Histrico das Atividades Oramentrias

Introduo No Brasil, a evoluo e o desenvolvimento da tcnica oramentria so recentes, datando dos dias de atividade do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, criado pela Lei n. 284, de 28 de outubro de 1936 e extinto pelo Decreto-lei n. 579, de 30 de julho de 1938, que organizou o Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, subordinado diretamente ao Presidente da Repblica e em cooperao e articulao com o servio pblico federal. As atividades administrativas brasileiras foram exercidas de forma emprica, apesar da abundncia de leis e de regulamentos e do funcionamento de instituies criadas por improvisaes mais ou menos felizes. No existia um mtodo inspirado nos modernos princpios de administrao, nem linhas de qualquer sistema racionalmente estruturado e organicamente atuante. Ao ficar merc de convenincias pessoais ou de grupos, a administrao pblica foi se adaptando s experincias internacionais mais convenientes s peculiaridades do pas. A evoluo tecnolgica e a expanso econmica mundial foraram o incio da expanso do aparelho administrativo, a criao de novos rgos e o recrutamento de servidores para funes tcnicas. Em consequncia, um grupo de servidores, operando a princpio, no citado Conselho Federal do Servio Pblico Civil e depois no Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, e em outros centros de estudos, resolveram aparelhar o governo e a administrao. Foram criados novos processos da administrao pblica federal. Com o objetivo de organizar os servios, estabeleceu-se dentro da estrutura administrativa, duas atividades fundamentais: - as atividades-fim e - as atividades-meio Adotou-se, em seguida a centralizao das atividades-meio (as institucionais) pela sua semelhana ou identidade, em rgos prprios, de maneira a serem exercidas uniformemente, procurando dar uma padronizao em todas as reparties do Governo. O oramento passou de mero quadro de receitas e despesas para ser base de planejamento das atividades futuras, quais sejam: - auxiliar o Executivo na sua organizao; - dar ao Legislativo as bases em que se processam a previso da receita e da fixao das despesas; - proporcionar administrao a oportunidade de exercer um controle mais efetivo e real; - servir de base para a tomada de contas; - tornar-se um instrumento fundamental administrao; - centralizar as atividades oramentrias da Unio num rgo especializado. Histrico brasileiro I

- Perodo: 1824 1945 As primeiras Constituies Federais - de 1824 e de 1891- no trataram diretamente da questo oramentria, deixando para as leis ordinrias o encargo de regular o assunto. Para tanto, a mais importante foi a Lei n 23, de 30 de outubro de 1891, aperfeioada pela Lei n 30, art.30, que conferiu competncia ao Ministrio da Fazenda para "centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os oramentos parciais dos Ministrios para organizar a proposta". Este dispositivo tornou-se inconcilivel com artigo 34 da Constituio que atribua competncia privativa ao Congresso para orar a receita e fixar a despesa. Alm disso, a legislao da poca determinava que toda e qualquer iniciativa de lei era de exclusiva competncia do Poder Legislativo. Por outro lado, a Lei n. 30, de 8 de janeiro de 1892, que fixava as responsabilidades do Presidente da Repblica, estabelecia "que a no apresentao da proposta constitua crime contra as leis oramentrias". Isto trouxe um impasse que quase resultou na reforma da Constituio na poca, mas que foi superada pela deciso tomada de que o Executivo apresentaria a proposta como subsdio ao Poder Legislativo, que deliberaria. Em 1926, atravs de uma reforma na Constituio foi finalmente realizada a transferncia da elaborao da proposta oramentria para o Poder Executivo, o que j acontecia na prtica. A competncia transferida ao Executivo foi confirmada posteriormente pela Constituio de 1934, depois na Carta Poltica de 1936 e afinal normatizada pela Constituio de 1946. Em 1936, importantes inovaes foram introduzidas na proposta oramentria que resultou na Lei n 284, de 28 de outubro de 1936 que veio consolidar essas inovaes. Logo em seguida, houve a histrica Exposio de Motivos de 16 de junho de 1937, do Conselho Federal do Servio Pblico Civil ao Executivo que props modificaes na tcnica oramentria e sugeriu a criao de um rgo especializado, incumbido de tratar os problemas oramentrios do governo federal. Assim, a Carta Poltica de 10 de novembro de 1937 admite na estrutura burocrtica do Governo Federal um Departamento de Administrao Geral e a Lei n 579, de 30 de julho de 1938, em seu art. 3 assim se expressa: "At que seja organizada a Diviso de Oramento, a proposta oramentria continuar a ser elaborada pelo Ministrio da Fazenda com a assistncia do DASP". O DASP, no estando em condies de colocar em funcionamento a Diviso de Oramento, sugeriu uma soluo provisria, ou seja, o rgo central oramentrio foi administrativamente estruturado no Ministrio da Fazenda e, tecnicamente subordinado ao DASP. Entretanto, o Executivo, percebendo a necessidade de dotar a administrao de servios tecnicamente organizados, editou o Decreto-Lei n 2.026, de 21 de fevereiro de 1940, criando a Comisso de Oramento do Ministrio da Fazenda como o primeiro rgo central oramentrio. Com esta natureza ecltica - subordinao administrativa ao Ministrio da Fazenda e tcnica ao DASP -, inovaes comearam a surgir, despertando a conscincia oramentria, tais quais:

- aumento de fidelidade em termos numricos do programa de trabalho; - maior ateno s perspectivas da receita; - expedientes de audincias entre a equipe do rgo central e os representantes das unidade administrativas; - coligao e sistematizao de todos os elementos necessrios constituio de uma base idnea para clculo das estimativas dos recursos, erigindo mtodo de previso das rendas pblicas como instrumento fundamental de sua atuao. Essa Comisso de Oramento tornou-se num instrumento de preparo da base de ao do futuro rgo permanente que foi a Diviso de Oramento do DASP. Embora a Diviso de Oramento do DASP tenha sido criada pelo Decreto-lei n 579/38, somente tornou-se realidade pela edio do Decreto-lei n 7.608, de de junho de 1945, poca em que a Comisso de Oramento da Fazenda deixou de existir. As propostas oramentrias do Executivo passaram a ser elaboradas por esta Diviso, modificando completamente o panorama at ento existente. At a criao do DASP, a proposta das despesas da Unio era realizada da seguinte maneira: - estabelecimento de normas/prazos oramentrios atravs de lei ou Decreto-lei; - designao de funcionrios do Ministrio da Fazenda para acompanharem a - organizao de propostas parciais das despesas dos Ministrios; - apresentao, pelos ministrios, de propostas parciais de suas despesas, com - justificativas minuciosas quanto s alteraes realizadas; - designao de comisso, sob a presidncia do chefe de Gabinete do Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral; - encaminhamento ao Presidente da Repblica pelo Ministro da Fazenda, - acompanhado de minuciosas exposies; - encaminhamento Cmara dos Deputados, aps aprovao definitiva do Presidente da Repblica. II - Perodo: 1945 1964 A Constituio de 1946, denominada "planejamentista", explicita a criao de planos setoriais e regionais, com reflexos no oramento, ao estabelecer vinculaes com a receita. A experincia brasileira na elaborao de Planos Globais at 1964 caracterizou-se por contemplar somente os elementos de despesa com ausncia de uma programao de objetivos, metas e recursos reais, intensificando a desvinculao dos Planos e dos Oramentos. O Decreto n 51.152, de 5 de agosto de 1961, alterado pelo Decreto n 152, de 16 de novembro de 1961, cria a Comisso Nacional de Planejamento. III - Perodo 1964 1988 SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL O Decreto n 53.914, de 11 de maio de 1964, cria o cargo de Ministro Extraordinrio do Planejamento e Coordenao Econmica, ocupado por Celso Furtado, com a atribuio de dirigir e coordenar a reviso do plano nacional de desenvolvimento econmico; coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e projetos elaborados por rgos pblicos; coordenar a elaborao e a

execuo do Oramento Geral da Unio e dos oramentos dos rgos e entidades subvencionadas pela Unio, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econmico. de 1964, a Lei n 4.320 que traou os princpios oramentrios n Brasil e ainda hoje, a principal diretriz para a elaborao do Oramento Geral da Unio, apesar de vrias alteraes que foram sendo realizadas ao longo desses anos. A Lei 4.320 estabelece pela primeira vez os princpios da transparncia oramentria no seu art. 2: A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade. Em 1967, o Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro criou o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral e estabelece como sua rea de competncia a programao oramentria e a proposta oramentria anual. Por sua vez, o Ministro, atravs da Portaria n 20, de 2 de maro de 1971, alterada pela Portaria n 46, de 5 de junho de 1972, d ento Subsecretaria de Oramento e Finanas, hoje Secretaria de Oramento Federal, a atribuio de rgo central do sistema oramentrio. Vale ressaltar que o processo de planejamento e programao/execuo oramentria no Brasil se desenvolveu, a partir de 1969, atravs da elaborao, reviso e acompanhamento dos seguintes documentos: I - Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) - I PND em 1972-74 II - Programa Geral de Aplicao (PGA) - I PGA em 1973-75 III - Oramento Plurianual de Investimento (OPI) - I OPI em 1968-70 IV - Oramento Anual da Unio. V- Decreto de Programao Financeira Os Planos Nacionais de Desenvolvimento, criados pelo Ato Complementar n 43, de 29 de janeiro de 1969, com as alteraes introduzidas pelo Ato Complementar n 76, de 21 de outubro de 1969, instituiu a sua sistemtica de elaborao e aprovao, que tero durao igual do mandato do Presidente da Repblica. O Programa Geral de Aplicao (PGA), institudo pelo art. 4 do Decreto n 70.852, de 20 de julho de 1972, foi definido "como um instrumento complementar dos PNDs", cabendo a sua elaborao ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. O Ministrio fazia a consolidao dos oramentos-programa da Unio, das entidades de administrao indireta e de todos os demais rgos e entidades sujeitas superviso ministerial, constituindo um manual bsico de dados quantitativos para o planejamento, a nvel global, regional e setorial. O PGA era um documento interno do Governo que agregava ao Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), os valores correspondentes programao das entidades da administrao Indireta e fundaes que no recebiam transferncias do Governo Federal e, eventualmente, a programao dos Estados.

O OPI era trienal e foi institudo pelo Ato Complementar n 43, de 29 de janeiro de 1969. Era constitudo pela programao de dispndios da responsabilidade do Governo Federal, excludas, apenas, as entidades da Administrao Indireta e das Fundaes que no recebam transferncias do Oramento da Unio. O Oramento Anual detalha as Funes, Programas, Subprogramas, Projetos e Atividades, previstos no OPI e relativos ao primeiro ano do perodo abrangido por aquele documento, inclusive com a especificao da despesa por sua natureza. O PND, o OPI e o Oramento anual constituam documentos pblicos, a serem encaminhados ao Congresso Nacional; e so, na realidade, partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmnica, como expresso dos objetivos governamentais em determinado perodo; Devem traduzir, em termos financeiros, todos esses objetivos, diretrizes, programas e projetos; e definem de forma mais exaustiva e com especificao completa dos esquemas financeiros, todos os projetos e atividades a serem desenvolvidos no perodo trienal mais imediato. Com a Constituio Federal de 1988, o sistema oramentrio federal passou a ser regulado por trs leis: - a Lei do Plano Plurinanual (PPA) - a Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) - a Lei Oramentria Anual (LOA). Como feito o oramento O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelo Oramento Fiscal, da Seguridade e pelo Oramento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do Oramento que esto definidos na Constituio, na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Oramento que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA) De Diretrizes Oramentrias (LDO) De Oramento Anual (LOA) O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter "as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada". O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria Anual.

Para saber mais sobre o PPA 2004-2007 que tomou o nome de Plano Brasil - Um Pas de Todos, clique no endereo www.planobrasil.gov.br. O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro subsequente; orienta a elaborao do Oramento; dispe sobre alterao na legislao tributria; estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidades oramentrias dos poderes Legislativo e Judicirio. Por determinao constitucional, o governo obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Oramento ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico sobre a situao econmica do pas e suas perspectivas. O governo define no Projeto de Lei Oramentria Anual, as prioridades contidas no PPA e as metas que devero ser atingidas naquele ano. A Lei Oramentria disciplina todas as aes do governo federal. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do Oramento, mas nem tudo feito pelo governo federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e municpios. (para saber mais sobre as aes de estados e municpios clique aqui). No Congresso, deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Oramentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificaes que julgam necessrias atravs das emendas e votam o projeto. A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura. Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica e se transforma em Lei. A Lei Oramentria brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previso de arrecadao. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crdito adicional. Por outro lado, crises econmicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rssia e sia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. So chamados de Decretos de Contingenciamento em que so autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos oramentos da Unio, dos Estados e municpios, como limite de gastos com pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e cria a disciplina fiscal para os trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio.

O Oramento brasileiro tem um alto grau de vinculaes - transferncias constitucionais para Estados e municpios, manuteno do ensino, seguridade social, receitas prprias de entidades, etc que tornam o processo oramentrio extremamente rgido. Esse excesso de vinculaes e carimbos ao Oramento levou o governo federal a propor a DRU - Desvinculao de Recursos da Unio, atravs de emenda constitutucional, o que ir trazer maior flexibilidade execuo oramentria. Classificaes Oramentrias De grande importncia para a compreenso do oramento so os critrios de classificao das contas pblicas. As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as informaes que se deseja obter. Pela classificao possvel visualizar o oramento por Poder, por funo de governo, por subfuno, por programa, por categoria econmica. A classificao funcional-programtica representou um grande avano na tcnica de apresentao oramentria. Ela permitiu a vinculao das dotaes oramentrias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma viso do que o governo faz, o que tinha significado bastante diferente do critrio anterior que visualizava o que o governo comprava. A partir do oramento do ano 2000, diversas modificaes foram estabelecidas na classificao vigente, procurando-se privilegiar o aspecto gerencial do oramento, com adoo de prticas simplificadoras e descentralizadoras. O eixo principal dessas modificaes foi a interligao entre o Planejamento ( Plano Plurianual PPA) e o Oramento, por intermdio da criao de Programas para todas as aes de governo, com um gerente responsvel por metas e resultados concretos para a sociedade. Assim, uma vez definido o programa e suas respectivas aes, classifica-se a despesa de acordo com a especificidade de seu contedo e produto, em uma subfuno, independente de sua relao institucional, ou seja, independente de qual Ministrio esteja localizada aquela ao. Assim, o Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998, e as Portarias no 117 e 51, respectivamente, de 12 de novembro e 16 de novembro de 1998, ambas do Ministrio do Planejamento e Oramento, foram introduzidas substanciais modificaes no processo de planejamento e oramento do setor pblico, que entrou em vigor com o oramento de 2000. O Decreto no 2.829/98 estabeleceu normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio; a Portaria no 117/98, substituda, posteriormente, pela Portaria no 42, de 14 de abril de 1999, com a preservao dos seus fundamentos, atualizou a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1o do art. 2o e 2 do art. 8o, ambos da Lei no 4.320, ou seja, revogou a Portaria no 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificao Funcional- Programtica); e a Portaria no 51/98 instituiu o recadastramento dos projetos e atividades constantes do Oramento da Unio.

Essas modificaes representam um importante passo no sentido da modernizao dos processos de planejamento e oramento, com aplicabilidade Unio, Estados e Municpios, tendo como escopo principal a busca para o setor pblico de uma administrao menos burocrtica e mais gerencial, com efetiva cobrana de resultados. Nesse sentido, identifica-se no esforo de modernizao a observncia de dois pressupostos: cobrana de resultados e realidade problematizada. Como cobrana de resultados deve ser entendida aquela avaliao junto sociedade das aes desenvolvidas pelos governos (Unio, Estados e Municpios), aferidas em termos de benefcios efetivamente oferecidos ao cidado. Trata-se de uma abordagem nova, porquanto os sistemas administrativos vigentes caracterizam-se por serem de baixa responsabilidade, isto , quando existe cobrana, refere-se mais a processos e meios, e nunca a resultados ou mesmo produtos. J a realidade problematizada traduz o esforo de modernizao do planejamento, fazendo com que o mesmo passe a ser centrado em "problemas", que antes eram elementos constitutivos do diagnstico do planejamento tradicional, e agora assumem a condio de estruturadores do prprio plano. Por sua vez, essa concepo fundamental para a cobrana de resultados, que poder pautar-se, na sua aferio, em termos de identificar se os problemas elencados no plano foram efetivamente resolvidos. O cumprimento desses dois pressupostos (cobrana de resultados e realidade problematizada), como representativos de uma administrao gerencial, torna necessria a observncia dos seguintes princpios: simplificao, descentralizao e responsabilidade. A simplificao est muito bem refletida na nova forma de tratar-se o planejamento, considerando que o seu elemento, talvez, de maior relevncia, passa a ser um conceito de fcil entendimento, qual seja, o problema. Quem no tem idia do que seja um problema? A descentralizao, alm de ser um princpio que preside a boa prtica administrativa, assume maior importncia, ainda, quando se fala em cobrana de resultados, que deve ocorrer, preferencialmente, no nvel onde a ao est sendo realizada, prxima do cidado, que seu destinatrio final. Cabe sempre lembrar que as pessoas moram nos municpios e que mesmo dentro de uma instituio as intermediaes distantes do setor responsvel pela execuo da ao so causadoras de ineficincia. A tradio administrativa brasileira sempre foi de atribuies difusas de responsabilidades, o que torna praticamente impossvel uma cobrana de resultados. Assim, o que se est propondo que o administrador assuma, de uma forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa e consequentemente, pela soluo ou encaminhamento de um problema.

Em razo dos pressupostos e dos princpios anteriormente mencionados, teramos uma concepo de planejamento e oramento que contempla as seguintes caractersticas: a) Viso estratgica, com estabelecimento de objetivos; b) Identificao dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, tendo em vista tornar realidade essa viso estratgica; c) Concepo dos programas que devero ser implementados, com vistas ao atingimento dos objetivos que implicaro na soluo dos problemas ou aproveitamento das oportunidades; d) Especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos respectivos produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades; e) Aos objetivos, sero atribudos indicadores e aos produtos, metas. Dessa forma, observaremos um encadeamento lgico entre os planos e oramentos, ou seja, problemas, programas e produtos. Ou de uma outra forma: problemas, programas, atividades e projetos. Contudo, a Classificao Funcional-Programtica, tal como foi concebida e, principalmente, conforme vem sendo aplicada, impeditiva a que se implemente um planejamento e um oramento centrados em problemas e com aferio de resultados, da porque houve a necessidade de se revogar a Portaria no 9/74. Na realidade, a funcional-programtica representa uma juno de duas classificaes: a classificao funcional oriunda da Lei no 4.320/64 e uma classificao de programas, surgida a partir da introduo do oramento-programa na prtica administrativa brasileira (primeiro, em alguns estados - Rio Grande do Sul, Guanabara - e, posteriormente, na Unio). Assim, em razo desse hibridismo, convivem dentro de uma mesma classificao, duas lgicas classificatrias: a da funcional, que se prope a explicitar as reas "em que" as despesas esto sendo realizadas, e a programtica, com a preocupao de identificar os objetivos, isto , "para que" as despesas esto sendo efetivadas. Visto dessa maneira, parece claro que o papel de classificador deveria caber funcional, porquanto, pela sua prpria natureza, carece de sentido falar-se em padronizao de objetivos. Contudo, na prtica, houve a predominncia da idia de classificador, o que fez com que a funcional- programtica perdesse a sua eficcia gerencial, empobrecendo, com isso, a prtica, entre ns, do oramento-programa. Na verdade, passou a significar um aglomerado de "caixas" onde as aes so agrupadas, sem maiores preocupaes com o tipo da transao que est sendo classificada. Nesse contexto, com a reforma da funcional-programtica procurou-se, sobretudo, privilegiar o aspecto gerencial dos planos e oramentos, mediante a adoo de prticas simplificadoras e descentralizadoras. Mais especificamente, foi retirado da sua estrutura o contedo classificador, representado pelo rol das funes, que, juntamente com as subfunes, constituir uma classificao independente dos programas, e com

utilizao obrigatria em todas as unidades da federao (com a ressalva do disposto na Portaria no 42/99), e que servir de base para a consolidao das despesas pblicas em termos nacionais. Cabe ressaltar que, a classificao funcional ora introduzida, muito embora tenha como escopo principal a identificao das reas em que as despesas estariam sendo realizadas, preservou, na sua lgica de aplicao, a matricialidade da funcionalprogramtica, ou seja, as subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. Ademais, justamente por significar rea de despesa, chega-se s funes e subfunes por intermdio dos projetos e atividades, da porque a entrada no classificador funcional deve ser o ltimo ato do processo de planejamento e oramentao. Quanto aos programas, cada nvel de governo passar a ter a sua estrutura prpria, adequada soluo dos seus problemas, e originria do plano plurianual. Assim, no haver mais sentido falar-se em classificao programtica, mas sim em estruturas programticas diferenciadas de acordo com as peculiaridades locais. Uma outra abordagem simplificadora refere-se convergncia entre as estruturas do plano plurianual e do oramento anual. A idia de uma estrutura modular prpria para o plano e outra diferenciada para o oramento, ainda que teoricamente sedutora, no tem apresentado resultados satisfatrios no tocante integrao entre planejamento e oramento. Na verdade, a conversao entre esses mdulos tem-se revelado extremamente difcil, acabando por prevalecer, no final, a importao, pelo plano, de categorias do oramento, o que lhe acarreta uma acentuada perda de identidade. Dessa forma, optou-se por utilizar-se um nico mdulo integrador entre plano e oramento, que ser o programa. Em termos de estruturao, o plano termina no programa e o oramento comea no programa, o que confere a esses documentos uma integrao desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilizao entre mdulos diversificados. O programa como nico mdulo integrador e os projetos e atividades como instrumentos de realizao dos programas. Em relao ao processo oramentrio, importante destacar a preocupao que passa a prevalecer com a idia de produto(bem ou servio). No h como falar-se em oramentoprograma, sem ter bem definido o ciclo produtivo que est sendo objeto da oramentao. Os oramentos em vigor no permitem que se tenha essa visualizao, onde os programas, projetos e atividades, ora so associados a medidas de produtos, ora a medidas de insumos. Um primeiro passo no sentido de se buscar essa visibilidade foi revisar o conceito de atividade, em relao qual no estava associada a noo de produto, que era exclusividade do projeto. Agora, tanto o projeto como a atividade envolvem um conjunto de operaes que tm como resultado um produto. No caso do projeto, um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do governo; e no caso da atividade, um produto necessrio manuteno da ao de governo. Ainda na busca de conferir maior visibilidade ao ciclo produtivo objeto da oramentao, instituram-se as "operaes especiais", com a finalidade de agregar aquelas despesas em relao s quais no se possa associar, no perodo, a gerao

de um bem ou servio, tais como, dvidas, ressarcimentos, transferncias, indenizaes, financiamentos e outras afins. Dito de uma outra forma, so aquelas despesas nas quais o administrador incorre, sem, contudo, combinar fatores de produo para gerar produtos, ou seja, seriam neutras em relao ao ciclo produtivo sob sua responsabilidade. As operaes especiais constituem uma espcie do gnero das operaes oramentrias. A outra espcie seriam as "aes oramentrias", que se traduzem nos diferentes projetos e atividades. Cabe lembrar que as "operaes especiais" no vinculadas a programas constantes do plano plurianual, comporo uma funo especfica, denominada "encargos especiais", sem identificao de programas. importante ressaltar o enorme significado para o bom xito dessas reformas representado pelo recadastramento das atividades e projetos oramentrios, institudo pela Portaria no 51/98. Com esse trabalho que se tornar possvel uma melhor identificao dos verdadeiros produtos do ciclo oramentrio, mediante uma triagem no diversificado universo das aes que integram os oramentos. Quanto substituio da Portaria no 117/98, oportuno ressaltar que a Portaria no 42/99, que a revogou, manteve os seus fundamentos, tendo objetivado, apenas: a) estabelecer que, para os municpios, a nova classificao funcional entrar em vigor a partir do exerccio financeiro de 2002; b) tornar mais explcita a idia da matricialidade, que permite a combinao de subfunces com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas; c) recodificar o rol de subfunes, tendo em vista facilitar a adaptao dos sistemas de informtica. Concluindo, acredita-se que, com a adoo dessas medidas, ser possvel imprimir ao processo de planejamento e oramento uma verdadeira reforma gerencial, com nfase em atribuies concretas de responsabilidades e rigorosa cobrana de resultados, aferidos em termos de benefcios para a sociedade. Necessidade de Financiamento do Setor Pblico O resultado fiscal do Governo, tambm conhecido como Necessidades de Financiamento do Setor Pblico NFSP, avalia o desempenho fiscal da Administrao Pblica em um determinado perodo de tempo, geralmente dentro de um exerccio financeiro, ou seja, de 1 de janeiro a 31 de dezembro. Este instrumento apura o montante de recursos que o Setor Pblico no-financeiro necessita captar junto ao setor financeiro interno e/ou externo, alm de suas receitas fiscais, para fazer face aos seus despndios. As Necessidades de Financiamento so apuradas nos trs nveis de Governo, quais sejam, Federal, Estadual e Municipal. Ademais, a partir da publicao da Lei Complementar n 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, as Leis de

Diretrizes Oramentrias de cada Ente devero indicar os resultados fiscais pretendidos para o exerccio financeiro ao que a lei se referir e os dois seguintes. Em nvel Federal, as NFSP so apuradas separadamente pelos oramentos fiscal e da seguridade social e pelo oramento de investimentos. O resultado dos oramentos fiscal e da seguridade social recebe o nome de Necessidades de Financiamento do Governo Central, enquanto o resultado do oramento de investimentos recebe o nome de Necessidades de Financiamento das Empresas Estatais. A Lei de Responsabilidade Fiscal exige que sejam apurados os seguintes resultados fiscais: Resultado Primrio: procura medir o comportamento fiscal do Governo no perodo, representando a diferena entre a arrecadao de impostos, taxas, contribuies e outras receitas inerentes funo arrecadadora do Estado, excluindose as receitas de aplicaes financeiras, e as despesas oramentrias do Governo no perodo, excluindo-se as despesas com amortizao, juros e encargos da dvida, bem como as despesas com concesso de emprstimos. Em sntese, avalia se o Governo est ou no vivendo dentro de seus limites oramentrios, ou seja, contribuindo para a reduo ou elevao do endividamento do setor pblico. Resultado Nominal: para a apurao do resultado nominal, deve-se acrescentar ao resultado primrio os valores pagos e recebidos de juros nominais junto ao sistema financeiro, o setor privado no-financeiro e o resto do mundo. Deste modo, este resultado indica, efetivamente, o montante de recursos que o setor pblico necessitou captar junto ao sistema financeiro, o setor privado e o resto do mundo para a realizao de suas despesas oramentrias. Existem duas formas de apurao dos resultados supracitados. So os chamados critrios abaixo da linha e acima da linha. O critrio abaixo da linha leva em considerao apenas os itens de financiamento, apurando o desempenho fiscal do Governo por intermdio do clculo de variao do endividamento lquido em determinado perodo. J o acima da linha, apura o desempenho fiscal do Governo mediante a apurao dos fluxos de receitas e despesas oramentrias em determinado perodo.