases desarrollados tienen una alta carga tributaria, Suecia por ejemplo para el ao 1995 tena una carga de un 35,9% e impuestos directos del Estado de un 63%, en cambio Estados Unidos para ese mismo ao soportaba una carga tributaria de un 20,7% e impuestos directos del Estado de un 94%. Esto quiere decir que la frmula utilizada por cada pas vara considerablemente de acuerdo a los patrones culturales de la sociedad y de la estructura que posea el Estado para recaudar. En general se puede apreciar que hay diferencias importantes entre pases desarrollados europeos donde hay una consolidacin de los impuestos directos, a diferencia de Chile y Francia que poseen una composicin tributaria de impuestos indirectos muy alta.

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Cuadro N Composicin de los ingresos tributarios y carga tributaria neta en distintos 2: pases.
Pas Impuestos Directos Del Estado Estados Unidos (IRS) Suecia Espaa Reino Unido Irlanda Canad Holanda Italia Francia (DGI, DGCP) Alemania 52,9% 55,0% 49,5% 40,1% 48,4% 62,1% 33,6% 94,0% 63,0% 0,0% 0,0% 0,0% 41,8% 0,0% 5,6% 22,1% n.a. Composicin de los IngresosTributarios* Impuestos Impuestos Impuestos Locales Indirectos Aduaneros y Especficos 0,0% 6,0% 24,2% 33,9% 25,3% 31,2% 11,5% 29,8% 32,3% 44,3% 0,0% 12,8% 13,2% 19,7% 19,3% 6,6% 21,8% 0,0% 0,0% 0,0% TOTAL Carga Tributaria* Gobierno General % 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 20,7% 35,9% 20,9% 28,5% n.a 32,6% n.a 28,3% 24,6% 23,3% 18,6% Ao 1995 1995 1993 1995 n.a 1994 n.a 1994 1995 1995 1998

CHILE 23,6% 5,1% 50,2% 21,0% 100,0% Fuente: SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS, DIRECTION GNRALE DES IMPT (2000). * No se ha considerado cotizaciones sociales.

De acuerdo a lo indicado en el cuadro anterior, Chile posea en el ao 1998 una carga tributaria (como porcentaje del PIB Nacional) de un 18,6%. En el siguiente grfico notamos que la media entre los aos 1999 a 2009 es del 16.6%, lo cual es muy inferior si lo comparamos con la carga tributaria de otros pases, lo que nos dejado un amplio margen de maniobra para subir o ajustarla.

Grfico N Impuestos en Chile como porcentaje del PIB 3:

20,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% AO 1999 AO 2000 AO 2001 AO 2002 AO 2003 AO 2004 AO 2005 AO 2006 AO 2007 AO 2008 AO 2009 15,6% 16,3% 16,7% 16,6% 15,9% 15,6% 16,9% 17,0% 18,8% 18,5% 14,6%

(1999 - 2009)

Total ingresos tributarios + ingresos no tributarios

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Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Servicio de Impuestos Internos del Gobierno de Chile.

Respecto a como ha sido la composicin de los impuestos en Chile (desglose del grfico anterior) desde el ao 1999 al 2009 podemos sealar, de acuerdo al siguiente grfico, que bsicamente se concentra en dos tipos de gravmenes, el impuesto a la renta y el impuesto al valor agregado, el primero de carcter progresivo y el segundo regresivo.

Grfico N Composicin de los impuestos en Chile como porcentaje del PIB 4: (1999 - 2009)
1,7% 0,7% 1,9% 1,2% 1,5% 0,7% 0,6% 2,1% 2,0% 2,1% 1,9% 1,7% 1,7% 1,5% 1,1% 0,7% 0,7% 0,7% 0,6% 0,7% 0,5% 0,7% 0,4% 0,6% 0,4% 0,6% 1,5% 0,4% 0,6% 1,4% 0,2% 0,1% 1,4%

7,8%

8,0%

8,1%

8,2%

8,2%

8,2%

8,1%

7,3%

7,8%

8,9%

7,6%

3,5%

4,0%

4,4%

4,6%

4,4%

4,0%

5,2%

5,2%

6,0%

5,4%

4,2%

AO 1999

AO 2000

AO 2001

AO 2002

AO 2003

AO 2004

AO 2005

AO 2006

AO 2007

AO 2008

AO 2009

Impuestos a la renta Impto a los actos juridicos Fluctuacion deudores

Impuesto al valor agregado Imptos al comercio exterior Conversion pagos mon extranj

Impto a prod especificos Impuestos varios Cuentas No Tributarias

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Servicio de Impuestos Internos del Gobierno de Chile.

Respecto a la composicin del gasto de los recursos pblicos, estos tambin varan de un pas a otro. Por lo general se asignan los recursos a distintas partidas: como son los gastos corrientes (gastos de personal, bienes corrientes y servicios, financieros, transferencias corrientes, otros); clasificacin funcional y por programas, sociales, servicios o inversiones en infraestructuras; o de capital cuando contribuyen a aumentar el patrimonio pblico.
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Se busca distribuir los recursos pblicos principalmente en la administracin general del Estado, defensa nacional, seguridad interna de la nacin, salud y educacin pblica, desarrollo de la economa, bienestar social, ciencia y tecnologa, estabilizacin de la deuda pblica.

Los contratos de colaboracin pblico-privado (CCPP) Los contratos de colaboracin pblico-privado surgen de la necesidad del Estado de financiar la gestin, inversin y/o mantenimiento de grandes obras de infraestructura pblica que dada su cuanta hacen difcil la destinacin de dichos recursos por parte del Estado sin que se afecte las restantes polticas pblicas, o bien surgen de la necesidad de prestacin de servicios pblicos que requieren de la participacin del sector privado para atenderlos, tales como construccin de carreteras, autopistas, caminos, ferrocarriles, aeropuertos, etc. que responden a la necesidad de un servicio pblico de transporte y comunicacin. Los contratos de colaboracin pblico-privado se caracterizan al menos por las siguientes cuestiones, segn VALLS FERRER (2008): Tener una duracin relativamente larga implicando que la cooperacin entre el sector pblico y privado se de en diferentes aspectos del proyecto en cuestin. El modo de financiacin del proyecto, es garantizado por el Estado con aporte inicial del privado, en ocasiones bajo estructuras organizativas mas complejas o incluso puede darse que la financiacin privada se complete con financiacin pblica. Se da especial importancia al aspecto econmico del proyecto en las distintas etapas (diseo, realizacin, ejecucin y financiacin). Por este motivo el socio pblico se encarga de definir los objetivos a alcanzar de carcter pblico, la calidad de los servicios propuestos y la poltica de precios garantizando el control en el cumplimiento de los objetivos al mismo tiempo que encarga a la iniciativa privada el resto de las funciones a desarrollar. Se produce un reparto entre el socio pblico y privado del conjunto de riesgos del proyecto que tradicionalmente asuma en su totalidad el sector pblico. Concretamente, las operaciones de contratos de colaboracin pblico-privado no implican que el socio privado asuma la totalidad de los riesgos derivados de la operacin, ni siquiera la mayor
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parte de ellos, sino que se produce un reparto preciso de los riesgos en funcin de las capacidades de las partes en cuestin para ser evaluados, controlados y gestionados con la mayor exactitud posible. Al ser contratos relativamente largos, con financiacin y riesgos compartidos es muy importante conocer cuales son las ventajas que presentan para resguardar as, al menos tericamente, los recursos pblicos que pertenecen a todos los ciudadanos. En este sentido, podemos identificar, siguiendo a VALLS FERRER (2008) las principales ventajas fiscales, econmicas, tecnolgicas, sociales y polticas que dan la importancia para que este tipo de contratos se incentiven por parte de la administracin pblica, segn el autor las ventajas del contrato de colaboracin pblico-privado daran lugar a mejoras de la deuda pblica, en la eficiencia de la prestacin de los servicios, en la innovacin al incorporarse nuevas 3. tecnologas, etc. Ver cuadro N

Cuadro N ventajas del contrato de colaboracin pblico-privado 3:

Ventajas fiscales Ventajas econmicas Ventajas tecnolgicas Ventajas sociales Ventajas polticas Mejora de la deuda pblica, mejor valoracin del dinero, mejor asignacin del riesgo y control presupuestario. Rapidez de entrega, modernizacin, fiabilidad, eficiencia y acceso a capital internacional. Transparencia tecnolgica, formacin e innovacin. Sirve para satisfacer las necesidades sociales, aumenta el nivel de vida, mejora el medio ambiente, equilibra los objetivos pblicos y privados y de un proceso de asignacin eficiente de los recursos. Permite asumir el nuevo papel del gobierno, conserva la responsabilidad pblica para la provisin de servicios en materia de control, regulacin y financiacin y contribuye a la estabilidad en el largo plazo.

Fuente: VALLS FERRER (2008, 09).

De esta manera la generacin de bienes pblicos (carreteras, red vial, etc.) por este mecanismo asociativo publico y privado provoca que dichos bienes dejen de tener la no exclusin en el consumo (a travs de una poltica de precios) y que se mantenga la no rivalidad en el consumo caracterstica propia de los bienes pblicos. Esta nueva modalidad de provisin de bienes pblicos se ha venido aplicando desde la dcada de los noventa en Latinoamrica, concretamente merece
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destacarse que Chile, <<cuyos niveles de deuda pblica son bajos, se ha esforzado permanentemente por aumentar la inversin pblica dentro del marco fiscal vigente, as como por incrementar la inversin privada en infraestructura a travs de Asociaciones Pblico Privadas correctamente estructuradas>> AKITOBY, HEMMING Y SCHWARTZ (2007).

Frmulas mixtas de financiacin Los mecanismos de financiacin de obras pblicas son variados, en este apartado se indicarn aquellos relacionados con la financiacin de parte del usuario o cliente del bien concesionado, la financiacin mixta entre la administracin pblica y el usuario o cliente, la financiacin de parte de privados en su fase de ejecucin y la financiacin del Estado en su fase de explotacin. En este sentido nos encontramos con el tradicional sistema de concesin de obra pblica, donde la obra es financiada en su primera instancia de ejecucin por los privados, es decir, el concesionario sera el encargado de construir la obra y realizar la financiacin para llevarla a cabo. En una segunda instancia los usuarios o clientes son los que financian a los privados en su fase de explotacin de la obra, es decir, nos encontramos en una etapa donde los privados obtienen retorno de sus inversiones, normalmente una concesin puede fluctuar entre 20 a 40 aos plazo. Otras frmulas de financiacin de obras pblicas, siguiendo a LABEAGA (2008), son los denominados peaje en sombra y modelo alemn. El primero responde al mismo esquema jurdico de lo que hemos denominado modelo concesional, pero la retribucin del concesionario no resulta abonada por los ciudadanos (usuarios), sino por la administracin. En este caso, el riesgo es asumido especialmente el de la demanda- por el concesionario, la operacin se reconduce, en trminos contables, a un arrendamiento operativo. Ello supone que el gasto pblico derivado de los pagos se imputa a cada uno de los ejercicios presupuestarios de la administracin en los que se hacen efectivos, muy posteriores al perodo de construccin de la obra. Tambin existe un supuesto contrario, cuando hay aportaciones pblicas muy elevadas lo que conlleva a reducir el citado riesgo, siendo la operacin calificada como una celebracin del contrato donde la administracin pblica computa tanto el activo fsico como la deuda en su estado de cuentas. El tanto el modelo alemn, de acuerdo con lo sealado por LABEAGA (2008), es una frmula de contrato de obra pblica donde se suprimen las
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certificaciones durante la construccin de la infraestructura, satisfacindose su coste a partir de su finalizacin y mediante un pago aplazado en el tiempo.

Prstamos internaciones. No es usual que las infraestructuras de obras pblicas se financien con prstamos internacionales de manera directa, sin embargo si es normal que pases con necesidades de financiacin recurran a organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial para solicitar ayuda econmica y equilibrar sus balanzas de pago, dficit fiscal. En este contexto el prstamo o auxilio internacional y la cooperacin tcnica se convierten en herramientas indirectas de financiacin de obras pblicas, toda vez que incrementan los ingresos del Estado para hacer frente a pagos, facilitan la gestin y con ello la disponibilidad para financiar inversiones pblicas. Por lo general, estos prstamos son concedidos a pases con necesidad de financiamiento, aquellos que tienen problemas coyunturales en sus balanzas de pago, o que han sufrido una catstrofe natural ya sea un terremoto, inundaciones u otras. Un ejemplo concreto de este tipo de ayudas de carcter econmico coyuntural es la otorgada a un pas del sudeste de Europa, nos referimos a la ayuda concedida a Grecia en mayo de 2010. De acuerdo a FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2010) el Directorio Ejecutivo de este organismo internacional (FMI) aprob un Acuerdo Stand-By a tres aos plazo por un monto de 30.000 millones de euros para apoyar el programa de ajuste y transformacin econmica de ese pas. Si revisamos el siguiente cuadro, nos podemos percatar que muchos pases recurren a acuerdos bilaterales de prstamos y acuerdos de compra de pagars, ms an en perodos de reciente recesin econmica. Esto significa que este instrumento puede formar parte del mecanismo de saneamiento, mejoramiento de la gestin econmica de los pases y con ello ejecucin de inversiones en obras pblicas que responden a una nueva estructura presupuestaria y econmica.

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Cuadro N Acuerdos bilaterales de prstamo y acuerdos de compra de pagars 4: vigentes al 30 de abril de 2010 (en miles de millones)

Fuente: FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2010, 47). 1 Conversin al tipo de cambio vigente en la
fecha de entrada en vigencia del acuerdo. DEG: Derechos especiales de giro

Finalmente se persigue que los pases realicen ajustes fiscales que debieran estar acompaadas segn el FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2010) de medidas encaminadas a fomentar el crecimiento, teniendo muchas economas avanzadas que lanzar polticas estructurales para poner nuevamente en marcha la actividad econmica, imprimir ms eficacia a los mercados laborales y estimular la productividad. Del mismo modo dado que estamos globalizados los cambios estructurales de unos pases obligan a que el resto de los pases modifiquen sus estructuras econmicas y con ello los impactos y efectos territoriales.

Conclusiones Para garantizar el crecimiento econmico en los pases, los Estados deben promover inversiones de obras pblicas que permitan un mejor funcionamiento de la economa, adecuadas regulaciones que incentiven la participacin privada y normas que regulen la convivencia de sus ciudadanos.
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Respecto a los mecanismos existentes de financiacin de las inversiones de obras pblicas, stas dependen de las finanzas pblicas de cada pas, del manejo de la poltica fiscal, de la necesidad de prstamos o financiamiento internacional, y del grado de participacin de las empresas privadas va concesiones. En momentos de crisis o recesin econmica hay consenso generalizado de la necesaria implementacin de polticas pblicas orientadas a un mayor gasto fiscal que acten contracclicamente. Estas polticas pblicas contracclicas han de promover la inversin en infraestructuras de obra pblica y el consumo, el financiamiento hacia pequeas y medianas empresas, el apoyo a personas (subsidios), as como el empleo y la capacitacin. Para poder llevarlas a cabo es necesario contar con impuestos adecuados y acordes a las necesidades, ya que de no ser as el Estado no dispondra de fondos para financiar la construccin de infraestructuras (carreteras, puertos, aeropuertos, etc.), prestar los servicios pblicos de sanidad, educacin, defensa y sistemas de proteccin social (jubilaciones, desempleo, prestaciones por accidentes laborales o invalidez), etc. Por otra parte, si consideramos como mecanismo de financiacin la participacin de las empresas privadas va concesiones, sera totalmente necesaria una mejor regulacin e incentivos, de modo de propiciar que una mayor cantidad de empresas compitan por las adjudicaciones de las licitaciones pblicas, siendo esta una manera de maximizar los recursos. Si contamos con polticas pblicas focalizadas en promover el aumento de las inversiones de obras pblicas, una ms amplia regulacin e incentivos para dar participacin a las empresas privadas, estaramos generando condiciones favorables para el crecimiento econmico, empleo y aumento de la formacin bruta de capital fijo. En definitiva consideramos fundamental que el crecimiento econmico derivado del impulso fiscal, aporte privado, cooperacin internacional, etc., se promueva entendiendo que los recursos naturales son escasos y su explotacin no puede realizarse a un ritmo tal que no permita su regeneracin. Es decir, actuar de manera sustentable, acorde con el medio ambiente y buscando la cohesin territorial.

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