FALLETTO, ENZO: La especificidad del estado en Amrica Latina- en Revista de CEPAL N 38/89

Organizacin del texto: El presente artculo versa sobre la especificidad del Estado en Amrica Latina. Establece una definicin de Estado y recorre conceptualmente las relaciones entre ste y: la relacin externa, la economa, el sistema de relaciones sociales, el sistema poltico y el aparato estatal.

I. El Estado y la relacin externa en Amrica Latina. Primera definicin: El Estado expresa en todos los casos el conjunto de relaciones econmicas, sociales y, de poder que se dan en una sociedad. Considerarlo una superestructura reflejo de una relacin econmica determinada es insuficiente. Tampoco el Estad es un fenmeno al margen de las relaciones sociales. En Amrica Latina: la especificidad del Estado se vincula con el modo en que el capitalismo, como formacin econmica y social, se instaura en cada pas. (modo de produccin + el tipo de relaciones sociales a que da lugar en el conjunto de la sociedad. Hay que tener en cuenta las relaciones que se establecen con el capitalismo internacional. Contradiccin: coexistencia de un Estado moderno con un modo de relacin social oligrquico (necesidad de vincularse con el mundo moderno. Necesidad de asegurar un dominio interno cuya base de relaciones no era capitalista en sentido estricto. El relacionamiento externo y las formas de lograrlo dimensin casi esencial en la constitucin del Estado. se convirti en una

CARCTER DEPEDIENTE en el mercado internacional: se tradujo en retraso.

Condicin perifrica + dependencia + desarrollo tardo = el Estado debe hacer casi todo el esfuerzo de desarrollo y relacionamiento con el mercado internacional: Acumulacin de capital pblico o privado; regula el modo de operacin de los grupos productivos extranjeros incorporados en la produccin local. El reordenamiento mundial se traduce en crisis en AL (relacin con teora de la dependencia). El Estado es el encargado de superar la crisis y reintroducir al pas en el mercado internacional. Esto no significa que el Estado sea un ESTADO FUERTE. Enfrenta esos desafos en condiciones de debilidad debido a la relacin entre lo poltico y lo econmico. En relacin a lo econmico: los pases dependientes son subordinados. Su poder es escaso en decisiones econmicas bsicas. En relacin a lo poltico: sigue teniendo como referencia el Estado-Nacin. Ambas lgicas pueden concordar pero tambin pueden contraponerse. (En los pases centrales la concordancia es mayor) En los pases perifricos, cuando se impone la lgica del mercado internacional, la tendencia es el debilitamiento del Estado-Nacin. Pero puede fortalecer el aparato de Estado porque el Aparato asegura esa forma de dependencia. Estado: intent fortalecer los agentes econmicos locales y formas de asociacin con el capital externo. Estado-economa transnacional= inoperancia del Estado en la economa local. Contradiccin entre las grandes corporaciones y las polticas gurbernamentales. La forma de funcionamiento del capitalismo transnacionalizado pone en peligro la autonoma y el poder del Estado. Algunos grupos interno, refuerzan esta tendencia. Los aspectos que para estos grupos revisten mayor gravedad son: a) los que se relacionan al comercio internacional, b) la fijacin interna de precios y salarios, c) la produccin directa por empresas estatales. EN GENERAL, opinan que la intervencin

estatal es ineficiente y daina para el verdadero desarrollo: pone nfasis en la necesidad de que el Estado se retire del mercado.

II. El Estado y la economa nacional Momento actual: consenso en que los gobiernos deben promover polticas que reanimen el proceso de acumulacin, restablecer la capacidad de crecimiento y alcanzar el desarrollo. El objetivo de desarrollo que se persigue debe encerrar dimensiones de equidad. Hay polmicas y conflictos en relacin al nivel y composicin del gasto pblico, dficit fiscal y tipo y posibilidad de endeudamiento. Gobierno: replantear el tema de la distribucin del ingreso. Se siguen formulando criterios que destacan la conveniencia del predominio de las relaciones del mercado. Reproduce la diferencia social. La situacin de los sectores menos favorecidos no puede expresarse positivamente en el mercado. Entonces, la poltica de la accin estatal una poltica internacional del desarrollo tanto econmico como social. Tres posiciones referentes a la preeminencia en la determinacin de las orientaciones econmicas: a) racionalidad del mercado, b) racionalidad del Estado, c) equilibrio entre lo pbico y lo privado. Posicin c), en la prctica es muy difcil de conciliar porque no se puede conciliar el PODER que se constituye en el Estado al PODER que se establece en el Mercado. Posicin c-) Desafos que se plantean para transformar las relaciones sociales y hacerlas plenamente capitalistas: a) la transformacin de la relacin externa de modo que fuera posible un desarrollo ms autnomo, b) la transformacin de las relaciones internas precapitalistas (feudal), c) el Estado deba impulsar las transformaciones que en otras partes haba realizado la burguesa capitalista, pero al mismo tiempo formar un sector de empresarios capitalistas nacionales.

El aparente consenso se rompe cuando se pretende establecer el conjunto de relaciones capitalistas (organizacin sindical, relaciones sociales laborales no tradicionales ni paternalistas ni autoritarias). NO PERDER DE VISTA EN ESTE ESTADO VS MERCADO QUE EL ESTADO TIENE LA FUNCION DE ESTABLECER EL MARCO INSTITUCIONAL EN EL QUE EL CAPITALISMO OPERA (LEGITIMA LAS RELACIONES SOCIALES). EN Amrica Latina, al Estado le toc instaurar el capitalismo, por lo que incorpora la idea de un ESTADO PLANIFICADOR. El problema sigue siendo como hacer coincidir los objetivos generales con lo particulares. Cada transformacin que impuls el Estado origin situaciones de conflictos. 1. Transformar la sociedad tradicional. 2. Cuando tom impulso hubo ms problemas por la concentracin social y regional del poder, la riqueza y el ingreso. La capacidad de accin econmica del Estado en un sistema capitalista como el latinoamericano, que quiere encuadrarse en un sistema democrtico, est ligada a su capacidad poltica (capacidad de lograr algn tipo de acuerdo y de apoyo social que haga posible alcanzar objetivos econmicos colectivos.) Las relaciones sociales difcilmente son armonizables. En las economas mixtas hay dos lgicas: una estrictamente econmica en el mbito del mercado (objetivo: la ganancia), y la otra, una lgica poltica (objetivo poltico) La accin poltica del Estado suponen los siguientes desafos: a) propiciar formas de crecimiento distinta introduce cambios en las relaciones sociales y una accin decidida del estado para favorecerla, b) la tendencia a la concentracin y a la marginacin, c) existencia de una economa mixta plantea definir la forma que debe tomar la economa estatal, d) debiera suponerse que la institucin que expresa a la economa estatal es el Plan.

III. El Estado y el sistema de relaciones sociales

No se puede atribuir a las relaciones econmicas la dinmica de las relaciones sociales. Incluir: etnias, niveles y tipos de cultura, conflictos que se producen entre las personas incorporadas en el sistema socioeconmico y los marginados, y el carcter dependiente de la economa latinoamericana. (Relacionar con las dimensiones de lo social de la matriz latinoamericana) Resultado: desarticulacin social. Los problemas vinculados a las relaciones de produccin son distintos a los que derivan del mantenimiento y cambio del orden social (el ltimo es el propio de los pases no dependientes). En Amrica Latina, el Estado interviene en las dos esferas: en el econmico: adeca la situacin interna a la dinmica externa. En el mbito social: legitima y regula el orden poltico-social. Para entender el papel del Estado para el conjunto de las relaciones sociales hay que superar la idea de que el Estado no es el instrumento de las clases dominantes. En muchos casos es solo un actor ms. La sensibilidad a la economa externa da lugar a procesos de desorganizacin y reorganizacin de la estructura econmica. Eso dificulta la sedimentacin de las clases dominantes en burguesas y que elaboren un proyecto a largo plazo. El estado NO es solo la expresin poltica de la sociedad y del poder que existe en ella sino que adems organiza el conjunto de la sociedad. Relacin Estado sociedad: muy compleja. Por el proceso de articulacin y desarticulacin y por la presencia de grupos externos en la economa nacional que controlan parte importante de ella. Porque el estado es estado productor (por lo que penetra en la sociedad), porque los conflictos de la sociedad se expresan en el interior del estado. No existe la neutralidad del Estado pero tampoco es la expresin de un solo segmento de la sociedad. Resulta necesario analizar el conflicto social (para entender al Estado en Amrica Latina): entre los grupos dominantes, entre los incluidos y los excluidos, entre los sectores productivos y los financieros, entre los empresariales y los asalariados. Adems, entre los que tienen

acceso a los servicios bsicos y los que no, por la forma de insercin en la divisin social del trabajo que establece el sistema econmico y otras categoras sociales (gnero, juventud, etc.). Siempre es difcil conciliar el inters general con el inters particular. El Estado satisface las demandas de lo que estn incluido en la divisin social del trabajo. Los otros se organizan en movimientos que ejercen presin social y chocan con el Estado, quedan excluidos. Lo que parece que est en crisis en Amrica Latina es una forma de relacin social asociada a un tipo concreto de crecimiento. Hay que mejorar la participacin en la relacin Estado-Sociedad.

IV. El Estado y el sistema poltico. Tesis difundida: la ingobernabilidad de la democracia, por el exceso de las demandas. No se tratara de frenar las demandas sino de ampliar la capacidad para satisfacerlas. La legitimidad deriva de la capacidad del Estado para organizar los diversos intereses y dirigir la sociedad. Giro en la nocin de ciudadana: del estado de ciudadanos al estado de las organizaciones. Disminucin de la posibilidad de ejercer los derechos por parte de la poblacin que est excluida de la organizacin formal de la divisin del trabajo. Por no estar organizado. En el sector formal, la organizacin pasa a ser una corporacin que entra en contradiccin con el ordenamiento poltico. Cuando pasa, la corporacin tiende a presionar al ejecutivo. El papel de las corporaciones en el sistema poltico consiste en una centralizacin autoritaria del juego institucional. DESARTICULACIN SOCIAL: el Estado no puede ser el instrumento de la clase dominante porque el sistema capitalista no estructura toda la sociedad. Esta desarticulacin caracteriza al Estado en AL. En una sociedad desarticulada, entre cuyos rasgos figura una fuerte dependencia externa, una dinmica desigual en las relaciones campociudad, capital-no capital, etc., es muy comprensible la dificultad para que

un grupo constituya de manera estable y definitiva un centro hegemnico econmico, social y poltico, verdaderamente nacional. Situaciones en que impera un sistema de vetos recprocos. Tambin se manifiesta en el sistema poltico partidario: funcionan un poco a lo norteamericana, otro a lo caudillo, otro a lo ideolgico, con una mezcla de formas de partidos nacida en Europa, USA y AL. Poca nitidez de separacin entre el Estado y la Sociedad: los conflictos de clase y los que derivan del proceso de cambio se expresan en el mismo estado. El desafo que enfrenta el Estado en el Plano poltico es la modificacin de su rgimen, que necesariamente debe ser profunda puesto que tiene que encarar el problema de implantar y ejercer la democracia en una sociedad actualmente corporativa, desarticulada y sin un claro sistema de hegemona.

V. El Aparato estatal, sus funciones generales y la democracia. El sistema institucional que configura el Estado es el resultado de los intentos de responder a los desafos de organizacin nacional (S. XIX) y el desarrollo econmico (S. XX) BUROCRACIA: forma proyectos polticos. de cristalizacin institucional de los diferentes

Su orientacin est dada por diversas fuentes: a) cargos que estn vinculados al gobierno en ejercicio, b) las clientelas. Pueden ser pblicas, privadas o internacionales, expresan intereses especficos y se vinculan con los distintos rganos que intervienen en la aplicacin de las medidas de polticas, c) las organizaciones propiamente burocrticas. Estas fuentes generan tensiones al interior del aparato estatal. Se traducen en desorganizacin del aparato estatal. La atenuacin del conflicto corresponde al estado y esto explica porqu es difcil llevar a cabo procesos de normalizacin institucional, pues si el estado sirve para solucionar problemas sociales es lgico que incluso su estructura responda a una racionalidad poltica que a una administrativa.

Tres formas de articulacin estatal: 1. Distribucin de los tipos de polticas (reflejan la divisin social del trabajo) 2. Estructura jerrquica (organigrama de mando). 3. estratificacin invisible y que estara asociada al papel de las clientelas. Otro elemento para entender el funcionamiento de la administracin pblica corresponde a los modelos que se utilizan como referencia para su norma de conducta: la empresa privada de negocios, estilo militar. La verdadera racional de la decisin es una mezcla de racionalidad tcnica, burocrtica y poltica. confusa de

Problema: cmo hacer para que el gobierno controle la burocracia. Es muy importante que la eficacia administrativa se coordine con la eficacia social.