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MANUAL DO GESTOR PBLICO

Um Guia de Orientao ao Gestor Pblico - 2 Edio -

MAIO DE 2011

Ficha Tcnica para Manual do Gestor Pblico Governo do Estado do Rio Grande do Sul Tarso Genro Governador do Estado Odir Alberto Pinheiro Tonollier Secretrio de Estado da Fazenda Luiz Paulo Freitas Pinto Contador e Auditor-Geral do Estado

Reviso de Portugus: Professora Vera Lcia Vidal da Cunha Capa: Martins + Andrade Comunicao Editorao: Juara Campagna - CORAG Impresso: Companhia Rio-grandense de Artes Grficas - CORAG Contadoria e Auditoria-Geral do Estado - CAGE Av. Mau, 1155, 4 andar, sala 404-A. Porto Alegre/RS. CEP 90.080-030. Telefone: (51) 3214 5200 Fax: (51) 3214 5216. E-mail: cage@sefaz.rs.gov.br.

Coordenao Abel Ferreira Castilhos Lorena Elizabeth Dias da Silva Colaboradores Abel Ferreira Castilhos Alberto Araguaci da Silva Ana Bogdanov Anelise Meira dos Santos Aurlio Paulo Becker Eduardo Oliveira Garcia Guiomar Pedro Martini Torzecki John de Lima Fraga Junior Jos Carlos Machado Molina Jos Silvio Born Lorena Elisabete Dias da Silva Luiz Paulo Freitas Pinto Magali Pereira de Aguiar Marcelo Spilki Marlene Bronaut Carminatti Marilene Lopes Cortes Meirelles Nilton Donato Orlandi Teixeira Paulo Alfredo Lucena Borges Pedro Thadeu Martins Contreira Roberto Luiz da Luz Bertoncini Roberto Pesavento Roberval da Silveira Marques Rodrigo de Queiroz Bragana Gil Tarcisio de Conto Vera Rejane Goulart Gonalves

Agradecimentos
A todos os tcnicos que se envolveram diretamente na elaborao dos textos deste Manual, em especial aos que atuam na Contadoria e Auditoria-Geral do Estado, faz-se necessrio um agradecimento pela valorosa dedicao e colaborao que viabilizou a concretizao deste Manual do Gestor Pblico. No lanamento desta obra, impem-se, tambm, os devidos e justos agradecimentos a todos aqueles que, de alguma forma e ainda que indiretamente, participaram da elaborao deste trabalho, que tem a pretenso de se constituir em uma relevante obra tcnica de orientao aos gestores do Estado do Rio Grande do Sul.

R585m

Rio Grande do Sul. Secretaria da Fazenda. Manual do gestor pblico : um guia de orientao ao gestor pblico. - 2.ed. -- Porto Alegre : Companhia Rio-grandense de Artes Grficas (CORAG), 2011. 474 p. ISBN: 978-85-7770-139-1 1. Administrao pblica Rio Grande do Sul 2. Gesto pblica 3. Recursos pblicos - Gesto I. t. II. Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (CAGE)

. CDU 351 351(816.5)

Catalogao elaborada pela Biblioteca da Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos/SARH. Bibliotecria responsvel: Adriana Arruda Flores, CRB10-1285.

Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE Av. Mau, 1155, 4 andar, sala 404-A. Porto Alegre/RS. CEP 90080-030. Telefone: (51) 3214 5200 - Fax: (51) 3214 5216. E-mail: cage@sefaz.rs.gov.br

Apresentao
com orgulho e satisfao que a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, na condio de rgo de Controle Interno do Estado do Rio Grande do Sul, de que trata o artigo 76 da Constituio Estadual de 1989, promove o lanamento da 2 edio do Manual do Gestor Pblico, uma obra tcnica cujo objetivo precpuo oferecer a todos aqueles que se responsabilizam pela gesto de recursos pblicos, interferem ou se envolvem em sua dinmica como os Secretrios de Estado, os Dirigentes de Autarquias e Fundaes, os Diretores de Departamento, os Chefes de Diviso, os Assessores, Gerentes ou Contadores uma fonte de consulta e orientao, em termos tcnicos, com vistas correta abordagem e tomada de deciso no trato das finanas pblicas, observadas as normas legais vigentes, bem como os princpios aplicveis Administrao Pblica. Nesta segunda edio, da mesma forma que na primeira, so abordados, sinttica e objetivamente, diversos temas e assuntos de natureza tcnica e legal, relacionados a licitaes e contratos administrativos, pessoal, tomada de contas, princpios aplicveis Administrao Pblica, bens pblicos, convnios, despesa e receita pblica e oramento pblico, entre outros. Como diferencial, nesta edio, foram acrescentados quatro novos captulos Atos Administrativos, Planejamento na Gesto Pblica, Responsabilidade Civil do Estado e Prescrio na Administrao Pblica , os quais, com base em sugestes, dvidas e necessidades oriundas dos prprios gestores e leitores do Manual, foram elaborados por colegas da Diviso de Estudos e Orientao da CAGE, que, inclusive, j haviam participado da produo dos textos da primeira edio. Este Manual, frise-se, no tem o intuito de esgotar o alcance e as peculiaridades de cada um dos temas analisados e considerados mais relevantes gesto pblica. Assim, tal obra, em linhas gerais, busca descrever os principais aspectos tericos e conceituais neles envolvidos, dando nfase, porm, a algumas questes de ordem prtica e legal, com a finalidade de orientar o gestor pblico adequada deciso, notadamente quanto realizao do gasto pblico.

importante salientar que todos os textos de cunho tcnico, ressalte-se desta segunda edio do Manual do Gestor Pblico foram elaborados tendo como embasamento a experincia e o conhecimento de servidores colaboradores da Secretaria da Fazenda do RS, em especial dos vinculados Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, bem como foram desenvolvidos em consonncia com as normas e os entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais vigentes poca de sua elaborao. As mencionadas normas, que vo desde as Constituies Federal e Estadual, passando pelas leis estaduais devidamente consolidadas, at os documentos tcnicos emitidos pela CAGE, esto disponveis no SINCAGE Sistema de Informaes da CAGE (www.legislacao.sefaz.rs.gov.br), portal de legislao desenvolvido e mantido pela Diviso de Estudos e Orientao, disposio dos gestores pblicos estaduais. Embora o presente Manual esteja direcionado precipuamente para o gestor de rgos e entidades vinculados ao Estado do Rio Grande do Sul, o seu contedo tambm poder constituir-se em uma produtiva fonte de consulta para gestores municipais, servidores pblicos em geral, professores, estudantes e profissionais de outras reas que se relacionam com a Administrao Pblica. Enfim, a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado, com a disponibilizao desta segunda edio do Manual do Gestor Pblico, cujo texto se encontra devidamente atualizado at maio de 2011, visa a oferecer, em especial aos novos gestores pblicos, uma obra de orientao essencialmente tcnica, que, se almeja, contribua para a melhoria da gesto dos recursos pblicos e previna a ocorrncia de falhas e irregularidades, de modo a tornar a gesto pblica mais eficiente, transparente e eficaz.

Sumrio
Agradecimentos................................................................................. Apresentao..................................................................................... CAPTULO 1 GESTOR PBLICO 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Atribuies ..................................................................... Ordenador de Despesa................................................... Delegao de Competncia............................................ Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo Eleitoral.......................................................................... Responsabilidades .......................................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 2 PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.2.7 2.2.8 2.2.9 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 Definio e Aplicao..................................................... Princpios Constitucionais............................................... Princpio da Legalidade.................................................. Princpio da Impessoalidade ........................................... Princpio da Moralidade ................................................. Princpio da Publicidade................................................. Princpio da Eficincia .................................................... Princpio da Legitimidade e Participao........................ Princpio da Razoabilidade ............................................. Princpio da Economicidade........................................... Princpio da Motivao................................................... Outros Princpios Reconhecidos ..................................... Princpio da Supremacia do Interesse Pblico ................ Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico ........ Princpio da Segurana Jurdica ..................................... 35 36 36 37 38 39 40 40 41 42 43 44 44 45 46 23 24 24 25 26 27 30 33 5 7

CAPTULO 3 ATOS ADMINISTRATIVOS 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.7 Definio........................................................................ Requisitos do Ato Administrativo.................................... Competncia .................................................................. Finalidade ...................................................................... Forma ............................................................................ Motivo (Teoria dos Motivos Determinantes) ................... Objeto ............................................................................ Atributos do Ato Administrativo ..................................... Imperatividade ............................................................... Presuno de Legitimidade ............................................ Autoexecutoriedade ....................................................... Espcies de Atos Administrativos.................................... Atos Normativos............................................................. Atos Ordinatrios ........................................................... Atos Negociais................................................................ Atos Enunciativos ........................................................... Atos Punitivos ................................................................ Classificao dos Atos Administrativos ........................... Atos Gerais e Atos Individuais ........................................ Atos de Imprio e Atos de Gesto .................................. Atos Vinculados e Atos Discricionrios ........................... Atos Simples, Atos Complexos e Atos Compostos .......... Formas de Extino ou de Invalidao dos Atos Administrativos ........................................................................... Anulao........................................................................ Revogao ..................................................................... Caducidade.................................................................... Cassao ........................................................................ Convalidao dos Atos Administrativos .......................... 49 50 50 50 51 51 52 52 52 53 53 54 54 54 54 55 55 55 55 56 56 57 57 57 58 59 59 60

CAPTULO 4 PODERES ADMINISTRATIVOS 4.1 4.2 4.3 4.4 Definio........................................................................ Poder Vinculado ............................................................. Poder Discricionrio ....................................................... Poder Hierrquico .......................................................... 61 62 62 63

4.5 4.6 4.7

Poder Disciplinar ............................................................ Poder Regulamentar ....................................................... Poder de Polcia .............................................................

64 65 66

CAPTULO 5 ADMINISTRAO PBLICA 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.4 5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4 5.5.5 Definio e Consideraes Gerais .................................. Classificao .................................................................. Administrao Direta ...................................................... Administrao Indireta ................................................... Entidades da Administrao Indireta .............................. Autarquias...................................................................... Fundaes Pblicas ........................................................ Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista ..... Empresas Subsidirias e Controladas ............................. Consrcios Pblicos ....................................................... Entidades Paraestatais - Terceiro Setor ........................... Servios Sociais Autnomos........................................... Organizaes Sociais ...................................................... Entidades ou Fundaes de Apoio ................................. Entidades profissionais ................................................... Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico .... 69 71 71 72 72 73 77 80 84 85 89 89 91 93 94 95

CAPTULO 6 SERVIOS PBLICOS 6.1 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5 6.6 6.7 Definio e Consideraes Gerais ............................... Legislao ................................................................... Formas de Delegao .................................................. Concesso Comum de Servios Pblicos ..................... Permisso de Servios Pblicos ................................... Autorizao de Servios Pblicos................................. Princpios .................................................................... Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos ......... Princpio da Modicidade das Tarifas............................. Caractersticas das Concesses e Permisses................ Extino das Concesses e Permisses ........................ Parcerias Pblico-Privadas ........................................... 103 106 106 107 107 108 109 109 110 111 112 115

6.7.1 6.7.2

Modalidades: Administrativa e Patrocinada.................. Semelhanas e Diferenas - Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa ...............................................

116 118

CAPTULO 7 ORAMENTO PBLICO 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 Definio e Princpios..................................................... Legislao ...................................................................... Aspectos Gerais da Legislao ....................................... Plano Plurianual............................................................. Lei de Diretrizes Oramentrias ...................................... Proposta Oramentria .................................................. Dotao Oramentria ................................................... Crditos Adicionais ....................................................... CAPTULO 8 PLANEJAMENTO NA GESTO PBLICA 8.1 8.2 8.3 8.3.1 8.3.1.1 8.3.1.2 8.3.2 8.3.3 8.4 8.5 8.6 8.6.1 8.6.1.1 8.6.2 8.6.3 8.7 8.8 Consideraes iniciais .................................................... Definio........................................................................ Fases, Cronograma e Agenda......................................... Fases .............................................................................. Fase Conceitual .............................................................. Fase Operacional ........................................................... Cronograma ................................................................... Agenda .......................................................................... Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte ........................ Participao ................................................................... Definio de Metas, Aes e Etapas ............................... Metas ............................................................................. Quantitativo de Metas .................................................... Aes ............................................................................. Etapas ............................................................................ Procedimentos Mnimos Sugeridos ................................. Controle ......................................................................... 143 145 146 146 146 147 147 148 151 152 154 154 154 157 158 159 160 121 123 124 128 130 131 132 138

CAPTULO 9 DESPESA PBLICA 9.1 9.2 9.3 9.4 9.4.1 9.4.2 9.4.3 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Classificao .................................................................. Etapas da Despesa Oramentria ................................... Planejamento ................................................................. Execuo ....................................................................... Controle e Avaliao ...................................................... CAPTULO 10 RECEITA PBLICA 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9 10.9.1 10.9.2 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Previso da Receita Oramentria .................................. Realizao da Receita Oramentria .............................. Dedues da Receita Oramentria ............................... Classificao Econmica da Receita Oramentria ......... Codificao da Receita Oramentria ............................ Controle da Receita........................................................ Vinculao de Receitas Oramentrias ........................... Recurso Oramentrio.................................................... Principais Vinculaes Constitucionais ........................... CAPTULO 11 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 11.8 11.9 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Planejamento ................................................................. Receita ........................................................................... Despesa ......................................................................... Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos ao Setor Privado ............................................................ Limites de Endividamento e Operaes de Crdito ........ Gesto Patrimonial ......................................................... Transparncia e Controle da Gesto Fiscal ..................... 191 192 193 194 196 199 200 201 202 175 177 177 178 179 180 182 184 186 186 187 161 163 163 166 167 169 172

CAPTULO 12 LICITAO 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.5.1 12.5.2 12.5.3 12.5.4 12.6 12.7 12.8 12.8.1 12.8.2 12.8.3 12.9 12.10 12.11 12.12 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Requisitos....................................................................... Princpios ....................................................................... Hipteses de No Realizao da Licitao ..................... Licitao Inexigvel ......................................................... Licitao Dispensvel ..................................................... Licitao Dispensada ..................................................... Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao ........................................................................... Tipos .............................................................................. Modalidades................................................................... Procedimento Licitatrio ................................................ Fase Interna ................................................................... Fase Externa .................................................................. Fases do Prego ............................................................. Sistema de Registro de Preos ........................................ Recursos Administrativos................................................ Anulao e Revogao da Licitao ............................... Crimes Licitatrios ......................................................... CAPTULO 13 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5 13.6 13.7 13.8 13.9 13.10 13.11 13.12 13.13 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Modalidades de Contratos Administrativos ..................... Regime Jurdico e Clusulas dos Contratos Administrativos Garantia Contratual ....................................................... Formalizao dos Contratos ........................................... Execuo do Contrato ................................................... Durao e Prorrogao dos Contratos............................ Alterao dos Contratos ................................................. Formas de Manuteno do Valor e da Equao Econmico-Financeira do Contrato .......................................... Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato................. Sanes Administrativas ................................................. Pontos de Controle......................................................... 239 240 240 242 244 245 246 249 250 252 254 257 259 207 209 210 210 212 213 215 219 220 221 223 227 227 229 230 231 233 234 236

CAPTULO 14 CONVNIOS 14.1 14.2 14.3 14.4 14.5 14.5.1 14.5.2 14.6 14.7 14.8 14.9 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio .... Execuo do Convnio .................................................. Prestao de Contas ....................................................... Prestao de Contas Parcial ........................................... Prestao de Contas Final .............................................. Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado...... Mdulo de Convnios .................................................... Pontos de Controle......................................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 15 PESSOAL 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5 15.6 15.6.1 15.6.2 15.7 15.8 15.9 15.10 15.11 15.12 15.13 15.14 15.15 15.16 15.17 15.18 15.19 15.20 15.21 Definio de Servidor Pblico ........................................ Legislao ...................................................................... Regimes Jurdicos .......................................................... Formas de Ingresso no Servio Pblico .......................... Cargo, Emprego, Funo Pblica e Contrato Temporrio Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico ..... Provimento de Cargo Pblico ........................................ Provimento de Emprego Pblico .................................... Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao........................... Estabilidade e Estgio Probatrio ................................... Promoo ...................................................................... Formas de Vacncia de Cargo Pblico ........................... Vencimento, Remunerao, Salrio, Provento e Subsdio Indenizaes .................................................................. Servidores Cedidos ........................................................ Servidores Adidos .......................................................... Desvio de Funo .......................................................... Acmulo de Cargo, Emprego e Funo .......................... Afastamentos Legais ...................................................... Gratificao e Abono de Permanncia ........................... Regras Especficas para Empregados Pblicos ................ Atos Administrativos de Pessoal...................................... Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar .......... 281 283 283 285 286 287 287 288 289 290 292 292 293 295 296 298 298 300 301 302 304 305 306 263 264 265 269 271 271 272 272 273 273 275

CAPTULO 16 TERCEIRIZAO DE MO DE OBRA 16.1 16.2 16.3 16.4 16.5 16.6 16.7 16.8 Consideraes Gerais e Definio .................................. Legislao ...................................................................... Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais ........ Responsabilidade Solidria ou Subsidiria ..................... Contratao de Cooperativas de Trabalho ..................... Ao do Ministrio Pblico............................................. Aspecto da Economicidade e dos Preos........................ Orientaes do rgo de Controle Interno..................... CAPTULO 17 DIRIAS 17.1 17.2 17.3 17.4 17.5 17.5.1 17.5.2 17.5.3 17.5.4 17.6 17.7 17.7.1 17.7.2 17.7.3 17.8 17.9 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Concesso...................................................................... Tipos de Dirias ............................................................. Pagamento de Dirias .................................................... Formas de Pagamento.................................................... Modalidades de Dirias Quanto ao Valor ....................... Tabela de Pagamentos.................................................... Quotas Fsicas e Financeiras ........................................... Ressarcimento de Despesas com Alimentao ................ Prestao de Contas ....................................................... Prazos ............................................................................ Formalizao do Processo .............................................. Pontos de Controle......................................................... Sanes ......................................................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 18 AJUDA DE CUSTO 18.1 18.2 18.3 18.4 18.5 18.6 18.7 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Requisitos para a Concesso e Vedaes ....................... Valores Devidos.............................................................. Prestao de Contas ....................................................... Responsabilidades e Sanes ......................................... Perguntas e Respostas .................................................... 335 336 336 337 337 338 339 323 324 324 326 326 326 327 328 329 329 330 330 330 331 332 333 309 310 310 314 315 318 319 321

CAPTULO 19 BENS PBLICOS 19.1 19.2 19.3 19.4 19.5 19.5.1 19.5.2 19.5.3 19.5.4 19.5.5 19.5.6 19.6 19.6.1 19.6.2 19.6.3 19.7 19.7.1 19.7.2 19.7.3 19.7.4 19.8 19.8.1 19.8.2 19.8.3 19.8.4 19.8.5 19.8.6 19.9 Definio e Classificao dos Bens Pblicos ................... Legislao ...................................................................... Responsabilidade Patrimonial ........................................ Registro dos Bens ........................................................... Incorporao de Bens .................................................... Aquisio ....................................................................... Doao .......................................................................... Construo, Confeco ou Produo Prpria ................. Permuta ......................................................................... Dao em Pagamento .................................................... Adjudicao ................................................................... Baixa de Bens ................................................................ Baixa por Alienao ....................................................... Baixa por Falta de Utilidade ........................................... Baixa por Perda ............................................................. Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares ........ Transferncias Internas ................................................... Manuteno ou Conserto ............................................... Cesso de Uso ............................................................... Uso de Bens Particulares ................................................ Inventrio....................................................................... Aspectos Gerais.............................................................. Ata de Inventrio e Outros Documentos ......................... Inventrio de Bens Mveis ............................................. Inventrio de Bens Imveis ............................................ Falta de Bens ................................................................. Avaliao do Bem a Ser Ressarcido ............................... Almoxarifado ................................................................. CAPTULO 20 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 20.1 20.2 20.3 20.4 20.5 20.6 20.7 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Tipos de Responsabilidade ............................................. Evoluo Histrica ......................................................... Teoria da Responsabilidade Objetiva.............................. Excludentes ou Atenuantes ............................................ Elementos ou Pressupostos da Responsabilidade Civil Objetiva ......................................................................... 363 364 364 365 367 369 370 341 342 343 344 345 346 347 347 347 348 348 348 348 351 352 353 353 353 354 354 354 354 355 356 357 357 359 360

20.8 20.8.1 20.8.2 20.8.3 20.9 20.10 20.11 20.12 20.13 20.14 20.14.1 20.14.2 20.14.3 20.15 20.16 20.17

Sujeitos da Responsabilidade Civil ................................. Ente Pblico ou Ente Privado Prestador de Servio Pblico Agente Pblico ............................................................... Terceiro Lesado .............................................................. Servio Pblico .............................................................. Licitude .......................................................................... Indenizao .................................................................... nus da Prova ............................................................... Responsabilidade Funes do Estado .......................... Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos e Jurisdicionais ..................................................................... Atos Legislativos............................................................. Atos Jurisdicionais .......................................................... Atos do Ministrio Pblico .............................................. Denunciao da Lide, Litisconsrcio e Ao Direta em Face do Agente Pblico ..................................................... Direito Regressivo .......................................................... Pontos de Controle......................................................... CAPTULO 21 PRESCRIO NA ADMINISTRAO PBLICA

370 370 371 372 373 373 374 374 374 375 375 376 377 377 378 379

21.1 21.2 21.3 21.4 21.5 21.5.1 21.5.2 21.5.3 21.5.4 21.5.5 21.6 21.6.1 21.6.2

Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Prescrio na Administrao Pblica Direta e Indireta .... Suspenso e Interrupo da Prescrio .......................... Prescrio do Direito da Administrao Pblica.............. Crditos No Tributrios ................................................ Ressarcimento de Danos Causados ao Errio................. Sanes Disciplinares aos Servidores ............................. Anulao/Revogao de Atos Administrativos de Efeitos Favorveis aos Administrados ........................................ Crditos Tributrios ........................................................ Prescrio do Direito do Administrado ........................... Regra Geral .................................................................... Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica ....

381 382 382 383 384 384 385 386 387 389 390 390 392

CAPTULO 22 SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE TRIBUTOS NA CONTRATAO DE SERVIOS 22.1 Definio e Consideraes Gerais .................................. 394

22.2 22.2.1 22.2.2 22.2.3 22.2.4 22.2.5 22.2.6 22.2.7 22.2.8 22.3 22.3.1 22.3.2 22.3.3 22.3.4 22.3.5 22.3.6 22.4 22.4.1 22.4.2 22.4.3 22.4.4 22.4.5 22.5 22.5.1 22.5.2 22.5.3 22.5.4 22.5.5 22.5.6 22.5.7

Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica ....... Legislao ...................................................................... Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na Fonte.............................................................................. Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte ......................................................................... Casos de Dispensa de Reteno ..................................... Fato Gerador e Base de Clculo para Reteno ............. Prazos e Forma de Recolhimento ................................... Solidariedade ................................................................. Cumprimento das Obrigaes Acessrias ....................... PIS/PASEP COFINS e CSLL .......................................... , Legislao e Consideraes Gerais................................. Servios Sujeitos Reteno na Fonte ........................... Casos de Dispensa de Reteno ..................................... Base de Clculo e Alquotas para Reteno.................... Prazos e Forma de Recolhimento ................................... Cumprimento das Obrigaes Acessrias ....................... Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza............... Legislao e Consideraes Gerais................................. Servios Sujeitos Reteno na Fonte ........................... Fato Gerador e Base de Clculo ..................................... Casos de Dispensa de Reteno ..................................... Cumprimento de Obrigaes Acessrias ........................ Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS ...... Legislao e Consideraes Gerais................................. Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel .............................................................................. Base de Clculo ............................................................. Casos de Dispensa de Reteno ..................................... Reteno na Construo Civil ........................................ Solidariedade e Responsabilidade Pessoal...................... Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias CAPTULO 23 TOMADA DE CONTAS

395 395 396 396 396 397 398 398 398 399 399 399 400 400 400 401 401 401 402 402 403 403 404 404 404 406 407 407 409 409

23.1 23.2 23.3 23.3.1 23.3.2

Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Tomada de Contas de Exerccio ou Gesto .................... Conceito e Abrangncia ................................................. Organizao do Processo ...............................................

411 412 413 413 414

23.3.3 23.3.4 23.4 23.4.1 23.4.2 23.4.3 23.5

Prazo de Entrega ............................................................ Julgamento .................................................................... Tomada de Contas Especial ........................................... Conceito e Objetivo ....................................................... Instaurao e Instruo .................................................. Prazo de Entrega e Julgamento ...................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 24 ADIANTAMENTO DE NUMERRIO

416 416 417 417 418 420 421

24.1 24.2 24.3 24.4 24.5 24.6 24.7 24.8

Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Despesas Permitidas ....................................................... Condies para a Concesso e Limites Mximos ........... Aplicao do Numerrio ................................................ Prestao de Contas ....................................................... Penalidades e Baixa de Responsabilidade ...................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 25 DVIDA PBLICA

423 424 425 425 428 429 431 432

25.1 25.2 25.3 25.4 25.4.1 25.4.2 25.4.3 25.4.4 25.5 25.6 25.7 25.8 25.9 25.10

Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Evoluo ........................................................................ Dvida Fundada ............................................................. Dvida Consolidada Lquida ........................................... Dvida Fundada Interna e Externa.................................. Dvida Fundada Intralimite e Extralimite......................... Precatrios ..................................................................... Dvida Flutuante............................................................. Dvida Mobiliria ............................................................ Contrato de Refinanciamento......................................... Concesso de Garantia .................................................. Operao de Crdito ...................................................... Glossrio ........................................................................

435 436 436 437 437 437 438 438 439 440 440 441 441 442

CAPTULO 26 CADIN/RS 26.1 26.2 26.3 26.3.1 26.3.2 26.3.3 26.3.4 26.3.5 26.3.6 26.4 26.5 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Requisitos....................................................................... Pendncias Includas no CADIN/RS ............................... Impedimentos do CADIN/RS ......................................... No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS ....................... Incluso e Excluso ........................................................ Suspenso...................................................................... Consulta ao Cadastro ..................................................... Encontro de Contas ....................................................... Responsabilidades .......................................................... CAPTULO 27 CFIL/RS 27.1 27.2 27.3 27.3.1 27.3.2 27.4 27.5 27.5.1 27.5.2 27.6 27.7 27.8 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Requisitos....................................................................... Hipteses de Incluso no CFIL/RS ................................. Obrigatoriedade da Consulta ......................................... Responsabilidades .......................................................... Penalidades .................................................................... Suspenso Temporria de Licitar e Contratar ................. Declarao de Inidoneidade ........................................... Procedimentos e Operacionalizao ............................... Fluxograma .................................................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 28 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 28.1 28.2 28.3 28.3.1 28.3.2 28.4 28.4.1 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Sujeitos do Ato de Improbidade ..................................... Sujeito Ativo .................................................................. Sujeito Passivo ............................................................... Atos de Improbidade ...................................................... Atos que Geram Enriquecimento Ilcito .......................... 463 464 464 464 465 465 465 453 454 454 454 455 456 457 457 458 458 460 460 445 446 446 446 447 447 449 449 450 451 452

28.4.2 28.4.3 28.5 28.5.1 28.5.2 28.5.3 28.5.4 28.5.5 28.5.6 28.6 28.7

Atos que Causam Prejuzo ao Errio .............................. Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica ........................................................................... Sanes ......................................................................... Perda de Bens e Valores Acrescidos Ilicitamente ao Patrimnio do Agente Pblico ............................................ Ressarcimento Integral do Dano ..................................... Perda da Funo Pblica ................................................ Suspenso dos Direitos Polticos ..................................... Pagamento de Multa Civil .............................................. Proibio de Contratar e Receber Benefcios ou Incentivos Fiscais ou Creditcios do Poder Pblico .................... Procedimentos ............................................................... Prescrio.......................................................................

466 467 468 468 469 469 469 470 471 471 473

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Captulo 1

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Sumrio: 1.1 Definio - 1.2 Legislao - 1.3 Atribuies - 1.4 Ordenador de Despesa - 1.5 Delegao de Competncia - 1.6 Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo Eleitoral - 1.7 Responsabilidades - 1.8 Perguntas e Respostas.

1.1. Definio luz de um conceito sucinto, pode-se definir o gestor pblico ou administrador pblico como aquele que designado, eleito ou nomeado formalmente, conforme previsto em lei e/ou em regulamento especfico, para exercer a administrao superior de rgo ou entidade integrante da Administrao Pblica. Saliente-se que a administrao superior compreende todas as atividades relacionadas definio de polticas e metas de atuao do ente pblico, bem como tomada de decises, visando ao atendimento dos objetivos e das finalidades definidas nas normas legais reguladoras da sua atuao. Alm disso, a administrao a ser exercida pelo gestor deve zelar pela correta aplicao e pelo eficiente gerenciamento dos recursos pblicos, na forma da lei, sendo imperioso, ainda, observar a supremacia do interesse pblico e os princpios aplicveis Administrao Pblica, em especial os relacionados no artigo 37 da Constituio Federal de 1988

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e no artigo 19 da Constituio Estadual de 1989, tais como legalidade, moralidade, impessoalidade, economicidade e eficincia. 1.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000 Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 Lei Federal n 8.429, de 02 de junho de 1992 Lei Federal n 9.504, de 30 de setembro de 1997 Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 Lei Estadual n 11.424, de 06 de janeiro de 2000. 1.3. Atribuies Como regra geral, possvel afirmar que as atribuies do gestor pblico esto todas expressamente definidas em lei e/ou em regulamento especfico de cada rgo ou entidade administrados. Existem, contudo, atribuies que so comuns e extensivas a todos os gestores, independentemente da especificidade do rgo ou da entidade, pois derivam de normas e princpios gerais aplicveis a todos os entes pblicos ou se revelam inerentes prpria atividade desempenhada pelo gestor pblico. Dentre as atribuies comuns e extensivas a todos os gestores, destacam-se as seguintes: exercer a administrao superior do ente pblico, definindo as suas diretrizes e metas de atuao, bem como proceder tomada de decises voltada ao atendimento das suas finalidades; prestar contas, anualmente, de sua gesto, por intermdio de um processo de tomada de contas a ser julgado pelo Tribunal de Contas e por outros meios definidos em regulamento prprio do ente pblico; autorizar a realizao da despesa pblica, a qual, quando se tratar da Administrao Pblica Direta e suas Autarquias e Fundaes, estar condicionada, alm de devida autorizao do gestor, ao prvio empenho, em que reservada dotao consignada em lei oramentria para o pagamento de obrigao decorrente de lei, contrato ou ajuste firmado pelo ente pblico;

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ordenar o pagamento da despesa pblica, o que, no caso da Administrao Pblica Direta, suas Autarquias e Fundaes, dever ser precedido do devido gravame de empenho, bem como da liquidao da despesa, que consiste na verificao do efetivo direito do credor, tendo como base os documentos comprobatrios do respectivo crdito; exercer, na condio de administrador, o acompanhamento e o controle, em termos fsicos e financeiros, da execuo do oramento e dos programas de trabalho do ente pblico, verificando, diretamente ou por suas chefias de confiana, a legalidade dos atos de gesto praticados e o cumprimento das metas e regras estabelecidas; responsabilizar-se por uma gesto fiscal que assegure o equilbrio das contas do ente pblico, prevenindo riscos ou evitando desvios que resultem em dficit de natureza oramentria, financeira ou de resultado; zelar pela salvaguarda e proteo dos bens, direitos e valores de propriedade do ente pblico; autorizar a celebrao de contratos, convnios e ajustes congneres, atendendo aos interesses e s finalidades do ente pblico, bem como homologar processos licitatrios realizados e prestaes de contas de convnios; determinar, quando da ocorrncia de dano ao errio ou da prtica de infrao funcional, a instaurao, conforme o caso, de sindicncia, inqurito, processo administrativo-disciplinar ou tomada de contas especial, devendo esta ser encaminhada ao Tribunal de Contas; promover a administrao de pessoal, autorizando, se previsto em norma legal ou regulamento, a contratao, nomeao, designao, demisso ou exonerao de servidores, bem como atestando a efetividade dos servidores, responsabilizando-se pela aplicao de penalidades previstas em norma, em razo da prtica de infraes funcionais. 1.4. Ordenador de Despesa Tendo em conta o disposto nos artigos 84 da Lei Federal n 4.320/64 e 80 do Decreto-Lei n 200/67, ordenador de despesa o agente pblico, formalmente designado, eleito ou nomeado por autoridade pblica competente, que se constitui, nos termos da lei ou de regulamento especfico, no responsvel pela administrao superior do ente pblico e de cujos atos de gesto resultem a utilizao, a arrecadao, a guarda, o

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gerenciamento ou a administrao de dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o ente responda ou que, em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria. O ordenador de despesas est sujeito prestao de contas de sua gesto, por meio do chamado processo de tomada de contas de exerccio, sendo submetido ao devido julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado TCE. Consoante entendimento do TCE e com base na interpretao da legislao pertinente, tem-se admitido a existncia de duas categorias de ordenador de despesa, quais sejam: o originrio ou primrio e o derivado ou secundrio. O primeiro aquele que possui poderes e atribuies definidas em lei ou regulamento para autorizar a realizao das despesas do ente administrado; constitui-se na autoridade mxima do ente pblico, detentora de atribuies exclusivas e que tm origem em lei, e, por isso, seu poder ordenatrio reconhecido como primrio ou originrio. Nessa categoria, incluem-se os Secretrios de Estado e os Presidentes de Autarquias, de Fundaes e de Sociedades de Economia Mista. Em contrapartida, considera-se ordenador de despesa derivado ou secundrio aquele que, por ato de delegao de poderes emanados do ordenador de despesa originrio ou primrio, assume atribuies deste quanto ordenao de despesas. Nessa categoria, podem se enquadrar os Secretrios Adjuntos, os chefes de departamento e os diretores de entidades pblicas. 1.5. Delegao de Competncia A delegao de competncia, prevista no Decreto-Lei n 200/67 (artigos 11 e 12), constitui-se em um instrumento de descentralizao administrativa, mediante o qual o ordenador de despesa originrio ou principal, por intermdio de um ato formal, delega (transfere) seus poderes, no todo ou em parte, a outro agente pblico, chamado de ordenador de despesa derivado ou secundrio, para que este passe a exercer funes de administrao superior, normalmente relacionadas ordenao da despesa do ente pblico. Ressalte-se que, no ato formal de delegao, devero constar, obrigatoriamente e de forma objetiva, os nomes da autoridade delegante e da autoridade delegada e as atribuies que esto sendo delegadas e que, por se tratar de um ato administrativo de efeitos internos e externos,

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este estar sujeito publicao no Dirio Oficial do Estado para conhecimento dos administrados e para que possa produzir os efeitos cabveis. Consequentemente, as atividades delegadas somente sero consideradas vlidas e eficazes, podendo ser exercidas, de direito, aps a publicao do ato formal de delegao. Para efeito de julgamento da gesto pelo TCE, cabe enfatizar, contudo, que a existncia de um ato regular de delegao de competncia, em especial o atinente arrecadao da receita e execuo da despesa, no implica a transferncia de responsabilidade para o agente pblico delegado ordenador de despesa derivado ou secundrio , eis que, nos termos do artigo 93 do Regime Interno do TCE e conforme decises desse Tribunal, considerada pessoal a responsabilidade do administrador relativamente aos atos e fatos de sua gesto, sendo ele, nesses moldes, a autoridade responsvel perante o Tribunal de Contas, no julgamento da respectiva tomada de contas. O ordenador de despesa originrio ou primrio ter, no entanto, o direito de ao de regresso contra o ordenador de despesa derivado ou secundrio, quando este extrapolar os limites da delegao ou praticar ato julgado irregular. 1.6. Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo Eleitoral Todo gestor pblico possui o dever de prestar contas de sua gesto por fora de diversos mandamentos constitucionais em nvel federal e estadual, que, de primeiro, preveem (artigos 70 da Constituio Federal e 75 e 76 da Constituio Estadual do Rio Grande do Sul) um sistema coordenado e integrado de fiscalizao das contas pblicas, por intermdio do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e de rgo de Controle Interno, e, em segundo, estabelecem (pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Federal e da Constituio Estadual) a exigncia da prestao de contas por parte de qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais o Poder Pblico responda, ou que, em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Todos os atos praticados pelo gestor pblico, no exerccio de sua gesto, que impliquem a cobrana e a arrecadao da receita ou a administrao e a aplicao de recursos pblicos (bens, dinheiros e valores)

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esto sujeitos devida prestao de contas, a qual se dar, de modo mais efetivo, mediante a fiscalizao exercida pelos rgos competentes: Poder Legislativo, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas e rgo de Controle Interno, sendo este, no Estado do RS, exercido pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE. Alm disso, o gestor pblico tem a obrigao, perante o cidado, de divulgar e dar publicidade, de forma ampla e transparente, s aes e s polticas governamentais adotadas e em desenvolvimento, garantindo, assim, uma maior efetividade ao instituto da prestao de contas, bem como ao controle social da gesto pblica. De outro norte, cumpre assinalar que existem regras especficas a serem observadas pelo gestor pblico no seu ltimo ano de gesto. Essas regras, em sntese, so as seguintes: No admissvel, nos 180 dias anteriores ao final da gesto/mandato, a expedio de qualquer ato que implique o aumento da despesa total de pessoal (artigo 21 da Lei Complementar Federal n 101/2000 e artigo 359-G do Cdigo Penal). No poder (o gestor), nos dois ltimos quadrimestres da gesto/mandato, autorizar que seja contrada obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro do exerccio, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, sem a suficiente disponibilidade de caixa (artigo 42 da Lei Complementar n 101/2000 e artigos 359B, 359-C e 359-F do Cdigo Penal, com redao dada pela Lei Federal n 10.028/2000). No tocante ao chamado perodo eleitoral, existem diversas condutas de agentes pblicos vedadas pela legislao eleitoral (Lei Federal n 9.504/97, artigo 73), as quais devem ser observadas tambm pelo gestor. Em suma, consideram-se como condutas vedadas: I ceder ou usar, em benefcio de candidato, partido poltico ou coligao, bens mveis ou imveis pertencentes Administrao Direta ou Indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, ressalvada a realizao de conveno partidria; II usar materiais ou servios, custeados pelos Governos ou pelas Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e nas normas dos rgos que integram; III ceder servidor pblico ou empregado da Administrao Direta ou Indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus servios, para comits de campanha eleitoral de candidato,

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partido poltico ou coligao, durante o horrio de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado; IV fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido poltico ou coligao, de distribuio gratuita de bens e servios de carter social, custeados ou subvencionados pelo Poder Pblico; V nomear, contratar ou, de qualquer forma, admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou, por outros meios, dificultar ou impedir o exerccio funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor pblico, na circunscrio do pleito, nos trs meses que o antecedem e at a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os seguintes casos: a) nomeao ou exonerao de cargos em comisso e designao ou dispensa de funes de confiana; b) nomeao para cargos do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos rgos da Presidncia da Repblica; c) nomeao dos aprovados em concursos pblicos homologados at o incio daquele prazo; d) nomeao ou contratao necessria instalao ou ao funcionamento inadivel de servios pblicos essenciais, com prvia e expressa autorizao do Chefe do Poder Executivo; e) transferncia ou remoo ex officio de militares, policiais civis e agentes penitencirios; VI nos trs meses que antecedem o pleito: a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao formal preexistente para execuo de obra ou servio em andamento e com cronograma prefixado e os destinados a atender situaes de emergncia e de calamidade pblica; b) com exceo da propaganda de produtos e servios que tenham concorrncia no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, dos programas, das obras, dos servios e das campanhas dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Administrao Indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pblica, assim reconhecida pela Justia Eleitoral;

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c) fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso fora do horrio eleitoral gratuito, salvo quando, a critrio da Justia Eleitoral, tratar-se de matria urgente, relevante e caracterstica das funes de governo; d) realizar inauguraes mediante a contratao de shows artsticos pagos com recursos pblicos; e) participar de inauguraes de obras pblicas, em caso de candidatos a cargos do Poder Executivo, sendo, na inobservncia dessa norma, o infrator sujeito cassao do registro. VII realizar, em ano de eleio, despesas com publicidade dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Administrao Indireta, que excedam a mdia dos gastos nos trs ltimos anos que antecedem o pleito ou do ltimo ano imediatamente anterior eleio; VIII fazer, na circunscrio do pleito, reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a recomposio da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio; IX no ano em que se realizar eleio, distribuir gratuitamente bens, valores ou benefcios, exceto nos casos de calamidade pblica, de estado de emergncia ou de programas sociais autorizados em lei e j em execuo oramentria no exerccio anterior, casos em que o Ministrio Pblico poder promover o acompanhamento de sua execuo financeira e administrativa. 1.7. Responsabilidades Com base no ordenamento jurdico-legal em vigor, possvel afirmar que o agente pblico, em um conceito amplo que abrange o gestor, est sujeito a ser responsabilizado por todos os atos praticados no exerccio de sua funo pblica que, porventura, acarretarem violao norma ou obrigao jurdica ou prejuzo ao errio, sendo previstas, para tais atos, determinadas esferas de responsabilizao, cuja classificao a seguinte: administrativa, civil, penal e decorrente da prtica de ato de improbidade administrativa. Esclarea-se que esses nveis de responsabilizao so independentes e autnomos entre si, ou seja, determinado ato praticado pelo

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gestor poder ensejar, por exemplo, apenas sua responsabilidade administrativa e civil. No campo da responsabilidade administrativa, o gestor poder ser responsabilizado quando, da prtica de seus atos, resultar a ocorrncia de um determinado ilcito administrativo, podendo este ser definido como uma conduta (ao ou omisso) emanada de um agente pblico que se configura contrria s normas legais vigentes e passvel de imposio de penalidades, inclusive de carter pecunirio (multa). Essa espcie de responsabilidade est intrinsecamente relacionada ao no cumprimento de leis e atos normativos internos (decretos, ordens de servio etc.), bem como de obrigaes e deveres preestabelecidos em ajustes. Em regra, a responsabilidade administrativa do gestor vincula-se ao cometimento de infraes administrativas estatutrias, ou contrrias s finanas pblicas (artigo 5 da Lei Federal n 10.028/2000), e inobservncia de formalidades de natureza oramentria, operacional, financeira e administrativa, enfocadas e analisadas sob os aspectos da legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da eficcia. A aplicao dessa responsabilidade administrativa, bem como a sua concretizao, poder se dar pela atuao da prpria Administrao do ente pblico envolvido, e tambm, principalmente, pelos chamados rgos de controle e fiscalizao interna e externa, institudos e com competncias definidas nas Constituies Federal e Estadual. Nesse sentido, os chamados ilcitos administrativos que vierem a ser identificados pelas auditorias e inspees dos referidos rgos de controle sero submetidos a julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado TCE, detentor, para tanto, da competncia constitucional (artigo 71, II, da Constituio Federal) e legal (artigo 33 da Lei Estadual n 11.424/2000), o qual ir, nos termos de seu Regimento Interno, determinar e delimitar, em processo administrativo denominado de tomada de contas, eventual responsabilidade administrativa do gestor pblico. Caso o mencionado Tribunal julgue que o gestor responsvel pelo ilcito administrativo ocorrido, ser-lhe- aplicada uma penalidade correspondente a uma multa e/ ou devoluo do valor equivalente ao prejuzo sofrido pelo ente pblico. Na esfera da responsabilidade civil, o gestor estar sujeito a ser responsabilizado a reparar/indenizar eventual dano/prejuzo causado por ele ao ente pblico ou mesmo a terceiro, quando atuar (por ao ou omisso), no exerccio de sua funo pblica, de forma dolosa ou culpo-

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sa. Esse tipo de responsabilizao tem carter nitidamente patrimonial e decorre de disposio geral e expressa constante da Constituio Federal (artigo 37, 6) e do Cdigo Civil de 2002 (artigo 927), o qual define que todo aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que de ordem moral, comete ato considerado ilcito e deve repar-lo. Quando, portanto, da prtica de um ato de gesto, de forma dolosa (intencionalmente) ou culposa (por negligncia ou imprudncia), resultar um efetivo prejuzo ao ente pblico administrado ou a um terceiro qualquer (pessoa fsica ou jurdica), ser o gestor responsabilizado civilmente a indenizar o resultado danoso. H, ainda, a chamada responsabilidade penal ou criminal, que decorre da prtica de um determinado crime, assim definido por lei. Desse modo, quando o ato de gesto implicar uma conduta expressamente descrita pela lei como um tipo penal (crime), o gestor estar sujeito a ser responsabilizado no mbito criminal. Em regra geral, os crimes praticados por agentes pblicos no exerccio de sua funo esto previstos no Cdigo Penal, no captulo que trata dos Crimes Contra a Administrao Pblica e, particularmente, no captulo Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas. Existem, no entanto, leis especiais que tambm criminalizam certas condutas relacionadas gesto pblica, como, por exemplo, a Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666/93) e a Lei Federal n 1.079/50. Por fim, destaca-se a responsabilidade passvel de ser atribuda ao gestor pblico, quando considerado agente pblico, em razo da prtica de ato de improbidade administrativa, nos termos estabelecidos na Lei Federal n 8.429/92, cuja abordagem feita em um captulo especfico deste Manual. A ttulo de notcia, entretanto, cumpre assinalar que a mencionada lei federal descreve uma srie de atos considerados improbidade administrativa, os quais so classificados como aqueles que importam em enriquecimento ilcito do agente pblico, causam prejuzo ao errio e atentam contra os princpios da Administrao Pblica. E restaram definidas pela dita lei as seguintes penalidades ou sanes ao gestor que praticar um ato de improbidade administrativa: perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio; ressarcimento integral do dano; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos,

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pagamento de multa civil; proibio de contratar com o Poder Pblico e de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios. 1.8. Perguntas e Respostas 1. Qual a responsabilidade do gestor quando assume a administrao de um rgo pblico ou de uma entidade pblica? E quem responde pelos atos de gesto praticados em gestes anteriores? A autoridade mxima do rgo ou da entidade, na condio de ordenador de despesa, responsvel, a partir de sua designao (eleio ou nomeao), por todos os atos de sua gesto, englobando, em sntese, a gesto oramentria (execuo oramentria da despesa e da receita), a gesto financeira (administrao e controle das disponibilidades financeiras), a gesto patrimonial (administrao, conservao e controle dos bens mveis e imveis), a gesto operacional (operaes realizadas de forma eficiente e eficaz, de modo a atingir os seus fins sociais) e a gesto administrativa (administrao e controle de pessoal e dos contratos e convnios celebrados). A gesto dever observar, obrigatoriamente, os princpios aplicveis Administrao Pblica, tais como, e notadamente, o da legalidade, o da economicidade, o da moralidade, o da eficincia e o da motivao. No que concerne aos atos praticados em gestes anteriores, a responsabilidade atribuda ao ordenador de despesa poca dos referidos atos, o qual ser submetido ao julgamento do Tribunal de Contas, em processo de tomada de contas de exerccio. Quando, porm, a soluo ou a evitabilidade da manuteno de alguma irregularidade, decorrente de um ato de gesto do passado, depender de uma providncia de iniciativa do atual gestor, este poder vir a ser responsabilizado na hiptese de no adotar a providncia cabvel para o caso. 2. Qual a responsabilidade dos Secretrios de Estado em relao aos atos de gesto praticados no mbito dos rgos e das entidades vinculados sua Secretaria? Consoante prescrito no artigo 90, inciso I, da Constituio Estadual de 1989, compete aos Secretrios de Estado a coordenao, a orientao e a superviso dos rgos e das entidades da Administrao Estadual compreendidos na rea de atuao da respectiva Secretaria.

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Dessa forma, sempre que o Secretrio de Estado tiver cincia de algum ato de gesto irregular, praticado no mbito de um desses rgos ou entidades, dever, sob pena de eventual responsabilizao por omisso, diligenciar e adotar todas as providncias administrativas necessrias para que a irregularidade seja corrigida ou evitada, bem como para que sejam apuradas eventuais responsabilidades. 3. O gestor do rgo ou da entidade pode delegar competncia a um diretor ou a outro servidor para praticar atos de gesto, inclusive para o efeito de ordenar despesas pblicas? O Secretrio de Estado e o Presidente da entidade constituem-se nos chamados ordenadores de despesa originrios ou primrios, respondendo, portanto, pelas aes e pelos atos da respectiva gesto. No havendo restries legais nem normativas para a delegao (previstas em lei especfica de criao do ente, em estatuto social, ou em outro ato normativo), a autoridade mxima do rgo ou da entidade poder delegar, nos termos do artigo 12, pargrafo nico, do Decreto-Lei n 200/67, a um diretor ou mesmo a outro servidor, a autorizao de todas as despesas ou de apenas alguma despesa, sem limites ou com limites especificados. No referido caso, tal servidor ser considerado ordenador de despesa derivado ou secundrio. Para o efeito de julgamento da gesto pelo TCE, contudo, a existncia de um ato regular de delegao de competncia no implica a transferncia de responsabilidade para o agente pblico delegado ordenador de despesa derivado ou secundrio , eis que, nos termos do artigo 93 do Regime Interno do TCE e conforme decises desse Tribunal de Contas, considerada pessoal a responsabilidade do administrador relativamente aos atos e fatos de sua gesto. Nesses moldes, a autoridade responsvel perante o Tribunal de Contas, no julgamento da respectiva tomada de contas, ser o ordenador de despesas primrio; no entanto, ele ter o direito de ao de regresso contra o ordenador de despesa derivado ou secundrio, quando este extrapolar os limites da delegao ou praticar ato julgado irregular. Registre-se que, para fins de formalizao dessa delegao de competncia, dever ser editada pelo ordenador de despesa originrio uma portaria para essa finalidade especfica, a qual dever ser publicada no Dirio Oficial do Estado e encaminhada CAGE, que providenciar o seu registro no chamado Sistema de Finanas Pblicas Estaduais/Sistema de Administrao Financeira do Estado AFE/FPE.

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Captulo 2

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Sumrio: 2.1 Definio e Aplicao 2.2 Princpios Constitucionais 2.2.1 Princpio da Legalidade 2.2.2 Princpio da Impessoalidade 2.2.3 Princpio da Moralidade 2.2.4 Princpio da Publicidade 2.2.5 Princpio da Eficincia 2.2.6 Princpio da Legitimidade e Participao 2.2.7 Princpio da Razoabilidade 2.2.8 Princpio da Economicidade 2.2.9 Princpio da Motivao 2.3 Outros Princpios Reconhecidos 2.3.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico 2.3.2 Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico 2.3.3 Princpio da Segurana Jurdica.

2.1. Definio e Aplicao Os princpios administrativos so normas que orientam a atuao da Administrao Pblica e caracterizam-se por apresentarem um maior grau de abstrao, no que se diferem das regras legais especficas, as quais tm como caracterstica um maior grau de concretude e objetividade. Os princpios, em sendo normas que indicam fins a serem alcanados, reclamam a prtica de condutas que os realize. Em razo disso, eles criam para a Administrao o dever de adotar comportamentos aptos a produzirem determinados resultados. Essa a chamada funo diretiva dos princpios. Os princpios tambm so diretrizes para a anlise da validade das condutas administrativas. Caso o administrador pblico, quando a lei

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assim autorizar, venha a fazer escolhas que se contraponham aos valores consagrados nos princpios administrativos, essa ao poder ser considerada invlida. Essa a chamada funo limitadora dos princpios. No que se refere aplicao, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, as regras so operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas dirimido no plano da validade: aplicveis ambas a uma mesma situao, uma delas apenas a regular, atribuindo-se outra o carter de nulidade. Os princpios, ao revs, no se excluem no ordenamento jurdico na hiptese de conflito: dotados que so de determinado valor ou razo, o conflito entre eles admite a adoo do critrio da ponderao de valores (ou ponderao de interesses), vale dizer, dever o intrprete averiguar a qual deles, na hiptese sub examine, ser atribudo grau de preponderncia. Isso significa que, quando postos em oposio em face de caso concreto, no haver total supresso de um ou mais princpios em relao a outros. Nesses casos, dever o administrador pblico buscar a harmonizao dos princpios com base nas peculiaridades do caso concreto, tarefa bastante complexa e que impe redobrado dever de motivao. 2.2. Princpios Constitucionais Existem diversos princpios aplicveis Administrao Pblica que se encontram estabelecidos, expressamente, tanto na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, como na Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989. A seguir, relacionam-se tais princpios, discorrendo-se sobre suas principais caractersticas. 2.2.1. Princpio da Legalidade Decorre do princpio da legalidade que toda a atuao administrativa deve estar autorizada pela lei e pelo direito e de acordo com os comandos deles advindos, no podendo o administrador da desviar-se, sob pena de ensejar a nulidade do ato e, conforme o caso, a sua responsabilizao administrativa, civil e penal. A Administrao Pblica est, em toda a sua atividade funcional, sujeita aos mandamentos da lei e aos dita-

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mes do bem comum, evitando-se, com isso, a possibilidade da prtica de arbitrariedades por parte dos seus agentes, os quais no podem agir de acordo com as suas preferncias e os seus valores pessoais, mas somente conforme o direito lhes autoriza. Assim sendo, o significado e o alcance desse princpio traduzem-se na seguinte assertiva, exaustivamente referendada pela doutrina: ao Administrador Pblico somente autorizado realizar aquilo que a lei prev, enquanto, no mbito das relaes de cunho privado, permitido realizar tudo o que a lei no veda. O princpio da legalidade encontra-se previsto, expressamente, no artigo 37, caput, da Constituio Federal e no artigo 19, caput, da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, bem como em diplomas legais esparsos, nacionais e estaduais. Em face do princpio da legalidade, no pode o administrador, por exemplo, aplicar ao servidor faltoso sano administrativa que no esteja prevista em lei. Outro exemplo de limitao imposta pelo princpio da legalidade diz respeito s vantagens a que tm direito os servidores, as quais esto taxativamente previstas em lei, no podendo o administrador pblico conced-las sem que haja previso legal. 2.2.2. Princpio da Impessoalidade Pelo princpio da impessoalidade, dever da Administrao Pblica tratar os administrados de forma isonmica (igualitria), sendo totalmente vedada qualquer conduta tendente a promover favorecimentos ilcitos ou perseguies imotivadas. Todo administrado que se encontre na mesma situao jurdica deve receber o mesmo tratamento por parte da Administrao Pblica. O princpio da impessoalidade tem assento no artigo 37, caput, da Constituio Federal, bem como no artigo 19, caput, da Constituio do Rio Grande do Sul. Alm dos textos constitucionais indicados, outras normas preveem, explicitamente, a observncia ao princpio da impessoalidade, como a Lei Federal n 8.666/93, em seu artigo 3, caput, e a Lei Estadual n 11.299/98, em seu artigo 1, caput. Dentre outras formas de atuao, o princpio da impessoalidade vincula a publicidade de atos institucionais do ente pblico ao carter educativo, informativo ou de orientao social, sendo vedada a meno

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a nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans, que caracterizem promoo pessoal do agente poltico ou de servidores pblicos. O Supremo Tribunal Federal manifestou-se nesse sentido no julgamento do Recurso Extraordinrio n 191.668/RS, asseverando que a possibilidade de vinculao do contedo da divulgao com o partido poltico a que pertena o titular do cargo pblico mancha o princpio da impessoalidade e desnatura o carter educativo, informativo ou de orientao social que consta do comando posto pelo constituinte federal. Tambm em ateno ao princpio da impessoalidade, o procedimento licitatrio exige a igualdade de tratamento entre os licitantes, no sendo admitido que o edital contenha exigncias que afrontem o carter competitivo que deve ter o certame. O mesmo raciocnio serve aos casos de concurso pblico de provas ou de provas e ttulos para a seleo de servidores, em que os candidatos devem ser tratados de forma isonmica. 2.2.3. Princpio da Moralidade O princpio constitucional da moralidade administrativa (artigos 37, caput, da CF/88 e 19, caput, da CE/89) apregoa que tanto nas relaes entre a Administrao Pblica e os administrados quanto nas relaes internas da Administrao Pblica sejam observados preceitos ticos capazes de conduzir a aes pautadas pela boa-f, probidade, lealdade, transparncia e honestidade. A moralidade administrativa integra a noo de legalidade do ato, sendo permitido a qualquer cidado exercer o seu controle mediante a propositura de ao popular, com o objetivo de anular os atos a ela ofensivos. So considerados exemplos de atos que afrontam a moralidade administrativa: ordenar despesas que no sejam consideradas de natureza pblica; usar recursos pblicos sem a observncia das formalidades legais e em benefcio de um particular; contratar determinado fornecedor com o objetivo de obter vantagem pessoal. A ofensa moralidade administrativa tambm caracteriza ato de improbidade, na medida em que viola os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade s instituies, conforme preceitua o artigo 11 da Lei Federal n 8.429/92, podendo submeter o infrator, por exemplo, s penas

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de ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica e suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos. 2.2.4. Princpio da Publicidade O princpio da publicidade (artigo 37, caput, da CF/88 e 19, caput, da CE/89) impe Administrao Pblica o dever de dar a mais ampla publicidade aos atos administrativos e de gesto, possibilitando, com isso, o conhecimento e a fiscalizao da legitimidade de seus atos pelos administrados. O dever de observncia ao princpio da publicidade alcana todas as pessoas administrativas, quer as que constituem as prprias pessoas estatais, quer aquelas que, mesmo sendo privadas, integram a estrutura da Administrao Pblica, como ocorre com as Empresas Pblicas, as Sociedades de Economia Mista e as Fundaes. Apesar de ser a regra dar sociedade a mais ampla publicidade dos atos administrativos e das informaes de interesse pblico de que a Administrao seja detentora, h casos excepcionais em que a informao deve ser mantida em sigilo, com o objetivo de se evitar a ocorrncia de prejuzos a pessoas, a bens e ao prprio rgo pblico. O artigo 11 da Lei Federal n 8.429/92 dispe que constitui ato de improbidade revelar fato ou circunstncia de que tenha cincia o servidor em razo das suas atribuies e, tambm, revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiros, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica. Desse modo, a publicidade dos atos a regra a ser observada, mas h situaes em que a simples divulgao ou a divulgao precoce de informaes pode causar prejuzo grave ao interesse pblico primrio (artigo 11, III e VII, da referida lei), devendo o servidor, em razo disso, ser responsabilizado por improbidade administrativa. Embora a publicidade seja uma condio de eficcia do ato administrativo, h casos em que ser relativizada em favor da defesa da intimidade, do interesse social e da segurana da sociedade, restringindo-se, porm, as possibilidades de sigilo a essas situaes, as quais devem ser exaustivamente fundamentadas. Por exemplo, no ser dada publicidade dispensa de licitao quando esse fato possibilitar o comprometimento da segurana nacional, nas hipteses previamente estabelecidas em Decreto do Presidente da Repblica, depois de ouvido o Conselho de Defesa Nacional (artigo 16, pargrafo nico, da Lei Federal n 8.666/93).

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2.2.5. Princpio da Eficincia Pelo princpio da eficincia, a Administrao Pblica busca a constante qualidade da ao administrativa, exigindo a execuo dos servios pblicos com presteza, perfeio e rendimento funcional, pois, por meio de uma ao eficiente, ela obtm melhores resultados na utilizao dos recursos pblicos, aumentando a sua produtividade e reduzindo o desperdcio de dinheiro. O princpio da eficincia foi introduzido no texto da Constituio Federal de 1988 pela Emenda Constitucional n 19/98, fazendo parte, desde ento, do rol de princpios administrativos previstos no caput do artigo 37. Ainda que de observncia obrigatria para todos os entes federados, no se encontra expressamente previsto no artigo 19 da Constituio do Estado. No mbito do Rio Grande do Sul, esse princpio est contemplado na Lei Estadual n 12.901/08, em seu artigo 3, inciso I, que prev, para a qualificao de uma entidade como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP que a pessoa jurdica inte, ressada seja regida por estatuto, cujas normas estabeleam, explicitamente, a observncia ao princpio da eficincia, dentre outros. 2.2.6. Princpio da Legitimidade e Participao O princpio da legitimidade, previsto no artigo 70 da Constituio Federal e no artigo 19 da Constituio do Estado, relaciona-se vontade poltica dominante na sociedade, sendo mais uma diretriz do que um limite ao administrativa e, por meio da qual, h um controle no apenas institucional, mas tambm de natureza social. Segundo o Administrativista Juarez Freitas, o princpio da legitimidade, em termos de controle, avana em relao ao princpio da legalidade, impondo no apenas um controle formal, mas exigindo uma profunda anlise da finalidade apresentada e da motivao oferecida, de modo a evitar a ocorrncia de ilegitimidades. Essa ilegitimidade diz respeito prtica de atos que, disfarados de aspectos formalmente legais, acabam por, substancialmente, violar, as diretrizes superiores do sistema. Por outro lado, quanto ao princpio da participao, a Administrao Pblica, no desempenho da funo administrativa, pratica atos e celebra contratos com vistas a atingir a sua finalidade essencial: o in-

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teresse pblico, sendo dever do administrador, em toda essa atuao, conduzir-se de acordo com o conjunto de princpios e regras que regulam a funo administrativa. Pelo princpio da participao, previsto expressamente no caput do artigo 19 da Constituio do Estado, a fiscalizao do atendimento aos princpios e s regras que regem o desempenho da funo administrativa pode e deve ser amplamente realizada por toda a sociedade, pois esse princpio, em ltima anlise, busca uma aproximao entre a Administrao e os administrados, seja no que se refere ao controle da atividade estatal, seja em uma participao mais efetiva nas decises que afetam a todos. O direito positivo prev diversas formas de controle da Administrao Pblica pela sociedade o chamado controle social , podendo-se citar a possibilidade de qualquer cidado impugnar edital de licitao por irregularidade na aplicao da Lei Federal n 8.666/93, conforme dispe o 1 do seu artigo 41. Ainda nesse mesmo sentido, qualquer cidado parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas do Estado, nos termos do artigo 60 da Lei Estadual n 11.424/00 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado). J, a Lei Estadual n 11.179/98 determina que o Poder Executivo promova consulta direta populao, objetivando incluir na Proposta Oramentria do Estado servios e investimentos considerados prioritrios pelos cidados consultados. Outra forma de consagrao do princpio da participao est prevista no artigo 22 da Constituio do Estado, que exige a realizao de consulta plebiscitria para a alienao ou transferncia do controle acionrio das Companhias que menciona. Importa destacar, por oportuno, que a Administrao deve oferecer mecanismos que possibilitem a concretizao do princpio da participao, de modo que os administrados tenham acesso s informaes relativas ao exerccio da funo administrativa. 2.2.7. Princpio da Razoabilidade O princpio da razoabilidade determina que o administrador pblico atue de forma equilibrada, ponderada e consoante s finalidades buscadas pela lei que lhe outorgou a competncia exercida. Nessa linha, condutas desarrazoadas, incoerentes e incompatveis com o que normal-

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mente realizado pela Administrao Pblica so consideradas ofensivas ao princpio da razoabilidade e, por isso, podero ser invalidadas pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio, j que a razoabilidade tambm compe a noo de validade da ao administrativa. A razoabilidade da conduta administrativa aferida com base no conceito abstrato de homem mdio, significando, com isso, que no so os critrios pessoais do administrador pblico que indicaro o que se entende por razovel ou desarrazoado, mas sim um standard comportamental afervel segundo certas regras de experincia. Por isso e a ttulo exemplificativo , quando o administrador pblico se encontra diante de situao em que deva aplicar uma penalidade a um servidor faltoso, deve, nos limites de gradao que a lei lhe possibilita, infligir a pena necessria e adequada conduta praticada. Caso seja aplicada uma punio excessivamente severa ou demasiadamente branda, o ato administrativo poder apresentar-se invlido por afronta ao princpio da razoabilidade. Alm de expresso no caput do artigo 19 da Constituio do Rio Grande do Sul, o princpio da razoabilidade tambm est contemplado em outros diplomas legais os quais preveem expressamente a necessidade de observncia desse princpio tais como a Lei Complementar Estadual n 11.299/98, que dispe sobre os contratos celebrados com a Administrao Pblica, e a Lei Estadual n 12.901/08, que dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP . 2.2.8. Princpio da Economicidade O princpio da economicidade est comumente relacionado ideia de custo-benefcio, ou seja, impe ao agente pblico o dever de obter o maior atendimento ao interesse pblico, consumindo, para isso, a menor quantidade de recursos pblicos. Nesse passo, a contrario sensu, no se devem promover aes excessivamente onerosas que visem satisfao de interesses pblicos que possam ser conquistados de outra forma ou, ainda, que, mesmo no podendo ser atendidos de outro modo, o sacrifcio exigido para sua satisfao no recomende a ao estatal. A Constituio Federal prev o princpio da economicidade no caput do seu artigo 70. No mbito do Rio Grande do Sul, o princpio da economicidade foi contemplado no caput do artigo 19 da Constitui-

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o Estadual, sendo tambm objeto de regulao pela Lei Estadual n 10.547/95. Neste normativo, o legislador estadual preceitua que a observncia ao princpio da economicidade concretiza-se por meio da utilizao razovel, adequada, eficiente e eficaz dos recursos pblicos. Quanto aos destinatrios do dever de obedincia ao princpio da economicidade, a citada lei estadual estabeleceu ser obrigatria Administrao Pblica Direta e Indireta de quaisquer dos Poderes do Estado, abrangendo as entidades constitudas ou mantidas pelo Poder Pblico, bem como as entidades privadas que recebam subvenes dos cofres pblicos. A fiscalizao do cumprimento desse princpio, nos termos da Lei Estadual n 10.547/95 (artigo 2), foi atribuda Assembleia Legislativa, com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado, bem como ao sistema de controle interno, o qual, no Estado do Rio Grande do Sul, de responsabilidade da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE e executado por este rgo. Visando a dar maior concretude norma, optou o legislador estadual por prever um rol exemplificativo de situaes-problema cuja soluo dada pelo princpio da economicidade, de acordo com o que est disposto no artigo 3 da mencionada lei estadual. Nos casos em que no restar atendido o princpio da economicidade, cabe ao rgo de controle interno dar imediata cincia ao Tribunal de Contas do Estado para a adoo das providncias necessrias, quais sejam, indicao de prazo para que o responsvel providencie o cumprimento da lei, sustando a execuo do ato se no for possvel atender ao prazo assinalado. Outras normas tambm fazem meno expressa observncia ao princpio da economicidade, podendo-se citar a Lei Estadual n 11.081/98, que disciplina as reclamaes relativas prestao de servios pblicos, e a Lei Complementar Estadual n 11.299/98, que dispe sobre os contratos celebrados pela Administrao Pblica. 2.2.9. Princpio da Motivao O princpio da motivao impe Administrao Pblica o dever de explicitar os fundamentos de fato e de direito que conduzem a sua atuao. Em regra, os atos administrativos devem ser motivados, porm h situaes s quais no imposto o dever de motivao, sendo exem-

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plo disso o ato de nomeao e exonerao de servidores para cargos em comisso, visto que so de livre nomeao e exonerao, nos termos do artigo 37, II, da Constituio Federal e artigo 20, caput, da Constituio do Estado. Quando a lei exigir a motivao do ato ou quando ela nada referir, estar o administrador pblico obrigado a motivar a atuao administrativa. J, quando a lei expressamente dispensar a motivao do ato, a motivao no ser obrigatria, mas, ainda assim, possvel. Se, no entanto, o administrador motivar o ato que inicialmente dispensava motivao, as razes apontadas devero existir, sob pena da possibilidade de decretao de sua invalidade. Segundo o Administrativista Juarez Freitas, a fundamentao deve estar sempre presente em todos os atos, ressalvados os de mero expediente, os autodecifrveis por sua singeleza e as excees constitucionalmente previstas. O princpio da motivao est previsto no artigo 19 da Constituio Estadual, apresentando-se, tambm, noutros diplomas legais, como na Lei Complementar Estadual n 11.299/98. 2.3. Outros Princpios Reconhecidos A ordem jurdica brasileira tambm reconhece a existncia de outros princpios gerais de direito, a seguir descritos e detalhados, que no se encontram previstos, de forma expressa, em norma constitucional ou legal, mas que so reconhecidos pela doutrina e jurisprudncia como plenamente aplicveis Administrao Pblica. 2.3.1. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico Antes de se falar em supremacia do interesse pblico, preciso conceituar o que se entende por interesse pblico, no sem, previamente, referir que h doutrinadores que entendem no se tratar propriamente de um princpio jurdico. Passando definio, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, (...) o interesse pblico deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da

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sociedade e pelo simples fato de o serem. Tambm deve ser destacada a distino feita pelo referido autor quanto existncia de interesses pblicos primrios e secundrios. O interesse primrio corresponde definio anteriormente apresentada, ou seja, trata-se do conjunto de interesses dos indivduos enquanto membros da sociedade. J o interesse secundrio, de forma diversa, identifica-se com os interesses individuais do Estado enquanto pessoa jurdica que . Tendo em vista a diferenciao apontada, no demais afirmar que o gestor pblico deve buscar realizar tanto o interesse pblico primrio quanto o interesse pblico secundrio, respeitadas as limitaes legais e principiolgicas impostas pelo ordenamento jurdico brasileiro. Assim, com fundamento no princpio da supremacia do interesse pblico (primrio) que o Estado, em determinadas situaes, utilizando-se das prerrogativas que lhe so conferidas, impe a sua vontade sobre a do particular. So exemplos dessa imposio unilateral as formas de interveno do Estado na propriedade alheia, o exerccio do poder de polcia administrativa e a presena de clusulas exorbitantes nos contratos administrativos. A supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, contudo, no se configura um fim em si mesmo, e o agir administrativo, luz dessa supremacia, encontra limites noutros princpios de direito, como os impostos pelo princpio da legalidade e da razoabilidade. Desse modo, ainda que possa o Estado, com base na supremacia do interesse pblico, impor a sua vontade sobre a vontade dos administrados, deve faz-lo nas hipteses e segundo a forma prevista em lei, observando-se os demais princpios norteadores da atividade administrativa. 2.3.2. Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico A Administrao Pblica, por meio de seus agentes, utiliza-se de poderes administrativos para praticar atos voltados ao atendimento dos interesses pblicos, caracterizados como aqueles que so prprios da coletividade. Segundo o princpio da indisponibilidade, o administrador pblico no pode deixar de tutelar os bens e os interesses pblicos, uma vez que no se encontram sua livre disposio, assim, no pode deixar

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de exercer os poderes e as competncias que lhe so conferidos por lei, sob pena de responder pela omisso, j que ditos bens e interesses pblicos no pertencem Administrao Pblica, tampouco aos seus agentes, pertencem a toda a sociedade. Em razo desse princpio, determinadas condutas esto vedadas, tais como deixar de apurar e punir a prtica de um ilcito administrativo, deixar de cobrar ou arrecadar receita pblica, omitir-se no exerccio do poder de polcia ou deixar de prestar contas quando a lei assim o exigir. A indisponibilidade dos bens e dos interesses pblicos mostra-se ntida nos casos de alienao de bens mveis e imveis da Administrao. Nessas hipteses, devem ser seguidos os procedimentos estabelecidos nos artigos 17 e 19 da Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666/93), porquanto, uma vez no observado o rito estabelecido em lei, responder o gestor pela ilegalidade praticada. 2.3.3. Princpio da Segurana Jurdica A segurana jurdica um princpio jurdico que indica o dever do Estado de zelar pela estabilidade das relaes jurdicas. Esse princpio vem sendo estudado sob dois enfoques distintos: um de natureza objetiva e outro de natureza subjetiva. No que se refere natureza objetiva, visa a preservar a estabilizao das relaes jurdicas do Estado. Do ponto de vista subjetivo por alguns denominado de princpio da proteo da confiana , busca proteger os administrados de condutas administrativas que, aps lhes conferir vantagens, venham a, muito tempo depois disso, considerar que o ato concessivo apresentava vcio de legalidade. Imagine-se um ato praticado por um funcionrio de fato, que venha a produzir efeitos benficos ao administrado e que, passado um longo perodo de tempo, dado o vcio de incompetncia do agente, no fossem os limites impostos pelo princpio da segurana jurdica, poderia simplesmente ser anulado pela Administrao Pblica por ser ato ilegal. A possibilidade de anulao a qualquer tempo, a toda evidncia, cria um sentimento de permanente insegurana, o que no prprio de um Estado Democrtico de Direito. Nesse passo, o princpio da segurana jurdica impede que a Administrao Pblica, utilizando-se do poder de autotutela, anule, indiscriminadamente, atos administrativos que produziram efeitos benficos aos

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administrados. Essa limitao, no entanto, reclama a presena de dois importantes fatores: um considervel lapso temporal decorrido desde a prtica do ato e a boa-f do administrado. No direito positivo, o princpio da segurana jurdica pode ser identificado no artigo 54 da Lei Federal n 9.784/99, que dispe que o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. Apesar de a Lei Federal n 9.784/99 referir-se ao processo administrativo federal, o Superior Tribunal de Justia STJ j reconheceu a possibilidade de sua aplicao subsidiria aos Estados-membros, conforme julgamento do Agravo Regimental no Agravo n 683.234, originrio do Rio Grande do Sul.

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Captulo 3

Atos Administrativos

Sumrio: 3.1 Definio - 3.2 Requisitos do Ato Administrativo - 3.2.1 Competncia - 3.2.2. Finalidade -3.2.3 Forma - 3.2.4 Motivo (Teoria dos Motivos Determinantes) - 3.2.5 Objeto - 3.3 Atributos do Ato Administrativo - 3.3.1.Imperatividade - 3.3.2 Presuno de Legitimidade - 3.3.3 Autoexecutoriedade - 3.4 Espcies de Atos Administrativos - 3.4.1 Atos Normativos - 3.4.2 Atos Ordinatrios - 3.4.3 Atos Negociais - 3.4.4 Atos Enunciativos - 3.4.5 Atos Punitivos - 3.5 Classificao dos Atos Administrativos - 3.5.1 Atos Gerais e Atos Individuais - 3.5.2 Atos de Imprio e Atos de Gesto - 3.5.3 Atos Vinculados e Atos Discricionrios - 3.5.4 Atos Simples, Atos Complexos e Atos Compostos - 3.6 Formas de Extino ou de Invalidao dos Atos Administrativos - 3.6.1 Anulao - 3.6.2 Revogao - 3.6.3 Caducidade - 3.6.4 Cassao - 3.7 Convalidao dos Atos Administrativos.

3.1. Definio Ato administrativo o meio pelo qual a Administrao Pblica ou os seus delegatrios, em regime de direito pblico, manifestam sua vontade com o propsito de produzir determinado efeito jurdico, criando, modificando ou extinguindo direitos ou obrigaes, para si ou para os administrados, com o fim de atingir o interesse pblico. Nem todos os atos praticados pelas pessoas administrativas so atos administrativos em sentido estrito. Isto porque podem ser praticados atos

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em regime de direito privado, os quais no so dotados de imperatividade, autoexecutoriedade e presuno de legitimidade, atributos prprios dos atos administrativos em sentido estrito, submetidos ao regime de direito pblico. Quando a Administrao Pblica pratica atos sob o regime de direito privado, encontra-se em igualdade de condies com os particulares, no se justificando o regime de direito pblico para essas situaes. 3.2. Requisitos do Ato Administrativo 3.2.1. Competncia o conjunto de atribuies legalmente conferidas aos rgos e aos agentes administrativos. Em se tratando de rgos ou agentes de elevada hierarquia, a competncia tem suporte no prprio texto constitucional, como ocorre, em mbito estadual, com o Governador do Estado (artigo 82, CE/89) e seu secretariado (artigo 90, CE/89); j, se forem de menor hierarquia, a competncia, em geral, tem origem em atos administrativos organizacionais. Sendo conferida por lei (ou pela Constituio), a competncia no poder sermodificada pelo rgo ao qual foi atribuda, para reduzi-la ou para aument-la. A competncia administrativa pode, porm, ser objeto de delegao e avocao, desde que a lei no a tenha previsto como exclusiva de determinado rgo ou agente e que tal possibilidade esteja autorizada no texto legal. Nesses moldes, todo o ato administrativo, para ser reconhecido como vlido, deve ser praticado pela autoridade competente para tal, nos termos da lei. 3.2.2. Finalidade A finalidade o elemento segundo o qual o ato administrativo deve ser praticado com o propsito de atender ao interesse pblico. Caso o agente pratique um ato administrativo visando a um fim mediato diverso do interesse pblico, ocorrer desvio de finalidade, tornando-o viciado e, com isso, passvel de anulao.

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Dessa forma, caso o gestor pblico identifique a existncia de um ato administrativo divorciado do interesse pblico e, portanto, ilegal por desvio de finalidade, deve dar incio aos procedimentos necessrios sua anulao. Cabe enfatizar que dever de todo servidor representar ou levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver conhecimento em razo das atribuies do seu cargo, bem como representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder (incisos IX e XIV, do art. 177, da Lei complementar n 10.098/94, respectivamente). 3.2.3. Forma A forma o instrumento por meio do qual a manifestao de vontade da Administrao Pblica deve ser exteriorizada. Essa forma, em alguns casos, est disposta em lei ou ato normativo e, nessas situaes, se no for obedecida conforme indicada, o ato respectivo conter vcio de legalidade, sujeitando-se invalidao. Ainda no que diz respeito forma, havendo a pretenso da Administrao Pblica de revogar um ato, por convenincia e oportunidade, ou anul-lo, por conter vcio de legalidade, dever observar, para a sua extino, a mesma forma prevista em lei para a sua criao. 3.2.4. Motivo (Teoria dos Motivos Determinantes) O motivo a combinao da situao de fato com o direito aplicvel que d origem manifestao de vontade da Administrao Pblica. O motivo antecede a ao da Administrao, podendo ser visto como a sua fonte geradora, por exemplo, a prtica de uma infrao funcional o motivo do ato administrativo que aplica uma sano disciplinar a um servidor. Nesse caso, a situao de fato o ato infracional do servidor e a situao de direito que motiva o ato a norma que tipifica a conduta e determina a aplicao da sano. A indicao do motivo do ato denominada de motivao. Em geral, com vistas a possibilitar a verificao da adequao do ato administrativo ao ordenamento jurdico (princpio da legalidade), os agentes pblicos devem apresentar a motivao dos atos que praticam. Essa motivao revela a sua legalidade, pois os motivos indicados devem, neces-

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sariamente, existir e ser verdadeiros, sob pena de implicar a nulidade do respectivo ato. A essa exigncia de compatibilidade entre o ato administrativo e os motivos que levaram sua prtica denomina-se de Teoria dos Motivos Determinantes. importante destacar, aqui, que, embora a lei no exija a indicao do motivo, uma vez este indicado, est a Administrao Pblica a ele vinculada, podendo, em caso contrrio, incorrer na pena de nulidade do ato. 3.2.5. Objeto O requisito objeto corresponde ao efeito jurdico que o ato administrativo pretende produzir, ou seja, a alterao no mundo jurdico que o agente administrativo visa a promover com a prtica do ato. O ato administrativo, evidentemente, no poder ter objeto ilcito, incerto, impossvel ou imoral, situaes que o tornariam viciado. 3.3. Atributos do Ato Administrativo 3.3.1. Imperatividade O atributo da imperatividade possibilita que os atos administrativos sejam impostos queles aos quais so dirigidos, independentemente da sua vontade. Com isso, a Administrao Pblica est autorizada a impor obrigaes aos administrados mediante atos unilateralmente produzidos, observados os limites ditados pela Constituio e pela lei. a imperatividade que d origem ao que a doutrina chama de poder extroverso. Esse importante atributo, porm, no est presente em todos os atos administrativos, mas, apenas, naqueles que criam obrigaes. Nos atos que deferem direitos postulados pelos administrados, por evidente, no h submisso obrigatria vontade da Administrao, tal como ocorre nas concesses de licena e de autorizao ou no fornecimento de uma certido. Isso se justifica porque o ato no tem origem na vontade unilateral da Administrao, mas sim na vontade do administrado, que se dirige a ela para postular algo.

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3.3.2. Presuno de Legitimidade Com a edio dos atos administrativos, presume-se que eles tenham sido praticados de acordo com as normas jurdicas vigentes, notadamente porque emanados de pessoas que compem a estrutura da Administrao Pblica. Essa caracterstica o que se denomina de presuno de legitimidade. Essa presuno, entretanto, no absoluta, pois o ato pode ter sido praticado sem a observncia das normas que lhe so aplicveis, sendo, portanto, uma presuno relativa ou iuris tantum, ou seja, que admite prova em contrrio. Disso resulta que o nus de comprovar que o ato teria sido praticado sem o respeito s normas que se lhe aplicam do administrado, j que o ato administrativo nasce com a presuno de que est de acordo com a ordem jurdica. 3.3.3. Autoexecutoriedade A autoexecutoriedade o atributo que permite que os atos administrativos tenham sua execuo iniciada to logo sejam editados, produzindo imediatamente os seus efeitos, sem a necessidade de interveno do Poder Judicirio para fazer prevalecer a vontade da Administrao. Em regra, os atos administrativos so autoexecutrios, pois, se no o fossem, isso implicaria uma completa rigidez da atividade administrativa, impossibilitando que o interesse pblico seja prontamente atendido. Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo. H casos em que a Administrao Pblica est impedida de executar os seus atos sem a interveno do Poder Judicirio. Como exemplo, restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do Mandado de Segurana n 24.182/DF, que a Administrao Pblica no pode determinar o desconto em folha de servidor sem a concordncia deste, ainda que entenda que h responsabilidade civil por danos causados ao errio. Nesses casos, dever promover a competente ao de indenizao para obter o ressarcimento, cabendo ao Poder Judicirio a determinao de invaso da esfera jurdica do servidor. O ato que determina o desconto em folha no poder ser automaticamente executado, da por que no possui o atributo da autoexecutoriedade.

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Tambm so exemplos de situaes cujos atos administrativos no possuem autoexecutoriedade a cobrana de multa administrativamente imposta pela Administrao e a desapropriao de imveis. Em ambos os casos, tambm ser necessria a anlise judicial para que os atos possam produzir os efeitos esperados. 3.4. Espcies de Atos Administrativos 3.4.1. Atos Normativos No obstante a discusso doutrinria acerca da classificao de atos normativos como atos administrativos, possvel conceitu-los como aqueles que preveem um comando geral e abstrato emanado do Poder Executivo, visando a orientar a correta aplicao da lei. So atos de carter infralegal ou secundrio, tais como os decretos. 3.4.2. Atos Ordinatrios Os atos ordinatrios so aqueles que se preocupam em disciplinar o funcionamento da Administrao Pblica, da por que so direcionados aos servidores pblicos no exerccio de suas atribuies. Tais atos amparam-se no poder hierrquico, o que legitima a competncia de qualquer chefe de servio para edit-los em face dos seus subordinados. Como so dirigidos ao interior da Administrao Pblica, tendo, portanto, carter interno, os atos ordinatrios no obrigam os particulares. Tambm no obrigam servidores pblicos que no estejam subordinados autoridade da chefia que os editou. 3.4.3. Atos Negociais A manifestao de vontade da Administrao Pblica voltada a efetivar um dado negcio jurdico ou a autorizar o exerccio de uma faculdade ao particular que a ela se dirige, segundo condies previamente estabelecidas pelo Poder Pblico, o que caracteriza os atos negociais.

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Como exemplos desses atos, citam-se a admisso de um aluno numa determinada escola pblica e a concesso de uma licena. 3.4.4. Atos Enunciativos Atos enunciativos so aqueles por intermdio dos quais a Administrao se limita a atestar um fato, ou a emitir uma opinio sobre determinado assunto, sem que, com isso, reste vinculada ao seu enunciado. Dentre os atos enunciativos, esto as certides e os pareceres administrativos. Deve-se destacar, porm, que os pareceres podem ser vinculantes em determinados casos, o que depender de previso legal expressa. Em regra, os pareceres so meramente enunciativos e no vinculam a autoridade pblica responsvel pela tomada de deciso. 3.4.5. Atos Punitivos Os atos punitivos so aqueles mediante os quais a Administrao Pblica impe uma sano em decorrncia do cometimento de infraes administrativas, estando sujeitos a punies tanto os servidores quanto os administrados em geral, conforme se trate de infraes disciplinares, cometidas pelos primeiros, ou infraes administrativas genricas, praticadas pelos ltimos. Impe-se destacar, com relao aos atos punitivos, que eles s podem ser praticados aps procedimento administrativo regular, observando-se, alm disso, as garantias daqueles a quem so aplicadas as sanes, as quais devem estar previstas em lei, no sendo possvel ao agente pblico a prtica de atos punitivos sem que lhe seja dada autorizao legal para tanto. 3.5. Classificao dos Atos Administrativos 3.5.1. Atos Gerais e Atos Individuais So gerais os atos que se propem a incidir sobre uma generalidade de pessoas que se encontram em idntica situao jurdica. De outro

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lado, classificam-se como individuais os atos que possuem destinatrios especficos. Servem como exemplos de ato geral os decretos editados pelo Poder Executivo (espcie de ato normativo) e, de ato individual as licenas e as autorizaes. 3.5.2. Atos de Imprio e Atos de Gesto Os atos de imprio so caracterizados pela unilateralidade e pela coero, no havendo qualquer interferncia da vontade dos administrados para sua formao ou limitao de seus efeitos, sendo, em regra, esses atos cumpridos de forma coativa. J, os atos de gesto so caracterizados pela interferncia da vontade dos administrados, tal como ocorre nas relaes contratuais de que participa o Estado, nas quais no se mostra possvel a imposio da vontade da Administrao, pois ausente o poder de imprio. 3.5.3. Atos Vinculados e Atos Discricionrios Os atos administrativos vinculados so aqueles em que a lei prev todos os elementos para a sua prtica, no sendo dado ao agente pblico liberdade de deciso. Trata-se, simplesmente, de submeter o caso concreto norma, existindo apenas uma deciso possvel, que a dada pela lei. Ao contrrio, os atos discricionrios possibilitam a quem os edita a anlise da convenincia (escolha da soluo legal mais adequada dentre as que foram dadas pela lei) e da oportunidade (valorao do caso concreto) da sua prtica. Como exemplo de ato vinculado, pode-se citar a concesso de licena gestante, adotante e paternidade (artigos 141, 143 e 144 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94), bastando, para incidir a norma legal e ser concedida a licena, a existncia da situao de fato. De outro lado, ser discricionrio o ato de concesso de licena para tratar de interesses particulares (artigo 146, da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). Nesta situao, ainda que o servidor requeira a licena, a lei faculta Administrao Pblica a negativa ao pedido quando o seu atendimento for inconveniente para o interesse pblico. Sublinhe-se que no so todos os elementos do ato administrativo que sofrem valorao quanto convenincia e oportunidade. No que

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diz respeito competncia, finalidade e forma, no h espao para discricionariedade, ainda que se trate de ato discricionrio; apenas os elementos motivo e objeto do margem para isso. A anlise da convenincia e da oportunidade acerca do motivo e do objeto dos atos discricionrios corresponde ao que se denomina de mrito administrativo, insuscetvel de sindicabilidade judicial. 3.5.4. Atos Simples, Atos Complexos e Atos Compostos Denomina-se ato simples aquele para cuja formao concorre a vontade de um s rgo ou agente administrativo. A maioria dos atos administrativos se enquadra nessa classificao. Os atos complexos, por seu turno, so resultado de duas ou mais vontades manifestadas por rgos ou agentes diversos. Para melhor compreender o que so os atos complexos, menciona-se o exemplo da nomeao dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, os quais so nomeados pelo Presidente da Repblica, porm, aps aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal (art. 101, pargrafo nico da Constituio Federal). Os atos compostos se compem de uma s vontade autnoma, cabendo s demais apenas a verificao da legitimidade do ato j praticado para que continue ou passe a produzir efeitos. 3.6. Formas de Extino ou de Invalidao dos Atos Administrativos 3.6.1. Anulao a forma de extino dos atos administrativos fundamentada na existncia de um vcio de legalidade, o qual pode estar presente em quaisquer dos elementos ou requisitos dos atos administrativos, isolada ou cumulativamente. O ato administrativo, portanto, pode conter vcios de competncia, finalidade, forma, motivo e/ou objeto. Haver vcio de competncia quando o ato for praticado por agente que no possui atribuies para assim agir; a finalidade estar viciada quando o ato no visar ao atendimento de interesses pblicos,

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ou seja, tiver por fim o interesse privado; haver vcio na forma quando o agente no observar o modo de exteriorizao previsto em lei para a prtica do ato; estar o motivo viciado quando, uma vez apresentado, mostrar-se inexistente ou falso, e o objeto conter vcio de legalidade quando for ilcito, indeterminado, impossvel ou imoral. Tendo em vista que a anulao decorre da constatao de ilegalidade do ato administrativo, a extino pode ser promovida tanto pela Administrao Pblica quanto pelo Poder Judicirio. Administrao, constatada a ilegalidade, cabe promover a anulao de ofcio com base no seu poder de autotutela ou mediante provocao. Ao Poder Judicirio, segundo disposio constitucional, cabe agir somente quando provocado, o que poder ser feito por meio de mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica ou de outra ao prevista no ordenamento jurdico. Nos casos em que a Administrao Pblica entender por anular ato ilegal do qual tenham surgido direitos a terceiros, deve instaurar processo administrativo, facultando ao interessado o exerccio do contraditrio e da ampla defesa, sob pena de ser considerada indevida a anulao, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio n 210.916/RS. A anulao do ato viciado produz efeitos retroativos, vale dizer, retroagem data de sua prtica, impedindo a produo de qualquer efeito. Com isso, as relaes jurdicas surgidas a partir da sua edio restam desfeitas, retornando as partes situao em que se encontravam antes do ato. 3.6.2. Revogao Revogao a forma de extino que retira um ato administrativo do mundo jurdico com base em razes de convenincia e oportunidade impostas pela necessidade de atender ao interesse pblico, discricionariamente avaliado pela Administrao. Diversamente da anulao, que tem espao quando o ato contm vcios de legalidade, a revogao ampara-se em juzos de mrito. Por isso, o ato administrativo de revogao no poder, em regra, ser objeto de anlise judicial, ressalvados os aspectos relativos sua validade, cujo exame, em concluso, configura-se como um pronunciamento do Poder Judicirio sobre a legalidade do ato.

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Outro aspecto que diferencia a revogao da anulao diz respeito aos efeitos. Enquanto a anulao retroage, a revogao projeta os seus efeitos apenas para o futuro, no alterando os j produzidos. Isso se justifica na medida em que o ato revogado estava de acordo com a ordem jurdica, diferentemente do que ocorre na anulao, onde o ato mostrava-se contrrio ao direito. H, contudo, limites atuao da Administrao Pblica ao exercer o poder de revogar os atos que julgar inconvenientes e/ou inoportunos. Por conseguinte, entende-se que no podem ser revogados os atos que j exauriram os seus efeitos, pois a revogao no retroage, inviabilizando, assim, que o ato j praticado seja atingido pelo ato revogador. Os atos vinculados, de igual modo, no podem ser revogados, uma vez que neles no h espao para anlise de convenincia e oportunidade, visto a lei fornecer todos os elementos para sua edio. Tambm no podem ser revogados os atos que tenham gerado direitos adquiridos, dada a proteo conferida pelo artigo 5, XXXVI, da CF/88, e aqueles que fazem parte de um procedimento, porque, uma vez praticados, opera-se a precluso ao ser editado o ato que lhes sucede. 3.6.3. Caducidade Caducidade a forma de extino do ato administrativo em razo da existncia de regramento jurdico superveniente, o qual, tanto de maneira explicita quanto implcita, mostra-se contrrio quele que amparou a prtica do ato. 3.6.4. Cassao O fundamento para a cassao reside em um comportamento posterior do beneficirio do ato, o qual descumpre as condies exigidas para que tal ato possa permanecer produzindo os seus efeitos. A cassao apresenta natureza punitiva e, por isso, somente poder ser realizada quando houver autorizao normativa. Exemplo tpico dessa forma de extino o que ocorre nas hipteses em que o motorista descumpre as condies legais para o exerccio do direito de dirigir, autorizando, assim, que a Administrao Pblica efetue a cassao de sua habilitao.

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3.7. Convalidao dos Atos Administrativos Pode-se conceituar a convalidao como o procedimento administrativo de que se vale a Administrao Pblica para aproveitar os atos administrativos que tenham sido produzidos com vcios sanveis, retroagindo seus efeitos data em que foram praticados. A convalidao, em relao ao ato viciado, pode ser parcial ou total. Para operacionalizar a faculdade convalidatria, imperiosa a identificao dos vcios considerados sanveis e, por excluso, dos tidos como insanveis. Segundo a doutrina dominante, so considerados sanveis os vcios alusivos aos elementos competncia e forma. Consequentemente, consideram-se insanveis os vcios relativos ao motivo, finalidade e ao objeto.

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Captulo 4

Poderes Administrativos

Sumrio: 4.1 Definio - 4.2 Poder Vinculado - 4.3 Poder Discricionrio - 4.4 Poder Hierrquico - 4.5 Poder Disciplinar - 4.6 Poder Regulamentar - 4.7 Poder de Polcia.

4.1. Definio da competncia da Administrao Pblica realizar diversas atividades voltadas ao atendimento das necessidades coletivas. Para tanto e para que seja possvel ao Estado atingir os objetivos que lhe so constitucionalmente atribudos, impe-se a utilizao de instrumentos adequados, isto , o correto e justo desempenho dos poderes administrativos, os quais so prerrogativas asseguradas aos agentes pblicos para o exerccio dessas variadas atividades. Essas prerrogativas, que permitem que o Estado realize as finalidades que lhe so prprias, so classificadas pela doutrina como modalidades de poderes administrativos, dentre os quais, destacam-se os seguintes: poder vinculado, poder discricionrio, poder hierrquico, poder disciplinar, poder regulamentar e poder de polcia.

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4.2. Poder Vinculado Fala-se em poder vinculado ou atividade vinculada quando a lei previr todos os elementos do ato a ser praticado, no restando ao administrador qualquer possibilidade de fazer escolhas segundo critrios de convenincia e oportunidade. caracterstica dos atos administrativos vinculados a impossibilidade de sua revogao, haja vista que no h espao para avaliao sobre o mrito de sua prtica. Isso, porm, no quer dizer que no possam, ou devam, ser anulados por vcios de legalidade. A licena gestante, prevista no artigo 141 da Lei Estadual n 10.098/94, um exemplo que pode ilustrar o chamado poder vinculado. Nessa situao, verificada a ocorrncia dos eventos que autorizam a concesso da licena, deve o administrador conced-la servidora requisitante, pois, preenchidos os requisitos legais, no h espao para a sua negativa, sob pena de essa deciso se configurar ilegalidade passvel de correo pelo Poder Judicirio. Tambm se materializa o poder vinculado na exigncia de concurso pblico para a contratao de servidores, com vistas ao provimento de cargos efetivos ou empregos pblicos. Segundo o disposto no artigo 37, II, da CF/88, ressalvadas as nomeaes para cargos em comisso, declarados em lei de livre nomeao e exonerao, no pode o administrador dispensar a realizao de concurso pblico para promover a investidura em cargos e empregos pblicos. Pode-se afirmar, em ltima anlise, que o poder vinculado retrata o dever do administrador de fiel aplicao da lei, sendo, por essa razo, questionvel por alguns doutrinadores a sua qualificao como um verdadeiro poder, j que toda a sua atuao est condicionada aos ditames da lei. 4.3. Poder Discricionrio O poder discricionrio aquele que possibilita ao administrador escolher a alternativa que melhor atenda ao interesse pblico, respeitados os limites previamente traados pela lei. Nos atos discricionrios, a lei rgida quanto competncia, finalidade e forma como sero praticados. A competncia diz respeito definio de quem pode praticar o ato; a finalidade ser sempre o interesse pblico, sendo invlidos os atos que

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dele se afastarem, e a forma do ato administrativo refere-se ao seu modo de exteriorizao. Resta ao gestor pblico, adotando critrios de convenincia e oportunidade, a definio do motivo e do objeto do ato administrativo, o que se denomina de mrito administrativo. O motivo a situao de fato que, uma vez ocorrida, ampara-se em uma regra jurdica para autorizar a atuao do administrador, a quem, nos atos baseados no poder discricionrio, possibilita uma escolha. O objeto diz respeito ao contedo ou s consequncias do ato. A legislao farta em exemplos de atos administrativos praticados com base no poder discricionrio. Pode-se citar, de forma ilustrativa, a licena para tratar de interesses particulares, concedida, por lei, ao servidor pblico estadual estatutrio, mas autorizada pela administrao pblica somente nos casos em que lhe seja conveniente e oportuno, conforme preceitua o artigo 146 da Lei Estadual n 10.098/94. Tambm tem lastro no poder discricionrio a deciso sobre a alienao de bens imveis, se assim recomendar o interesse pblico. Nesse caso, a discricionariedade est em alienar ou no o bem, j que o procedimento para que a alienao seja levada a efeito est previsto no artigo 19 da Lei Federal n 8.666/93, sendo, neste ponto, ato administrativo vinculado. 4.4. Poder Hierrquico O poder hierrquico est relacionado organizao da administrao pblica, e dele decorrem certos efeitos, os quais, tendo em vista a necessidade de coordenao e harmonia da atividade administrativa, possibilitam que autoridades ou rgos superiores possam agir sobre a atuao de autoridades ou de rgos inferiores. Aos agentes administrativos superiores admitido dar ordens queles que lhes so subordinados, os quais tm o dever de obedincia, ressalvados os casos em que as ordens sejam manifestamente ilegais. Em nvel de Rio Grande do Sul, essa obedincia est positivada no inciso VI do artigo 177 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, que diz dever dos servidores pblicos cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais. Os agentes superiores, alm da prerrogativa suprarreferida, estabelecem diretrizes a serem seguidas pelos agentes hierarquicamente infe-

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riores, podendo, assim, fiscalizar a atuao dos seus subordinados, no apenas sob a tica da lei e do direito, mas tambm quanto ao atendimento das diretrizes previamente estabelecidas. Na hiptese de os atos praticados pelos subordinados apresentarem vcios de legalidade ou no seguirem a orientao previamente dada, o poder hierrquico autoriza que os agentes hierarquicamente superiores revejam os atos ilegais ou em desconformidade com essa orientao, ajustando-os aos parmetros da legalidade ou diretiva antes traada. Decorrem, ainda, do poder hierrquico a possibilidade de delegao ou a avocao de atribuies de um rgo ou agente para outro. Delegao a transferncia de atribuies de um rgo ou agente para outro, e avocao o chamamento pela autoridade superior, para si, de determinada atividade inicialmente cometida ao seu subordinado. Tanto a delegao quanto a avocao no so ilimitadas, encontrando na lei os limites para a sua ocorrncia. Apesar da qualificao como um poder, a hierarquia impe ao agente superior importantes responsabilidades. A Lei Complementar Estadual n 10.098/94, em seu artigo 177, 2, trata como coautor de eventuais irregularidades o superior hierrquico que receber denncia ou representao sobre irregularidades praticadas por servidor, seu subordinado, e deixar de adotar providncias para a apurao dos fatos noticiados. 4.5. Poder Disciplinar Ainda que esteja ligado ao poder hierrquico, o poder disciplinar com ele no se confunde, uma vez que o poder disciplinar autoriza a administrao a apurar eventuais faltas funcionais cometidas por todos que mantiverem com ela um vnculo de subordinao especfica, aplicando as penalidades cabveis. O exerccio desse poder revela-se atividade preponderantemente vinculada, eis que h discricionariedade apenas quanto definio e quantificao da pena a ser imposta, no sendo possvel administrao deixar de punir quando a lei assim o exigir. A discricionariedade, para a definio e a gradao da penalidade a ser imposta aos servidores pblicos estatutrios, dever se pautar pela natureza e pela gravidade da infrao, bem como pela gravidade dos da-

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nos causados ao servio pblico, segundo o que se depreende da leitura do 1 do artigo 187 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94. A apurao de irregularidades praticadas por servidores proceder-se- mediante a instaurao de sindicncia ou inqurito administrativo, dependendo da gravidade da infrao. Identificado o infrator, a aplicao de penalidade disciplinar depender de processo administrativo-disciplinar, em que dever ser garantido ao servidor o contraditrio e a ampla defesa. Nos casos em que a falta funcional apresentar reduzida gravidade, o servidor poder ser advertido apenas verbalmente. O poder disciplinar, portanto, decorre do princpio da supremacia do interesse pblico, na medida em que o Estado pode e deve aplicar sanes quando a lei assim o exigir, o que, em ltima anlise, preserva a integridade do interesse pblico. Esse Poder, como assinalado, possui limitaes impostas no prprio ordenamento jurdico, uma vez que o administrador no pode aplicar as penalidades sem a observncia obrigatria das garantias constitucionais do contraditrio e da ampla defesa e dos procedimentos definidos expressamente em lei. 4.6. Poder Regulamentar Pelo poder regulamentar, a Administrao Pblica pode editar atos de carter geral, com o objetivo de complementar ou esclarecer o contedo das leis que necessariamente lhe antecedem, de forma a assegurar a sua fiel execuo. Dessa forma, pode-se afirmar que o poder regulamentar uma prerrogativa conferida Administrao Pblica. So exemplos de atos gerais destinados a garantir a fiel execuo das leis os decretos, as resolues, as instrues normativas e as portarias. A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul consagra expressamente tal poder em seu artigo 82, V, ao autorizar o Governador do Estado a expedir decretos e regulamentos; a norma constitucional, porm, delimita o campo de atuao desses atos, os quais se restringem apenas garantia da fiel execuo das leis. Tambm est expresso na Constituio do Estado, no inciso III do artigo 90, o poder regulamentar dos Secretrios de Estado, os quais podero expedir instrues no somente para a execuo das leis, mas tambm para a execuo dos decretos e dos regulamentos. Esses atos de carter geral no podem contrariar a lei que pretendem regulamentar, dada a vedao imposta pelo princpio da legalidade.

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So, ainda, expresses do poder regulamentar as instrues normativas expedidas pelo Contador e Auditor-Geral do Estado, no uso de suas competncias legais, a exemplo do que prev o 2 do artigo 2 do Decreto Estadual n 38.553/98, o qual dispe sobre a possibilidade de expedio de instruo normativa para garantir a uniformidade de atuao nos trabalhos de auditoria, prevendo os prazos para manifestao de que disporo os administradores quando notificados sobre a prtica de atos passveis de apontamento. 4.7. Poder de Polcia O conceito de poder de polcia fornecido pelo artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional CTN. Segundo tal dispositivo, o poder de polcia corresponde atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. A doutrina define, como atributos do poder de polcia, a coercibilidade, a autoexecutoriedade e a discricionariedade. O atributo da coercibilidade permite que os atos baseados no poder de polcia sejam executados independentemente da vontade dos administrados. O da autoexecutoriedade permite que a Administrao efetive as medidas que entender indispensveis respeitados os limites previstos no ordenamento jurdico , sem necessitar da interveno judicial para tanto. E o da discricionariedade, como atributo do poder de polcia, embora discutvel na doutrina, relaciona-se valorao da atividade policiada e medida de polcia aplicvel. O poder de polcia, por ser uma atividade estatal tpica, indelegvel, o que impossibilita o seu exerccio por pessoas jurdicas de direito privado. Dessa forma, por se constiturem tais pessoas jurdicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista no podem ser criadas para o desempenho de atividades de polcia administrativa, conforme j se posicionou o Supremo Tribunal Federal ao julgar a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.717.

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So exemplos desse poder a concesso de licenas, a fiscalizao do cumprimento dos contratos administrativos, a aplicao de punies administrativas, as demolies, as apreenses, os embargos etc. Em regra, o exerccio do poder de polcia no d causa responsabilidade civil do Estado, contudo, a sua utilizao irregular (abuso de autoridade ou desvio de finalidade) pode ocasionar a responsabilidade civil do Estado perante terceiros, bem como a responsabilidade administrativa, civil e penal do servidor responsvel pelo ato ilegal. Em resumo, o referido poder ser regularmente exercido quando observar as normas de direito administrativo.

ADMINISTRAO PBLICA

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Captulo 5

Administrao Pblica

Sumrio: 5.1 Definio e Consideraes Gerais - 5.2 Classificao - 5.2.1 Administrao Direta - 5.2.2 Administrao Indireta - 5.3 Entidades da Administrao Indireta 5.3.1 Autarquias 5.3.2 Fundaes Pblicas 5.3.3 Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista - 5.3.4 Empresas Subsidirias e Controladas - 5.4 Consrcios Pblicos - 5.5 Entidades Paraestatais - Terceiro Setor - 5.5.1 Servios Sociais Autnomos - 5.5.2 Organizaes Sociais - 5.5.3 Entidades ou Fundaes de Apoio - 5.5.4 Entidades profissionais - 5.5.5 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico

5.1. Definio e Consideraes Gerais Em sentido formal ou subjetivo, a Administrao Pblica o conjunto de rgos e entes que exercem funes administrativas, compreendendo as pessoas jurdicas e os rgos pblicos incumbidos dessas funes, no mbito da Administrao Direta e Indireta. No sentido funcional ou objetivo, o conjunto de atividades do Estado, as quais no podem ser classificadas nas funes legislativas e judicirias. Na lio de Carvalho Filho, excluda a funo legislativa, pela qual se criam as normas jurdicas, e a jurisdicional, que se volta especificamente para a soluo de conflito de interesses, todo o universo restante espelha o exerccio da funo administrativa. (CARVALHO FILHO, Jos

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dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 18. ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 400.) A funo administrativa deve ser exercida predominantemente pelo Poder Executivo, mas, de forma atpica, os demais Poderes constitucionais tambm podero exerc-la. oportuno dizer que a clssica teoria da separao dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio , apresentada por Montesquieu e contemplada no artigo 2 da Constituio Federal de 1988, em que os Poderes exercem funes de Estado, no apresenta rigidez absoluta na separao das funes. O Poder Legislativo exerce a funo precpua de legislar funo tpica , mas tambm as administrativas e jurisdicionais funes atpicas , como, por exemplo, o julgamento do Presidente da Repblica por crime de responsabilidade (CF/88, artigo 86). A atividade administrativa tomou grandes propores na Constituio Federal de 1988 diferentemente das anteriores , eis que trouxe, expressamente, dispositivos nesse sentido, no seu Captulo VII Da Administrao Pblica do Ttulo III, alm de tantos outros includos disseminadamente ao longo do texto, tais como o artigo 70 e seguintes, que tratam da fiscalizao contbil, financeira e oramentria. No Brasil, o modelo de organizao adotado o de Federao presente na designao Repblica Federativa do Brasil , formada pela unio indissolvel dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, cada qual autnomo e independente, no existindo hierarquia entre eles. Com o advento da Constituio Federal de 1988, as competncias desses entes poltico-estatais foram repartidas, sendo a Unio, eixo central da Federao e detentora da soberania, quem representa a Repblica Federativa do Brasil no plano internacional. A atividade administrativa pode ser exercida tanto de forma centralizada, diretamente pelos entes polticos Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal , quanto descentralizadamente, quando esses entes polticos instituem novos entes, dotados de personalidade jurdica prpria, os quais passam a desempenhar algumas de suas atividades. O Poder Pblico, alm disso, pode transferir determinadas atividades a particulares, com o uso do instituto da delegao, como, por exemplo, a chamada concesso de servios pblicos. Quando a transferncia da atividade ocorre no interior da mesma pessoa jurdica, em que um rgo maior divide-se em rgos meno-

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res, tem-se a denominada desconcentrao; o caminho inverso, ou seja, quando a transferncia se d dos menores para o rgo maior, chama-se concentrao. Enquanto na desconcentrao permanece o vnculo hierrquico, na descentralizao h apenas a tutela administrativa, o controle finalstico e a superviso. A estrutura da Administrao Pblica, no mbito federal, foi disciplinada pelo Decreto-Lei n 200/67, sendo dividida em Administrao Direta e Indireta, esta formada pelas Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e suas Subsidirias e pelos Consrcios Pblicos. O Cdigo Civil Lei Federal n 10.406/02 , em seu artigo 40, definiu que as pessoas jurdicas so de direito pblico e de direito privado. Os entes polticos Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal , as Autarquias, as Associaes Pblicas e as demais entidades de carter pblico criadas por lei so consideradas pessoas jurdicas de direito pblico interno. s outras entidades, o Cdigo conferiu personalidade jurdica de direito privado. A Repblica Federativa do Brasil o ente de direito pblico externo, representado, como j assinalado, no plano internacional pela Unio. E, a rigor, todos os entes da Administrao Pblica, Direta e Indireta, sujeitam-se aos princpios e regras do regime administrativo pblico. 5.2. Classificao 5.2.1. Administrao Direta Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho, Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. (Manual de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 392) A Administrao Direta formada pelas pessoas polticas Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal e assim se denomina porque essas pessoas esto previstas diretamente na Constituio Federal de 1988. Compe-se de rgos pblicos que so unidades de atuao, que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar

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uma atribuio predeterminada. (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 11. ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 51) Esses rgos tm estrutura, competncias, servidores e poderes, mas so destitudos de personalidade jurdica, mesmo que possam ter capacidade postulatria, como o caso, por exemplo, da chamada Mesa da Assembleia Legislativa. Na Administrao Pblica, a atribuio denomina-se competncia, que significa a aptido legal conferida a um rgo ou autoridade para realizar determinadas atividades. (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 11. ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 51) Segundo o nmero de pessoas incumbidas da deciso, os rgos podem ser singulares, se a deliberao tomada por uma s pessoa, ou colegiados, se por um grupo. 5.2.2. Administrao Indireta A Administrao Indireta o conjunto de pessoas jurdicas dotadas de personalidade de direito pblico ou privado, criadas ou autorizadas por lei especfica para prestar servios pblicos ou exercer atividade econmica e distintas daquelas que as instituram, tendo seu fundamento na descentralizao administrativa. Pelo princpio da reserva legal, necessria uma lei especfica para criar ou autorizar a instituio dessas entidades, e, pelo princpio da simetria de formas, a extino tambm exige lei. A sua criao resulta de deciso dos entes polticos, pessoas jurdicas de existncia obrigatria pela Constituio Federal, e, em tese, tambm os Poderes Judicirio e Legislativo poderiam cri-las. Enquanto a Administrao Direta tem, entre suas funes, o exerccio do poder de polcia e a prestao de servio pblico, as entidades da Administrao Indireta podem, alm dessas funes, exercer atividades econmicas. 5.3. Entidades da Administrao Indireta A Administrao Indireta integrada pelas Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e suas

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Subsidirias e, recentemente, pelos Consrcios Pblicos, sendo, a seguir, apresentadas as principais caractersticas de cada um desses entes. 5.3.1. Autarquias Para o Professor Alosio Zimmer Jnior, autarquias so pessoas jurdicas de Direito Pblico, com patrimnio e receita prprios, que realizam atividades tpicas da Administrao, inclusive aquelas que pressupem o exerccio do poder de polcia. (Curso de Direito Administrativo. 2. ed., Porto Alegre: Editora Verbo Jurdico, 2008. p. 200) Em funo das prerrogativas concedidas aos novos entes autrquicos, a doutrina passou a denominar de autarquias comuns aquelas formatadas nos moldes anteriores, as quais se sujeitam a amplo controle finalstico exercido pela Administrao Direta, como a admisso e o afastamento de diretores, e de autarquias de regime especial aquelas com prerrogativas especiais e diferenciadas, em que a autonomia e a independncia so ampliadas em comparao com as autarquias comuns. O termo autarquia de regime especial foi empregado pela primeira vez pela Lei Federal n 5.540/68, que fixa normas de organizao e funcionamento do ensino superior, para reconhecer s universidades pblicas grau de autonomia e independncia superior. A criao das autarquias depende de lei especfica e, em obedincia ao princpio do paralelismo de formas, sua modificao e extino tambm exigem lei, mesmo que, para esses casos, o entendimento da doutrina seja de que no necessria lei especfica. A instituio independe de registro da pessoa jurdica segundo as formalidades exigidas para as pessoas jurdicas privadas. A personalidade jurdica das autarquias de direito pblico, sendo considerada pelo Cdigo Civil pessoa jurdica de direito pblico interno. Sua finalidade vincula-se ao exerccio de atividades da Administrao Pblica com atuao impositiva e poder de polcia, servio pblico tpico; apresenta caractersticas similares s dos entes polticos, sujeitando-se ao regime administrativo destes, em especial s disposies do artigo 37 da Constituio Federal. Dentre essas normas, destacam-se: o ingresso por concurso pblico; a limitao da remunerao a um teto remuneratrio; a vedao ao acmulo de empregos ou cargos, e a observncia Lei de Licitaes

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Lei Federal n 8.666/93. Com a Emenda Constitucional n 19/98, pode haver, nessas entidades, dualidade de regimes: estatutrio (cargo pblico) e celetista (emprego pblico). Para os que nelas exercem atividades-fim, em funo do exerccio do poder de polcia, entende-se como obrigatrio o regime estatutrio. As autarquias beneficiam-se da imunidade tributria recproca de impostos sobre patrimnio, renda ou servios vinculados s suas finalidades essenciais, ou s delas decorrentes, e dos privilgios processuais, com prazo quadruplicado para contestar e em dobro para recorrer. A prescrio para cobrana de dvidas das autarquias, nos mesmos moldes das outras pessoas jurdicas de direito pblico, ocorre no prazo de cinco anos sendo sua escriturao contbil realizada pelas regras de contabilidade pblica, definidas pela Lei Federal n 4.320/64. As autarquias respondem, em regra, de forma objetiva pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso se constatado dolo ou culpa do servidor, respondendo o ente instituidor subsidiariamente. Ao gestor cabe providenciar a abertura de processo investigativo para apurar a eventual responsabilidade do agente, visando obteno do ressarcimento aos cofres pblicos, se for o caso. As autarquias estaduais so o Departamento Autnomo de Estradas e Rodagem do Rio Grande do Sul DAER, a Superintendncia de Portos e Hidrovias SPH, o Instituto de Previdncia do Estado do Rio Grande do Sul IPERGS, o Instituto Gacho de Tradio e Folclore IGTF, o Instituto Rio-Grandense do Arroz IRGA, a Fundao Orquestra Sinfnica de Porto Alegre FOSPA, a Superintendncia do Porto do Rio Grande SUPRG e o Departamento Estadual de Trnsito DETRAN. O Banco Central do Brasil um exemplo de autarquia federal. Agncias Reguladoras As agncias reguladoras, denominadas de autarquias de regime especial, surgiram com o processo de desestatizao, o que fez com que o Estado pudesse melhor exercer o seu chamado poder de polcia, regulando, normatizando, controlando e fiscalizando atividades e bens transferidos ao setor privado. Essas Agncias visam a preservar o interesse pblico e assegurar o equilbrio entre usurios e particulares. Com o decorrer do tempo, foram criadas novas agncias para exercer outras atividades que no as originalmente previstas, como o caso da Agncia Nacional do Cinema ANCINE, para o fomento de

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atividades voltadas indstria cinematogrfica e videofonogrfica, e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, para o exerccio de atividades nessa rea, tpicas de Estado. Relacionam-se, a seguir, as agncias reguladoras federais, com as respectivas leis de sua criao: a) Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, Lei Federal n 9.427, de 26 de dezembro de 1996; b) Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL, Lei Federal n 9.472, de 16 de julho de 1997; c) Agncia Nacional do Petrleo ANP Lei Federal n 9.478, de , 06 de agosto de 1997; d) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, Lei Federal n 9.782, de 26 de janeiro de 1999; e) Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS, Lei Federal n 9.961, de 28 de janeiro de 2000; f) Agncia Nacional das guas ANA, Lei Federal n 9.984, de 17 de julho de 2000; g) Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, Lei Federal n 10.233, de 05 de junho de 2001; h) Agncia Nacional de Transportes Aquticos ANTAq, Lei Federal n 10.233, de 05 de junho de 2001; i) Agncia Nacional de Cinema ANCINE, Medida Provisria n 2.228-1, de 06 de setembro de 2001; j) Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, Lei Federal n 11.182, de 27 de setembro de 2005; Por no haver regras-padro respeitantes s autarquias de regime especial, a lei que as cria quem define o seu grau de autonomia e seus privilgios, entre outros aspectos. Na comparao com as autarquias comuns, as de regime especial apresentam, como peculiaridades, maior independncia e autonomia financeira e administrativa seus dirigentes, inclusive, possuem mandato e sua nomeao aprovada pelo Poder Legislativo, bem como detm poder normativo, nos limites da lei, e poder fiscalizatrio. Essas autarquias, todavia, seguem as mesmas regras do direito administrativo aplicveis s autarquias comuns, podendo, porm, optar por modalidades especficas de licitao, como o prego e a consulta, exceto para obras e servios de engenharia.

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vedado a seus ex-dirigentes, at um ano depois de deixarem o cargo, representar qualquer interesse perante a agncia ou prestar servios a empresas sob sua regulamentao. No mbito do Estado do RS, existe a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos AGERGS, criada pela Lei Estadual n 10.931/97, tendo como objetivo precpuo assegurar uma adequada prestao de servios, a harmonia entre usurios e prestadores de servios e o equilbrio econmico-financeiro dos ajustes. Agncias Executivas uma qualificao concedida por decreto especfico a uma entidade que j existe autarquia ou fundao pblica desde que seja celebrado contrato de gesto com o rgo da Administrao Direta a que est vinculada. A entidade no nasce agncia executiva, apenas recebe esse ttulo. Essas agncias foram introduzidas no direito brasileiro com o propsito de aprimorar a gesto, com base no controle dos resultados e no cumprimento de objetivos e metas. Fundamentam-se na Constituio Federal, artigo 37, 8, tendo sido regulamentadas pela Lei Federal n 9.649/98, pelo Decreto Federal n 2.487/98 e pelo Decreto Federal n 2.488/98. No Rio Grande do Sul, a Lei Estadual n 12.237/05 regulamentou a matria. O ttulo de agncia executiva poder ser concedido a autarquias ou fundaes, contanto que tenham planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional voltado melhoria da qualidade da gesto e reduo de custos. Essa qualificao d a entidade maior autonomia e flexibilidade gerencial, oramentria e financeira. O ajuste, para tanto, dever prever as metas e os meios para atingi-las, as penalidades em caso de descumprimento, o prazo de vigncia do contrato e as condies para reviso, renovao e resciso. A flexibilidade ocorre tambm nas contrataes, cujos valores passveis de dispensa de licitao so mais elevados o dobro , se comparados regra geral da Lei de Licitaes. Em nvel estadual, no h exemplo de agncias executivas. Na esfera federal, contudo, foram qualificadas como agncias executivas a Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO e a Fundao Oswaldo Cruz FIOCRUZ. Cabe destacar, por oportuno, as principais diferenas entre agncia reguladora e agncia executiva. Enquanto na agncia reguladora a

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criao e a definio das atribuies se do por lei, nas executivas o ttulo de qualificao e as prerrogativas so fixados por decreto. Para se manter como agncia executiva, a entidade depende do cumprimento das metas definidas no contrato de gesto, estando, tambm, sujeita a perder essa qualificao no caso de seu descumprimento ou de no renovao das metas previstas. De outra parte, para a agncia reguladora, a manuteno das prerrogativas independe do desempenho, e a perda da condio, pelo princpio da simetria de formas, ocorre somente com alterao legal. As agncias executivas direcionam a prtica de suas atividades administrativas diretamente aos administrados, diferentemente das agncias reguladoras, que, em regra, desenvolvem atividades normativas e reguladoras para outras entidades pblicas ou privadas. Nas reguladoras, os dirigentes detm mandato, o que lhes d estabilidade institucional; nas executivas, os gestores podem ser destitudos por ato administrativo. 5.3.2. Fundaes Pblicas As fundaes pblicas so consideradas um patrimnio dotado de personalidade jurdica, afetado a um fim social, sem finalidade lucrativa e com autonomia administrativa, sem hierarquia, mas supervisionado pelo ente instituidor. Caso as fundaes obtenham resultado positivo, este reverter ao atendimento dos fins da entidade. As fundaes, lato sensu, podem ser privadas, quando institudas por particulares, ou pblicas, se o patrimnio for originrio de ente do Poder Pblico e a finalidade for essencialmente pblica. Para se referir a esses entes, que integram a Administrao Indireta, o Constituinte Federal de 1988 utilizou as seguintes expresses: fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, fundaes pblicas, fundaes controladas pelo Poder Pblico, fundaes sob controle estatal, fundaes governamentais e apenas fundaes, mas to-somente dessas palavras no se pode extrair a sua natureza jurdica. Pela doutrina dominante, as fundaes pblicas, no que tange natureza jurdica, podem ter personalidade jurdica de direito pblico ou de direito privado. So criadas ou autorizadas por lei especfica para desempenhar atividades em reas sociais atribudas ao Estado, tais como educao, sade e assistncia social, as quais constituem servios pblicos que o Estado deve prestar diretamente sociedade.

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A instituio das fundaes dotadas de personalidade jurdica de direito privado depende tambm do registro pelas formas privadas Registro Civil de Pessoas Jurdicas. Essa medida tem por finalidade transferir o patrimnio (afetar finalidade) e no o objetivo de definir a natureza privada da fundao. Pelo princpio do paralelismo de formas, a modificao e a extino das fundaes devem ocorrer por lei, at para destinar o patrimnio que foi afetado quele fim, mesmo que no seja necessria a edio de lei especfica. As fundaes com personalidade de direito pblico podem desempenhar atividades em que seja necessrio o uso da autoridade estatal poder de polcia e esto sujeitas exclusivamente ao regime jurdico administrativo, integrando o complexo poltico administrativo das pessoas jurdicas do direito pblico interno. A jurisprudncia, inclusive emanada do Supremo Tribunal Federal STF, mesmo aps a vigncia da Emenda Constitucional n 19/98, vem considerando as fundaes pblicas como uma espcie de autarquia, denominando-as de autarquias fundacionais. Essa afirmao poderia ser um exagero se no tivesse o Constituinte Federal concedido tratamento semelhante a autarquias e fundaes em dispositivos constitucionais, como, por exemplo, no artigo 40, caput, e no artigo 150, 2, evidenciando a inteno de atribuir-lhes personalidade jurdica de direito pblico. Pela finalidade social que visam a atingir, as fundaes aproximam-se mais das autarquias do que das empresas pblicas ou sociedades de economia mista. semelhana das autarquias, para as fundaes de direito pblico, aplica-se o regime administrativo quanto a pessoal ingresso por concurso, vedao de acumular cargos ou empregos e sujeio ao teto remuneratrio , a licitaes e contratos, ao regime de bens e imunidade tributria. Para as constitudas com personalidade jurdica de direito privado, tambm incide uma srie de regras do regime administrativo, como a criao e a instituio de quadro de pessoal por lei, a realizao de licitaes e a obrigatoriedade de prestar contas de sua gesto. Seus empregados so escolhidos por processo seletivo pblico (concurso) e contratados pelo regime celetista, sendo vedada tambm a acumulao de empregos; os bens so privados, mas possuem certa proteo, em razo da aplicao de regras do direito administrativo, pelo desempenho de atividade de interesse pblico.

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As regras de direito administrativo, quanto responsabilidade civil, incidem tanto para as fundaes de direito pblico quanto para as de direito privado prestadoras de servio pblico, inclusive quanto responsabilidade subsidiria do ente instituidor. Submetem-se ao controle interno (no Estado do RS, pela CAGE), externo (pelo Tribunal de Contas) e ao exercido pelo Ministrio Pblico, mas este ocorre de forma diferente, conforme a personalidade jurdica da respectiva entidade. Nas fundaes eminentemente de direito privado, o controle realizado nos termos do artigo 66 do Cdigo Civil de 2002, em que o Ministrio Pblico o responsvel por zelar pela vontade do instituidor e preservar o seu patrimnio, afetado a um fim especfico. Nas de direito pblico, esse controle direto no existe, ocorrendo a defesa da ordem jurdica e dos interesses da coletividade de forma geral, nos termos da Constituio Federal de 1988. Atualmente, no RS, existem as seguintes fundaes estaduais: Fundao de Cincia e Tecnologia CIENTEC, Fundao de Articulao e Desenvolvimento de Polticas Pblicas para PPDs e PPAHs no Rio Grande do Sul FADERS, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul FAPERGS, Fundao de Atendimento Socioeducativo do Rio Grande do Sul FASE Fundao Cultural Piratini Rdio e Televiso FCP-RT, Fundao para o Desenvolvimento de Recursos Humanos FDRH, Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heuser FEE, Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria FEPAGRO, Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique Lus Roesller FEPAM, Fundao Estadual de Pesquisa em Sade FEPPS, Fundao Escola Tcnica Liberato Salzano Vieira da Cunha LIBERATO, Fundao Gacha do Trabalho e Assistncia Social FGTAS, Fundao Teatro So Pedro FTSP Fundao de Esporte e Lazer do Rio Grande do Sul , FUNDERGS, Fundao Zoobotnica do Rio Grande do Sul FZB, Fundao de Planejamento Metropolitano e Regional METROPLAN, Fundao de Proteo Especial do Rio Grande do Sul PROTEO, Fundao Orquestra Sinfnica de Porto Alegre FOSPA e Universidade Estadual do Rio Grande do Sul UERGS. Sob a alegao do esgotamento dos modelos de autarquia e fundao pblica e em face da rigidez do regime administrativo, houve a proposio da criao de nova figura jurdica, a Fundao Estatal (Projeto de Lei Complementar n 92/07). Se tal Projeto for transformado

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em lei, ser instituda em reas no-exclusivas do Estado, como educao, cincia e tecnologia, cultura, meio ambiente, desporto, turismo, comunicao, previdncia complementar, assistncia social, sade, e no ter fins lucrativos. Possuir, ento, personalidade jurdica de direito privado e regime administrativo mnimo, similar ao das empresas pblicas e sociedades de economia mista e poder contratar celetistas, por no exigir o exerccio do poder de polcia, e adotar regulamento prprio de licitaes. As receitas sero originrias da prestao de servios ao Estado, com a assinatura de um contrato de gesto, no sendo mantida pelo Poder Pblico. Cumpre enfatizar, aqui, as principais diferenas existentes entre as fundaes pblicas e as autarquias, pois, embora as fundaes com personalidade jurdica de direito pblico assemelhem-se muito s autarquias, existem, com relao a uma e outra, significativas diferenas. Enquanto estas realizam atividades tpicas da Administrao Pblica, aquelas, quando institudas como pessoa jurdica de direito pblico, atuam em atividades de interesse pblico. As autarquias tm atuao em setor exclusivo do Estado e, em seu mbito, o Estado necessita transferir um servio pblico tpico para uma pessoa jurdica distinta, enquanto as fundaes no atuam exclusivamente em setor pblico estadual e, em sua esfera, o Poder Pblico, detentor do patrimnio, pode dot-lo de personalidade jurdica para atender a uma determinada necessidade social. 5.3.3. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista O Estado pode criar entidades para explorao de uma atividade econmica atividade tpica do setor privado , desde que sejam necessrias aos imperativos de segurana nacional ou haja relevante interesse coletivo, conforme autoriza o artigo 173 da Constituio Federal, bem como para a prestao de um determinado servio pblico. Essas entidades so as chamadas empresas pblicas e sociedades de economia mista SEM, que integram a Administrao Pblica Indireta. O Professor Jos dos Santos Carvalho Filho assim define essas estatais: Empresas Pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao legal, sob qualquer forma jurdica adequada a sua natureza, para que

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o Governo exera atividades gerais de carter econmico ou, em certas situaes, execute a prestao de servios pblicos. Sociedades de Economia Mista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao legal, sob a forma de sociedades annimas, cujo controle acionrio pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, como regra, a explorao de atividades gerais de carter econmico e, em algumas ocasies, a prestao de servios pblicos. (Manual de Direito Administrativo, 17. ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. p. 427) Essas empresas e sociedades so pessoas jurdicas de direito privado, a includas as prestadoras de servio pblico. Com base no entendimento do STF de que as atividades tpicas do Estado no podem ser delegadas a entidades privadas, conclui-se, por evidente, que tais entidades no esto aptas a exercer o chamado poder de polcia. A sua criao depende de autorizao legislativa especfica, mas a sua instituio se d pelos meios privados, com o registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas; a extino, pelo princpio da simetria de formas, depende de lei, mesmo que no especfica. As entidades exploradoras de atividade econmica seguem as normas das demais empresas de direito privado, inclusive quanto s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias, porm, em algumas situaes, essas normas de direito privado sofrem derrogaes por normas de direito pblico, que prevalecem, resultando em um regime jurdico hbrido. Os empregados so contratados pelo regime celetista, entretanto, aplicam-se as regras do direito administrativo: exigncia de concurso pblico, vedao de acumular empregos ou funes pblicas e observncia do teto remuneratrio, esta ltima apenas aplicvel s entidades que necessitam de repasse de recursos do ente instituidor para despesas de pessoal e de custeio. Para fins da Lei de Improbidade Administrativa, os empregados das empresas prestadoras de servios pblicos equiparam-se aos servidores pblicos em geral. Os bens das empresas estatais so privados (Cdigo Civil, artigo 98, a contrario sensu), sem regime especial de proteo, mas so tratados de forma diferente, conforme a sua destinao e/ou a atividade da entidade. J, os bens das empresas prestadoras de servios pblicos afetados diretamente a essa finalidade, em funo do princpio da continuidade

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do servio pblico, so beneficiados por prerrogativas do regime administrativo: imprescritibilidade, impenhorabilidade, alienabilidade condicionada e no-sujeio a nus reais. Os demais bens dessas entidades prestadoras de servios pblicos que no esto afetados prestao de servios propriamente ditos e os das exploradoras de atividade econmica sujeitam-se ao regime privado, o que no significa sua equiparao aos bens privados sem nenhuma restrio. Incidem sobre eles normas de direito pblico, desde que expressamente previstas, como o controle externo do artigo 70 da CF. Nas sociedades de economia mista, a Assembleia Geral tem a prerrogativa de autorizar a alienao de bens. As aes pertencentes ao Estado tm sua alienao condicionada, necessitando de lei para a desafetao. As contrataes devem observar as regras da Lei de Licitaes, mas essas entidades tm a prerrogativa de instituir regulamento prprio. E, ainda, podero dispensar a licitao em valores mais elevados em dobro se comparados regra geral da Lei de Licitaes. Em regra, as empresas estatais no gozam de privilgios administrativos, tributrios e processuais. O regime tributrio o mesmo das empresas privadas, mas, enfatize-se, o STF, em deciso favorvel a Empresa de Correios e Telgrafos ECT, reconheceu a imunidade tributria recproca para essa empresa prestadora de servio pblico. Os pagamentos decorrentes de deciso judicial so realizados do mesmo modo como so feitos pelas empresas privadas, no tendo que observar o regime de precatrios. Deve-se considerar, todavia, que, por certo, o Constituinte de 1988 objetivou que as estatais fossem tratadas de forma equivalente s empresas privadas e no em igualdade absoluta. A Lei Federal n 11.101/05, que regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a falncia do empresrio e da sociedade empresria, no artigo 2, inciso I, afasta sua aplicabilidade s empresas pblicas e sociedades de economia mista. Mesmo que, na doutrina e na jurisprudncia, no exista consenso sobre o assunto, pode-se afirmar que elas no estariam sujeitas recuperao judicial, ao menos no que diz respeito s prestadoras de servios pblicos, em funo do princpio da continuidade desses servios. A responsabilidade civil pelos danos causados por seus agentes, dependendo da atividade exercida, diferente. Para as exploradoras de atividade econmica, a responsabilidade subjetiva, ressalvados os ca-

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sos em que haja legislao prpria dispondo de forma diversa; j, para as prestadoras de servios pblicos, objetiva, sendo assegurado, neste caso, o direito de regresso contra o responsvel, se houver dolo ou culpa. Tais entidades sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico, mas no incidente sobre os recursos captados da iniciativa privada, como, por exemplo, os depsitos dos clientes do Banrisul, por no ser recurso pblico. Os seus agentes sujeitam-se aos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa. Em nvel estadual, no h empresas pblicas. Na esfera federal, existem, entre outras, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, o Servio Federal de Processamento de Dados SERPRO, a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT e a Caixa Econmica Federal CEF. As Sociedades de Economia Mista no Rio Grande do Sul so as seguintes: Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A. Banrisul, Caixa Estadual S/A Agncia de Fomento/RS, Caixa de Administrao da Dvida Pblica Estadual S/A CADIP Companhia de Processamento de Da, dos do Estado do Rio Grande do Sul PROCERG, Companhia Estadual de Silos e Armazns CESA, Companhia Riograndense de Saneamento CORSAN, Centrais de Abastecimento do Rio Grande do Sul S.A. CEASA/RS, Companhia Riograndense de Minerao CRM, Companhia de Gs do Estado do Rio Grande do Sul SULGS, Companhia Rio-grandense de Artes Grficas CORAG, Companhia Administradora da ZPE de Rio Grande ZOPERG-RS, Companhia Estadual de Gerao e Transmisso de Energia Eltrica CEEE-GT, Companhia Estadual de Distribuio de Energia Eltrica CEEE-D e Companhia Estadual de Energia Eltrica Participaes CEEE-Par. Em nvel federal, citam-se, como exemplos: Banco do Brasil S/A, Petrleo Brasileiro S/A PETROBRAS, Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica CGTEE e Centrais Eltricas Brasileiras S.A. ELETROBRAS. Em nosso Estado, h o exemplo de uma empresa com participao acionria das trs esferas de governo, a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A TRENSURB, com a seguinte composio acionria: a Unio com 99,2783% do capital, o Estado do RS com 0,5583% e o Municpio de Porto Alegre com 0,1634%; no h participao de capital privado. Embora denominada de sociedade annima, a composio societria levaria a caracteriz-la como empresa pblica.

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Existem diferenas entre uma empresa pblica e uma sociedade de economia mista. A empresa pblica constituda com capital exclusivamente pblico e pode revestir-se de qualquer das formas admitidas pelo direito, enquanto a Sociedade de Economia Mista SEM tem, alm do pblico, a participao do capital privado, ainda que minoritrio, podendo ser criada somente sob a forma de sociedade annima. A empresa pblica no tem finalidade lucrativa, e os riscos da atividade so do Estado, ao contrrio, o objetivo da SEM o lucro, porque os seus parceiros privados buscam lucrar, mas ela tambm reparte com eles eventuais prejuzos. As empresas pblicas, em geral, so entidades unipessoais, j, as sociedades de economia mista, invariavelmente, tm mltiplos scios (acionistas). 5.3.4. Empresas Subsidirias e Controladas Alm das entidades j referidas e que integram a Administrao Indireta, existem tambm as empresas subsidirias e as controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico. A subsidiria uma entidade controlada por outra, sendo integral quando a controladora a nica acionista. Toda subsidiria uma controlada, mas nem toda controlada uma subsidiria. A Lei Federal n 6.404/76, no artigo 243, 2, definiu controlada como a sociedade na qual a controladora, diretamente ou atravs de outras controladas, titular de direitos de scio que lhe assegurem, de modo permanente, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores. E a Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar Federal n 101/2000 , artigo 2, inciso II, a definiu como empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao. Embora a Constituio Federal autorize a instituio de empresa subsidiria por qualquer entidade da Administrao Indireta, na prtica, apenas as sociedades de economia mista e as empresas pblicas tm subsidirias. A sua criao depende de autorizao legal e, pelo paralelismo de formas, a modificao e a extino tambm exigem lei. Aplicam-se s subsidirias, em geral, as mesmas regras da entidade criadora e, por no estar relacionada de forma explcita no caput do art. 37 da Constituio Federal, h entendimentos doutrinrios de que somente incidiriam as normas do regime pblico quando houver meno

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expressa, como, por exemplo, as do art. 37, XVII (acumulao) e do art. 37, 9 (teto remuneratrio). As normas sobre licitaes e contratos, por expressa previso no pargrafo nico do artigo 1 da Lei de Licitaes, aplicam-se s subsidirias, mas lhes possibilitam adotar regulamento prprio. As subsidirias e as controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico sujeitam-se ao controle interno e externo, inclusive as que no integram a Administrao Indireta, por existir patrimnio pblico envolvido. Para que uma entidade instituda por uma sociedade de economia mista, na condio de subsidiria, entre no mundo jurdico como uma sociedade de economia mista especfica, preciso a lei especfica que autorize a sua criao, atribuindo essa qualidade nova entidade. A doutrina convencionou denomin-la de sociedade de economia mista de segundo grau, para diferenci-la da criadora, que considerada de primeiro grau. Ambas integrariam, portanto, a Administrao Indireta. Se a instituio resultar de autorizao legislativa genrica, que pode estar na prpria lei de criao da Sociedade de Economia Mista SEM, sem lhe atribuir essa qualidade, seria apenas sociedade annima sociedade controlada direta ou indiretamente pelo Poder Pblico e no uma sociedade de economia mista. O STF, da mesma forma, tem decidido que no basta que ela detenha a maioria do capital social da subsidiria para que seja considerada uma SEM, a lei especfica necessria. Ainda que o assunto apresente divergncias, a rigor no integra a Administrao Indireta. Cumpre destacar, ademais, que a Lei Federal n 6.404/76 (Lei das Sociedades Annimas), em seu artigo 235, 2, dispe que as entidades que tiverem a participao acionria, majoritria ou minoritariamente, de sociedades de economia mista estaro sujeitas s regras gerais desta Lei (das Sociedades Annimas) e no s disposies especiais de captulo especfico destinado s sociedades de economia mista. 5.4. Consrcios Pblicos A cooperao uma forma de articulao dos entes federativos visando realizao de objetivos comuns. Para tanto, tais entes podero constituir consrcios pblicos e formalizar convnios de cooperao, pre-

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vistos no artigo 241 da Constituio Federal, com a alterao trazida pela Emenda Constitucional n 19/98. Os consrcios pblicos foram disciplinados pela Lei Federal n 11.107/05, que inovou ao lhes atribuir personalidade jurdica e natureza contratual , at esto eles eram despersonalizados , para os quais bastava um protocolo de intenes. O Cdigo Civil de 2002, forte no artigo 41, inciso IV, passou a consider-los como pessoa jurdica de direito pblico interno. Denominam-se de consrcios pblicos as parcerias formadas por dois ou mais entes da federao para prestar servios pblicos por meio de gesto associada. Os consrcios apresentam mais caractersticas de convnio, em face dos interesses comuns, do que de contrato, como prev a lei. Podero consorciar-se todas as pessoas polticas, inclusive a Unio, o que antes era vedado, bem como no mais exigncia que apenas entes semelhantes participem desses contratos. A articulao e a coordenao entre esses entes federados, na gesto de servios pblicos, podero abranger reas como saneamento bsico, sade, educao, habitao, integrao dos sistemas de transporte urbano, abastecimento de gua, tratamento do lixo, destinao final de resduos slidos, segurana pblica e aquisio de mquinas. Para alcanar seus objetivos, os consrcios podem firmar convnios, contratos e acordos e receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos de Governo, sendo, inclusive, autorizada a celebrao de contrato de gesto e termo de parceira com organizaes sociais e OSCIPS. As etapas para a constituio da entidade Consrcio Pblico incluem: a) Protocolo de intenes a etapa inicial na qual so estabelecidas as condies detalhadas do futuro consrcio. Deve ser subscrito pelos Chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados e necessita ser publicado. Nos consrcios pblicos tradicionais, que so um tipo de convnio, a assinatura do protocolo a ltima etapa. b) Ratificao a aprovao do protocolo de intenes, mediante lei especfica de cada consorciando, sendo a lei dispensada para o ente que j houver disciplinado por lei, antes da subscrio do protocolo de intenes, a sua participao no consrcio. A ratificao atende ao dispositivo constitucional que exige lei para criao de entidade cuja

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alterao ou extino depender de aprovao da assembleia geral, ratificada mediante lei por todos os entes consorciados. c) Estatutos A assembleia geral dos entes consorciados deliberar sobre o estatuto, respeitando o previsto no protocolo de intenes, convertido, com a ratificao, em contrato de constituio do consrcio pblico. O estatuto ir prever a estrutura do consrcio e o funcionamento de seus rgos. Os consrcios pblicos podero constituir-se sob a forma de pessoa jurdica de direito pblico associaes pblicas , de natureza autrquica, e pessoa jurdica de direito privado associaes privadas , entes em colaborao com o poder pblico, sem fins lucrativos. As primeiras adquirem personalidade jurdica com a vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes; as de direito privado dependem do registro em cartrio dos seus atos constitutivos. A Lei Federal n 11.107/05 estabeleceu que apenas as entidades com personalidade de direito pblico integram a Administrao Indireta dos entes federados participantes, no entanto, no se pode conceber que entes criados por pessoas jurdicas polticas no integrem tambm a Administrao Indireta. Por meio do contrato de consrcio, os entes federados podem-se unir visando gesto associada de servios pblicos. Para viabilizar a prestao de servios pelo consrcio a um ente consorciado ou entre todos, formalizado o contrato de programa, que o instrumento utilizado para constituir e regular as obrigaes de um ente da Federao com outro ou com o consrcio pblico e visa a disciplinar a prestao dos servios ou a transferncia de encargos, servios, pessoal ou bens necessrios continuidade das atividades transferidas. O contrato continuar vigorando, mesmo quando for extinto o consrcio pblico. Caso previsto no contrato de consrcio, entidades da Administrao Indireta de entes consorciados podero celebrar um contrato de programa, no sendo permitido, porm, que tal contrato atribua ao contratado o planejamento, a regulao e a fiscalizao dos servios da gesto associada atividades de gesto , restando permitida apenas a sua execuo atividade de execuo. A gesto delegada pelos entes polticos somente ao consrcio, o qual poder figurar como outorgante de servios ou obras.

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As receitas dos consrcios tm origem nos contratos com os consorciados, por meio da arrecadao decorrente da gesto associada dos servios, do contrato de rateio e dos convnios com entes no consorciados, podendo tambm originar-se do recebimento de auxlios, contribuies e subvenes sociais e econmicas de outras entidades e rgos do Governo. O contrato de rateio o instrumento idneo para viabilizar a entrega de recursos pelo ente consorciado ao consrcio, constituindo-se na formalizao, a cada exerccio financeiro, da destinao das dotaes oramentrias para o custeio das atividades do consrcio. Aquele que no consignar recursos oramentrios para fazer frente s obrigaes assumidas poder ser excludo do consrcio. Os consrcios submetem-se Lei de Licitaes, mas, quanto definio da modalidade de licitao, os valores so dobrados para os consrcios formados por at trs entidades e triplicados para os compostos por nmero superior. Os consrcios podero dispensar a licitao em valores mais elevados dobrados se comparados aos demais entes, bem como podero ser contratados contrato de programa pela Administrao Direta e Indireta dos entes consorciados, com dispensa de licitao. Os consrcios, mesmo os constitudos nos termos da lei civil, esto sujeitos s normas de direito pblico regime hbrido relativamente a licitaes, prestao de contas e admisso de pessoal, ainda que pela CLT. Devem observar as normas de direito pblico na contabilizao, tm o dever de prestar contas e sujeitam-se fiscalizao do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo, representante legal do consrcio e eleito pelos titulares dos entes consorciados. Mesmo assim, no pode ser afastada a competncia ampla dos Tribunais em relao a qualquer gestor de recursos pblicos. A Lei Federal n 8.429/92 foi alterada para considerar como atos de improbidade administrativa aes que contrariem a Lei dos Consrcios. Os consrcios podero receber servidores cedidos pelos entes consorciados, com restrio para os que vierem a desempenhar atividade impositiva, os quais no podero ser celetistas. E, ainda, os entes consorciados podero transferir ou alienar bens para o consrcio.

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5.5. Entidades Paraestatais Terceiro Setor As entidades paraestatais, que a doutrina tambm denomina de entes de cooperao ou terceiro setor , entes em colaborao ou entes em situao particular, no integram a Administrao Indireta, mas, mesmo assim, sobre elas incide uma srie de normas do regime pblico administrativo, em maior ou menor nvel. A palavra paraestatal formada por para, que, em grego, significa ao lado de, acrescido de estatal, significando o ente que est ao lado do Estado para executar atividades estatais. So entidades privadas, institudas por particulares, sem vnculo orgnico com a Administrao Pblica. Colaboram com o Estado em atividades no exclusivas deste mediante algum incentivo do Poder Pblico, como subvenes sociais ou isenes, sujeitando-se, por isso, ao controle exercido pelo Tribunal de Contas. O terceiro setor, assim denominado porque coexiste com o primeiro e com o segundo setores, que so o Estado e o mercado, respectivamente, formado por servios sociais autnomos, entidades de apoio, organizaes sociais, entidades profissionais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico. O Professor Paulo de Tarso Dresch da Silveira divide os entes em colaborao com o Poder Pblico entre aqueles que tm vnculo orgnico com o Poder Pblico, em que o Estado participa da criao ou do capital social, e os sem nenhum vnculo. Entre os primeiros, inclui as fundaes privadas, institudas e mantidas pelo Poder Pblico, as sociedades controladas direta ou indiretamente pelo Estado, os servios sociais autnomos, as subsidirias de uma sociedade de economia mista e os conselhos profissionais. As Organizaes No-Governamentais ONGs podem ser citadas como entes sem vnculo orgnico. Entre essas entidades denominadas de paraestatais, destacam-se os Servios Sociais Autnomos, as Organizaes Sociais, as Entidades ou Fundaes de Apoio, as Entidades Profissionais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP . 5.5.1. Servios Sociais Autnomos Os servios sociais autnomos so entidades colaboradoras com o Estado, como uma forma de parceria para financiar atividades que visem

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ao aperfeioamento profissional e melhoria do bem-estar social dos trabalhadores, fornecendo assistncia e ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais. atividade privada de interesse pblico, no exclusiva do Estado, mas incentivada e subvencionada por este, e no um servio pblico, portanto, no se trata de descentralizao administrativa. Para Odete Medauar, os servios sociais autnomos so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, destinados a propiciar assistncia social, mdica ou ensino populao ou a certos grupos profissionais. (Direito Administrativo Moderno, 11. ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 96) Esses servios so institudos mediante inscrio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas sob a forma de fundaes, sociedades civis ou associaes, com personalidade jurdica de direito privado, e, em geral, no esto sujeitos s normas de direito pblico. As obrigaes so estabelecidas na lei ou no contrato de gesto. A lei no cria, mas autoriza a instituio, sendo, em geral, a tarefa atribuda s confederaes. As entidades no visam ao lucro e suas receitas so originrias, principalmente, de contribuies parafiscais institudas por lei, entretanto, podem vir, ainda, de dotao oramentria especfica, convnios ou contratos de gesto. A sua criao, por receberem contribuies parafiscais, depende de autorizao legislativa, e submetem-se ao controle exercido pelo Tribunal de Contas devido tambm ao recebimento dessas contribuies. O ingresso de pessoal feito por meio de processo seletivo e seus empregados so contratados pelo regime celetista, sendo equiparados a servidores pblicos para fins criminais e de responsabilizao pela prtica de atos de improbidade administrativa. Os salrios seguem os padres de mercado e no esto sujeitos ao teto remuneratrio dos servidores pblicos. Essas entidades seguem a Lei de Licitaes, mas podem adotar regulamento prprio. O benefcio da imunidade tributria est condicionado no remunerao, por qualquer forma, dos cargos da diretoria, dos conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos e no distribuio de lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto. So exemplos de Servios Sociais Autnomos: Servio Social da Indstria SESI, Servio Social do Comrcio SESC, Servio Nacional de Aprendizagem Comercial SENAC, Servio Nacional de Aprendiza-

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gem Industrial SENAI, Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SEBRAE, Servio Nacional de Aprendizagem Rural SENAR, Servio Social do Transporte SEST, Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte SENAT. 5.5.2. Organizaes Sociais A iniciativa privada pode cooperar com o Estado, estabelecendo parcerias em reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade para a prestao de servios pblicos no exclusivos do Estado. Nos termos da Lei Federal n 9.637/98, o Poder Executivo poder atribuir qualificao como organizaes sociais a associaes civis ou fundaes privadas institudas por particulares, sem fins lucrativos, sob a forma de pessoa jurdica de direito privado. Registre-se, por oportuno, que dispositivos da mencionada lei esto sendo questionados, acerca de sua inconstitucionalidade, por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923 MC/DF. As entidades qualificadas desenvolvem, com incentivo e fiscalizao do Poder Pblico, atividade pblica de natureza no exclusiva do Estado, mediante vnculo jurdico contrato de gesto , submetendo-se s regras de direito privado. No se trata de servio pblico delegado, pois no integram a Administrao Pblica. Na rea de sade, absorvendo atividade de entidade federal extinta, ocorre uma exceo onde h prestao de servio pblico. Segundo a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de contrato de gesto. (Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Editora Atlas, 2006. p. 486) A qualificao como organizao social depende de habilitao perante a Administrao Pblica, sendo a entidade declarada como de interesse social e utilidade pblica e suas obrigaes estabelecidas no contrato de gesto, que no o de que trata o artigo 37, 8, da CF/88. O objetivo dessa qualificao conceder maior autonomia e flexibilidade execuo dessas atividades e aumentar a eficincia e a qualidade dos

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servios. Para tanto, essas organizaes podero receber recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto, podendo auferir, ainda, receita prpria com a venda de servios. Em caso de descumprimento do contrato, podero ser desqualificadas, por Decreto, a exemplo de sua habilitao, sendo os bens pblicos revertidos ao Estado. A Lei exige que o rgo de deliberao superior dessas entidades tenha representantes do Poder Pblico e da comunidade, com notria capacidade profissional e idoneidade moral. Essas organizaes sociais, por certo, assumiro atividades ora desempenhadas por rgos ou entidades estatais. A consequncia ser a extino destas, implicando a cedncia quelas das instalaes e dos bens mveis e imveis. O servio que pblico passar a ser prestado como atividade privada. A mesma atividade ser exercida, de fato, pelos mesmos servidores e com a utilizao do mesmo patrimnio. O objetivo que os servidores se constituam pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, habilitados como organizaes sociais, sem ter que se submeter aos rigores do regime administrativo pblico. A contratao de pessoal para essas entidades feita pelo regime celetista, no se sujeitando s regras de direito pblico. No exigido concurso pblico, e os salrios regulam-se pelas regras de mercado, no tendo que observar o teto remuneratrio aplicvel ao servio pblico. admissvel a cesso especial de servidores pblicos para realizar as atividades, com nus para o Poder Pblico, permitindo-se, inclusive, remunerao complementar, desde que decorra do contrato de gesto e que no seja com o uso de recursos pblicos. Somente esto sujeitas Lei de Licitaes nos casos de aquisio de bens ou servios com recursos pblicos, mas tm autonomia para editar regulamento prprio. Podem, ainda, ser contratadas com dispensa de licitao (artigo 24, XXIV, da Lei Federal n 8.666/93). A imunidade tributria est condicionada ao no pagamento de remunerao, por qualquer forma, aos detentores de cargos da diretoria e aos integrantes de conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos, e no distribuio de lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto. vedada a distribuio de bens ou de parcela do patrimnio para associado ou membro, em funo de desligamento, retirada ou falecimento.

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As suas obrigaes e metas sero supervisionadas pelo rgo que tenha firmado o contrato de gesto. E o controle quanto aos recursos pblicos ser exercido pelo Tribunal de Contas. 5.5.3. Entidades ou Fundaes de Apoio As entidades de apoio no possuem fins lucrativos e so criadas por servidores com a finalidade de cooperar com as instituies de ensino superior, nas reas de ensino e de pesquisa, bem como desempenhar atividades de interesse pblico prprias da entidade estatal, com os mesmos objetivos e reas de atuao do rgo ou da entidade pblica que apoiam. Para a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por servidores pblicos, porm em nome prprio, sob forma de fundao, associao ou cooperativa, para a prestao, em carter privado, de servios sociais no exclusivos do Estado, mantendo vnculo jurdico com entidades da Administrao Direta ou Indireta, em regra por meio de convnio. (Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Editora Atlas, 2006. p. 483) Exceto quanto s fundaes de apoio s instituies federais de ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica, disciplinadas pela Lei Federal n 8.958/94, as demais entidades de apoio no possuem legislao especfica. So criadas com recursos privados, em geral oriundos dos prprios servidores pblicos da entidade que pretendem apoiar, sob a forma de fundao, associao ou cooperativa, com personalidade jurdica de direito privado, instituda nos termos das leis civis. Na sua extino, o patrimnio ser transferido para a entidade congnere. Essas entidades exercem atividades de interesse pblico e no servios pblicos delegados, no se sujeitando s normas de direito pblico; devem observar as regras do mercado, de direito privado, mesmo que exista a participao de servidores das entidades contratantes na realizao das suas atividades, e os seus empregados so contratados pelo regime celetista. Alm disso, no esto sujeitas Lei de Licitaes e podem ser contratadas pelas universidades e instituies pblicas de pesquisa cientfica e tecnolgica por dispensa de licitao. As entidades constitudas com base na Lei Federal n 8.958/94, contudo, devem observncia Lei de

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Licitaes e sujeitam-se ao controle exercido pelo Tribunal de Contas. As demais tambm estaro sujeitas a esse controle quando utilizarem recursos pblicos. O vnculo dessas fundaes de apoio com as entidades da Administrao Direta e Indireta, em regra, ocorre por meio de convnio ou contrato; suas receitas originam-se desses ajustes com as instituies que apoiam, mas tambm da prestao de servios a particulares, e tm a prerrogativa de utilizar bens e servios da entidade contratante (pblica), mediante ressarcimento. As que atuam nas reas da educao ou da assistncia social beneficiam-se da imunidade, condicionada no remunerao dos cargos de diretoria e no distribuio de lucro, bonificao ou qualquer outra vantagem a dirigentes, associados ou mantenedores. O Ministrio Pblico, no exerccio da fiscalizao que lhe cabe, nos termos do Cdigo Civil, tem apontado uma srie de irregularidades nessas entidades, tais como utilizao de servidores, complementao salarial com recursos pblicos, repasse de servios no terceirizveis e utilizao indevida de bens pblicos. So exemplos de entidades de apoio: a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FIPE e a Fundao Universitria para o Vestibular FUVEST. 5.5.4. Entidades Profissionais Os conselhos profissionais tm por objetivo fiscalizar e exercer o poder disciplinar sobre os indivduos cujas profisses so regulamentadas por determinada lei federal. Por delegao de competncia, esses conselhos so criados para desempenhar atividades tpicas de Estado, especialmente o poder de polcia e a cobrana compulsria de contribuies e so denominados de autarquias corporativas, mesmo que, no rigor tcnico, no sejam assim considerados. Suas receitas originam-se de contribuies que, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal STF, possuem carter tributrio. A personalidade jurdica dessas entidades de direito pblico e, embora as leis instituidoras no mencionem expressamente isto, segundo o STF, pertencem ao gnero autarquia, Ainda assim, no integram a Administrao Indireta e no tm nenhuma subordinao ao Poder

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Pblico, nem superviso deste. Seus dirigentes so eleitos pelos profissionais com registro, e a receita vem da contribuio desses membros. Suas atividades devem ser executadas por detentores de cargos pblicos, no mbito de cada conselho profissional, admitindo-se a contratao de empregados para atividades-meio. O STF legitimou a criao de cargos e a contratao de pessoal por meio de um processo seletivo. Para o STF, esse servio de fiscalizao de profisses regulamentadas, por ser atividade tpica estatal, no pode ser delegado a entidades privadas e se submete fiscalizao do Tribunal de Contas. Contrria doutrina e jurisprudncia, foi editada a Lei Federal n 9.649/98, que dispunha que, exceo da Ordem dos Advogados do Brasil OAB, essas entidades possuam natureza privada. O STF considerou inconstitucional esse dispositivo, em deciso na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.717-DF. Assim, segundo interpretao daquele Tribunal, para o exerccio do poder de polcia, esses conselhos devero possuir cargos pblicos, mas, para as atividades-meio, podero ser contratados empregados. De fato, atualmente, existem apenas empregados. Sob o argumento de que o advogado exerce uma funo constitucionalmente privilegiada, na medida em que so indispensveis Administrao da Justia, a OAB tem defendido que no pode ser tida como congnere dos demais entes fiscalizadores, pois possui finalidade institucional, no estando voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Alega ainda que, por representar a sociedade, no pode ser fiscalizada, no incidindo sobre ela o controle do Tribunal de Contas. So exemplos dessas entidades: o Conselho Federal de Contabilidade CFC, o Conselho de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CREA e a Ordem dos Advogados do Brasil OAB. 5.5.5. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico As necessidades das pessoas em geral (a sociedade) podem ser satisfeitas pelas prprias pessoas fsicas, por organizaes que buscam o lucro para os seus acionistas e investidores (empresas), por rgos claramente definidos como pblicos e que exercem as funes de Estado (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) e por um sem nmero de organizaes que permeiam entre o que est definido como pblico ou

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como privado, constituindo, modernamente, o terceiro setor, conforme j explanado. Entre as organizaes que integram o chamado terceiro setor, repise-se, esto as Organizaes No Governamentais ONGs, as Organizaes Sociais OS e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP . No Estado do Rio Grande do Sul, uma OSCIP quem o Estado qualificar como tal, na forma da legislao aplicvel, em especial da Lei Estadual n 12.901/08, do Decreto Estadual n 45.541/08 e da Instruo Normativa n 02/08, esta editada pela Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social SJDS. A execuo de atividades de interesse pblico por organizaes privadas, em cooperao com o Estado, exige que a entidade interessada, primeiramente, seja qualificada como organizao de interesse pblico para, depois, ser assinado o respectivo termo de parceria A execuo do objeto dessa parceria ser acompanhada e fiscalizada pelo Estado. A qualificao de uma OSCIP conferida, atualmente pela SJDS, por um perodo de trs anos, pessoa jurdica sem fins lucrativos, constituda h pelo menos dois anos e cujas atividades sociais de interesse pblico estejam previstas em seu estatuto e sejam vinculadas a alguma(s) das abaixo citadas: a) assistncia social, de acordo com artigo 3, da Lei Federal n 8.742/93; b) educao e cultura; c) sade e segurana alimentar; d) preservao do meio ambiente e desenvolvimento sustentvel; e) trabalho voluntrio, combate pobreza, desenvolvimento de modelos socioprodutivos alternativos e fomento ao esporte; e f) defesa da cidadania, dos direitos humanos e dos valores universais. A entidade que quiser requerer a sua qualificao como OSCIP deve atender legislao comercial, previdenciria e tributria, possuir escriturao contbil prpria e comprovar regularidade jurdica e fiscal junto aos rgos pblicos federais, estaduais e municipais. O estatuto da pessoa jurdica interessada em obter a qualificao deve prever a observncia dos consagrados princpios constitucionais da

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Administrao Pblica, a vedao de obteno de vantagem individual ou coletiva, em decorrncia das suas atividades, e tambm a previso de: a) existncia de conselho fiscal ou rgo equivalente; b) transferncia ao Estado do acervo patrimonial adquirido com recursos pblicos, no caso de perda de qualificao ou resciso do termo de parceria; c) indicao da remunerao dos dirigentes em nveis de mercado e dos salrios de acordo com os pisos das categorias profissionais; d) definio das normas de prestao de contas; e) obrigatoriedade de investimento exclusivo nas atividades da organizao e, em relao aos recursos excedentes, vedao de distribuio de lucros, dividendos e participaes; f) proibio de distribuio de bens e patrimnios, a qualquer ttulo, a membros da organizao, e g) atribuies da diretoria e dos administradores. Entidades como sindicatos, associaes de classe, instituies religiosas, cooperativas, organizaes partidrias, fundaes pblicas, organizaes creditcias, alm de outras, no podem receber a certificao de OSCIP Tambm no podem requerer certificao as entidades em que . atuam, entre seus conselheiros e dirigentes, parentes consanguneos ou afins, at o terceiro grau, do Governador ou do Vice-Governador do Estado, de Secretrios de Estado, de Senadores ou de Deputados Federais ou Estaduais. A competncia para deferir ou indeferir o pedido de qualificao como OSCIP do titular da Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social SJDS, cujo ato dever ser publicado no Dirio Oficial do Estado. Deferido o pedido de qualificao, ser emitido o Certificado de Qualificao da entidade requerente como OSCIP Na hiptese de inde. ferimento do pedido, a deciso dever ser fundamentada, podendo o interessado requerer novamente a qualificao, a qualquer tempo. Toda alterao na finalidade ou no regime de funcionamento da organizao, bem como no seu estatuto social, dever ser comunicada SJDS, acompanhada de justificativa, sob pena de cancelamento do Certificado de Qualificao como OSCIP . Para a celebrao do termo de parceria que o documento de vnculo de cooperao entre a OSCIP qualificada e a Administrao

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Pblica para a execuo de atividades de interesse pblico, mediante a destinao de recursos oramentrios e de bens pblicos , a escolha da OSCIP ser realizada por meio de seleo pblica, devendo ser dada cincia prvia desta ao Procurador-Geral de Justia e ao Procurador-Geral do Estado. O prazo mnimo para apresentao das propostas de 15 dias, para repasses de at R$ 500.000,00, e de 30 dias, para valores superiores. O edital de seleo pblica dever conter informaes sobre a especificao tcnica do objeto, os prazos, as condies, a forma e o local de apresentao das propostas, os critrios de seleo e julgamento das propostas, a pontuao pertinente a cada item do projeto e o valor mximo a ser desembolsado. O processo seletivo ser conduzido por Comisso Julgadora, no remunerada, designada por ato do Governador do Estado e integrada por dois profissionais de notria especializao e conhecimento sobre o assunto, sendo dois representantes da Secretaria a qual est vinculada a execuo do objeto do termo de parceria e um (1) representante da Secretaria do Planejamento e Gesto. Da deciso da Comisso cabe pedido de reconsiderao, a ser protocolado no prazo de trs dias de sua publicao, tendo a referida Comisso cinco dias para julg-lo. Aps esses procedimentos, a smula do termo de parceria dever ser publicada no Dirio Oficial do Estado e em pgina da internet. requisito do termo de parceria conter a discriminao dos direitos e das obrigaes das partes e, ainda, a previso de receitas e despesas, o programa de trabalho e as especificaes tcnicas do projeto a ser executado, devendo tambm indicar as metas e os resultados esperados, bem como os respectivos critrios e indicadores de avaliao de desempenho. O termo de parceria ser firmado pelo titular da Secretaria de Estado qual est vinculada a execuo do seu objeto, que ser nominado parceiro pblico, devendo este verificar, previamente, o regular funcionamento da OSCIP . O prazo do termo de parceria no poder ser superior a sessenta meses, podendo ser rescindido a qualquer tempo, na hiptese de descumprimento de suas disposies. A perda da qualificao como OSCIP tambm importar na resoluo imediata do termo de parceria. Ao trmino de cada exerccio fiscal, dever ser elaborado um relatrio sobre a execuo do objeto da parceria contendo o comparativo

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especfico das metas propostas com os resultados alcanados e a prestao de contas dos gastos e das receitas efetivamente realizadas e das remuneraes efetivamente pagas aos diretores e aos trabalhadores com relao direta ou indireta com o objeto do termo de parceria. A OSCIP indicar pelo menos um dirigente responsvel pela administrao dos recursos e bens recebidos, cuja posse ser reconhecida apenas durante a vigncia do respectivo termo de parceria, devendo esses bens, ainda, ser relacionados e identificados em clusula expressa. A liberao de recursos financeiros far-se- em conta bancria especfica, aberta em instituio financeira oficial, de acordo com cronograma de desembolso previsto no termo de parceria. A vigncia simultnea de um ou mais termos de parceria considerada lcita, ainda que com o mesmo parceiro pblico, dependendo apenas da capacidade operacional da OSCIP . A execuo do objeto do termo de parceria ser acompanhada e fiscalizada pelo prprio parceiro pblico, pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, rgo de controle interno do Estado, e pela Assembleia Legislativa, nos termos dos artigos 56 e 76 da Constituio do Estado. Tambm atuar na atividade de controle uma Comisso de Avaliao designada pelo Governador do Estado, que ser integrada por um (1) profissional de notria especializao e conhecimento sobre o assunto, um (1) servidor da Secretaria qual est vinculada a execuo do objeto do termo de parceria, indicado pelo titular da Pasta, e um (1) servidor da Secretaria de Planejamento e Gesto, indicado pelo titular da Pasta. Semestralmente, a OSCIP dever apresentar Comisso de Avaliao relatrio gerencial sobre a execuo do objeto do termo de parceria, contendo comparativo entre as metas propostas e os resultados alcanados, bem como o demonstrativo integral das receitas e despesas realizadas. As Comisses de Avaliao encaminharo, semestralmente, ao Secretrio de Estado, como representante do parceiro pblico, relatrio gerencial sobre a execuo do objeto, o qual, ao tomar conhecimento de irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela organizao parceira, dever dar imediata cincia do fato Procuradoria-Geral do Estado, ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico.

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A prestao de contas da comprovao da correta aplicao de todos os recursos, bens e pessoal de origem pblica, repassados OSCIP , ser realizada anualmente sobre a totalidade das suas operaes patrimoniais e dos resultados, devendo ser observados os Princpios Fundamentais da Contabilidade e as Normas Brasileiras de Contabilidade. Ao final da vigncia do termo de parceria, a OSCIP prestar contas da execuo do seu objeto, comprovando, perante a Comisso de Avaliao, a correta aplicao dos recursos e bens recebidos e o adimplemento das obrigaes e das responsabilidades assumidas, mediante a apresentao dos seguintes documentos e elementos: a) relatrio gerencial de execuo de atividades; b) demonstraes contbeis, contemplando as demonstraes dos resultados do exerccio, o balano patrimonial, as demonstrao das origens e das aplicaes de recursos, a demonstrao das mutaes do patrimnio social e as notas explicativas das demonstraes contbeis, caso necessrio; c) comprovante de que foi dada publicidade, por meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal, do relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade; d) certides negativas de dbitos referentes ao Instituto Nacional do Seguro Social INSS e ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, colocando-as disposio, para exame, de qualquer cidado, e e) parecer sobre o balano patrimonial elaborado, emitido por auditores externos independentes. Em sntese, a OSCIP dever, semestralmente, elaborar um relatrio gerencial, anualmente, apresentar uma prestao de contas e, ainda, ao final da parceria, apresentar a prestao de contas do cumprimento do objeto no seu todo. Ressalte-se que, sem prejuzo de outras disposies previstas nos instrumentos especficos, a resciso do termo de parceria, a qual no exime os signatrios de responsabilidades e obrigaes, ocorrer nas seguintes hipteses: a) uso de forma irregular dos recursos pblicos destinados execuo do objeto e ocorrncia de irregularidade fiscal ou trabalhista; b) obteno de benefcios ou vantagens pessoais pelos dirigentes da OSCIP com exceo da remunerao legalmente prevista, ,

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bem como por seus cnjuges, companheiros e parentes colaterais ou afins at o terceiro grau, inclusive, em decorrncia de participao nas atividades da respectiva pessoa jurdica qualificada como OSCIP; c) descumprimento de obrigaes previstas no termo de parceria; d) pagamento de remunerao em valores inferiores ao salrio mnimo definido em lei e aos pisos regionais das respectivas categorias profissionais, e e) falta de apresentao dos relatrios relativos execuo do objeto do termo de parceria e da prestao de contas dos gastos e das receitas efetivamente realizadas, no prazo estipulado no instrumento. A perda da qualificao dar-se- mediante deciso proferida em processo administrativo instaurado na SJDS, de ofcio ou a pedido do interessado, ou judicialmente, por iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, sendo tal deciso publicada no Dirio Oficial do Estado. A pessoa que requerer a perda da qualificao como OSCIP dever encaminhar requerimento ao titular da SJDS, fundamentando legalmente o pedido, ocorrendo a extino do termo de parceria com o trmino do prazo de vigncia do instrumento, que no poder ser superior a sessenta meses. Acentue-se que vedada entidade qualificada como OSCIP qualquer tipo de participao em campanha de interesse poltico-partidrio ou eleitoral e que os empregados contratados por essas Organizaes no guardam qualquer vnculo empregatcio com o Poder Pblico, inexistindo tambm qualquer responsabilidade do Estado relativamente s obrigaes de qualquer natureza assumidas pela OSCIP . Ser permitido o acesso a todas as informaes pertinentes s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, mediante requerimento fundamentado do interessado ao titular da Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social, indicando as informaes de que pretende ter cincia. Registre-se, por fim, que, no mbito da Unio, a Lei Federal n 9.790/99, dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico e institui e disciplina o termo de parceria, sendo encontrada a regulamentao dessa lei no Decreto Federal n 3.100/99.

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Captulo 6

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Sumrio: 6.1 Definio e Consideraes Gerais - 6.2 Legislao - 6.3 Formas de Delegao - 6.3.1 Concesso Comum de Servios Pblicos - 6.3.2 Permisso de Servios Pblicos - 6.3.3 Autorizao de Servios Pblicos - 6.4 Princpios - 6.4.1 Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos - 6.4.2 Principio da Modicidade das Tarifas - 6.5 Caractersticas das Concesses e Permisses - 6.6 Extino das Concesses e Permisses - 6.7 Parcerias Pblico-Privadas - 6.7.1 Modalidades: Administrativa e Patrocinada - 6.7.2 Semelhanas e Diferenas - Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa.

6.1. Definio e Consideraes Gerais O Servio Pblico definido de diversas formas pela doutrina especializada. Dentre essas definies, destacam-se as seguintes: Servio Pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais , institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo. (MELLO,

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Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 14. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 600.) ... Servio Pblico todo servio prestado pelo Estado (Administrao Direta e Indireta) ou por seus delegados, quando decorrentes de um processo de descentralizao, por meio da assinatura de contratos de concesso e permisso (CF, art. 175 e Lei n 8.987/95). O servio pblico em sentido amplo corresponde ao desempenho de qualquer funo estatal (administrativa, judicial e legislativa); em sentido restrito, o mais corriqueiro, compreende apenas o desempenho de funo administrativa. (ZIMMER JNIOR, Alosio. Curso de Direito Administrativo. 2. ed., Porto Alegre: Editora Verbo Jurdico, 2008. p. 257.) ... Servio Pblico toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Editora Atlas, 2006. p. 114.) Relativamente conceituao de Servio Pblico, a atividade executada em si no permite identificar, de plano, se um servio considerado pblico ou no, tanto que h atividades essenciais delegadas a particulares e no essenciais sob a tutela do Estado, como, por exemplo, a explorao de loterias. O dever de prestar servios pblicos coletividade, porm, de competncia do Estado, conforme dispem as Constituies Federal e Estadual (artigos 175 e 163, respectivamente). A Administrao Pblica poder prestar os servios pblicos direta, indiretamente ou, ainda, por delegao. No primeiro caso, a Administrao realiza-os por conta prpria, ou seja, centralizadamente e por intermdio dos rgos que a compem, sendo, por isso, chamada de Administrao Direta. No segundo caso, a prestao dos servios realizada indiretamente, o que significa que a Administrao Pblica decide descentralizar determinados servios e, para atingir essa finalidade, cria uma entidade especfica que se responsabilizar por sua realizao. Esse tipo de entidade integra a chamada Administrao Indireta.

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H, ainda, a prestao de servios pblicos por meio de delegao, que ocorre quando esses so entregues a terceiros, estranhos Administrao Pblica, por concesso ou permisso. Os poderes para regulamentar, controlar e fiscalizar a execuo dos servios, entretanto, permanecem com a Administrao Pblica. A Unio, os Estados e os Municpios so os entes federados constitucionalmente definidos como titulares da competncia legal para a prestao do servio pblico e responsveis por sua execuo, sendo permitida, no entanto, a outorga desses servios a entes pblicos criados por lei para essa finalidade ou a transferncia da sua execuo a terceiros. Desse modo, por lei, possvel que o Estado outorgue a entidades da Administrao Indireta Autarquia, Fundao, Empresa Pblica ou Sociedade de Economia Mista tanto a titularidade quanto a execuo dos servios pblicos ou apenas a sua execuo, mas, ao particular, somente ser admitido transferir a execuo. Este tipo de transferncia denominado de execuo indireta porque a titularidade dos servios permanece com o Poder Pblico. Por disposio da Lei Federal n 9.074/95, passou a ser possvel a delegao, sem lei que a autorize, para os servios de saneamento bsico e limpeza urbana, alm dos que j esto dispensados pelas Constituies Federal e Estadual e pelas Leis Orgnicas Municipais. Pelo paralelismo de formas, somente tambm por lei o Estado pode retirar a titularidade de servios transferidos Administrao Indireta. No quadro a seguir, apresentado um esquema sobre as formas admitidas para a prestao de servios pblicos.
Centralizada Direta Prestao de Servios Pblicos Descentralizada (outorga) Concesso Permisso Autorizao Consrcio Pblico Convnio de Cooperao Autarquia Sociedade de Economia Mista Fundao Empresa Pblica

Indireta (delegao) Gesto Associada

Contrato de Programa

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A distribuio de competncia para a prestao de servios est disciplinada na Constituio Federal, prevendo competncias gerais e especficas. Aos Municpios, atribui os servios de interesse local, inclusive os de transporte coletivo. Unio, entre outros, os servios de telecomunicao, rdio e televiso, energia eltrica, navegao area e transporte ferrovirio, aquavirio e rodovirio (internacional e interestadual). J, aos Estados, confere o servio de gs canalizado e os remanescentes das competncias dos Municpios e da Unio. A Constituio Federal estabelece, ainda, que podem ser delegadas, por meio de concesso ou permisso, atividades como as previstas nos artigos 21, incisos XI, XII e XXIII, e 25, 2. As atividades de sade e educao so livres iniciativa privada e, por isto, no esto sujeitas ao que prev o artigo 175 da Constituio Federal, havendo a possibilidade de que sejam delegadas por autorizao. Quando desempenhadas pelo Estado, essas atividades so consideradas servios pblicos, enquanto, quando executadas por particulares, caracterizam-se como de interesse pblico. 6.2. Legislao Constituio da Republica Federativa do Brasil, de 1988 Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 Lei Federal n 9.074, de 07 de julho de 1995 Lei Federal n 9.472, de 16 de julho de 1997 Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004 Lei Estadual n 12.234, de 13 de janeiro de 2005. 6.3. Formas de Delegao A delegao de servios pblicos pode ocorrer por autorizao, permisso ou concesso. Em regra, a autorizao concedida por ato unilateral; j, conforme o estabelecido na Lei Federal n 8.987/95 Lei das Concesses e Permisses, as concesses so formalizadas por contrato administrativo tpico e as permisses, por contrato de adeso.

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Em realidade, at mesmo as concesses apresentam caractersticas de contrato de adeso, porque o licitante acaba aderindo ao procedimento com regras definidas pela Administrao Pblica no edital de licitao e na minuta de contrato. Em resumo, a outorga exige lei; a concesso formalizada por um contrato administrativo tpico; a permisso, por contrato de adeso, e a autorizao, por simples ato administrativo unilateral. Os servios de telecomunicaes, quanto ao regime jurdico, segundo a Lei Federal n 9.472/97, artigo 63, classificam-se em pblicos e privados. Os primeiros podero ser delegados por concesso e permisso, obrigando-se a prestadora a seguir os princpios da universalizao e da continuidade. Nos segundos, a delegao ser por autorizao, no estando os prestadores obrigados a seguir esses princpios. Contraditoriamente, porm, enquanto a Lei Geral das Telecomunicaes (Lei Federal n 9.472/97) menciona que a permisso se concretiza por meio de um ato administrativo, a Lei das Concesses e Permisses (Lei Federal n 8.987/95) estabelece o contrato de adeso como o instrumento para viabilizar a delegao. 6.3.1. Concesso Comum de Servios Pblicos A concesso a mais utilizada das formas de delegao da prestao de servios pblicos, estando disciplinada pela Lei Federal n 8.987/95, que, em seu artigo 2, inciso II, define concesso de servio pblico como a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. Como exemplo, citam-se as concesses de servios de manuteno de estradas, de energia eltrica e de comunicao. 6.3.2. Permisso de Servios Pblicos A permisso de servios pblicos era definida pela doutrina como um ato administrativo unilateral, precrio e discricionrio. Porm, com o advento da Constituio Federal de 1988 e da Lei das Concesses e Permisses, quando se passou a exigir licitao, afastou-se a sua caracte-

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rstica da unilateralidade para assumir uma forma contratual contrato de adeso. Assim, a legislao vigente passou a tratar de modo semelhante os institutos da concesso e da permisso, que, antes, apresentavam caractersticas bem distintas, embora o conceito de permisses apresentado pela Lei Federal n 8.987/95 mantenha a caracterstica da precariedade, conforme o artigo 2, inciso IV, que define permisso de servio pblico como a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. O exemplo tpico de permisso o servio de transporte coletivo urbano. 6.3.3. Autorizao de Servios Pblicos Autorizao o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico delega a um particular uma atividade de interesse pblico, para cuja realizao no exigida licitao, tampouco formalizao de contrato. A autorizao pode ser modificada ou revogada, o que se d por ato unilateral, e, em regra, o autorizatrio no tem direito indenizao; em caso de cometimento de irregularidade, h a previso de aplicao de sanes, inclusive a cassao da delegao. Como exemplo de autorizao, arrolam-se as atividades de txi, despachante, sade e ensino, quando prestadas por particulares. O artigo 175 da Constituio Federal e a Lei de Concesses e Permisses no admitiram a autorizao como forma de delegao de servios pblicos; no entanto, nos artigos 21, incisos XI e XII, e 223 da CF, a autorizao permitida. Segundo entendimento doutrinrio, determinadas atividades, quando exercidas por particulares, em seu interesse e sem qualquer benefcio ao grupo social, no seriam consideradas servios pblicos, mas, sim, atividades de interesse pblico, no obrigadas a observar os princpios da universalidade e da continuidade. Consequentemente, as atividades passveis de autorizao diferenciar-se-iam, em sua essncia, das concesses e permisses, eis que estas so classificadas como instrumentos de prestao de servio pblico no interesse da coletividade, seguindo os princpios da universalidade e da continuidade. Para efeito de comparao, mesmo que tanto a autorizao quanto a permisso tenham caractersticas de precariedade, esta (a permisso) possui maior estabilidade e formalidade que aquela (a autorizao).

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6.4. Princpios Pela Lei das Concesses e Permisses, a prestao de servios pblicos deve ser orientada pelos princpios da continuidade, da eficincia, da atualidade, da generalidade, da modicidade das tarifas, da cortesia e da segurana. Destacam-se, aqui, por suas peculiaridades, o princpio da cortesia, pelo qual se exige que os usurios sejam tratados com a devida educao e urbanidade, e o princpio da segurana, pelo qual se assegura que o servio prestado no apresente riscos ao usurio. A lei tambm d nfase ao princpio da atualidade, que significa observar a modernidade dos equipamentos, das tcnicas e das instalaes, que devem ser adequadas e conservadas, bem como a expanso e o melhoramento permanente dos servios. Relativamente aos princpios da continuidade e da modicidade, cabe, por sua importncia, destac-los, a seguir. 6.4.1. Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos A relao estabelecida na delegao da prestao de servios pblicos triangular: Poder concedente, concessionria ou permissionria e usurio. Em caso de descumprimento de clusula contratual pelo Poder concedente, na associao com o concessionrio ou permissionrio, a resciso depender da propositura de ao judicial, e somente estar autorizada a suspenso da prestao de servios depois do trnsito em julgado da deciso. Ressalte-se a inaplicabilidade dessa norma ao dispositivo da Lei de Licitaes que autoriza a resciso do contrato pelo concessionrio no caso de atraso de pagamento superior a 90 dias pelo Poder concedente. A regra, no entanto, a continuidade do servio pblico. Na relao entre usurio e concessionria ou permissionria, na hiptese de inadimplemento do pagamento da tarifa, a possibilidade de interrupo dos servios causa divergncias na doutrina e na jurisprudncia. A maioria defende que, para usurios comuns, os servios podero ser interrompidos com o intuito de no prejudicar o sistema e no interesse da coletividade (no extensivo, em regra, aos rgos pblicos). Outra corrente, porm, defende a impossibilidade de serem interrompidos servios essenciais inclusive para usurios comuns, como os servios de gua, lixo, esgoto, energia e telecomunicaes.

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Nos casos em que se verifica a possibilidade de interrupo dos servios por inadimplemento do usurio, ordem tcnica ou medida de segurana , essa medida depender de aviso prvio, dispensando-se tal aviso quando a interrupo for por motivo de emergncia. Nessas situaes, a lei no considera que a medida esteja afetando o princpio da continuidade. Por existirem, entretanto, outras formas de cobrana de dvidas, doutrinadores apontam como inadequado o corte dos servios por infringir dispositivos do Cdigo de Defesa do Consumidor CDC, institudo pela Lei Federal n 8.078/90. 6.4.2. Princpio da Modicidade das Tarifas As tarifas, principal fonte de receita para as concessionrias e permissionrias, devem ser razoveis para os usurios. Mas, para reforar o atendimento do princpio da modicidade das mesmas, o edital de licitao poder prever outras fontes alternativas de receita, no permitindo que usurios sejam excludos da possibilidade de usufruir os servios, em razo de seu valor elevado. A cobrana resulta de relao contratual entre o concessionrio e o usurio, sendo devido o pagamento somente quando este utilizar efetivamente os servios. facultada ao cidado a escolha da utilizao ou no dos servios colocados sua disposio. Por sua vez, quando os servios so prestados diretamente pelo Estado, a remunerao denomina-se taxa, espcie de tributo, cobrada compulsoriamente dos usurios pela utilizao efetiva ou potencial dos servios, devendo observar o princpio da anterioridade. A natureza jurdica do pedgio cobrado pela utilizao de rodovias taxa ou tarifa suscita discusses. Se o instituto de direito tributrio, trata-se de taxa, mas, se observar regras do direito administrativo, denomina-se tarifa. A cobrana compulsria, por ausncia de rotas alternativas e gratuitas, tende a caracteriz-la como taxa. A Lei das Concesses e Permisses, contrria a esse princpio, estabeleceu que, apenas com expressa previso legal, a cobrana de pedgio estaria condicionada existncia de rota alternativa.

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6.5. Caractersticas das Concesses e Permisses A Lei Federal n 8.987/95, que disciplinou o artigo 175 da Constituio Federal, trata de normas gerais da delegao de servios pblicos por concesso e permisso. A referida lei no apresenta dispositivos especficos para as permisses, prevendo to-somente, em seu artigo 40, que aplica-se s permisses o disposto nesta Lei, ficando implcito que a sua aplicao nas permisses ocorrer apenas nas hipteses em que o dispositivo for compatvel com elas. Registre-se que, no ano de 1996, o Estado do Rio Grande do Sul promoveu um amplo programa de concesses atinentes aos servios de operao e explorao, conservao, manuteno, melhoramentos e ampliao de algumas de suas rodovias. O Poder concedente, frise-se, poder delegar a pessoas jurdicas, por concesso individualmente ou sob a forma de consrcio tanto os servios quanto os servios precedidos da execuo de obra pblica. Por permisso, no entanto, somente podero ser delegados servios, mas essa delegao tambm poder abranger pessoas fsicas. A concessionria ou permissionria dever ser escolhida por licitao, devendo o Poder concedente, previamente publicao de edital, apresentar e publicar ato justificando a convenincia da delegao dos servios a ser implementada. Os procedimentos devero observar as disposies da Lei Federal n 8.987/95, aplicando-se subsidiariamente a Lei Federal n 8.666/93. Nas concesses, obrigatria a licitao na modalidade concorrncia, mas se admite qualquer modalidade na permisso. semelhana do que ocorre na modalidade prego, permitida, para as concesses e permisses, a inverso das fases de habilitao e julgamento. O edital respectivo dever prever, alm de clusulas comuns em licitaes, as metas, o prazo da concesso, a indicao dos bens reversveis, as fontes alternativas de receita, se for o caso, e o responsvel por eventual desapropriao ou instituio de servido administrativa. O edital e o contrato devero conter clusula de reajuste e reviso, visando a preservar a equao econmico-financeira do ajuste. Em caso de desequilbrio da equao, a reviso das tarifas poder ser solicitada ao Poder concedente pelos concessionrios e permissionrios, em situaes como, por exemplo, a diminuio do nmero de usurios ou

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a criao, alterao ou extino de quaisquer tributos, com exceo do imposto de renda. Cabe lei autorizativa definir o prazo da delegao. No contrato, o prazo deve ser certo, admitindo-se a sua prorrogao. normal estabelecer-se prazo nos contratos de permisso, mesmo com a caracterstica da precariedade e a possibilidade de as permisses serem revogadas a qualquer momento, em respeito aos princpios da impessoalidade, isonomia e igualdade. H, ainda, a possibilidade da chamada subconcesso, que se formaliza mediante um contrato em que se procede transferncia de parte do objeto do contrato de concesso a terceiros. permitida a subconcesso, desde que prevista no edital e no respectivo contrato e autorizada expressamente pelo poder concedente. 6.6. Extino das Concesses e Permisses A Lei das Concesses e Permisses prev vrias formas de extino da delegao, quais sejam: pelo vencimento do prazo, por encampao, caducidade, resciso, anulao e por falncia ou extino da empresa. A seguir, so apresentadas as principais caractersticas de cada uma dessas formas. Vencimento do Prazo Contratual A concesso ser extinta pelo encerramento do prazo contratual, sendo os bens essenciais para a execuo do servio pblico considerados reversveis, em nome da continuidade da prestao dos servios pblicos, devendo retornar ao Poder concedente. Por isso, denomina-se reverso. A concessionria poder solicitar a indenizao dos investimentos em bens reversveis, ainda no amortizados com a cobrana de tarifa ou receitas alternativas. Pode-se afirmar que essa sistemtica faz com que, nesse tipo de contrato, praticamente no exista risco. Na permisso, que se caracteriza por no ter prazo certo, esse dispositivo, a rigor, no incidiria. Como a doutrina tem recomendado a indicao de prazo, a extino poder ocorrer, no entanto, pelo encerramento do que est previsto no contrato., Em regra, por no exigir grandes investimentos, no cabe indenizao, inclusive pelo fato de o instituto se caracterizar pela precariedade, podendo ser revogado a qualquer mo-

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mento, por convenincia e oportunidade, desde que presentes motivos relevantes e supervenientes data do deferimento da permisso. O encerramento da permisso, assim, se dar por ato unilateral. Encampao a retomada dos servios pelo Poder concedente, durante o prazo de vigncia do contrato, por ato administrativo discricionrio unilateral , em funo da supremacia do interesse pblico sobre o privado, sem culpa do concessionrio. Exige prvia indenizao e autorizao legislativa especfica, pois, enquanto nos contratos gerais a convenincia e a oportunidade dependem do juzo da administrao, nas concesses o juzo precisa ser confirmado pelo Poder Legislativo autorizao legislativa especfica. A encampao tambm poder ocorrer por necessidade de substituio dos equipamentos utilizados por outros mais modernos, no sendo possvel aguardar o final da concesso. Os bens reversveis retornaro ao Poder concedente e os ainda no amortizados tero que ser indenizados. O interesse pblico deve ser demonstrado adequadamente para que o Poder Legislativo possa decidir. Na permisso, no h necessidade de encampao, uma vez que pode ser revogada no interesse pblico a qualquer tempo, em funo da precariedade e da revogabilidade unilateral prevista na Lei das Concesses e Permisses, mas poder adotar o instituto da interveno para, se necessrio, averiguar supostas irregularidades. Interveno O Poder concedente poder intervir na concessionria para assegurar a adequada prestao de servios e o fiel cumprimento do contrato e das normas. A interveno tem de ser formalizada por decreto, o qual indicar o interventor e o prazo, os objetivos e os limites da medida. No prazo de 30 dias contados da data da publicao, o interventor dever instaurar procedimento administrativo investigativo para comprovar as causas que decretaram a interveno, bem como para apurar responsabilidades, assegurando ao concessionrio o direito ampla defesa. A investigao dever ser concluda em 180 dias, sob pena de ser considerada invlida tal medida. Ao final do procedimento, a concesso ser extinta por caducidade se ficarem comprovadas as causas que decretaram a interveno; se no houver a comprovao, o interventor prestar contas e haver a devoluo, pela Administrao, dos servios ao concessionrio. Pequenas

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irregularidades podem conduzir aplicao de sanes e no extino do ajuste; j, a inobservncia de pressupostos legais leva nulidade do ato interventivo. A interveno, que tambm poder ocorrer em relao s permissionrias, diferencia-se da caducidade e da encampao por se tratar de medida investigativa do cumprimento do contrato e das normas e no uma forma extintiva da concesso. Caducidade Corresponde extino unilateral do contrato de concesso em face de inexecuo total ou parcial e de violao grave de clusula contratual durante o prazo de durao do contrato. Nesse caso, a obrigao da prestao do servio retorna ao Poder Pblico. O concessionrio deve ser avisado acerca das irregularidades cometidas, sendo-lhe concedido um prazo para san-las. Se persistirem as irregularidades, dever ser instaurado, por ato administrativo discricionrio, procedimento administrativo com a finalidade de comprovar o descumprimento contratual, sendo assegurado ao concessionrio o direito ampla defesa e ao contraditrio. Comprovada a inexecuo, a caducidade ser declarada por Decreto, extinguindo-se a concesso. O concessionrio poder postular uma indenizao referente aos bens utilizados na prestao de servios e ainda no amortizados, os quais sero revertidos ao Poder concedente. Ao mesmo tempo, a esse Poder incumbir a cobrana de multa pela inexecuo do contrato e por eventuais danos sofridos. A legislao estadual prev, de mais a mais, que, em caso de descumprimento dos contratos de concesso e permisso, competir Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul AGERGS aplicar as sanes cabveis. A caducidade, alm dos motivos j referidos, dever ser decretada tambm em razo de transferncia da concesso ou do controle societrio da concessionria sem prvia anuncia do poder concedente. Enquanto a encampao leva extino do contrato por interesse pblico, exigindo deciso judicial e indenizao prvia, na caducidade esse se extingue por inexecuo, e no so necessrias essas providncias. A caducidade pode ocorrer na concesso e na permisso, com a diferena de que nesta, a rigor, no h indenizao por no existirem grandes investimentos.

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Resciso Judicial ou Amigvel A resciso do contrato poder ser judicial ou amigvel, devendo estar presente o interesse pblico, e se dar mediante ato unilateral. As concessionrias podero, durante o prazo de durao do contrato, postular a resciso judicial por descumprimento do Poder concedente, mas no podero interromper ou paralisar os servios sem uma deciso transitada em julgada, em que reconhecida a inadimplncia do Poder Pblico. No podero, igualmente, alegar a exceo do contrato no cumprido, prevista na Lei de Licitaes, devendo manter a execuo dos servios princpio da continuidade. A rigor, a resciso tambm aplicvel s permisses. Anulao a extino do contrato por ilegalidade vcio insanvel da licitao ou do prprio contrato, mediante ato unilateral da Administrao Pblica. similar extino dos demais contratos, e deve ser responsabilizado por isso quem der causa ilegalidade. O concessionrio pode pedir a indenizao pelos prejuzos e pelo que executou do ajuste, sendo-lhe permitido, ainda, postular sua extino por ilegalidade, devendo faz-lo, porm, perante o Poder Judicirio. Tambm a permisso, em caso de ilegalidade, deve ser anulada. Em resumo, na caducidade, h contratos perfeitos e execuo imperfeita, na encampao, contratos perfeitos e execuo perfeita, mas o interesse pblico exige o fim da delegao, e, na anulao, o contrato imperfeito, ainda que a execuo seja perfeita. Falncia ou Extino da Empresa A insolvncia do concessionrio resulta na extino do contrato com a reverso dos bens ao Poder Pblico. A insolvncia pode ocorrer, inclusive, nas permisses. 6.7. Parcerias Pblico-Privadas Para tornar mais atrativa ao investidor particular a delegao de servios pblicos nas contrataes em que so exigidos grandes investimentos, o que no vinha ocorrendo com as concesses reguladas apenas pela Lei Federal n 8.987/95, principalmente em razo do temor resultante do contumaz descumprimento pelo Poder concedente das regras e condies preestabelecidas, houve a edio da Lei das Parcerias Pblico-Privadas PPP Lei Federal n 11.079/04. O diferencial trazido por esta ,

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lei refere-se exatamente ao tema do descumprimento, pelo qual se possibilita ao Poder Pblico o oferecimento de garantias como a vinculao de receitas, a instituio de fundos especiais, o seguro-garantia, o fundo garantidor, entre outros. O Fundo Garantidor de Parcerias da Unio foi institudo na prpria Lei das PPP com natureza privada e patrimnio prprio, para garan, tir as obrigaes do Poder Pblico com o parceiro privado. No Estado, a Lei Estadual n 12.234/05, estabeleceu normas licitatrias e instituiu o Programa de Parcerias Pblico-Privadas do Rio Grande do Sul PPP/RS. Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho, o contrato de concesso especial sob a forma de parceria pblico-privada pode ser conceituado como o acordo firmado entre a Administrao Pblica e pessoa do setor privado com o objetivo de implantao ou gesto de servios pblicos, com eventual execuo de obras ou fornecimento de bens, mediante financiamento do contratado, contraprestao pecuniria do Poder Pblico e compartilhamento dos riscos e dos ganhos entre os pactuantes. (Manual de Direito Administrativo, 17. ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. p. 365.) A Lei das PPP ampliou o nmero de entes que podero ser definidos como Poder concedente, quais sejam: Administrao Pblica Direta, Fundos Especiais, Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. A legislao dispe que no sero delegveis por meio de PPP as funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado. Veda, tambm, a concesso do fornecimento de mo de obra, do fornecimento e instalaes de equipamentos ou da execuo de obra pblica, mas admite a concesso de servios conjuntamente com a execuo de obras. 6.7.1. Modalidades: Administrativa e Patrocinada Atualmente, existem as concesses comuns, regulamentadas pela Lei Federal n 8.987/95, e as concesses especiais, sob a forma de parcerias pblico-privadas, nas modalidades patrocinada e administrativa, disci-

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plinadas pela Lei Federal n 11.079/04, com aplicao subsidiria da Lei Federal n 8.987/95 e da Lei Federal n 8.666/93. A Lei das PPP (Lei Federal n 11.079/04) estabelece normas gerais para todos os entes da Federao, nos seus artigos 1 a 13, e especficas para a Unio, artigos 14 a 22. A Lei Federal n 11.079/04, artigo 2, definiu como patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei Federal n 8.987/95, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado, e como administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. O Professor. Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que a concesso administrativa no comporta remunerao pelo sistema de tarifas a cargo dos usurios, eis que o pagamento da obra ou servio efetuado diretamente pelo concedente. (Manual de Direito Administrativo, 17. ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. p. 366.) Na concesso administrativa, diferentemente do que ocorre na patrocinada, o parceiro privado ser remunerado, pelos servios prestados, diretamente pelo Estado e no como um subsdio tarifa devida pelos usurios, uma vez que essa tarifa no suportada por ambos (Estado e usurio) de forma compartilhada. O Estado, nesse caso, encontra-se na condio de usurio dos servios. Atualmente, a construo e a administrao, pela iniciativa privada, de hospitais, escolas e presdios esto sendo relacionadas como possibilidades dessa modalidade de concesso. Na concesso patrocinada, a remunerao do concessionrio composta da tarifa paga diretamente pelos usurios mais a contraprestao pecuniria paga pelo Estado, como um subsdio governamental, diretamente ao parceiro privado. necessria autorizao legislativa especfica para a concesso patrocinada quando mais de 70% dessa remunerao for assumida pelo Poder concedente. No havendo contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado, a Lei no considerar a concesso como PPP . Esse subsdio da tarifa, que contempla o princpio da modicidade da tarifa como fonte alternativa de receita, est previsto na Lei de Concesses e Permisses, no sendo considerado uma novidade. Como possibilidades de concesso patrocinada, podem ser citadas, ainda, a construo e a explorao, por meio de pedgio, de rodovia

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com baixo movimento, caso em que, para garantir, ao mesmo tempo, o retorno do investimento ao parceiro privado e a modicidade da tarifa ao usurio, o Estado assume parte do valor, subsidiando-a. As delegaes para concesses patrocinadas e administrativas sero por prazo certo, compatvel com a amortizao do investimento, entre cinco e 35 anos, permitida a prorrogao nos limites desse prazo. O valor mnimo admissvel para essas delegaes de R$ 20 milhes, muito embora esse dispositivo suscite discusses quanto sua aplicabilidade esfera estadual. Caso se considere como uma norma geral, seria, em tese, aplicvel. Os processos licitatrios seguem a Lei Federal n 8.987/95 e, subsidiariamente, a Lei Federal n 8.666/93, sendo permitida a inverso das fases de habilitao e julgamento, de modo semelhante ao que ocorre na modalidade de licitao Prego. O edital de abertura dever especificar as garantias que o Poder Pblico oferecer ao parceiro privado, quando for o caso. Se o licitante que apresentar a melhor proposta for inabilitado, ser convocado o segundo licitante classificado, nos termos da proposta deste, e assim sucessivamente, diversamente da regra geral de licitaes, em que se exige que o segundo licitante classificado assuma as condies oferecidas pelo que obteve a primeira classificao. O contrato das PPP poder prever remunerao varivel ao parceiro privado, de acordo com o seu desempenho, o que ser feito por meio de metas e padres avaliveis por critrios objetivos definidos no ajuste, o qual ter como diretriz a repartio objetiva de riscos entre as partes. Poder, ainda, ser adotada a arbitragem como forma de resolver eventuais conflitos. 6.7.2. Semelhanas e Diferenas Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa As concesses, comum e patrocinada, so semelhantes por apresentarem relao contratual triangular Estado, parceiro privado e usurio , tpica dos ajustes em que h cobrana de tarifa dos usurios. Essas concesses, contudo, tm algumas diferenas, em especial pelo fato de que, na patrocinada, o Estado transfere valores ao parceiro privado, o que no ocorre nas concesses comuns.

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Por sua vez, na concesso administrativa, no h a formao dessa relao triangular, e os polos da relao contratual sero ocupados pelo parceiro pblico, de um lado, e pelo privado, de outro. Tal circunstncia tem levado os doutrinadores a descaracterizar o referido ajuste como concesso, considerando-o como uma simples prestao de servio, regulada pela Lei Federal n 8.666/93.

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Captulo 7

Oramento Pblico

Sumrio: 7.1 Definio e Princpios - 7.2 Legislao - 7.3 Aspectos Gerais da Legislao - 7.4 Plano Plurianual - 7.5 Lei de Diretrizes Oramentrias - 7.6 Proposta Oramentria - 7.7 Dotao Oramentria - 7.8 Crditos Adicionais

7.1. Definio e Princpios O planejamento da Administrao Pblica ocorre por intermdio de trs instrumentos bsicos: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA, conforme estabelecido no artigo 149 da Constituio Estadual, observando-se, ainda, que esses instrumentos devem estar em conformidade com as normas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Um dos instrumentos de planejamento e execuo das finanas pblicas , pois, o Oramento Pblico, estando o seu conceito intimamente ligado previso das receitas e fixao das despesas Pblicas. na elaborao e aprovao do oramento que cada sociedade define suas prioridades em termos de utilizao dos recursos pblicos e os meios para alcanar os objetivos definidos. A primeira Constituio brasileira, de maro de 1824, atribuiu ao Poder Executivo a competncia para elaborar a proposta oramentria, a

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qual se mantm at hoje. Foi, no entanto, a partir da vigncia da Lei Federal n 4.320/64, com reforo da Lei Complementar Federal n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), que o Oramento Pblico ganhou maior status, com a implementao do oramento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pblica. O Oramento Pblico um processo que possui conotao administrativa (ou de gesto), financeira, econmica, contbil e legal, por meio do qual o Poder Legislativo autoriza a execuo de despesas pblicas destinadas consecuo de um programa de governo. Constitui-se em poderoso instrumento de controle por delimitar a ao do gestor, visto que este s pode efetuar despesas que estejam autorizadas na pea oramentria. Um dos primeiros (se no o primeiro) requisitos a serem observados para a realizao de uma despesa, portanto, verificar se ela est autorizada no oramento, isto , deve-se comprovar que existe dotao oramentria que a comporte. Nenhuma despesa, ainda que seja de natureza pblica, poder ser realizada se no estiver contemplada no oramento. Para realizar tal despesa, o gestor dever, antes, providenciar a sua incluso no oramento mediante a abertura do devido crdito adicional. Tradicionalmente, no Brasil, o Oramento Pblico tem tido carter autorizativo, ou seja, o gestor no estaria obrigado a gastar toda a dotao sob sua responsabilidade. Em tese, estaria na sua discricionariedade escolher o momento adequado de realizar a despesa, ou, at mesmo, deixar de faz-la, se entendesse que isso no prejudicaria o cumprimento do programa de trabalho do rgo ou entidade sob sua gesto. A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, no entanto, tornou o Oramento Pblico de execuo obrigatria ( 11 e 12 do artigo 149, includos pela Emenda Constitucional n 30/02). O texto constitucional prev, inclusive, a necessidade de autorizao legislativa para o cancelamento de dotaes cuja execuo seja considerada impossvel ou inconveniente, bem como a justificativa para a existncia de eventuais saldos de dotaes oramentrias no executadas at o final do exerccio. Ocorre que os processos de elaborao, de alterao e de execuo oramentria tm se mostrado incompatveis com a rigidez oramentria estabelecida pela Constituio gacha. Em razo disso, o que importa, na verdade, que o gestor cumpra o programa de trabalho do rgo ou da entidade que dirige, consumindo ou no a totalidade das dotaes

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oramentrias que lhe esto disponveis. Por conseguinte, dessa forma que se entende deva ser interpretado o dispositivo constitucional gacho. O processo oramentrio compreende a elaborao da proposta oramentria, a sua aprovao (converso em lei), a execuo do oramento aprovado e o controle dessa execuo, encerrando-se com a prestao de contas governamental, cujo julgamento est a cargo do Poder Legislativo. A elaborao do oramento deve obedecer aos princpios oramentrios que, sinteticamente, podem ser assim conceituados: Unidade Cada esfera de governo deve possuir um nico oramento, abrangendo todos os seus rgos e entidades. Assim, para cada esfera de governo, s existir um oramento fiscal, um da seguridade social e um de investimentos das empresas estatais, todos eles aprovados na mesma lei. Universalidade O oramento deve conter todas as receitas e despesas, sem quaisquer dedues. Anualidade (ou Periodicidade) A estimativa da receita e a fixao da despesa so vlidas para um perodo determinado. No Brasil, esse perodo de um ano. Equilbrio fiscal O oramento deve ser elaborado de modo compatvel com as metas fiscais, as quais visam, na sua essncia, ao equilbrio das contas pblicas. Os trs primeiros princpios esto expressamente mencionados no artigo 2 da Lei Federal n 4.320/64, e o ltimo foi praticamente formalizado pela LRF (artigo 5, combinado com o artigo 4). importante lembrar, alm disso, que o oramento tambm se submete aos princpios do artigo 37 da Constituio Federal (artigo 19 da Constituio Estadual). Assim, por exemplo, o oramento deve favorecer a aplicao dos recursos pblicos com eficincia e economicidade. 7.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989

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Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000 Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 Lei Complementar Estadual n 10.336, de 28 de dezembro de 1994 Lei Estadual n 11.179, de 25 de junho de 1998 Lei de Diretrizes Oramentrias Portaria Interministerial SOF/STN n 163, de 04 de maio de 2001 Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministro de Estado do Oramento e Gesto Decreto Estadual n 42.085, de 30 de dezembro de 2002. 7.3. Aspectos Gerais da Legislao O Oramento Pblico regido, basicamente, pela Constituio Federal, pela Constituio Estadual, pela Lei Federal n 4.320/64 e pela Lei Complementar Estadual n 10.336/94 (Lei Villela). H, ainda, outros diplomas legais, como, por exemplo, a LRF (Lei Complementar Federal n 101/00), que contm dispositivos que dizem respeito elaborao e aprovao do oramento e que devem ser observados. No se deve esquecer, por bvio, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO que, como sugere o seu nome, estabelece, a cada ano, as diretrizes para a elaborao do oramento. Por disposio constitucional, o Oramento Pblico deve ser compatibilizado com o Plano Plurianual - PPA o que obriga a considerar as disposies da lei que aprovou tal Plano, bem como a adoo dos programas que o compem (ou, pelo menos, que seja estabelecida a devida correspondncia entre os programas de um e de outro). Atos de hierarquia menor, como decretos, portarias e circulares, tambm devem ser considerados na feitura desse documento legal, especialmente na elaborao da proposta oramentria. Citam-se como exemplos: a Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministro de Estado do Oramento e Gesto, que dispe sobre a classificao funcional da despesa; a Portaria Interministerial SOF/STN n 163, de 04 de maio de 2001, que trata da classificao econmica da receita e da despesa, e, no mbito estadual, o Decreto Estadual n 42.085/02, que institui a codificao da receita e da despesa, codificao esta que atualizada por Circulares da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado - CAGE, acessveis no Portal de Legislao da Secretaria da Fazenda (http://www.legislacao. sefaz.rs.gov.br).

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Na Constituio Federal, as disposies sobre o Oramento Pblico esto institudas na Seo II (dos Oramentos) do Captulo II (das Finanas Pblicas) do Ttulo VI (da Tributao e do Oramento), mais precisamente nos artigos 165 a 169. No artigo 165, consta a determinao de que o Oramento Pblico OP o Plano Plurianual PPA e a Lei de , Diretrizes Oramentrias LDO sejam aprovados por Lei, cuja iniciativa cabe ao Poder Executivo. Conforme o 5 desse artigo, a Lei Oramentria Anual LOA deve compreender: o oramento fiscal, abrangendo todos os Poderes, fundos, rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta (exceto as empresas estatais no dependentes), o oramento de investimentos das empresas estatais e o oramento da seguridade social, que, no caso do Rio Grande do Sul, segundo disposies de sua Constituio, abrange as receitas e despesas relativas sade, previdncia e assistncia social (artigo 149, 10). O oramento da seguridade social est contido no oramento fiscal, mas com suas dotaes perfeitamente identificadas, e compreende o Regime Prprio de Previdncia Social - RPPS dos servidores pblicos estaduais pertencentes a esse regime previdencirio. O Oramento Pblico, cuja elaborao deve ser feita de modo a torn-lo compatvel com o PPA e a LDO, tem, entre outras, a funo de reduzir as desigualdades inter-regionais (artigo 165, 7). No Rio Grande do Sul, a regionalizao do oramento, prevista no 8, do artigo 149 da CE/89, toma por base os Conselhos Regionais de Desenvolvimento COREDES, criados pela Lei Estadual n 10.283/94. Conforme o 8 do artigo 165 da CF, a lei oramentria no poder conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, exceto a autorizao para a abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, nos termos da lei. Essa norma d um carter de exclusividade para a LOA, no sendo permitido o aproveitamento do respectivo projeto de lei para incluir outros dispositivos no pertinentes ao oramento ou para propor alteraes legislativas. compreensvel que o Constituinte de 1988 tenha dado esse tratamento LOA, uma vez que se trata de lei cujo projeto tem tramitao diferente das demais no mbito das casas legislativas (no passa pela Comisso de Constituio e Justia, por exemplo). Em suma, o projeto da LOA s poder tratar de oramento (e das excees anteriormente mencionadas).

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De outra parte, o artigo 166 da CF/88 dispe sobre a tramitao dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA no Congresso Nacional, cabendo a uma Comisso Mista de deputados e senadores examinar e emitir parecer sobre os referidos projetos de lei e suas emendas. Na Assembleia gacha, esse papel atribudo Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle. No 3 do mesmo artigo, so apresentados os requisitos a serem observados relativamente s emendas ao projeto de lei da LOA, a saber: as emendas devem ser compatveis com o PPA e a LDO; obrigatria a indicao de recurso oramentrio, sendo a nica fonte admitida a resultante da anulao de outras despesas, desde que estas no se refiram a pessoal e seus encargos, ao servio da dvida e s transferncias tributrias constitucionais, e so admitidas emendas que se destinem correo de erros ou a omisses, ou que se refiram ao texto do projeto de lei. Na prtica, tambm no se admitem emendas que alterem as finalidades dos recursos vinculados. Assim, por exemplo, no pode ser aceita emenda que utilize como fonte a anulao de despesa destinada manuteno e ao desenvolvimento do ensino, exceto se a emenda enquadrar-se tambm nessa finalidade ou se, comprovadamente, no prejudicar a fixao do percentual mnimo dos recursos destinados para esse fim, conforme previsto na Constituio Federal. A Constituio gacha incluiu as dotaes para investimentos de interesse regional, aprovadas pela Consulta Popular, dentre as que tambm no podem ser anuladas para servirem de fonte a emendas ao oramento (artigo 152, 3, II, d). J, o 5 do citado artigo 166 da CF/88 confere ao Chefe do Poder Executivo a possibilidade de enviar mensagem retificativa aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA, contanto que a votao das partes cujas alteraes sejam propostas no tenha sido iniciada. De outro modo, o artigo 167 da CF trata das vedaes, dentre as quais as mais relevantes, sob o ponto de vista de elaborao e aprovao do Oramento Pblico, so: a impossibilidade de iniciar programa ou projeto que no esteja includo no oramento;,e a proibio da vinculao da receita de impostos, com exceo daquelas previstas na prpria Constituio (manuteno e desenvolvimento do ensino, aes e servios de sade e servio da dvida com a Unio, inclusive prestao de garantias). Tambm includos na seo que dispe sobre os oramentos, os artigos 168 e 169 da CF tratam, respectivamente, do prazo (at o dia 20

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de cada ms) para o repasse dos recursos correspondentes aos duodcimos oramentrios aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e Defensoria Pblica e da limitao da despesa com pessoal ativo e inativo. A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul dispe sobre o oramento no Ttulo V (das Finanas, da Tributao e do Oramento), Captulo II (das Finanas Pblicas), Seo II (do Oramento), artigos 149 a 156. Em linhas gerais, os dispositivos da Constituio Estadual reproduzem os da Constituio Federal, com os seguintes acrscimos necessrios, alm daqueles antes destacados: o oramento anual deve ser elaborado considerando a participao popular, na forma da Lei n 11.179/98 (artigo 149, 4), que regulamenta a Consulta Popular; despesas com publicidade devem ser objeto de dotao oramentria especfica, que s pode ser complementada ou suplementada por meio de lei especfica (artigo 149, 7); a LOA poder prever a forma de aplicao do supervit ou o modo de cobrir o dficit (artigo 149, 9, III); emendas populares ao projeto de lei da LOA podero ser apresentadas durante o perodo de pauta regimental, desde que firmadas por, no mnimo, quinhentos eleitores ou encaminhadas por duas entidades representativas da sociedade (artigo 152, 6); acesso pblico, efetuado, na prtica, mediante disponibilizao no endereo eletrnico da Assembleia Legislativa (http://www. al.rs.gov.br) aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA por, no mnimo, trinta dias antes da votao (art. 152, 7); o projeto da LOA deve ser enviado pelo Poder Executivo Assembleia Legislativa at 15 de setembro e encaminhado para sano at 30 de novembro de cada ano (artigo 152, 8, III, e 9, II). No campo infraconstitucional, o diploma legal mais importante, no que se refere ao Oramento Pblico, a Lei Federal n 4.320/64, que estabelece normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos, sendo essa lei a referncia para a elaborao da proposta oramentria do projeto de LOA. Adicionalmente, a Lei Complementar Federal n 101/00 reproduz e enfatiza dispositivos constitucionais sobre a matria. Recentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF

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foi alterada pela Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009, que tornou obrigatria a divulgao pela internet da execuo oramentria, a fim de ampliar a sua transparncia. Por ltimo, a Lei Complementar Estadual n 10.336/94, que dispe sobre as finanas pblicas do Estado, torna obrigatria a especificao das obras previstas como investimentos no oramento, com indicao das novas, das que esto em andamento e das paralisadas (artigo 20, II, e 1, e artigo 22). As obras de pequeno valor, assim consideradas aquelas cujo somatrio no ultrapassa 10% do valor total do projeto, podero ser agrupadas sob o ttulo Diversas Pequenas Obras (artigo 20, 2). Quando a execuo da obra durar mais de um exerccio, essa ter de ser especificada em todos os oramentos, at a sua concluso (artigo 20, 3). 7.4. Plano Plurianual um plano de mdio prazo, por intermdio do qual o Governo procura ordenar suas aes para o alcance de metas e objetivos fixados para um perodo de quatro anos, compreendendo o segundo ano de um mandato at o primeiro ano do mandato seguinte. Tal como o Oramento Pblico, o Plano Plurianual PPA tambm aprovado por lei, conforme se extrai do disposto no 1 do artigo 165 da CF/88. A elaborao da proposta do PPA compete Secretaria de Planejamento e Gesto SEPLAG, que se utiliza do Sistema de Elaborao do Plano Plurianual EPP As metas do PPA, por obrigatoriedade includa na . Constituio Estadual, devem ser quantificadas fsica e financeiramente. A proposta do PPA deve ser elaborada nos primeiros meses do primeiro ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, cujo projeto de lei tem de ser enviado para a Assembleia Legislativa at 15 de maio desse ano (prazo estabelecido pela Emenda Constitucional n 34, de 1212-2002) e retornar para sano governamental at 15 de julho do ano em questo. O PPA pode sofrer revises anuais, com o encaminhamento do respectivo projeto de lei Assembleia Legislativa at 15 de agosto. Os prazos de envio e de aprovao da lei do PPA, no entanto, so considerados demasiado exguos, levando-se em conta a importncia desse importante instrumento de planejamento de governo. Em face disso, tramita naquela Casa Legislativa, estando j em vias de aprovao, a Proposta

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de Emenda Constituio n 204/2010, que altera os prazos de envio (1 de agosto do primeiro ano do mandato do Governador) e de devoluo para sano (1 de outubro desse mesmo ano) do projeto de lei do PPA. O PPA constitudo de programas e estes, de aes. Os programas contm objetivos e indicadores, ao passo que as Aes possuem produtos, metas e recursos. De acordo com a Lei Estadual n 12.749/07, que dispe sobre o PPA do quadrinio 2008-2011, os programas so classificados em finalsticos, de gesto das polticas pblicas, de servios ao Estado, de polticas de crdito e de apoio administrativo, abaixo explicados. Programas finalsticos So aqueles que resultam em bens ou servios ofertados diretamente sociedade e destinam-se soluo ou atenuao de problemas da sociedade ou, ainda, ao aproveitamento de oportunidades. Programas de gesto das polticas pblicas So os que abrangem aes relacionadas formulao, coordenao, superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas. Programas de servios ao Estado So aqueles cujo pblico-alvo o prprio Estado. Programas de polticas de crdito So os destinados a expressar as operaes das instituies de crdito do Estado, caracterizados por no comportar programao de dispndio e por conter metas quantificadas pelo volume de crdito concedido. Programas de apoio administrativo So os que englobam aes de natureza administrativa e que, embora colaborem para a consecuo dos objetivos dos demais programas, no tm suas despesas passveis de apropriao queles programas. Deve-se deixar claro que essa classificao poder ser modificada de acordo com a orientao governamental que dirigir a elaborao da proposta de Plano Plurianual PPA para o quadrinio que se iniciou em 2009. Os oramentos anuais devem ser elaborados visando integrao com o PPA. Assim, as Aes do PPA encontram correspondncia em Projetos e Atividades do Oramento Pblico, de modo que a execuo financeira do PPA resulta do somatrio das execues oramentrias dos exerccios por ele abrangidos. A viso detalhada do PPA encontra-se disponvel no endereo eletrnico da SEPLAG (http://www.seplag.rs.gov.br).

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7.5. Lei de Diretrizes Oramentrias A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO foi introduzida pela Constituio Federal de 1988, conforme 2 do artigo 165, constituindo-se em instrumento importantssimo no s para a discusso e definio de prioridades do oramento, mas tambm para dispor sobre a diviso de verbas por Poder, as transferncias voluntrias, os critrios para as alteraes tributrias e para as despesas com pessoal etc. Via de regra, toda discusso que envolver o processo de elaborao da proposta oramentria deve ser feita durante o trmite da LDO. Entre as finalidades da LDO, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF incluiu a que trata da disposio das medidas necessrias manuteno do equilbrio fiscal dos entes a que se reporta. Nesse aspecto, importante ressaltar a exigncia do Anexo de Metas Fiscais, previsto no 1 do artigo 4 da LRF, no qual devero ser estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas e despesas, aos resultados nominal e primrio e ao montante da dvida pblica para o ano financeiro a que se referirem e para os dois perodos administrativos seguintes. Cumpre salientar que as metas fixadas, especialmente as relacionadas aos resultados nominal e primrio, no devem ser consideradas como intenes para cumprimento de texto legal, pois so compromissos cuja avaliao bimestral poder resultar na limitao de despesa, segundo critrios previamente fixados na LDO (artigo 9 da LRF). Em consequncia, desde 2007, o Poder Executivo tem, bimestralmente, informado aos demais Poderes e ao Ministrio Pblico o comportamento das receitas e despesas, com projeo do resultado primrio at o final do exerccio, em confronto com as metas fiscais estabelecidas na LDO. Essas informaes, apresentadas sob o ttulo de Relatrio da Execuo Oramentria, esto disponveis nos endereos eletrnicos da Secretaria da Fazenda e da SEPLAG. O 3 do art. 4 da LRF contempla o Anexo de Riscos Fiscais, que tambm deve acompanhar a LDO, no qual so avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas e as medidas que devero ser adotadas, caso se concretizem.

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7.6. Proposta Oramentria Aprovada a LDO, com a definio das prioridades a serem consideradas no Oramento Pblico, a SEPLAG d incio ao processo de elaborao da Proposta Oramentria. Os grandes nmeros da Proposta Oramentria a estimativa das receitas tributrias, a projeo das despesas com pessoal e com servio da dvida pblica, bem como as transferncias constitucionais e legais aos municpios, por exemplo so estabelecidos tomando-se por base informaes fornecidas pela Secretaria da Fazenda e, em se tratando de transferncias da Unio, pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento e Gesto. Para as demais receitas (prprias, de fundos e convnios, por exemplo) e despesas, o processo de elaborao da Proposta efetuado juntamente com os rgos e as entidades do Estado, pois so eles que, normalmente, detm as informaes relativas aos programas de trabalho respectivos, inclusive quanto a metas e prioridades. importante que o gestor mantenha atualizadas as informaes financeiras, estatsticas, de custos unitrios e outras relativas ao rgo ou entidade que administra, em especial as que serviro de base para a quantificao dos produtos na proposta oramentria. Entre os fatores que interferem significativamente na elaborao da Proposta Oramentria, esto as vinculaes de receitas, principalmente as constitucionais (manuteno e desenvolvimento do ensino e aes e servios de sade), a Consulta Popular (ou Oramento Participativo) e os programas prioritrios de Governo. Esses fatores direcionam, compulsoriamente, a alocao de recursos na Proposta Oramentria, impondo limites discricionariedade da administrao e, durante o processo de discusso legislativa, s emendas parlamentares. O Poder Legislativo e o Poder Judicirio, assim como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, elaboram suas respectivas propostas oramentrias com base nos limites previamente negociados com o Poder Executivo, enviando-as SEPLAG para incluso na Proposta Oramentria final. Aps consolidados os dados que comporo a previso da receita e a fixao da despesa, a SEPLAG prepara os documentos que formaro a Proposta Oramentria a ser enviada ao Poder Legislativo, os quais esto previstos na Constituio Estadual (artigo 149, 5), na Lei Federal n 4.320/64 (artigo 2, 1 e 2, e artigo 22), na Lei Comple-

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mentar Federal n 101/00 (artigo 5) e na Lei Complementar Estadual n 10.336/94 (artigo 26). Dentre os documentos de uma Proposta Oramentria, destacam-se como mais importantes os seguintes: Mensagem do Chefe do Poder Executivo, que conter exposio sobre o contexto econmico-financeiro estadual, nacional e internacional, a situao das finanas pblicas do Estado, os critrios para a estimativa da receita e a fixao da despesa, o demonstrativo das desoneraes fiscais (CF, artigo 165, 6, e CE, artigo 149, 5, V) e outras informaes relevantes. Projeto de Lei do Oramento Anual. Programa de Trabalho, que especifica as dotaes oramentrias; Demonstrativo da receita consolidada por fontes. Demonstrativo dos investimentos regionais o demonstrativo cujos investimentos devem ser discriminados por projeto e obra. Oramento de investimentos das empresas estatais. Demonstrativos da consulta popular. A Proposta Oramentria deve ser enviada pelo Chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo at 15 de setembro de cada ano, sendo devolvida para sano at 30 de novembro. Aps os devidos ajustes, decorrentes das emendas parlamentares aprovadas, o agora Oramento Pblico carregado no sistema Finanas Pblicas do Estado - FPE, para ser executado a partir de 1 de janeiro do ano seguinte. 7.7. Dotao Oramentria A dotao oramentria (ou crdito oramentrio) a parcela do Oramento Pblico que o gestor est autorizado a utilizar com vistas realizao do programa de trabalho do rgo ou entidade em que atua. Sinteticamente, a dotao oramentria compe-se de classificao, fonte de recurso e identificador de uso, modalidade de aplicao e valor. No tocante classificao, a dotao oramentria categorizada segundo diferentes enfoques ou abordagens, a seguir descritos, dependendo do ngulo que se pretende analisar.

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I Classificao institucional Via de regra, guarda alguma relao com a estrutura administrativa, embora alguns rgos e a maioria das unidades oramentrias sejam criados unicamente para fins oramentrios (Encargos Financeiros do Estado, as Reservas de Contingncia, os Servios da Dvida Pblica, as Transferncias aos Municpios etc.). A classificao institucional serve para identificar a responsabilidade pela execuo da despesa (quem faz) e, no Estado, abrange trs nveis, a saber: a) Setor Governamental geralmente vinculado a uma pessoa jurdica, como, por exemplo, ao Governo do Estado ou ao IPERGS. Para fins oramentrios, as Autarquias e as Fundaes so consideradas como setores governamentais (entidades), deixando de ser unidades oramentrias das Secretarias (rgos) a que se vinculam. bom esclarecer, todavia, que essa desvinculao oramentria em nada afeta os demais vnculos entre as Secretarias e as respectivas entidades da Administrao Indireta supervisionadas. b) rgo uma secretaria ou rgo equivalente, sendo exemplos a Secretaria da Segurana Pblica e a Procuradoria-Geral do Estado. c) Unidade Oramentria (U.O.) a subdiviso do rgo para fins de oramento, no se confundindo, na maioria das vezes, com as unidades administrativas do rgo (exemplos: gabinete e rgos centrais e SUSEPE). Considerados como unidades oramentrias dos rgos a que esto vinculados, os fundos especiais distinguem-se por possurem tesouraria ou pagadoria prpria. As entidades (Autarquias e Fundaes) e os rgos podem ser agregados a um Poder, como, por exemplo, a Assembleia Legislativa e o Tribunal de Contas do Estado, que pertencem ao Poder Legislativo. Sob o ponto de vista oramentrio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica no esto vinculados a nenhum dos Poderes constitucionais, em razo da autonomia oramentria que a Constituio lhes conferiu. II Classificao funcional Essa classificao evidencia o direcionamento macro dos gastos governamentais (em que rea se gasta) e nica para todo o Pas, tendo sido estabelecida pela Portaria n 42/99,

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do Ministro de Estado do Oramento e Gesto. com base na classificao funcional, a seguir discriminada, que so consolidadas as contas do setor pblico entre esferas de governo. a) Funo o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. Atualmente, so 28 as funes, incluindo-se a de Encargos Especiais, que engloba as despesas s quais no permitido associar um bem ou um servio gerado no processo produtivo corrente, tais como dvidas, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra. Exemplos de funes: 10 Sade, 12 Educao. b) Subfuno Representa uma partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. As subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. Exemplos de subfunes: 032 Controle Externo, 124 Controle Interno. III Classificao programtica A alnea a do artigo 2 da Portaria n 42/99 conceitua programa como o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. A classificao programtica identifica a finalidade do gasto (para que se faz), estabelecida pela esfera de governo e pode no ter vinculao com a classificao funcional. Os programas subdividem-se em projetos, atividades e operaes especiais, subsequentemente detalhados, que, em geral, correspondem s aes do PPA. De acordo com a LDO para 2011 (Lei Estadual n 13.501, de 04 de agosto de 2010), os projetos, as atividades e as operaes especiais ainda podem ser divididos em subttulos, utilizados, preferencialmente, para especificar a localizao geogrfica dos instrumentos de programao a que se referem. a) Projeto o instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa e envolve um conjunto de operaes limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do Governo. Exemplo: 7057 Equipamentos e Material Didtico-Pedaggico para as Escolas Estaduais Ensino Fundamental.

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b) Atividade o instrumento de programao executado para alcanar o objetivo de um programa e envolve um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de Governo. Exemplo: 6350 Qualificao dos Profissionais da Secretaria da Educao e das Coordenadorias Regionais. c) Operaes especiais So despesas que no contribuem para a manuteno, a expanso ou o aperfeioamento das aes de Governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. So despesas passveis de enquadramento nesse instrumento de programao: amortizaes e encargos, aquisio de ttulos, pagamento de sentenas judiciais, transferncias a qualquer ttulo, fundos de participao, concesso de emprstimos, ressarcimentos e indenizaes, pagamento de inativos e pensionistas etc. Exemplo: 2664 Sentenas Judicirias/Precatrios TRT EFE. Alm da codificao e da denominao, os instrumentos de programao anteriormente tratados costumam apresentar um sucinto texto descritivo da sua finalidade. IV Classificao econmica Sinteticamente, essa classificao evidencia o efeito econmico da despesa (Corrente ou de Capital) e os meios pelos quais a gesto realiza seu programa de trabalho (no que se gasta). Para fins de LOA, a classificao econmica estende-se at o nvel de Grupo de Despesa, a saber: 3 Despesas Correntes 1 Pessoal e Encargos Sociais 2 Juros e Encargos da Dvida 3 Outras Despesas Correntes 4 Despesas de Capital 4 Investimentos 5 Inverses Financeiras 6 Amortizao da Dvida 9 Reserva de Contingncia (2 do art. 6 da LDO para 2011) Na elaborao da Proposta Oramentria, a especificao da despesa deve atingir o nvel de Elemento de Despesa, utilizando-se a codifi-

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cao da Portaria Interministerial SOF/STN n 163/2001. J, na execuo do Oramento Pblico, a especificao vai at o nvel de Rubrica, constante do Ementrio de Despesa, institudo pelo Decreto Estadual n 42.085/2002, mantido e divulgado pela CAGE. O conjunto completo da classificao econmica, considerando-se, inclusive, a modalidade de aplicao, denomina-se de Natureza de Despesa (NAD), que, no uso dirio, costuma ser identificada pelo nome da Rubrica. Exemplo: 3.1.90.01.0102, onde: 3 Despesas Correntes (Categoria Econmica) 1 Pessoal e Encargos Sociais (Grupo de Despesa) 90 Aplicaes Diretas (Modalidade de Aplicao) 01 Aposentadorias e Reformas (Elemento) 0102 Inativos Militar (Rubrica) Relativamente Fonte de Recurso e ao Identificador de Uso, destaca-se: A Fonte de Recurso identifica a natureza dos recursos utilizados para a cobertura da despesa. As fontes de recursos so definidas na LDO, que, para o exerccio de 2011, estabeleceu as seguintes: I Tesouro Livres II Tesouro Vinculado pela Constituio III Prprios da Autarquia IV Prprios da Fundao V Tesouro Vinculados por Lei VI Convnios VII Operaes de Crdito Internas VIII Operaes de Crdito Externas A fonte de recurso uma espcie de agregador de recursos oramentrios, podendo-se dizer que estes so o elo entre a receita e a despesa. Ela funciona como se fosse uma conta-corrente creditada, de um lado, pelas receitas arrecadadas (origem) e debitada, de outro, pelas despesas empenhadas (aplicao). O saldo credor apurado no final do exerccio, denominado de Passivo Potencial, constitui recurso hbil para a abertura de crdito adicional no exerccio seguinte. Os recursos oramentrios so identificados por um cdigo de quatro dgitos criado pela CAGE, e so usados normalmente para identificar receitas vinculadas e a sua aplicao, como, por exemplo, as provenientes de convnios.

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A fonte Tesouro Livres formada por receitas sem qualquer vinculao a uma determinada despesa, enquanto as demais fontes so formadas por receitas cuja destinao est, em maior ou menor grau, restrita a determinados fins (receitas vinculadas). J o identificador de uso destina-se a indicar se a fonte de recurso, ou parte dela, constitui ou no contrapartida de emprstimos, convnios, doaes etc. Esse identificador, criado originalmente pela LDO para o exerccio de 2009, representado por dgitos aps o nome da fonte de recurso, a saber: 0 Recurso No Destinado Contrapartida 1 Contrapartida de Operaes de Crdito 2 Contrapartida de Convnios 3 Outras Contrapartidas Contrapartida o montante de recursos prprios que o Estado se obriga a aportar nos convnios, nas operaes de crdito etc., para ser aplicado juntamente com a receita proveniente dessas transaes. Como regra, tanto o termo de convnio quanto o contrato de operao de crdito contm clusula exigindo que a existncia da contrapartida esteja evidenciada no oramento. Quanto modalidade de aplicao, esta indica se os recursos sero aplicados por meio de transferncia financeira ou diretamente pela unidade detentora da dotao. Foi criada originalmente para facilitar a consolidao das contas nacionais, mediante a eliminao das transferncias entre esferas de governo. As modalidades de aplicao utilizadas no Estado so as seguintes: 20 Transferncias Unio 30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal 40 Transferncias a Municpios 50 Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos 60 Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos 70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais 71 Transferncias a Consrcios Pblicos 80 Transferncias ao Exterior 90 Aplicaes Diretas 91 Aplicao Direta Decorrente de Operao Intraoramentria 99 A Definir.

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A penltima modalidade, cdigo 91, foi introduzida para identificar as despesas decorrentes da aquisio de materiais, bens e servios, do pagamento de impostos, taxas e contribuies, alm das oriundas de outras operaes, quando o recebedor dos recursos tambm for integrante do Oramento Pblico, no mbito da mesma esfera de governo. Essa modalidade implica, obrigatoriamente, a incluso de previso de receita intraoramentria pela entidade recebedora, identificada pelos algarismos iniciais da codificao: 7 para as receitas correntes e 8 para as de capital. Ela no se confunde com as transferncias intragovernamentais, pois, diferentemente destas, tm como fato gerador a contraprestao de um bem ou servio ou est relacionada ao pagamento de uma obrigao. No Estado, a sua utilizao se d especialmente para identificar as contribuies patronais destinadas ao Regime Prprio de Previdncia Social RPPS e ao Fundo de Assistncia Sade FAS/RS, ambos geridos pelo IPERGS. Por fim, a respeito do valor, cumpre acentuar que toda dotao oramentria tem valor expresso em Reais (R$). A seguir, apresenta-se, como exemplo, uma dotao oramentria tpica, discriminada pelos seus componentes, conforme seu registro no Oramento: Setor Governamental 19 Governo do Estado do Rio Grande do Sul rgo 13 Secretaria do Planejamento Unidade Oramentria 01 Gabinete e rgos Centrais Funo 04 Administrao Subfuno 122 Administrao Geral Programa 138 Programa de Apoio Administrativo Atividade 6270 Apoio Administrativo e Qualificao da Infraestrutura SEPLAG Categoria Econmica 4 Despesas de Capital Grupo de Despesas 4 Investimentos Fonte de Recursos 0001 Tesouro Livres Identificador de Uso 0 Recurso No Destinado Contrapartida Modalidade de Aplicao 90 Aplicaes Diretas Valor: R$ 600.000,00 7.8. Crditos Adicionais Os crditos (dotaes) constantes do Oramento Pblico aprovados na LOA so denominados de crditos ordinrios, e aqueles includos

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posteriormente, considerando-se, inclusive, os acrscimos dotao original, so chamados de crditos adicionais, os quais, segundo o conceito legal objeto do artigo 40 da Lei Federal n 4.320/64, so as autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento. J, no artigo 41 da mesma lei, consta a classificao desses crditos adicionais e a definio de cada um, verbis: I Suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria. II Especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica. III Extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica. Tanto os crditos suplementares como os especiais necessitam, previamente, ser autorizados por lei e so abertos por decreto do Chefe do Poder Executivo. Os crditos extraordinrios tambm so abertos por igual forma e devem ser convertidos em lei no prazo de trinta dias (CE/89, artigo 154, 3). No mbito federal, os crditos extraordinrios podem ser abertos por medida provisria, seguindo o rito do artigo 62 da Constituio Federal de 1988, a qual faculta, adicionalmente, que conste na LOA as autorizaes para a abertura de crditos suplementares (CF, artigo 165, 8, e CE, artigo 149, 9, I). Essas autorizaes, nos ltimos anos, tm constado, alm de na LOA, tambm na LDO. A autorizao para a abertura de crditos no costuma ser incondicional ou ilimitada. O legislador impe limites e condies, como se pode verificar, exemplificativamente, na LDO para o exerccio de 2011 (Lei Estadual n 13.501/10). E quando os limites forem excedidos ou no estiverem presentes as condies que autorizem previamente a abertura do crdito suplementar, dever ser obtida uma autorizao legislativa especfica para abertura desse crdito. A LDO para 2011 autoriza, antecipadamente, a abertura de crditos adicionais, o que inclui, portanto, os crditos especiais, nas seguintes situaes: Art. 20 Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos adicionais, para atender despesas eleitas em Consulta Popular nos termos da Lei n 11.179/1998, alterada pela Lei n

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11.920, de 10 de junho de 2003, de exerccios anteriores, no realizadas nos respectivos exerccios e no oradas para o exerccio de 2011. Art. 21 - Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos adicionais para executar despesas referentes ao pagamento de precatrios judicirios, nos termos do art. 97 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal e em face da opo pelo regime especial de pagamento nos termos do Decreto n. 47.063, de 8 de maro de 2010. Art. 22 - Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos adicionais para executar despesas referentes ao pagamento de decises judiciais categorizadas como Requisies de Pequeno Valor RPVs. Art. 23 Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos adicionais para executar despesas cujos empenhos forem cancelados no encerramento do exerccio de 2010, at o limite dos valores estornados nos respectivos projetos/atividade/operaes especiais. Art. 24 Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos adicionais para utilizar recursos financeiros oriundos de convnios e de operaes de crdito, inclusive suas respectivas contrapartidas. Os crditos especiais que no se enquadrem nas situaes anteriormente abordadas s podero ser abertos aps a sano da lei que os autorizar. A LDO/2011 tambm autorizou a modificao das modalidades de aplicao e dos identificadores de uso constantes no oramento, desde que essa modificao seja justificada e autorizada pela Junta de Coordenao Oramentria e Financeira (artigo 25). O artigo 28 da LDO/2011, combinado com o 1 do artigo 5, esclarece quando cabe crdito suplementar ou especial: Art. 5 (...) 1 As categorias de programao de que trata esta Lei sero identificadas no Projeto de Lei Oramentria de 2011 e na

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respectiva Lei, bem como nos crditos adicionais, por programas e respectivos projetos, atividades ou operaes especiais. (...) Art. 28 Para fins do disposto no artigo 165, 8, da Constituio Federal, considera-se suplementar o crdito adicional efetuado para a categoria de programao consignada nos Anexos da Lei Oramentria e especial o crdito adicional efetuado para a categoria de programao inexistente. Fica subentendido, assim, que a alterao do Grupo de Despesa de uma dotao no requer a abertura de crdito suplementar. importante ressaltar, ainda, a vedao contida no artigo 167, inciso VI, da CF/88 (inciso VI do artigo 154 da CE/89), quanto transposio, ao remanejamento ou transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa. Nesse sentido, a Lei n 13.601/11, que, dispe sobre a estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul e d outras providncias, contm dispositivo que autoriza o Poder Executivo a proceder s alteraes na lei oramentria, visando transposio, ao remanejamento ou transferncia de recursos oramentrios para os rgos desmembrados, transformados, fundidos, incorporados, transferidos ou criados, at o limite das dotaes autorizadas, mantidas as classificaes funcional-programticas e econmicas correspondentes. Essa autorizao est restrita ao exerccio de 2011 e objetivou adequar o oramento nova estrutura administrativa do Estado, que passou a vigorar a partir de 1 de janeiro do ano de 2011. Para se abrir crdito suplementar ou especial, obrigatria a indicao dos recursos que suportem as despesas correspondentes, os quais esto disciplinados no artigo 43 da Lei Federal n 4.320/64. Ainda na referida lei, est previsto que o saldo de recursos vinculados, que se transfere de um exerccio para outro (Passivo Potencial), recurso hbil para a abertura de crditos suplementares ou especiais, pois se enquadra na hiptese formulada no inciso I, 1, do artigo 43. J, os recursos vinculados, como, por exemplo, os provenientes de convnios, podem enquadrar-se no inciso II do citado dispositivo, desde que o montante da arrecadao das receitas que compem esses recursos exceda aquele que foi previsto no oramento.

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importante salientar que a anulao (ou reduo) de dotaes cobertas com recurso vinculado s poder constituir fonte se a nova despesa tambm for compatvel com a vinculao do recurso, de modo a no caracterizar desvio de finalidade. Uma fonte, por assim dizer, hbil para a abertura de crditos adicionais est prevista no 8 do artigo 166 da CF/88, embora, ao que se saiba, nunca tenha sido usada no Estado: Art. 166 (...) 8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. Por fim, cabe assinalar que os crditos suplementares tm vigncia adstrita do oramento ao qual foram incorporados e que os crditos especiais e extraordinrios, nos termos do 2 do artigo 167 da CF/88, tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subsequente.

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Captulo 8

Planejamento na Gesto Pblica

Sumrio: 8.1 Consideraes iniciais. 8.2 Definio. 8.3 Fases, Cronograma e Agenda. 8.3.1 Fases. 8.3.1.1 Fase Conceitual. 8.3.1.2 Fase Operacional. 8.3.2 Cronograma. 8.3.3 Agenda. 8.4 Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte. 8.5 Participao. 8.6 Definio de Metas, Aes e Etapas. 8.6.1 Metas. 8.6.1.1 Quantitativo de Metas. 8.6.2 Aes. 8.6.3 Etapas. 8.7 Procedimentos Mnimos Sugeridos. 8.8 Controle.

8.1. Consideraes Iniciais O planejamento uma exigncia constitucional e legal. Um importante regramento encontrado no pargrafo 1, do art. 1 da Lei Complementar Federal n 101/2000, estabelecendo que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

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O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria so instrumentos legais do planejamento, de natureza finalstica e financeira, os quais garantem os meios financeiros necessrios realizao das aes e estabelecem limites e critrios para sua execuo. Esses planos tero mais chance de sucesso se houver suporte prvio no planejamento da organizao. O objetivo, neste captulo, oferecer sugestes ao gestor e evidenciar alguns cuidados para minimizar os riscos de insucesso, evitando perda de tempo e retrabalho com planejamento. O processo de planejamento requer o interesse e o engajamento pleno da equipe diretiva do rgo/entidade, pois, uma vez que todos os rgos/entidades da Administrao funcionam no modelo hierrquico, cabendo a responsabilidade final da conduo autoridade mxima da hierarquia, no teria cabimento, nem futuro, o surgimento de iniciativas de planejamento sem o interesse absoluto da autoridade mxima, de seu engajamento e do uso da ferramenta adequada para atingir os resultados propostos ou mesmo para acompanhar o desempenho da organizao que dirige. Assim sendo, tudo que ingressar no mundo do planejamento deve ser vivel e ter o apoio incondicional dos que dirigem o rgo/entidade. Havendo situaes novas, o planejamento deve ser realinhado para evitar o distanciamento entre o planejado e as aes em curso, j que a falta deste realinhamento pode levar runa dos planos originalmente feitos, bem como a uma diviso interna de foras, dificultando o alcance dos objetivos. A nfase deste captulo, que trata do processo de planejamento, est nos aspectos gerenciais dos meios, independentemente da metodologia de planejamento e das definies estratgicas que venham a ser adotadas pelo rgo ou entidade. Como o planejamento relaciona-se com as aes tendentes a contemplar os objetivos do rgo/entidade, cumprindo a legislao, especialmente a de finanas pblicas, e o assunto est inserido num manual, que, por sua natureza, prope ideias prticas, o contedo deste captulo seguir nessa diretriz, visando a alertar o gestor para o adequado uso do planejamento como ferramenta conceitual para atingir os fins da organizao. Visto ser o planejamento um instrumento utilizado para melhor atingir os resultados da organizao, a cultura do planejamento, quando

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consolidada, permitir ao gestor conduzir o rgo/entidade a uma gesto por projetos. Essa gesto por projetos proativa, pois se antecipa aos problemas e s dificuldades existentes ou que podero advir, os quais necessitam ser resolvidos. Contrrio senso, sem o uso do planejamento, a gesto tender a atingir to-somente os objetivos institucionais j consagrados, atendendo reativamente as demandas segundo suas possibilidades. O planejamento, bem implantado e acompanhado, possibilita a identificao de desvios e permite a correo de rumos da administrao, e o registro sistemtico dos planos facilita o entendimento da organizao e dos seus objetivos e avanos. Dessa forma, as pessoas que participam do planejamento, mesmo sendo responsveis por simples etapas apenas, sentir-se-o mais comprometidas com a organizao, j que tanto o sucesso quanto o insucesso no alcance dos objetivos compartilhado no ambiente organizacional. Nesse contexto, o planejamento, registrado, facilita a negociao das verbas oramentrias, ou mesmo, a reviso das aes, ante a impossibilidade material de se obterem todas as verbas desejadas. 8.2. Definio Planejamento um conjunto de conceitos, ideias e intenes viveis sistematicamente organizados e com identificao de responsabilidades de pessoas e organizaes norteadores das aes a serem implementadas para atingir determinado fim da Administrao Pblica. O planejamento, embora seja uma ferramenta de natureza estratgica, somente uma atividade meio. O processo de planejamento requer comprometimento, e as aes a serem realizadas devem, necessariamente, estar previstas no planejamento. Assim, a mera elaborao de propsitos, objetivos e metas, sem o devido acompanhamento, a anlise das distores no alcance dos objetivos definidos e o compromisso de prestao de contas, no reconhecida como planejamento. Portanto, o planejamento, como processo, exige evoluo permanente, integrao e melhorias nos conceitos e nos procedimentos.

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Acerca da opo pelo planejamento estratgico ou pelo planejamento ttico, cumpre analisar as caractersticas que distinguem cada um deles. Enquanto o planejamento estratgico tudo aquilo que afeta a sobrevivncia do rgo/entidade, ou a sua natureza, ou, ainda, tudo aquilo que nortear as aes em longo prazo, o ttico bem mais abrangente do que se espera de um planejamento meramente operacional, compreendendo um perodo mais extenso, sem, no entanto, se ocupar dos riscos da organizao; seu desenvolvimento se d pelos nveis organizacionais intermedirios, tendo como objetivo a utilizao eficiente dos recursos disponveis com projeo em mdio prazo. Nessa linha de raciocnio, o planejamento de quatro anos pode ser tanto estratgico quanto ttico, dependendo do que se pretende fazer durante o perodo. Comumente, tem sido chamado de estratgico todo processo de planejamento que transcende e orienta o planejamento operacional. Assim como tambm considerado estratgico, todo planejamento que pratica o SWOT (iniciais das palavras inglesas Strenghts (foras), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaas), sendo esses os pontos a serem analisados, especialmente em relao s aes que se pretende implementar. Essa atividade requer a identificao de variveis, de baixa governabilidade, tanto internas quanto externas. Por tais razes, muitas organizaes desistem de planejar estrategicamente e fazer planos anuais ou mesmo quadrienais, no levando em conta aquelas variveis. Em vista de os mandatos governamentais serem de quatro anos, o planejamento quadrienal tende a ter consequncias estratgicas, ao menos, para o governo, em face do que representa o conjunto de aes necessrias para viabilizar suas propostas para o perodo. 8.3. Fases, Cronograma e Agenda 8.3.1. Fases 8.3.1.1. Fase Conceitual Na fase conceitual, so estabelecidas ou so confirmadas a Misso, a Viso de Futuro, as Diretrizes e os Objetivos Estratgicos.

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8.3.1.2. Fase Operacional A fase operacional possui etapas bem distintas, a saber: 1. Estabelecer as metas, as aes e as etapas; 2. Registrar as metas, as aes e as etapas a serem alcanadas e desenvolvidas; 3. Executar as aes; 4. Controlar as aes realizadas e as metas alcanadas, e 5. Ajustar os procedimentos. 1. O estabelecimento das metas, das aes e das etapas com clareza pressuposto do planejamento e o que dar suporte fase conceitual. 2. O registro das metas, das aes e das etapas a serem alcanadas e desenvolvidas como a certido de nascimento do planejamento e ser a memria do que foi decidido. 3. A execuo das aes corresponde ao plano colocado em prtica. 4. O controle das aes realizadas e das metas alcanadas e sua comparao com a previso, para fins de ajuste de procedimentos, correspondem ao registro do que efetivamente realizado, na periodicidade prevista, com a anlise do sucesso ou do insucesso em relao ao previsto. 5. O ajuste de procedimentos indispensvel tanto para rever prazos e etapas do planejamento mal dimensionados quanto para mudar comportamentos com o fim de atingir o que foi planejado. Tendo em vista que a Administrao contnua, evidentemente que essas fases ocorrem simultaneamente, s que em ciclos de planejamento diferentes. Exemplificando, ao mesmo tempo em que a organizao elabora as metas para o ano seguinte tambm realiza as metas do ano e efetua o seu controle. 8.3.2. Cronograma O planejamento ocorre por ciclos, havendo ao menos dois tipos: o ciclo quadrienal, representado pelo planejamento estratgico e pelo Plano Plurianual, e o ciclo anual, representado pelo planejamento operacional (ttico) e pelo Oramento Anual. A linha cronolgica do planejamento a seguinte: o planejamento estratgico ser a base do Plano Plurianual e da Lei de Dire-

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trizes Oramentrias e o planejamento operacional ser a base do Oramento Anual. Pode-se considerar o seguinte cronograma para elaborao dos referidos planos: 1. Planejamento quadrienal ou estratgico: elaborao de janeiro a abril do primeiro ano de mandato, valendo para os prximos quatro anos. 2. Plano Plurianual: elaborao em maio e junho do primeiro ano de mandato, valendo para os prximos quatro anos. 3. Planejamento operacional: elaborao em junho e julho, valendo para o ano seguinte. 4. Oramento Anual: elaborao em agosto, valendo para o ano seguinte. 8.3.3. Agenda A agenda do ciclo completo do planejamento pode ser identificada de acordo com a seguinte tabela, cabendo adaptaes conforme as necessidades do rgo/entidade.
Primeiro ano de mandato Atividade Definies Tcnicas do Processo de Planejamento. Definio de Misso, Viso, Diretrizes Estratgicas, Propsitos, Objetivos. Definio das Metas e Aes. Departamentos X X Equipe Diretiva X X Responsvel Equipe de Planejamento J F M A M J J A S O N D

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Aprovao das Metas, Aes e Recursos necessrios Elaborao do Plano Plurianual (1)

Equipe Diretiva e demais interessados X

Equipe Diretiva e participao popular (2) X X

Ajustes das Metas e Aes ao Plano Plurianual Departamentos X

Elaborao da LDO (3)

Equipe Diretiva e demais interessados X

Elaborao e Aprovao da Proposta Oramentria (4)

Equipe Diretiva e demais interessados X X X

Ajustes das Metas e Aes Lei Oramentria Registro das Metas e Aes do ano seguinte no Sistema de Acompanhamento e Controle.

Equipe Diretiva e demais interessados X

Departamentos

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Atividade Reviso de Propsitos e Objetivos. Definio das Metas e Aes. Aprovao das Metas, Aes e Recursos necessrios Elaborao da LDO (3) Elaborao e Aprovao da Proposta Oramentria (4) Ajustes das Metas e Aes Lei Oramentria Registro das Metas e Aes do ano seguinte no Sistema de Acompanhamento e Controle.

Responsvel Equipe Diretiva e demais interessados

Departamentos

Equipe Diretiva e demais interessados Equipe Diretiva e demais interessados Equipe Diretiva e demais interessados Equipe Diretiva e demais interessados X X X X X X X

Departamentos

1, 3 e 4 Naquilo que lhe competir, conforme orientaes da Secretaria de Planejamento e Gesto SEPLAG. 2 Na Administrao Pblica Estadual, conforme Consulta Popular, COREDEs e COMUDEs.

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8.4. Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte indispensvel que o planejamento seja sistemtico, tenha metodologia conhecida, seja registrado e acessvel a todos os interessados. O estabelecimento de metas requer que sejam levados em conta os meios para sua realizao, especialmente os referentes a recursos humanos, financeiros, materiais e tcnicos em geral. Tambm indispensvel o cuidado na elaborao do cronograma de realizao, evitando que sejam estabelecidas prioridades alm do tempo disponvel para realiz-las. Para as atividades do ciclo de planejamento, pessoas e recursos materiais, conceituais e financeiros devem ser alocados; portanto, para que o planejamento seja uma ferramenta eficaz necessrio investir nele tempo e recursos. O levantamento e o registro dos elementos limitadores para a realizao das aes e o alcance das metas tambm indispensvel, pois esse procedimento evitar que um incio de grande otimismo seja ofuscado por dificuldades no adequadamente identificadas. Assim, para verificar se as metas e as aes so factveis, necessrio estimar a priori os seguintes meios: 1. Recursos humanos suficientes para levar a efeito as aes previstas. 2. Existncia de recursos oramentrios e financeiros disponveis e adequados para as aes previstas. 3. Dimensionamento correto dos prazos para a realizao das aes previstas, inclusive os das etapas. 4. Parceiros externos indispensveis para a realizao das aes e garantia de que eles tm condies de atender a demanda (parceiros externos podem ser outros rgos, os fornecedores ou outras esferas de governo). 5. Recursos humanos demandados pelo rgo/entidade correspondentes aos existentes; caso contrrio, previso para alocao de novos recursos humanos, em quantidade e no prazo adequados, para que as aes especficas aconteam. Os planos do rgo/entidade devem ser registrados e controlados, de preferncia em sistema informatizado, criado para tal fim e com funcionamento em rede, para que toda a organizao, segundo nveis estabelecidos, tenha acesso a eles, podendo acompanh-los. No sendo possvel o registro em sistema, todos os responsveis por metas, aes ou

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etapas devem reportar-se ao coordenador do planejamento, informando-o das atividades realizadas, com o objetivo de, periodicamente, consolidar essas informaes e permitir que sejam acompanhadas por todos os interessados no foro e no local adequados. Na falta de um sistema informatizado, possvel o uso de planilhas Excel ou de arquivos em Word e sua transmisso para o coordenador via internet ou por meio de outras mdias digitais (disquete, CD, DVD, pen drive). Como alguns rgos/entidades possuem sistema prprio desenvolvido, a exemplo da SEFAZ, eventualmente esse poderia ser cedido a outro rgo que necessitasse. essencial a designao de uma equipe responsvel pela coordenao do processo, pelo controle das agendas, pela preparao das reunies, pelo gerenciamento do sistema de registro e pelo acompanhamento dos resultados e das dificuldades, bem como seu compartilhamento entre todos os que participam do processo decisrio e de execuo. Em vista de essa funo requerer conhecimentos especficos, faz-se necessrio ter, no mnimo, uma pessoa na equipe com pleno domnio da tcnica de planejamento adotada, para que ela possa liderar o processo e, posteriormente, mediante capacitao interna, difundir a metodologia, visando a todos os interessados. A equipe de planejamento no requer, necessariamente, dedicao exclusiva, devendo ser dimensionada de acordo com as necessidades e caractersticas do rgo/entidade. 8.5. Participao Na elaborao do planejamento, indispensvel a participao dos departamentos, das divises, das sees e dos servidores responsveis pelos principais processos e conhecedores das atividades do rgo/ entidade. O volume de pessoas participantes da elaborao do planejamento depende do grau de desenvolvimento gerencial do rgo/entidade quanto a esse processo. Grupos pequenos correm o risco de no ser representativos e cometer erros de avaliao a respeito do que importante incluir no planejamento, ao passo que grupos grandes arriscam-se a ter pouco controle sobre as ideias, tornar-se improdutivos ou perder o foco em relao a temas relevantes. A elaborao de propostas pelas diversas

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reas, posteriormente validadas pela Equipe Diretiva aps defesa pelos representantes de cada uma delas, o modelo utilizado na SEFAZ/RS. Os projetos especficos integram o contexto do planejamento operacional (ttico) e do quadrienal ou estratgico. Por exemplo, um bom projeto de construo de uma hidreltrica poder estar inserido no planejamento anual da secretaria ou da empresa e no planejamento estratgico, sendo possvel, at mesmo, ter um prazo de concluso superior tanto ao do planejamento operacional quanto ao do quadrienal. Qualquer atividade de planejamento exige a identificao dos seguintes elementos: O que ser feito? Qual a justificativa? Quem far ou ser o responsvel pela realizao de cada etapa? Quais so os prazos de incio e fim? Como ser feito? Quanto custar (constando a identificao das fontes e a elaborao dos cronogramas de desembolso)? e Onde ser feito? Considerando que o Oramento Anual representado por projetos/atividades, torna-se necessrio que esses tenham conexo com o planejamento operacional, o que requer cuidados especiais na forma de elaborar a proposta. Isso decorre de dois fatos: 1. o planejamento operacional desce a nveis de detalhamento impossveis de serem atingidos com o Oramento Anual; 2. o Oramento Anual trata como atividade todas as despesas de carter continuado, a exemplo dos salrios, enquanto, no planejamento operacional, a fora de trabalho alocada tanto em projetos quanto em atividades, ou nas duas ao mesmo tempo. Em face disso, necessrio manter registros de planejamento to bem organizados que seja possvel demonstrar a relao causal entre os valores previstos para as aes do planejamento operacional e os projetos/atividades do Oramento Anual. O mtodo de planejamento a ser adotado depender da cultura da organizao ou da concepo do responsvel pela conduo do processo. O nvel de detalhamento do planejamento deve ser suficiente para que todos entendam se as aes esto adequadamente desenvolvidas e se as metas podero ser alcanadas. Excessivo detalhamento torna o planejamento burocrtico, e nenhum detalhamento torna o planejamento to amplo que acaba por ser de pouca praticidade. Ao longo do tempo, pelo desenvolvimento da cultura do planejamento na organizao, o grupo apreender qual dever ser o nvel de detalhamento adequado. A adequao do plano capacidade de realizao pelo rgo/ entidade requisito bsico, pois um plano muito arrojado poder gerar

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turbulncia, causando estresse e sensao de incapacidade aos colaboradores, o que prejudicar todo o projeto, e um plano muito limitado, aqum da capacidade da organizao, poder gerar m impresso e ocasionar sensao de vazio e de inutilidade. 8.6. Definio de Metas, Aes e Etapas 8.6.1. Metas A concatenao das metas com os objetivos e destes com os propsitos fundamental; alm disso, toda meta requer sua vinculao a um quantitativo. Metas no associadas a uma quantidade acabam sendo confundidas com aes, o que contribui para a dificuldade em sua elaborao e indica que as ideias sobre o que fazer no foram suficientemente clarificadas. Para o rgo/entidade obter um bom domnio do resultado desejado, necessrio o estabelecimento de metas e a identificao das aes a elas correspondentes; portanto, as metas representam o resultado final das aes, no podendo ser com estas confundidas, inclusive porque no apresentam movimento. Por exemplo, quando o presidente norte-americano John F. Kennedy, na dcada de 1960, estabeleceu como meta levar um homem lua e traz-lo de volta, saudvel e a salvo, muitas aes foram necessrias para que aquela grandiosa meta fosse atingida. Para tanto, as aes requereram muitas etapas, que, por sua vez, requereram muitas atividades e estas, muitas tarefas, as quais, possivelmente, tenham sido divididas em inumerveis procedimentos. O conjunto das metas e aes deve, necessariamente, representar a organizao, ou seja, deve ser possvel conhecer a organizao por meio da leitura do conjunto de metas e aes. 8.6.1.1 Quantitativos de Metas fcil incorrer em erros conceituais no estabelecimento de quantitativos. Os erros mais comuns decorrem da confuso entre indicadores de resultado e quantitativos de metas. Esse tipo de erro resulta do uso de

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modelos de planejamento prprios da iniciativa privada, que privilegia o estabelecimento de metas intimamente ligadas ao resultado. No entanto, na Administrao Pblica. Nesta, os resultados alcanados no ocorrem de forma direta e proporcional ao alcance das metas, por isso, sugere-se separar os indicadores de resultado dos quantitativos de metas. Para melhor esclarecer o acima exposto, so apresentados, a seguir, conceitos e exemplos. Definio de metas Para uma apropriada definio de metas, as exigncias so: descrio adequada; indicador quantitativo; prazo de realizao; indicao do responsvel ou dos responsveis; aes vinculadas; objetivos estratgicos a serem atendidos. Indicadores de resultados Esses indicadores esto vinculados aos propsitos ou aos objetivos os quais, por sua vez e em geral, esto relacionados aos Programas de Governo constantes no Plano Plurianual. Eles indicam uma mudana de realidade e no so obtidos diretamente, mas sim como consequncia de diversas aes realizadas. Esses indicadores, por terem grande amplitude, so difceis de conceber, de calcular e de medir. Em vista disso, recomendvel que a organizao tenha poucos, porm representativos, indicadores da realidade que pretende mudar. Exemplos de indicadores de resultados: percentual de analfabetismo; percentual de aprovao escolar; percentual de homicdios; percentual de reincidncia de ex-apenados; expectativa de vida ao nascer; percentual de mortalidade infantil; ndice de doenas decorrentes da falta de saneamento bsico; quantidade de casos relatados de dengue em determinada regio. Pelos exemplos apresentados, observa-se que os indicadores de resultados dependem de vrios fatores, sendo, na maioria das vezes, externos organizao, inclusive ao Estado, stricto sensu, os quais, porm, se pretende alterar com as aes realizadas pelo rgo/entidade ou por vrios rgos/entidades em regime de mtua colaborao. Metas com quantitativos Os ndices quantitativos das metas revelam o que o rgo/entidade se prope a realizar, devendo ser objetivos e numricos. Parece uma obviedade, mas estabelecer os enunciados das metas e seus quantitativos no uma tarefa fcil, pois to importante quanto estabelecer um nmero coerente e alcanvel saber reconhecer uma forma confivel e eficaz de medir o seu alcance.

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Os quantitativos de metas podem ser divididos em dois grupos: os de esforo e os de resultado. Os de esforo dependem, praticamente, apenas da fora de trabalho da organizao, daquilo que pode ser feito diretamente, enquanto os de resultado dependem de fatores mais amplos. Nada impede, entretanto, que o rgo/entidade use um ou outro tipo de enunciado ou ambos os tipos. Ressalve-se que no se deve confundir quantitativo de resultado para metas com indicadores de resultados. Exemplos de metas de esforo: construir 800 km de rede de energia eltrica na regio X, at a data Y; construir trs estaes de tratamento de esgotos na cidade X , at a data Y; vacinar pelo menos 100.000 pessoas contra a doena X, at a data Y. Nos exemplos descritos, as metas so bem fceis de entender, no entanto, tomando-as por base, no se pode inferir a amplitude dos efeitos sociais decorrentes do seu alcance. Elas mostram o que a organizao est fazendo, mas no demonstram, por si s, a sua efetividade. Exemplos de metas de resultado: dotar 80% das famlias com energia eltrica, at a data X; obter 80% de tratamento dos esgotos para a regio X, at a data Y; atingir 95% de cobertura de vacinao contra a doena X, at a data Y. Nos exemplos descritos, o alcance das metas depende de uma srie de aes sobre as quais a organizao possui grande protagonismo, e se percebe que a meta de resultados tende a ser mais difcil de alcanar do que a meta de esforo por se tratar de situao mais complexa. Ressalve-se, novamente, que esses quantificativos no se confundem com indicadores de resultados, embora contribuam para sua melhoria, como se pode depreender. Metas sem quantitativos Tambm h metas sem quantitativos, as quais possuem apenas data prevista para concluso. Em geral, essas metas no apresentam clareza e se referem tanto a esforo como a resultado, mas, na maioria das vezes, indicam esforo e refletem mais as necessidades internas da organizao do que o cumprimento dos objetivos institucionais. Exemplos de metas sem quantitativos: concluir a reviso dos processos pendentes, at a data X; identificar a carncia de pessoal nas diversas unidades do rgo/entidade, at a data X; realizar a manuteno dos veculos da frota, at a data X.

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Nos mencionados exemplos, embora as pessoas da organizao saibam exatamente do que se trata, ser muito difcil acompanhar seu andamento. Se a criao de metas desse tipo for inevitvel, o adequado detalhamento das aes e das etapas ser indispensvel para se poder acompanhar a sua realizao e garantir o alcance da meta. 8.6.2. Aes Uma ao pode contribuir para atingir vrias metas, portanto, ela pode ser vinculada a tantas quanto forem necessrias, assim como uma meta pode requerer vrias aes para ser alcanada. Isto , possvel haver mais de uma ao para atingir somente uma meta, ao mesmo tempo em que mais de uma meta pode ser alcanada mediante a contribuio de apenas uma ao. Ou seja, embora comumente se relacione uma ao a uma meta, no obrigatria a correspondncia uma por uma, tanto de aes para metas quanto destas para aquelas. Por representarem uma atividade humana, as aes requerem que lhes sejam alocados recursos financeiros e materiais. Consequentemente, todas as aes a serem desenvolvidas pelo rgo/entidade precisaro ter uma estimativa de custo, tanto de pessoal quanto de investimentos e de outras despesas gerais. Definio de ao Para uma adequada definio de ao, as exigncias so: descrio apropriada; prazo de realizao; custo da ao; cronograma financeiro; indicao do responsvel ou dos responsveis; vinculao meta. Alm dessas, podem ser agregadas as seguintes: equipe necessria, local, parceiros, pontos crticos e aes corretivas. Essa previso ser a base da demanda para o Plano Plurianual e para o Oramento Anual. Por esse aspecto, verifica-se a importncia do planejamento eficiente, pois, na eventualidade de ocorrer insuficincia de recursos oramentrios, sempre ser possvel argumentar com o centro do Governo, ou este com a Assembleia Legislativa, quais aes deixaro de ser feitas em face da falta de recursos. Isso significa que a base da demanda do Oramento Anual ampara-se em um planejamento anteriormente efetuado, cujos recursos esto discriminados ao por ao. Logo, havendo insuficincia de recursos, o gestor saber, com facilidade, qual ao poder ser reduzida ou at mesmo adiada se tiver

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elaborado a proposta do Oramento Anual com suporte no oramento operacional. A ao deve contribuir decisivamente para o sucesso de uma meta, mesmo que de forma indireta. Para tanto, quanto mais bem concebida for a ao, mais facilmente a meta ser atingida. Supondo que se queira, na funo Saneamento, mudar o indicador-exemplo ndice de doenas decorrentes da falta de saneamento bsico, podem-se estabelecer metas como: construir trs estaes de tratamento de esgotos na regio X, at a data Y; obter 50% de tratamento dos esgotos para a regio X, at a data Y. Evidentemente que, para se atingir tais metas, muitas aes devero ser levadas a efeito e, dentre elas, citam-se, a exemplo, as seguintes: identificar reas para aquisio ou desapropriao, at a data X; adquirir essas reas, at a data X; licitar e contratar projeto de engenharia, at a data X; licitar e contratar projeto de impacto ambiental, at a data X; licenciar os projetos, at a data X; licitar e contratar a construo, at a data X; fiscalizar a construo das unidades de tratamento, at a data X; elaborar concurso para suprir as estaes de pessoal, at a data X. Observa-se que todas as aes esto diretamente relacionadas com a sua meta, portanto, se forem suficientes e concludas, a tendncia de que a meta seja atingida. Sempre recomendvel que se estabelea um nmero restrito de aes por meta, pois essas requerero tambm, cada uma delas, muitas etapas, o que poder tornar o acompanhamento do planejamento um pouco rduo e burocrtico. No se pode limitar, entretanto, aquilo que, pela sua natureza, deve ser detalhado. 8.6.3. Etapas As etapas seguem a mesma linha das aes, ou seja, devem ser descritos todos os passos importantes para a consecuo da ao. Tomando-se a ao-exemplo: 3. Licitar e contratar projeto de engenharia, at a data X., poderiam ser elaboradas vrias etapas, conforme se exemplifica a seguir: 1. Estabelecer o objeto do contrato 2. Abrir o processo 3. Obter as autorizaes e aprovaes necessrias

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4. Publicar os editais 5. Proceder licitao 6. Elaborar o contrato e demais trmites 7. Efetuar a contratao e autorizar a elaborao do projeto. Assim, chega-se a um grau de detalhamento bem razovel em que se percebe que poder haver domnio sobre o andamento das atividades, desde que devidamente registradas e comparadas com o previsto, o que se torna um poderoso instrumento gerencial. 8.7. Procedimentos Mnimos Sugeridos Planejamento quadrienal (primeiro quadrimestre do primeiro ano de mandato). Definio da Misso e da Viso Definio de propsitos e objetivos Definio dos Projetos que atendero aos objetivos Plano Plurianual (elaborao entre maio e junho do primeiro ano de mandato) Programas de Governo e indicadores Definio das aes e metas (com base nos propsitos e objetivos do planejamento quadrienal) Planejamento anual operacional (elaborao em junho e julho, valendo para o ano seguinte) Definio das metas para o ano seguinte Definio das aes necessrias para o alcance das metas Apurao do custo e demais meios para a realizao das aes Definio das etapas Oramento Anual (elaborao em agosto, valendo para o ano seguinte) Projetos/atividades, com base nas aes estabelecidas no planejamento operacional.

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8.8. Controle O planejamento requer meios adequados e suficientes para sua elaborao e registro da previso e da realizao, preferencialmente em formato web, indelvel, de sorte que todos os envolvidos, na organizao, possam visualiz-lo e acompanh-lo em rede, com o fim de retomar o que foi previsto e cotej-lo com o realizado, evidenciando o status dos prazos e da qualidade previstos. Um controle eficiente requer um bom sistema de registro e o acompanhamento de todo o planejamento para possibilitar o resgate da informao e manter atualizados tais registros, bem como para inteirar-se de alteraes na concluso das etapas e das aes no processo de alcance das metas. Um bom sistema tambm necessrio para que todos possam conhecer os responsveis pelas etapas, aes ou metas e acessar informaes sobre eles.

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Captulo 9

Despesa Pblica

Sumrio: 9.1 Definio e Consideraes Gerais - 9.2 Legislao - 9.3 Classificao 9.4 Etapas da Despesa Oramentria - 9.4.1 Planejamento - 9.4.2 Execuo - 9.4.3 Controle e Avaliao.

9.1. Definio e Consideraes Gerais Do ponto de vista contbil, a despesa pblica pode ser considerada sob o enfoque patrimonial ou sob o oramentrio. Sob o enfoque patrimonial, a despesa um termo utilizado pela contabilidade para evidenciar a variao negativa da situao lquida patrimonial resultante do aumento de passivos ou da reduo de ativos de uma entidade. Nessa perspectiva, a despesa pode ocorrer mesmo sem o desembolso de recursos financeiros, como o caso da depreciao, por exemplo, cujo reconhecimento usual no setor privado (contabilidade comercial), mas que, no setor pblico, pelo seu carter facultativo, tem sido relegada a um plano secundrio. J sob o enfoque oramentrio, a despesa implica a reduo da situao lquida financeira, em tese, quer mediante a reduo do ativo financeiro, quer pelo aumento do passivo financeiro. Em termos prticos, mais cedo ou mais tarde, a despesa oramentria, pela sua natureza

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essencialmente financeira, implicar a reduo do ativo financeiro em razo do seu pagamento. Esse pagamento, contudo, no ocorre, via de regra, no momento em que a despesa realizada, considerando-se como tal a fase da liquidao, quando reconhecido o direito lquido e certo do credor. Por isso, o compromisso referente ao pagamento da despesa contabilmente reconhecido, primeiramente, no passivo financeiro, sob o ttulo de despesa do exerccio a pagar, e, posteriormente, no ativo financeiro, quando, mediante a utilizao de recursos financeiros nele registrados, esse passivo pago. Neste captulo, discorrer-se- sobre despesa pblica, considerando o seu enfoque oramentrio. Conceitualmente, a despesa pblica o dispndio de um rgo ou de uma entidade, devidamente autorizado em lei e ordenado por autoridade ou agente pblico competente, sendo realizado com o objetivo de executar servios pblicos que competem a essas instituies e garantir o seu regular funcionamento. Em outras palavras, a despesa pblica o meio indispensvel para que o ente pblico possa cumprir com os seus fins, de acordo com as suas possibilidades financeiras e na medida da capacidade contributiva dos cidados, na condio de responsveis pelo recolhimento de tributos. De outra parte, para a realizao de uma despesa pblica, so exigidos determinados requisitos, essenciais para a sua validade, os quais se relacionam ao cumprimento de princpios aplicveis Administrao Pblica, bem como a pressupostos de validade do ato administrativo. Em linhas gerais, a despesa pblica deve observar os seguintes princpios: Legalidade O emprego dos recursos pblicos deve ocorrer em estrita obedincia autorizao legislativa (Lei). Assim, por exemplo, somente poder ser realizada uma despesa quando houver previso na Lei Oramentria. Legitimidade A ordem para a realizao do gasto do recurso pblico deve ser efetuada por autoridade ou agente pblico competente. Desse modo, a autoridade que ordenar/autorizar a realizao da despesa deve ser aquela que, por lei ou regulamento, tiver a competncia para tanto. Oportunidade O gestor, diante das mltiplas necessidades pblicas a serem satisfeitas, deve fazer a escolha pelo atendimento daquela que for considerada mais urgente ou prioritria.

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Publicidade O emprego dos recursos pblicos deve ser decidido e executado por meio de processos abertos e transparentes. Nesses moldes, os processos administrativos de execuo da despesa no podem ser sigilosos, devendo o seu acesso ser permitido aos rgos de controle interno e externo e ao cidado interessado. Utilidade A utilizao do recurso pblico deve ter por finalidade a satisfao das necessidades pblicas, ou seja, deve buscar, invariavelmente, o resguardo e a preponderncia do interesse pblico. Assim, a despesa obriga-se a ter como objetivo atender ao interesse coletivo e no a um interesse meramente privado. 9.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000. 9.3. Classificao A despesa pblica pode ser classificada ou analisada sob diversos enfoques, alguns de natureza conceitual ou doutrinria ou, ainda, gerencial e outros por fora de dispositivos legais. Quanto regularidade, a despesa pblica classifica-se em: Despesa ordinria realizada constantemente tendo em vista a manuteno dos servios pblicos, tais como: despesas com pessoal, dvida pblica, custeio. Despesa extraordinria executada quando ocorre um fato imprevisvel, obrigando o Estado a adotar medidas urgentes, como, por exemplo, gastos motivados por guerra, para atender casos de calamidade pblica (enchente, furaco etc.). J, no que se refere ao impacto patrimonial, a despesa pblica pode ser: Efetiva Ocorre quando a despesa reduz a situao lquida patrimonial da entidade. Em geral, as despesas correntes, como pessoal,

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custeio e juros da dvida, costumam ser efetivas, embora no se possa dizer que isso ocorra em 100% dos casos. No efetiva (ou de mutao) a despesa que no altera a situao lquida patrimonial da entidade, pois a alterao produzida por ela no patrimnio financeiro contrabalanada pelo seu reflexo (mutao) no patrimnio permanente. Essas despesas costumam estar relacionadas a despesas de capital, tais como a amortizao da dvida pblica e a aquisio de bens incorporados ao patrimnio permanente da entidade. preciso ter presente, no entanto, que existem despesas de capital de carter efetivo, como as transferncias de capital e a realizao de obras pblicas relacionadas com bens de uso comum do povo (praas, ruas, estradas etc.), os quais, atualmente, no so registrados no patrimnio dos entes pblicos. Quanto discricionariedade, a despesa pode ser considerada: No discricionria (ou de baixa discricionariedade) So as despesas de carter obrigatrio, no estando condicionada vontade do ordenador a deciso de deixar de faz-la na poca prpria. Em geral, referem-se quelas despesas que decorrem de uma obrigao de natureza contnua, surgida por fora de imposio legal ou de um ato administrativo precedente (contrato, por exemplo). So exemplos de despesas de carter compulsrio as relativas remunerao de pessoal, ao servio da dvida pblica e ao fornecimento de bens e servios contnuos, tais como energia eltrica, gua, telefone etc. Para que essas despesas percam o carter compulsrio, necessrio, previamente, revogar o dispositivo legal ou desfazer o ato administrativo que tornou obrigatria a sua realizao. Assim, por exemplo, se o ordenador no quiser mais ordenar a despesa com energia eltrica do rgo ou da entidade que lhe compete, dever, antes, solicitar a suspenso do seu fornecimento. Enquanto no o fizer, estar obrigado a providenciar o empenhamento dessa despesa, sob pena de incorrer na realizao de despesa sem prvio empenho ou ser responsabilizado pelos encargos com que o Estado venha a ser penalizado em funo do atraso no seu pagamento. Para facilitar o gerenciamento das despesas de baixa discricionariedade, especialmente as referentes a energia eltrica, gua e telefone, est em processo de implantao o sistema Integrao Estado Fornecedor (IEF) por meio do qual o fornecedor lana diretamente no sistema Finanas Pblicas do Estado FPE

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os dados do seu faturamento contra o rgo ou a entidade estadual, de modo a facilitar o empenho e a liquidao da despesa. Discricionria (ou de alta ou mdia discricionariedade) a despesa para cuja realizao o ordenador possui relativa autonomia, seja quanto sua efetivao, seja com relao ao momento de faz-la. Diz-se que essa autonomia relativa porque, quando o ordenador decide no realizar uma determinada despesa (ou posterg-la), deve estar ciente das consequncias de sua deciso para, por exemplo, a execuo do programa de governo, cuja realizao lhe foi atribuda, ou para eficcia ou eficincia dos servios pblicos que lhe cabem administrar. s vezes, o ordenador compelido a decidir quais despesas no vai realizar (ou quais deve adiar) em razo de polticas de contingenciamento ou corte de gastos. Por outro lado, bom deixar claro que a discricionariedade concedida ao gestor no o desobriga de observar os princpios mencionados no incio deste capitulo e de cumprir os demais requisitos legais atinentes despesa pblica, como, por exemplo, os dispositivos constantes nos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, no que couber, os quais esto abordados em captulo especfico deste Manual. preciso esclarecer, ainda, que essa classificao meramente referencial, pois o grau de discricionariedade do gestor varia desde a ausncia absoluta de deciso quanto realizao da despesa, como nos casos do servio da dvida e das Requisies de Pequeno Valor RPV que, se no forem pagas pelo processo regular, o sero mediante reteno de receitas (execuo de garantias) ou sequestro de valores das contas bancrias, at os casos em que o gestor poder receber elogios por ter economizado recursos para o Estado ao deixar de fazer determinada despesa. A despesa pblica, quanto sua natureza, classifica-se em: Despesa extraoramentria a despesa cuja realizao no depende de autorizao legislativa, ou seja, no integra o oramento pblico. Compreende, via de regra, a devoluo de valores recebidos anteriormente, os quais, na oportunidade, constituram receitas extraoramentrias. Sob esse enfoque, so exemplos de despesas extraoramentrias: a restituio de depsitos e caues, o pagamento de consignaes, retenes e restos a pagar e o resgate de operaes de crdito por antecipao de receita oramentria (o principal dos emprstimos

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ARO). Tambm so consideradas despesas extraoramentarias as sadas de disponibilidades registradas em contas do Ativo Financeiro Realizvel. Quando registrados na conta Responsveis, esses desembolsos extraoramentrios so considerados irregulares, podendo sujeitar o gestor que no providenciar a sua regularizao a apontamento pelo controle interno e julgamento pelo controle externo. Despesa oramentria o conjunto dos gastos pblicos autorizados por meio do oramento ou de crditos adicionais, o que faz com que a despesa oramentria no possa ser realizada sem a existncia de crdito oramentrio que corresponda a ela suficientemente. A despesa oramentria est sujeita s classificaes e codificao tratadas no captulo Oramento Pblico, constante deste Manual. Essas classificaes da despesa oramentria so de grande importncia para a compreenso da execuo do oramento, sendo utilizadas para facilitar e padronizar as informaes, e esto presentes nos diversos sistemas de processamento de dados integrantes do sistema Finanas Pblicas do Estado FPE. Por meio dessas clessificaes, possvel visualizar o oramento e a sua execuo por Poder, por funo de Governo, por subfuno, por programa e por categoria econmica. Ademais, com base na classificao da despesa oramentria, nas suas diversas modalidades, que so elaborados os demonstrativos legais previstos nos vrios anexos da Lei Federal n 4.320/64. Alm disso, dada a sua flexibilidade e possibilidade de combinaes, serve de fonte para informaes gerenciais.

9.4. Etapas da Despesa Oramentria Segundo o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, so etapas da despesa pblica: o planejamento, a execuo e o controle e avaliao. A STN considera a licitao/contratao da despesa como parte integrante do planejamento, mas h quem a considere como uma etapa distinta. Alis, se for levado em conta que, nos casos de que trata o Decreto Estadual n 44.874/2007, exigida a realizao de empenho prvio antes da assinatura do contrato ou convnio, no de todo errado conceb-la como parte da etapa da execuo.

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9.4.1. Planejamento O planejamento oramentrio, cuja iniciativa sempre do Poder Executivo, compreende trs instrumentos: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA. No PPA, so estabelecidas, por um perodo de quatro anos, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e para aquelas decorrentes de programas de durao continuada. A LDO orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual, de forma a selecionar, dentre os programas includos no PPA, aqueles que tero prioridade na execuo do oramento subsequente, estabelecendo parmetros necessrios alocao dos recursos, bem como ajustando as aes de governo s reais possibilidades de caixa do Tesouro do Estado. A LOA autoriza as despesas do Governo de acordo com a previso de arrecadao, visando a concretizar os objetivos e as metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A referida autorizao constitui o crdito oramentrio inicial, e as importncias nele consignadas para atender a determinadas despesas so denominadas de dotao. A LOA deve refletir, tambm, a participao popular na elaborao do oramento, seja mediante consulta, que, no Estado, foi institucionalizada por meio da Lei Estadual n 11.179, de 25 de junho de 1998, seja por meio de emendas apresentadas durante o processo de apreciao e discusso do oramento na Assembleia Legislativa. Uma vez aprovada a LOA, diz-se que ocorreu a fixao da despesa, ou seja, a autorizao dada pelo Poder Legislativo para que as despesas constantes no oramento sejam realizadas. A realizao de despesas no autorizadas no oramento, ainda que de natureza pblica, configura-se grave irregularidade. Durante o exerccio financeiro, podem-se adicionar ou acrescer valores ao oramento, quer como reforo das dotaes existentes, quer como dotao destinada a atender a despesas decorrentes da criao de novos servios, quer, ainda, em carter urgente ou imprevisvel. Essa autorizao de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Oramentria o que se denomina de crditos adicionais. Por outro lado, se houver a necessidade de conter gastos, o Poder Executivo pode

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editar Decretos de Contingenciamento, fixando as despesas abaixo dos limites aprovados na Lei Oramentria. Uma vez fixada a despesa, esta poder ser executada diretamente pelo rgo ou pela entidade aos quais foram alocadas as dotaes oramentrias ou por outro rgo ou, at mesmo, outra entidade, mediante a utilizao de um recurso intitulado descentralizao de crditos oramentrios. A descentralizao de crditos oramentrios no implica modificao da classificao funcional dos programas, nem dos valores totais aprovados pela Lei Oramentria Anual. No Estado do Rio Grande do Sul, a descentralizao de crditos oramentrios conhecida pelo nome de requisio de dotao e pressupe dupla ordenao: a do gestor que concede a requisio e a do gestor que efetivamente executa a despesa. Uma vez, porm, aprovada a despesa no oramento, isto no quer dizer que ela possa ser imediatamente executada. A execuo da despesa deve obedecer ao ritmo estabelecido pela programao oramentria e financeira, que consiste na adequao do fluxo dos pagamentos ao fluxo dos recebimentos, limitando empenhos e movimentao financeira, com a finalidade de atingir os resultados previstos na LDO, e impedindo a assuno de compromissos sem respaldo financeiro. Em suma, a programao oramentria e financeira objetiva adequar a execuo das despesas ao ritmo de ingressos da receita que, como sabido, ocorre ao longo do ano e fortemente condicionado pelo contexto econmico em que atuam os contribuintes. Esse processo se d tanto no nvel macro, com a edio de decretos dispondo sobre a programao financeira e o cronograma mensal de desembolsos, bem como com a edio de resolues da JUNCOF fixando quotas trimestrais de despesas para os rgos e as entidades do Poder Executivo, como no nvel micro, representado pela Solicitao de Recurso Oramentrio SRO e sua subsequente liberao, efetuada pela Subsecretaria do Tesouro do Estado. O prprio gestor tambm deve fazer o seu planejamento com relao s despesas que esto sob sua jurisdio. Nesse sentido, conveniente que estabelea as prioridades do setor, cuja gesto lhe foi atribuda, em consonncia com o planejamento estratgico do rgo ou da entidade a que pertence, o qual, por sua vez, tambm deve estar em consonncia com os programas governamentais, em especial com aqueles considerados prioritrios. A sugesto que o acompanhamento das dotaes seja

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feito periodicamente, utilizando-se os instrumentos disponveis no FPE ou as planilhas Excel, alocando as dotaes de acordo com o planejamento estratgico do setor, rgo ou entidade e definindo uma escala de prioridades para sua execuo. 9.4.2. Execuo A rigor, uma despesa de carter discricionrio tem incio quando aberto um processo em que solicitada a aquisio de materiais ou servios necessrios execuo de servios pblicos ou manuteno do rgo ou da entidade. Antes de autorizar o seguimento do processo, o gestor deve certificar-se de que esto presentes os pressupostos mencionados no incio deste captulo. Confirmados os pressupostos, encaminhada a Solicitao de Recurso Oramentrio SRO. Nesse ponto, indispensvel que a classificao oramentria da despesa, em seus diversos aspectos, esteja definida, bem como o seu provvel valor. Uma vez atendida a SRO, o que tambm conhecido como liberao do recurso, pode, ento, o gestor efetuar os procedimentos administrativos destinados escolha do fornecedor e sua contratao. Nos respectivos captulos deste Manual, esto explicitados os princpios, as leis e as demais normas que disciplinam a licitao e a contratao no mbito da Administrao Pblica. Assim, escolhido o fornecedor e estabelecidas as bases de sua contratao, o gestor, a sim, poder providenciar a execuo oramentria da despesa, mediante o empenho prvio, seguido da liquidao da despesa e encerrando com o seu pagamento. Cumpre salientar que, como j referido, o empenho deve anteceder a assinatura do contrato, nos termos estabelecidos no Decreto Estadual n 44.874/07. Conforme o artigo 1 desse Decreto, os contratos, convnios e demais ajustes com repercusso financeira s podero ser firmados aps o gravame do empenho conta da respectiva dotao oramentria, devendo a data e o nmero desse empenho constar na clusula referente ao recurso financeiro dos respectivos instrumentos. Ademais, nos casos em que o instrumento de contrato facultativo, a Lei Federal n 8.666/93 permite a sua substituio pela nota de empenho.

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Segundo o artigo 58 da Lei Federal n 4.320/64, empenho o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. O empenho inicia efetivamente a execuo da despesa pblica e emitido pela unidade que tenha recebido crditos oramentrios consignados no oramento ou por descentralizao de crditos de outro rgo ou unidade oramentria. Representa uma garantia para o fornecedor (no pode haver despesa sem prvio empenho) e, ao mesmo tempo, um controle dos gastos (o empenho no pode exceder o limite de dotao concedida). formalizado mediante a emisso da nota de empenho, na qual devem constar o nome e a especificao do credor e a importncia da despesa, bem como os demais dados necessrios ao controle da execuo oramentria. O empenho pode ser: Ordinrio - Quando o valor do empenho for igual ao da compra ou servio, e o pagamento, pelo seu total, ocorrer em uma nica vez; Por estimativa - Quando no for possvel determinar os valores das despesas com exatido. Caso o valor estimado seja insuficiente para atender s despesas, admite-se a complementao do empenho por meio de reforo; Global Quando o valor do empenho for conhecido com exatido, mas a sua execuo, necessariamente, ocorrer de forma parcelada, como acontece com os aluguis e nas contrataes de servios contnuos (terceirizao). Cabe registrar que o empenho poder ser anulado no decorrer do exerccio, da seguinte forma: parcialmente, quando seu valor exceder o montante da despesa liquidada/realizada, e totalmente, quando o servio contratado no tiver sido prestado e o material encomendado no tiver sido entregue ou quando a nota de empenho tiver sido emitida incorretamente. O valor do empenho anulado reverte-se dotao, tornando-se disponvel para um novo empenho ou para descentralizao. Existe tambm a situao em que os empenhos no liquidados podero ser objeto de cancelamento por falta de disponibilidade de caixa (financeira) no encerramento do exerccio financeiro, conforme determinado em decretos governamentais editados, anualmente, ao final de cada exerccio.

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Segundo o artigo 63 da Lei Federal n 4.320/64 a liquidao consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e os documentos comprobatrios do respectivo crdito. Em resumo, na liquidao da despesa, verifica-se a ocorrncia do implemento de condio a que se refere o artigo 58 da Lei Federal n 4.320/64, ou seja, a liquidao tem o propsito de apurar a origem da despesa, se o seu objeto foi alcanado, o valor exato dela e a quem deve ser paga essa importncia para extinguir a obrigao. De acordo com o 2 do artigo 63 da Lei Federal n 4.320/64, a liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados dever ter por base o contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de empenho e os comprovantes da entrega do material e da prestao efetiva do servio. Este ltimo aspecto a comprovao da entrega do material e da prestao efetiva do servio merece uma ateno especial do gestor. Costuma ser o calcanhar de Aquiles do processo de liquidao da despesa. A comprovao da entrega de material se d, na maioria dos casos, mediante atestado aposto na nota fiscal pelo servidor que o receber. O atestado assim aposto, que deve trazer o nome completo do servidor que o firmar e a sua identidade funcional, no significa apenas que o material tenha sido recebido, mas sim que o foi na quantidade solicitada e est de acordo com as especificaes previstas no contrato. J, com relao aos servios, o atestado feito pelos chamados fiscais do contrato: servidores designados por portaria do dirigente mximo do rgo ou da entidade para acompanhar a execuo do contrato no mbito de sua repartio. muito importante que o gestor oriente adequadamente os servidores encarregados de atestar a execuo da despesa, por exemplo, fornecendo-lhes, previamente, cpia do instrumento do contrato e/ou do empenho, de modo a lhes permitir confront-los com os bens ou servios efetivamente recebidos. O pagamento o ltimo estgio da despesa pblica. Nos termos do artigo 64 da Lei Federal n 4320/64, caracteriza-se pelo despacho de autoridade competente determinando que a despesa liquidada seja paga. O pagamento da despesa, quando ordenado aps sua regular liquidao, pode ser efetuado pela tesouraria, por estabelecimento bancrio e, excepcionalmente, por adiantamento.

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Ainda sobre a execuo da despesa, cabe assinalar o significado de Restos a Pagar e de Despesas de Exerccios Anteriores. O primeiro representa as despesas empenhadas mas no pagas at 31 de dezembro. A inscrio em Restos a Pagar decorre da observncia da competncia oramentria para as despesas, e o seu pagamento considerado como despesa extraoramentria na medida em que no tenha sido consignado no oramento do exerccio em que ser pago. Os Restos a Pagar dividem-se em processados (quando j transcorreu o estgio da liquidao) e no processados (quando no transcorreu o estgio da liquidao). De outra parte, denominam-se Despesas de Exerccios Anteriores DEA as correspondentes a autorizaes dadas na Lei Oramentria, destinadas a atender compromissos gerados em anos anteriores. E, como hipteses em que o administrador pblico poder recorrer ao empenho conta de despesas de exerccios anteriores, citam-se as seguintes: despesas com saldo suficiente para atend-las e no processadas no mesmo exerccio financeiro; Restos a Pagar com prescrio interrompida, e compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente. Destaque-se, alm disso, como observao pertinente ao gestor, que a DEA no deve suprir a falta de empenho prvio na poca oportuna, pois se trata de irregularidade passvel de apontamento pelos rgos de controle. De outra parte, a DEA poder ser usada para empenhar despesas cujos empenhos no liquidados foram cancelados por insuficincia de caixa. 9.4.3. Controle e Avaliao No se pode falar em planejamento sem falar em controle, pois no h sentido em estabelecer planos sem definir as formas de controlar a sua execuo. Essa fase compreende a fiscalizao realizada pelos rgos de controle e pela sociedade. Os rgos de controle da Administrao Pblica dividem-se em interno e externo e tm como finalidade o seguinte: avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, avaliar a execuo dos programas de Governo e dos oramentos, e comprovar sua legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e

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patrimonial dos rgos e das entidades da Administrao Pblica, bem como quanto aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. No Rio Grande do Sul, o controle externo de competncia do Tribunal de Contas do Estado TCE, e o controle interno exercido pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE. J o controle exercido pela sociedade denomina-se de controle social, que pode ser definido como a participao da sociedade civil no planejamento, no acompanhamento, no monitoramento e na avaliao das aes da gesto pblica, possibilitando o compartilhamento de responsabilidades com o Estado, tendo em vista o aumento do nvel da eficcia e da efetividade das polticas e dos programas pblicos. O oramento participativo, a consulta popular, o plebiscito e a iniciativa popular de emendar o oramento so alguns dos mecanismos conquistados pela sociedade para exercer esse controle. Mais recentemente, a Lei Complementar Federal n 131, de 27 de maio de 2009, alterou a LRF no sentido de ampliar a transparncia das contas pblicas ao tornar obrigatria a liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico. Em cumprimento ao dispositivo acrescentado LRF, o Estado disponibiliza sociedade o Portal Transparncia RS, acessvel por meio do endereo eletrnico http://www.transparencia. rs.gov.br, o qual contempla, entre outras informaes, os gastos e as receitas pblicas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, bem como do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica. Para garantir a eficincia e a eficcia das funes exercidas pelos rgos de controle, so utilizados diferentes instrumentos, tais como as demonstraes contbeis, financeiras, oramentrias e patrimoniais, e os procedimentos de auditoria, inclusive de natureza operacional. Esses instrumentos permitem, inclusive, uma avaliao da gesto do rgo ou da entidade, em especial quanto ao cumprimento dos objetivos e dos programas de trabalho do ente pblico e observncia das normas legais. Exemplificativamente, dever ser verificado, quando da execuo da despesa pblica, se ela foi legalmente empenhada e autorizada, previamente, por autoridade pblica competente, investida ou delegada, e se est de acordo com o previsto na Lei Oramentria.

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Cumpre salientar, por fim, que o gestor tambm um agente de controle, na medida em que deve zelar, na sua rea de influncia, pela observncia estrita dos princpios e das normas que regem a Administrao Pblica. licito (e at recomendvel) que ele estabelea seus prprios controles no sentido de bem acompanhar a execuo oramentria no rgo ou na entidade que administra, devendo manter bom relacionamento com os rgos de controle e, sempre que necessrio, valer-se deles, especialmente do controle interno, para buscar, entre outras, orientao sobre o encaminhamento da melhor alternativa para a soluo dos problemas de sua instituio.

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Captulo 10

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Sumrio: 10.1 Definio e Consideraes Gerais - 10.2 Legislao - 10.3 Previso da Receita Oramentria - 10.4 Realizao da Receita Oramentria - 10.5 Dedues da Receita Oramentria - 10.6 Classificao Econmica da Receita Oramentria 10.7 Codificao da Receita Oramentria - 10.8 Controle da Receita - 10.9 Vinculao de Receitas Oramentrias - 10.9.1 Recurso Oramentrio - 10.9.2 Principais Vinculaes Constitucionais.

10.1. Definio e Consideraes Gerais Do ponto de vista contbil, a receita pblica pode ser analisada sob o enfoque patrimonial ou sob o oramentrio. Sob o enfoque patrimonial, os ingressos podem ser financeiros ou no, considerando que a receita um termo mundialmente utilizado pela contabilidade para evidenciar a variao positiva da situao lquida patrimonial resultante do aumento de ativos ou da reduo de passivos de uma entidade. Como exemplo, menciona-se o registro de direitos a receber (IPTU a receber), em contrapartida de resultado (Variao ativa), sem o ingresso financeiro efetivo, o qual est programado para acontecer posteriormente.

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Sob o enfoque oramentrio, a receita representa todos os ingressos disponveis para cobertura das despesas pblicas, em qualquer esfera governamental, representados, necessariamente, por ingressos financeiros efetivos, como, por exemplo, o pagamento de ICMS por um contribuinte. A Lei Federal n 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em seu artigo 57, define como oramentrias todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operaes de crdito, ainda que no previstas no oramento, excetuando dessa definio os ingressos decorrentes de operaes de crdito por antecipao de receita (os emprstimos por antecipao de receita oramentria ARO), as emisses de papel-moeda (competncia exclusiva da Unio) e outras entradas compensatrias no ativo e no passivo financeiros, tais como os ingressos pertencentes a terceiros, sujeitos devoluo ou repasse. Contabilmente, a receita oramentria caracteriza-se por seu efeito positivo sobre a situao lquida financeira do ente pblico, como, por exemplo, o aumento do ativo financeiro pelo registro das disponibilidades decorrentes do ingresso da receita de impostos. Essa variao positiva da situao lquida financeira pode decorrer, porm, da reduo do passivo financeiro, como no caso da prescrio ou da anulao de restos a pagar, embora isso no represente um ingresso de dinheiro. Por fora do artigo 38 da Lei Federal n 4.320/64, no entanto, a anulao e a prescrio de restos a pagar so consideradas receitas oramentrias no exerccio em que se efetivarem. Enquanto as receitas oramentrias representam ingressos pertencentes ao ente pblico, arrecadados para aplicaes em programas e aes governamentais, as receitas extraoramentrias representam os ingressos pertencentes a terceiros, isto , o aumento do ativo financeiro decorrente do ingresso de numerrio contrabalanado pelo registro no passivo financeiro de uma obrigao de devoluo ou repasse desse numerrio. Nesse sentido, entre outros, podem-se citar as receitas extraoramentrias, os depsitos e as retenes em geral. Tambm constituem receitas extraoramentarias o recebimento de dbitos lanados na conta Devedores do Ativo Financeiro Realizvel, bem como a regularizao de Responsveis mediante a restituio de valor indevidamente desembolsado.

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Do ponto de vista jurdico, a receita pblica classifica-se em originria e derivada. So originrias as receitas decorrentes da atuao direta do Estado em alguma atividade, mencionando-se, entre elas, a venda de bens e servios e a percepo de aluguis, e, ao contrrio, so derivadas as que o Estado obtm em virtude do seu poder autoritrio, coercitivo e legal, a exemplo da cobrana de tributos e das multas. Alm dessa classificao, existem outras, como: as ordinrias (constantes, peridicas) e as extraordinrias (inconstantes, eventuais); as efetivas (que alteram positivamente a situao patrimonial) e as no efetivas ou de mutao (que no alteram a situao patrimonial, pois o acrscimo da situao lquida financeira compensado por uma reduo do ativo permanente alienao de bens, por exemplo ou por aumento do passivo permanente, como no caso das operaes de crdito de longo prazo). A par da definio legal enunciada na Lei Federal n 4.320/64, outros dispositivos estabeleceram conceitos especficos os quais sero analisados em item a parte para pores da receita oramentria, a saber: Receita Lquida Real, Receita Corrente Lquida, Receita Tributria Lquida, Receita Lquida de Impostos e Transferncias e Receita Lquida de Impostos Prprios. 10.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000 Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 Portaria Interministerial SOF/STN n 163/01. 10.3. Previso da Receita Oramentria Embora tanto o PPA quanto a LDO possam conter estimativas, sejam elas plurianuais (PPA) ou referentes a metas fiscais (LDO), na LOA que as receitas oramentrias esto discriminadas e quantificadas. A receita prevista (ou orada) na LOA consiste, basicamente, na estimativa de arrecadao, considerada pela maioria dos autores como o primeiro estgio da receita pblica.

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Normalmente, essa estimativa efetuada com base em metodologias prprias de projeo, fundamentando-se em sries histricas de arrecadao ao longo dos anos ou meses anteriores (base de clculo), corrigidas por parmetros especficos, que podem ter relao com o preo (efeito preo), com a quantidade (efeito quantidade) ou com alguma mudana de aplicao de alquota na base de clculo (efeito legislao). Tambm se consideram, para essa estimativa, o contexto econmico (projeo da variao do PIB) e as estimativas de valores a serem repassados pela Unio aos Estados e Municpios. Ademais, o gestor deve estar atento para os fatores que podem afetar as previses de receitas prprias do rgo ou da entidade sob sua gesto, especialmente daquelas que se vinculam a fundos especiais, visto que essas receitas, muitas vezes, balizam as dotaes oramentrias dos recursos vinculados, includas na LOA. Por sua vez, a Lei Complementar Federal n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabeleceu, no artigo 12, que as previses de receita ...sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem e da metodologia de clculo e das premissas utilizadas. 10.4. Realizao da Receita Oramentria A realizao da receita oramentria d-se por intermdio dos chamados estgios da receita pblica: lanamento, arrecadao e recolhimento, embora os dois primeiros nem sempre ocorram. O lanamento o procedimento administrativo que visa a verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, determinar a matria tributvel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, em alguns casos, propor a aplicao da penalidade cabvel. Existem trs tipos de lanamento, quais sejam: a) Lanamento direto ou de ofcio o de iniciativa da autoridade fazendria, que adota providncias quanto ao fato gerador e base de clculo. Exemplos: IPTU, IPVA). b) Lanamento por homologao aquele feito pelo prprio contribuinte, sendo posteriormente verificado pela autoridade fazendria, como, por exemplo, o pagamento de ICMS e IPI.

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c) Lanamento por declarao ou misto o feito pela autoridade fazendria, com a colaborao do contribuinte. Exemplo: IRPF. Para a administrao tributria, o lanamento da receita uma fase muito importante, pois por meio dele que se controla a adimplncia dos contribuintes e a fidelidade dos agentes arrecadadores, entre outros. A arrecadao caracteriza-se pelo recebimento do crdito pblico lanado ou no por intermdio dos agentes arrecadadores oficiais (os bancos credenciados e, mais raramente, as prprias reparties pblicas), devido pelo contribuinte. No Estado, o pagamento das principais receitas pelos contribuintes ocorre mediante Guia de Arrecadao GA, com utilizao de cdigos de arrecadao especficos (numricos com quatro dgitos), os quais so vinculados diretamente ao cdigo contbil da receita. Nessa etapa, o numerrio arrecadado est transitando (floating) e no pode ser usado pelo Estado para realizar pagamentos. Somente aps o recolhimento dos recursos pelos agentes Conta Bancria nica Governo do Estado (Conta nica do Tesouro Estadual) do Sistema Integrado de Administrao de Caixa SIAC que o Governo poder utilizar a receita arrecadada nos gastos pblicos. O recolhimento a transferncia dos valores arrecadados a essa Conta nica, observado o princpio da unidade de tesouraria, previsto no artigo 56 da Lei Federal n 4.320/64. Como j foi mencionado, nem todas as receitas passam pelas fases de lanamento e arrecadao, mas todas passam pela fase de recolhimento. H casos em que o numerrio no recolhido Conta nica do Tesouro Estadual, como, por exemplo, as receitas recebidas diretamente pelos Poderes Legislativo e Judicirio, bem como as provenientes de alguns convnios ou que, por fora de dispositivo legal, no podem ser recolhidas para o SIAC. 10.5. Dedues da Receita Oramentria Conforme orientao da Secretaria do Tesouro Nacional STN, no mbito da Administrao Pblica, a deduo de receita utilizada, principalmente, nas seguintes situaes: para restituir tributos recebidos a

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maior ou indevidamente; para recursos que o ente tenha a competncia de arrecadar, mas que pertencem a outro ente, de acordo com a legislao vigente, ou para demonstrar contabilmente a renncia de receita. No caso do Estado do RS, porm, o procedimento adotado unicamente com o objetivo de evidenciar a contribuio do Estado para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb. 10.6. Classificao Econmica da Receita Oramentria Com relao receita oramentria, o artigo 11 da Lei Federal n 4.320/64 define duas categorias econmicas, a saber: receitas correntes e receitas de capital. Receitas correntes so derivadas do poder de tributar ou resultantes da venda de produtos e servios colocados disposio, tendo caractersticas intrnsecas de atividades que contribuem para a finalidade fundamental do rgo ou da entidade pblica, quer sejam operacionais, quer no operacionais; enquanto as receitas de capital so derivadas da obteno de recursos mediante a constituio de dvidas, a amortizao de emprstimos e financiamentos e a alienao de componentes do ativo permanente. Observa-se, ainda, que, com o advento da Portaria Interministerial STN/SOF n 338/06, essas categorias de receitas foram, tanto as correntes quanto as de capital, detalhadas tambm como receitas intraoramentrias, as quais decorrem de operaes entre rgos, fundos, autarquias, fundaes, empresas estatais dependentes e outras entidades, integrantes de oramentos distintos, exclusivamente no caso de fornecimento de materiais, bens e servios, recebimento de impostos, taxas e contribuies e demais operaes, no mbito de uma mesma esfera de governo. Em outras palavras, uma operao intraoramentria caracteriza-se por haver uma receita e uma despesa entre rgos ou entidades de um mesmo ente federado, pertencentes a unidades oramentrias distintas de um mesmo oramento. No Estado, as receitas intraoramentrias ocorrem em operaes entre a Administrao Direta e Indireta, ou vice-versa, e entre entidades da prpria Administrao Indireta. Como exemplo, pode-se citar a Contribuio Patronal da Assistncia Mdica,

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registrada como receita intraoramentria no Instituto de Previdncia do Estado e despesa intraoramentria no Estado. importante esclarecer que as receitas (assim como as despesas) intraoramentrias no devem ser confundidas com as extintas transferncias intragovernamentais, as quais no estavam vinculadas a uma transao de fornecimento de bens ou servios ou a um recebimento de encargos (contribuio previdenciria, por exemplo), caracterstica essencial das operaes intraoramentrias. A discriminao das receitas correntes e de capital, considerados os seus ttulos mais relevantes, a seguinte: RECEITAS CORRENTES Receita Tributria Impostos Taxas Contribuies de Melhoria Receita de Contribuies Contribuio Previdenciria de Servidores Contribuio Previdenciria Patronal Receita Patrimonial Receitas Imobilirias Receitas de Valores Mobilirios Dividendos e Juros sobre Capital Prprio Receita Agropecuria Receita Industrial Transferncias Correntes Participao na Receita da Unio Transferncia do Fundeb Convnios Outras Receitas Correntes

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Multas e Juros de Mora Indenizaes e Restituies Receita da Dvida Ativa Anulao de Restos a Pagar RECEITAS DE CAPITAL Operaes de Crdito Alienao de Bens Amortizao de Emprstimos Transferncias de Capital Outras Receitas de Capital Via de regra, as receitas correntes podem ser aplicadas indistintamente tanto em despesas correntes quanto em despesas de capital. J, com relao s receitas de capital, a legislao em vigor impe restries na sua utilizao para o pagamento de despesas correntes. A Constituio Federal de 1988, no artigo 167, inciso III, estabelece que a realizao de operaes de crdito no pode exceder o montante das despesas de capital, ressalvadas as provenientes de crditos adicionais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Essa norma, conhecida como regra de ouro, objetiva proibir a contratao de emprstimos para financiar gastos correntes, evitando, assim, que o ente pblico tome emprestado de terceiros para pagar despesas de pessoal, juros ou custeio. A Lei de Responsabilidade Fiscal tambm contempla restrio para a aplicao de receitas provenientes da converso de bens e direitos em espcie, tendo em vista o disposto em seu artigo 44, o qual veda o uso de recursos de alienao de bens e direitos em despesas correntes, exceto se aplicados aos regimes de previdncia, mediante autorizao legal. 10.7. Codificao da Receita Oramentria Com a edio da Portaria Interministerial n 163/01 e, posteriormente, do Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico,

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editado pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, restou definida a classificao oramentria das receitas (Natureza de Receita) nos seguintes nveis: 1 Nvel Categoria econmica 2 Nvel Origem 3 Nvel Espcie 4 Nvel Rubrica 5 Nvel Alnea 6 Nvel Subalnea 7 Nvel Detalhamento (optativo) Categoria econmica: Conforme j mencionado, a categoria econmica subdivide-se em Receitas Correntes, Receitas de Capital, Receitas Correntes Intraoramentrias e Receitas de Capital Intraoramentrias, respectivamente com os cdigos 1, 2, 7 e 8. Origem: a especificao da procedncia (fonte) dos recursos pblicos, em relao ao fato gerador dos ingressos das receitas (derivada, originria, transferncias e outras). Em sntese, a subdiviso das categorias econmicas que tem por objetivo identificar a origem das receitas, no momento em que elas ingressam no patrimnio pblico. Em relao s receitas correntes, tal classificao serve para identificar se as receitas so compulsrias (tributos e contribuies) ou provenientes de atividades em que o Estado atua diretamente na produo (agropecurias, industriais ou de prestao de servios), de explorao do seu prprio patrimnio (patrimoniais), de transferncias destinadas ao atendimento de despesas correntes ou, ainda, de outros ingressos. Em relao s receitas de capital, distinguem-se as provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de amortizao dos emprstimos, de transferncias destinadas ao atendimento de despesas de capital ou, ainda, de outros ingressos de capital. Espcie: o nvel que permite qualificar com maior detalhe o fato gerador dos ingressos das receitas. Por exemplo, dentro da origem Receita Tributria (receita proveniente de tributos), pode-se identificar as suas espcies, tais como impostos, taxas e contribuies de melhoria (conforme definido na Constituio Federal de 1988 e no Cdigo Tributrio Nacional), sendo cada uma dessas receitas uma espcie de tributo diferente das demais.

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Rubrica: o detalhamento das espcies de receita, com o objetivo de identificar, em cada espcie de receita, internamente, uma qualificao mais especfica, agregando, ainda, determinadas receitas com caractersticas prprias e semelhantes entre si. Alnea: o nvel que funciona como uma qualificao da rubrica, identificando o nome da receita que recebe o ingresso de recursos financeiros. Subalnea: o detalhamento da alnea. Detalhamento: o que constitui o nvel mais analtico da receita, sendo optativo. No Estado do Rio Grande do Sul, porm, o detalhamento de uso compulsrio e faz parte da codificao da receita. Como exemplo dessa classificao, cita-se a receita 1113.02.01.0002 ICMS: 1 = Receita Corrente (Categoria econmica) 1 = Receita Tributria (Origem) 1 = Receita de Impostos (Espcie) 3 = Impostos sobre a Produo e a Circulao (Rubrica) 02 = Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (Alnea) 01 = Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (Subalnea) 0002 = ICMS (Detalhamento). 10.8. Controle da Receita O controle da receita desdobra-se em registro contbil e controle formal e material. O registro contbil, sob o enfoque oramentrio, definido pelo artigo 35 da Lei Federal n 4.320/64, o qual dispe que pertencem ao exerccio financeiro todas as receitas nele arrecadadas (regime de caixa, aplicado atualmente pelo Estado). Desde a edio de renovadas normas pela STN, esto, contudo, sendo admitidas, sob o enfoque patrimonial, outras formas de contabilizao para as receitas, no se deixando, no entanto, de observar a

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Lei Federal n 4.320/64. Esses registros so efetuados em consonncia com os Princpios Fundamentais de Contabilidade, destacando-se o da Competncia, o da Prudncia e o da Oportunidade. A partir de 2012, ser obrigatrio o reconhecimento da receita pelo regime de competncia, distinguindo-a da receita oramentria propriamente dita. No que diz respeito ao controle formal e material das receitas, obrigatria a observao dos seguintes aspectos: os extratos bancrios devem ser conciliados com os saldos das respectivas contas na contabilidade, destacando-se a conta de arrecadao; os procedimentos para arrecadao, recolhimento, prazos e forma de prestao de contas pelos agentes arrecadadores devem ser regidos por normas que os estabeleam; os documentos de arrecadao devem ser guardados em local seguro e de fcil acesso, com o propsito de evitar sua utilizao indevida e possibilitar futuras auditorias; os documentos de arrecadao devem especificar todos os dados necessrios ao controle do fluxo financeiro, trazer a identificao do contribuinte, possuir numerao sequencial e cronolgica e estar corretamente preenchidos, sem emendas ou rasuras; as funes entre os agentes arrecadadores devem ser distintas, e o rgo de contabilidade, ou seja, quem arrecada no pode ser responsvel pela contabilidade; o produto arrecadado, salvo excees previstas em lei ou convnio, deve ingressar em conta nica de arrecadao. Quando o gestor for responsvel pela administrao financeira de fundos ou de receitas vinculadas ou, ainda, de receitas prprias de entidade da Administrao Indireta, importante que faa o acompanhamento estatstico peridico da evoluo dessas receitas, especialmente daquelas de natureza ordinria, procurando identificar as causas que possam estar levando ao decrscimo da arrecadao ou buscando outras formas de incrementar o ingresso.

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10.9. Vinculao de Receitas Oramentrias

10.9.1. Recurso Oramentrio A natureza da receita busca identificar a origem do recurso segundo seu fato gerador, porm existe a necessidade de a receita ser classificada conforme a sua destinao. Desse modo, foi institudo no Estado um mecanismo denominado de recurso oramentrio, composto de cdigo numrico de quatro algarismos, o qual expressa o destino de todas as receitas arrecadadas, sejam elas livres ou vinculadas. O recurso oramentrio funciona como se fosse uma conta-corrente, alimentado, de um lado, pelas receitas que o formam e consumido, de outro, por sua utilizao no pagamento de despesas. uma espcie de elo entre a receita e a despesa oramentrias. So considerados recursos livres aqueles que no tm uma destinao especfica, sendo depositados em conta-corrente centralizadora do Estado, de Autarquias ou de Fundaes, enquanto recursos vinculados, em regra, so os que representam as receitas que o Estado, em decorrncia de dispositivos constitucionais e legais ou para atender ao que est previsto em convnios, fica obrigado a aplicar em determinados fins. No Estado, os recursos oramentrios so classificados por faixas de numerao, embora essa classificao esteja um tanto prejudicada pelo esgotamento dos intervalos, especialmente no que se refere aos convnios. 0001 a 0099 Recursos livres (cdigo 0001), recursos relativos s vinculaes constitucionais formados pela destinao de parte da receita de impostos e transferncias, como, por exemplo, os do ensino (0002), os da pesquisa (0003), os da sade (0006) e os dos precatrios a serem pagos na forma da Emenda Constitucional 62/2009 (0007 e 0008), recursos livres dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico (0011) e recursos da consulta popular (0012 em diante, tendo o de cdigo 0092 origem no salrio-educao). 0100 a 0199 e 1100 a 1199 Recursos vinculados de origem estadual, tais como os que se referem parcela de impostos transferidos aos municpios e s receitas operacionais de fundos especiais.

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0200 a 0299 Recursos vinculados de origem federal, como, por exemplo, os do salrio-educao e os da CIDE (Contribuio de Interveno no Domnio Econmico). 0300 a 0399 Recursos de operaes de crdito. 0601 a 0899, 1000 e 1099, 1400 a 1499 Convnios. 0900 a 0999 Cdigos de natureza provisria utilizados para classificar recursos na elaborao da proposta oramentria pela Secretaria do Planejamento e Gesto. 1600 a 1999 Convnios e outras receitas. 7000 a 7999 Recursos de Fundaes. 8000 a 8999 Recursos de Autarquias. 9999 Novos recursos (no especificados). Observa-se que os recursos 7000 (a 7999) e 8000 (a 8999) so derivados de receitas prprias de Fundaes e de Autarquias, respectivamente, e que no tm destinao especfica. Equivalem ao recurso 0001, formado pelas receitas no vinculadas da Administrao Direta. Com relao aos convnios, ao celebrar cada um deles, aberta uma conta bancria e criado um cdigo de recurso oramentrio especfico (vinculado), fazendo com que os valores disponibilizados sejam gastos somente nas finalidades e nos objetivos do respectivo convnio. O recurso, cujo cdigo tem de estar indicado no empenho da despesa, deve ser coerente com a fonte referida no oramento. Assim, por exemplo, no possvel utilizar um recurso cuja origem operao de crdito (da srie 0300, portanto) no empenho de uma despesa cuja dotao no contemple a fonte Operaes de Crdito Internas (ou Externas). necessrio, antes, alterar a dotao oramentria para poder utilizar o recurso. 10.9.2. Principais Vinculaes Constitucionais Em 1998, houve a renegociao da Dvida Mobiliria do Estado junto Unio, com base na Lei Federal n 9.496/97, sendo estabelecido o pagamento mensal de 360 parcelas, calculadas em 13% da Receita

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Lquida Real RLR, cujo conceito foi definido pelo pargrafo nico do artigo 2 da referida Lei. No Estado do Rio Grande do Sul, a RLR calculada com base na receita realizada nos doze meses anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se fizer sua apurao: Receita Total (-) Participaes Constitucionais dos Municpios (-) Operaes de Crdito (-) Gesto Plena da Sade (SUS) (-) Receita de Alienao de Bens (-) Receita de Transferncias de Capital (-) Receita de Anulao de Restos a Pagar (-) Contribuio ao Fundeb (-) Transferncias do Fundeb (=) Receita Lquida Real RLR O inciso IV do artigo 2 da Lei Complementar Federal n 101/2000 definiu o conceito de Receita Corrente Lquida RCL, com vistas a servir de base de clculo para os limites da Despesa com Pessoal (60%), Saldo da Dvida (200%), Garantias de Valores (22%), Operaes de Crdito Internas e Externas (16%) e Operaes de Crdito por Antecipao da Receita (7%). O percentual de 1,5% da RCL destinado ao pagamento de precatrios, conforme disposto no regime especial de pagamento institudo pela Emenda Constitucional n 62/09. No Estado, a RCL calculada tomando-se por base as receitas arrecadadas no ms de referncia e nos onze anteriores: Receita Corrente (+) Contribuio patronal ao IPERGS (-) Transferncias Constitucionais aos Municpios (-) Receita de Anulao de Restos a Pagar (-) Imposto de Renda Retido na Fonte de Servidores (-) Contribuio Previdenciria de Servidores (-) Compensao Financeira entre Regimes de Previdncia (-) Deduo da Receita para a Formao do Fundeb (=) Receita Corrente Lquida RCL

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Por sua vez, o 3 do artigo 244 da Constituio Estadual determina a aplicao em aes e servios de sade de, no mnimo, 10% da Receita Tributria Lquida RTL, excludos os repasses federais oriundos do Sistema nico de Sade SUS. No RS, a base de clculo da RTL compe-se da seguinte forma: Tributos Estaduais (+) Restituies de Impostos (+) Multas e Juros de Mora (+) Receita da Dvida Ativa (-) Participao dos Municpios (=) Receita Tributria Lquida Ajustada RTL Relativamente a Manuteno e Desenvolvimento de Ensino MDE (limites da CF/88 e da CE/89) e a Aes e Servios Pblicos de Sade (limite da CF/88), os percentuais so calculados baseados na Receita Lquida de Impostos e Transferncias RLIT, sendo para: a) manuteno e desenvolvimentos de ensino Constituio Estadual, artigo 202 35% e Constituio Federal, artigo 212 25%; b) aes e servios pblicos de sade Constituio Federal, artigo 198, 2, II, e artigo 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias 12%. No RS, a base de clculo da RLIT est composta da seguinte forma: Impostos Estaduais (+) Transferncias de Impostos da Unio (+) Restituies de Impostos (+) Multas e Juros de Mora (+) Receita da Dvida Ativa (-) Participao dos Municpios (=) Receita Lquida de Impostos e Transferncias RLIT De outra parte, o artigo 236 da Constituio Estadual de 1989 estabelece que o Estado dever destinar, no mnimo, 1,5% da sua Receita Lquida de Impostos Prprios ao fomento, ao ensino e pesquisa cientfica e tecnolgica. A Receita Lquida de Impostos Prprios a RLIT, sem as transferncias de impostos da Unio.

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Captulo 11

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Sumrio: 11.1 Definio e Consideraes Gerais - 11.2 Legislao - 11.3 Planejamento - 11.4 Receita - 11.5 Despesa - 11.6 Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos ao Setor Privado - 11.7 Limites de Endividamento e Operaes de Crdito - 11.8 Gesto Patrimonial - 11.9 Transparncia e Controle da Gesto Fiscal.

11.1. Definio e Consideraes Gerais A Lei Complementar Federal n 101/2000, conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal, ou simplesmente LRF, regulamenta os artigos 163 a 169 da Constituio Federal de 1988 e, juntamente com a Lei Federal n 4.320/64, compe as normas gerais referentes ao regramento das finanas pblicas no Brasil. Em sntese, estabelece uma srie de normas atinentes a finanas pblicas, direcionadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Essa responsabilidade, nos termos do 1 do seu artigo 1, corresponde a uma ao planejada e transparente que visa a prevenir riscos e corrigir eventuais desvios que possam afetar o equilbrio das contas pblicas. Pressupe, ainda, o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, seguridade social, s dvidas conso-

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lidada e mobiliria, s operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. Evitar a gerao de dficits e promover a reduo do endividamento pblico podem ser considerados os dois grandes objetivos da LRF, os quais transcendem seus aspectos formais e operacionais. Esses objetivos so perseguidos em vrios dispositivos da Lei, a exemplo da imposio de limites para o endividamento do ente pblico. A LRF apresenta muitos comandos operacionais que impactam diretamente a atuao do gestor e que, em mdio prazo, influenciaro positivamente os grandes objetivos citados. A referida norma aplicvel a todos os Poderes e em todas as esferas de Governo (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). O planejamento da ao governamental combinado com o estabelecimento de limites para os gastos pblicos, endividamento, contratao de operaes de crdito e inscrio em restos a pagar, so medidas relevantes nesse contexto da responsabilidade na gesto, requerendo o mximo de ateno e de cuidado do gestor pblico. A transparncia dos atos da gesto, como mecanismo de controle social, exigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal e materializa-se pela participao popular na elaborao de planos, na maior exposio das contas pblicas, inclusive pela internet, e mediante a publicao de relatrios e demonstrativos da execuo oramentria e da gesto fiscal. A LRF traz consequncias e responsabilidades aos Chefes de Poderes e de rgos pblicos, nas trs esferas de governo. Muitas das regras nela contidas, contudo, no se aplicam diretamente aos gestores que operam a despesa pblica; no entanto, a correta ao deles indispensvel para que os princpios e os comandos emanados dessa LRF sejam atendidos e observados.

11.2. Legislao Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000 Lei Federal n 10.028, de 19 de outubro de 2000 Resoluo do Senado Federal n 40, de 21 de dezembro de 2001 Resoluo do Senado Federal n 43, de 21 de dezembro de 2001

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Resoluo do Senado Federal n 20, de 07 de novembro de 2003 Instruo Normativa do TCE n 17, de 30 de novembro de 2006 Portaria Conjunta STN/SOF n 03, de 14 de outubro de 2008 Portaria STN n 249, de 30 de abril de 2010.

11.3. Planejamento A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF dedica um captulo especfico para a atividade de planejamento, englobando diversas disposies e regras referentes Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual LOA, bem como no que concerne chamada programao financeira e ao cronograma de execuo mensal de desembolso. Nesse estgio, so estabelecidos os programas de trabalho dos rgos pblicos, sendo eles de grande importncia para o gestor pblico, pois a apresentao de programas bem concebidos, com metas bem claras, garantir condies para implementar os objetivos de uma determinada gesto, inclusive, para a execuo de projetos j existentes e dos em andamento junto a esses rgos. Relativamente execuo oramentria e ao cumprimento de metas, o artigo 9 da LRF dispe que, sendo verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, caber aos Poderes e ao Ministrio Pblico promover a limitao de empenho e de movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela LDO. No sero objeto de limitao, contudo, as despesas que constituam obrigaes constitucionais ou legais do ente pblico, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida pblica e as ressalvadas pela LDO. E, por fim, considera-se medida voltada a um planejamento adequado e eficaz a apresentao pelo gestor, na fase de elaborao do projeto da LDO, de propostas de diretrizes que viabilizem a incluso de dotaes no oramento para a consecuo dos objetivos do rgo, vinculados a programas sob sua responsabilidade, ou seja, os que esto previstos no Plano Plurianual.

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11.4. Receita Embora a administrao da Receita Pblica interesse a todos os gestores, na medida em que uma administrao adequada e eficaz poder garantir que se arrecade, efetivamente, o que foi previsto no oramento, de modo que a execuo deste se viabilize, no h como afastar o entendimento de que essa matria se relaciona mais diretamente ao respectivo rgo arrecadador e fazendrio, em especial no que diz respeito ao quesito operacional. Independentemente disso, importante que o gestor se interesse em saber se a receita atingiu os patamares previstos no bimestre, o que garantir a execuo das suas quotas sem a necessidade de limitao de empenhos. Tambm relevante o acompanhamento do xito da arrecadao, em vista do comando do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, que s permite a inscrio em restos a pagar de obrigaes de despesas que possuam recursos de caixa disponveis para honrar tais compromissos. recomendvel que o gestor acompanhe, inclusive para fins de poltica de atrao de investimentos, os valores da renncia de receita, compreendendo a anistia, a remisso, o crdito presumido, a iseno em carter no geral, a alterao de alquota de algum tributo ou a modificao da base de clculo que tenha como impacto a diminuio da receita pblica. Cumpre destacar que a receita pblica mereceu grande destaque do legislador, pois a sua correta administrao e efetiva realizao, conforme previso oramentria, garante o exigido equilbrio fiscal, principal objetivo inserido na chamada responsabilidade na gesto fiscal, a qual se constitui em pressuposto e principal fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Alm disso, ganhou significativa importncia o desempenho da receita (efetiva arrecadao), uma vez que a Receita Corrente Lquida se constitui em base de clculo para diversos limites estabelecidos pela LRF, a saber: reserva de contingncia, destinada ao atendimento de passivos contingentes e de outros riscos e eventos fiscais imprevistos, estabelecida na LDO; despesa total com pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico;

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montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados e dos Municpios, e montante relativo a outras despesas correntes, inclusive servios de terceiros, dos Poderes e rgos, fixado no Projeto de Lei do Oramento. Reitere-se que, quando a realizao da receita no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal, os Poderes e o Ministrio Pblico devem promover a limitao de empenho e de movimentao financeira segundo os critrios definidos na LDO. pertinente ressaltar, ainda, que as receitas de operaes de crdito esto limitadas ao montante das despesas de capital. Desse modo, caber ao rgo competente estabelecer a limitao do gasto com o uso das chamadas quotas oramentrias. No que se refere ao Poder Executivo, tal competncia exercida pela Junta de Coordenao Oramentria e Financeira JUNCOF e pelo Comit de Programao Oramentria e Financeira CPROF, institudos, respectivamente, pela Lei Estadual n 12.697/07 (artigo 19) e pelo Decreto Estadual n 45.152/07 (artigo 1). Nesse aspecto, torna-se importante que o gestor esteja atento ao alcance das metas de arrecadao, de forma que no seja surpreendido com cortes oramentrios que possam inviabilizar as aes do rgo ou da entidade. No campo da receita pblica, constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao. O gestor pblico, portanto, no mais poder se restringir ao procedimento de instituir tributos e prever a sua arrecadao, devendo preocupar-se em adotar medidas que assegurem o ingresso efetivo nos cofres pblicos da receita prevista no oramento. A LRF traz inovaes em vrios aspectos relacionados receita, principalmente no que se refere aos seguintes elementos: previso de receita, renncia de receita e desempenho da arrecadao. A previso de receita deve observar as normas tcnicas e legais e considerar os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante, como tambm deve ser acompanhada de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referir, da metodologia de clculo e das premissas utilizadas para

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tal. A reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo s ser admitida se comprovado erro ou omisso de ordem tcnica ou legal. Tendo em vista a ampla utilizao da receita como parmetro para a previso de despesas de todos os Poderes e do Ministrio Pblico, a LRF contm dispositivo que determina que o Poder Executivo coloque disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subsequente, inclusive da receita corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo. As receitas previstas sero desdobradas pelo Poder Executivo em metas bimestrais de arrecadao, com a especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da quantidade e dos valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa. Ressalte-se que a LDO, alm das bases e dos limites j citados, deve contemplar, relativamente previso da receita, contida em seu Anexo de Metas Fiscais, o que segue: metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes; avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior, e demonstrativo da estimativa e da compensao da renncia de receita.

11.5. Despesa A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelece que ser considerada no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atenda a determinados requisitos legais. Esses requisitos consistem na necessidade de que a criao, a expanso ou o aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa sejam, em primeiro lugar, acompanhados de estimativa do impacto oramentrio-financeiro (com informao das premissas e da metodologia de clculo utilizado) no exerccio em que devero entrar em vigor e nos dois subsequentes. Em segundo, exigida uma

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declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira Lei Oramentria Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e a LDO. Cumpre referir que a observncia de tais requisitos no se aplica despesa considerada irrelevante, nos termos fixados pela LDO. A definio do que seja uma despesa obrigatria de carter continuado, consubstanciou-se naquela despesa corrente derivada de lei ou ato administrativo normativo que fixe para o ente pblico a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Os atos que criam ou aumentam esse tipo de despesa tambm devero ser instrudos com a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que entraro em vigor e nos dois subsequentes, bem como com a demonstrao da origem dos recursos para seu custeio. No tocante despesa de pessoal, o artigo 18 da LRF define-a como o somatrio dos gastos do ente da Federao com os servidores ativos e inativos e pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza e, ainda, encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. Devero ser somados despesa de pessoal os valores dos contratos de terceirizao de mo de obra que se referirem substituio de servidores e empregados pblicos. Cabe assinalar, porm, que, com base em decises do egrgio Tribunal de Contas do Estado TCE, no so consideradas, para fins de apurao do limite da despesa lquida com pessoal, os gastos com penses, assistncia mdica, auxlio-refeio, auxlio-transporte, auxlio-creche, bolsa de estudos, auxlio-funeral, abono de permanncia e Imposto de Renda retido na fonte da remunerao dos servidores. A LRF determinou, ainda, a limitao dos gastos com pessoal a um percentual sobre a receita corrente lquida. Assim, a contratao ou a concesso de quaisquer benefcios esto condicionadas previamente no ultrapassagem desses limites estabelecidos. Os percentuais em relao receita corrente lquida para os trs Poderes e para cada nvel de Governo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) so os seguintes:

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Para a Unio, o limite para gastos com pessoal, de 50% da Receita Corrente Lquida, assim distribudo: 37,9% para o Poder Executivo; 3% para custeio de despesas do Distrito Federal e de ex-territrios; 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio; 6% para o Poder Judicirio; 2,5% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas. Nos Estados, o limite mximo para gastos com pessoal, de 60% da Receita Corrente Lquida, assim distribudo: 49% para as despesas de pessoal do Poder Executivo; 6% para o Poder Judicirio; 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas; 2% para o Ministrio Pblico. Nos Municpios, o limite mximo para gastos com pessoal, de 60% da Receita Corrente Lquida, assim distribudo: 54% para o Poder Executivo; 6% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas. Cumpre salientar que, na hiptese de a despesa total com pessoal ultrapassar 95% dos limites anteriormente referidos (o chamado limite prudencial), a LRF, em seu artigo 22, prev determinadas vedaes ao Poder ou rgo que houver incorrido nesse excesso, tais como: concesso de vantagem; aumento ou reajuste de remunerao aos servidores; criao de cargo, emprego ou funo; alterao de estrutura da carreira que implique aumento de despesa. De outra parte, se os limites forem ultrapassados, o artigo 23 da LRF determina que o percentual excedente seja eliminado nos dois quadrimestres seguintes, devendo ser adotadas, entre outras, as providncias previstas nos 3 e 4 do artigo 169 da Constituio Federal de 1988 (reduo de pelo menos 20% dos cargos em comisso e funes de confiana ou exonerao de servidores no estveis). Alm disso, o Poder ou o rgo, enquanto perdurar o excesso, ou seja, no for alcanada a reduo no prazo estabelecido pela LRF, estar sujeito s seguintes restries (penalidades): impedimento de receber transferncias voluntrias, exceto as relacionadas com educao, sade e assistncia social; no obteno de garantias de outros entes, e proibio de contratar operaes de crdito, salvo quando destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria ou reduo da despesa com pessoal.

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11.6. Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos ao Setor Privado Para efeito da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, considerada como transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade SUS. Como exigncias para efetuar e receber uma transferncia voluntria de recursos, consideram-se: a existncia de dotao oramentria especfica; a no utilizao da transferncia para pagamento de pessoal ativo, inativo ou pensionista; a comprovao, por parte do beneficirio, do pagamento em dia de tributos, emprstimos e financiamentos ao ente transferidor, bem como a comprovao da prestao de contas de recursos anteriormente recebidos; o cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade; a observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito (inclusive por antecipao de receita), de inscrio em restos a pagar e de despesa total com pessoal, e, por fim, a previso oramentria de contrapartida. Incluem-se, ainda, entre as obrigaes previstas para o recebimento de uma transferncia voluntria, a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos e contribuies de competncia do ente e o encaminhamento das contas do respectivo ente da Federao Unio. Registre-se que as transferncias para as aes de educao, sade e assistncia social no se sujeitam s sanes de suspenso de transferncias voluntrias constantes da LRF. Relativamente destinao de recursos pblicos para o setor privado, a LRF define, em seu artigo 26, que a destinao desses recursos para, direta ou indiretamente, dar cobertura a necessidades de pessoas fsicas ou a dficits de pessoas jurdicas dever ser objeto de autorizao em lei especfica, atender s condies estabelecidas na LDO e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais. Essas exigncias aplicam-se ,inclusive, s entidades da Administrao Indireta, englobando Fundaes Pblicas e Empresas Estatais. No conceito de destinao de recursos ao setor privado,esto compreendidas: a concesso de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogaes e a composio de d-

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vidas; a concesso de subvenes, e a participao em constituio ou aumento de capital. Quando da concesso de crdito pessoa fsica ou jurdica (que no esteja sob seu controle direto ou indireto), os encargos financeiros, as comisses e as despesas congneres no podero ser inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captao, de modo a no caracterizar a destinao indevida de recursos ao setor privado, na forma indireta, mediante a concesso de subsdio na taxa de juros.

11.7. Limites de Endividamento e Operaes de Crdito Os limites globais para o endividamento dos entes pblicos esto definidos em Resoluo do Senado Federal, sendo fixados de acordo com um percentual da receita corrente lquida para cada esfera de Governo. Ademais, para aqueles entes da Federao que ultrapassarem os limites fixados, foram institudas restries, de modo que, enquanto perdurar o excesso, no podero realizar operao de crdito e devero obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre outras medidas, a limitao do empenho. No que tange s operaes de crdito, estas so definidas como um compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, as quais podero incluir o uso de derivativos financeiros. Tambm se consideram como operao de crdito a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas e a concesso de garantias. Dentre as diversas vedaes contratao de operaes de crdito estipuladas pela lei, citam-se: realizao de operao de crdito entre um ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente; contratao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo;

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assuno de obrigao com fornecedores, sem autorizao oramentria, para pagamento de bens e servios a posteriori. Destaque-se, ainda, que vedado ao titular de Poder ou rgo pblico, nos ltimos dois quadrimestres de mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente no prazo de durao desse mandato, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa. E, para fins de determinao da disponibilidade de caixa, sero considerados os encargos e as despesas que tenham sido compromissadas a pagar at o final do exerccio.

11.8. Gesto Patrimonial A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, em seus artigos 43 a 47, instituiu regramento acerca das disponibilidades de caixa e da preservao do patrimnio pblico, bem como quanto ao que diz respeito s empresas controladas pelo setor pblico. Houve a definio de que as disponibilidades de caixa dos entes da Federao devero ser depositadas conforme estabelecido no 3 do artigo 164 da Constituio Federal de 1988, ou seja, as disponibilidades de caixa da Unio sero depositadas no Banco Central e as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos rgos ou das entidades do Poder Pblico e das empresas por ele controladas, em instituies financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. No que se refere preservao do patrimnio pblico, vedada a aplicao da receita de capital derivada da alienao de bens e direitos que integram o patrimnio pblico para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos. H, ainda, a determinao de que a lei oramentria e as leis de crditos adicionais s podero incluir novos projetos aps adequadamente atendidos os que esto em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a LDO. Encontra-se prevista a possibilidade de que uma empresa controlada pelo Poder Pblico que celebrar contrato de gesto em que se estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, poder dispor de autonomia gerencial, oramentria e financeira.

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11.9. Transparncia e Controle da Gesto Fiscal Uma inovao importante introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal LRF foi a transparncia na gesto fiscal como forma de viabilizar maior participao da sociedade na gesto e na fiscalizao quanto aplicao dos recursos pblicos. Destaca-se a obrigatoriedade de que o Plano Plurianual, a LDO e a Lei do Oramento sejam discutidos pela sociedade em audincias pblicas. Alm disso, foram regulamentados o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, que contm importantes informaes sobre a execuo oramentria e o respeito aos limites estabelecidos pela lei. Tais relatrios, assim como a contabilidade, devero estar disponveis para quem quiser acess-los, e dever ser garantida a sua ampla divulgao, a se incluindo os meios eletrnicos (por exemplo, o uso da internet). Quanto escriturao e respectiva consolidao contbil das contas pblicas, foram introduzidos alguns aspectos modificadores em relao orientao at ento traada pela Lei Federal n 4.320/64, destacando-se os seguintes: I - escriturao individualizada e identificao das disponibilidades em caixa, segregando os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria; II - registro das despesas pelo regime de competncia do exerccio, devendo ser apurado, em carter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa; III - demonstraes contbeis consolidadas, abrangendo, alm da administrao direta, autrquica e fundacional, as empresas estatais dependentes; IV - demonstrativos financeiros e oramentrios especficos para as receitas e as despesas previdencirias; V - montante e variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor; VI - origem e destino dos recursos provenientes de alienaes de ativos destacados na Demonstrao das Variaes Patrimoniais; VII - avaliao e acompanhamento da gesto, efetuados mediante Sistema de Custos; VIII - edio de normas gerais para a consolidao das contas pblicas pelo rgo central de Contabilidade da Unio.

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No que respeita fiscalizao da gesto fiscal, esta de competncia do Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado TCE, e do sistema de controle interno de que trata o artigo 76 da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. Ser fiscalizada a qualidade do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal. E, acentue-se, parecer adverso do TCE impedir o ente pblico de receber valores a ttulo de transferncias voluntrias. Os rgos de controle fiscalizaro o cumprimento dessa Lei Complementar, com nfase, em especial, para: a) o alcance das metas previstas na LDO; b) os limites e as condies para a realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar; c) as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite; d) as providncias tomadas para reconduo das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; e) a destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, verificando se o produto de venda de aes, prdios pblicos e demais bens permanentes foi aplicado, de fato, em despesa de capital ou destinado por lei aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos; f) a verificao se os sistemas de previdncia dos servidores esto sendo avaliados do ponto de vista financeiro e atuarial; g) a verificao se as Cmaras de Vereadores esto obedecendo aos limites de gasto fixados na Constituio e na LRF. O TCE acompanhar a execuo oramentria dos rgos jurisdicionados, alertando-os quando cometerem, ou estiverem na iminncia de cometer, desvios fiscais, especialmente quando: as receitas evolurem abaixo do esperado ou a dvida consolidada superar os limites fixados e, diante de uma ou outra causa, a Administrao no adotar providncia de congelamento das dotaes e quotas financeiras. o estoque da dvida consolidada apresentar-se superior a 90% do limite mximo estabelecido em Resoluo do Senado Federal. a despesa com pessoal ultrapassar 90% do limite mximo estabelecido na Lei Fiscal, o chamado limite prudencial.

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Em 28 de maio de 2009 entrou em vigor a Lei Complementar Federal n 131, a qual promoveu alteraes na Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Como forma de instrumentalizar a participao popular no processo de elaborao e discusso dos planos, das leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos pblicos, tal lei previu que a transparncia na gesto pblica ser assegurada mediante incentivo realizao de audincias pblicas, as quais possibilitam uma maior participao popular. A novel legislao tambm determinou que a disponibilizao de informaes relativas execuo oramentria ocorra em tempo real e com o uso de meios eletrnicos de acesso ao pblico, adotando-se um sistema integrado de administrao e controle que atenda a um padro mnimo. Essas informaes devem abranger todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, e devem conter o nmero do processo e o bem fornecido ou o servio prestado ao Poder Pblico, bem como a indicao do beneficirio do pagamento e do respectivo procedimento licitatrio, quando tiver sido realizado. No que se refere receita pblica, tambm h o dever de transparncia, sendo obrigatria a indicao do lanamento e do recebimento de toda a receita das unidades gestoras, at mesmo quanto aos recursos extraordinrios. Para que sejam atendidas as inovaes trazidas pela Lei Complementar Federal n 131/09, o legislador fixou o prazo de um ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de cem mil habitantes. Esse prazo ser aumentado para dois anos quando se tratar de Municpios que tenham entre cinquenta e cem mil habitantes e, por fim, para quatro anos se Municpios com at cinquenta mil habitantes. O eventual no atendimento desses prazos sujeitar o ente pblico sano prevista no inciso I do 3 do artigo 23 da LRF, que corresponde impossibilidade de receber transferncias voluntrias de outro ente. No mbito do Estado do Rio Grande do Sul, com a disponibilizao, no ano de 2010, do Portal denominado Transparncia RS, a referida norma federal restou atendida na sua quase integralidade, eis que todo cidado ou toda entidade da sociedade civil, utilizando a internet, tm condies de, por exemplo, acessar dados relativos execuo oramentria empenho, liquidao e pagamento da despesa pblica dos rgos e entidades pblicas estaduais, englobando todos os Poderes. Como

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qualquer sistema complexo novo, contudo, existem melhorias e adaptaes a serem realizadas com o objetivo de disponibilizar mais dados e informaes, asseverando, assim, uma maior transparncia das contas pblicas. Nesse contexto, a fiscalizao quanto ao cumprimento das disposies da Lei Complementar Federal n 101/2000 ser ampla, uma vez que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato pode denunciar ao Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o seu descumprimento.

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Sumrio: 12.1 Definio e Consideraes Gerais - 12.2 Legislao - 12.3 Requisitos - 12.4 Princpios - 12.5 Hipteses de No Realizao da Licitao - 12.5.1 Licitao Inexigvel - 12.5.2 Licitao Dispensvel - 12.5.3 Licitao Dispensada - 12.5.4 Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao - 12.6 Tipos - 12.7 Modalidades - 12.8 Procedimento Licitatrio - 12.8.1 Fase Interna - 12.8.2 Fase Externa - 12.8.3 Fases do Prego - 12.9 Sistema de Registro de Preos - 12.10 Recursos Administrativos - 12.11 Anulao e Revogao da Licitao - 12.12 Crimes Licitatrios.

12.1. Definio e Consideraes Gerais A licitao um procedimento administrativo disciplinado em lei e conduzido por um rgo ou entidade dotados de competncia especfica, por meio do qual a Administrao Pblica, mediante ato administrativo prvio, define critrios objetivos para a seleo da proposta mais vantajosa dentre as apresentadas, visando contratao, com terceiros, de obras, servios, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes, assegurando-se aos interessados em contratar com o Poder Pblico igualdade de tratamento e oportunidades. Com o advento da Lei Federal n 12.349, de 15 de dezembro de 2010, incluiu-se tambm, como objetivo da licitao, a promoo do de-

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senvolvimento nacional sustentvel, o que possibilitou o estabelecimento de margem de preferncia para produtos manufaturados e para servios nacionais que atendam a normas tcnicas brasileiras. Ainda na esteira das inovaes legislativas, houve a edio da Lei Federal n 12.232, de 29 de abril de 2010, que disps sobre normas gerais especficas para licitao e contratao pela Administrao Pblica de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda. Nos termos do artigo 2, considera-se servios de publicidade o conjunto de atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituao, a concepo, a criao, a execuo interna, a intermediao e a superviso da execuo externa e a distribuio de publicidade aos veculos e demais meios de divulgao, com o objetivo de promover a venda de bens ou servios de qualquer natureza, difundir ideias ou informar o pblico em geral. Por dispor sobre normas gerais, e forte no disposto no seu artigo 1, tal diploma normativo aplica-se a todos os entes federados, devendo ser observado tambm no mbito do Estado do Rio Grande do Sul. A obrigatoriedade de licitao uma regra que decorre de previso constitucional, consoante se verifica no artigo 37, XXI da Constituio Federal, havendo excees previstas em lei. O dever de licitar alcana os rgos da Administrao Direta, os Fundos Especiais, as Autarquias, as Fundaes Pblicas, as Empresas Pblicas, as Sociedades de Economia Mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, como determina o pargrafo nico do artigo 1 da Lei Federal n 8.666/93. Tambm esto obrigados a licitar os Consrcios Pblicos. Apesar de no estarem expressamente previstos no pargrafo nico do artigo 1 da Lei Federal n 8.666/93, realizando uma interpretao sistemtica, conclui-se, pela leitura do 8 do artigo 23, do pargrafo nico do artigo 24 da Lei Federal n 8.666/93 e do 2 do artigo 6 da Lei Federal n 11.107/05, que a obrigatoriedade de licitar tambm se estende a essas pessoas jurdicas, sejam elas constitudas sob a forma de pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado. A Administrao Pblica, para a realizao das finalidades que lhe so constitucionalmente atribudas, necessita celebrar contratos com particulares para a realizao de obras, servios, compras, alienao de bens

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e locao, sempre destinados satisfao do interesse pblico. Salvaguardando a moralidade administrativa e evitando que o interesse pblico se curve diante de intervenes ilegtimas de particulares, a Constituio Federal de 1988 estabelece como regra a realizao do procedimento licitatrio nas contrataes pblicas. Ratifique-se que a realizao do procedimento licitatrio visa a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao, bem como a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, assegurando-se a participao igualitria no certame a todos aqueles que apresentem as condies legais e as previstas no edital da licitao. Essas finalidades tambm podem ser visualizadas pela leitura do artigo 3 da Lei Federal n 8.666/93.

12.2. Legislao Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 Lei Federal n 10.520, de 17 de julho de 2002 Lei Federal n 12.232, de 29 de abril de 2010 Lei Estadual n 10.066, de 17 de janeiro de 1994 Lei Estadual n 11.389, de 25 de novembro de 1999 Lei Estadual n 13.179, de 10 de junho de 2009 Lei Estadual n 13.191, de 30 de junho de 2009 Decreto Estadual n 35.643, de 16 de novembro de 1994 Decreto Estadual n 35.994, de 24 de maio de 1995 Decreto Estadual n 36.601, de 10 de abril de 1996 Decreto Estadual n 37.287, de 10 de maro de 1997 Decreto Estadual n 37.288, de 10 de maro 1997 Decreto Estadual n 37.297, de 13 de maro 1997 Decreto Estadual n 42.020, de 16 de dezembro de 2002 Decreto Estadual n 42.434, de 09 de novembro de 2003 Decreto Estadual n 42.566, de 29 de setembro de 2003 Decreto Estadual n 42.943, de 08 de maro de 2004 Decreto Estadual n 44.732, de 20 de novembro de 2006 Decreto Estadual n 45.375, de 04 de dezembro de 2007 Decreto Estadual n 46.684, de 14 de outubro de 2009.

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12.3. Requisitos Para a realizao do procedimento licitatrio, alguns requisitos so indispensveis. Os requisitos gerais so aqueles que devem estar presentes para a realizao de todo e qualquer procedimento licitatrio; os requisitos especficos so exigveis apenas em relao a determinados objetos ou em face de circunstncias especiais. Constituem-se requisitos gerais a abertura de processo administrativo, contendo a autorizao expressa de autoridade competente, a indicao do recurso para a realizao da despesa, a definio clara do objeto a ser licitado e do preo mximo aceitvel (unitrio e global), bem como a aprovao da minuta de ato convocatrio pela assessoria jurdica do rgo ou da entidade respectivos. Nas licitaes para a contratao de obras e servios, h exigncia tambm da apresentao de projeto bsico e/ou executivo, da previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes do que for executado no exerccio em curso, da confeco de oramento detalhado dos custos unitrios e de cronograma fsico-financeiro, com a programao da totalidade do objeto, e da indicao do produto contemplado no Plano Plurianual para despesas de capital e programas de durao continuada (que excede o exerccio financeiro).

12.4. Princpios A Lei Federal n 8.666/93, em seu artigo 3, arrola uma srie de princpios que devem ser observados pelo gestor pblico na realizao de um certame licitatrio. Dentre esses princpios, destacam-se os seguintes: Legalidade Significa a submisso do administrador pblico aos ditames legais, o que, no campo das licitaes, indica a necessria observncia das normas legais na conduo do procedimento licitatrio para, dentre outras situaes, o gestor escolher a modalidade licitatria e o tipo de licitao adequados e observar os prazos das publicaes dos avisos por edital, deixando de realizar a licitao apenas nas hipteses expressamente admitidas em lei.

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Impessoalidade Impe, no procedimento licitatrio, o oferecimento de mesmo tratamento a todos os administrados que estiverem em igual situao jurdica, afastando a possibilidade de qualquer discriminao. O benefcio que se tem com este princpio uma maior especificidade em relao ao princpio da igualdade previsto na Constituio Federal, nos artigos 5 e 37. O princpio da impessoalidade, porm, no impede que se d tratamento jurdico diferenciado a pessoas que estejam em situaes distintas, como ocorre com as microempresas e as empresas de pequeno porte, nos termos da Lei Complementar Federal n 123/06. Igualdade Assemelha-se muito ao princpio da impessoalidade, pois, pela garantia da igualdade, assegura-se igual oportunidade a todos aqueles que tenham interesse em participar da licitao, desde que comprovem aptido para o cumprimento do objeto contratado. Publicidade Visa a dar a todos os interessados o mais amplo conhecimento acerca do andamento do procedimento licitatrio, visto que no apenas os licitantes podem ter acesso s informaes, mas tambm qualquer pessoa que demonstre interesse pelo assunto. A publicidade dos atos da Administrao Pblica e, em especial, dos atos do procedimento licitatrio permite o fortalecimento do ainda tmido controle social. Essa publicidade vem expressa especialmente no 3 do artigo 3 da Lei Federal n 8.666/93, o qual veda a atribuio de carter sigiloso ao procedimento, ressalvado o contedo das propostas at a abertura dos envelopes em que so apresentadas. Moralidade e probidade administrativa Impem condutas pautadas por valores ticos, devendo o gestor pblico agir com honestidade e boa-f na conduo do procedimento licitatrio. O dever de probidade, quando violado, impe aos agentes pblicos as consequncias estabelecidas na Lei Federal n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), merecendo especial referncia as condutas previstas no artigo 10, incisos IV, V e VIII, da referida lei. Vinculao ao instrumento convocatrio Impede que a Administrao Pblica se afaste das normas e condies impostas pelo instrumento convocatrio durante a realizao de um procedimento licitatrio. Com base nesse princpio, pode-se afirmar que o edital a lei interna da licitao, ressaltando-se a sua inexorvel observncia. O instrumento convocatrio pode ser tanto um edital quanto um convite, os

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quais guiam o processamento da licitao e servem de parmetro para a formalizao do futuro contrato administrativo. Prevista no artigo 41 da Lei Federal n 8.666/93, a vinculao ao instrumento convocatrio assegura Administrao e aos administrados o cumprimento de regras previamente definidas, evitando, por conseguinte, indesejveis surpresas no curso do procedimento. Havendo descumprimento das normas editalcias, a invalidade do procedimento da decorrente pode ser corrigida mediante interveno judicial. Anote-se, porm, que o princpio em estudo no veda peremptoriamente que sejam procedidas alteraes nas condies do certame, na medida em que, quando o edital contiver irregularidades, deve a Administrao Pblica alter-lo. Nesse caso, os licitantes devero ser devidamente cientificados das alteraes mediante nova publicao do instrumento convocatrio, sendo-lhes assegurada a possibilidade de se adequarem s novas regras. Julgamento objetivo Trata-se de um comando em que julgar objetivamente significa julgar de acordo com critrios previamente definidos, vedando-se ao administrador pblico a possibilidade de escolher segundo preferncias pessoais. O artigo 45 da Lei Federal n 8.666/93 reafirma o dever de julgar objetivamente, conforme o tipo de licitao escolhido e os critrios previamente definidos no instrumento convocatrio.

12.5. Hipteses de No Realizao da Licitao Existindo viabilidade de competio, deve haver licitao para selecionar a proposta mais vantajosa Administrao Pblica, escolhendose, para firmar o contrato, o licitante mais bem classificado, ou seja, aquele que apresentou a melhor proposta. Essa a regra geral imposta pelo princpio constitucional da licitao, entretanto, h situaes em que o legislador admite a possibilidade da Administrao Pblica celebrar contratos sem a prvia realizao do procedimento licitatrio. So as chamadas hipteses de dispensa ou de inexigibilidade de licitao, em que o ente pblico promove a contratao direta do particular. Registre-se que somente o ordenador de despesa do ente pblico, formalmente designado, tem competncia para autorizar dispensa ou ine-

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xigibilidade de licitao, e a autoridade superior, para fins de ratificao, aquela qual est subordinado o ordenador de despesa responsvel pela contratao direta.

12.5.1. Licitao Inexigvel A Lei Federal n 8.666/93, de forma exemplificativa, estabelece alguns casos que autorizam a contratao direta, sem licitao, por no considerar possvel a existncia de competio entre possveis interessados, tornando, assim, invivel a realizao do procedimento. Dessa forma, sempre que no for possvel a competio, torna-se inexigvel a licitao. Poder haver inviabilidade de competio em diversas situaes, da ser exemplificativo o rol descrito no artigo 25 da Lei Federal n 8.666/93. Assim, haver impossibilidade de competio quando a Administrao Pblica pretender a contratao de um bem que s possa ser fornecido por uma pessoa (fornecedor exclusivo), quando pretender se beneficiar de servios tcnicos especializados ou quando o contrato tiver como objeto atividades artsticas, a serem prestados por profissionais consagrados pela crtica ou pela opinio pblica. A seguir, fazem-se breves comentrios sobre cada uma dessas situaes de inexigibilidade. a) Fornecedor exclusivo Conforme j destacado, a regra a realizao de licitao para as contrataes com a Administrao Pblica; no entanto, quando o interesse pblico s puder ser satisfeito com a compra de materiais, equipamentos ou gneros fornecidos por produtor, empresa ou representante legal exclusivo, torna-se invivel a competio e inexigvel a licitao. Em relao a essa hiptese de inexigibilidade, imperiosa a necessidade de vigorosa motivao para justificar a necessidade de contratar determinado bem, e apenas ele, visto que somente pode ser fornecido por uma nica pessoa. Veda-se, aqui, a definio do objeto em razo de preferncias por marcas, desvinculadas de qualquer critrio objetivo de avaliao. Tambm deve ser suficientemente demonstrada a exclusividade do fornecedor, mediante atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local onde se realizaria a licitao ou a obra ou o servio,

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pelo Sindicato, pela Federao ou Confederao Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes. Questo bastante divergente na doutrina diz respeito abrangncia territorial na qual deve se verificar a existncia de fornecedor exclusivo. A soluo da questo requer a aplicao dos princpios da obrigatoriedade da licitao e da razoabilidade. Quando o Administrador entender que haver interessados em participar do certame, ainda que suas sedes estejam situadas em localidades diversas, dever privilegiar a realizao do certame. Quando, porm, houver fornecedor nico na localidade da repartio interessada, situao que precisa ser atestada pelos rgos e pelas entidades indicadas na Lei de Licitaes, e o objeto e o valor do contrato indicarem que no acudiro interessados de outras praas, no dever ser procedida a licitao, eis que o custo com a sua realizao e a sua vocao ao insucesso no a recomendam. b) Servios de natureza singular, com empresas ou profissionais de notria especializao inexigvel a licitao quando se tratar da contratao de servios tcnicos profissionais especializados, de natureza singular, desde que contratados com profissionais ou empresas de notria especializao, excetuados os servios de publicidade e de divulgao. Os referidos servios especializados esto elencados no artigo 13 da Lei Federal n 8.666/93. E singular a caracterstica do objeto que individualiza esse servio, distinguindo-o dos demais, ou seja, a presena de um atributo incomum, diferenciador. A singularidade do objeto no est associada noo de preo, de dimenses, de localidade, de cor ou de forma; ela deve ter em vista o interesse pblico. No lcito, por evidente, multiplicar especificaes at o ponto de singularizar um objeto que no seja singular, buscando esquivar-se da licitao. De outra parte, a definio legal de notria especializao ficou a cargo do 1 do artigo 25 da Lei de Licitaes, no qual se considera de notria especializao o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho , essencial e indiscutivelmente, o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato.

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Por fim, merece ser ressaltado que a regra a realizao da licitao, ainda que tenha por objeto os servios elencados no artigo 13 da Lei Federal n 8.666/93. Excepcionalmente, mediante motivao suficiente, admite-se a contratao direta, contanto que sejam atendidos os referidos pressupostos legais autorizadores. A lei no exige que o servio seja, exclusivamente, prestado por um nico profissional, entretanto, a contratao do profissional ou da empresa especializada deve orientar-se pelo princpio da economicidade, o que desaconselha grandes dispndios em honorrios quando houver mais de uma pessoa/empresa apta a prestar o servio. Se o administrador tiver dvidas sobre a submisso da hiptese s causas de inexigibilidade de licitao, sugere-se que seja desencadeado tal procedimento. c) Artistas consagrados Os artistas consagrados pela crtica ou pela opinio pblica podem ser contratados sem licitao, nos termos do artigo 25, III, da Lei Federal n 8.666/93. No h, contudo, necessidade de reconhecimento de mrito pela crtica e pelo pblico, podendo essas opinies ser at mesmo contraditrias. O pblico a que se refere a lei o do local onde se realizaria a licitao. Em qualquer circunstncia, entretanto, a contratao de determinado artista dever ser suficientemente motivada, sobretudo em face do princpio da economicidade, pois ela est condicionada ao interesse pblico e subordinada aos princpios que regem a atividade administrativa, com destaque impessoalidade e moralidade.

12.5.2. Licitao Dispensvel A licitao ser dispensvel nos casos em que, mesmo sendo possvel a competio entre eventuais interessados, razes de inegvel interesse pblico permitiriam a contratao direta. No entanto, apesar da faculdade de dispensar a licitao, o ato de dispensa dever ser devidamente motivado, indicando-se com clareza os motivos que conduzem satisfao do interesse pblico pela contratao direta. Os casos em que a licitao dispensvel esto taxativamente dispostos nos incisos I a XXXI do artigo 24 da Lei Federal n 8.666/93, no podendo o administrador pblico deles se afastar. Em face dos propsitos deste trabalho, no sero examinadas todas as hipteses de licitao dispensvel, legalmente previstas nos incisos

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supracitados, limitando-se apenas aos casos mais recorrentes para a Administrao Pblica Estadual, a seguir especificados: a) Compras, obras e servios de pequeno valor (incisos I e II) Quando o objeto da licitao for a contratao de obras e servios de engenharia de pequeno valor, assim entendidos quando os valores no forem superiores a 10% do limite aplicvel modalidade de convite, previsto no artigo 23, I, a, da Lei Federal n 8.666/93, possvel dispensar-se a realizao de licitao. Atualmente, ser dispensada a licitao para a contratao de obras e servios de engenharia cujo valor no ultrapassar R$ 15.000,00. Esse limite ser majorado para R$ 30.000,00, ou seja, 20% do valor previsto na mencionada lei (artigo 23, I, a),, quando o licitante for consrcio pblico, sociedade de economia mista, empresa pblica ou for autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas. Tambm ser dispensvel a licitao no caso de servios e compras de pequeno valor, considerados assim quando o valor no superar o percentual de 10% do limite previsto no artigo 23, II, a, da Lei n 8.666/93, o que representa atualmente R$ 8.000,00. Esse limite tambm ser majorado quando o licitante for consrcio pblico, sociedade de economia mista, empresa pblica ou for autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas. Nesse caso, o limite de 20% do valor constante no referido dispositivo legal resultar em R$ 16.000,00. Ainda no tocante ao tema, merece especial ateno a impossibilidade de dispensar a realizao de licitao com base nos incisos I e II do artigo 24 da Lei Federal n 8.666/93 quando houver o fracionamento de contrataes que poderiam ser realizadas conjunta e concomitantemente. Acentue-se que tal vedao de fracionamento aplicvel na contratao direta, no sendo defeso ao administrador fracionar o objeto contratado, salvo se realizar a licitao indicada pelo valor global dos contratos. Registre-se, ainda, a exigncia, prevista na Lei Estadual n 13.179/09 (em vigor desde 13 de agosto de 2009), de que as aquisies de bens e a contratao de servios de pequeno valor (incisos I e II do artigo 24) devero ser realizadas por meio da chamada Cotao Eletrnica de Preos, exceto nos casos de inviabilidade a ser comprovada e justificada pela autoridade competente.

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A Cotao Eletrnica de Preos ser realizada por meio de um sistema eletrnico que promova a comunicao via internet e permita o encaminhamento e o registro eletrnico de preos, com possibilidade de apresentao de lances sucessivos em valor inferior ao ltimo preo registrado durante o perodo indicado no pedido de Cotao Eletrnica de Preos em questo. b) Urgncia, emergncia ou calamidade pblica (inciso IV) Essas hipteses de contratao direta, por dispensa de licitao, visam a evitar prejuzos e preservar a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares. A dispensa de licitao, nesses casos, somente ser possvel para aquilo que for indispensvel ao atendimento da situao anmala, devendo a execuo das obras, dos servios e dos fornecimentos no exceder o prazo de 180 dias da situao excepcional. O Tribunal de Contas da Unio TCU, instado a se manifestar sobre essa hiptese de licitao dispensvel, asseverou alguns traos caractersticos dessas situaes emergenciais e calamitosas, sem os quais no se autoriza a contratao direta. Disse a mencionada Corte de Contas, no Acrdo n 2.254/08 do seu Plenrio, que a situao adversa, dada como de emergncia ou de calamidade pblica, no deve ter sido originada, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desdia administrativa ou da m gesto dos recursos disponveis, ou seja, que ela no possa, em alguma medida, ser atribuda culpa ou ao dolo do agente pblico que tinha, na ocasio, o dever de agir para prevenir a ocorrncia de tal situao. Tambm sustenta que dever existir uma urgncia concreta e efetiva do atendimento situao decorrente do estado emergencial ou calamitoso, visando a afastar risco de danos a bens, sade ou vida de pessoas. O risco, alm de concreto e efetivamente provvel, deve-se mostrar iminente e especialmente gravoso. Por fim, deve ser comprovado pelo administrador pblico que a imediata efetivao, por meio de contratao com terceiro, de determinadas obras, servios ou compras, segundo as especificaes e os quantitativos tecnicamente apurados, seja o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco detectado. Sem a presena desses requisitos, no ser devida a dispensa de licitao nos casos de emergncia ou calamidade pblica, j que no restaro demonstradas a urgncia e a necessidade de excepcionar a regra da obrigatoriedade de licitao.

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c) Quando no acudirem interessados (inciso V) Para que se dispense a licitao por ausncia de interessados, imprescindvel, por bvio, que tenha havido licitao anterior, qual no compareceram interessados em contratar com o ente pblico. o que a doutrina denomina de licitao deserta, que no se confunde com licitao fracassada, uma vez que, nesta ltima, acorrem interessados, mas nenhum deles selecionado, seja em funo do no atendimento das condies de habilitao, seja em razo de desclassificao. Alm da falta de licitantes, deve ser demonstrada a possibilidade de advirem prejuzos com a realizao de novo procedimento licitatrio, o que enseja a contratao direta. Para que esta seja possvel, em homenagem ao princpio da isonomia, o contrato dever preservar as mesmas condies apresentadas na licitao anterior. Sublinhe-se, porm, que o reajuste dos preos para compensar a inflao apurada no perodo no considerado alterao em relao licitao anterior. d) Aquisio de bens e servios de rgo ou entidade da Administrao (inciso VIII) A Lei de Licitaes autoriza a contratao, sem licitao, de bens e servios prestados por rgo ou entidade que integrem a prpria Administrao e que tenham sido criados para esse fim especfico em data anterior vigncia desta Lei (22 de junho de 1993), e desde que os valores no sejam incompatveis com os praticados no mercado. e) Contratao de instituio de pesquisa, de ensino ou de desenvolvimento institucional (inciso XIII) A dispensa de licitao ocorre na hiptese da contratao de instituio brasileira, cujo objeto social previsto em estatuto ou regimento esteja relacionado a atividades de pesquisa, de ensino ou de desenvolvimento institucional, desde que a entidade contratada detenha inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha fins lucrativos. Para ser autorizada tal contratao direta, faz-se necessria a devida justificativa, bem como a comprovao, em processo administrativo, da presena de todos os requisitos legais. Assim, no mnimo, devero ser apresentados: o estatuto ou o regimento da instituio brasileira que se pretende contratar, devendo estar explcita a ausncia de finalidade lucrativa e conter a previso de que, dentre suas finalidades e atividades, encontram-se a pesquisa, o ensino ou o desenvolvimento institucional, e

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atestados ou outros documentos que comprovem que a instituio detm inquestionvel reputao tico-profissional quanto ao objeto a ser contratado (pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional). Cabe destacar, ainda, que tal permissivo legal de dispensa somente poder ser utilizado quando o objeto a ser contratado referir-se, inequivocamente, pesquisa, ao ensino ou ao desenvolvimento institucional. f) Impresso de dirios oficiais e prestao de servios de informtica (inciso XVI) Essa hiptese de dispensa autoriza a contratao direta de rgos ou entidades que integrem a Administrao Pblica e que tenham sido criados para os seguintes fins especficos: impresso de dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da Administrao e de edies tcnicas oficiais e prestao de servios de informtica. g) Contratao de prestao de servios com organizaes sociais (inciso XXIV) Organizaes sociais so associaes civis ou fundaes, constitudas e organizadas sob regime jurdico de direito privado, que, sem fins lucrativos, esto voltadas ao desempenho de atividades de natureza pblica, no integrando, contudo, a Administrao Pblica Direta ou Indireta. Os requisitos que devem ser observados pelas pessoas jurdicas de direito privado para que recebam a qualificao de organizaes sociais esto estabelecidos na Lei Federal n 9.637/98. A dispensa de licitao para a contratao dessas organizaes sociais orientada pela formao de parcerias entre o Estado e a sociedade civil organizada, visando implementao de polticas pblicas. Firmado o contrato de gesto no mbito da cada esfera de Governo, admite-se a contratao direta de organizaes sociais assim qualificadas para a prestao de servios.

12.5.3. Licitao Dispensada Em regra, a Administrao deve realizar licitao, e a modalidade licitatria da concorrncia deve ser observada quando pretender alienar bens imveis; em se tratando, porm, de bens mveis, poder ser adotada tanto a modalidade de concorrncia quanto a de leilo. A realizao de licitao estar dispensada, no entanto, se a Administra-

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o tiver interesse em ceder parte de seu patrimnio, vender bens ou prestar servios. Os casos em que a Administrao est dispensada de licitar esto elencados no artigo 17, incisos I e II, da Lei Federal n 8.666/93, que tratam de dao em pagamento, doao, permuta, investidura, venda a outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, alienao de imveis em programas habitacionais, doao ou permuta de bens mveis, venda de aes, venda de ttulos, venda de bens produzidos ou comercializados por rgos ou entidades da Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades, e venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles dispe. Em qualquer das situaes de dispensa anteriormente indicadas, ainda que no se realize o procedimento licitatrio, fica o administrador pblico obrigado a proceder avaliao prvia dos bens, justificar por que a alienao satisfaz o interesse pblico e, quando se tratar de alienao de bens imveis, obter prvia autorizao legislativa para a prtica do ato.

12.5.4. Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao O artigo 26 da Lei de Licitaes traz uma srie de pressupostos ou requisitos que so considerados essenciais para a validade do ato administrativo de dispensa ou de inexigibilidade de licitao. Assim, exceto na hiptese de dispensa pelo valor (incisos I e II do artigo 24), todos os processos de dispensa ou de inexigibilidade de licitao devem ser instrudos, no que couber, com os seguintes elementos: justificativa da dispensa ou da inexigibilidade; caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa; razo da escolha do fornecedor; justificativa do preo, e documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados. Alm disso, a deciso de contratar por dispensa ou por inexigibilidade dever ser comunicada, dentro de trs dias, autoridade superior,

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para ratificao e publicao no Dirio Oficial, no prazo de cinco dias, como condio de eficcia para os respectivos atos de dispensa ou de inexigibilidade.

12.6. Tipos A Lei de Licitaes estabelece, em seu artigo 45, quatro tipos de licitao, abaixo definidos. Esses tipos de licitao servem para indicar o critrio de julgamento que ser adotado pela Administrao Pblica para a escolha da proposta mais vantajosa, no se aplicando a nenhum deles a modalidade de licitao denominada de concurso. No pode o administrador eleger, ao seu alvitre, outro tipo de licitao ou critrio de julgamento que no os previstos no artigo 45, conforme expressa vedao contida no seu 5. a) Menor preo Nesse tipo de licitao, prepondera, para o efeito da escolha da proposta mais vantajosa, o critrio do menor preo; contudo, embora o critrio seja o de menor preo, a Administrao Pblica deve estabelecer requisitos mnimos de qualidade quanto ao objeto a ser contratado, evitando, ainda, estipular detalhamentos e exigncias excessivas e desnecessrias, o que poderia resultar na suspeita de direcionamento do certame a um determinado licitante. Uma vez apresentadas as propostas e atendidos os requisitos indicados quanto ao objeto, seleciona-se a proposta que apresentar o menor preo. Essa a regra geral, porm, como forma de se resguardar acerca da qualidade dos produtos ofertados, pode o administrador exigir dos licitantes a apresentao de amostras, excluindo do certame aquelas que no atenderem aos requisitos mnimos de qualidade previstos no instrumento convocatrio. Apesar de a contratao pelo menor preo interessar Administrao, nem sempre tal procedimento ser possvel. H situaes em que, por imprudncia dos licitantes ou por outras razes, a proposta apresentada revela-se inexequvel. A Lei Federal n 8.666/93, no inciso II, do seu artigo 48, considera inexequveis as propostas que no venham a ter demonstrada sua viabilidade mediante documentao que comprove que os custos dos insumos so coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade so compatveis com a execuo do objeto do contrato, condies estas necessariamente especificadas no ato

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convocatrio da licitao. E na hiptese de a proposta apresentada ser considerada inexequvel, ela ser desclassificada. Com a insero da promoo do desenvolvimento nacional sustentvel como um dos objetivos da licitao, relativiza-se o critrio do menor preo quando presentes as condies para que se considere a margem de preferncia para produtos manufaturados e para servios nacionais que atendam a normas tcnicas brasileiras, nos termos do que dispe o artigo 3, 5 a 13, da Lei Federal n 8.666/93. b) Melhor tcnica Ser possvel licitar pelo critrio de melhor tcnica quando a contratao versar sobre servios de natureza predominantemente intelectual. Esse tipo de licitao tem como fator determinante, para a seleo da proposta vencedora, a qualidade e as especificidades necessrias ao atendimento do interesse pblico. As atividades contratadas por meio desse tipo de licitao envolvem conhecimentos de elevado nvel ou o domnio de tecnologia avanada. Apesar disso, no se est diante de hiptese de inexigibilidade, pois haver mais de uma pessoa, fsica ou jurdica, apta a prestar o servio necessrio ao atendimento do interesse pblico. So exemplos de servios de natureza eminentemente intelectual os de elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral. O rol legalmente previsto no artigo 46 da Lei de Licitaes meramente exemplificativo, como se depreende da expresso em especial contida em tal dispositivo. c) Tcnica e preo Quando o tipo de licitao escolhido for o de melhor tcnica e preo, haver necessariamente uma anlise desses dois fatores, sem que haja preponderncia de um sobre o outro. A reside a principal diferena entre os tipos menor preo e melhor tcnica e preo, haja vista que as hipteses que autorizam a adoo de ambos so praticamente as mesmas. A despeito de ser destinada precipuamente para a contratao de servios, tal como no tipo melhor tcnica, a lei reservou a possibilidade de ser adotado o critrio de melhor tcnica e preo para a contratao de bens e servios de informtica. Cabe Administrao Pblica definir critrios claros e objetivos para exame das propostas tcnicas, considerando a capacitao e a experincia do proponente, a qualificao das equipes tcnicas e a qualidade tcnica da proposta (metodologia, organizao, tecnologia e recursos ma-

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teriais). Cabe a ela estabelecer tambm a nota mnima para aceitao da proposta tcnica, informando com clareza os pesos atribudos a cada um dos critrios (melhor tcnica e preo) para, com base nas propostas apresentadas, extrair a mdia ponderada atingida por cada um dos licitantes, classificando-os de acordo com os valores verificados. d) Maior lance ou oferta Aplica-se nas hipteses de alienao de bens ou concesso de direito real de uso. cabvel em licitaes nas modalidades leilo e concorrncia. 12.7. Modalidades A Lei Federal n 8.666/93 previu, em seu artigo 22, a existncia de cinco modalidades de licitao. So elas: a concorrncia, a tomada de preos, o convite, o concurso e o leilo. Posteriormente, com o advento da Lei Federal n 10.520/02, foi criada uma sexta modalidade: o prego. As modalidades de licitao so as que esto expressas na lei, no sendo permitido ao administrador criar uma nova ou mesclar as particularidades de cada uma delas, criando outra. Em regra, a definio da modalidade licitatria feita em razo do provvel valor da contratao, estando os limites de cada uma delas previstos expressamente em lei. Tal, no entanto, no ocorre no concurso e no leilo, cujas modalidades sero, na sequncia, analisadas. Cada modalidade licitatria apresenta procedimentos especficos, estruturados de acordo com as particularidades do objeto a ser contratado. Em funo disso, apresentam-se, a seguir, as suas definies e principais caractersticas. a) Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto. Utiliza-se a concorrncia em contratos de elevado valor, observados os limites legais mnimos. Por ser a modalidade de licitao que tem a maior alada, em termos de valor e complexidade, a nica que poder ser utilizada em qualquer caso, uma vez que, a critrio da Administrao Pblica, poder, como regra geral, substituir todas as outras modalidades.

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A concorrncia tambm utilizada nas situaes de compras em que, por conta da necessidade de se fazer diversas aquisies de um mesmo produto, a soma destas indic-la, bem como nos casos de registro de preos. Na compra de bens imveis pela Administrao e na alienao ou outorga de concesso de direito real de uso sobre imvel estatal, utiliza-se, igualmente, a concorrncia, o mesmo acontecendo nas alienaes de bens mveis de valor superior ao previsto no artigo 23, II, b, da Lei Federal n 8.666/93. Outro caso de utilizao da concorrncia o que se d nas licitaes internacionais, exceto se o rgo contratante dispuser de cadastro internacional de fornecedores e o limite for compatvel com a modalidade tomada de preos. Por ser a modalidade indicada para os contratos que envolvam valores mais expressivos, a concorrncia dotada de um maior rigor formal, notadamente se comparada s outras modalidades licitatrias. Alm do maior rigor formal, o seu procedimento permite uma maior publicidade, j que conta com prazos mais amplos para manifestao dos interessados, a partir da publicao dos seus editais. b) Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento, at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao. adotada em contratos de mdio vulto, observados os limites da Lei Federal n 8.666/93, desde que haja um nmero suficiente de fornecedores do ramo pertinente cadastrados, ressalvados os casos em que a concorrncia seja obrigatria. Tambm poder ser utilizada nas situaes em que, por conta de fracionamento, couber a tomada de preos e nas licitaes internacionais quando o rgo contratante dispuser de cadastro internacional de fornecedores e o limite for compatvel. c) Convite Consiste na modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados pela unidade administrativa em nmero mnimo de trs, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse, com antecedncia de at 24 horas da apresentao das propostas.

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a modalidade que impe o menor formalismo, sendo indicada para contratos de valores reduzidos, observados os limites da Lei Federal n 8.666/93 e ressalvados os casos em que a concorrncia for obrigatria. O convite no impe a publicao de edital para divulgao do interesse da Administrao em firmar determinado contrato. O seu instrumento convocatrio a carta-convite, sendo nela indicadas as regras que regularo a licitao. Se a Administrao preferir, poder, em lugar de convite, realizar a tomada de preos ou a concorrncia, j que o critrio definidor dessas modalidades o valor do futuro contrato. E nos termos do 6 do artigo 22 da Lei Federal n 8.666/93, quando da realizao do convite e existindo na praa mais de trs possveis interessados, a cada novo convite feito para objeto idntico ou assemelhado obrigatrio o encaminhamento de carta-convite a, no mnimo, mais um (1) interessado, enquanto existirem cadastrados no convidados nas ltimas licitaes. d) Concurso Configura-se como a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na Imprensa Oficial com antecedncia mnima de 45 dias. Importa destacar que a modalidade licitatria concurso no deve ser confundida com o concurso pblico para provimento de cargos e empregos pblicos. So institutos distintos. Em se tratando de licitao, o concurso no se destina ao provimento de cargos ou empregos pblicos, mas, sim, seleo de trabalhos tcnicos, artsticos ou cientficos entregues por seus autores Administrao Pblica para que se submetam avaliao de uma comisso examinadora constituda para esse especfico fim. e) Leilo Modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no artigo 19 da Lei Federal n 8.666/93, sagrandose vencedor aquele que oferecer o maior lance, desde que igual ou superior ao valor de avaliao. Em razo da sua utilizao para a alienao de bens da Administrao, no se mostra compatvel com o leilo a manuteno do contedo

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das propostas em sigilo. O interesse da Administrao ser alcanado pela obteno do maior valor pela entrega do bem, cuja permanncia no seu patrimnio no atende mais ao interesse pblico. Para que se obtenha o maior lance, necessrio que os interessados conheam o valor ofertado pelos seus concorrentes, fazendo sucessivas ofertas at que a maior prevalea. Utiliza-se o leilo para a alienao de bens mveis de valor no superior ao previsto para a tomada de preos e para a alienao dos imveis cuja aquisio seja derivada de procedimentos judiciais ou de dao em pagamento. Em qualquer desses casos, se a Administrao entender como mais adequado ao interesse pblico, poder empregar a concorrncia. f) Prego O prego uma modalidade de licitao instituda pela Lei Federal n 10.520/02 e regulamentada, no Estado do RS, pela Lei Estadual n 13.191/09 e pelos Decretos Estaduais n 42.020/02 e n 42.434/03. destinada aquisio de bens e servios comuns, definidos pelo pargrafo nico do artigo 1 da Lei Federal e pelo 1 do artigo 2 da Lei Estadual como aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente enunciados no edital, por meio de especificaes usuais de mercado. No Rio Grande do Sul, a Central de Compras do Estado CECOM, por intermdio de Instruo Normativa, vinha disciplinando a matria no que diz respeito aos modelos de edital de prego presencial e eletrnico para a contratao de servios contnuos comuns. A contar de 13 de agosto de 2009, contudo, passaram a ser observadas as regras e critrios estabelecidos na Lei Estadual n 13.191/09, que dispe sobre o prego eletrnico no mbito do Estado. Uma importante inovao trazida pela legislao que instituiu o prego a que convencionou que a habilitao do vencedor acontea aps o julgamento das propostas de preo. Outras peculiaridades do prego so a inexistncia de um limite de valor para as contrataes, a possibilidade de negociao direta entre a Administrao Pblica e o licitante, nos termos da lei, a submisso a um procedimento mais clere e eficiente e a conduo dos trabalhos por um nico servidor, chamado de pregoeiro, auxiliado por uma equipe de apoio. A partir de 13 de agosto de 2009, o prego, exceto nas locaes imobilirias e nas alienaes em geral, passou a ser realizado na modalidade eletrnica (com o uso da internet), nos termos do artigo 2 da Lei

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Estadual n 13.191/09. E, conforme o disposto no 3 do artigo 2 desta Lei, na hiptese de o prego eletrnico se revelar invivel situao que dever ser comprovada e justificada pelo gestor caber a sua substituio pelo prego presencial, o qual ter preferncia em relao s demais modalidades de licitao. Enfatize-se, por oportuno, que o uso da modalidade de prego conduz desburocratizao nos processos de contratao, agregando maior agilidade, celeridade, eficincia e economia nas contrataes. H, ainda, no prego, maior publicidade e transparncia no procedimento, possibilitando um controle social mais efetivo da atividade administrativa. Diversamente das outras modalidades de licitao, no prego presencial, acolhido, com parcimnia, o princpio da oralidade e da simplicidade, visto que admite a manifestao de vontade dos licitantes mediante a verbalizao das propostas. J, no prego eletrnico, acolhese o princpio da celeridade e da racionalidade, uma vez que a licitao processada de forma gil e racional. Tambm fica ampliada a disputa entre os fornecedores e prestadores de servio, pois podem apresentar suas propostas cientes dos valores ofertados por seus concorrentes, limitada a disputa queles que apresentarem propostas at 10% superiores melhor proposta ou, no havendo trs ofertas enquadradas nesse limite, aos autores das trs melhores ofertas.

12.8. Procedimento Licitatrio O procedimento licitatrio compreende duas fases distintas: a interna e a externa. Tendo em conta os propsitos deste Manual, sero enfatizados os aspectos mais relevantes da fase interna, j que esta interessa mais diretamente ao gestor pblico, pelo fato de a fase externa ficar a cargo dos rgos encarregados de realizar o procedimento, no havendo prejuzo, no entanto, da anlise de aspectos relevantes desta ltima.

12.8.1. Fase Interna A fase interna aquela que antecede a divulgao do instrumento convocatrio aos potenciais interessados. Nessa fase, sero expostas as

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razes que vo demonstrar o atendimento dos pressupostos da licitao, tais como a necessidade e a convenincia da contratao, a presena dos pressupostos legais para a contratao, a determinao para que sejam praticados atos preparatrios e feitos levantamentos acerca da exata necessidade administrativa, a definio do objeto da contratao e os requisitos mnimos que devem ser atendidos pelos licitantes. A fase interna encontra-se regulada pelo artigo 38, da Lei Federal n 8.666/93. O incio da fase interna ocorre com a abertura de um processo administrativo contendo autorizao para compra ou contratao de obra ou servio. Em seguida, deve ser elaborado um documento (por exemplo, um Termo de Referncia ou de Especificaes Tcnicas) com os elementos necessrios e suficientes para caracterizar o objeto. Com a correta definio do objeto, dever ser fixado o preo mximo aceitvel, justificando-o por meio de pesquisa de preos, confeco e juntada de planilhas com a demonstrao dos custos unitrios e global, como tambm por oramentos obtidos junto a fornecedores e prestadores de servios. Quando se tratar de obras e servios, faz-se imprescindvel a existncia de um projeto bsico/executivo aprovado pela autoridade competente e de oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os custos unitrios. Alm disso, deve haver previso de recursos oramentrios suficientes para assegurar o pagamento das obrigaes a serem assumidas em razo da contratao. Concludas essas etapas, o processo dever ser enviado ao rgo ou setor competente e encarregado de promover a licitao, para que sejam ultimados os procedimentos da fase externa. No mbito do Poder Executivo, a Central de Compras do Estado CECOM corresponde a esse rgo, que tem a incumbncia de, em regra geral e por fora de disposio em decreto estadual, realizar as licitaes que envolvem os rgos pblicos e as autarquias e fundaes pblicas. Na modalidade convite, no h publicao dos avisos na Imprensa Oficial, nem em jornal de grande circulao. Nessa modalidade, devem ser encaminhadas cartas-convite para pelo menos trs licitantes do ramo pertinente, priorizando-se, na escolha dos convidados, os fornecedores cadastrados e os que atuem na regio onde sero prestados os servios ou fornecidos os materiais. Em seguida, os comprovantes de entrega dos convites sero anexados ao processo licitatrio, dando-se, ento, publicidade ao convite

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mediante afixao do instrumento convocatrio em local apropriado, de livre acesso ao pblico em geral.

12.8.2. Fase Externa A fase externa inicia-se com a publicao do edital, tendo seguimento com a habilitao dos licitantes, o recebimento e classificao das propostas, a homologao do resultado e, por fim, a adjudicao do objeto ao licitante vencedor. O edital uma espcie de instrumento convocatrio por intermdio do qual os interessados so informados acerca dos termos e das condies de participao no certame licitatrio. A principal funo do edital consiste em dar publicidade licitao, o que se concretiza com sua publicao no Dirio Oficial e em jornal de grande circulao no Estado. Outras finalidades, entretanto, tambm so afetas ao edital, tais como a identificao do objeto licitado, o estabelecimento de critrios para anlise e avaliao dos licitantes e suas propostas e a previso de clusulas do futuro contrato. Os prazos mnimos entre a publicao do edital e a data da realizao do evento variam para cada uma das modalidades de licitao. Ocorrendo retificao substancial do edital, os prazos devem ser restitudos aos licitantes, no sendo necessria a devoluo do prazo, porm, se a alterao no afetar a essncia do procedimento. Como exemplo de alterao de pequena expresso, que dispensa a devoluo do prazo aos licitantes, pode-se citar a alterao do local para a entrega dos envelopes contendo as propostas. Nessa fase, tem-se a chamada habilitao dos licitantes, que se consubstancia no momento em que os concorrentes demonstram Administrao Pblica que atendem aos requisitos e s condies legais exigidas no instrumento convocatrio. Os artigos 27 a 31 da Lei Federal n 8.666/93 definem toda a documentao que dever ser apresentada pelos licitantes, de forma a comprovar sua habilitao jurdica, qualificao tcnica, qualificao econmico-financeira e regularidade fiscal, bem como o atendimento ao disposto no artigo 7, XXXIII, da Constituio Federal de 1988, ou seja, a declarao do licitante de que respeita o direito do trabalhador quanto proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito anos e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos.

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Convm enfatizar que, dependendo da modalidade licitatria, a prpria Lei de Licitaes, no 1 do artigo 32, admite a dispensa, parcial ou total, da apresentao de documentos de habilitao. Assim, nos casos de convite, concurso, fornecimento de bens para pronta entrega e leilo, poder haver tal dispensa. Para a venda de bens imveis, a habilitao limitar-se- ao recolhimento de 5% do valor de avaliao dos bens e apresentao de Certido Negativa de Dbitos com a Seguridade Social. Aps a fase de habilitao, dever a Administrao Pblica realizar o julgamento das propostas. Nesse momento, sero cotejadas as ofertas apresentadas por cada licitante e classificadas de acordo com os critrios previamente definidos no instrumento convocatrio, com vistas identificao da melhor proposta e, por consequncia, do vencedor do certame, a quem poder ser adjudicado o objeto da licitao. O procedimento de homologao da licitao o ato da autoridade competente que confirma a classificao das propostas e adjudica o objeto da licitao ao licitante vencedor. Tal autoridade normalmente coincidindo com a autoridade que havia determinado a abertura da licitao, podendo, no entanto, ser outra indicada no instrumento convocatrio dever ser de grau hierrquico mais elevado do que os servidores que compuseram a comisso de julgamento. J, a denominada adjudicao o ato que oferece o objeto licitado ao licitante vencedor, e somente a ele, visto este ter ofertado a proposta mais bem classificada. oportuno, aqui, esclarecer que adjudicar no o mesmo que contratar. E importante ressaltar que a Administrao Pblica no tem as propostas sua disposio por prazo indeterminado. O 3 do artigo 64 da Lei Federal n 8.666/93 fixou o prazo de validade das propostas, contado da sua apresentao, em sessenta dias. Expirado esse prazo, ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos, admitindo-se, porm, a prorrogao da validade das propostas mediante manifestao dos licitantes, prtica que, apesar de no prevista em lei, vem sendo normalmente realizada.

12.8.3. Fases do Prego No prego, relativamente ao procedimento e s suas fases interna e externa, existem distines em comparao com as demais modali-

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dades de licitao. A fase interna inicia-se com o pedido de abertura da licitao, autuado em processo administrativo. Em seguida, passa-se definio do objeto e elaborao de um oramento estimativo de acordo com a disponibilidade oramentria. Aps esse procedimento, necessrio obter a autorizao para a contratao, a qual ser concedida a partir da justificativa apresentada. Autorizada a contratao, elabora-se a minuta do edital, que ser submetida aprovao da assessoria jurdica do rgo ou da entidade, encerrando-se, assim, a fase interna. Por outro lado, a fase externa comea com a publicao dos avisos, dando-se a necessria publicidade ao ato. Na data aprazada, realizada a sesso concentrada, em que devero ser feitos o credenciamento dos interessados e a anlise das propostas comerciais, iniciando-se a a disputa para a obteno do menor preo. Identificado o vencedor e chegando-se ao valor da contratao, passa-se anlise da habilitao apenas deste licitante, a qual, uma vez superada com xito, possibilita a abertura de prazo para a interposio de recursos pelos demais licitantes. No havendo recursos ou sendo os interpostos julgados improcedentes, adjudica-se o objeto ao vencedor, homologando-se o resultado final.

12.9. Sistema de Registro de Preos O Sistema de Registro de Preos SRP visa a selecionar a proposta de preos unitrios a ser utilizada pela Administrao em contratos futuros para aquisio de bens ou contratao de servios de uso ou consumo frequente. A proposta vencedora fica disposio da Administrao que, quando tiver necessidade de aquisio, valer-se- dos preos registrados, tantas vezes quanto entender cabvel, dentro dos limites estabelecidos no edital. O registro de preos precedido de licitao nas modalidades de concorrncia ou prego, podendo o termo de registro de preos dela decorrente ter um prazo de validade mximo de um ano. A contratao ser sempre facultativa, havendo o direito do licitante vencedor preferncia apenas quando o seu preo for igual ou inferior ao efetivamente praticado no mercado. Em suma, a aquisio/contratao somente ser procedida quando a Administrao necessitar do bem ou do servio includo no Sistema de Registro de Preos, limitadas as quantidades globais previstas no edital e ofertadas pelos licitantes selecionados.

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Vrios preos para o mesmo objeto podem ser registrados no sistema, em funo da capacidade de fornecimento, no entanto, o registro de preos deve ser precedido de ampla pesquisa de mercado, e os itens objeto desse registro, publicados mensalmente Embasada nos conceitos e princpios derivados do Sistema de Registro de Preos, que se encontra disciplinado no artigo 15 da Lei Federal n 8.666/93, introduziu-se, no direito brasileiro, a chamada figura da adeso ata de registro de preos. Nesse contexto, houve a edio, no mbito da Unio, do Decreto Federal n 3.931/01. Essa sistemtica de adeso, em linhas gerais, autoriza que os entes pblicos, atendidos determinados requisitos essenciais, possam aderir a uma ata de registro de preos que tenha sido celebrada com uma empresa vencedora de um certame licitatrio realizado por outro rgo ou entidade pblica. Essa matria, na esfera do Poder Executivo do Estado do RS, foi regulamentada pelo Decreto Estadual n 45.375/07, que estabeleceu determinadas condies para que seja autorizada tal adeso, sendo elas as seguintes: prvia consulta ao rgo gerenciador e ao fornecedor beneficirio da ata; demonstrao da vantajosidade dos preos atestada por ato do Secretrio da Administrao e dos Recursos Humanos; previso da adeso no respectivo instrumento convocatrio; existncia de ata de registro de preos vigente, e existncia de ato normativo no mbito do rgo licitante, autorizando a referida adeso. Alm disso, a autorizao da adeso se restringe s seguintes contrataes: bens de informtica; veculos; bens importados decorrentes de concorrncia internacional realizada no mbito da Unio; medicamentos, assemelhados, produtos hospitalares e similares, exceto importados; servios de telefonia fixa cumulada e telefonia mvel, e mobilirio escolar. Independentemente, porm, das disposies do aludido decreto estadual, entende-se que deve ser respeitado outro requisito, quando da deciso de se proceder adeso, que a observncia das quantidades mximas do produto ou do servio constantes do registro de preos, com a sua devida comprovao nos autos do correspondente processo administrativo, que poder ser feita, por exemplo, mediante uma declarao do rgo que promoveu a licitao. O fundamento para a observncia de tal requisito est amparado no bojo da Informao CAGE/DEO n 05/09 e relaciona-se cha-

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mada economia de escala, pois a ausncia de limitao adeso ata pode transformar um licitante que tenha vencido um fornecimento de, por exemplo, 1.000 unidades em fornecedor de 5.000, 20.000 ou mais unidades, ou seja, uma elevao exagerada do quantitativo, sem que isso represente reduo do custo unitrio do produto, resultando em um lucro extraordinrio ao fornecedor e no beneficiando o Poder Pblico com a economia de escala. O argumento de que a adeso que geraria o benefcio da economia de escala, no qual um rgo carona, que necessitasse de pequena quantidade, por exemplo, 100 unidades, em uma ata de 1.000, seria beneficiado, no pode prosperar pelo fato de que ao fornecedor facultado aceitar ou no o pedido, j que ele quem o analisa economicamente e decide fornecer ou no o produto.

12.10. Recursos Administrativos Os recursos, em matria de licitao, so os instrumentos destinados manifestao de inconformidade com as decises administrativas tomadas no curso do procedimento licitatrio. O reexame pode ser obtido, na esfera administrativa, por meio de recurso hierrquico, pedido de reconsiderao ou representao. O recurso hierrquico dever ser interposto no prazo de cinco dias teis, a contar da intimao do ato ou da lavratura da ata, e destina-se a atacar decises que versem sobre a habilitao ou inabilitao do licitante, o julgamento das propostas, a anulao ou a revogao da licitao e o indeferimento do pedido de inscrio em registro cadastral, sua alterao ou cancelamento. Apresenta como pressuposto lgico a existncia de autoridade superior, na estrutura hierrquica, quela que proferiu a deciso no procedimento licitatrio. O pedido de reconsiderao uma solicitao feita prpria autoridade que proferiu a deciso, para que proceda a uma nova anlise acerca da matria j julgada, sendo do interesse do peticionante a modificao da deciso anterior. Sua utilizao exclusiva para reexame das decises tomadas por autoridades do chamado Primeiro Escalo, as quais versem sobre declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao, devendo ser requerido tal pedido no prazo de dez dias da intimao da deciso, no gozando de efeito suspensivo.

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A representao, tambm decorrente do direito constitucional de petio, consiste em uma denncia formal e expressa, assinada pelo interessado, contra arbitrariedade, ilegalidade ou irregularidade, que solicita ou no providncias da autoridade competente. No caso da Lei Federal n 8.666/93, cabvel no prazo de cinco dias teis da intimao, tendo natureza subsidiria, ou seja, somente quando no couber recurso hierrquico contra deciso relacionada com o objeto da licitao. So legitimados ativamente para recorrer, no caso do recurso hierrquico, os participantes da licitao e, no caso do registro cadastral, o inscrito no registro ou aquele que requerer esse registro. Em se tratando do prego, o licitante dever manifestar seu inconformismo de forma imediata, no final da sesso concentrada, sob pena de precluso do direito ao recurso e adjudicao do objeto licitado ao vencedor. Manifestada tempestivamente a inteno de recorrer, o licitante possui o prazo de trs dias para a apresentao das razes recursais, abrindo-se, aps esse prazo, novo prazo de trs dias aos demais licitantes para o oferecimento de contrarrazes, j que podem ter interesse no julgamento do inconformismo. Apenas os recursos contra a habilitao ou a inabilitao e contra o julgamento das propostas tm efeito suspensivo. Nesses casos, somente aps o seu julgamento poder ser dado prosseguimento ao certame. Os demais recursos podero ter efeito suspensivo, mas a indicao desse efeito faculdade da Administrao. De regra, tero efeito meramente devolutivo. A interposio dos recursos precisa ser comunicada aos demais licitantes, porque eles tm o direito de impugn-los no prazo de cinco dias teis. A regra justifica-se pelo fato de que h interesse de todos sobre o que ser decidido pela Administrao. Transcorrido o prazo recursal sem qualquer manifestao, a deciso administrativa se torna imutvel, ocorrendo o que se denomina de precluso administrativa.

12.11. Anulao e Revogao da Licitao Havendo motivo superveniente realizao do procedimento licitatrio que o torne inconveniente e inoportuno ao atendimento do interesse pblico, pode a Administrao Pblica revogar a licitao; no

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entanto, a partir do momento em que for efetivada a assinatura do contrato, no h mais possibilidade de revogao. Apesar de no haver dispositivo de lei que indique que a revogao da licitao resulta no dever da Administrao de indenizar os licitantes que comprovarem ter sofrido prejuzos, deve o administrador ponderar essa situao com cautela, uma vez que h entendimento doutrinrio e jurisprudencial acenando nesse sentido. Quanto aos efeitos da revogao da licitao, o ato administrativo que a oficializa produz efeitos a partir da sua publicao, no havendo retroatividade. Com isso, uma vez revogada a licitao, no se mostra mais possvel Administrao Pblica aproveitar aquele procedimento para proceder contratao. Diferentemente da revogao, que se funda em razes de convenincia e oportunidade, a anulao da licitao baseia-se em vcio de ilegalidade na conduo do procedimento. A ilegalidade pode ser reconhecida de ofcio pela Administrao, podendo, ainda, decorrer da provocao de terceiros. Em qualquer caso, dever da Administrao fundamentar circunstanciadamente o despacho que determinar a anulao, consoante se depreende do artigo 38, IX, da Lei Federal n 8.666/93. Ao contrrio da revogao, a anulao do procedimento licitatrio no gera Administrao o dever de indenizar; porm, caso j tenha sido firmado o contrato e o particular tenha cumprido a sua obrigao, parcial ou totalmente, deve a Administrao indeniz-lo por aquilo que j tiver executado, ou por eventuais prejuzos que tenha sofrido, desde que comprovados, uma vez que a nulidade do procedimento licitatrio conduz nulidade do contrato. A anulao da licitao produz efeitos retroativos data do ato viciado e deve ser veiculada mediante parecer escrito e fundamentado, emanado da autoridade competente para aprovao da licitao. Independentemente de se tratar de anulao ou de revogao da licitao, devem ser assegurados aos interessados o contraditrio e a ampla defesa, motivando-se adequadamente o ato administrativo aps a manifestao dos interessados. Tambm devem ambos os atos ser publicados no Dirio Oficial do Estado, dando-se, com isso, ampla publicidade ao administrativa, o que enseja um maior controle social e transparncia da gesto pblica.

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12.12. Crimes Licitatrios Lamentavelmente, a conduo do processo licitatrio oportuniza a prtica de diversas condutas ilegais por parte de agentes pblicos e particulares, notadamente quando se desvirtuam da busca do interesse pblico para a satisfao de interesses particulares escusos. Ao longo do tempo, a m gesto dos contratos administrativos gerou considerveis prejuzos ao errio, produzindo na sociedade um forte sentimento de indignao. Diante dessa realidade, a Lei Federal n 8.666/93, atenta aos princpios norteadores da atividade administrativa, sobretudo o da moralidade, atribuiu a natureza de ilcito penal a determinadas condutas lesivas ao regular o andamento do procedimento licitatrio. importante salientar que, pela mesma conduta, podem ser impostas aos agentes pblicos e particulares sanes de natureza administrativa, civil e penal, no havendo nisso dupla ou tripla punio, uma vez que essas trs esferas so independentes entre si. Os crimes licitatrios esto previstos nos artigos 89 a 99 da Lei Federal n 8.666/93, merecendo destaque os crimes de dispensa ou de inexigibilidade de licitao fora das hipteses legais (artigo 89) e os de obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer interessado nos registros cadastrais (artigo 98). Em vista tambm mas no exclusivamente da ao de particulares nos procedimentos licitatrios, deve o agente pblico observar os crimes de impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato licitatrio (artigo 93), de fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio ou venda de bens ou mercadorias (artigo 96) e de frustrar ou fraudar, mediante conluio, o carter competitivo do procedimento licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao (artigo 90). Sublinhe-se que todos os tipos penais contidos na Lei de Licitaes somente sero punveis a ttulo de dolo. Em consequncia, no haver conduta punvel se o fato decorrer de culpa (negligncia, imprudncia e/ ou impercia) do agente; porm, ainda que a ausncia de dolo indique a inexistncia de repercusso penal, a conduta ser objeto de anlise quanto improbidade administrativa do agente pblico, prevista no artigo 37, 4, da CF/88 e regulamentada pela Lei Federal n 8.429/92.

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Nos termos do artigo 102 da Lei Federal n 8.666/93, os magistrados, os membros dos Tribunais ou dos Conselhos de Contas e os titulares dos rgos integrantes do sistema de controle interno de qualquer dos Poderes, quando tiverem conhecimento ou verificarem a existncia de crime definido na Lei das Licitaes, devero subsidiar o oferecimento da denncia pelo Ministrio Pblico que tiver atribuio para atuar no caso, remetendo cpia de processos administrativos e de outros documentos reputados relevantes, sob pena de, no o fazendo, incidirem em responsabilidade administrativa. A ao penal para os crimes definidos na Lei Federal n 8.666/93 , em regra, pblica, admitindo-se a ao penal privada subsidiria da pblica, se o Ministrio Pblico no oferecer denncia no prazo legal.

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Captulo 13

Contratos Administrativos

Sumrio: 13.1 Definio - 13.2 Legislao - 13.3 Modalidades de Contratos Administrativos - 13.4 Regime Jurdico e Clusulas dos Contratos Administrativos - 13.5 Garantia Contratual - 13.6 Formalizao dos Contratos - 13.7 Execuo do Contrato - 13.8 Durao e Prorrogao dos Contratos - 13.9 Alterao dos Contratos - 13.10 Formas de Manuteno do Valor e da Equao Econmico-Financeira do Contrato 13.11 Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato - 13.12 Sanes Administrativas - 13.13 Pontos de Controle.

13.1. Definio Os contratos administrativos compreendem os ajustes que a Administrao Pblica celebra com pessoas fsicas ou jurdicas, para a consecuo de fins pblicos, regulando-se por suas clusulas e pelo regime jurdico de direito pblico e, em carter supletivo, pelos princpios da teoria geral dos contratos, disposies de direito privado, desde que compatveis com o regime jurdico-administrativo. Para os fins da Lei Federal n 8.666/93, que dispe sobre as normas gerais acerca de licitaes e contratos administrativos, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e entes particulares em que haja um acordo de vontades para

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a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada. Os contratos administrativos devem obedincia aos princpios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia e, tambm, aos princpios gerais da supremacia do interesse pblico sobre o privado, da indisponibilidade do interesse pblico, da motivao, da razoabilidade, da proporcionalidade, da isonomia e da finalidade, ao devido processo legal e ampla defesa, ao controle judicial dos atos administrativos, responsabilidade do Estado por atos administrativos e segurana jurdica.

13.2. Legislao Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004 Lei Estadual n 10.086, de 24 de janeiro de 1994 Lei Estadual n 10.697, de 12 de janeiro de 1996 Lei Estadual n 11.389, de 25 de novembro de 1999 Decreto Estadual n 35.994, de 24 de maio de 1995.

13.3. Modalidades de Contratos Administrativos Existem diversas modalidades de contratos administrativos, segundo os ditames da legislao reguladora da matria e a definio da doutrina especializada. Destacam-se, em especial, os seguintes: a) Contrato de obra O contrato de obra pblica tem por objeto a construo, a reforma, a fabricao, a recuperao ou a ampliao de imvel pblico. celebrado, em regra, mediante a realizao de procedimento licitatrio e a sua execuo ocorre sob o regime de empreitada ou tarefa. A empreitada pode ser ajustada por preo certo unitrio (por unidades determinadas), integral (pagamento na entrega da obra) e global (pelo total da obra, estabelecido previamente). J, no regime de tarefa,

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tem-se o ajuste de mo de obra por preo certo, sendo o pagamento efetuado medida que a obra realizada. b) Contrato de servio o contrato cujo objeto se refere a uma atividade prestada ao Poder Pblico, para atendimento de suas necessidades ou de seus administrados. Segundo o artigo 6, II, da Lei Federal n 8.666/93, servio toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais como conserto, demolio, instalao, montagem, reparao, manuteno, locao de bens, publicidade, seguro, trabalhos tcnico-profissionais, dentre outros. Os servios podem ser classificados como: comum para cuja execuo no se exige habilitao especial; tcnico-profissional que exige de seu executor habilitao especfica, e tcnico-profissional especializado o que demanda, alm da habilitao do profissional ou da empresa, a sua notria especializao, estando estes descritos no artigo 13 da Lei Federal n 8.666/93. c) Contrato de fornecimento ou compra O objeto desse contrato a aquisio de coisas mveis necessrias realizao das obras e manuteno dos servios da Administrao Pblica. considerado pela Lei Federal n 8.666/93, em seu artigo 6, III, como contrato de compra toda aquisio remunerada de bens para fornecimento de uma s vez ou parceladamente. O contrato de fornecimento pode ser: integral, em que o ajuste concludo com a entrega do que foi pactuado; parcelado, quando a avena exaurida com a entrega final do bem, e contnuo, no qual a entrega do bem se d de forma sucessiva. d) Contrato de concesso Consiste em um contrato que tem por objeto a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas, executados na forma da Lei Federal n 8.987/95, denominado de contrato de concesso comum, o qual no implica contraprestao pecuniria do concedente ao concessionrio. Em nosso ordenamento jurdico, esto previstas, sob forma contratual, a concesso de obra pblica, a concesso de servio pblico e a concesso de uso de bem pblico. O contrato de concesso caracteriza-se por representar um acordo de vontades, ter um prazo determinado e ser constitudo de forma no precria. Dentro do instituto da concesso, tm-se, ainda, os contratos firmados no mbito das parcerias pblico-privadas, institudas pela Lei Federal n 11.079/04, na modalidade patrocinada, em que o concedente

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paga ao concessionrio um adicional de tarifa, e na modalidade administrativa, em que o concedente usurio mediato ou imediato dos servios prestados pelo concessionrio, que, por sua vez, efetua investimentos relevantes em infraestrutura. Na administrativa, alm disso, o pagamento das despesas relativas amortizao dos investimentos e ao custeio efetuado mensalmente pelo concedente a longo prazo. e) Contrato de permisso Tem por objeto a execuo de servio pblico, mediante procedimento licitatrio, em nome do permissionrio e por sua conta e risco. Legalmente, definido como contrato de adeso, precrio e revogvel unilateralmente pelo poder concedente. Na prtica, constitui outorga do Poder Pblico a algum para que execute um servio pblico, tendo como contraprestao a tarifa paga pelo usurio. f) Contrato de gesto O seu objeto relaciona-se fixao ou ao estabelecimento de metas de desempenho por meio de ajustes celebrados pelo Poder Pblico com rgos e entidades da Administrao e entidades privadas qualificadas como organizaes sociais, que desempenhem atividades no exclusivas do Estado. No caso dos rgos e das entidades da Administrao Pblica, so estabelecidas metas em troca de uma maior autonomia gerencial, operacional e financeira. J, para as organizaes sociais, que se vinculam Administrao ao abrigo da Lei Federal n 9.637/98, alterada pela Lei n 12.269/10, so fixadas metas cuja contrapartida a concesso de benefcios por parte do Estado, ficando as entidades sujeitas a um rgido controle de resultados.

13.4. Regime Jurdico e Clusulas dos Contratos Administrativos Os contratos administrativos possuem caractersticas que os diferenciam dos contratos de direito privado. Nesse diapaso, tem-se o estabelecimento de clusulas contratuais ditas como exorbitantes, as quais compreendem as prerrogativas da Administrao voltadas ao atendimento do interesse pblico. Ademais, h a possibilidade de alterao unilateral de clusulas contratuais, a no invocao da exceo do contrato no cumprido, a fiscalizao da execuo do contrato, a imposio de sanes e penalidades e a hiptese de ocupao provisria de bens e servios.

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A alterao unilateral representa o permissivo legal concedido Administrao para que se modifique unilateralmente o contrato, observados o equilbrio econmico-financeiro e os limites de acrscimos e de supresses. No que concerne no invocao da exceo do contrato no cumprido, o contratado no pode alegar o descumprimento das obrigaes pela Administrao para eximir-se de cumprir os seus encargos, exceo dos casos de suspenso da execuo por mais de 120 dias, por ordem da Administrao, de atraso de pagamento superior a 90 dias e da no liberao, tambm pela Administrao, da rea, do local ou do objeto necessrio execuo do contrato, em que o princpio torna-se, ento, relativizado. J, a caracterstica atinente fiscalizao implica o poder-dever da Administrao de acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato, ressaltando-se que a fiscalizao no exclui a responsabilidade do contratado por danos causados quela ou a terceiros, em funo de dolo ou culpa na execuo do contrato. A imposio de sanes legais ao contratado, por sua vez, constitui prerrogativa da Administrao, estando presente o instituto da proporcionalidade. E, quanto ocupao provisria de bens e servios vinculados ao objeto do contrato, esta ser efetuada em caso de prestao de servios essenciais, apurao de faltas contratuais e resciso do contrato. No que se refere s clusulas contratuais, enquanto no setor privado prevalece o que foi pactuado entre as partes, podendo ser acordado tudo o que a lei no probe, no setor pblico h que se observar o que a lei determina. Nesse desiderato, as clusulas consideradas necessrias e essenciais nos contratos administrativos so as seguintes: objeto e seus elementos caractersticos; regime de execuo ou forma de fornecimento; preo e condies de pagamento, critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos e critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento; prazos de incio das etapas de execuo, de concluso, de entrega, de observao e de recebimento definitivo, conforme o caso; crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria econmica;

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garantias oferecidas para assegurar a sua plena execuo, quando exigidas; direitos e responsabilidades das partes, penalidades cabveis e valores das multas; casos de resciso; reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de resciso administrativa por inexecuo total ou parcial do contrato; condies de importao, data e taxa de cmbio para converso, quando for o caso; vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e proposta do licitante vencedor; legislao aplicvel execuo do contrato e, especialmente, aos casos omissos; obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao, e declarao do foro competente para dirimir qualquer questo contratual.

13.5. Garantia Contratual A garantia contratual o instrumento de que se vale a Administrao para acautelar-se contra possveis prejuzos ao patrimnio ou prestao de um servio pblico. Se, de um lado, porm, significa uma proteo ao errio e ao interesse pblico, de outro, implica encargos financeiros para o contratado, devendo, por isso, constar, necessariamente, do ato convocatrio, com a finalidade de dar conhecimento ao licitante da totalidade dos custos a serem incorridos. Recai sobre o gestor, no uso de seu poder discricionrio, a deciso de impor ou no a exigncia da garantia nas contrataes de obras, servios e compras. Decidindo-se por tal exigncia, essa dever estar prevista no edital, sendo assegurada ao contratado a escolha da modalidade de garantia, a qual poder ser feita sob a forma de cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, seguro-garantia e fiana bancria. Quando exigidas, as garantias no podero exceder a 5% do valor do contrato, exceo daqueles cujo objeto envolva alta complexidade

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tcnica ou riscos financeiros relevantes, casos em que, mediante emisso de parecer tcnico aprovado por autoridade competente, podero ser aumentadas para at 10% do valor contratado,. Aps a execuo do contrato, a garantia ser liberada ou restituda e, quando dada em dinheiro, devidamente atualizada.

13.6. Formalizao dos Contratos O contrato pode ser formalizado por diversos meios, tais como instrumento de contrato, carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra e ordem de execuo de servio. O instrumento de contrato deve ser utilizado, obrigatoriamente, nos casos de concorrncia e de tomada de preos, assim como nas dispensas e inexigibilidades de licitao situadas nos limites dessas duas modalidades. Nas demais situaes, a Administrao poder, facultativamente, usar outros instrumentos, desde que contemplem todas as condies pactuadas. Todos os contratos administrativos e seus aditamentos devem ser lavrados na repartio interessada, que dever arquiv-los em ordem cronolgica e promover o registro de seu extrato e a juntada de cpia do instrumento ao processo administrativo da licitao. A publicao do resumo do instrumento, condio para eficcia do ato, dar-se- no prazo de 20 dias, computados a partir da remessa Imprensa Oficial, o que deve ocorrer at o quinto dia til do ms seguinte assinatura ou emisso do instrumento. Gize-se que, exceo dos contratos relativos a pequenas compras de pronto pagamento feitas em regime de adiantamento, todos os demais devem ser escritos, sendo nula e de nenhum efeito a realizao de contrato verbal, devendo, neles,ser mencionados os nomes das partes e de seus representantes legais, a finalidade, o ato que autorizou sua lavratura, o nmero do processo da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade, e a sujeio dos contratantes s normas da Lei Federal n 8.666/93 e s clusulas contratuais. Ocorrendo recusa do licitante vencedor do certame a assinar o contrato ou retirar o instrumento equivalente dentro do prazo e das condies estabelecidas, a par da aplicao das sanes legalmente previstas, a Administrao poder convocar os licitantes remanescentes os

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quais devero sujeitar-se s condies propostas pelo primeiro colocado ou revogar a licitao.

13.7. Execuo do Contrato O contrato deve ser cumprido nos termos do que foi convencionado originariamente pelas partes. Em homenagem ao princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, as clusulas contratuais devem ser rigidamente obedecidas, respondendo cada uma das partes por sua inexecuo parcial ou total. Ressalte-se que o contrato pode ser modificado por novo acordo ou mesmo, unilateralmente, pela Administrao. Durante a execuo, h que se acompanhar e fiscalizar as obrigaes contratuais previstas, visando preservao do interesse pblico. Se constatado que a obra, o servio ou o fornecimento est sendo executado em desacordo com o contrato, a Administrao poder rejeit-lo, no todo ou em parte, promovendo as competentes medidas judiciais e administrativas. No contexto da execuo dos contratos administrativos, existem determinadas premissas e requisitos legais a serem observados, os quais esto destacados a seguir. a) Obrigatoriedade contratual A Administrao obriga-se a pagar o preo ajustado e entregar o local da obra ou do servio ao contratado na poca e nas condies que permitam a regular execuo do contrato. O particular tem a obrigao de prestar o objeto do contrato e, ainda, observar as normas tcnicas adequadas, empregar o material apropriado, executar pessoalmente o objeto do contrato, exceo do instituto da subcontratao, atender aos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais vinculados ao objeto contratado, manter preposto no local da obra ou do servio em condies de receber as orientaes cabveis por parte da Administrao e sujeitar-se aos acrscimos e s supresses legais. b) Acompanhamento O acompanhamento da execuo do contrato constitui prerrogativa da Administrao, que dever designar representante para registrar todas as ocorrncias e tomar as providncias necessrias correo das falhas porventura existentes, o qual ter de

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encaminhar, ainda, autoridade superior, tempestivamente, os casos que no sejam de sua alada, para a tomada das medidas cabveis. Dentre as aes de acompanhamento, esto compreendidas a fiscalizao, a orientao, a interdio, a interveno e a aplicao de penalidades contratuais. A fiscalizao consiste no exame detido de todo o material empregado, das operaes realizadas em consonncia com o cronograma fsico-financeiro estabelecido, e do cumprimento das tcnicas aplicveis s obras, aos servios e s compras. Abrange, outrossim, a orientao que resulta da aplicao de normas administrativas condicionantes execuo do objeto contratado, bem como a possibilidade de interdio, a qual corresponde ao ato em que a Administrao paralisa a execuo do contrato por descumprimento de suas clusulas. Por sua vez, a interveno configura-se como a situao em que a direo da execuo do contrato tem de ser assumida pela Administrao, at que o fato que ocasionou isso seja normalizado ou o contrato rescindido. J, a aplicao de penalidades contratuais consubstancia as medidas administrativas de que se vale a Administrao, quando da verificao de inadimplemento por parte do contratado, assegurado o direito ampla defesa e ao contraditrio. c) Vcios no objeto do contrato e reparao de danos A obrigao do contratado cumprir fielmente o ajuste; para tanto, o objeto do contrato deve ser perfeitamente identificado e definido no instrumento convocatrio. Alm disso, ainda que o contrato seja omisso, devero ser observadas as regras tcnicas, cientficas ou artsticas pertinentes execuo do seu objeto. Existindo vcio, defeito ou incorreo no objeto do contrato, resultante de sua execuo ou dos materiais nele empregados, imputvel ao particular, tem este o dever de elimin-lo s prprias expensas. Se, no entanto, a especificao defeituosa do objeto ou do material nele utilizado tiver sido feita pela Administrao, nenhuma responsabilidade, em princpio, caber ao contratado. do contratado a responsabilidade pelos danos causados diretamente Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato. A doutrina e a jurisprudncia brasileiras, porm, tm sido majoritrias no entendimento de que a Administrao solidariamente responsvel por danos que venham a ser causados a

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terceiros pelo contratado, quando na condio de prestador de um servio pblico delegado, independentemente da existncia de dolo ou culpa deste. Aplica-se, no caso, a responsabilidade civil objetiva, prevista no 6 do artigo 37 da Constituio Federal. d) Encargos do contratado A Lei Federal n 8.666/93 estabelece que se constituem responsabilidade do contratado o pagamento dos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato. A inadimplncia do contratado em relao a esses encargos no transfere Administrao Pblica a responsabilidade direta por seu pagamento, o que somente poder ocorrer quando tiver como causa principal a falha ou falta de fiscalizao pelo rgo pblico contratante, nos termos do que decidiu o STF ao julgar a ADC n 16, em 24 de novembro de 2010. e) Subcontratao O contrato administrativo intuitu personae, mas a lei permite que, excepcionalmente, a contratada transfira a terceiros a execuo parcial do objeto dada a especializao de determinadas atividades. A esse instituto d-se o nome de subcontratao, a qual dever estar prevista no edital e no contrato. A contratada responde perante a contratante pela execuo total do objeto do contrato, podendo subcontratar partes da obra, do servio ou do fornecimento, segundo os limites fixados, no sendo estabelecida, entretanto, qualquer relao jurdica entre a contratante e a subcontratada, o que implica a responsabilidade da contratada pelos atos ou pelas omisses da terceirizada, respondendo, tambm, pelos vcios que porventura ocorrerem. Os doutrinadores, em sua maioria, entendem ser proibida, em qualquer circunstncia, a subcontratao da totalidade do objeto do contrato. Sendo omisso o ato convocatrio ou o contrato (licitao dispensvel ou inexistente) quanto autorizao da subcontratao, esta ser considerada irregular. Verificando-se a subcontratao no autorizada, ou efetivada alm dos limites estabelecidos no ato convocatrio ou no contrato, configurase isso motivo para resciso unilateral do contrato pela Administrao, sem embargo da imposio da penalidade administrativa que vier a ser decidida em face da inexecuo do contrato pelo contratado. f) Recebimento do objeto O contrato considerado concludo com a entrega e o recebimento do objeto, o qual pode ser de carter

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provisrio ou definitivo. No recebimento provisrio, a contratada faz a entrega do objeto contratado contratante, dando por adimplida sua obrigao, incumbindo Administrao a implementao, no perodo acordado, dos testes e das vistorias necessrias verificao da conformidade do objeto com o previsto no ato convocatrio. J, no definitivo, ocorre a quitao plena por parte da Administrao, que poder acionar posteriormente a contratada to somente por vcios que no sejam perceptveis quando da entrega do objeto. Em se tratando de obras e servios, o recebimento dar-se-, provisoriamente, pelo responsvel pela fiscalizao, em at 15 dias da comunicao escrita e, definitivamente, por servidor ou comisso designada para tanto, depois de realizada a vistoria, em prazo no superior a 90 dias, ambos formalizados mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes. Para os demais contratos, a lei no fixa prazo, mas estabelece que dever ser suficiente para a verificao da qualidade e da quantidade do material entregue pelo contratado. No caso de omisso da Administrao nessa atribuio, o contratado, pelo menos 15 dias antes de esgotados os prazos estabelecidos, dever intim-la a lavrar o termo circunstanciado ou proceder verificao dos bens. Se a Administrao no o fizer, presume-se a sua aceitao. O recebimento provisrio pode ser dispensado quando se tratar de gneros perecveis e alimentao preparada, de servios profissionais e de obras e servios que no excedam o valor previsto para a modalidade de licitao por tomada de preo, excetuando-se aparelhos, equipamentos e instalaes que tenham de ser submetidos verificao de funcionamento e produtividade.

13.8. Durao e Prorrogao dos Contratos A durao dos contratos compreende o perodo em que os ajustes firmados geram direitos e obrigaes entre as partes. Em regra, est vinculada vigncia dos respectivos crditos oramentrios, ao abrigo do princpio da anualidade do oramento pblico, ou seja, os contratos vigoram at 31 de dezembro do exerccio financeiro em que forem formalizados, independentemente de seu incio.

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Ressalte-se que a Lei Federal n 8.666/93 admite trs excees relacionadas durao dos contratos, relativamente aos projetos constantes do Plano Plurianual, prestao de servios de execuo continuada e locao de equipamentos de informtica. Determina a lei, ainda, que, na primeira hiptese, exista previso no instrumento convocatrio e que, na segunda e na terceira, se atenda aos limites temporais fixados. Cabe referir que a durao e a prorrogao de prazo de vigncia dos contratos so institutos diferenciados, assim como o a prorrogao de prazo das etapas de execuo, de concluso e de entrega do objeto. Contratualmente prevista, a prorrogao de prazo de vigncia dos contratos, constitui exceo vinculao aos crditos oramentrios. Na condio de ato bilateral, deve estar prevista no ato convocatrio e ser previamente justificada e autorizada por autoridade competente. As prorrogaes devem ser formalizadas mediante regular processo administrativo, atentando-se para o fato de que no podem ser aditivados contratos cujo prazo de vigncia j tenha expirado, seja por ausncia de previso legal, seja por encerramento natural. O prazo de vigncia constitui clusula obrigatria dos contratos administrativos, assim como vedado firmar contrato por prazo indeterminado.

13.9. Alterao dos Contratos Os contratos administrativos podem ser alterados de forma unilateral, com a motivao devida, ou por acordo das partes. A alterao unilateral decorre da prerrogativa da Administrao, sob a gide das clusulas exorbitantes, de poder modificar o contrato com o fim de adequ-lo ao interesse pblico, a par da preservao do interesse pecunirio do contratado, consoante disciplina o artigo 58 da Lei Federal n 8.666/93. J, a alterao bilateral ou por acordo das partes implica, em regra, modificaes resultantes de consenso, tendo-se cincia de que algumas so facultativas e outras obrigatrias. No caso especfico da chamada alterao unilateral, as hipteses previstas em lei so duas. A primeira, de ordem qualitativa, contempla a modificao do projeto ou da especificao para melhor adequao

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tcnica aos seus objetivos, e a segunda, de ordem quantitativa, prev que o valor contratual poder ser modificado, por acrscimo ou diminuio dos quantitativos, nos limites legais permitidos. Em se tratando da modificao do projeto ou da especificao, que deve ser cabalmente demonstrada, pode-se fazer a prorrogao do prazo de incio da execuo, de concluso e de entrega do objeto contratado, tendo em vista a real necessidade de se coadunar o projeto a uma nova realidade ou a uma j existente, mas da qual no se tinha conhecimento, ou de se evitar prejuzos Administrao. Quando ocorrer a modificao do valor contratual, em razo do acrscimo ou da diminuio quantitativa do objeto, o contratado ficar obrigado a aceitar, nas mesmas condies, os acrscimos ou as supresses, devendo a variao de preo guardar uma relao proporcional com o aumento/diminuio do objeto. Em ocorrendo o aumento de encargos para o contratado, a Administrao dever restabelecer o equilbrio econmico-financeiro por meio de aditamento. Por outro lado, a alterao bilateral ou por acordo das partes farse-: primeiramente, quando houver convenincia na substituio da garantia da execuo prevista no edital e no contrato, a qual ocorre, via de regra, por solicitao do contratado, por deduo do valor contratual ou por extino da garantia anteriormente prestada. em segundo lugar, quando a modificao for necessria execuo da obra ou do servio ou ao fornecimento, mediante comprovao tcnica de que aquilo que foi pactuado originalmente no pode ser aplicado. Constatada a inviabilidade de se dar prosseguimento ao contrato, as partes tero de proceder ao ajuste devido. em terceiro, quando for indispensvel alterar a forma do pagamento, em vista de eventos posteriores celebrao do contrato. No caso, deve ser mantido o valor inicial atualizado e est vedado pagamento antecipado sem que haja a correspondente execuo da obra ou do servio ou a contraprestao de fornecimento de bens. em quarto e ltimo, quando for imperioso restabelecer a relao inicial entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao, a fim de se preservar a justa remunerao da obra, do servio ou do fornecimento. A norma visa manuteno do equilbrio econmicofinanceiro inicial do contrato e aplicvel ao surgirem fatos imprevisveis,

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fatos previsveis mas de consequncias incalculveis, caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe. Para se viabilizarem essas alteraes dos contratos administrativos, existe o chamado Termo Aditivo, o qual detm a funo de registrar todos os eventos que alteram as bases contratuais, devendo ser observados, para tanto, os limites, os prazos e as regras previstos na legislao, bem como haver, para a eficcia do ato, sua publicao na Imprensa Oficial. firmado tal termo, dentre outras hipteses, quando ocorrerem: alteraes quantitativas que, em se tratando de compras, obras ou servios, podem atingir at 25% (acrscimos ou diminuies) do valor inicial atualizado do contrato e, no caso de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (acrscimos); alteraes qualitativas que impliquem aumento de encargos do contratado, e eventos que exijam a recomposio do equilbrio econmico-financeiro inicial, sob a forma de reviso e de repactuao. J o chamado apostilamento consiste no registro que a Administrao pode efetuar no verso do prprio termo de contrato ou na possibilidade de proceder emisso de nota de empenho, se inexistente o termo. A publicao do apostilamento desnecessria tendo em vista que reflete as variaes oriundas de reajuste regularmente previsto, de atualizao, de compensao ou atualizao financeira e de suplementao de dotao oramentria que no alteram a substncia do contrato.

13.10. Formas de Manuteno do Valor e da Equao Econmico-Financeira do Contrato Segundo a lei e a doutrina, existem diversas formas, passveis de utilizao pelos Gestores, que asseguram a manuteno do valor e da chamada equao econmico-financeira dos contratos administrativos. So elas: a) Reajuste O reajuste tem lugar quando ocorrem elevaes nos preos dos bens, servios ou salrios, decorrentes da instabilidade econmica provocada por fatos previsveis (movimentos inflacionrios). Os critrios de reajuste devem constar, expressamente, no instrumento contratual, tomando por base os ndices oficiais a serem aplicados na data-base e na periodicidade de reajustamento de preos estabelecidos no contrato.

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O reajuste tem o objetivo de retratar a variao do custo da produo ou da variao de valor que determinava a composio de preo e s pode ocorrer aps um ano da data da apresentao da proposta, com periodicidade anual, conforme o ndice fixado no edital ou no contrato. b) Correo monetria ou atualizao financeira A correo monetria ou atualizao financeira objetiva corrigir monetariamente a prestao, desde a data do adimplemento da obrigao contratual at a data em que , de fato, efetivado o pagamento. Refere-se, em suma, desvalorizao da moeda no perodo em que houver atraso no pagamento da contraprestao mensal devida pela Administrao. c) Repactuao Os contratos administrativos que tm por objeto a prestao de servios executados de forma contnua podero ser repactuados, desde que isso esteja previsto no edital e no contrato, visando adequao aos novos preos de mercado observado um interregno mnimo de um ano com base na demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada e comprovada. d) Realinhamento, recomposio ou reviso O instituto da reviso, utilizado para fins de reequilbrio econmico do contrato, no deve ser utilizado quando ocorrerem flutuaes econmicas e de mercado previsveis, riscos inerentes suportveis e acrscimos isolados dos custos operacionais dos servios, pois to somente uma alterao grave e inesperada das condies pactuadas decorrente de lea extraordinria implicaria a aplicao da clusula rebus sic stantibus (a conveno no permanece em vigor se as coisas no permanecerem como eram no momento da celebrao). Os contratos tambm podero ser revistos se, aps a data da apresentao da proposta, houver a criao, a alterao ou a extino de tributos ou encargos legais. A reviso poder ser para mais ou para menos, conforme tenha havido criao, aumento, extino ou diminuio desses tributos ou encargos. No se faz necessrio aguardar prazos para que a Administrao conceda a reviso contratual, porque tal procedimento deporia contra a realidade e a vontade da lei. Verificada a ocorrncia dos pressupostos, a reviso ser admitida, independentemente do tempo ou de qualquer outro condicionante. e) Equilbrio econmico-financeiro O equilbrio econmicofinanceiro compreende a relao entre os encargos do contratado e a

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remunerao correspondente no momento da celebrao do contrato, a qual deve ser assegurada durante toda a sua vigncia. A Lei Federal n 8.666/93 reconhece o direito ao reequilbrio do contrato, em especial, nos 1 e 2 do artigo 58 e no 6 do artigo 65, que tratam, respectivamente, da anuncia prvia do contratado s alteraes das clusulas econmico-financeiras e monetrias, da reviso das citadas clusulas quando de modificao unilateral para atender ao interesse pblico e da alterao unilateral que provoca aumento de encargos do contratado. No contrato administrativo, havendo um desequilbrio proveniente de fatos imprevisveis, ou previsveis mas de consequncias incalculveis, e retardadores, ou impeditivos da execuo do ajuste, como caso de fora maior, caso fortuito, fato do prncipe e fato da Administrao, o contrato h que ser revisto, pela aplicao da teoria da impreviso (projeo da rebus sic stantibus). A recomposio da equao financeira original do contrato exige a configurao de lea econmica extraordinria e extracontratual. O reequilbrio econmico-financeiro no deve ser confundido com reajuste ou com atualizao monetria, visto que o reequilbrio significa o restabelecimento da equao econmico-financeira originalmente pactuada. O reajuste e a atualizao monetria no configuram alteraes contratuais, pois no modificam a substncia do contrato, nem lhe afetam a equao econmico-financeira.

13.11. Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato A extino do contrato o trmino do vnculo obrigacional entre contratante e contratado que se pode dar pela concluso do objeto, pelo trmino do prazo, pela resciso ou pela anulao do ajuste. Na concluso do objeto, o ato administrativo da extino o recebimento definitivo; no trmino do prazo, o decurso do tempo determinado contratualmente; na resciso, a cessao antecipada do vnculo, e, na anulao, o reconhecimento da ilegalidade na formao do vnculo ou em clusula essencial do contrato. De outra parte, a inexecuo constitui-se no descumprimento total ou parcial das clusulas contratuais e pode ocorrer por inadimplemento

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culposo ou sem culpa. No primeiro, o contratado age com impercia, negligncia ou imprudncia quando do atendimento de suas obrigaes; no segundo, h a ocorrncia de fatos imprevisveis, estranhos vontade do contratado. Dentre as causas caracterizadoras de inexecuo sem culpa, destacam-se as seguintes: fora maior: fato humano que constitui obstculo intransponvel execuo do contrato; caso fortuito: evento da natureza impeditivo execuo do contrato; fato do prncipe: determinao administrativa que onera excessivamente os custos do contratado, a exemplo da criao de tributos e encargos legais; fato da administrao: qualquer conduta da Administrao que afete diretamente a contratante, como a no entrega do local de realizao da obra. A inexecuo total ou parcial do contrato administrativo ensejar, em regra, a sua resciso, podendo qualquer das partes dar causa resciso, uma vez que existem obrigaes tanto para o particular como para a Administrao. H situaes, porm, que, independentemente da vontade das partes, a resciso acontecer pela impossibilidade de se concretizar a execuo do objeto do ajuste. Os motivos da resciso do contrato esto previstos nos incisos I a XVII do artigo 78 da Lei Federal n 8.666/93, e ela poder ocorrer por ato unilateral da Administrao, por acordo entre as partes, isto , de forma amigvel, e por meio judicial. A Administrao poder rescindir unilateralmente o contrato, sem que haja culpa do contratado, nos casos de razes de interesse pblico, de alta relevncia e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela mxima autoridade da esfera administrativa a que est subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato, ou quando da ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior, regularmente comprovada, impeditiva da execuo do contrato. Quando a resciso ocorrer sem que haja culpa do contratado, ser ele ressarcido dos prejuzos regularmente comprovados que tenha sofrido, sendo-lhe respeitado o direito devoluo da garantia, aos pagamen-

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tos que lhe so devidos pela execuo do contrato at a data da resciso e ao pagamento do custo de desmobilizao. J, a resciso unilateral pela Administrao, caracterizada pela culpa do contratado, acontece nas seguintes situaes: no cumprimento de clusulas contratuais, especificaes, projetos e prazos; cumprimento irregular de clusulas contratuais, especificaes, projetos e prazos; lentido no cumprimento do contrato, levando a Administrao a comprovar a impossibilidade da concluso da obra, do servio ou do fornecimento nos prazos estipulados; atraso injustificado no incio da obra, do servio ou do fornecimento; paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa causa e prvia comunicao Administrao; subcontratao total ou parcial do objeto do contrato, associao do contratado com outrem, cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como fuso, ciso ou incorporao no admitidas no edital e no contrato; desatendimento das determinaes regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a execuo, assim como das de seus superiores; cometimento reiterado de faltas na execuo do contrato; decretao da falncia ou instaurao de insolvncia civil; dissoluo da sociedade ou falecimento do contratado, e alterao social ou modificao da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudiquem a execuo do contrato. Os casos anteriormente enunciados acarretaro para o contratado, sem prejuzo das sanes legais previstas, a assuno imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrarem, por ato prprio da Administrao; a ocupao pela Administrao e a utilizao do local, das instalaes, dos equipamentos, do material e de pessoal empregados na execuo do contrato, necessrios sua continuidade; a execuo da garantia contratual, para ressarcimento da Administrao, e dos valores das multas e indenizaes a ela devidos, e a reteno dos crditos decorrentes do contrato at o limite dos prejuzos causados Administrao.

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A resciso administrativa ou amigvel dever ser precedida de autorizao escrita e fundamentada da autoridade competente, podendo concretizar-se, mediante requerimento do contratado, por motivo de supresso parcial, de suspenso da execuo, de atraso de pagamento e de no liberao, nos seguintes termos: supresso parcial, por parte da Administrao, de obras, servios ou compras, acarretando modificao do valor inicial do contrato alm do limite legalmente permitido; suspenso da execuo do contrato, por ordem escrita da Administrao, por prazo superior a 120 dias, salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, ou, ainda, por repetidas suspenses que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatrio de indenizaes pelas sucessivas e imprevistas desmobilizaes e mobilizaes e por outras previstas. assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspenso do cumprimento das obrigaes assumidas at que seja normalizada a situao; atraso de pagamento superior a 90 dias, decorrente de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a situao; no liberao, por parte da Administrao, de rea, local ou objeto para execuo de obra, servio ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto. Ressalte-se que a Administrao, ainda que caracterizadas as causas passveis de resciso, deve sempre avaliar a convenincia de manter o contrato por razes de interesse pblico.

13.12. Sanes Administrativas Em virtude das prerrogativas da Administrao albergadas nas denominadas clusulas exorbitantes, tem ela competncia para aplicar sanes administrativas, desde que devidamente motivadas. Existem trs hipteses legais que podem sujeitar o contratado aplicao de sanes. A primeira em caso de o adjudicatrio recusar-se a assinar o contrato, a aceitar ou a retirar instrumento equivalente, dentro

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do prazo estabelecido, de forma injustificada; a segunda est tipificada no atraso injustificado na execuo do contrato, e a terceira quando houver inexecuo total ou parcial do objeto contratado. Na legislao pertinente, encontram-se estabelecidas quatro sanes que a Administrao est autorizada a aplicar, so elas: advertncia, multa, suspenso temporria e declarao de inidoneidade. A advertncia a sano de menor gravidade, aplicada por escrito, nos casos de inexecuo parcial do objeto contratado; possui carter corretivo e implica uma fiscalizao mais severa por parte da Administrao. A multa uma sano de natureza pecuniria aplicvel quando da inexecuo parcial ou total do contrato, devendo estar prevista no instrumento convocatrio e no contrato. H que se distinguir a multa moratria, prevista no artigo 86, da multa sancionatria, de que trata o artigo 87, ambos da Lei Federal n 8.666/93, atentando-se para os respectivos fatos geradores que correspondem, na mesma ordem, ao atraso injustificado na execuo do contrato e ao seu inadimplemento parcial ou total Essas multas so as nicas que admitem cumulatividade com outras sanes legalmente previstas, podendo, alm disso, a Administrao compensar o seu valor com as garantias prestadas pelo contratado que, se superior, dever ser descontado dos pagamentos devidos, ou cobrado mediante acordo administrativo entre as partes ou, ainda, cobrado judicialmente. A suspenso temporria de licitar e o impedimento de contratar com a Administrao so sanes para faltas mais graves, com prejuzo aos interesses do servio pela no execuo do contrato, de forma parcial ou total, decorrente de comportamento culposo. Nessas situaes, a Administrao pode graduar a pena em at dois anos, proporcionalmente gravidade do fato. A hiptese da declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica, por inexecuo parcial ou total do contrato, a par de ser a sano mais grave, aplica-se aos casos em que a inexecuo resultou de conduta dolosa do contratado. uma penalidade cominada por prazo indeterminado, pois seus efeitos perduram enquanto no for promovida a reabilitao, mediante ressarcimento pelo contratado dos prejuzos causados, depois de decorrido o perodo de dois anos.

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A Administrao, quando da aplicao de sanes administrativas, dever assegurar a ampla defesa e o contraditrio, dando cincia ao contratado e abrindo prazo para sua manifestao que, no caso de advertncia, multa e suspenso temporria, de cinco dias teis e, de declarao de inidoneidade, de dez dias corridos.

13.13. Pontos de Controle A Administrao, em observncia aos princpios e s normas que regem a atuao do gestor pblico, em especial quanto aos contratos administrativos, deve implementar todas as medidas e todos os cuidados assecuratrios correta aplicao dos recursos e preservao do interesse pblico. Nesse sentido, alguns aspectos, denominados de Pontos de Controle, merecem especial ateno do gestor pblico pelo grau de responsabilizao ou soluo de continuidade que implica o seu descumprimento. Esses Pontos de Controle vo, a seguir, destacados. Atender ao princpio da publicidade, tanto na celebrao do contrato quanto na de seus termos aditivos. Garantir ao contratado a ampla defesa e o contraditrio, quando couber, sob pena de risco de anulao do respectivo ato administrativo. Verificar, quando o contrato tiver por origem adeso a um sistema de registro de preos, se existe permissivo autorizando essa adeso no ato convocatrio e se as quantidades no ultrapassam os limites percentuais legalmente estabelecidos. Aplicar ao contratado as sanes contratuais cabveis, revisando a sua aplicao somente em casos devidamente motivados, mediante parecer fundamentado em documentao comprobatria anexada aos autos. Contratar por dispensa ou inexigibilidade de licitao somente quando houver perfeito enquadramento com a hiptese legal, sob pena de invalidar todo o procedimento de contratao. Realizar a contratao direta, devidamente motivada e fundamentada na lei, somente quando for efetivamente necessria, pois a regra a licitao.

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MANUAL DO GESTOR PBLICO

Adotar as cautelas necessrias na hiptese de contratao direta por urgncia ou emergncia, para no caracterizar falta de planejamento, desdia pela no tomada de deciso no momento oportuno ou pela prtica de atos a que tenha concorrido por dolo ou culpa. Observar os limites percentuais fixados, quando da exigncia da garantia, bem como assegurar sua complementao sempre que ocorrer acrscimo do valor do contrato. Solicitar apresentao da garantia quando da assinatura do contrato. No colocar clusula de reajuste em contratos com prazo de durao inferior a 12 meses. Fiscalizar os prazos de execuo em consonncia com o cronograma fsico-financeiro. Designar fiscal para acompanhar a execuo do contrato que, em nome do princpio da segregao de funes, no dever recair na pessoa do gestor do contrato ou de quem recebe o objeto contratado. No prorrogar o prazo de contratos que se encontram com a vigncia encerrada, exceo dos contratos de obras e de servios de engenharia, os quais podero ser prorrogados, em carter excepcional, desde que devidamente justificado. Coibir a subcontratao efetuada revelia ou acima dos limites fixados no ato convocatrio e no contrato. Obedecer ordem cronolgica do vencimento das obrigaes, quando do pagamento. Evitar o fracionamento de contrataes, com o mesmo objeto, que possam ser realizadas conjuntamente, pois isso poder ser considerado um expediente para dispensar a licitao indevidamente ou para se adotar uma modalidade de licitao diversa da exigida e prevista para o valor total dos contratos. Verificar se o contratado est mantendo, ao longo do contrato, as condies exigidas para a sua habilitao, em especial as referentes s obrigaes previdencirias atinentes sua execuo, tendo em vista a responsabilidade solidria, de carter subsidirio, da Administrao. Incluir no cadastro de fornecedores impedidos de licitar e contratar com a administrao pblica estadual as pessoas fsicas e jurdicas que no cumprirem ou cumprirem parcialmente as obrigaes contratuais.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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Supervisionar a realizao do exame e das verificaes relativas ao recebimento provisrio e ao definitivo do objeto contratado nos prazos legais previstos, sob pena de incorrer em aceitao presumida. Promover o reequilbrio econmico-financeiro do contrato to somente em caso de fora maior, caso fortuito, fato do prncipe e fato da Administrao, ou fato imprevisvel, ou previsvel mas de consequncia incalculvel, que retarde ou impea a execuo do contrato, desde que necessariamente comprovado.

CONVNIOS

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Captulo 14

Convnios

Sumrio: 14.1 Definio e Consideraes Gerais - 14.2 Legislao - 14.3 Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio - 14.4 Execuo do Convnio - 14.5 Prestao de Contas - 14.5.1 Prestao de Contas Parcial - 14.5.2 Prestao de Contas Final - 14.6 Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado - 14.7 Mdulo de Convnios - 14.8 Pontos de Controle - 14.9 Perguntas e Respostas.

14.1. Definio e Consideraes Gerais Com base nas lies do eminente administrativista Hely Lopes Meirelles, Convnios Administrativos so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. Convnio acordo, mas no contrato. No contrato, as partes tm interesses diversos e opostos; no convnio, os partcipes tm interesses comuns e coincidentes. Em sntese, pode-se afirmar que o convnio um acordo de vontades, de carter voluntrio e formal, que tem por objetivo a realizao de interesses institucionais comuns entre os partcipes (Unio, Estado, Municpios e entidades pblicas ou privadas), mediante a transferncia, ou no, de recursos financeiros e a mtua colaborao e sem a finalidade de lucro.

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Como regra geral, existem dois entes, pblicos ou privados, que figuram quando da celebrao dos convnios, quais sejam: o concedente e o convenente. Concedente o rgo ou a entidade da Administrao Pblica Direta ou Indireta responsvel pela transferncia voluntria de recursos financeiros ou pela descentralizao dos crditos oramentrios destinados execuo do objeto do convnio. Convenente a entidade, pblica ou privada, que recebe os recursos financeiros, aplica-os, devendo prestar contas de sua aplicao, e poder ou no ser o executor do objeto conveniado. Vale ressaltar que o convenente, ainda que no seja aquele que executa o objeto do convnio, continuar com a obrigao de prestar contas dos recursos aplicados. Outras pessoas jurdicas podero figurar no convnio celebrado, tais como o chamado interveniente, que, embora no seja um partcipe obrigatrio, pode participar do convnio manifestando o seu consentimento ou assumindo obrigaes na execuo do objeto em nome prprio, como, por exemplo, o acompanhamento, a superviso, a fiscalizao e o gerenciamento da execuo do objeto conveniado. Cabe enfatizar que a obrigatoriedade de celebrao de convnio no se aplica aos casos em que houver uma lei especfica que discipline a transferncia de recursos para execuo de programas do Governo Estadual em parceria com outras entidades pblicas ou privadas, nos termos do artigo 18, da Instruo Normativa CAGE n 01/06. Na celebrao de convnio cujos recursos sejam oriundos de dotaes oramentrias da Unio, dos Estados e dos Municpios e em que o ente pblico estadual seja convenente ou interveniente sero aplicadas as normas da legislao especfica do respectivo ente pblico concedente. E, nos casos em que houver o envolvimento de organismos internacionais como concedentes dos valores, aplicar-se-o as regras estabelecidas no acordo entre as partes.

14.2. Legislao Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 (artigo 116) Lei de Diretrizes Oramentrias LDO

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Lei Estadual n 10.697, de 12 de janeiro de 1996 Decreto Federal n 6.170, de 25 de julho de 2007 Decreto Estadual n 44.874, de 30 de janeiro de 2007 Ordem de Servio do Governador do Estado n 167/1995-1998 Ordem de Servio do Governador do Estado n 60/2003-2006 Instruo Normativa STN n 01, de 15 de janeiro de 1997 Instruo Normativa CAGE n 04, de 04 de agosto de 1997 Instruo Normativa CAGE n 01, de 21 de maro de 2006 Instruo Normativa CAGE n 05, de 27 de dezembro de 2006 Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n 127, de 29 de maio de 2008.

14.3. Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio A habilitao uma etapa anterior celebrao de convnios com a Administrao Pblica Estadual, devendo ocorrer perante o rgo ou a entidade responsvel pelo repasse de recursos. Para o procedimento de habilitao, os convenentes devero apresentar os documentos previstos no 1 do artigo 5 da Instruo Normativa CAGE n 01/06. A documentao necessria varia conforme a qualificao do convenente: se for um Municpio, os documentos sero os que esto arrolados no inciso I; para as demais entidades, a documentao ser a descrita no inciso II. Com o advento da IN CAGE n 05/06, que incluiu o 6 na IN CAGE n 01/06, a documentao prevista no 1 do artigo 5, tanto para os Municpios quanto para as demais entidades, poder ser substituda por uma Certido de Regularidade obtida junto ao Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado CHE, administrado pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado. Cumprida com xito a fase de habilitao, o convenente, j habilitado, dever apresentar um Plano de Trabalho, utilizando-se, para tanto, do formulrio anexo IN CAGE n 01/06. Os requisitos para celebrao de um convnio esto indicados nos artigos 6 a 8 da referida Instruo Normativa, principalmente o que contempla a elaborao de um Plano de Trabalho, que dever ser preenchido de forma integral, sem que nele constem rasuras, e devidamente assinado pela autoridade competente, sob pena de sua devoluo sem incluso no sistema FPE. Aps esses procedimentos, dever ser proto-

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colado no rgo ou na entidade responsvel pelos repasses, onde ser aberto processo administrativo prprio. Imprescindvel tambm a indicao dos interesses comuns e coincidentes, os quais devem acenar para uma finalidade pblica a ser alcanada. Ressalte-se que todos os convnios devero ser registrados no Mdulo de Convnios do FPE, sem excees em relao ao seu objeto ou previso de transferncia de recursos financeiros, nos termos do artigo 2 da Ordem de Servio do Governador do Estado n 060/03-06. Cumpridas as exigncias dos artigos 6 e 7 da IN CAGE n 01/06, o processo ser submetido anlise do rgo ou da entidade concedente, tramitando pelos setores de planejamento, administrativo, financeiro e pela assessoria jurdica, os quais analisaro o Plano de Trabalho j aprovado e tambm a minuta de convnio. Os convnios somente sero submetidos aos chefes dos Poderes e rgos aps a anlise dos setores anteriormente indicados ou, em se tratando de convnios firmados com a Administrao Direta, depois da manifestao favorvel da Seccional da CAGE junto ao rgo responsvel pelo convnio. No sendo aprovada a sua realizao, essa deciso ser comunicada ao Municpio ou entidade, arquivando-se o processo. Aprovada a realizao do convnio, no mbito do rgo ou da entidade da Administrao Pblica, ser firmado o Termo de Convnio, o qual dever observar as formalidades essenciais previstas no artigo 9 da IN CAGE n 01/06. Na formalizao dos convnios, devero ser rigidamente observadas as vedaes constantes nos incisos I a V do 2 do artigo 9 da aludida Instruo Normativa, ou seja, a proibio da incluso de clusulas ou condies que prevejam ou permitam: a) alterao do objeto do convnio detalhado no Plano de Trabalho mediante Termo Aditivo; b) pagamento de gratificao, honorrios por servios de consultoria, de assistncia tcnica e assemelhados ou qualquer outra forma de remunerao a servidores que pertenam aos quadros de pessoal da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes da Unio, do Estado e dos Municpios, bem como pagamento de despesas a ttulo de taxa de administrao ou de gerncia ou similares; c) utilizao dos recursos em finalidade diversa da estabelecida no respectivo instrumento, ainda que em carter de emergncia, e atribuio de efeitos financeiros retroativos;

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d) realizao de despesas em data anterior ou posterior vigncia do convnio, e e) realizao de despesas com multas, juros ou correo monetria, inclusive referentes a pagamentos ou recolhimentos fora do prazo. Enfatize-se que a eventual inobservncia das vedaes supracitadas resultar na nulidade do ato e na responsabilidade do administrador do rgo ou da entidade concedente. Como uma forma de melhor ilustrar as fases do convnio a serem observadas, apresenta-se o fluxograma a seguir:

14.6.

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Os rgos e as entidades estaduais, para assegurar a regularidade e a adequao dos processos de celebrao e execuo de convnios, devero segregar funes como segue: rea administrativa: autua, formaliza o processo e analisa documentao. rea tcnica: analisa, elabora minuta e emite parecer, bem como efetua o acompanhamento fsico. rea de oramento e finanas: analisa, providencia liberao de recurso e solicita empenho/liquidao da despesa. rea jurdica: analisa e emite parecer jurdico. Registre-se que, quando ocorrer a chamada prorrogao de ofcio, nos termos estabelecidos na alnea a do 1, inciso V, artigo 11, da IN CAGE n 01/06, o respectivo ato de prorrogao dever ser inserido no processo administrativo, assim como a cpia da sua publicao no Dirio Oficial do Estado, e, com o devido encaminhamento, ser entregue Seccional da CAGE para correo do perodo de vigncia/execuo no Mdulo de Convnios FPE. Importa ressaltar, outrossim, que os eventuais aditivos aos convnios devero ser firmados durante o perodo de sua vigncia, ou seja, durante o perodo de execuo do objeto conveniado, no estando compreendido nesse perodo de vigncia o prazo previsto para a prestao de contas.

14.4. Execuo do Convnio As responsabilidades dos partcipes do convnio, no tocante sua execuo, constam nas respectivas clusulas do instrumento firmado e devem atender, quando o Estado for o concedente, s exigncias previstas na IN CAGE n 01/06, ou, quando os recursos forem repassados pela Unio, na condio de concedente, s previstas em normativos federais, como a IN STN n 01/97, ou, ainda, se os recursos forem de origem internacional, s regras estipuladas no acordo entre as partes. Cabe destacar, por oportuno, alguns cuidados importantes a serem observados pelo gestor, durante a execuo do objeto conveniado, a saber:

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verificar se o objeto est sendo executado ou foi executado nos exatos termos estabelecidos, impedindo a ocorrncia de desvios da finalidade originalmente pactuada; observar e acompanhar o andamento do cronograma de execuo, evitando atrasos no justificados no cumprimento de etapas ou fases programadas; zelar para que as clusulas e as condies estabelecidas no convnio sejam efetivamente cumpridas; no permitir a utilizao do recurso recebido em desacordo com o previsto no objeto e no Plano de Trabalho do convnio, sob pena de ocorrer sua resciso ou extino antecipada, bem como estar sujeito devoluo dos recursos recebidos, alm de eventual responsabilizao em processo de tomada de contas; no realizar quaisquer despesas fora do perodo de vigncia do convnio. Cabe aqui salientar que o perodo concedido para a prestao de contas do convnio no faz parte do perodo de vigncia (inciso IV do artigo 9 da IN CAGE n 01/06); estar ciente de que, em caso de denncia, concluso, resciso ou extino do convnio, os saldos devero ser devolvidos em, no mximo, 30 dias, sob pena de instaurao de tomada de contas especial (artigo 116, 6, da Lei Federal n 8.666/93); exigir, quando o objeto do convnio for executado em etapas e os repasses dos recursos ocorrerem em parcelas, a prestao de contas parcial, relativa etapa anterior, como condio para o repasse da parcela seguinte (artigo 11, I, da IN CAGE n 01/06); exigir do convenente a manuteno de conta bancria especfica para o convnio, devendo os cheques emitidos ser nominais. No devem ser permitidos saques para pagamento a fornecedores de bens e servios; considerar que, durante a execuo do convnio, poder haver a necessidade de serem alteradas determinadas clusulas ou condies inicialmente pactuadas. Nesse caso, uma das partes poder apresentar proposta de repactuao mediante Termo Aditivo, a qual dever conter as justificativas necessrias e, se for o caso, um novo Plano de Trabalho ajustado nova proposta. Eventual alterao proposta, a ser efetivada mediante aditivo, no poder, contudo, ensejar a alterao do objeto do convnio detalhado no Plano de Trabalho (artigo 9, 2, I, da IN CAGE n 01/06);

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exigir do convenente a devida contribuio referente contrapartida, nos termos previstos no instrumento do convnio. Entendendose por contrapartida os valores monetrios, os bens ou os servios, provenientes de recursos prprios, com que a entidade convenente participar para a realizao do convnio; atentar para que os encargos fiscais, comerciais, trabalhistas e previdencirios ou outros de qualquer natureza, decorrentes das operaes efetuadas para a execuo do convnio, sejam cumpridos conforme legislao vigente; exigir do convenente a apresentao das prestaes de contas, na forma e nos prazos fixados no instrumento do convnio; atentar para o fato de que, no caso de inadimplncia ou de paralisao parcial ou total injustificadas, o concedente, conforme o caso, dever assumir o controle, inclusive dos bens e materiais, e a execuo do convnio, podendo transferir a responsabilidade pela execuo a outro interessado. 14.5. Prestao de Contas A IN CAGE n 01/06, em seu captulo VI, artigos 11 a 13, disciplina todos os procedimentos necessrios e todas as normas exigveis quanto prestao de contas dos convnios, em geral. Independentemente disso, importante destacar alguns aspectos atinentes prestao de contas parcial e prestao de contas final.

14.5.1. Prestao de Contas Parcial A chamada prestao de contas parcial ocorre quando a documentao apresentada, para fins de prestao de contas, refere-se quela que visa a comprovar a execuo e o recebimento de uma das parcelas (em caso de convnios realizados em etapas e com previso de repasses em parcelas) ou se refere execuo dos recursos recebidos ao longo do ano (em caso de convnios plurianuais). Quando a liberao dos recursos se der de forma parcelada, a prestao de contas referente parcela recebida condio para a liberao da seguinte (incisos I e IV do artigo 11 da IN CAGE n 01/06).

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14.5.2. Prestao de Contas Final A prestao de contas final ocorre quando a documentao comprobatria das despesas realizadas apresentada ao final da execuo do objeto do convnio, devendo ser essa prestao de contas apresentada em at 60 dias aps o termino da vigncia do Convnio (artigo 11 da IN CAGE n 01/06). Caso o convenente (beneficirio) no a apresente no prazo exigido, ficar sujeito ao previsto no 4 do artigo 11 da IN CAGE n 01/06, ou seja, devoluo dos valores transferidos, devidamente atualizados. Se verificada a ausncia injustificada de prestao de contas, ou a aplicao dos recursos transferidos em desacordo com o objeto do convnio, ou, ainda, quando houver prejuzo ao errio, dever o gestor providenciar a instaurao de tomada de contas especial, na forma da legislao pertinente (artigo 16 da IN CAGE n 01/06). 14.6. Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado O Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado CHE foi institudo pela Instruo Normativa CAGE n 05/06, com a finalidade de simplificar a fase de habilitao das entidades partcipes que venham a firmar convnios com os entes pblicos estaduais, de modo que toda a documentao de habilitao prvia exigida pela IN CAGE n 01/06 (que dispe sobre os convnios no mbito do Estado do RS) seja apresentada em uma nica vez, dentro de um determinado perodo de validade. O mencionado cadastro, disponvel no endereo www.che.sefaz. rs.gov.br, centraliza o recebimento e o registro dos documentos necessrios habilitao, gerando uma Certido de Regularidade, chamada de Certido do CHE, que substitui as inmeras cpias de documentos, anteriormente juntadas em cada expediente em que havia uma proposta de celebrao de convnio, no mbito do Estado do RS. O cadastramento ao CHE deve ser efetuado na Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, responsvel pela guarda e validao da documentao entregue, bem como pela emisso da Certido do CHE, nos termos do 5 do artigo 1 da IN CAGE n 05/06. Registre-se, ainda, que o referido cadastro tem atendido, preponderantemente, aos Municpios do Rio Grande do Sul, que agora no necessitam mais trazer, previamente celebrao de convnios com os

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rgos pblicos estaduais, grandes volumes de documentos comprobatrios de regularidade exigidos pela legislao pertinente (tais como Certides Negativas de Dbitos CND relativas ao INSS e FGTS e Fazenda Estadual, Certides do Tribunal de Contas do Estado TCE e da Secretaria do Tesouro Nacional STN).

14.7. Mdulo de Convnios A Ordem de Servio do Governador do Estado n 060/03-06 implantou, no mbito do Estado do RS, o chamado Mdulo de Convnios, a ser operacionalizado no Sistema de Finanas Pblicas do Estado FPE. Esse mdulo tem a finalidade de organizar o fluxo, centralizar os dados e disponibilizar informaes gerenciais sobre os ajustes firmados pelo Estado na condio de concedente, convenente, interveniente ou executor. Conforme dispem a OS n 060/03-06 e a IN CAGE n 01/06, todo convnio dever ser cadastrado no Sistema FPE Mdulo de Convnios, seguindo o fluxo de acordo com as suas caractersticas. Ressalte-se que o fluxo detalhado dos procedimentos relativos aos convnios celebrados pelo Estado do RS est disponvel para consulta no prprio Mdulo de Convnios, item Ajuda (?).

14.8. Pontos de Controle importante que todos os convnios celebrados pelos entes pblicos estaduais sejam controlados em seus aspectos qualitativo e quantitativo. Nesse sentido, destacam-se, a seguir, alguns pontos a serem observados pelos gestores de cada rgo ou entidade para que se atinjam plenamente os resultados esperados e se evitem irregularidades. No admitir a estipulao de clusulas ou condies que estejam em desacordo com a legislao pertinente, em especial a Lei n 8.666/93 e a IN CAGE n 01/06. Depositar todos os recursos financeiros, recebidos por conta de convnios celebrados, em conta bancria individualizada e vinculada, identificada pelo nome e nmero do convnio, em estabelecimento ban-

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crio oficial do Estado ou, na falta deste, em outro banco, preferencialmente da Unio. Aplicar os saldos do convnio, enquanto no utilizados, em poupana ou modalidade de aplicao financeira lastreada em ttulos da dvida pblica, devendo os rendimentos ser aplicados exclusivamente no objeto do convnio, atentando para que tenham um controle especial, pois sero destacados no relatrio e nos demonstrativos da prestao de contas futura. Manter registros contbeis individualizados das receitas e despesas do convnio. Entidades sem finalidade de lucro devero observar a Resoluo do Conselho Federal de Contabilidade CFC n 877, de 18 de abril de 2000. Incluir a totalidade das receitas e despesas do convnio no respectivo oramento quando a entidade partcipe estiver sujeita s disposies da Lei Federal n 4.320/64. Providenciar a criao de um sistema de controle dos convnios junto rea de finanas, com vistas a facilitar a execuo do convnio, assim como a prestao de contas futura. Designar um gestor responsvel pela execuo do convnio, o qual responder, inclusive, pela elaborao da prestao de contas. aconselhvel que o gestor disponha de uma estrutura de controle que permita o acompanhamento fsico-financeiro permanente da execuo do convnio. Observar as disposies da Lei Federal n 8.666/93 e suas alteraes integralmente, quando da execuo do convnio, atentando-se especialmente para as eventuais situaes de dispensa e inexigibilidade de licitao, que devem ser adequadamente fundamentadas. Designar responsvel tcnico e providenciar a Anotao de Responsabilidade Tcnica ART para as obras e/ou os servios de engenharia. Acompanhar e fiscalizar os contratos com terceiros afetos execuo do objeto do convnio, responsabilizando-se pelos recebimentos provisrios e definitivos relativos s obras e/ou aos servios de engenharia. Fazer cumprir as outras obrigaes relativas s peculiaridades prprias do objeto ou da execuo do convnio, conforme definido no Termo de Convnio;

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Comunicar, tempestivamente, os fatos que podero ou j esto afetando a execuo normal do convnio, permitindo, assim, que o rgo ou a entidade que cedeu o recurso adote as providncias cabveis em tempo hbil. Observar a data para a prestao de contas dos recursos recebidos, devolvendo os saldos do convnio e os rendimentos das aplicaes financeiras no utilizados at a data fixada para a concluso do objeto ou a extino do convnio, se for o caso. Emitir os documentos comprobatrios das despesas realizadas em nome da entidade partcipe, com identificao do nmero e do nome do convnio, os quais devem ser mantidos em arquivo prprio, juntamente com os extratos bancrios, at que se efetive a respectiva aprovao das contas pelos rgos de controle externo e interno. 14.9. Perguntas e Respostas 1. Como se inicia a formao de um convnio? A formao do convnio pela Administrao Pblica inicia-se aps as chamadas fases de habilitao e de proposio. Assim, os setores tcnicos do concedente (de planejamento, administrativo, financeiro e de assessoria jurdica), segundo suas respectivas competncias, apreciaro o processo que dever estar instrudo com o Plano de Trabalho aprovado, a minuta de convnio elaborada e outras documentaes especficas referentes ao objeto do convnio a ser executado (incisos I e II, artigo 8, IN CAGE 01/06). Destaca-se, a par disso, que, quando a Administrao Pblica Estadual pretender firmar convnio com a Unio, dever observar o disposto na IN STN n 01/01, a qual cria o Cadastro nico de Convnios CAUC, e na Portaria Interministerial n 127/08 (com alteraes posteriores), que estabelece rotinas do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasses SICONV. Nesses casos, o gestor pblico deve atentar para o correto cumprimento do que est ajustado com a Unio, notadamente quanto observncia dos prazos fixados para prestao de contas (parcial e total) e a correta aplicao dos recursos recebidos no objeto do convnio, evitando, assim, a configurao de situao de inadimplncia.

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Uma vez configurada a situao de inadimplncia, restar o Estado do Rio Grande do Sul inscrito no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI e no Cadastro Informativo CADIN e, via de consequncia, impedido de firmar convnios com o governo federal, conforme dispe o artigo 5, I e 1 a 3, da IN STN 01/97 e artigo 6, IV, da Portaria Interministerial 127/08. Nesse contexto, ficam evidentes os prejuzos que essa situao poder acarretar ao Estado, j que nenhum de seus rgos poder, em regra, receber recursos da Unio. 2. Em que consiste a fase da proposio de um convnio? Essa fase consiste na apresentao do chamado Plano de Trabalho pelo proponente do convnio, por meio do qual pleiteia a execuo de projetos ou a realizao de eventos previstos em programas estaduais ou em aes de descentralizao de recursos da Administrao Pblica Estadual, ocorrendo seu atendimento por meio da abertura de processo administrativo e de manifestao quanto aos indicativos de oportunidade, convenincia ou prioridade para a escolha dos possveis partcipes, segundo a natureza do convnio, a regio, as metas e os programas especficos. 3. Em que consiste a fase da habilitao? Nessa fase, o proponente/convenente dever entregar previamente a documentao de habilitao entidade responsvel pelo repasse, comprovando a habilitao jurdica, a capacidade legal, a regularidade fiscal e a situao de adimplncia junto ao Estado (Captulo II da IN CAGE n 01/06). Os documentos podero ser substitudos pela Certido de Regularidade instituda pela IN CAGE n 05/06. Quando o Estado for convenente da Unio, devero ser observadas as orientaes e regras relativas ao Cadastro nico de Convnios CAUC. 4. O que um Plano de Trabalho? um instrumento formal obrigatrio nas propostas de convnios, previsto nos artigos 116, 1, da Lei Federal n 8.666/93 e 6 da IN CAGE n 01/06, devendo ser elaborado e apresentado pelo convenente habilitado (conforme formulrio anexo IN CAGE n 01/06). Esse plano dever conter especificaes completas do objeto a ser executado e o cro-

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nograma de execuo, com a descrio das etapas, ou fases, de execuo do projeto, qualificadas por unidades de medidas e com a quantificao fsica. Devero nele constar, ainda, a indicao da previso de incio e fim da execuo do objeto, o tipo de gasto (discriminado por elemento de despesa), o cronograma de desembolso dos recursos financeiros a serem repassados pelo concedente e pelo convenente, este quanto sua contrapartida, e o projeto bsico, se for o caso. 5. O que so metas e etapas ou fases a serem descritas no Plano de Trabalho de um convnio? No contexto de um Plano de Trabalho elaborado para a celebrao de um convnio, consideram-se metas as parcelas passveis de quantificao do objeto conveniado. E, por outro lado, as etapas correspondem s fases que devero ser cumpridas para a concluso de uma meta. 6. Como deve ser formalizado um convnio? O convnio ser formalizado por meio de um instrumento denominado Termo de Convnio, cujas clusulas, condies, estrutura e cujo contedo devero observar as disposies constantes do artigo 9 da IN CAGE n 01/06. 7. O que uma contrapartida e qual o seu valor? A contrapartida a parcela referente colaborao do convenente, com recursos prprios, para a execuo do objeto do convnio, podendo ser em valores monetrios, bens ou servios. No Estado do RS, os percentuais mnimos de contrapartida, quando exigidos, so fixados na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO. 8. Aps firmado o convnio, ele poder ser alterado? Sim, exceto quanto alterao de seu objeto. As alteraes no convnio esto condicionadas anuncia dos partcipes (concedente e convenente), os quais podero modific-lo antes de seu trmino, mediante proposta de repactuao e respectivo Termo Aditivo. Ressalte-se que, previamente a qualquer alterao, dever haver uma proposio formal, devidamente acompanhada das justificativas e da readequao do Plano de Trabalho, quanto aos seus efeitos. Aps a aprovao dessa alterao, ocorrendo modificao nos prazos inicialmente pactuados para a prestao de contas, haver a ne-

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cessidade de o rgo concedente comunicar esse fato superveniente ao respectivo rgo de controle (a CAGE, no mbito da Administrao Direta do Estado), evitando-se, assim, eventuais problemas, como a possibilidade de incluso no Cadastro Informativo CADIN/RS. 9. O que se considera como prazo de vigncia de um convnio? O prazo de vigncia de um convnio aquele perodo de tempo, fixado expressamente em uma de suas clusulas, considerado como suficiente para a execuo do objeto conveniado. Cabe aqui salientar que no se admite aplicao de recursos do convnio fora do perodo de vigncia, sendo possvel, porm, a prorrogao desse prazo, desde que devidamente justificada e motivada. 10. Em que consiste a prorrogao de ofcio do prazo de vigncia de um convnio? A chamada prorrogao de ofcio de um convnio consiste no ato administrativo unilateral, praticado pelo rgo concedente, visando prorrogao do prazo de execuo do objeto conveniado, nos termos autorizados pela alnea a, 1, inciso V, do artigo 11 da IN CAGE n 01/2006. 11. A prestao de contas de um convnio obrigatria? Sim, a prestao de contas da aplicao de recursos transferidos mediante convnio obrigatria, conforme determina o pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Estadual e o artigo 11 da IN CAGE n 01/06. 12. O que acontece se a prestao de contas estiver em atraso? Caso a prestao de contas esteja atrasada, ser adotada, como medida inicial, a incluso do respectivo rgo convenente no CADIN/RS, sofrendo este todas as sanes administrativas que da decorrerem, como a impossibilidade de recebimento de novos recursos. Se esse atraso perdurar por mais de 30 dias, dever o rgo concedente tomar outras providncias no sentido de assegurar a comprovao da aplicao ou a devoluo dos respectivos recursos, podendo, inclusive, instaurar processo de Tomada de Contas Especial (Lei Federal n 8.666/93, artigo 116, 6).

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13. Aps a entrega da prestao de contas de um convnio, ela j considerada aprovada? O ato de recebimento do expediente de prestao de contas pelo rgo concedente no significa que houve a sua pronta aceitao como regular, nem tampouco representa a plena quitao da prestao de contas ou a desobrigao da juntada de outros documentos previstos em clusula do convnio. Para tanto, h necessidade do exame e da aprovao, pelos rgos competentes, do rgo concedente, especialmente no que tange ao contedo da documentao encaminhada para a comprovao das despesas, os quais devero ter por base documentos fiscais reconhecidamente hbeis, emitidos em nome do convenente e com identificao dos dados do convnio. 14. Uma prestao de contas de convnio pode ser corrigida? Sim, se for necessrio, poder haver a juntada de documentos ou de informaes complementares ao processo de prestao de contas. No demais destacar que os aspectos questionados, sejam por erro e/ ou falta, devero ser plenamente esclarecidos ou complementados dentro do prazo fixado para tal. 15. Qual o trmite do processo de prestao de contas? A prestao de contas de um convnio, aps analisada e homologada pelo rgo concedente ( 4 do artigo 13 da IN CAGE 01/06), dever ser encaminhada ao respectivo rgo contbil e, quando se tratar de rgo da Administrao Direta, Seccional da CAGE, devidamente acompanhada dos seguintes documentos: parecer financeiro emitido pela unidade financeira competente, integrante da estrutura organizacional dos rgos ou das entidades da Administrao Pblica Estadual concedente do convnio que, mediante documento prprio, se pronunciar quanto aplicabilidade dos recursos financeiros recebidos pela entidade, particular ou pblica, convenente; parecer tcnico emitido pela unidade tcnica responsvel pelo acompanhamento do convnio que, por intermdio de laudos de vistoria ou de informaes obtidas junto s autoridades pblicas do local da sua execuo, ateste se os objetivos pactuados foram ou no atingidos. declarao expressa do ordenador de despesa do rgo concedente quanto correta e regular aplicao dos recursos financeiros

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transferidos, comunicando a homologao ou no das contas apresentadas. O rgo de controle interno, ao receber a prestao de contas, far os seus exames e, no caso de concluir pela sua regularidade, providenciar a extino total das responsabilidades assumidas pelos partcipes quando da assinatura do Termo de Convnio. Em caso de dvida ou negativa quanto regularidade da prestao de contas apresentada, a CAGE comunicar o fato ao ordenador de despesa para que sejam adotadas as medidas para sua regularizao. Na hiptese de no serem efetuadas as regularizaes cabveis, sero efetuadas pela Seccional da CAGE as necessrias e devidas ressalvas, tanto no seu parecer referente prestao de contas do convnio quanto no parecer de auditoria de exerccio, que pea integrante do processo de Tomada de Contas do ordenador de despesas do rgo concedente. 16. Como se d o trmino ou a extino de um convnio? Como regra geral, o convnio encerra-se quando ocorre a realizao integral do objeto, com a posterior aprovao da prestao de contas pelo rgo que cedeu o recurso. Poder, entretanto, haver motivos para a extino antecipada, acarretando a devoluo dos recursos recebidos pela entidade partcipe, atualizados monetariamente pelos ndices fixados no prprio instrumento ou de acordo com a legislao vigente. So motivos para a extino antecipada do convnio: a retirada do partcipe antes do trmino; a aplicao dos recursos em finalidade diversa dos seus objetivos; a demora injustificada na execuo do objeto; a no aplicao da contrapartida mnima exigvel pela entidade convenente; o descumprimento das obrigaes e das clusulas pactuadas que acarretem prejuzos ao errio, e a ausncia de prestao de contas nos prazos fixados. A extino do convnio, seja qual for o motivo, no exime seus partcipes das responsabilidades e obrigaes originadas durante o perodo em que estiveram conveniados.

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Captulo 15

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Sumrio: 15.1 Definio de Servidor Pblico - 15.2 Legislao - 15.3 Regimes Jurdicos - 15.4 Formas de Ingresso no Servio Pblico - 15.5 Cargo, Emprego, Funo Pblica e Contrato Temporrio - 15.6 Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico - 15.6.1 Provimento de Cargo Pblico - 15.6.2 Provimento de Emprego Pblico - 15.7 Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao - 15.8 Estabilidade e Estgio Probatrio - 15.9 Promoo - 15.10 Formas de Vacncia de Cargo Pblico - 15.11 Vencimento, Remunerao, Salrio, Provento e Subsdio - 15.12 Indenizaes - 15.13 Servidores Cedidos - 15.14 Servidores Adidos - 15.15 Desvio de Funo - 15.16 Acmulo de Cargo, Emprego e Funo - 15.17 Afastamentos Legais - 15.18 Gratificao e Abono de Permanncia - 15.19 Regras Especficas para Empregados Pblicos - 15.20 Atos Administrativos de Pessoal - 15.21 Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar.

15.1. Definio de Servidor Pblico Inicialmente, cumpre registrar que a expresso funcionrio pblico no empregada desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, eis que o constituinte federal preferiu usar a designao servidor pblico e agente pblico para o efeito de se referir aos trabalhadores vinculados ao Poder Pblico. Nesse contexto, h o agente pblico, que se configura uma designao mais abrangente, alcanando os agentes polticos, os servidores

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pblicos e os particulares em atuao colaboradora. E, de outra parte, existe o servidor pblico, uma categoria ou espcie de agente pblico, que so aqueles cuja atuao permanente, profissional, e esto a servio da Administrao Pblica. Assim, servidor pblico o termo utilizado, lato sensu, para designar as pessoas fsicas que prestam servios diretamente aos rgos e s entidades vinculadas Administrao Pblica, possuindo vnculo estatutrio ou empregatcio e percebendo remunerao paga pelos cofres pblicos. Dentro desse conceito, esto compreendidos: a) os servidores estatutrios, ocupantes de cargos pblicos efetivos, criados por lei e providos mediante concurso pblico, ou em comisso, igualmente institudos por lei, e que so regidos por um Estatuto, definidor de direitos e obrigaes; b) os empregados pblicos, ocupantes de emprego pblico tambm provido por concurso pblico, contratados sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT, e c) os servidores temporrios, que exercem funo pblica, mas so contratados por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, prescindindo de concurso pblico. No Cdigo Penal Brasileiro (artigo 327, caput e 1), contudo, h referncia a servidor pblico com uma abrangncia bem maior. Para efeitos penais, considera-se servidor pblico quem, embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, funo ou emprego pblico, inclusive em entidade paraestatal, e equipara-se a funcionrio pblico quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica. J, o Estatuto do Servidor Pblico vigente no Estado do Rio Grande do Sul Lei Complementar Estadual n 10.098/94 define, em seu artigo 2, de forma singela, que servidor pblico a pessoa legalmente investida em cargo pblico. O servidor pblico, em seu conceito genrico, no somente faz parte da Administrao Pblica, como ele efetivamente confunde-se com o Estado, ente real, porm abstrato, devendo ser representado por pessoas fsicas, as quais exercero seu cargo ou funo visando ao interesse pblico e ao bem comum. Importante destacar, ainda, a definio para agente pblico, estabelecida na Lei Federal n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa),

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que, em seu artigo 2, define que, para os efeitos da referida lei, considera-se agente pblico todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nos rgos e nas entidades da Administrao Direta, Indireta ou Fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual.

15.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigos 37 a 42) Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 (artigos 19, 20 e 29 a 48) Decreto-Lei n 5.452 Consolidao das Leis do Trabalho CLT, de 1 de maio de 1943 Lei Complementar Estadual n 10.098 Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado do Rio Grande do Sul, de 03 de fevereiro de 1994 Decreto Estadual n 36.603, de 11 de abril de 1996 Decreto Estadual n 43.218, de 12 de julho de 2004 Decreto Estadual n 44.376, de 30 de maro de 2006.

15.3. Regimes Jurdicos Em matria de servidores pblicos, regime jurdico significa o conjunto de normas referentes aos seus deveres e direitos e aos demais aspectos da sua vida funcional. At o advento da Constituio Federal de 1988, vigoravam no setor pblico dois regimes jurdicos de trabalho: o regime estatutrio e o celetista. O primeiro, para regular as relaes de trabalho dos servidores concursados e com direito estabilidade, e o segundo, para os servidores contratados, sem a vantagem da estabilidade atribuda ao primeiro.

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A Constituio Federal de 1988 (artigo 39), que substituiu a expresso funcionrio pblico por servidor pblico, como j mencionado, previu, na redao original, a adoo de regime jurdico nico para os servidores da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes Pblicas. A partir da Emenda Constitucional n 19/98, a exigncia do regime jurdico nico deixou de existir, de modo que cada esfera pblica passou a poder instituir o seu regime estatutrio ou empregatcio/contratual, com possibilidade de conviverem os dois regimes na mesma entidade ou rgo, no havendo necessidade, ainda, de que o regime adotado para a Administrao Direta seja igual para as Autarquias e Fundaes Pblicas. Tendo em vista que as Autarquias so consideradas pessoas jurdicas de direito pblico, aplicam-se a elas os mesmos preceitos que informam a atuao dos rgos da Administrao Direta. Isso quer dizer que sua atuao regida, preponderantemente, pelo direito pblico, sobretudo o direito administrativo. Aplicam-se s Autarquias e, no que se referir, aos seus servidores os princpios mencionados no caput do artigo 37 da CF/88 e os preceitos contidos nos incisos desse artigo. No que tange aos servidores das Fundaes pblicas, embora outras normas do direito privado possam ser aplicveis, ante a sua natureza jurdica de direito pblico, seu regime jurdico pauta-se pelas normas constitucionais e ordinrias aplicveis a todas as fundaes pblicas, pelas normas previstas nas leis que as criam e pelos seus estatutos. Desse modo, sua atuao regida pelas normas de direito pblico, devendo igualmente observar, quanto s relaes com seus servidores, os princpios arrolados no caput do artigo 37 da CF/88 e os preceitos contidos nos incisos desse artigo. J, os servidores das empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes de direito privado regem-se pela legislao trabalhista; para as empresas que exercem atividade econmica, esse regime imposto pelo artigo 173, 1, da Constituio Federal. Para os demais entes, notadamente as fundaes de direito privado, no obrigatrio, mas o que se vem adotando por meio de leis ordinrias, por ser o regime mais compatvel com o de direito privado a que se submetem. Consoante o artigo 173 e seu 1, II (na redao dada pela Emenda Constitucional n 19/98), a lei que estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias

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que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou prestao de servios dever dispor sobre sua sujeio ao regime prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.

15.4. Formas de Ingresso no Servio Pblico A partir da CF/88, a investidura em cargo ou emprego pblico passou a depender de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Por sua vez, a contratao por tempo determinado, para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, tem natureza transitria, pois se destina a remediar a necessidade advinda da configurao de situaes que exijam atendimento imediato, de modo a se evitar risco ou dano iminente ao interesse da coletividade pela inexecuo de algum servio cometido Administrao Pblica. Seu regramento dever ser individualmente estabelecido por meio de lei especfica que, alm de caracterizar a necessidade e a relevncia do interesse pblico envolvido, tambm caracterizar sua temporalidade (CF/88, artigo 37, IX, e CE/89, artigo 19, IV). Tanto nas Autarquias como nas Fundaes pblicas, o ingresso no quadro de pessoal, seja como estatutrio ou contratado pela CLT, necessita de prvia aprovao em concurso pblico, segundo exige o inciso II do artigo 37 da CF/88. Nas empresas pblicas, a investidura nos empregos tambm depende de aprovao prvia em concurso pblico, o que no assegura, porm, a estabilidade, por no se tratar de nomeao para cargo de provimento efetivo, criado em lei. Ratifique-se que o pessoal das empresas pblicas rege-se pela CLT, sendo, portanto, celetista. Em suma, cabe referir que a investidura em cargos de provimento efetivo e em empregos pblicos no prescinde de realizao de concurso pblico, enquanto a investidura em cargos em comisso ou em empregos ou funes de confiana de livre nomeao e exonerao.

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15.5. Cargo, Emprego, Funo Pblica e Contrato Temporrio Sob a tica de um conceito restrito, servidor pblico so todos os servidores detentores de cargos pblicos, os empregados pblicos e os servidores contratados temporariamente. H, ainda, aqueles que exercem uma determinada funo pblica mediante contrato com a Administrao Pblica, mas sem qualquer vnculo estatutrio ou celetista. Nesse contexto, o cargo pblico efetivo corresponde quele ocupado por servidor estatutrio, provido por concurso pblico, nos moldes determinados pelo artigo 37, II, da CF/88, sendo regido por um estatuto definidor de seus direitos e obrigaes. institudo por lei, em nmero certo, com denominao prpria, organizado em carreira, atribuies e responsabilidades especficas, para ser provido e exercido por um titular, tendo como contrapartida retribuio pecuniria. Por outro lado, entre os cargos pblicos existem os chamados cargos em comisso, assim declarados em lei, de livre nomeao e exonerao. A sua instituio permanente, porm seu provimento transitrio. No so organizados em carreira e destinam-se exclusivamente ao exerccio de atribuies de direo, chefia e assessoramento. importante destacar que a esses cargos aplica-se, por exceo, o regime geral de previdncia social, nos termos da CF/88 (artigo 40, III, a, 13). De outra parte, pode haver o exerccio de uma funo pblica mediante uma relao de emprego em que h a celebrao de um contrato de trabalho regido pelas normas da CLT, ou seja, ocupa emprego pblico quem, por meio de contratao, sob regncia da CLT, exerce uma funo pblica. Difere-se o emprego pblico, portanto, do cargo pblico pelo fato de o primeiro ter vnculo empregatcio/contratual regido pela CLT e o segundo ter vnculo estatutrio regido pelo Estatuto dos Servidores Pblicos, institudo por lei. Assim como os cargos pblicos, entretanto, e consoante j assinalado, os empregos devem ser providos por concurso pblico. Outra possibilidade a existncia de servidores contratados temporariamente, que exercem uma funo pblica, mas esto vinculados a um regime jurdico especial, no sendo estatutrios nem celetistas. So contratados por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico e exercem funes consideradas temporrias, por intermdio, ratifique-se, de um regime jurdico especial,

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disciplinado em lei especfica, editada por cada Unidade da Federao. Ressalte-se que se admite apenas contratao temporria, sendo vedada posterior admisso para o exerccio de um cargo efetivo, pois este exige a realizao de concurso pblico. Cabe assinalar que se considera funo pblica a competncia, a atribuio ou o encargo conferido a uma pessoa fsica para o exerccio de determinada atividade de natureza pblica, sem vnculo contratual ou estatutrio com a Administrao Pblica, no sendo essa funo de livre designao, devendo, portanto, estar o seu exerccio sujeito ao interesse pblico, da coletividade ou da Administrao.

15.6. Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico

15.6.1. Provimento de Cargo Pblico As formas de provimento de cargo pblico efetivo so as seguintes, de acordo com o artigo 10 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, a saber: nomeao, readaptao, reintegrao, reverso, aproveitamento e reconduo. Nomeao Constitui-se em uma forma de provimento originrio, autnomo, de um cargo ou emprego pblico, sendo a do servidor pblico em carter efetivo, quando se tratar de candidato aprovado em concurso pblico para prover cargo efetivo, ou, em comisso, quando se tratar de cargo de confiana de livre nomeao e exonerao. Readaptao a forma de investidura do servidor estvel em cargo de atribuies e responsabilidades mais compatveis com sua vocao ou em decorrncia de limitaes que tenha sofrido em sua capacidade fsica ou mental, podendo ser processada a pedido ou ex officio. A verificao de que o servidor tornou-se inapto para o exerccio do cargo ocupado ser realizada pelo rgo central de recursos humanos, que, vista de laudo mdico e estudo social e psicolgico, indicar o cargo em que julgar ser possvel a readaptao. A readaptao no acarretar aumento nem diminuio da remunerao do servidor, que ser a correspondente do cargo que ocupava anteriormente (artigos 39 a 42 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94).

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Reintegrao Consiste no retorno de servidor demitido ao cargo anteriormente ocupado, em consequncia de deciso administrativa ou judicial. O servidor reintegrado tem direito a ser ressarcido dos prejuzos decorrentes do afastamento, e, na hiptese de o cargo ter sido extinto, dever ficar em disponibilidade. Caso seja verificada sua incapacidade para o servio pblico, mediante inspeo mdica, ser aposentado (artigo 43 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). Reverso Compreende o retorno atividade do servidor aposentado por invalidez, quando verificada, por junta mdica oficial, a insubsistncia dos motivos determinantes da aposentadoria, sendo assegurada ao servidor a retribuio correspondente situao funcional que detinha anteriormente. A reverso far-se- a pedido ou ex officio aos servidores com menos de 60 anos de idade (artigos 44 a 48 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). Aproveitamento o retorno atividade do servidor colocado em disponibilidade em um cargo de atribuies e vencimentos compatveis com o anteriormente ocupado (artigos 51 a 53 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). Reconduo Consiste no retorno do servidor estvel ao cargo anteriormente ocupado, decorrente das seguintes hipteses, conforme o artigo 54 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94: obteno de resultado insatisfatrio em estgio probatrio relativo a outro cargo, ou reintegrao de servidor anterior ocupante do cargo.

15.6.2. Provimento de Emprego Pblico Em relao forma de provimento dos empregos pblicos, est estabelecido que esses so preenchidos pela contratao (celebrao de contrato individual de trabalho, nos termos da CLT) de pessoas que iro desempenh-los, sujeitando-se, contudo, a concurso pblico. De modo geral, os empregados pblicos compem os recursos humanos contratados pelas fundaes de direito privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica (artigo 173, 1, CF/88).

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15.7. Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao Nomeao Conforme j especificado, constitui-se no ato administrativo de provimento originrio, autnomo, de um cargo pblico por um candidato aprovado em concurso pblico, que ser investido no cargo, o qual se completa com a posse e o exerccio. formalizada e concretizada, em regra geral, por ato do Chefe do Poder ou do dirigente do rgo exarado em uma portaria de nomeao publicada no Dirio Oficial do Estado. Posse a aceitao expressa do cargo, formalizada com a assinatura de um termo que d ao servidor o direito funo pblica. Pela posse so deferidas ao servidor as prerrogativas, os direitos e os deveres, assim como as restries, os impedimentos e as incompatibilidades referentes ao cargo. Antes dela, no h o provimento efetivo, nem pode haver o exerccio da funo pblica. A posse ter que ser efetivada dentro do prazo de 15 dias, contados da data da publicao do ato de nomeao no Dirio Oficial do Estado, podendo esse prazo ser prorrogado por igual perodo, a pedido do interessado. So competentes para dar posse, no mbito do Poder Executivo, as seguintes autoridades: o Governador do Estado, aos titulares de cargos de sua imediata confiana; os Secretrios de Estado e os dirigentes de rgo diretamente ligados ao Chefe do Poder Executivo, aos seus subordinados hierrquicos. A autoridade que tem a incumbncia de dar posse dever, sob pena de ser responsabilizada, observar se foram satisfeitas todas as condies estabelecidas para a investidura no cargo (artigos 18 a 21 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). Exerccio O exerccio do cargo decorrncia natural da posse. o que traduz o momento em que o funcionrio passa a desempenhar efetivamente as suas funes e adquire direito s vantagens do cargo e contraprestao pecuniria devida pelo Poder Pblico. Com a posse, o cargo fica provido e no pode ser ocupado por outrem, mas o provimento s se completa com a entrada em exerccio do nomeado. Se este no o iniciar na data prevista, a nomeao e, consequentemente, a posse tornar-se-o ineficazes, devendo o cargo ser declarado vago pela autoridade competente. O exerccio deve ser dado dentro

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do prazo de 30 dias, contados da posse, cabendo chefia imediata da unidade administrativa onde for lotado o servidor efetuar esse ato legal (artigo 22 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). Vale ressaltar que o servidor empossado que no iniciar o exerccio no prazo legal dever ser exonerado. Destaque-se, ainda, por oportuno, que h determinadas categorias de servidores que possuem estatutos prprios, os quais podem disciplinar a matria em pauta de forma diversa da constante no Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado (Lei Complementar Estadual n 10.098/94). A ttulo exemplificativo, citam-se os policiais civis, cujo prazo para entrar em exerccio no cargo de 15 dias, contados da posse, podendo a autoridade superior determinar que, no interesse do servio pblico, o servidor inicie imediatamente o exerccio do cargo (Lei Estadual n 7.366/80, artigo 12, pargrafo nico). Lotao A fim de que tenha incio o exerccio, torna-se necessrio lotar o servidor, ou seja, dar-lhe lotao, integr-lo em um rgo ou entidade para que l desempenhe suas atividades. O termo lotao do servidor compreende a indicao do rgo, da entidade, da repartio ou da unidade administrativa na qual o servidor exercer as atividades do seu cargo ou emprego. A indicao do rgo ou da repartio dever observar, sempre que possvel, a relao entre as atribuies do cargo e as tarefas a serem desenvolvidas. E, nos casos de nomeao para cargos em comisso ou designao para funes gratificadas, a lotao estar includa no prprio ato. Em suma, a lotao consiste na fora de trabalho qualitativa e quantitativa de cargos nos rgos ou nas entidades em que, efetivamente, devam ter exerccio os servidores (artigo 17 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94).

15.8. Estabilidade e Estgio Probatrio Com o advento da Emenda Constitucional n 19/98, artigo 6, que deu nova redao ao artigo 41 da Constituio Federal de 1988, restou estabelecido que o servidor ocupante de cargo pblico efetivo ser considerado estvel somente aps trs anos de efetivo exerccio; nesse perodo, poder ser demitido apenas nos seguintes casos:

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I em virtude de sentena judicial transitada em julgado; II em razo de processo administrativo, em que lhe seja assegurada, porm, ampla defesa; III em consequncia de procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada, entretanto ampla defesa. Assim, durante esses trs anos, o servidor cumprir o chamado estgio probatrio e ser avaliado periodicamente para fins de verificao se o seu desempenho adequado, satisfatrio e suficiente para as funes atinentes ao seu cargo. Em face do dispositivo constitucional supramencionado, o Estado, por meio do Decreto Estadual n 44.376/06, providenciou a regulamentao do estgio probatrio, previsto nos artigos 28 e 29 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94. A norma estadual define que o estgio probatrio corresponde ao perodo de trs anos de exerccio do servidor nomeado para o cargo de provimento efetivo, durante o qual ser verificada a convenincia ou no da sua confirmao no cargo, mediante a apurao do pleno atendimento de determinados requisitos, a seguir descritos: Disciplina: verificao da integrao s regras, s normas e aos procedimentos estabelecidos para o bom andamento do servio e da forma como o servidor se relaciona no ambiente de trabalho. Eficincia: avaliao do grau de conhecimento e de iniciativa para solucionar problemas e do modo como utiliza e mantm o material e os equipamentos e como executa suas atividades. Responsabilidade: anlise da conduta no cumprimento de suas obrigaes, do interesse e da disposio na execuo de suas atividades. Produtividade: avaliao da qualidade na apresentao do trabalho e da capacidade em assimilar e aplicar os ensinamentos na execuo de suas atividades. Assiduidade: avaliao da frequncia e do cumprimento do horrio de trabalho. A avaliao do estgio probatrio, portanto, constitui-se em uma importante ferramenta de gesto ao administrador pblico, pois, por seu intermdio, buscam-se identificar os servidores aptos a permanecerem no exerccio de um cargo pblico. Alm disso, pelos diversos requisitos avaliados, possvel oportunizar a recuperao de fatores que necessitam ser revistos e aprimorados pelo servidor.

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Registre-se que a mencionada estabilidade no servio pblico no se estende aos chamados empregados pblicos ou temporrios, regidos, respectivamente, pela CLT e por regime especial previsto na lei autorizativa da contratao temporria. E, especificamente, quanto aos empregados pblicos, existem hipteses de estabilidade previstas na CLT e em legislao especial, como, por exemplo, os casos referentes empregada gestante e a acidentes de trabalho.

15.9. Promoo A promoo do servidor a forma de ascenso funcional, constituindo-se em uma espcie de provimento derivado de cargo pblico, uma vez que se processa com a passagem do servidor de um grau para o imediatamente superior, dentro da respectiva carreira funcional, conforme regulado nos estatutos e regulamentos vigentes e atinentes a cada categoria funcional. As promoes realizam-se periodicamente, mas o momento da sua efetivao, como regra geral, depende de deciso do gestor, sendo, pois, considerado um ato discricionrio. Ocorrem de grau a grau, exclusivamente nos cargos organizados em carreira, e, necessariamente, devem obedecer aos critrios de merecimento e antiguidade, alternadamente. As normas reguladoras das promoes devem assegurar critrios objetivos na avaliao do merecimento. Precede, portanto, promoo a respectiva avaliao do servidor, aplicada de forma peridica e respeitados os critrios estabelecidos em regulamentos prprios e pertinentes s respectivas categorias. No que tange aos empregados pblicos, as regras alusivas promoo encontram-se estabelecidas no respectivo Plano de Cargos e Salrios ou Quadro de Pessoal da Entidade Pblica e, em alguns casos, em decreto estadual.

15.10. Formas de Vacncia de Cargo Pblico Vacncia a situao de um cargo que se encontra sem ocupante, sem titular, ou seja, o cargo est vago. Vrios fatos conduzem

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chamada vacncia, dentre os quais se destacam, a ttulo exemplificativo, os seguintes: o servidor pediu o desligamento (exonerao a pedido); o servidor foi desligado do cargo em comisso ou no iniciou o seu exerccio (exonerao ex offcio); o servidor foi punido com a perda do cargo. A vacncia de cargo pblico decorre de um rol de situaes definidas nos artigos 55 a 57 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, a seguir elencadas: a) Exonerao: desligamento do servidor, podendo ocorrer de duas formas: a pedido do servidor por sua iniciativa e interesse; ex officio por ato da prpria administrao, sendo cabvel para o desligamento dos detentores de cargos em comisso e dos servidores no aprovados no estgio probatrio, bem como nas situaes em que os servidores tomam posse no cargo, mas no entram em exerccio; b) Demisso: ato da administrao praticvel nas circunstncias de aplicao de pena disciplinar prevista em lei; c) Readaptao: investidura do servidor em cargo mais compatvel com suas limitaes fsicas ou psquicas; d) Aposentadoria: passagem do servidor ativo para a inatividade; e) Reconduo: retorno do servidor ao cargo ocupado por ele anteriormente, nas hipteses de resultado insatisfatrio em estgio probatrio relativo a outro cargo ou de sua reintegrao em cargo diverso anteriormente ocupado. f) Falecimento.

15.11. Vencimento, Remunerao, Salrio, Provento e Subsdio No que diz respeito remunerao, existe uma terminologia prpria, nessa matria, no que tange ao setor pblico, diferentemente da que vigora no setor privado. Assim, denomina-se vencimento, no singular, a retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo ou funo pblica, com valor fixado em lei. Em geral, o vencimento simbolizado por letra, por nmero ou pela combinao de ambos, denominados referncia, correspondendo um valor a cada uma delas. o que, comumente, chamado de vencimento bsico.

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Os vocbulos vencimento ou remunerao designam o conjunto formado pelo vencimento (referncia) do cargo ou da funo acrescido de outras importncias percebidas, denominadas vantagens pecunirias, tais como gratificaes e adicionais por tempo de servio, por periculosidade, por risco de vida, dentre outros. Em todas as esferas de Governo, a regra que tem sido adotada a de que os estipndios dos servidores pblicos compem-se de uma parte fixa, representada pelo padro fixado em lei, e uma parte que varia de um servidor para outro, em razo de condies especiais de prestao do servio, tempo de servio e outras circunstncias previstas nos estatutos funcionais e que se denominam, genericamente, de vantagens pecunirias, as quais compreendem, basicamente, adicionais de tempo de servio, gratificaes e verbas indenizatrias. No campo dos empregados pblicos, utilizam-se as denominaes de remunerao e salrio (artigo 457 e seguintes da CLT). A primeira (a remunerao) englobando o salrio propriamente dito, devido e pago diretamente pelo empregador como contraprestao do servio, e a segunda (o salrio) compreendendo as comisses, as percentagens, as gratificaes ajustadas, as dirias para viagens e os abonos pagos pelo empregador. Alm do pagamento em dinheiro, incluem-se no salrio, para todos os efeitos legais, a alimentao, a habitao, o vesturio ou outras prestaes in natura que a empresa, por fora de contrato ou de costume, fornecer habitualmente ao empregado. A EC n 19/98 trouxe modificaes significativas no sistema remuneratrio dos servidores pblicos, destacando-se a instituio do regime de subsdios para determinadas categorias de agentes pblicos, mais especificamente a dos agentes polticos. Em sntese, com base nas disposies da Constituio Federal de 1988 e da Constituio Estadual de 1989, devem ser remunerados por subsdio, mediante lei, os seguintes agentes pblicos: a) membros dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio da Unio, dos Estados e dos Municpios; b) Ministros de Estado e Secretrios Estaduais e Municipais; c) membros do Ministrio Pblico; d) integrantes da Advocacia-Geral da Unio, Procuradores da Unio e do Distrito Federal e Defensores Pblicos;

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e) Ministros do Tribunal de Contas da Unio e Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do RS; f) servidores pblicos das carreiras policiais da Unio e dos Estados; g) Procuradores e Defensores Pblicos do Estado. Ademais, inclusive os servidores pblicos organizados em carreira podero ser remunerados mediante subsdio, conforme previsto no artigo 39, 8 da CF/88, com a seguinte redao, dada pelo artigo 5 da EC n 19/98: a remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira poder ser fixada nos termos do 4. Trata-se, portanto, de opo conferida ao legislador de cada esfera de Governo. Por fim, cabe referir que o termo provento diz respeito denominao dada remunerao paga aos servidores pblicos inativos ou aposentados.

15.12. Indenizaes O servidor faz jus s indenizaes referentes a dirias, ajuda de custo e transporte. As dirias compreendem os valores devidos ao servidor que se afastar temporariamente da sede da sua repartio, em objeto de servio, sendo destinadas indenizao de despesas de alimentao e hospedagem. Frise-se que se constitui em uma verba indenizatria, paga independentemente da remunerao do servidor. concedida por dia de afastamento, sendo devida pela metade quando o deslocamento no exigir pernoite. O valor relativo s dirias deve ser pago antes do deslocamento, sendo calculado sobre o valor bsico fixado em norma legal. No que tange ajuda de custo, destina-se a compensar as despesas de instalao do servidor que, no interesse do servio, for transferido para outra sede, com mudana de domiclio, em carter permanente. O valor calculado sobre a remunerao, na forma prevista em regulamento prprio de cada categoria. Por outro lado, a indenizao atinente ao transporte devida ao servidor que realizar despesas com a utilizao de meio prprio de locomoo para execuo de servios externos, por fora das atribuies prprias do cargo, conforme previsto em regulamento especfico.

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15.13. Servidores Cedidos As normas acerca da colocao disposio (cedncia) de servidores e empregados da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo esto reguladas no Decreto Estadual n 36.603/96, com as alteraes posteriores. A primeira regra estabelecida de que somente podem ser cedidos servidores para o exerccio de cargo ou funo de confiana, cujo prazo de cedncia dever ter a durao de um ano, podendo haver prorrogaes por igual perodo, sendo vedada, no entanto, a disposio por prazo indeterminado. A cedncia ou a sua prorrogao depende de autorizao expressa do Chefe do Poder Executivo, aps a anuncia dos dirigentes mximos dos rgos/entidades cedentes. Com relao ao nus da remunerao do servidor cedido, apresenta-se, a seguir, um quadro resumo extrado das disposies contidas no Decreto Estadual n 36.603/96.
RGO DE ORIGEM Adm. Direta e Indireta Adm. Direta RGO DE DESTINO Outras esferas da Federao Adm. Direta NUS REMUNERATRIO rgo de destino ou mediante ressarcimento rgo de origem Livre negociao

N 01 02 03

Adm. Indireta com Adm. Indireta com folha prpria folha prpria

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Adm. Indireta com Adm. Indireta com folha prpria folha pelo Tesouro Adm. Indireta com folha pelo Tesouro

rgo de origem

05

Adm. Indireta com folha prpria

rgo de destino

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Adm. Direta e Indireta Adm. Direta e Indireta Adm. Direta e Indireta Adm. Direta e Indireta Adm. Direta

SUS

rgo de origem

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Outros Poderes

Conforme acordo

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Ministrio Pblico

Conforme acordo

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TRE Adm. Indireta com folha prpria. Adm. Indireta com folha pelo Tesouro

Conforme acordo

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rgo de destino

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Adm. Direta

rgo de origem

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Adm. Indireta com folha prpria Adm. Indireta com folha pelo Tesouro Adm. Indireta com folha pelo Tesouro

Adm. Direta

rgo de origem

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Adm. Direta Adm. Indireta com folha pelo Tesouro

rgo de origem

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rgo de origem

Com o intuito de disciplinar a operacionalizao do ressarcimento pelo rgo ou pela entidade cessionria, assim como o pedido de afastamento do servidor, o Decreto Estadual n 43.636/05 alterou os artigos 3 e 4 do Decreto Estadual n 36.603/96.

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E cabe, ainda, acentuar que as regras previstas no Decreto Estadual n 36.603/96 podero ser modificadas, em determinados casos de cedncia, por ato especfico do Chefe do Poder Executivo. Os atos de cedncia so registrados no Cadastro Geral de Servidores e Empregados Disposio CAGED, operacionalizado junto Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos SARH, em nmero sequencial, indicando o seguinte: nome e matrcula do servidor ou empregado, rgo de origem, rgo de destino, perodo da disposio, data de incio da cedncia, quantidade de prorrogaes, responsabilidade pelo nus da remunerao e cargo ou funo de confiana titulado no destino.

15.14. Servidores Adidos Define-se o servidor adido como aquele servidor originrio de outras esferas de Governo federal estadual ou municipal ou de outros Poderes, colocados disposio, para o exerccio de uma funo de confiana, em um rgo ou entidade pblica do Estado. O pedido de disposio de servidores de outros Poderes e de outras esferas da Federao junto ao Poder Executivo do Estado Administrao Direta e Indireta dever, obrigatoriamente, ser feito pelo Chefe do Poder Executivo, com exceo das permutas de professores estaduais com professores de Municpios do Estado do Rio Grande do Sul. O cadastro e o controle de servidores adidos ao Poder Executivo Administrao Direta e Indireta esto disciplinados pela Instruo Normativa n 001/07, da Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos SARH.

15.15. Desvio de Funo O problema do desvio de funo uma situao presente nas estruturas funcionais dos entes pblicos. Vrios fatores tm contribudo para esse quadro, podendo ser enfocados sob os seguintes prismas: Legal O rigorismo imposto pelas normas que regem os atos administrativos restringe a velocidade e a racionalizao dos fluxos opera-

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cionais nos entes pblicos, em especial no que se refere administrao dos recursos humanos. Poltico As peridicas alternncias no Poder das autoridades polticas e, por conseguinte, as alteraes das concepes, ideologias e metas, modificam as prioridades antes estabelecidas. Como regra geral, os objetivos so traados, e as estruturas existentes devem adaptar-se ao novo ordenamento poltico-administrativo. Administrativo A excessiva morosidade dos processos administrativos (burocracia) aliada falta de polticas de gerenciamento dos recursos humanos trazem como consequncia o descontrole da situao. Operacional Esse o fator mais difcil de ser combatido quanto aos chamados desvios de funo. Constantemente, so levadas ao conhecimento pblico, pelos meios de comunicao, as falhas do Estado na satisfao das necessidades da Sociedade quanto segurana pblica, educao e sade. Uma das causas para essas falhas pode ser identificada no desvio de funo, pois muitos servidores das atividadesfim, como policiais civis e militares e professores, para exemplificar, so deslocados para atividades-meio com a finalidade de suprir carncias de pessoal nessas reas. O desencadeamento desses fatores produz resultados operacionais, julgados benficos, no curtssimo prazo, porm criam distores irreparveis em mdio e longo prazo, tanto do ponto de vista jurdico quanto do operacional. Registre-se, por oportuno, que existe um expressivo contencioso trabalhista em relao ao Estado, englobando diversos processos judiciais em que servidores postulam direitos atinentes equiparao de seus vencimentos/remunerao com o de outros servidores em razo de desvios de funo. A relevncia do tema referente ao desvio de funo foi reconhecida na prpria Constituio Estadual de 1989, no artigo 47 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, que assim dispe: No prazo de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, o Estado promover, no mbito da Administrao Direta e Indireta, concurso pblico de provas e ttulos para provimento dos cargos cujas atribuies so exercidas por servidor pblico efetivo em desvio de funo. Ressalte-se que a prtica do desvio de funo deve ser controlada e corrigida pelo gestor do ente pblico, sob pena de eventual responsa-

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bilizao, uma vez que poder gerar graves e irreparveis prejuzos ao errio e prestao de servios pblicos essenciais e relevantes. Alm disso, o Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado, Lei Complementar Estadual n 10.098/94 (artigo 178, inciso X), estabelece como uma das proibies ao servidor exercer ou permitir que subordinado seu exera atribuies diferentes das definidas em lei ou regulamento como prprias do cargo ou funo, ressalvados os encargos de chefia e as comisses legais.

15.16. Acmulo de Cargo, Emprego e Funo A Constituio Federal de 1988 estabelece a regra da proibio de exerccio simultneo e remunerado de cargos, funes e empregos pblicos (artigo 37, incisos XVI e XVII). O preceito abrange os agentes da Administrao Direta e das Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista, suas subsidirias e sociedades controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico. No mesmo dispositivo, o Constituinte federal, reconhecendo a convenincia de melhor aproveitamento da capacidade tcnica e cientfica de determinados profissionais, fixou algumas excees regra da no acumulao, em situaes especficas, desde que haja compatibilidade de horrios. Assim, o referido acmulo admissvel nas seguintes hipteses de exerccio de: a) dois cargos de professor; b) um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico; c) dois cargos privativos de mdico. Ainda admite a nossa Carta Magna duas outras hipteses de acumulao, a saber: um cargo de juiz com um cargo ou funo de magistrio (artigo 95, pargrafo nico, I); um cargo no Ministrio Pblico com outro cargo ou funo de magistrio (artigo 128, 5, II, d). No mbito do Poder Executivo do Estado do RS, para efeitos de acumulao, restou estipulada uma carga horria mxima de 60 horas semanais para cada servidor pblico, nos termos prescritos na Lei Estadual n 8.112/85, que dispe precipuamente sobre os regimes de trabalho dos servidores pblicos estaduais e estabelece limite de carga horria semanal para efeitos de acumulao.

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15.17. Afastamentos Legais As chamadas licenas, tambm denominadas de afastamentos do trabalho autorizados por lei, so perodos em que o servidor deixa de exercer as atribuies do seu cargo, funo ou emprego, por razes e nos termos fixados em lei, podendo perceber ou no os seus vencimentos. Algumas licenas configuram-se direitos dos servidores; outras dependem de apreciao de mrito e autorizao emanada da autoridade administrativa competente. Os mencionados afastamentos legais (licenas), de modo geral, esto previstos nos estatutos prprios, nas Constituies Federal e Estadual, na CLT, em acordos ou convenes coletivas, assim como na legislao eleitoral. A Lei Complementar Estadual n 10.098/94, no captulo VI, do ttulo III Das Licenas (artigo 128), prev as situaes em que o servidor, detentor de cargo pblico, poder se afastar de suas atribuies. Assim, as licenas previstas na referida lei so as seguintes: para tratamento de sade; por acidente em servio; por motivo de doena em pessoa da famlia; gestante, adotante e paternidade; para prestao de servio militar; para tratar de interesses particulares; para acompanhar o cnjuge; para desempenho de mandato classista; prmio por assiduidade; para concorrer a mandato pblico eletivo ou para o exerccio de mandato eletivo; especial, para fins de aposentadoria. Alm das licenas anteriormente relacionadas, o aludido Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis (artigo 64 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94) considera de efetivo exerccio os afastamentos por frias, casamento, falecimento de pessoa da famlia, doao de sangue, desempenho de mandato eletivo, misso ou estudos no Pas ou no exterior, deslocamento para nova sede, realizao de provas, inclusive de concursos, participao em jris, assistncia a filho excepcional, participao em programas de treinamento e atividades sindicais.

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Ressalte-se que, para cada afastamento legal, h determinados requisitos que devem ser obedecidos tanto por parte do servidor como pela Administrao, pois o pressuposto de que o interesse pblico seja preservado. Cabe destacar, de mais a mais, que, afora os afastamentos decorrentes de licenas e afastamentos previstos em lei (inclusive na CLT), em estatutos prprios, bem como em acordos ou convenes coletivas, tambm existem afastamentos autorizados na legislao eleitoral (Lei Federal n 9.504/97), tal como ocorre quando o servidor convocado pelo TRE para trabalhar nas eleies.

15.18. Gratificao e Abono de Permanncia A gratificao de permanncia est prevista na Lei Complementar Estadual n 10.098/94 (artigo 114), sendo deferida, se houver interesse da Administrao, ao servidor que adquirir direito aposentadoria voluntria com proventos integrais e cuja permanncia no desempenho de suas funes for julgada conveniente e oportuna para o servio pblico. A sua concesso e a renovao dar-se-o por ato do Secretrio da Administrao e dos Recursos Humanos, por fora da delegao de competncia disposta no Decreto Estadual n 45.808/08, correspondendo a dita gratificao a um percentual de 35% do vencimento bsico percebido pelo servidor. Por outro lado, o chamado abono de permanncia, de concesso obrigatria bastando haver o requerimento do servidor, foi institudo pela EC n 41/03 e consiste no pagamento do valor equivalente contribuio do servidor para o Regime Prprio de Previdncia Social RPPS. Nesse caso, ao contrrio da iseno instituda pela EC n 20/98, o servidor continua contribuindo para o Regime Prprio de Previdncia Social RPPS ao qual est vinculado, cabendo ao Tesouro do Estado pagar-lhe o mencionado abono no mesmo valor da contribuio descontada de sua remunerao em folha de pagamento. Esse abono ser devido aos servidores pblicos em duas situaes distintas: Primeira hiptese prevista no artigo 40, 19 da CF/88 o servidor que tenha completado as exigncias para a aposentadoria voluntria,

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estabelecidas no 1, III, a (aposentadoria voluntria com proventos integrais), e que opte por permanecer em atividade far jus ao abono de permanncia at completar as exigncias para a aposentadoria compulsria, contidas no 1, II (aposentadoria compulsria). Assim, o servidor que, aps a EC n 41/03, preencher todos os requisitos para aposentar-se voluntariamente com proventos integrais e, mesmo assim, decidir permanecer em atividade far jus ao abono de permanncia, pelo menos at completar 70 anos de idade, quando dever se aposentar pela compulsria. Segunda hiptese prevista no artigo 2, 5 da EC n 41/03 o servidor, de que trata este artigo, que tenha completado as exigncias para a aposentadoria voluntria e que opte por permanecer em atividade, far jus ao abono de permanncia at completar as exigncias para a aposentadoria compulsria, contidas no artigo 40, 1, II, da CF/88. Aqui, conveniente lembrar que se est tratando da primeira regra de transio da EC n 41/03. Assim sendo, o servidor que ingressou em cargo efetivo at 16 de dezembro de 1998 (data de publicao da EC n 20/98) e que preencheu os requisitos elencados no caput do artigo 2 da EC n 41/03 ter direito a perceber, desde que permanea na ativa, o abono de permanncia, pelo menos at que complete a idade de 70 anos, quando dever se aposentar compulsoriamente. Convm informar, por oportuno, que, no mbito da Administrao Pblica Estadual, englobando as Autarquias e as Fundaes de direito pblico, a concesso do abono de permanncia, institudo pelo artigo 40, 19, da Constituio Federal de 1988, foi regulamentada pelo Decreto Estadual n 43.218/04. Tanto a gratificao de permanncia como o abono de permanncia possuem duplo objetivo, a saber: a) incentivar o servidor que preencheu os requisitos para se aposentar a permanecer na ativa, pelo menos at a sua aposentadoria compulsria; b) promover maior economia ao Estado que, com a permanncia do servidor na ativa, consegue postergar no tempo a dupla despesa de pagar proventos a este e remunerao ao servidor que o substituir.

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15.19. Regras Especficas para Empregados Pblicos Consoante j mencionado, os empregados pblicos so regidos pela CLT, possuindo direitos e deveres prprios que diferem, em alguns casos, daqueles fixados para os servidores ocupantes de cargo pblico, os quais possuem vnculo estatutrio (regidos pelo Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis Lei Complementar Estadual n 10.098/94) e regras prprias estabelecidas na Constituio Federal de 1988 (artigos 37 e seguintes). Nesse contexto, aos servidores detentores de emprego pblico so conferidos, por primeiro, os direitos atribuveis aos trabalhadores urbanos e rurais, nos termos estatudos no artigo 7 da Constituio Federal de 1988. Dentre esses direitos, citam-se os seguintes, que no so, em regra, extensivos ao servidor detentor de cargo pblico: relao de emprego protegida contra despedida arbitrria ou sem justa causa, nos termos de lei complementar, que prever indenizao compensatria, dentre outros direitos; seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio; fundo de garantia do tempo de servio; piso salarial proporcional extenso e complexidade do trabalho; irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou acordo coletivo; proteo do salrio na forma da lei, constituindo crime sua reteno dolosa; participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da empresa, conforme definido em lei; jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociao coletiva; aviso prvio proporcional ao tempo de servio, sendo no mnimo de trinta dias, nos termos da lei; reconhecimento das convenes e dos acordos coletivos de trabalho; direito de ao, quanto aos crditos resultantes das relaes de trabalho, com prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores

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urbanos e rurais, at o limite de dois anos aps a extino do contrato de trabalho; proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos; igualdade de direitos entre o trabalhador com vnculo empregatcio permanente e o trabalhador avulso. Alm dos direitos garantidos constitucionalmente, outros podero ser conferidos aos empregados pblicos, conforme disposies presentes na CLT ou em acordos ou convenes coletivas de trabalho da respectiva categoria profissional, que possuem fora de lei.

15.20. Atos Administrativos de Pessoal A vida funcional dos servidores pblicos, ou seja, a evoluo de sua situao, desde o ingresso, passando pela progresso e at o encerramento (aposentadoria), deve ser deferida e disciplinada por atos administrativos originrios de autoridade com prerrogativas para tal, cujas aes, que norteiam os direitos, as vantagens, as concesses e as obrigaes, devem obedecer aos princpios constitucionais, especialmente os da legalidade e da publicidade. Especificamente, em relao aos atos administrativos referentes a pessoal, h aqueles que nomeiam o candidato, o habilitam posse e concedem vantagens e direitos, tais como adicionais, avanos, incorporaes, designaes e dispensas de funes gratificadas, licenaprmio, promoes, remoes e aposentadoria. Destacam-se, tambm, os atos discricionrios de competncia do Chefe do Poder Executivo, os que so emanados dos Secretrios de Estado e dos dirigentes de entidades por delegao de competncia e outros praticados por qualquer superior hierrquico. Importante salientar que qualquer ato administrativo que conceda direitos ou vantagens ao servidor deve, necessariamente, ser publicado no Dirio Oficial do Estado, como condio para a sua eficcia, com produo de efeitos, em regra, a contar da data da sua publicao.

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15.21. Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar A sindicncia o instrumento utilizado pela Administrao Pblica para apurar irregularidade no servio pblico estadual ou prtica de infrao funcional, quando os dados forem insuficientes para sua determinao ou para apontar o servidor faltoso ou, ainda, sendo este determinado, no for a falta confessada, documentalmente provada ou manifestamente evidente. Configura-se como meio de apurao prvia, em relao ao processo administrativo disciplinar, e destina-se a colher elementos informativos para a deciso de instaur-lo ou no. A sindicncia no se instaura contra um servidor; ela visa a apurar possveis fatos irregulares e seu possvel autor. Em geral, observam-se as seguintes fases em seu procedimento: instaurao, instruo e relatrio. Toda autoridade estadual competente para, no mbito da jurisdio do rgo sob sua chefia, determinar a realizao de sindicncia, de forma sumria, a qual dever ser concluda no prazo mximo de 30 dias teis, podendo ser prorrogado por at igual perodo (artigo 201, da Lei Complementar Estadual n 10.098/94). A sindicncia dever ser sempre cometida a um servidor de hierarquia igual ou superior ao do implicado, se houver. Os integrantes da comisso sindicante desenvolvero o encargo em tempo integral, podendo ficar dispensados de suas atribuies normais at a apresentao do relatrio final, no prazo estabelecido. Reunidos os elementos coletados, o relatrio traduzir as concluses gerais, indicando, se possvel, o provvel responsvel, a irregularidade ou transgresso praticada e o seu enquadramento nas disposies da lei reguladora da matria. Se a sindicncia concluir pela culpabilidade de servidor, este ser notificado para apresentar sua defesa, em observncia aos princpios do contraditrio e da ampla defesa. autoridade instauradora, de posse do relatrio, cabe decidir pelo arquivamento do processo, pela aplicao da penalidade, ou pela instaurao de inqurito administrativo. No que se refere ao processo administrativo disciplinar, stricto sensu, diz-se que o meio pelo qual se pode apurar a responsabilidade, por infraes funcionais, de servidor identificado. Em geral, os estatutos destinam esse instrumento para condutas ensejadoras de penas graves,

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como, por exemplo, as aes que ensejam suspenso superior a 30 dias ou demisso. Nos termos do artigo 205, do Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis, o processo administrativo disciplinar o instrumento utilizado no Estado para apurar responsabilidade de servidor por irregularidade ou por infrao praticadas no exerccio de suas atribuies, ou que tenham relao direta com o exerccio do cargo em que se encontra efetivamente investido. Geralmente, os estatutos preveem as seguintes fases do processo administrativo disciplinar: instaurao, instruo, defesa, relatrio e julgamento. Essas etapas esto contempladas no artigo 211 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, que estabelece que o processo administrativo disciplinar desenvolver-se-, necessariamente, nas seguintes fases: de instaurao, ocorrendo a partir do ato que constituir a comisso; de processo administrativo disciplinar propriamente dito, compreendendo a instruo, a defesa e o relatrio; e de julgamento.

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Captulo 16

Terceirizao de Mo de Obra

Sumrio: 16.1 Consideraes Gerais e Definio - 16.2 Legislao - 16.3 Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais - 16.4 Responsabilidade Solidria ou Subsidiria - 16.5 Contratao de Cooperativas de Trabalho - 16.6 Ao do Ministrio Pblico - 16.7 Aspecto da Economicidade e dos Preos - 16.8 Orientaes do rgo de Controle Interno.

16.1. Consideraes Gerais e Definio No mbito da Administrao Pblica, a utilizao de servios terceirizados comeou a ter grande expanso com a edio do Decreto-Lei n 200/67, que, com a inteno de evitar o aumento demasiado da estrutura da chamada mquina administrativa, prev, em seu artigo 10 que a execuo das atividades da Administrao Federal deve ser amplamente descentralizada. E no mesmo artigo, em seu 7, deixa consignado que a Administrao deve procurar desobrigar-se da realizao de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada para desempenhar os encargos de tal execuo. O uso da terceirizao, entretanto, tem-se constitudo, muitas vezes, em um procedimento de contratao indireta de pessoal, visando

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a atender atividades-fim e atividades-meio dos rgos e das entidades da Administrao Pblica que deveriam ser realizadas por servidores ou empregados abrangidos pelo seu Quadro de Pessoal ou pelos Planos de Cargos e Salrios, contratados por concurso pblico. Ocorre que, em determinadas situaes urgentes e em razo da falta de autorizao para a realizao de concurso pblico, os gestores, por meio do uso da contratao de empresas (pessoas jurdicas) ou de pessoas fsicas prestadoras de servios de assessoria e de consultoria, contratam-nas para o fornecimento de mo de obra com vistas a suprir suas necessidades de pessoal, o que se constitui em um ato considerado irregular. O instituto da terceirizao pode ser definido, em linhas gerais, como uma tcnica de contratao de servios que se encontram disponibilizados nos mais diversos segmentos do setor empresarial, seja na esfera privada, seja na pblica, e consiste na possibilidade de contratar terceiro para a realizao de atividades que no se configuram como a finalidade principal dos rgos ou das entidades pblicas. Essa contratao pode envolver tanto a produo de bens quanto a prestao de servios, como ocorre na necessidade de contratao de servios de limpeza, de vigilncia ou at de servios temporrios. 16.2. Legislao Lei Federal n 6.019, de 03 de janeiro de 1974 Lei Federal n 7.102, de 20 de junho de 1983 Decreto Federal n 2.271, de 07 de julho de 1997 Decreto Estadual n 43.183, de 22 de junho de 2004 Decreto Estadual n 44.365, de 23 de maro de 2006 Ordem de Servio da Governadora n 10, de 09 de julho de 2008 Instruo Normativa DDPE/SEFAZ n 01, de 24 de maio de 2006. 16.3. Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais No mbito da Administrao Pblica, somente podero ser objeto de execuo indireta terceirizao aquelas funes relacionadas atividade-meio (auxiliares ou acessrias atividade-fim) dos rgos ou

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das entidades, desde que no estejam abrangidas nas atividades exercidas por detentores de cargos e empregos previstos em Quadro de Pessoal ou Plano de Cargos e Salrios dos referidos entes pblicos. A matria de tal relevncia que o Tribunal de Contas da Unio TCU aprovou e publicou a seguinte Smula de n 97, que dispe: Ressalvada a hiptese prevista no pargrafo nico do art. 3 da Lei 5.645, de 10/12/70 (Decreto-Lei 200, de 25/02/67, art. 10, 7 e 8), no se admite, a partir da data do ato de implantao do novo Plano de Classificao e Retribuio de Cargos do Servio Civil da Unio e das autarquias, a utilizao de servios de pessoal, mediante convnios, contratos ou outros instrumentos, celebrados com fundaes ou quaisquer entidades pblicas ou privadas, para o desempenho de atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo referido plano. Algumas vezes o Administrador Pblico, no entanto, ao decidir terceirizar determinados servios, autoriza a locao de mo de obra para funes de natureza permanente e vinculada sua atividade-fim. Esse tipo de terceirizao representa, na verdade, uma contratao indireta de pessoal, o que infringe o disposto no artigo 37, II, da Constituio Federal de 1988, que prev a obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para a investidura em cargos e empregos pblicos. Oportuno mencionar que, havendo a necessidade premente da contratao de pessoal para realizar atividades laborais que so de competncia de servidores pblicos, poder o Administrador Pblico solicitar autorizao legislativa para a contratao temporria, por excepcional interesse pblico, a que alude o artigo 37, IX, da Constituio Federal de 1988, ratificado pelo prescrito na Constituio Estadual de 1989 (artigo 19, IV), o que convm esclarecer no se confunde com a sistemtica da terceirizao. Naquela hiptese, nos termos constantes de uma lei estadual autorizativa, aprovada pela Assembleia Legislativa, o Poder Pblico contrata de forma direta os servidores de que necessita, os quais exercero, por prazo determinado, as funes e as atividades do cargo ou do emprego para o qual foram contratados. A Lei Federal n 8.666/93 definiu, em seu artigo 6, II, servio como toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao.... No caso especfico da terceirizao, est-se diante de servio que se ajusta ao regime de execuo indireta (artigo 10, II da referida Lei

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Federal). Vale dizer que a Administrao, por intermdio de um processo de licitao, contrata uma empresa para fornecer-lhe mo de obra, no havendo entre o empregado e o rgo ou a entidade pblica tomadora do servio qualquer vnculo de subordinao. Algumas vezes, contratos administrativos tm sido celebrados sob a denominao de prestao de servios tcnicos especializados ou de servios em geral, visando a dar uma (suposta) aparncia de legalidade ao ato, o que, em realidade, no o que acontece, pois, ao se fazer a anlise dessas contrataes, verifica-se que as pessoas contratadas esto desenvolvendo atividades permanentes, contnuas e rotineiras, ligadas atividade-fim do ente contratante, exercidas na sua sede, sob a subordinao direta de chefias que so exercidas por servidores do Quadro de Pessoal do prprio rgo que as contratou. Inmeras situaes como essas tm sido detectadas e apontadas pela CAGE, rgo de Controle Interno, o que pode resultar em responsabilizao dos Administradores perante o Tribunal de Contas do Estado TCE, alm de outras sanes cveis e decorrentes da aplicao da Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal n 8.429/92). A respeito da matria, o Tribunal de Contas da Unio TCU, por seu Plenrio, proferiu a Deciso de n 040-96, que apresenta o seguinte teor: [...] a) proceda, no caso de contratao de servios tcnicos profissionais especializados, realizao de licitao pblica, nos termos do art. 13, 1, da Lei 8.666/93, observando, ainda, o carter eventual de tais contrataes, no sendo admitido desempenho sistemtica por terceiros de atividades inerentes s categorias funcionais do Plano de Cargos e Salrios da Entidade, por caracterizar contratao de mo-de-obra indireta, em desacordo com o art. 37, inciso II, da Constituio Federal; [...] Nesse mesmo sentido, o Tribunal Superior do Trabalho TST, preocupado com a fraude advinda da irregular terceirizao dos servios, em relao aos direitos dos empregados, pois, embora fosse considerado funcionrio da empresa prestadora de servios, desenvolvia suas atividades na tomadora dos servios, sem ter os benefcios da mesma, deliberou, com base no Enunciado n 331, o seguinte: [...]

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I A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n. 6.019, de 03-01-74). II A contratao irregular de trabalhador, atravs de empresa interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos da administrao pblica direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da Constituio da Repblica). III No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de vigilncia (Lei 7.102, de 20-06-83) de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados ligados a atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta. IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial (art. 71 da Lei 8.666/93). De acordo com o item II do supracitado Enunciado n 331 do TST, a contratao irregular de trabalhador, por empresa interposta, no gera vnculo de emprego com a Administrao Pblica, em razo da determinao contida no inciso II do artigo 37 da Constituio Federal de 1988. Ou seja, para a investidura em cargo ou emprego pblico, h a obrigatoriedade de prvia aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Conforme tal Enunciado, pode, todavia, existir a responsabilidade subsidiria pelos dbitos trabalhistas que venham a ser inadimplidos pelo efetivo empregador. Deve-se enfatizar, por oportuno, que o gestor pblico que se utilizar desse tipo de contratao irregular sujeitar-se- a ser responsabilizado por tal ato, na hiptese de ajuizamento de eventuais aes trabalhistas que venham a causar prejuzo ao ente pblico, em virtude da chamada responsabilidade subsidiria do tomador de servios pelas obrigaes trabalhistas existentes.

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16.4. Responsabilidade Solidria ou Subsidiria Ainda no mbito do instituto da terceirizao, relevante destacar a questo que envolve a responsabilidade solidria, notadamente em razo do disposto no artigo 71, 2, da Lei Federal n 8.666/93, com a redao dada pela Lei Federal n 9.032/95, na qual se estabelece que a Administrao Pblica responder solidariamente com a empresa contratada pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato, in verbis: Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato. ... 2 A administrao pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos termos do artigo 31 da Lei 8.212, de 24/07/91. No tocante especificamente aos encargos trabalhistas, o artigo 71, 1, da Lei Federal n 8.666/93 define que a inadimplncia do contratado no transfere Administrao Pblica a responsabilidade pelo pagamento de tais encargos, nem poder onerar o objeto do contrato. O item IV do j transcrito Enunciado n 331 do Tribunal Superior do Trabalho TST, entretanto, assim estabeleceu: IV Inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica na responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial (artigo 71 da Lei n 8.666/93). Reitere-se que a contratao irregular de trabalhador, por empresa interposta, em razo do previsto na Carta Magna brasileira (artigo 37, II), no gera vnculo empregatcio com a Administrao Pblica, porm, esta, consoante o Enunciado n 331 do TST, poder ser responsabilizada, subsidiariamente, pelos dbitos trabalhistas que eventualmente no forem adimplidos pela empresa terceirizada contratada.

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O Plenrio do Supremo Tribunal Federal STF, no entanto, no julgamento da Ao Direta de Constitucionalidade ADC n 16, decidiu, por votao majoritria, pela constitucionalidade do artigo 71, caput e 1, da Lei Federal n 8.666/93, de modo que a aplicao dos termos do item IV do Enunciado n 331 do TST somente ser considerada vlida quando a inadimplncia da empresa contratada, comprovadamente, decorrer de falha ou falta de fiscalizao por parte do rgo pblico contratante. Em virtude disso, deve o Administrador Pblico, previamente ao pagamento de cada parcela mensal do contrato, exigir da empresa contratada a comprovao do adimplemento da totalidade de suas obrigaes trabalhistas e previdencirias, decorrentes do contrato celebrado com o ente pblico, sob pena de ser responsabilizado pelo Tribunal de Contas do Estado, em razo de prejuzos a serem suportados pelos cofres pblicos, se comprovada a falha ou a falta de fiscalizao por parte do rgo pblico contratante. De mais a mais, deve-se mencionar que a Lei Federal n 9.711/98, dando nova redao ao artigo 31 da Lei Federal n 8.212/91, determinou que cabe ao contratante dos servios, mediante cesso de mo de obra, proceder reteno de 11% do valor bruto da nota fiscal ou da fatura de prestao do servio, a ttulo de contribuio previdenciria, devendo efetuar o recolhimento no ms subsequente ao da emisso da nota ou da fatura, em nome da empresa cedente da mo de obra. Esta compensar o valor retido quando do recolhimento das contribuies seguridade social devidas sobre a folha de pagamento dos segurados da previdncia a seu servio. Cessar, portanto, a solidariedade medida que o contratante da empresa cedente da mo de obra tiver retido e recolhido, nos prazos definidos na legislao previdenciria, o valor correspondente ao percentual de 11% sobre o valor bruto dos servios que contratou. 16.5. Contratao de Cooperativas de Trabalho As contrataes de pessoal, realizadas por intermdio das chamadas cooperativas de trabalho, constituem-se em uma das formas mais utilizadas pela Administrao Pblica para a terceirizao de seus servios.

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O cooperativismo no um processo novo tanto no Brasil quanto no mundo. Na Europa, adotado desde o sculo XIX e, no Brasil, sua primeira regulamentao data de 19 de dezembro de 1932, tendo sido instituda pelo Decreto-Lei n 22.239, que, inclusive, no est mais em vigor. Atualmente, a Lei Federal n 5.764/71 considerada como o Estatuto do Cooperativismo. Em seu artigo 4, caput e incisos, ela assim disciplina: [...] Art. 4 As cooperativas so sociedades de pessoas, com forma e natureza jurdica prprias, de natureza civil, no sujeitas falncia, constitudas para prestar servios aos associados, distinguindo-se das demais sociedades pelas seguintes caractersticas: I adeso voluntria, com nmero ilimitado de associados, salvo a impossibilidade tcnica de prestao de servios; [...] V singularidade de voto, podendo as cooperativas centrais, federaes e confederaes de cooperativas, com exceo das que exeram atividade de crdito, optar pelo critrio da proporcionalidade; [...] VII retorno das sobras lquidas do exerccio, proporcionalmente s operaes realizadas pelo associado, salvo deliberao em contrrio da Assembleia Geral; [...] IX neutralidade poltica e indiscriminao religiosa, racial e social; X prestao de assistncia aos associados e, quando prevista nos estatutos, aos empregados da cooperativa; XI rea de admisso de associados limitada s possibilidades de reunio, controle, operaes e prestao de servios. Com relao s caractersticas anteriormente especificadas, importante frisar que a falta de qualquer uma delas enseja o comprometi-

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mento da prpria existncia de uma sociedade cooperativa. O pedido de ingresso e a matrcula na cooperativa constituem-se em atos de livre aceitao, no de imposio. Assim, o fato de os trabalhadores serem, praticamente, obrigados a ingressar nas cooperativas de mo de obra como nica maneira de obter trabalho significa a perda de uma das principais caractersticas que as definem: o livre arbtrio. Logo, essas cooperativas configuram-se como irregulares e falsas, pois so oriundas da vontade dos seus administradores e no da deciso livre dos trabalhadores de nela ingressarem. A Lei Federal n 8.949/94 inseriu um pargrafo nico ao artigo 442 da Consolidao das Leis Trabalhistas CLT, estipulando que no existe vnculo empregatcio entre as cooperativas e seus associados, nem entre estes e os tomadores de servios daquelas. O artigo 90 da Lei Federal n 5.764/71 tambm traz dispositivo nesse sentido. Aps essa modificao da CLT, entretanto, a repentina proliferao de cooperativas de trabalhadores faz supor que, sob o inocente rtulo de trabalho cooperativo, multiplicaram-se fraudes destinadas a ocultar relaes de trabalho permanentes, em regime de subordinao, mediante pagamento de importncias com tpica caracterstica de salrio. Constatada a situao anteriormente descrita, passou-se a ter, de um lado, trabalhadores cooperativados reivindicando o reconhecimento de vnculo de emprego com a prpria cooperativa ou (principalmente) com a empresa tomadora dos servios, que, inclusive, pode ser um ente pblico. De outra parte, est havendo o questionamento, especialmente por intermdio de iniciativas do Ministrio Pblico do Trabalho, da atuao de tais cooperativas, a pretexto de constiturem (dentre outros argumentos) meros intermedirios de mo de obra, o que resulta em burla s normas trabalhistas protetoras da relao laboral. Em razo disso, a participao de cooperativas nas licitaes realizadas pelo Poder Pblico tem sido encarada com reservas e deve ser cercada de alguns cuidados. Em primeiro lugar, porque as alegadas vantagens de natureza tributria e trabalhista que teriam essas sociedades em relao s demais resultam em afronta ao princpio da igualdade. Em segundo lugar, porquanto essas falsas cooperativas de trabalho, que no passariam de simples agenciadoras de mo de obra, vm sendo constitudas com o

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intuito de aproveitar as aludidas vantagens tributrias e trabalhistas para benefcio exclusivo dos dirigentes dessas organizaes. Deve-se levar em conta, tambm, o custo adicional da Administrao Pblica ao contratar com tais cooperativas de trabalho, na medida em que deve ser considerada a contribuio a ser paga pela contratante ao INSS, no percentual de 15% sobre o valor do servio contratado. E esse custo dever ser tomado em considerao por ocasio do julgamento das propostas de preos apresentadas pelas cooperativas em relao s demais empresas participantes das licitaes. Outro cuidado que o gestor pblico deve ter em relao s contrataes de servios executados por intermdio de cooperativas de trabalho o fato de tais sociedades cobrarem dos rgos ou das entidades contratantes a indenizao dos valores relativos ao vale-refeio e ao vale-transporte, o que se constitui em flagrante irregularidade, tendo em vista que os prestadores dos servios so cooperados e no empregados, existindo somente para estes respaldo legal para a concesso e o pagamento de tais benefcios. 16.6. Ao do Ministrio Pblico O frequente desrespeito legislao trabalhista, por parte dessas falsas cooperativas de trabalho, vem determinando uma rigorosa atuao e interferncia do rgo do Ministrio Pblico nesse processo, com o objetivo de evitar e corrigir tal ilegalidade. Esse trabalho vem materializando-se e concretizando-se mediante a celebrao dos chamados Termos de Ajustamento de Conduta TAC com entidades pertencentes Administrao Pblica estadual, para que estas se abstenham de contratar tais cooperativas irregulares, garantindo, assim, a devida proteo dos direitos dos trabalhadores, previstos legalmente. A Lei Federal n 7.347/85 (que disciplina a chamada Ao Civil Pblica) faculta ao rgo do Ministrio Pblico do Trabalho proceder na celebrao de TAC com entidades investigadas por supostas irregularidades praticadas na rea trabalhista. Com base neste permissivo, cita-se, de modo exemplificativo, a assuno de compromissos pelo Estado no sentido de no contratar nem

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manter trabalhadores terceirizados por meio de cooperativas de mo de obra quando os servios prestados, pela prpria natureza ou pelo modo como usualmente so executados no mercado em geral, demandarem subordinao jurdica, pessoalidade e no-eventualidade em relao ao contratante e/ou em relao cooperativa contratada. Esclarea-se, ademais, que a eventual suspenso unilateral dos compromissos assumidos nos Termos de Ajustamento de Condutas firmados poder ensejar a imediata execuo, perante a Justia do Trabalho, das obrigaes assumidas e das penalidades neles previstas. Em suma, o objetivo do Ministrio Pblico, com a celebrao de TAC, evitar que os entes pblicos contribuam com o desrespeito aos direitos sociais e trabalhistas dos trabalhadores ditos cooperados e, de outra forma, reduzir as dvidas trabalhistas decorrentes de condenaes impostas ao Estado, pela responsabilizao em aes judiciais movidas por scios de falsas cooperativas. Assim sendo, os gestores pblicos tm o dever de obstaculizar a ocorrncia de irregularidades que, porventura, possam existir em razo de contrataes efetuadas com pseudocooperativas, tendo em vista que o Poder Pblico no pode pactuar com aes que resultem em supresso de direitos trabalhistas regrados pela Constituio Federal de 1988 e pela CLT. 16.7. Aspecto da Economicidade e dos Preos Com a utilizao da terceirizao, a Administrao Pblica visa, tambm, economicidade, que a aplicao de forma racional e econmica dos recursos pblicos, de maneira que os resultados obtidos sejam coincidentes com os fins desejados pelo interesse pblico quanto legalidade, eficincia e eficcia dos atos administrativos praticados. Nesses moldes, a Administrao Pblica, antes de contratar, deve verificar se a sua pretenso est em consonncia com os dispositivos legais que regem a matria, motivando seu ato. Alm disso, deve demonstrar que os servios que pretende terceirizar esto de acordo com o previsto na Lei Federal n 8.666/93, sem representar uma contratao indireta de pessoal, o que implicaria a existncia de subordinao e pessoalidade

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entre o terceirizado e o ente pblico contratante, caracterizando uma evidente burla regra do concurso pblico. Na citada Lei Federal n 8.666/93, esto estabelecidas as normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos trs Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, os quais devem a buscar o amparo legal. A terceirizao, no mbito da Administrao Pblica, exige do Administrador muita cautela, pois eventual dbito trabalhista das empresas terceirizadas poder recair sobre o rgo ou a entidade tomadores dos servios. Nesse caso, estar-se-ia diante da chamada responsabilidade subsidiria, conforme j explicitado neste captulo. Dessa forma, o administrador pblico deve exigir garantias e acompanhar o cumprimento das obrigaes trabalhistas por parte da prestadora dos servios, especialmente quando do encerramento do contrato, visando a evitar que o ente pblico tenha que arcar com prejuzos financeiros em razo de condenaes na esfera da Justia do Trabalho, por fora de demandas judiciais trabalhistas que possam vir a ser ajuizadas pelos empregados terceirizados. Nessa esteira, por ocasio dos exames efetuados pelos rgos de controle interno e externo, tem-se verificado que, nos contratos de prestao de servios celebrados por entes pblicos, vm sendo aceitos percentuais exorbitantes relativos aos vrios itens que compem o preo final das avenas, os quais so muito superiores queles aceitveis em nvel de mercado. Como exemplo disso, podem-se citar as contrataes de mo de obra em que os servios a serem executados dizem respeito atividademeio das entidades e em que, muitas vezes, os preos ajustados so superiores ao montante dos encargos e salrios pagos pelas entidades aos seus servidores para exercerem as mesmas atividades, representando um custo demasiado e desproporcional para o ente pblico contratante, alm de gerar um forte desestmulo para o seu quadro funcional. Deve-se ter presente que a terceirizao s se justifica quando atender ao princpio da economicidade, devendo os gestores pblicos somente concretiz-la aps comprovao de que os preos contratados esto efetivamente de acordo com aqueles praticados no mercado.

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16.8. Orientaes do rgo de Controle Interno A Informao CAGE/DEO n 36/03 traz orientao especfica sobre a possvel forma de ser efetuada a contratao terceirizada pelos rgos e pelas entidades estaduais, devendo estes observar, previamente contratao, os seguintes aspectos condicionantes: 1 se no h, em sua estrutura administrativa, cargos com atribuies tpicas das atividades a serem realizadas por meio da contratao de empresas prestadoras de servio; 2 se os servios terceirizados no constituem atividades realizadas por meio de atos administrativos stricto sensu; 3 se os servios a serem contratados correspondem a atividades auxiliares, no constituindo atividades-fim da organizao; 4 se a contratao no se caracteriza exclusivamente como fornecimento de mo de obra; 5 se, da contratao, no resultar a subordinao dos empregados da contratada aos servidores detentores de cargos de direo e chefia do rgo contratante e tomador dos servios. Outro aspecto fundamental na terceirizao de servios diz respeito fiscalizao do contrato. Em virtude da responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica, conforme definido no item IV do Enunciado n 331 do TST, ela dever adotar todas as medidas de fiscalizao necessrias, tendentes a verificar se o prestador dos servios cumpre, na ntegra, as suas obrigaes trabalhistas, de forma que o ente pblico, na condio de tomador dos servios, no venha a ser eventualmente condenado, em juzo, ao pagamento de dbitos trabalhistas por falha ou falta de fiscalizao quanto execuo do contrato.

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Sumrio: 17.1 Definio - 17.2 Legislao - 17.3 Concesso - 17.4 Tipos de Dirias - 17.5 Pagamento de Dirias - 17.5.1 Formas de Pagamento - 17.5.2 Modalidades de Dirias Quanto ao Valor - 17.5.3 Tabela de Pagamentos - 17.5.4 Quotas Fsicas e Financeiras - 17.6 Ressarcimento de Despesas com Alimentao - 17.7 Prestao de Contas - 17.7.1 Prazos - 17.7.2 Formalizao do Processo - 17.7.3 Pontos de Controle - 17.8 Sanes - 17.9 Perguntas e Respostas.

17.1. Definio Diria a indenizao pecuniria destinada cobertura das despesas com hospedagem e alimentao do servidor pblico quando do deslocamento temporrio de sua sede, por motivo de servio ou para participao em eventos ou cursos de capacitao profissional. Considerar-se- como sede, para efeitos dessa indenizao, o local onde o servidor estiver em exerccio permanentemente. As dirias so devidas apenas aos servidores detentores de cargos ou empregos pblicos, ainda que providos por comisso, que sejam vinculados aos rgos e s entidades integrantes da Administrao Pblica Direta e Indireta do Estado.

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17.2. Legislao Lei Complementar Estadual n 10.098, de 03 de fevereiro de 1994 (artigos 95 a 97) Lei Estadual n 12.034, de 19 de dezembro de 2003 Decreto Estadual n 24.846, de 1 de setembro de 1976 Decreto Estadual n 29.777, de 28 de agosto de 1980 Decreto Estadual n 30.169, de 02 de junho de 1981 Decreto Estadual n 33.317, de 03 de outubro de 1989 Decreto Estadual n 35.693, de 06 de dezembro de 1994 Decreto Estadual n 36.333, de 1 de dezembro de 1995 Decreto Estadual n 40.879, de 09 de julho de 2001 Portaria SEFAZ n 18, de 26 de fevereiro de 2004 Circular CAGE n 01, de 12 de janeiro de 1996. 17.3. Concesso Em primeiro lugar, cumpre assinalar que o servidor, quando se deslocar de sua sede, temporariamente, em objeto de servio, por at 30 dias, perceber, em regra, somente dirias. Sero devidas dirias, porm, ainda que o afastamento exceda ao perodo de 30 dias, quando, em servio no localizado, houver continuidade no deslocamento, embora com pequenas interrupes em localidades intermedirias. Neste caso, caber, ainda, o pagamento de ajuda de custo e dirias, nos termos estabelecidos no artigo 4, do Decreto Estadual n 24.846/76. A diria, cabe enfatizar, concedida por dia de afastamento, sendo devida, pela metade (artigo 7 do Decreto Estadual n 24.846/76) quando: a) no ocorrer, no dia a que corresponda, pernoite fora da sede, bem como, quando ocorrendo, no for indispensvel para o bom desempenho do servio; b) o deslocamento se der para o interior do prprio municpio, mas somente no caso de a distncia percorrida ser superior a 50 km; c) couber a ajuda de custo ao servidor que ficar fora da sede por mais de 30 dias; d) as despesas de hospedagem, excluda a alimentao, forem pagas diretamente pelo Estado ou por outra Entidade, no correndo conta do servidor;

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e) os servidores policiais militares deslocarem-se para frequentar curso ou estgio fora da sua sede, mas dentro do Estado. Por outro lado, no caber a concesso de dirias ( 2, do artigo 6 do Decreto Estadual n 24.846/76) quando: a) o deslocamento for exigncia permanente do exerccio do cargo, ou da atribuio; b) o servidor utilizar meio de transporte que j inclua em seu preo alimentao e pousada pelo tempo em que durar essa espcie de transporte; c) o deslocamento for efetuado para atender convocao da Justia Civil ou Militar em processo em que o prprio servidor seja indiciado; d) o deslocamento fora da sede no implicar qualquer despesa de alimentao, estadia ou pernoite; e) o deslocamento, por motivo de sade, no for resultante de acidente em trabalho ou molstia profissional; f) o deslocamento for para localidades distantes at 50 km da sede e no implicar pernoite. Nesse caso, o servidor ser ressarcido das despesas comprovadas com alimentao at o limite mximo de 50% do valor da diria (ressarcimento de despesas com alimentao). No tocante aos servidores designados para estudo no estrangeiro, por tempo inferior a 30 dias, o total das dirias especiais, fixadas pelo Governador do Estado, no poder exceder o dobro do vencimento ou do salrio do servidor. Os servidores de outras esferas administrativas, outros Poderes do Estado, ou da Administrao Indireta, que estiverem disposio do Poder Executivo, com ou sem nus, percebero dirias equivalentes funo para a qual foram designados. O deslocamento do servidor para fora de sua sede dever ser formalizado mediante processo administrativo, devidamente instrudo pela autoridade requisitante e autorizado pelo dirigente mximo do rgo ou da entidade, contendo a descrio do motivo do deslocamento (objeto de servio, eventos ou cursos de capacitao), o qual dever estar em conformidade com as atribuies/atividades do cargo ou da funo exercida. Os afastamentos para fora do Pas e para outros Estados e Distrito Federal ficam condicionados prvia autorizao de autoridade competente, nos seguintes termos:

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para o exterior: o Governador do Estado; dentro do territrio nacional: o Vice-Governador, os Secretrios de Estado, o Secretrio-Geral de Governo, os Secretrios Extraordinrios, o Chefe da Casa Civil, o Chefe da Casa Militar, o Procurador-Geral do Estado e o Defensor Pblico-Geral do Estado, no mbito de suas respectivas reas. Observe-se que os deslocamentos para fora do Estado dos Secretrios de Estado, dos Secretrios Extraordinrios ou de autoridades que tenham idnticas prerrogativas so, atualmente, autorizados pelo Secretrio-Geral de Governo. A solicitao de dirias feita com o preenchimento de uma requisio de pagamento de dirias, contendo o nome do servidor, a identidade funcional/matrcula, o cargo ou a funo, a(s) localidade(s) de destino, o perodo de afastamento, a finalidade da viagem (objeto do servio), o nmero e o custo das dirias. 17.4. Tipos de Dirias Existem dois tipos de dirias, a saber: Diria normal utilizada para os deslocamentos ocorridos no territrio nacional, podendo assumir diferentes valores de indenizao, conforme o cargo ou a funo ocupada e o destino do servidor para fora ou dentro do Estado e, neste, para Capital ou interior. Diria especial destinada a indenizar as viagens do servidor para o exterior. As dirias especiais so autorizadas por ato especfico do Governador do Estado, que tambm estabelece o seu valor em moeda estrangeira. 17.5. Pagamento de Dirias 17.5.1. Formas de Pagamento Quanto forma de pagamento de dirias, pode-se elencar a seguinte classificao:

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Diria antecipada Em regra, a diria deve ser paga de forma antecipada, conforme requisio devidamente autorizada e formalizada em processo administrativo. Caso o afastamento do servidor prolongue-se por tempo superior ao previsto na requisio, ser-lhe- devida a indenizao correspondente. Ao contrrio, na hiptese de sua permanncia se dar por perodo inferior ao previsto, a diferena dever ser recolhida aos cofres pblicos. Diria programada Quando, por necessidade do servio, os deslocamentos ocorrerem em vrios perodos dentro do ms, dificultando a prestao de contas por parte do servidor, permitida a requisio das dirias previamente programadas no ms. Nesse caso, a prestao de contas comear a contar a partir do trmino do ltimo deslocamento ( 4, artigo 1, do Decreto Estadual n 35.693/94), devendo as dirias ser requisitadas com antecedncia e de uma s vez, para posterior prestao de contas em um nico processo. Diria por adiantamento As disposies da Lei Estadual n 10.282/94, combinadas com as da Circular CAGE n 01/96, possibilitam a utilizao de adiantamento para atender a despesas que no possam subordinar-se ao processo normal de realizao da despesa pblica, tais como as urgentes, que no comportem delongas quanto ao pagamento, e as com servios de presos e internados. Os requisitos para o pagamento de dirias por adiantamento so os seguintes: a) a solicitao do adiantamento ser exclusiva para o pagamento de dirias, no se admitindo incluso de outras despesas; b) o responsvel pelo adiantamento dever informar, para cada pagamento de diria, o nome, a identidade funcional/matrcula e o CPF do servidor; o tipo de diria; o motivo da diria; o perodo de deslocamento; os municpios de origem e de destino do deslocamento; a quantidade de dirias e/ou de meias dirias, e o valor pago; c) o responsvel pelo adiantamento fica proibido de indenizar dirias em seu prprio benefcio. 17.5.2. Modalidades de Dirias Quanto ao Valor Quanto ao valor, as dirias podem ser classificadas segundo as seguintes modalidades:

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Diria integral O servidor far jus diria em seu valor integral, conforme Tabela de Dirias instituda em ato normativo, sempre que necessitar de pernoite quando do deslocamento temporrio para fora da sede, em objeto de servio. Meia diria Ocorre quando o servidor faz jus apenas metade do valor da diria integral, cabendo o seu pagamento, dessa forma, nas situaes enumeradas no artigo 7 do Decreto n 24.846/76. Um quarto (1/4) do valor da diria integral utilizada quando no for possvel a comprovao da despesa com alimentao a ser ressarcida (em face de deslocamento para localidade distante at 50 km da sede, que no implica pernoite), por inexistncia de estabelecimento habilitado para fornecimento de refeies e cuja situao de conhecimento da chefia imediata. Diria especial o valor estabelecido por ato do Chefe do Poder Executivo para viagens do servidor ao exterior. 17.5.3. Tabela de Pagamentos Os valores das dirias concedidas aos servidores pblicos do Poder Executivo so determinados de acordo com um valor bsico, fixado em lei (Lei Estadual n 12.034/03), sobre o qual so aplicados ndices especficos, previstos em uma Tabela de Dirias (divulgada por Portaria da Secretaria da Fazenda SEFAZ) e vinculados aos diferentes cargos e empregos existentes no Estado. Esse resultado correspondente aos cargos multiplicado por diferentes coeficientes, que variam conforme os destinos do deslocamento e que so os seguintes: Capital do Estado interior do Estado (1,80); Interior do Estado capital do Estado (2,20); Interior do Estado interior do Estado (1,80); Dirias para fora do Estado (4,00); Dirias para Braslia e para as cidades de So Paulo e Rio de Janeiro (6,00). O resultado da multiplicao da diria bsica por ndices e coeficientes equivale diria a ser indenizada. Para facilitar, o Poder Executivo tem divulgado o valor das dirias, relativo aos deslocamentos dentro e fora do Estado, em tabelas anexas a portarias da SEFAZ. J, as dirias

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especiais so fixadas, para cada caso, por ato especfico do Governador do Estado. Por fim, esclarea-se que os demais Poderes e os rgos autnomos possuem valores de dirias diferenciados dos do Poder Executivo, fixados de acordo com atos normativos prprios, que, inclusive, estabelecem todas as regras relacionadas s dirias.

17.5.4. Quotas Fsicas e Financeiras No intuito de manter o controle dos gastos com indenizao de despesas referentes a dirias, o Poder Executivo, a partir do ano de 1995, com a publicao do Decreto Estadual n 36.333/95 e alteraes, passou a fixar o nmero de quotas fsicas trimestrais de dirias, por rgo, destinadas a viagens em objeto de servio. Posteriormente, as quotas passaram a ser fixadas por meio de Ordem de Servio do Governador do Estado. A legislao existente sobre a matria tambm determina, expressamente, a impossibilidade de utilizao das quotas correspondentes a determinado perodo, e no utilizadas, em outro perodo, podendo o Chefe do Poder Executivo, em carter excepcional, mediante justificativa expressa e fundamentada do Titular da Pasta, autorizar afastamentos que excedam as quotas trimestrais, devendo esse excesso ser descontado das quotas do trimestre seguinte.

17.6. Ressarcimento de Despesas com Alimentao Quando o deslocamento ocorrer em distncia inferior a 50 km da sede e no for necessrio pernoite, o servidor no ter direito diria, mas poder ser ressarcido das despesas comprovadas com alimentao, limitadas, porm, a 50% do valor da diria. E, se no for possvel a comprovao das despesas com alimentao, em face da inexistncia de fornecedor de refeio no local do deslocamento, a chefia imediata poder autorizar o pagamento de 25% do valor integral da diria ao servidor que tenha viajado a servio.

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As requisies de pagamento do ressarcimento de despesas com alimentao devero ser encaminhadas aos servidores detentores de adiantamento de numerrio, respeitados os procedimentos de pagamento para essa modalidade. 17.7. Prestao de Contas 17.7.1. Prazos O processo de prestao de contas de dirias regulado, no mbito do Poder Executivo, pelo Decreto Estadual n 35.693/94, devendo o servidor da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes que receber dirias antecipadas prestar contas autoridade requisitante, no prazo mximo de dez dias, contados da data do regresso, mesmo ocorrendo interrupo no deslocamento, sob pena de ser considerado em alcance. J, no que tange diria programada, o servidor que tiver realizado a prvia programao de todas as dirias previstas para o ms ficar obrigado a prestar contas em igual prazo, mas a partir do trmino do ltimo deslocamento. A prestao de contas de dirias concedidas a servidor ser submetida autoridade requisitante que, no prazo de dez dias, dever encaminh-la ao ordenador de despesa para homologao. Este, em caso de homologao, encaminhar essa informao, tambm no prazo mximo de dez dias, ao rgo contbil para proceder baixa. Na hiptese de no homologao, no mesmo prazo (dez dias), dever enviar ao rgo contbil a prestao de contas acompanhada de cpia do ofcio de determinao do recolhimento dos valores glosados ou do seu desconto em folha de pagamento do servidor. 17.7.2. Formalizao do Processo A prestao de contas das dirias dever ser formalizada em processo administrativo, que, ao final, ficar sob a guarda das Unidades de Finanas at a baixa da responsabilidade do ordenador de despesa perante o Tribunal de Contas do Estado TCE.

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Esse processo ser instrudo, consoante disposto no artigo 2 do Decreto Estadual n 35.693/94, com os seguintes documentos: a) requisio para concesso das dirias, contendo nome, identidade funcional/matrcula, cargo e/ou funo do servidor, localidade de destino, perodo de afastamento, finalidade da viagem, nmero de dirias e de meias dirias e o seu custo total; b) comprovante do deslocamento e do respectivo perodo, com apresentao de um dos seguintes documentos: notas fiscais referentes a despesas com alimentao e/ou hospedagem efetuadas no destino, identificadas com o nome do servidor; bilhetes de passagens areas (ida e volta) devidamente identificados com o nome do servidor; cpias de atas de reunies realizadas no destino que identifiquem a participao do servidor; atestado de autoridade pblica relacionada com o afastamento, confirmando a presena do servidor no local de destino; comprovantes de audincias, percias ou diligncias devidamente identificados; c) comprovante de recolhimento de eventuais saldos no utilizados (dirias solicitadas e no utilizadas). 17.7.3. Pontos de Controle No que se refere principalmente documentao a ser apresentada na prestao de contas e instruo do respectivo processo, cabe destacar os seguintes pontos passveis de controle pelo gestor: Exigir a apresentao do ticket do check-in que comprova o efetivo embarque, quando a comprovao do deslocamento for unicamente por meio de bilhete de passagem area. No aceitar, como comprovantes de despesa com alimentao e/ou hospedagem, as chamadas notas de despesa emitidas por alguns estabelecimentos comerciais, as quais geralmente no possuem numerao, nem indicam o CNPJ do estabelecimento. Verificar, para efetuar o pagamento de diria completa, restando comprovada a despesa com hospedagem, a hiptese de o servidor ter-se deslocado de sua sede no incio da madrugada e, chegando ao destino,

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ter-se utilizado de acomodaes de um hotel, retornando sua sede no mesmo dia. Analisar os documentos que compem a prestao de contas, atentando para sua veracidade e idoneidade. Em se tratando de nota fiscal, esta dever seguir o modelo previsto na legislao fiscal reguladora do respectivo tributo, devendo ser exigida a primeira via, com informaes mnimas, tais como a numerao, o CNPJ do estabelecimento, a data de emisso e a identificao do servidor. Verificar se as notas fiscais apresentadas na prestao de contas de dirias foram emitidas por estabelecimentos comerciais que desenvolvam atividades de alimentao e hospedagem. Utilizar o mesmo processo administrativo usado para a requisio de dirias e a sua correspondente prestao de contas, a fim de facilitar os mecanismos de controle interno e tambm racionalizar o trabalho e os custos administrativos.

17.8. Sanes Ressalte-se que o servidor, quando no efetuar no prazo fixado a prestao de contas das dirias recebidas, ser considerado em alcance, no lhe sendo concedidas novas dirias enquanto permanecer nessa situao ( 3, do artigo 1 do Decreto Estadual n 35.693/94). Ademais, estar sujeito a ter de ressarcir o valor eventualmente glosado relativo s dirias percebidas, sendo admissvel, inclusive, o desconto do respectivo valor em sua folha de pagamento.Nessa circunstncia, cabe autoridade requisitante das dirias determinar ou o recolhimento ou o desconto em folha dos valores glosados. Registre-se que o ordenador de despesa, a autoridade requisitante e o servidor beneficirio da diria respondem solidariamente por atos praticados em desacordo com a legislao em vigor sobre indenizaes de dirias (artigo 5, do Decreto Estadual n 35.693/94). E, ainda, sujeitar-se- punio disciplinar e glosa o servidor que prolongar indevidamente sua permanncia fora da sede para obter um nmero maior de dirias (artigo 3, do Decreto Estadual n 24.846/76).

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17.9. Perguntas e Respostas 1. O cupom fiscal pode ser utilizado como documento comprobatrio do deslocamento do servidor que percebe dirias? Embora no haja previso expressa desse tipo de documento no Decreto Estadual n 35.693/94, que trata da prestao de contas e homologao de dirias, entende-se que tal documento poder ser admitido. Recomenda-se, contudo, por cautela, a exigncia do atestado da autoridade pblica relacionada com o afastamento, em consonncia com o disposto no artigo 2, 2, alnea d, do referido decreto estadual (orientao contida na Informao CAGE/DEO n 54/02). 2. possvel a concesso de dirias por um perodo superior a 30 dias? Em consonncia com o artigo 6 do Decreto Estadual n 24.846/76, o servidor, em regra, somente perceber dirias quando o deslocamento for por um perodo de at 30 dias. Todavia, nos termos do 1 do referido artigo, as dirias tambm sero devidas quando, excedendo o prazo de 30 dias, em servio no localizado, houver continuidade de deslocamento, ainda que com pequenas interrupes em localidades intermedirias, bem como em deslocamentos excepcionais a servio, superiores a 30 dias, devidamente autorizados pela autoridade competente, quando, forte na orientao constante na Informao CAGE/DEO n 90/2010, nos primeiros 30 dias, o servidor perceber somente dirias; no segundo ms, porm, far jus a ajuda de custo proporcional ao perodo e meia diria, ao teor da alnea c do artigo 7 do Decreto n 24.846/76, e, nos meses restantes, to somente a dirias. 3. admissvel o pagamento de dirias a uma pessoa que no detenha a condio de servidor pblico? As dirias so devidas, nos termos da lei, somente aos servidores pblicos e visam a indenizar as despesas com alimentao e pousada por ocasio de seus afastamentos temporrios, em objeto de servio. Todavia, quando previstas em norma especfica ou em convnios, a entidade poder pagar as despesas referentes alimentao e/ou hospedagem de pessoas sem vnculo com a Administrao Pblica Estadual.

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Captulo 18

Ajuda de Custo

Sumrio: 18.1 Definio - 18.2 Legislao - 18.3 Requisitos para a Concesso e Vedaes - 18.4 Valores Devidos - 18.5 Prestao de Contas - 18.6 Responsabilidades e Sanes - 18.7 Perguntas e Respostas.

18.1. Definio A ajuda de custo consiste em uma vantagem de natureza pecuniria e indenizatria, prevista em lei (artigos 89 e 90 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94) ou em estatuto especfico de uma determinada carreira, destinada a compensar as despesas de instalao do servidor pblico que, no interesse do servio, passe a ter exerccio em nova sede, com mudana de domiclio em carter permanente. Ser devida a concesso dessa vantagem indenizatria tambm para o servidor efetivo que for designado para o exerccio de funo gratificada ou nomeado para cargo em comisso, com mudana de domiclio. A ajuda de custo ser igualmente concedida, nos termos do artigo 2 do Decreto Estadual n 24.846/76, quando o servidor for designado para misso ou estudo em outro Estado ou no exterior, bem como na hi-

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ptese de ser incumbido de tarefa que o obrigue a ficar fora da sua sede por mais de 30 dias. Alm dessa parcela paga a ttulo de ajuda de custo, cumpre esclarecer que correm por conta da Administrao Pblica as despesas de transporte do servidor e de sua famlia, compreendendo passagens, bagagens e bens pessoais. 18.2. Legislao Lei Complementar Estadual n 10.098 Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado do RS, de 03 de fevereiro de 1994 (artigos 89 a 94) Decreto Estadual n 24.846, de 1 de setembro de 1976 (artigos 1 a 4) Decreto Estadual n 37.130, de 30 de dezembro de 1996. 18.3. Requisitos para a Concesso e Vedaes Os requisitos para a concesso de ajuda de custo e as vedaes relativas a essa vantagem so, em sntese, os seguintes: a remoo do servidor para a nova sede somente poder efetivar-se em conformidade com as suas atribuies e as atividades de carter permanente do cargo; em caso de remoo de servidor que implicar o pagamento de ajuda de custo, ser obrigatria a instaurao de processo administrativo, no qual fique demonstrado o motivo da remoo e a necessidade ou no da mudana permanente de domiclio, com a devida autorizao da autoridade mxima do rgo ou da entidade da sede atual; o servidor dever, no interesse do servio, comprovar o exerccio em nova sede, com mudana de domiclio em carter permanente, para ter direito ajuda de custo; na remoo de servidor para Municpio limtrofe da sede atual, ou para regio servida por transporte urbano regular, vedado o pagamento de ajuda de custo quando no ficar demonstrada a necessidade de mudana de domiclio em carter permanente;

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ao servidor que se afastar do cargo ou reassumi-lo em virtude de mandato eletivo, bem como em caso de remoes sucessivas e para desempenho de atividades temporrias, no ser concedida ajuda de custo; no afastamento de servidor para exerccio de cargo em comisso, em outro rgo ou entidade da Unio, do Distrito Federal, dos Estados ou dos Municpios, vedado o pagamento de ajuda de custo. 18.4. Valores Devidos Tendo em conta o disposto no artigo 91 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, o valor da ajuda de custo calculado sobre a remunerao do servidor, conforme disposto em Regulamento, no podendo exceder a importncia correspondente a trs meses da remunerao. Como regra geral e de acordo com o estabelecido no artigo 1 do Decreto Estadual n 24.846/76, o valor da ajuda de custo ser correspondente a um (1) um ms de vencimento, salrio ou padro de remunerao. Em casos especiais, no entanto, a ajuda de custo poder ser aumentada para at trs meses de vencimento, salrio ou padro de remunerao, mediante despacho do Chefe do Poder Executivo. Alm disso, o valor da ajuda de custo poder, nos termos de regulamento especfico, ser diferenciado para servidores de determinadas categorias, como, por exemplo, as vinculadas Polcia Civil e Brigada Militar. H, ainda, um valor de ajuda de custo que arbitrado pelo Chefe do Poder Executivo e que ocorre em caso de o servidor ser designado para misso ou estudo no exterior. De outra parte, ao servidor incumbido de tarefa que o obrigue a se afastar da sede por mais de 30 dias, a ajuda de custo corresponder a um trinta avos (1/30) do vencimento, salrio ou padro de vencimento mensal, por dia de afastamento que exceder aos trinta iniciais, at o mximo de um ms. 18.5. Prestao de Contas O servidor que receber ajuda de custo dever, por meio de processo administrativo, prestar contas sua chefia imediata, que, no prazo

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de at 30 dias a contar da data inicial do exerccio do servidor na nova sede, remeter esse expediente, para fins de homologao, ao ordenador de despesa. Na prestao de contas, o servidor dever instruir o respectivo processo com a seguinte documentao: comprovantes da mudana permanente de domiclio, juntamente com os demonstrativos das despesas de transporte pagas pela Administrao. So exemplos de comprovantes: contrato de locao de imvel, documento comprobatrio de aquisio de casa prpria, notas fiscais de mudana onde conste o endereo completo e o nome do servidor; cpia do ato da remoo, devidamente publicado no Dirio Oficial do Estado; atestado de exerccio efetivo na nova sede; comprovante do novo endereo. Exemplos: conta de gua, conta de luz, conta de telefone ou assinatura de peridicos. No prazo de cinco dias, a contar do recebimento do processo de prestao de contas, o ordenador de despesa proceder homologao, ou no, da prestao de contas, comunicando tal fato ao rgo contbil para fins de baixa, ou no, da responsabilidade funcional. O mencionado processo dever permanecer disposio do rgo de controle at a deciso do Tribunal de Contas sobre a tomada de contas do ordenador de despesa. 18.6. Responsabilidades e Sanes A autoridade responsvel pela remoo que implicar o pagamento de ajuda de custo , o ordenador de despesa, bem como o servidor beneficiado respondem solidariamente pelos atos praticados em desacordo com as regras legais e normativas pertinentes matria e especificadas neste captulo. O ordenador de despesa quem tem a responsabilidade de determinar o recolhimento ou o desconto em folha de pagamento do valor da ajuda de custo que tenha sido concedida indevidamente ao servidor, ou cuja documentao apresentada na prestao de contas no seja considerada em conformidade com a legislao reguladora, ou, ainda, nos casos em que o servidor no tenha efetuado a entrega da prpria prestao de contas.

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Na hiptese de o servidor no prestar contas no prazo estabelecido, ficar impossibilitado de perceber quaisquer valores de mesma natureza at a regularizao da pendncia, sujeitando-se, alm disso, ao ressarcimento, inclusive mediante desconto em folha de pagamento, do valor recebido a ttulo de ajuda de custo. O servidor fica obrigado, de mais a mais, a restituir a ajuda de custo quando, injustificadamente, no se apresentar na nova sede, no prazo de 30 dias. Assim como, ser punido disciplinarmente e glosado, relativamente ao valor pago, se prolongar indevidamente sua permanncia fora da sede, com o objetivo de obter a ajuda de custo. 18.7. Perguntas e Respostas 1. As despesas de transporte do servidor removido, no interesse do servio, devem ser indenizadas pelo rgo ou pela entidade ou esto englobadas no valor pago a ttulo de ajuda de custo? Em consonncia com o disposto nos artigos 90 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94 e 15 do Decreto Estadual n 24.846/76, as despesas de transporte do servidor e de sua famlia, compreendendo passagens, bagagens e bens pessoais, devero ser indenizadas pelo rgo ou pela entidade da sede atual, com base nos demonstrativos e nos comprovantes das referidas despesas pagas, no estando, portanto, englobadas no valor pago a ttulo de ajuda de custo. 2. Para o pagamento da ajuda de custo, faz-se necessrio que o servidor apresente comprovao de despesas realizadas com a sua mudana e instalao? Levando em conta manifestaes da Procuradoria-Geral do Estado PGE (Pareceres ns. 12.473 e 13.367) e da Contadoria e AuditoriaGeral do Estado CAGE (Informao CAGE/DEO n 13/03) e, ainda, considerando que a legislao (artigo 90 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94) no exige a comprovao de despesas com instalao na nova sede, sendo necessria apenas a prova da mudana de domiclio em carter permanente, conclui-se que o pagamento da ajuda de custo independe da comprovao de despesa de mudana e instalao. exigida do servidor, contudo, a prova de fixao no novo domiclio.

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Captulo 19

Bens Pblicos

Sumrio: 19.1 Definio e Classificao dos Bens Pblicos - 19.2 Legislao - 19.3 Responsabilidade Patrimonial - 19.4 Registro dos Bens - 19.5 Incorporao de Bens - 19.5.1 Aquisio - 19.5.2 Doao - 19.5.3 Construo, Confeco ou Produo Prpria - 19.5.4 Permuta - 19.5.5 Dao em Pagamento - 19.5.6 Adjudicao - 19.6 Baixa de Bens - 19.6.1 Baixa por Alienao - 19.6.2 Baixa por Falta de Utilidade - 19.6.3 Baixa por Perda - 19.7 Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares - 19.7.1 Transferncias Internas - 19.7.2 Manuteno ou Conserto - 19.7.3 Cesso de Uso - 19.7.4 Uso de Bens Particulares - 19.8 Inventrio - 19.8.1 Aspectos Gerais - 19.8.2 Ata de Inventrio e Outros Documentos - 19.8.3 Inventrio de Bens Mveis 19.8.4 Inventrio de Bens Imveis - 19.8.5 Falta de Bens - 19.8.6 Avaliao do Bem a Ser Ressarcido - 19.9 Almoxarifado.

19.1. Definio e Classificao dos Bens Pblicos Bens pblicos so aqueles considerados como bens do domnio nacional pertencentes Unio, aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municpios ou a outras entidades reconhecidas como de direito pblico. Os bens pblicos classificam-se em: bens de uso comum do povo, tais como os mares, os rios, as estradas, as ruas e as praas;

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bens de uso especial, tais como os edifcios ou os terrenos aplicados a servio ou a estabelecimento federal, estadual ou municipal; bens dominicais, isto , os que constituem o patrimnio da Unio, dos Estados, ou dos Municpios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. Os bens pblicos tambm podem ser classificados como Bens Patrimoniais Permanentes de Uso, os quais correspondem a todos aqueles bens mveis e imveis que esto sob a guarda, o uso, a administrao e a responsabilidade dos rgos pblicos para execuo e manuteno de suas atividades. Outra classificao usual diz respeito diferenciao entre bens mveis e bens imveis. Assim, consideram-se: bens mveis: todos aqueles bens e materiais permanentes com possibilidade de remoo por fora alheia que, por suas caractersticas de funcionalidade, resistncia e composio, apresentam condies de cumprirem vida de utilizao presumvel, em condies normais de operao, superior a dois anos. Exemplos: semoventes, mveis, equipamentos, mquinas etc. bens imveis: o solo e tudo quanto a ele for incorporado em carter permanente, assim como tudo quanto nele for mantido e intencionalmente empregado em sua explorao industrial, aformoseamento ou comodidade. Exemplos: edifcios, terrenos etc. 19.2. Legislao Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 Lei Federal n 10.406 Cdigo Civil Brasileiro, de 10 de janeiro de 2002 Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 Lei Complementar Estadual n 9.752, de 10 de novembro de 1992 Decreto Estadual n 34.832, de 11 de agosto de 1993 Decreto Estadual n 35.928, de 12 de abril de 1995 Decreto Estadual n 38.878, de 18 de setembro de 1998

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Ordem de Servio do Governador do Estado n 09/1995-1998 Ordem de Servio do Governador do Estado n 27/1999-2002 Instruo Normativa CAGE n 01/1995 Instruo Normativa CAGE n 06/1998 Resoluo do Tribunal de Contas do Estado TCE n 544/2000. 19.3. Responsabilidade Patrimonial Conforme disposto no artigo 3 da Instruo Normativa CAGE n 06/98, a responsabilidade pela guarda e pelo uso dos bens mveis existentes nas unidades administrativas dever ser atribuda, pelo gestor do rgo ou da entidade, aos titulares de chefias e respectivos substitutos de cada uma dessas referidas unidades. Essa responsabilidade tambm poder ser conferida a um outro determinado agente, quanto aos bens que utilizar em carter exclusivo. Independentemente disso, contudo, o gestor permanece como o principal responsvel pela administrao, pelo controle, pela manuteno e pela guarda dos bens do ente pblico, devendo adotar todas as medidas cabveis com vistas a preservar a integridade do patrimnio pblico. A citada atribuio de responsabilidade concretiza-se, previamente, mediante a realizao de inventrio, conferido e reconhecido como exato pelo agente responsvel pela guarda e pela conservao dos bens, o qual firmar documento denominado de Termo de Responsabilidade. Esse termo dever conter, no mnimo, os elementos descritos no artigo 4 da IN CAGE n 06/98, sendo emitido e assinado em duas vias, as quais sero arquivadas na unidade administrativa e na unidade de controle patrimonial. Ressalte-se que a exonerao de responsabilidade do agente pblico pelo desaparecimento de bens mveis, qualquer que seja o motivo, depender de rigorosa apurao do fato, onde reste evidenciada, em processo administrativo, a ausncia de sua culpabilidade (dolo ou culpa) pela ocorrncia da perda patrimonial, devendo ser avaliado se o agente adotou os meios adequados no recebimento, na guarda, na conservao ou na entrega dos bens a ele confiados. Os bens mveis ficaro sob a responsabilidade geral do ordenador de despesa do rgo ou da entidade, tendo em vista que ele quem res-

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ponde por isso perante o Tribunal de Contas do Estado TCE, quando do julgamento de sua tomada de contas do exerccio. Tal responsabilidade independe das delegaes outorgadas a outros servidores, razo pela qual caber ao referido gestor adotar as devidas providncias administrativas no sentido de garantir o controle patrimonial, dentre as quais, citam-se: delegar, sempre que necessrio, competncia a outros servidores, como corresponsveis patrimoniais, para auxili-lo no controle e na superviso do uso, da guarda e da administrao dos bens mveis; determinar a todos os servidores que tm a responsabilidade pela guarda dos bens mveis que informem ao responsvel pelo setor de controle e movimentao patrimonial qualquer evento que resulte em alteraes no registro desses bens (transferncia, falta, transferncia de carga patrimonial, doao etc.), assim como a existncia de bens ociosos ou inservveis dentre os submetidos sua carga; ordenar a todos os servidores responsveis por bens mveis que assinem os termos de responsabilidade e de transferncia de carga patrimonial; determinar a realizao de inventrios peridicos; providenciar todas as medidas administrativas necessrias para que sejam assegurados o controle, a guarda e a conservao dos bens do ente pblico. 19.4. Registro dos Bens O sistema de controle patrimonial do ente pblico dever possibilitar o registro analtico de todos os bens de carter permanente, indicando os elementos necessrios para a perfeita caracterizao e localizao de cada um deles, bem como garantindo a identificao do agente responsvel por sua guarda. Atente-se para o fato de que todo e qualquer evento que resultar em incorporao, transferncia, alienao ou perda de bem mvel, ou implicar a alterao do responsvel pela sua guarda, dever ser objeto de registro imediato no sistema de controle patrimonial. Na prtica, o registro dos bens mveis realizado por intermdio do tombamento e do cadastramento. No tombamento, esses bens devem ser identificados por um cdigo gravado em chapas met-

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licas ou por outros meios no removveis facilmente, que serviro para controle posteriormente. Aqueles bens mveis em que no for possvel fazer tal identificao, em funo de suas caractersticas peculiares, devero, ainda assim, ser identificados, usando-se, para tanto, uma outra forma. Uma vez tombados, esses bens devem ser cadastrados em formulrio prprio, que contm todas as suas caractersticas, o que torna possvel identific-los. Esse formulrio ou ficha de identificao e registro poder ser substitudo por relatrios de processamento automtico de dados, que contenham o cdigo, a natureza, a descrio, o documento de registro, o valor, a localizao e as anotaes sobre a sua movimentao. O setor contbil, alm do setor de controle patrimonial, deve ser obrigatoriamente informado sobre todas as aquisies, cesses, permutas, alienaes, baixas, reavaliaes ou quaisquer alteraes havidas em relao aos bens mveis. Por outro lado, o registro dos bens imveis do Estado realizado pelo Departamento de Administrao do Patrimnio, da Secretaria da Administrao e Recursos Humanos, independentemente do rgo que os utiliza ou da sua destinao. Todas as transformaes (aumentos, diminuies etc.) ocorridas nos imveis devem ser oportunamente registradas tanto no Cartrio de Registro de Imveis quanto no sistema de controle patrimonial e na contabilidade. E, no caso de reavaliaes dos imveis, estas tambm devem ser objeto de registro no controle patrimonial e na contabilidade, condicionando-o, porm, prvia elaborao de laudos de peritos especializados. Ainda para fins de registro, os rgos e as entidades devero informar todos os imveis a eles destinados ou de sua propriedade que esto sendo utilizados por terceiros, descrevendo a destinao dada. 19.5. Incorporao de Bens o processo de ingresso fsico de um bem mvel ou imvel no acervo patrimonial do Estado, mediante aquisio, doao, construo, confeco ou produo prpria, permuta, dao em pagamento ou adjudicao.

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19.5.1. Aquisio Na aquisio de bens mveis, a incorporao realizada no momento em que o bem entregue no setor de controle e movimentao patrimonial do rgo; j, em se tratando de bens imveis, realiza-se com base na celebrao de escritura pblica, devidamente formalizada e registrada em Cartrio de Registro de Imveis. Como regra geral, devem ser observados os seguintes procedimentos quando da aquisio de bens: Requisio Todas as compras devem ser efetuadas mediante requisies devidamente formalizadas, que contenham a descrio detalhada dos bens a serem adquiridos e a assinatura da autoridade requisitante competente. Licitao Previamente aquisio, deve ser procedida a licitao, visando a selecionar a proposta mais vantajosa Administrao Pblica e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, ou formalizada a sua dispensa ou inexigibilidade, de acordo com a legislao vigente e nos casos nela previstos (artigos 24 a 26 da Lei Federal n 8.666/93). Contrato O instrumento de contrato deve ser formalizado nos casos em que a legislao assim o exigir (Lei Federal n 8.666/93). Gravame da despesa A despesa deve ser previamente empenhada, nos termos da Lei Federal n 4.320/64, com emisso da nota de empenho correspondente, que dever ser entregue ao fornecedor. Recebimento do bem Os bens mveis adquiridos devem ser recebidos no setor de controle e movimentao patrimonial, ocasio em que se efetuar a conferncia do que est sendo entregue com as especificaes da requisio. Essa fase essencial para a liquidao da despesa, a qual deve ser procedida pelo rgo de contabilidade vista da documentao pertinente, devendo ser verificado, inclusive, se as especificaes constantes na nota fiscal coincidem com as da nota de empenho e do edital de licitao, quando for o caso. O processo de liquidao da despesa dever estar acompanhado, alm de documentos comprobatrios do respectivo crdito, dos

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documentos de tombamento e cadastramento, que comprovem que o bem est includo no sistema de controle patrimonial do rgo, e do Termo de Responsabilidade Patrimonial, o qual identificar o departamento e o nome da pessoa que responder imediatamente pelo controle do bem. necessrio que o rgo tenha em sua estrutura administrativa um responsvel pelo recebimento dos bens, independentemente do setor para o qual se destinam. 19.5.2. Doao O processo administrativo de doao de bens ao ente pblico dever ser formalizado com o respectivo Termo de Doao (por escritura pblica ou particular), com a manifestao do ordenador de despesa de que aceita o bem doado, bem como dever conter a nota fiscal ou outro documento equivalente com a descrio e o valor estimado do bem objeto da doao. 19.5.3. Construo, Confeco ou Produo Prpria Nos casos em que os bens tenham sido construdos, confeccionados ou produzidos no prprio rgo, dever haver indicao precisa de suas caractersticas e de seu valor, por intermdio da apropriao dos custos incorridos em sua elaborao, apurando-se, assim, o valor final do bem, para fins de registro patrimonial e contbil. 19.5.4. Permuta A permuta consiste no recebimento de bens, pblicos ou particulares, em troca de outros da mesma espcie ou de espcie diferente. A permuta de bem pblico necessita de avaliao prvia, nos termos do artigo 17 da Lei Federal n 8.666/93.

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19.5.5. Dao em Pagamento A chamada dao em pagamento corresponde ao recebimento de bens para pagamento de dbitos constitudos ou inscritos em Dvida Ativa. Nesse caso, necessria a avaliao do bem a ser entregue para a quitao da dvida junto ao ente pblico.

19.5.6. Adjudicao Existe tambm a hiptese de incorporao por adjudicao de bens que foram penhorados em decorrncia de processos de cobrana judicial de crditos do ente pblico, em que este aceita receb-los como forma de quitao de tais crditos.

19.6. Baixa de Bens o processo de excluso do bem do acervo patrimonial do Estado, por alienao ou por perda ou, ainda, em decorrncia da falta de utilidade do bem.

19.6.1. Baixa por Alienao A alienao dos bens pblicos pode ocorrer sob diversas formas, tais como: venda, doao, permuta, dao em pagamento, desapropriao e investidura. Venda Quando o ente pblico quer se desfazer de determinado bem, do qual no necessita mais, pode faz-lo por meio de venda. Para a concretizao da venda do bem pblico, exige-se a devida permisso da autoridade competente, com a expressa justificativa da necessidade da alienao e da forma escolhida (venda), a avaliao prvia do bem, a realizao de licitao e o interesse pblico tambm devidamente justificado. Em se tratando de venda de bem de uso comum do povo ou de uso especial, haver a necessidade de desafetao legal, que poder

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constar da mesma norma legal que autorize a alienao. Se forem bens imveis pertencentes a rgos da Administrao Direta e a entidades autrquicas e fundacionais, a venda depender sempre de autorizao legislativa. A autorizao de venda de bens mveis compete ao ordenador de despesa principal do rgo ou da entidade, no sendo necessria a autorizao legislativa. Configura-se dispensvel a licitao nos casos de venda de bens mveis produzidos ou comercializados por rgos ou entidades da Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades, e nos casos de venda de bens imveis a outro rgo da Administrao. Tambm dispensada a licitao nos casos de venda de aes, que podero ser negociadas em bolsa, e de ttulos do Estado, bem como quando da venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles dispe. Doao O processo de doao de bens pelo rgo deve ser formalizado por documentos relativos doao (nota fiscal, fatura, declarao de aceitao da doao etc.). A doao necessita, para os bens mveis, de expressa permisso da autoridade competente e, para os bens imveis, de autorizao legal, alm da avaliao prvia e do interesse pblico justificado. dispensvel a licitao nas doaes de bens mveis, as quais so permitidas exclusivamente para fins e uso de interesse social, aps avaliao de sua oportunidade e convenincia socioeconmica, relativamente escolha de outra forma de alienao. Permuta Corresponde transferncia de bens pblicos, em troca de outros, pblicos ou particulares, da mesma espcie ou de espcie diferente. A permuta de bem pblico imvel necessita de interesse pblico justificado, autorizao legal e avaliao prvia, bem como de licitao, a qual poder ser dispensada (artigo 17, I, c, da Lei Federal n 8.666/93), desde que seja por outro imvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do artigo 24 da referida Lei Federal n 8.666/93. J, a permuta de bens mveis depende apenas de avaliao prvia e de licitao, sendo esta, porm, dispensada, nos termos do artigo 17, II, b, da Lei Federal n 8.666/93, no caso de permuta exclusiva-

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mente entre rgos e entidades da Administrao Pblica. Tal dispositivo, contudo, no tocante exclusividade, encontra-se suspenso liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal STF, em razo de Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI n 927. Dao em pagamento A baixa por dao em pagamento constitui-se na transferncia de bens para pagamentos de dbitos do ente pblico. Nesse caso, necessrio interesse pblico justificvel, autorizao legal e avaliao do bem imvel a ser dado em pagamento, sendo dispensvel a licitao quando a Administrao se libera da dvida por meio da transferncia do domnio de um imvel. Desapropriao Consubstancia-se na transferncia compulsria de bens para a Unio, os Estados ou os Municpios, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, mediante prvia e justa indenizao. Investidura Representa a alienao aos proprietrios de imveis lindeiros de rea remanescente ou resultante de obra pblica, rea esta que se torna inaproveitvel isoladamente. Para a investidura, so necessrias a autorizao legal e a avaliao do bem, sendo a licitao dispensvel. Concesso de domnio empregada nas concesses de terras devolutas (terras de domnio pblico, que no esto sendo utilizadas pelo Poder Pblico, nem destinadas a fins administrativos especficos) da Unio, dos Estados e dos Municpios. Tais concesses no passam de vendas ou doaes dessas terras pblicas, sempre precedidas de leis autorizadoras e avaliao das glebas a serem concedidas a ttulo oneroso ou gratuito. Quando feita de uma entidade estatal para outra, a concesso de domnio formaliza-se por lei e independe de transcrio. Quando feita a particulares, exige termo administrativo ou escritura pblica, e o ttulo deve ser transcrito no registro de imvel, para translao do domnio. A concesso de domnio no deve ser confundida com a concesso administrativa de uso de bem pblico, nem com a concesso de direito real de uso. Concesso de direito real de uso Consiste no contrato pelo qual a Administrao transfere o uso remunerado ou gratuito de um ter-

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reno pblico a um particular para que dele se utilize em fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo ou qualquer outra explorao de interesse social. A concesso de direito real de uso transfervel a ttulo gratuito ou remunerado, com a diferena de que o imvel ser revertido Administrao concedente se o concessionrio ou seus sucessores no lhe derem o uso prometido, ou o desviarem de sua finalidade contratual. A concesso de direito real de uso pode ser outorgada por escritura pblica ou termo administrativo, cujo instrumento ficar sujeito inscrio em livro prprio do registro imobilirio competente. A partir da inscrio, o concessionrio fruir plenamente o terreno para fins estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos civis, administrativos e tributrios que venham a incidir sobre o imvel e suas rendas. A concesso de direito real de uso, tal como ocorre com a concesso comum, depende de autorizao legislativa e de concorrncia, admitindo-se a dispensa desta, conforme artigo 17, I, f, da Lei Federal n 8.666/93. 19.6.2. Baixa por Falta de Utilidade A baixa por falta de utilidade ocorre quando os bens no possuem mais utilidade para o rgo, em decorrncia de se tornarem obsoletos, antieconmicos ou inservveis. Um bem se torna obsoleto quando, embora em perfeitas condies de uso, no estiver sendo utilizado por estar ultrapassado; antieconmico quando sua manuteno e/ou recuperao for onerosa ou seu rendimento precrio, em virtude de uso prolongado ou desgaste prematuro, e inservvel quando no mais puder ser utilizado para o fim a que se destina, em razo de inviabilidade de recuperao, obsolescncia ou risco de perecimento. Para se processar a baixa do bem, o responsvel pelo patrimnio dever requerer ao titular do rgo autorizao nesse sentido, mediante processo administrativo, devendo o ordenador de despesa deliberar sobre a destinao do bem, determinando, conforme o caso, o seu recolhimento Central de Licitaes para leilo ou redistribuio a outro rgo ou entidade.

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Nessa modalidade de baixa, deve ser observado o disposto na legislao estadual, em especial o estabelecido no Decreto Estadual n 38.878/98 e no Decreto Estadual n 43.954/05, relativamente aos procedimentos que tratam de bens inservveis e seu encaminhamento para a Central de Licitaes ou Compras do Estado. 19.6.3. Baixa por Perda A baixa por perda consiste no procedimento de formalizao da baixa de um bem que, de fato, no existe mais fisicamente, por ter sido objeto de eventos que implicaram a sua destruio ou perda total, tais como roubo, furto, acidentes, sinistros e destruio. Ao ocorrer o desaparecimento de um bem patrimonial, total ou parcial, por um desses fatores, cabe ao servidor comunicar o fato, imediatamente, ao responsvel patrimonial, que o levar ao conhecimento do titular do rgo, o qual dever providenciar, conforme o caso, a instaurao de sindicncia para apurao dos prejuzos e dos responsveis. Como mencionado anteriormente, a exonerao de responsabilidade do agente pblico, em decorrncia da falta, da deteriorao ou da diminuio de bens pblicos, por caso fortuito, fora maior ou perecimento, verificar-se- mediante prova rigorosa do fato, resultando na convico da inimputabilidade ao agente, por dolo ou culpa, mesmo leve, oriunda de negligncia ou descuido, em vista de ter usado de todos os meios adequados no recebimento, na guarda, na conservao ou na entrega dos bens a ele confiados. Na hiptese de ser apurada e verificada a responsabilidade do servidor, dever ser procedido o integral ressarcimento do bem, que corresponde sua reposio ou importncia equivalente aos preos de mercado, poca do efetivo recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de conservao. Independentemente do processo de apurao de responsabilidade sobre a perda do bem, a sua baixa dever ser devidamente autorizada e processada, sendo esse processo remetido aos responsveis pelos setores de controle contbil e de controle de movimentao patrimonial para que sejam efetivados os devidos registros. As informaes relativas s providncias adotadas para esclarecimento das situaes de baixa de bens por perda devero ser mencio-

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nadas na tomada de contas dos ordenadores de despesa, para fins de julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado.

19.7. Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares A movimentao de bens consiste no procedimento em que ocorre um mero deslocamento fsico do bem, em regra, no mbito interno do rgo ou da entidade, sem caracterizar a hiptese de alienao, incorporao ou perda. So as chamadas transferncias internas de bens. H casos de movimentao, porm, em que o bem deslocado fisicamente para local externo, como acontece, por exemplo, quando ele enviado para conserto ou manuteno. Outros exemplos so a cesso do bem para uso de outro rgo ou entidade, por prazo determinado, e, cabe destacar, a hiptese de uso de bens de particulares. Assim, em sntese, existem as seguintes situaes de movimentao de bens: transferncias internas, manuteno ou conserto, cesso de uso e uso de bens particulares.

19.7.1. Transferncias Internas todo e qualquer deslocamento fsico de um bem mvel, de um local para outro, no mbito do prprio rgo, em carter permanente ou provisrio, e que dever ser processado de forma descentralizada por local e por ordem do responsvel.

19.7.2. Manuteno ou Conserto Compreende o procedimento de remessa de um bem para um local diverso daquele de sua localizao, em virtude da necessidade de serem adotados procedimentos relacionados sua manuteno ou ao seu conserto.

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19.7.3. Cesso de Uso Ocorre quando um bem cedido para uso de outro rgo ou entidade, por prazo determinado e mediante celebrao do respectivo Termo de Cesso de Uso. O referido bem, ainda que no esteja sendo utilizado pelo rgo de origem (proprietrio), dever ser objeto de identificao da sua localizao e do agente responsvel por sua guarda, havendo, pois, a necessidade de manuteno do seu controle junto ao rgo cedente do bem. 19.7.4. Uso de Bens Particulares O uso de bens particulares nas reparties pblicas, ou seja, nas dependncias dos respectivos rgos, poder ser autorizado, em carter excepcional, quando for conveniente e houver absoluta necessidade de servio. Nesses casos, seu proprietrio dever fazer uma declarao de propriedade assinada por duas testemunhas, que estejam lotadas no setor em que ocorrer o uso, anexando, se for possvel, a respectiva nota fiscal comprobatria da procedncia do bem. 19.8. Inventrio 19.8.1. Aspectos Gerais O inventrio dos bens pblicos tem a finalidade precpua de apurar a sua efetiva existncia fsica e os respectivos valores monetrios, abrangendo todos os setores do rgo ou da entidade, inclusive o almoxarifado, os depsitos de materiais, as oficinas e similares, assim como todos os locais em que existam bens mveis ou imveis. O levantamento fsico-financeiro dos bens dever ser realizado pelo menos uma vez a cada ano, cuja data definida pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, sendo divulgada no Dirio Oficial do Estado, nos termos da Instruo Normativa CAGE n 01/95. Tambm caber a sua realizao no incio e no trmino das gestes, ou seja, quando da substituio dos respectivos titulares das unida-

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des administrativas. Excepcionalmente, poder-se- instaurar o inventrio em datas diferentes, em decorrncia, por exemplo, da realizao de auditorias especiais ou por fora de sindicncias. Ressalte-se que o levantamento fsico-financeiro dos bens mveis e imveis dever ser elaborado por uma comisso composta de, no mnimo, trs servidores estranhos ao setor inventariado, nomeados pelo dirigente mximo do rgo antes do incio do levantamento. O referido inventrio dever ser acompanhado pelo titular ou pelo substituto da respectiva unidade administrativa. Quando, contudo, por motivo de fora maior, for impossvel ao responsvel ou ao seu substituto legal acompanhar a realizao do levantamento fsico, essa dever ser feita sua revelia, mencionando-se o ocorrido em ata. Registre-se que os procedimentos de inventrio dos rgos da Administrao Pblica Direta, das Autarquias e das Fundaes so estabelecidos pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, em consonncia com o previsto na Instruo Normativa CAGE n 01/95. 19.8.2. Ata de Inventrio e Outros Documentos Ao final do levantamento fsico-financeiro (inventrio), dever ser elaborada uma ata, na qual sero anotadas e descritas quaisquer divergncias entre as quantidades fsicas contadas (identificadas) com as quantidades registradas no sistema de controle patrimonial do rgo ou da entidade, bem como todas as demais ocorrncias que forem julgadas relevantes. Os originais das atas, devidamente assinadas, os atos designatrios dos membros da Comisso de Inventrio, os formulrios e demais documentos utilizados pela comisso devero ser arquivados nos respectivos setores responsveis pela guarda dos bens do almoxarifado ou pelo controle dos bens mveis ou imveis. As cpias das atas de inventrio e dos atos designatrios, devidamente autenticadas pelo Presidente da comisso, devero ser enviadas seccional da CAGE (Administrao Direta) ou ao setor contbil (Administrao Indireta) e ao setor responsvel pelo controle patrimonial, bem como ao respectivo ordenador de despesa, o qual, no caso de constatadas divergncias ou inconsistncias, ter que adotar as devidas providn-

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cias para apurar o ocorrido, informando-as em seu processo de tomada de contas anual junto ao Tribunal de Contas do Estado.

19.8.3. Inventrio de Bens Mveis O inventrio fsico-financeiro dos bens mveis dever ser realizado em conformidade com as seguintes regras: Descrio e localizao dos bens Dever ser realizada a perfeita identificao dos bens, o que consiste na sua correta descrio, segundo a qualidade, a caracterstica e a quantidade deles, devendo, no caso de bens mveis, serem eles identificados com o nmero da plaqueta de patrimnio, a designao dos setores onde se encontram, o seu estado de conservao (novo, usado, inservvel etc.) e o seu respectivo valor. As faltas constatadas na contagem de um item no podero, sob hiptese alguma, ser compensadas pelas sobras de outros; e essa contagem fsica dever ser efetuada na sua totalidade e jamais por amostragem. Tambm dever ser elaborada a relao de bens do rgo em poder de terceiros e de bens de terceiros em poder do rgo, com indicao expressa da existncia ou no do instrumento de cesso de uso desses bens. Avaliao Os bens devero ser avaliados tendo como base o custo expresso na unidade monetria vigente no Pas, sendo registrados pelo seu valor de aquisio ou pelo custo de produo ou construo. Mensurao No inventrio e nos registros patrimonial e contbil, a quantidade dos bens em peso, comprimento, rea ou volume dever ser expressa segundo o sistema mtrico decimal. E, tanto no inventrio como nos respectivos registros, nenhum bem poder constar sem valor, por menor que seja, admitindo-se, no entanto, a avaliao por lotes de bens idnticos. Ajustes Os saldos contbeis apurados devero ser ajustados pelas adies e excluses, verificadas em balancete mensal, que ocorrerem at 31 de dezembro do ano corrente, a fim de que o saldo constante no Balano Patrimonial expresse as reais e efetivas existncias no encerramento do exerccio financeiro do rgo ou da entidade.

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19.8.4. Inventrio de Bens Imveis No tocante aos rgos da Administrao Direta, o inventrio dos bens imveis deve ser promovido, anualmente, pelo Departamento de Administrao do Patrimnio, vinculado Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos SARH, em face do que dispe o artigo 6, inciso IV, alneas b, c e e, do Decreto Estadual n 35.923/95. No caso das entidades da Administrao Indireta, em razo de sua autonomia administrativo-financeira, caber ao setor responsvel pelo controle patrimonial a realizao do respectivo inventrio. 19.8.5. Falta de Bens Normalmente, nos inventrios realizados anualmente, ao final de cada exerccio financeiro, identifica-se a falta de alguns bens, que apontada nas atas de inventrio, cujas cpias sero, posteriormente, encaminhadas ao setor de Controle Patrimonial e ao ordenador de despesa do rgo ou da entidade. Ao tomar cincia do ocorrido, o gestor do rgo ou da entidade dever adotar as devidas medidas administrativas com o objetivo de buscar a localizao dos bens faltantes, que, muitas vezes, esto extraviados. Caso no seja possvel localiz-los, estar-se- diante de uma hiptese de baixa de bens por perda ou desaparecimento, cuja efetivao somente poder ser realizada mediante processo administrativo, no qual dever constar necessariamente a autorizao, para tanto, do ordenador de despesa, com a justificativa e a motivao da baixa. Concomitantemente, cabe ao gestor, conforme o caso, instaurar uma sindicncia para apurar os prejuzos e as responsabilidades decorrentes da perda dos bens. O processo de baixa do bem dever mencionar o processo de sindicncia instaurado, para que um procedimento seja adotado independentemente do resultado do outro, pois, neste caso, h duas situaes distintas: uma, que o registro patrimonial e contbil da perda do bem, visto que o bem no mais existe fisicamente, e a outra, que so os procedimentos administrativos de apurao do prejuzo e da responsabilidade pelo dano (sindicncia) e de adoo de medidas para assegurar a reposio ou o ressarcimento do bem faltante, as quais (a apurao dos

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prejuzos e da responsabilidade e a adoo de medidas) precisam ser comprovadas, sob pena de responsabilizao do ordenador de despesa por ato omissivo contrrio ao interesse pblico. Enfatize-se que, no processo de sindicncia, devem ser arrolados os bens que desapareceram e os seus valores, para fins de reposio/ ressarcimento, bem como devem ser identificados os responsveis pelo ocorrido. Na hiptese de a sindicncia no conseguir identificar os responsveis, a responsabilidade pelo ocorrido poder recair sobre os servidores detentores da carga patrimonial respectiva. No processo de sindicncia, tambm dever ser investigado se houve descuido, por parte dos detentores da carga patrimonial, quanto forma como receberam, guardaram e conservaram os respectivos bens. importante que sejam verificados aspectos relacionados ao fcil acesso de terceiros ao local onde os bens eram conservados e guardados, durante e aps o horrio de expediente, para o efeito de aferir eventual falta de cuidado na sua guarda e conservao. Cumpre assinalar que a ausncia de locais apropriados para guardar bens e o livre acesso a chaves de salas ou armrios so exemplos bem claros da falta de cuidado na guarda dos bens mveis do ente pblico. Assim como a falta de conserto ou a exposio inadequada de bens a intempries demonstra falta de conservao. E, ainda, quando o servidor detentor de carga patrimonial verificar falha na forma como os bens so conservados e guardados, ele deve deixar evidenciado esse fato por meio de comunicao escrita autoridade (chefia) superior, para a adoo das providncias cabveis. Dessa forma, ficar caracterizada, em princpio, a exonerao de sua responsabilidade em caso de perda de bens, a qual ser transferida autoridade (chefia) superior em razo de sua, hipottica, omisso em adotar as medidas cabveis para evitar a perda patrimonial. Se, aps todos esses exames, ficar caracterizado que os detentores das respectivas cargas patrimoniais adotaram todos os cuidados no recebimento, na guarda e na conservao dos bens e que suas chefias superiores tambm adotaram todos os procedimentos cabveis e necessrios, as suas responsabilidades podero, em princpio, ser exoneradas e o prejuzo, assumido pelo Estado, caracterizando-se como situao de caso fortuito ou de fora maior, o que dever ser devidamente fundamentado e comprovado pelo ordenador de despesa em processo administrativo,

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sujeito, contudo, ao exame e parecer dos rgos de controle interno e externo. Se, ao contrrio, ficar evidenciado que no foram adotadas todas as providncias pertinentes e recomendveis, de forma tempestiva, contribuindo tal fato para a perda patrimonial, caber o devido ressarcimento do bem pelos responsveis indicados pela sindicncia, ou pelos detentores da carga patrimonial, ou, ainda, pelo ordenador de despesa.

19.8.6. Avaliao do Bem a Ser Ressarcido Posteriormente identificao e definio dos responsveis pela perda de bens, faz-se necessrio promover medidas administrativas que contemplem o exigido ressarcimento ou a reposio dos bens. A reposio ou o ressarcimento dos bens dever ser efetuado, conforme determina a alnea b do artigo 106 da Resoluo n 544, de 21 de junho de 2000, do Tribunal de Contas do Estado, ou seja: Art. 106 Para os efeitos do disposto no pargrafo nico do artigo anterior, considera-se como integral o ressarcimento ao errio. (...) b) em se tratando de bens, a reposio dos mesmos ou da importncia equivalente aos preos de mercado poca do efetivo recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de conservao. A reposio do bem constitui-se na sua substituio por outro bem, que poder ser novo ou usado, porm dever ter as mesmas especificaes tcnicas e condies de uso e conservao do bem que est sendo reposto. Para fins de clculo da importncia equivalente ao preo de mercado, este dever ser obtido por meio de pesquisa de preos junto aos respectivos estabelecimentos que comercializam o bem similar ou equivalente. recomendvel que a pesquisa abranja, no mnimo, trs estabelecimentos comerciais, sendo anexados no processo documentos que a comprovem. Restando acordado que o preo de mercado, para fins de ressarcimento, corresponder mdia dos preos praticados pelos estabelecimentos comerciais pesquisados.

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Isso posto, devero ser encaminhados os documentos pertinentes ao bem que est sendo objeto de reposio aos setores patrimonial e contbil, para os devidos registros. Ressalte-se que caber ao ordenador de despesa mencionar tal fato na tomada de contas do exerccio que ser encaminhada ao Tribunal de Contas do Estado para julgamento, demonstrando que foram adotadas as medidas cabveis em relao ao procedimento de reposio do bem desaparecido/faltante.

19.9. Almoxarifado Para fins contbeis e de levantamento do Balano Patrimonial, a existncia e a movimentao dos itens relacionados ao material de consumo devem ser objeto de registro e controle, mediante a observncia das normas relativas a um adequado controle do almoxarifado. Dentre essas normas, destacam-se a que estabelece a obrigatoriedade da adoo, por parte do setor responsvel pelo almoxarifado, de um rigoroso e efetivo controle fsico e financeiro das quantidades adquiridas, existentes e consumidas, bem como a que se refere devida e tempestiva contabilizao da totalidade das movimentaes ocorridas no almoxarifado, pois, s assim, ser possvel identificar divergncias e eventuais desvios desses materiais passveis de controle. A movimentao dos materiais envolve, em suma, incorporaes ou entradas, baixas ou sadas. Para escriturao analtica (fsica e financeira) da existncia e da movimentao dos materiais, as unidades que tm sob sua responsabilidade a guarda dessa espcie de material devem manter registro nas fichas de movimento de material, informatizadas ou no, as quais consignaro, por espcie ou natureza do material, as respectivas existncias e movimentaes, bem como o seu valor. A escriturao das fichas, em sntese, deve ser diria e em ordem cronolgica das entradas e sadas, no podendo sofrer atraso na sua escriturao, nem conter emendas, rasuras ou ressalvas. Tambm deve ser ininterrupta, encerrando-se, porm, ao trmino de cada exerccio financeiro e reiniciando-se no incio do exerccio seguinte para permitir o conhecimento dos saldos ao final de cada perodo anual.

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Com relao contabilizao da entrada dos materiais, esta dever ocorrer com base em documento declaratrio do recebimento fornecido pelo setor de almoxarifado. Conforme j mencionado, os procedimentos e as regras para a realizao do inventrio encontram-se previstos na Instruo Normativa CAGE n 01/95. Acentue-se que, para efeitos de avaliao e demonstrao dos saldos dos bens de almoxarifado e nos termos do artigo 106, inciso III, da Lei Federal n 4.320/64, dever ser observado o preo mdio ponderado, o qual ser apurado, aps cada registro de entrada na ficha de movimentao de materiais, por intermdio da aplicao da seguinte frmula: Pm = V1 + V2 = Q1 + Q2, onde: Pm o preo mdio; V1 o valor monetrio das existncias antes do lanamento; V2 o valor monetrio da aquisio ou da entrada ocorrida; Q1 a quantidade fsica existente antes do lanamento da entrada; Q2 a quantidade fsica adquirida ou incorporada. Enfatize-se, por fim, que o preo mdio apurado, alm de ser empregado para as baixas de materiais verificadas, servir para a elaborao dos inventrios de encerramento do exerccio.

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Captulo 20

Responsabilidade Civil do Estado

Sumrio: 20.1 Definio - 20.2 Legislao - 20.3 Tipos de Responsabilidade - 20.4 Evoluo Histrica - 20.5 Teoria da Responsabilidade Objetiva - 20.6 Excludentes ou Atenuantes - 20.7 Elementos ou Pressupostos da Responsabilidade Civil Objetiva - 20.8 Sujeitos da Responsabilidade Civil - 20.8.1 Ente Pblico ou Ente Privado Prestador de Servio Pblico 20.8.2 Agente Pblico 20.8.3 Terceiro Lesado - 20.9 Servio Pblico - 20.10 Licitude - 20.11 Indenizao - 20.12 nus da Prova - 20.13 Responsabilidade Funes do Estado - 20.14 Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos e Jurisdicionais - 20.14.1 Atos Legislativos - 20.14.2 Atos Jurisdicionais - 20.14.3 Atos do Ministrio Pblico - 20.15 Denunciao da Lide, Litisconsrcio e Ao Direta em Face do Agente Pblico - 20.16 Direito Regressivo - 20.17 Pontos de Controle.

20.1. Definio Pelo Dicionrio Michaelis, responsabilidade a qualidade de responsvel, o dever jurdico de responder pelos prprios atos e os de outrem, sempre que estes atos violem os direitos de terceiros, protegidos por lei, e de reparar os danos causados e a imposio legal ou moral de reparar ou satisfazer qualquer dano ou perda. (Disponvel no seguinte endereo eletrnico, acessado em 19-6-2010: http://michaelis.uol.com.

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br/moderno/portugues/index.php?lingua=portugues-portugues&palavra =responsabilidade.) A palavra responsabilidade est ligada ideia de resposta, que, no mbito jurdico, responder por algum fato. Trata-se de importante instituto que visa a preservar o estado jurdico de direito, a ordem pblica e o bem comum. A responsabilidade civil, segundo De Plcido e Silva, in Vocabulrio Jurdico, designa a obrigao de reparar o dano ou de ressarcir o dano, quando injustamente causado a outrem e resulta da ofensa ou da violao de direito, que redunda em dano ou prejuzo a outrem. Traduz-se na obrigao de reparar danos, tendo como pressuposto, por consequncia, a existncia de prejuzo. A obrigao que o Estado tem de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, no desempenho de suas funes, agindo em seu nome, venham a causar a terceiros denominada de responsabilidade civil do Estado. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro corresponde obrigao de reparar danos causados a terceiros em decorrncia de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos, lcitos ou ilcitos, imputveis aos agentes pblicos. (Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Atlas, 2006. p. 618.) Trata-se de responsabilidade extracontratual ou aquiliana, em que no existe vnculo preexistente entre o terceiro e a Administrao Pblica, diferentemente das situaes em que o Estado mantm vnculo por contrato responsabilidade contratual.

20.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigos 5 e 37) Lei Federal n 10.406 Cdigo Civil Brasileiro, de 10 de janeiro de 2002 (artigo 43).

20.3. Tipos de Responsabilidade O tipo de responsabilidade depende da natureza da norma infringida. Ser civil (responsabilidade civil = pecnia) quando ocorrer infra-

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o norma de direito civil, podendo o agente pblico ser acionado no mbito administrativo e no Poder Judicirio; ser administrativa quando o agente cometer infrao norma e ao regulamento disciplinador da sua atuao no Poder Pblico, o que exige processo administrativo ou sindicncia. A responsabilidade penal, de competncia apenas do Poder Judicirio, decorre da prtica de crime ou de contraveno. Essas normas so autnomas entre si, resultando em penalidades independentes, mas, se ocorrer infrao a uma norma de natureza diferente, poder haver mais de uma penalidade. A abordagem desse tema, neste captulo, exclusivamente quanto responsabilidade civil em que a reparao patrimonial (indenizao) a sano pelo prejuzo. Registre-se que a deciso criminal repercutir na esfera administrativa para o efeito de inibir o processo administrativo, na hiptese de ter sido negada a existncia do fato ou a prpria autoria, o que no acontece no caso de absolvio por falta de prova.

20.4. Evoluo Histrica A responsabilidade do Estado em recompor o patrimnio de terceiro lesado em razo de atos de seus agentes est entre as extremas teorias, ou seja, da teoria da irresponsabilidade teoria objetiva do risco integral. A teoria da irresponsabilidade estatal, ligada a regimes absolutistas, baseava-se na idia de que o rei no podia errar ou causar mal, ficou marcada pelas frases, em ingls, the king can do no wrong e, em francs, Le roi ne peut mal faire(em livre traduo, O rei no pode errar e O rei no pode causar mal, respectivamente). Isso significa que o Estado, personificado na figura do rei, no respondia pelos danos que viesse a causar a terceiro. Alis, os atos do rei e dos agentes, seus representantes, no podiam ser considerados lesivos aos sditos. Para evitar que o cidado no ficasse sem a recomposio do patrimnio, leis esparsas admitiam a responsabilidade pessoal do agente. Essa teoria no foi adotada no Brasil e est totalmente superada, tendo sido o modelo de Estado absoluto substitudo pelo de Estado de di-

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reito. Os Estados Unidos e a Inglaterra foram os ltimos pases a utiliz-la, abandonando-a, respectivamente, pelo Federal Tort Claims Act, de 1946, e pelo Crow Proceeding Act, de 1947. As Constituies brasileiras de 1824 denominando o agente de empregado pblico e a de 1891 de funcionrio pblico - adotaram a responsabilidade pessoal desses agentes pela reparao do dano nos casos de abusos e omisses decorrentes do exerccio do cargo. Posteriormente, sob a influncia do Estado liberal, foi adotada a teoria da responsabilidade subjetiva, com princpios do direito civil (privado) e baseada na ideia de culpa do Estado, a qual apregoava que este devia indenizar o dano causado ao administrado sempre que seus agentes agissem com culpa ou dolo, por negligncia, omisso ou abuso no exerccio do cargo. Ao Estado era assegurado o direito de regresso contra os causadores do dano. A teoria da responsabilidade subjetiva foi adotada pelo Cdigo Civil Brasileiro de 1916. Pelas Constituies de 1934 e 1937, o funcionrio pblico passou a ser solidrio com o Estado pelos prejuzos causados a terceiro, onde qualquer deles poderia ser acionado individual ou conjuntamente. Inicialmente, essa teoria abarcou apenas os atos de gesto, isto , aqueles que eram praticados sem a supremacia do Estado sobre o particular e aproximavam-se mais dos de direito privado. Para os atos de imprio, que so impostos coercitivamente aos administrados, persistia a teoria da irresponsabilidade. Posteriormente, a responsabilidade subjetiva do Estado passou a incluir tanto os atos de gesto como os de imprio. Em funo de que o terceiro teria que provar o dano e a culpa do agente pblico, o que, por vezes, tornava-se difcil, surgiu a teoria da culpa administrativa ou da culpa annima do servio pblico. A obrigao do Estado de indenizar decorre da falha do servio pblico por inexistente, mau funcionamento ou retardamento na prestao, uma espcie de culpa da administrao, em que no se indaga o comportamento do agente, pois no se exige, tampouco, a identificao de quem causou o dano. Essa responsabilidade civil pela omisso do Estado subjetiva, cabendo ao terceiro comprovar a faute du service, em portugus a culpa pelo servio, e o dano para ser indenizado. A teoria da culpa pelo servio foi a responsvel por superar as teorias civilistas, dando ensejo ao desenvolvimento das publicistas, tanto

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que identificada pela doutrina como um estgio de transio entre a teoria subjetiva da culpa civil e a objetiva do risco administrativo. A necessidade de provar o dano e a culpa da administrao fazia com que permanecessem as dificuldades para o administrado. Por isso, com o intuito de que fossem adotados critrios objetivos, surgiu a vigente teoria da responsabilidade objetiva, desdobrada em teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.

20.5. Teoria da Responsabilidade Objetiva Desde a Constituio Federal de 1946, o Brasil adotou a teoria da responsabilidade objetiva das pessoas jurdicas de direito pblico interno pelos danos causados a terceiros por seus funcionrios no exerccio do cargo, a qual foi reproduzida pela Constituio de 1967 e pela reviso constitucional de 1969. Caso o funcionrio tivesse agido com culpa, ao Estado caberia propor a ao regressiva em face de sua ao. A responsabilidade do Estado era, portanto, objetiva, e a do funcionrio, subjetiva. Um detalhe que chama a ateno que, at a Carta de 1967, poderiam ser responsabilizadas apenas pessoas jurdicas de direito pblico interno, quando, ento, foi retirada a palavra interno, possibilitando a responsabilizao tambm de entes estrangeiros. A Constituio Federal vigente adotou expressamente a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, assim dispondo: Art. 37. (...) 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Adaptando-se ao dispositivo constitucional, a Lei Federal n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, Cdigo Civil Brasileiro, prescreve: Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por atos dos seus agentes que nessa qua-

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lidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo. Segundo a doutrina, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado desdobra-se nas teorias do risco administrativo e do risco integral. Pela teoria do risco administrativo, o Estado tem a obrigao de indenizar responsabilidade civil o dano causado ao terceiro decorrente de sua atuao, independentemente de culpa do agente pblico. Para tanto, basta que o terceiro prove o fato, o prejuzo e o nexo de causalidade entre ambos. Essa teoria caracteriza-se por admitir clusulas excludentes, podendo o Estado atenuar ou afastar a obrigao de indenizar se provar que o fato que resultou no dano ocorreu por culpa exclusiva da vtima, por culpa de terceiro ou em consequncia de caso fortuito ou fora maior. A teoria do risco integral diferencia-se da anterior por no admitir clusulas excludentes, no considerando, inclusive, a culpa da prpria vtima. a modalidade mais extremada de responsabilizao e no se tem conhecimento de que algum pas a adote como regra de responsabilizao. O ilustre doutrinador Cavalieri defende a tese de que o ordenamento jurdico teria adotado essa teoria para a atividade nuclear. A Emenda Constitucional n 49, de 08 de fevereiro de 2006, incluiu o seguinte texto ao artigo 21, inciso XXIII, alnea d da Constituio Federal: a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa. H, ainda, quem mencione que ela est presente nos casos de atentado terrorista contra aeronaves (Lei Federal n 10.744, de 09 de outubro de 2003) e de proteo ao meio ambiente (artigo 225 da Constituio Federal). A natureza da responsabilizao do Estado por atos omissivos tem causado discusses entre os doutrinadores. Trata-se de responsabilidade objetiva ou subjetiva? Mesmo que alguns doutrinadores defendam a responsabilidade objetiva para aes e omisses do Estado, a corrente majoritria advoga que essa responsabilidade se aplica apenas s condutas comissivas. Na omisso, seria exigida culpa ou dolo na prestao de servio em uma das suas formas: negligncia, imprudncia ou impercia, o que caracterizaria a teoria da responsabilidade subjetiva. Isso porque, se no tiver havido ao, ningum, logicamente, pode ter sido o autor,

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devendo-se responsabilizar o Estado apenas se ele no tiver impedido o evento lesivo, tendo o dever de faz-lo. Para obter a indenizao, o terceiro dever comprovar o dano, a inrcia e o nexo de causalidade entre ambos. Essa interpretao tambm pode ser extrada da Constituio Federal (artigo 37, 6) e do Cdigo Civil (artigo 43). Ao preverem a responsabilidade objetiva do Estado quando seus agentes causarem (palavra que indica ao ato comissivo) danos a terceiros, mesmo sem culpa, e, a contrario sensu, quando o ordenamento jurdico impuser ao Estado a obrigao de impedir o dano (princpio da legalidade) e este deixar de agir, caracterizando comportamento ilcito, nasce o dever de indenizar pela teoria da responsabilidade subjetiva, devendo ser apurada a culpa ou o dolo. Uma corrente minoritria da doutrina, onde se inclui Cavalieri, expoente jurista no assunto, considera que a responsabilidade por omisso do servio subjetiva apenas em uma situao genrica, como no caso de veculo velho que cause um acidente, diferenciando-se de situao especfica dever individualizado de agir. No referido exemplo, se o veculo tiver passado pela vistoria do Poder Pblico, a responsabilidade ser objetiva.

20.6. Excludentes ou Atenuantes Por adotar a teoria do risco administrativo, a responsabilidade civil do Estado excluda ou atenuada em determinadas situaes: culpa exclusiva da vtima ou de terceiro, caso fortuito ou fora maior e tambm as excludentes de ilicitude, estado de necessidade e legtima defesa. Essas excludentes ou atenuantes impedem que se concretize o elemento nexo de causalidade entre a ao ou a omisso do Estado e o dano. A fora maior e o caso fortuito decorrem de acontecimento imprevisvel, inevitvel e estranho vontade das partes e so provocados pelo homem ou pela fora da natureza. Nesse caso, no ocorre fato imputvel ao Estado e nem cometido por agente pblico, faltando, por consequncia, o necessrio nexo de causalidade. Incide a responsabilidade, no entanto, se a fora maior for conjugada com a omisso do Poder Pblico, como, por exemplo, se um bueiro no tiver sido limpo e ocorrer alagamento por enchente.

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A responsabilidade do Estado pode ser afastada por culpa exclusiva da vtima ou de terceiro. Nesses casos, falta o nexo de causalidade entre o dano e o comportamento do Estado. A responsabilidade repartida Estado e vtima na hiptese de culpa concorrente, nos termos do artigo 945 do Cdigo Civil, Lei Federal n 10.406/02.

20.7. Elementos ou Pressupostos da Responsabilidade Civil Objetiva Para que se configure a responsabilidade objetiva, h necessidade de estarem presentes certos elementos ou pressupostos, a saber: a conduta imputvel ao Poder Pblico, considerando-se qualquer ato de agente pblico atribudo ao Estado, independentemente de ter o agente agido com culpa ou dolo; o dano material ou moral, pois, sem a existncia do prejuzo, no h como se falar em responsabilidade, tanto que a indenizao depende de o terceiro provar que a conduta do Estado lhe causou prejuzo; o nexo causal ou relao de causalidade, que o vnculo entre a conduta do agente e o resultado por ela produzido, ou seja, o dano ao terceiro. Em suma, para o terceiro poder obter o ressarcimento dos prejuzos, basta provar a conduta do agente pblico, o dano que este causou e a relao de causalidade entre ambos, alm da ausncia de qualquer das clusulas excludentes.

20.8. Sujeitos da Responsabilidade Civil Trs so os sujeitos que figuram na relao jurdica que envolve a responsabilidade civil da Administrao Pblica: o ente pblico ou o ente privado prestador de servio pblico, o agente pblico e o terceiro lesado. 20.8.1. Ente Pblico ou Ente Privado Prestador de Servio Pblico So responsveis pelos danos quaisquer pessoas jurdicas de direito pblico: Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, Autarquias e

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Fundaes pblicas de natureza autrquica; e determinadas pessoas jurdicas de direito privado: empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas constitudas com personalidade de direito privado que prestem servios pblicos, bem como empresas prestadoras de servios pblicos em regime de concesso e permisso. A Carta de 1988 inovou ao incluir como responsveis as pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico, sendo, para tal, necessrio existir vnculo jurdico de direito pblico entre o Estado e a empresa delegada. E fez bem ao inclu-las, pois a deciso de delegar um servio no poderia ser suficiente para afastar a responsabilidade civil do Estado, ainda mais que este permanece com a titularidade do servio, respondendo por ele subsidiariamente. Se o Estado, portanto, tiver concorrido para o dano, passa a responder solidariamente por esse. Aos entes em colaborao com a Administrao Pblica, mas sem vnculo orgnico com o Estado, tais como os servios sociais autnomos SENAC, SENAI, SESI e SESC incide a responsabilidade objetiva. J, com relao s organizaes sociais OS e s organizaes da sociedade civil de interesse pblico OSCIP no h consenso de que essa respon, sabilidade objetiva se aplique. As pessoas jurdicas de direito privado exploradoras da atividade econmica empresas pblicas e sociedades de economia mista , no so alcanadas pelo artigo 37, 6, da Constituio Federal, incidindo a responsabilidade em caso de culpa responsabilidade subjetiva, nos termos do direito civil e empresarial. Essas entidades, em funo de disposies legais infraconstitucionais, tais como as do Cdigo Civil, artigos 927, pargrafo nico, e 931, e do Cdigo de Defesa do Consumidor CDC, podem, eventualmente, responder objetivamente.

20.8.2. Agente Pblico A Constituio Federal, ao mencionar o termo agente pblico, incluiu no apenas os servidores pblicos, mas, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, os agentes sem vnculo tpico de trabalho, os agentes colaboradores sem remunerao, enfim todos aqueles que, de alguma forma, estejam juridicamente vinculados ao Estado. (Manual de Direito Administrativo, 17. ed., Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2007. p. 481)

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Para Maria Sylvia, em agente pblico, esto includas todas as categorias, de agentes polticos, administrativos ou particulares em colaborao com a Administrao, sem interessar o ttulo sob o qual prestam servio. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Atlas, 2006. p. 602) Para Celso Antnio, quem quer que desempenhe funes estatais, enquanto as exercita, um agente pblico (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo, 15. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2003 p. 227) O Poder Judicirio j decidiu que considerado agente do Estado, inclusive, aquele que o juiz nomeia depositrio judicial. Segundo a jurisprudncia, quem agiu ou se omitiu no precisa estar, necessariamente, no exerccio de suas funes, desde que o tenha feito na qualidade de agente pblico, bastando, portanto, que o dano causado esteja vinculado s suas funes, incluindo quem esteja investido irregularmente no cargo ou na funo, e aja ocasional ou episodicamente. Em suma, agente pblico uma expresso ampla que abrange: agentes polticos, servidores pblicos e entes particulares em colaborao com o Estado.

20.8.3. Terceiro Lesado O Estado deve indenizar o terceiro, aquele que sofreu o prejuzo resultante do ato praticado por seu agente. No que tange s concessionrias ou s permissionrias, a doutrina e a jurisprudncia so unnimes ao afirmar que o ressarcimento devido ao usurio do servio pblico, mas divergem quanto ao no usurio. Quem defende o cabimento a ambos alega que, se o constituinte utilizou a palavra terceiro e no excepcionou um ou outro, no cabe ao aplicador do direito faz-lo, evitando uma interpretao restritiva do dispositivo constitucional. Outro argumento utilizado o de que, ao prestar servio pblico por delegao, as concessionrias e as permissionrias atuam como se fossem o prprio Estado, no fazendo sentido diferenar o terceiro que sofreu o dano resultante da ao de um do que sofreu o de outro. Para o terceiro, no faz diferena se o dano resultou do Estado diretamente ou dos prestadores de servio por delegao.

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Outra corrente defende a responsabilidade subjetiva, aquela baseada na culpa ou dolo, aos no usurios do servio pblico. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinrio n 591.874-2, em 26 de agosto de 2009, entendeu que a responsabilidade das pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico objetiva, seja a leso causada a usurios, seja a no usurios do servio, modificando, assim, o entendimento anteriormente sustentado pela Corte. Existem, ainda, decises do Poder Judicirio atribuindo a responsabilidade objetiva aos concessionrios e permissionrios em razo de subordinarem-se ao Cdigo de Defesa do Consumidor CDC (Lei Federal n 8.078, de 11 de fevereiro de 1990, artigos 14 e 17).

20.9. Servio Pblico A interpretao literal da expresso servio pblico garantiria to somente a reparao de uma das tantas atividades do Estado, vindo a causar um desequilbrio entre os particulares. Por isso, doutrina e jurisprudncia tm ampliado o contorno do instituto para alcanar o exerccio de outras atividades que tambm possam resultar em prejuzo ao terceiro, tais como, o exerccio do poder de polcia e a realizao de obras pblicas e de fomento. Aquele que tenha sofrido prejuzo pela prestao de servio tem o mesmo direito de reparao, por exemplo, daquele que foi atingido pela execuo de obra pblica.

20.10. Licitude No direito privado, para configurar a responsabilidade civil, necessria uma conduta ilcita, isto , uma infrao ao ordenamento jurdico. No direito pblico, alm da conduta ilcita, a responsabilidade civil do Estado pode decorrer de comportamento lcito, basta que ocorra o prejuzo e que o nus suportado pelo terceiro seja maior do que aquele imposto aos demais membros da sociedade. Isso ocorre desde a Carta de 1946, que deixou de exigir o pressuposto da conduta contrria ao ordenamento jurdico.

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20.11. Indenizao Em consequncia do ato do agente pblico, o Estado deve indenizar os danos causados ao terceiro, vtima, para reconstituir seu patrimnio: danos emergentes e lucros cessantes, em funo do que esse perdeu, despendeu ou deixou de ganhar. A indenizao inclui os danos patrimoniais e tambm, consoante prev o inciso X do artigo 5 da Constituio Federal, os morais, devendo o Estado reparar o dano, independentemente de ter tido origem na perda do patrimnio ou no sofrimento humano (sentimento de dor), podendo ser estes cumulativos, conforme apregoa a Smula n 37 do Superior Tribunal de Justia STJ.

20.12. nus da Prova Pela teoria do risco administrativo, o nus da prova invertido. Se o terceiro lesado alegar e comprovar a existncia do fato, o dano e o nexo de causalidade, o Estado, ru no processo, somente poder afastar a necessidade de indeniz-lo se provar a culpa da vtima ou, mitig-la se demonstrar culpa concorrente. Em caso de omisso, por falta ou falha na prestao do servio, cabe ao terceiro demonstrar a culpa do Estado.

20.13. Responsabilidade Funes do Estado A responsabilidade civil do Estado, num primeiro momento, decorre do exerccio da funo administrativa, mas, excepcionalmente, admitida no exerccio das funes legislativa e jurisdicional.

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20.14. Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos e Jurisdicionais A doutrina e a jurisprudncia, majoritariamente, inclinam-se pela ausncia de responsabilidade do Estado pelos danos decorrentes de atos legislativos e jurisdicionais. Em determinadas situaes, contudo, esse rigor tem sido abrandado. Os atos dos Poderes Legislativo e Judicirio, quando no exerccio da funo administrativa atpica, sujeitam-se regra geral da responsabilidade objetiva do Estado.

20.14.1. Atos Legislativos A responsabilidade civil do Estado admitida na edio de leis de efeitos concretos, assim consideradas apenas em sentido formal e no material, pois tais atos se aproximam mais de ato administrativo do que de lei propriamente dita. Os atos destinam-se a um grupo de pessoas, enquanto as leis, que se caracterizam pela generalidade, abstrao e impessoalidade, atingem, indistintamente, qualquer indivduo, a coletividade, no gerando desequilbrio na assuno de nus e encargos, sendo, inclusive, a ocorrncia de um eventual nus suportada por todos. As leis declaradas inconstitucionais tambm podem resultar na responsabilidade civil do Estado se causarem prejuzos e estes restarem devidamente comprovados. A doutrina tem apontado, ainda, que a omisso legislativa por prazo que extrapole a razoabilidade tambm pode levar responsabilizao do Estado, o que exige reconhecimento por mandado de injuno, e que a demora, com culpa, seja a causadora do prejuzo, com nexo entre a omisso e o dano. O mesmo raciocnio aplica-se ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Os argumentos e contra-argumentos, com relao ausncia de responsabilidade do Estado pelos atos legislativos, segundo a administrativista Maria Sylvia, em seu livro Direito Administrativo, anteriormente citado, so apresentados na tabela a seguir:

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Argumentos

Contra-argumentos

Submete-se Constituio FedeAtua no exerccio da soberania ral, portanto, acarreta a responsae est limitada ao que dispe a bilidade quando edita lei inconstiConstituio Federal. tucional. Normas gerais e abstratas so di- As denominadas leis de efeitos rigidas a todas as pessoas e com concretos atingem determinadas pessoas. nus iguais para todos. Os cidados no podem pretender A eleio implica delegao, mas responsabilizar o Estado por atos apenas para elaborar leis constitude parlamentares por eles eleitos. cionais.

20.14.2. Atos Jurisdicionais Segundo a Constituio Federal, artigo 5, inciso LXXV, o Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim como o que ficar preso alm do tempo fixado na sentena, desde que, por evidente, demonstrado o dano, independente da culpa ou dolo do magistrado. Idntica previso existe no artigo 630 do Cdigo de Processo Penal, Decreto-Lei n 3.689, de 03 de outubro de 1941. O Cdigo de Processo Civil, Lei Federal n 5.869, de 11 de janeiro de 1973, no artigo 133, e a Lei Orgnica da Magistratura Nacional, Lei Complementar n 35, de 14 de maro de 1976, no artigo 49, prevem a responsabilizao pessoal do juiz quando este agir com dolo ou fraude. No caso de priso preventiva, embora existam divergncias, prepondera a tese de que no cabe a indenizao pelo dano que a priso causou. A responsabilidade civil do Estado pela inobservncia do princpio da razovel durao do processo, consoante dispositivo inserido na Constituio Federal pela Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004, tem causado bastante polmica, e a doutrina oscila entre a responsabilidade objetiva e a subjetiva.

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A Professora Maria Sylvia, j citada, assim apresenta os argumentos e contra-argumentos em relao no responsabilidade do Estado pelos atos jurisdicionais: Argumentos O julgador soberano. Contra-argumentos

A soberania do Estado e no dos poderes e magistrados. H independncia dos ju- A independncia atributo inerente a zes. cada um dos Poderes. O magistrado no funcio- A Constituio Federal prev a responsanrio pblico. bilidade do agente. Violaria o dispositivo constitucional da imutabilidade O fato de o Estado ser condenado a pada coisa julgada. A deciso gar indenizao decorrente de dano ocainjusta pode ser modificada sionado por ato judicial no implica mupela via do recurso; caso dana de deciso, a qual continua a valer admitida a responsabilizapara as partes. o, seria a reapreciao da deciso. 20.14.3. Atos do Ministrio Pblico Aplica-se ao Ministrio Pblico, por similitude, os postulados do Poder Judicirio, se e quando couberem.

20.15. Denunciao da Lide, Litisconsrcio e Ao Direta em Face do Agente Pblico Pelo que dispe o 6 do artigo 37 da Constituio Federal, a responsabilidade do Estado e este tem o direito de ao regressiva contra o agente que causou o dano, em caso de culpa ou dolo. A possibilidade da denunciao da lide interveno de terceiro, instituto pelo qual uma

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das partes Estado ou quem sofreu o dano chama o agente pblico a integrar a relao jurdica processual para auxili-lo no litgio ou ser demandado, causa divergncia entre os doutrinadores. A corrente contrria argumenta que, embora a Constituio tenha dispensado a prova da culpa ou dolo, ao incluir o agente pblico no polo passivo da relao jurdica, estaria fazendo com que o terceiro abrisse mo dessa prerrogativa, alm de retardar a soluo da lide por introduzir novo fundamento e parte na ao. Os defensores, por sua vez, alegam que esse instituto resultaria em economia processual. A maioria, porm, defende o cabimento da denunciao, mas de forma facultativa. A doutrina tem admitido que o terceiro acione judicialmente ambos Estado e agente em litisconsrcio, ou at somente o agente pblico. A jurisprudncia no segue essa linha por ausncia de previso, pois a Constituio Federal definiu que o destinatrio da cobrana a pessoa jurdica de direito pblico ou a particular prestadora de servio pblico por delegao. De outro lado, o Supremo Tribunal Federal vem consagrando a tese da dupla garantia ou dupla proteo: uma em favor do particular lesado, que poder propor a ao indenizatria perante a pessoa jurdica de direito pblico ou de direito privado prestadora de servio pblico a que pertena o agente causador do dano, o que possibilita uma maior certeza quanto ao futuro pagamento da indenizao; outra em favor do agente pblico, o qual somente ser demandado regressivamente pelo ente pblico a cujo quadro pertencer, no se admitindo a sua incluso na ao originalmente proposta em face da pessoa jurdica qual estiver vinculado. o que se depreende da leitura do Recurso Extraordinrio n 327.904-1, julgado em 15 de agosto de 2006, e do Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio n 470.996-1, julgado em 18 de agosto de 2009.

20.16. Direito Regressivo Como se constatou anteriormente, trs so os sujeitos da relao jurdica: o agente pblico causador do dano, o terceiro que sofreu o prejuzo e o ente pblico ou privado prestador de servio pblico. E duas so as relaes que se podem formar: a primeira, em que o terceiro e o ente pblico so partes, sendo a responsabilidade deste objetiva, e a segunda,

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entre o ente pblico e o seu agente, a qual somente se realiza em caso de culpa ou dolo deste, caracterizando-se a responsabilidade subjetiva. importante destacar aqui que cabe ao ente pblico o nus de provar a conduta culposa ou dolosa do agente pblico. Pelo direito de regresso, o Estado deve buscar junto ao agente pblico o ressarcimento do valor pago vtima do dano. Discute-se na doutrina se o pagamento vtima condio para a cobrana, administrativa ou judicial, desse valor, pois, embora exista deciso admitindo que o Estado cobre do agente, independentemente do pagamento, isso parece um tanto estranho, uma vez que se estaria buscando o ressarcimento sem ter havido ainda o efetivo prejuzo. Administrativamente, o valor pode ser cobrado diretamente do agente ou por meio do desconto em sua folha de pagamento, dependendo de concordncia deste ou de deciso do Poder Judicirio. A necessidade de aquiescncia do servidor j foi afirmada pelo Supremo Tribunal Federal, podendo-se citar, exemplificativamente, o julgamento do Mandado de Segurana n 24.182-9 em 12 de fevereiro de 2004. Na oportunidade, a Corte Constitucional asseverou que falta de prvia aquiescncia do servidor, cabe Administrao propor ao de indenizao para a confirmao, ou no, do ressarcimento apurado na esfera administrativa, no sendo admissvel falar-se em autoexecutoriedade do procedimento administrativo quando estiver voltado apurao de responsabilidade civil dos seus servidores. Na mesma linha de entendimento apresentada pelo STF, a Diviso de Estudos e Orientao da CAGE j asseverou a necessidade de autorizao do servidor para que se efetue o desconto em folha, conforme possvel verificar pela leitura da Informao CAGE/DEO n 44/2010.

20.17. Pontos de controle O gestor dever apurar a conduta do agente e, em caso de culpa ou dolo, cobrar administrativa ou judicialmente o valor devido, bem como, em se tratando de no pagamento, providenciar a inscrio em dvida ativa, sob pena de ser responsabilizado por essas omisses. O gestor deve ficar atento, tambm, ao prazo para cobrana, visando a evitar que ocorra a prescrio da dvida, matria tratada em captulo especfico deste Manual.

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Captulo 21

Prescrio na Administrao Pblica

Sumrio: 21.1 Definio e Consideraes Gerais - 21.2 Legislao - 21.3 Prescrio na Administrao Pblica Direta e Indireta - 21.4 Suspenso e Interrupo da Prescrio - 21.5 Prescrio do Direito da Administrao Pblica - 21.5.1 Crditos No Tributrios - 21.5.2 Ressarcimento de Danos Causados ao Errio - 21.5.3 Sanes Disciplinares aos Servidores - 21.5.4 Anulao/Revogao de Atos Administrativos de Efeitos Favorveis aos Administrados - 21.5.5 Crditos Tributrios - 21.6 Prescrio do Direito do Administrado - 21.6.1 Regra Geral - 21.6.2 - Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica.

21.1. Definio e Consideraes Gerais A decadncia e a prescrio existem em razo do interesse social nas relaes jurdicas no sentido de que no permaneam indefinidamente incertas. A incerteza atenta contra o princpio da segurana jurdica, do qual no se pode prescindir no Estado Democrtico de Direito, onde encontra lugar de destaque a estabilidades das relaes sociais. Conceitualmente, pode-se dizer que a prescrio a perda do direito de ao existente para a proteo de um direito, perda que alcana tambm a possibilidade de sua alegao como matria de defesa, em virtude da inrcia do seu titular durante um determinado espao de tempo.

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A decadncia, por sua vez, o prazo fixado para o exerccio do direito por parte de seu titular, e, diversamente da prescrio, que fulmina o direito de ao, a decadncia resulta na perda do prprio direito. A prescrio e a decadncia, apesar de decorrentes do princpio da segurana jurdica, apresentam distines que merecem ser referidas. No que diz respeito natureza do direito, a prescrio supe um direito nascido e efetivo, mas que se extinguiu pela inrcia do seu titular. De outro lado, o decurso do prazo decadencial fulmina o prprio direito que no se tornou efetivo pela falta de exerccio. Alm disso, a contagem do prazo prescricional somente se inicia quando o direito violado, ao passo que o prazo decadencial comea a partir do momento em que o direito nasce. O prazo prescricional estar sempre previsto na lei, enquanto os prazos decadenciais podem ser encontrados na lei e fixados pela vontade das partes. 21.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigo 37) Lei Federal n 5.172, de 25 de outubro de 1966 Cdigo Tributrio Nacional (artigos 173 e 174) Lei Federal n 8.429, de 02 de junho de 1992 (artigo 23) Lei Federal n 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (artigo 54) Lei Federal n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 Cdigo Civil Brasileiro (artigos 189 a 211) Decreto Federal n 20.910, de 06 de janeiro de 1932 Decreto-Lei n 4.597, de 19 de agosto de 1942 Lei Complementar Estadual n 10.098, de 03 de fevereiro de 1994 Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado do RS (artigo 197)

21.3. Prescrio na Administrao Pblica Direta e Indireta A Administrao Pblica pode desempenhar as suas funes de forma centralizada e/ou descentralizada, o que d origem Administrao Pblica Direta e Indireta. Sobre o tema, deve-se consultar cap-

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tulo especfico do presente Manual, evitando-se, assim, desnecessria repetio. A Administrao Pblica Indireta formada por pessoas jurdicas regidas pelo direito pblico e por pessoas jurdicas regidas pelo direito privado. Essa distino essencial para a definio do prazo prescricional a ser observado. s pessoas jurdicas de direito privado que compem a Administrao Pblica Indireta aplicam-se as disposies do Cdigo Civil. De outro lado, as pessoas jurdicas da Administrao Pblica Direta e as pessoas jurdicas da Administrao Pblica Indireta regidas pelo direito pblico tero uma disciplina especfica, a qual o objeto do presente captulo.

21.4. Suspenso e Interrupo da Prescrio A suspenso e a interrupo so situaes que alteram o fluxo do prazo prescricional. Em sntese, ocorrendo alguma das causas de suspenso do prazo prescricional, o curso da contagem ficar temporariamente paralisado, voltando a correr pelo tempo restante quando cessada a causa suspensiva. De outra parte, havendo uma causa de interrupo, alm da ausncia de contagem do prazo durante a sua existncia, o reincio desprezar o tempo at ento verificado, recomeando pela sua integralidade, ressalvados os casos previstos em lei especfica, como aqueles estabelecidos no Decreto Federal n 20.910/32. Tal regra legal prev que, uma vez interrompida a prescrio que favorece a Fazenda Pblica, o prazo recomea a contar para o interessado pela metade, e no integralmente, como se d nos casos de prescrio ordinria. A regra da nova contagem pela metade, no entanto, deve ser adequadamente interpretada, observados, para tanto, os ditames da Smula n 383 do STF. Exemplo de causa suspensiva do prazo prescricional encontra-se no artigo 4 do Decreto n 20.910/32, segundo o qual no corre a prescrio durante a demora que tiverem, no estudo, no reconhecimento ou no pagamento da divida, considerada liquida, as reparties ou os funcionrios encarregados de estud-la e apur-la. Nessa hiptese, a suspenso da prescrio ocorre com a entrada do requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos das reparties publicas, com designao do dia, ms e ano.

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Como exemplo de interrupo que, com o advento do Cdigo Civil de 2002, somente podem ocorrer uma nica vez (artigo 202) tem-se a prtica de qualquer ato inequvoco, ainda que extrajudicial, que importe reconhecimento do direito pelo devedor.

21.5. Prescrio do Direito da Administrao Pblica

21.5.1 Crditos No Tributrios A necessidade de segurana nas relaes jurdicas o fundamento constitucional com base no qual as aes da Fazenda Pblica em face do particular tambm se sujeitam a prazo prescricional. No h referncia legal, entretanto, quanto ao prazo prescricional aplicvel s dividas ativas da Administrao quanto aos seus crditos no tributrios, na medida em que o Decreto n 20.910/32 refere-se apenas cobrana das dvidas passivas. Diante da ausncia de norma regulamentadora, duas solues mostram-se possveis. A primeira indica que a prescrio das aes da Fazenda Pblica contra o particular deve ser regulada pelo Cdigo Civil, respeitada a natureza do ato ou do contrato, ainda que a relao jurdica esteja submetida s regras de direito pblico, pois se trata de norma geral aplicvel Administrao Pblica quando no houver legislao especfica. Nesse caso, a prescrio ocorrer aps o decurso de dez anos, nos termos do artigo 205 do Cdigo Civil. Esse entendimento foi manifestado pela Procuradoria-Geral do Estado por meio do Parecer n 14.037, aprovado em 30 de agosto de 2004 e ainda citado em manifestaes recentes do mesmo rgo, tais como no Parecer n 14.495, aprovado em 5 de maio de 2006. Noutro sentido, tendo por fundamento o princpio da simetria, sustenta-se a aplicao do Decreto n 20.910/32, que fixa o prazo em cinco anos, na medida em que no encontra justificativa no interesse pblico a adoo de um tratamento diferenciado em favor da Unio, dos Estados e dos Municpios em relao ao administrado. Esse o enten-

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dimento encampado pela Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia, citando-se como exemplo a deciso proferida nos autos do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento AgRg no Ag n 1.079.200-SP , julgado em 6 de maio de 2010. As duas vertentes antes referidas esto adequadamente fundamentadas. De forma a acautelar o gestor pblico em face da ocorrncia de eventual prescrio de crditos no tributrios regulados pelo direito pblico, embora seja judicialmente defensvel a aplicao do Cdigo Civil, recomenda-se a observncia do prazo de cinco anos para que sejam ultimados os procedimentos necessrios cobrana, evitando-se, assim, o surgimento de eventual discusso sobre a prescrio do direito.

21.5.2. Ressarcimento de Danos Causados ao Errio A regra a estabilizao das relaes jurdicas por meio da prescrio, no entanto, a Constituio Federal estabeleceu no artigo 37, 5, que as aes de ressarcimento ao errio so imprescritveis. Apesar de toda a crtica doutrinria sobre a existncia dessa imprescritibilidade, tanto o STF (no Mandado de Segurana MS n 26.210) quanto o STJ (no Recurso Especial REsp n 928.725) j a reconheceram. Com isso, apesar de a imprescritibilidade das aes de ressarcimento de danos causados ao errio ainda ser matria que reclame maior anlise, pode-se afirmar, pela redao da parte final do 5 do artigo 37 da Constituio Federal, que as aes para ressarcimento de danos causados ao errio no esto sujeitas prescrio. No mbito estadual, um exemplo de ressarcimento ao errio no sujeito a prazo prescricional est na cobrana feita a servidor que se afastou para frequentar curso de ps-graduao, no Pas ou no exterior, e que no se manteve no cargo por tempo igual ou superior ao de durao do afastamento, conforme determina o pargrafo nico do artigo 125 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94. Nessa situao, deve o Estado promover a competente ao de ressarcimento ao errio, a qual, na esteira do que decidiu o STF no caso (MS) anteriormente mencionado que envolvia bolsista do CNPq, no se sujeita prescrio.

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21.5.3. Sanes Disciplinares aos Servidores Os servidores pblicos estaduais, no desempenho de suas funes, devem observar os deveres e as proibies que lhe so impostos pela Lei Complementar Estadual n. 10.098/94, mais, especificamente, nos artigos 177 e 178. Quando a conduta do servidor infringe o regime jurdico ao qual est submetido, surge para a Administrao Pblica o poder-dever de aplicar as sanes disciplinares proporcionais infrao cometida, amparada, para tanto, no poder disciplinar. Esse poder disciplinar, no entanto, no pode ser exercido a qualquer tempo. De forma a compatibilizar o poder-dever de aplicar sanes disciplinares com a preservao da segurana das relaes jurdicas, o legislador estadual previu, no artigo 197 da referida Lei Complementar, um prazo para que a Administrao Pblica aplique as sanes aos servidores. Segundo tal dispositivo, o prazo prescricional varia de acordo com a espcie de sano a ser aplicada. Assim, os prazos de prescrio so os seguintes: a) 6 meses, para a pena de repreenso; b) 12 meses, para as penas de suspenso e de multa; c) 18 meses, para a pena de demisso, quando se fundamentar em abandono do cargo ou ausncia no justificada ao servio por mais de 60 dias, ainda que no consecutivos, durante um ano; d) 24 meses, para a aplicao da pena de demisso nos demais casos, e tambm para a aplicao da pena de cassao da aposentadoria ou de disponibilidade. Se acontecer de a infrao administrativa cometida pelo servidor tambm constituir crime ou contraveno penal, o prazo a ser considerado ser o previsto na legislao penal. Em geral, tais prazos encontram-se previstos no artigo 109 do Cdigo Penal, devendo a clculo ser efetuado tendo em vista a pena fixada concretamente pelo Poder Judicirio, a ser verificada na sentena (conforme o Recurso em Mandado de Segurana RMS 26.624/SP julgado pelo STJ). Imperioso ressalvar, porm, al, guns respeitveis entendimentos jurisprudenciais em sentido contrrio, tal como o julgamento da Apelao Cvel n 70012335097 pela Quarta Cmara Cvel do Tribunal de Justia do RS. Merece ser destacado que, conforme a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, ainda que a infrao administrativa constitua crime ou contraveno penal, somente ser feita a contagem do prazo pres-

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cricional com base na legislao penal quando os fatos tambm forem efetivamente apurados na esfera penal. No havendo persecuo penal, devem ser considerados os prazos previstos no estatuto funcional do servidor, como no caso do Mandado de Segurana MS 12.884/DF do STJ. Para a contagem desses prazos prescricionais, deve-se considerar como termo inicial a data em que o fato que constitui a infrao chega ao conhecimento do superior hierrquico do servidor faltoso. Quando a pena se fundamentar em abandono de cargo ou inassiduidade habitual, entretanto, a prescrio somente comear a ser contada a partir do dia em que o servidor reassumir as suas funes ou cessarem as faltas ao servio. Nesse sentido, vale consultar as concluses do Parecer n 15.265 da PGE, aprovado em 30 de junho de 2010. Instaurado o processo administrativo-disciplinar pela autoridade responsvel, a prescrio interrompida, o que significa que, no reincio da contagem, ser desprezado o prazo at ento transcorrido. Alm dessa causa de interrupo do prazo prescricional, a Lei Complementar Estadual n 10.098/94 prev trs situaes nas quais o curso da prescrio suspenso. A primeira delas ocorre enquanto no for resolvida, em outro processo de qualquer natureza, questo prejudicial de que decorra o reconhecimento de relao jurdica, da materialidade de fato ou da sua autoria. A segunda hiptese de suspenso ocorre por ocasio da emisso do relatrio de sindicncia, nos casos em que houver recomendao de aplicao de penalidade, suspenso esta que durar at a deciso final proferida pela autoridade competente. Por ltimo, haver suspenso do prazo prescricional quando da emisso do relatrio por Procurador do Estado, nos casos em que a deciso final couber ao Governador do Estado ou ao dirigente mximo de Autarquia ou de Fundao pblica, perdurando a suspenso at a deciso final das autoridades mencionadas.

21.5.4. Anulao/Revogao de Atos Administrativos de Efeitos Favorveis aos Administrados Em virtude da sujeio da Administrao Pblica ao princpio da legalidade, no se mostra possvel a permanncia no mundo jurdico de

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atos administrativos que revelem vcios de legalidade, impondo-se a atuao administrativa no sentido de expungir os atos contrrios ao direito. A essa forma de invalidao dos atos administrativos contrrios ao direito d-se o nome de anulao, apesar de parcela da doutrina preferir a expresso invalidao. A anulao consiste numa forma de extino dos atos administrativos em razo da existncia de vcio de legalidade, cabendo ao gestor pblico promover os atos tendentes sua realizao. Embora no seja desejvel a manuteno de atos viciados, de igual forma no se tolera que a Administrao Pblica possa, no uso da autotutela, anular a qualquer tempo os atos que tenha praticado. Se assim fosse, restaria violado o princpio da segurana jurdica, o qual exige a estabilizao das relaes jurdicas. Em mbito federal, foi editada a Lei n 9.784/99, a qual, em seu artigo 54, fixou o prazo de cinco anos para que a Administrao Pblica anule atos administrativos viciados dos quais tenham resultado efeitos favorveis aos administrados, salvo nos casos de comprovada m-f. Aps debate doutrinrio, entendeu-se que esse prazo de cinco anos decadencial, e no prescricional, com as consequncias decorrentes dessa distino, tal como a possibilidade de reconhecimento da decadncia de ofcio pelo juiz, quando estabelecida em lei. A aplicao da Lei Federal n 9.784/99 no mbito estadual tema que suscitou divergncias, na medida em que se trata de uma lei federal e, portanto, aplicvel exclusivamente Unio. A sua aplicao tambm aos Estados passou, contudo, a ser admitida de forma subsidiria, quando no houver lei estadual especfica sobre o tema, pois se trata de norma apta a orientar toda a Administrao Pblica, conforme decidido pelo Superior Tribunal de Justia no julgamento do Recurso Especial n 852.493-DF. Havendo, portanto, ato administrativo contaminado por vcio de legalidade, ainda que tenha gerado efeitos favorveis ao administrado de boa-f, deve o gestor pblico, em regra, proceder a sua anulao dentro do prazo de cinco anos, nos termos do artigo 54 da Lei Federal n. 9.784/99, em homenagem ao princpio da legalidade. De outro lado, superado tal prazo e estando presente a boa-f do administrado, ocorre a decadncia do direito pertinente Administrao Pblica de anular o ato viciado, prevalecendo, assim, o princpio da segurana jurdica.

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21.5.5 Crditos Tributrios No mbito tributrio, a obrigao nasce quando ocorre um fato abstratamente previsto em lei como gerador do tributo. No basta, porm, a existncia da obrigao tributria para que seja viabilizada a cobrana, sendo exigvel da autoridade fazendria a realizao de um procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao, determinar a matria tributvel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicao da penalidade cabvel. Esse procedimento conhecido como lanamento, a partir do qual se pode falar em constituio do crdito tributrio. Com o intuito de evitar que o contribuinte permanea indefinidamente disposio da autoridade fiscal, tambm na esfera tributria h prazos que devem ser respeitados para a atuao administrativa. Devese, todavia, distinguir prazos de decadncia e de prescrio, observandose as peculiaridades de cada um deles. Decadencial o prazo de que dispe a Fazenda Pblica para promover o lanamento. J, prazo prescricional aquele de que dispe o ente tributante para ajuizar a competente ao de execuo fiscal regulada pela Lei Federal n 6.830/80. No que tange decadncia do direito de constituir o crdito tributrio, a regra geral est disposta no artigo 173, I, do Cdigo Tributrio Nacional CTN, que fixa o prazo de cinco anos, contados do primeiro dia do exerccio seguinte quele em que o lanamento poderia ter sido efetuado ou da data em que se tornar definitiva a deciso que houver anulado, por vcio formal, o lanamento anteriormente efetuado. O pargrafo nico do mesmo dispositivo, por sua vez, dispe sobre a hiptese de antecipao da contagem do prazo decadencial, o qual ocorrer quando a autoridade fazendria adotar alguma medida preparatria ao lanamento. Nessa situao, o incio da contagem no se dar no primeiro dia do exerccio seguinte ocorrncia do fato gerador, mas, sim, a partir do ato praticado pela autoridade competente que der incio ao procedimento administrativo tendente imposio tributria. Nos tributos sujeitos a lanamento por homologao, podem surgir trs situaes distintas: a) o tributo no ter sido declarado nem pago; b) o tributo ter sido declarado e no ter sido pago; c) o tributo ter sido declarado e pago.

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No primeiro caso, o termo inicial do prazo decadencial o primeiro dia do exerccio seguinte (aplicao do artigo 173, I, do CTN), isto porque a homologao incide sobre o pagamento e, no havendo pagamento realizado, nada existir para ser homologado, incidindo, ento, a regra geral. No segundo caso, no se falar mais em decadncia, pois a declarao prestada pelo contribuinte, ainda que sem pagamento, admite a imediata inscrio do dbito em dvida ativa, visto o crdito tributrio j estar constitudo. No ltimo caso, a autoridade fiscal ter o prazo de cinco anos para homologar o pagamento ou, caso entenda necessrio, realizar lanamento de ofcio quanto eventual diferena apurada. A inrcia da Fazenda Pblica durante os cinco anos, contados da data do fato gerador, importa em homologao tcita do pagamento efetuado pelo contribuinte. Uma vez constitudo definitivamente o crdito tributrio, no h mais que se falar em decadncia. A partir deste momento, a Administrao providenciar a cobrana do valor apurado, devendo esta ser promovida no prazo de cinco anos, findos os quais o direito de ajuizar a ao de execuo fiscal estar prescrito, nos termos do que dispe o artigo 174 do CTN. H situaes, entretanto, que interrompem a fluncia do prazo prescricional, as quais esto previstas no pargrafo nico do artigo 174 do CTN. So elas: o despacho do juiz que ordenar a citao em execuo fiscal, o protesto judicial, qualquer ato judicial que constitua o devedor em mora e qualquer ato inequvoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do dbito pelo devedor.

21.6. Prescrio do Direito do Administrado

21.6.1. Regra Geral Conforme o artigo 1 do Decreto Federal n 20.910/32, as dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, assim como todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual ou municipal prescrevem no prazo de cinco anos. Com a edio desse decreto,

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a Unio, os Estados e os Municpios passaram a ter em seu favor um prazo prescricional mais conveniente, pois houve uma reduo do prazo disponvel para a cobrana das dvidas passivas da Fazenda Pblica em relao ao prazo destinado s demais pessoas naturais e jurdicas, o qual, nos termos do artigo 177 do Cdigo Civil de 1916 (revogado), era de 20 anos. Na dcada seguinte, o Decreto-Lei n 4.597/42 estendeu o benefcio para as autarquias, ou entidades e rgos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer contribuies, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito ou ao contra tais rgos. Alm disso, tambm previu que a prescrio das dvidas, dos direitos e das aes a que se refere o Decreto n 20.910/32 somente pode ser interrompida uma vez e recomea a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do ltimo ato do processo para a interromper. Deve-se ressaltar que o Decreto n 20.910/32 alcana somente as aes pessoais contra a Fazenda Pblica, no estando nele abrangidas as aes reais, as quais possuem regramento especfico. Para uma melhor compreenso dessas questes, define-se, sequencialmente, o que se entende por aes reais e por aes pessoais. Aes pessoais so aquelas que decorrem da violao de direitos pessoais, originrios de uma relao jurdica entre um sujeito ativo e um sujeito passivo. Em regra, tm origem em obrigaes de dar, de fazer ou de no fazer algo; por isso, diz-se que tm por objeto uma prestao. Nas relaes envolvendo a Administrao Pblica, comum que a obrigao tenha por origem um contrato administrativo, o qual, havendo controvrsia em face da aplicao das suas clusulas, sujeitar-se- prescrio quinquenal. Tambm so pessoais as aes ajuizadas por servidores pblicos contra o Estado, em decorrncia de uma relao jurdico-funcional prevista em lei ou em ato normativo. Aes reais, por sua vez, so as que derivam da violao de um direito real, assim compreendido aquele que se estabelece entre o titular de um bem e a coletividade (os no titulares), podendo-se citar como exemplo dessa classificao o direito de propriedade. Contra quem deve ser dirigida a ao, no entanto, somente ser definido quando o direito for efetivamente violado, pois, inicialmente, todos tm o dever de respeitlo. o que acontece na desapropriao indireta promovida pelo Estado,

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caso em que o proprietrio desapropriado poder ingressar com a ao indenizatria no prazo de 20 anos, conforme reafirmado pela smula 119 do STJ, e no em cinco anos, como dispe o Decreto n 20.910/32.

21.6.2. Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica Segundo dispe o artigo 37, 6 da Constituio Federal, as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Uma vez constatada a existncia do dano, em decorrncia da atuao de agentes da Administrao, e no havendo o acertamento na esfera administrativa, surge para a parte lesada o direito de ajuizar a competente ao indenizatria; no entanto, o ajuizamento dessa ao dever ocorrer dentro do prazo determinado, sob pena de prescrio. Seguindo-se a regra geral acerca do prazo de prescrio das dvidas passivas da Fazenda Pblica, a ao deveria ser ajuizada no prazo mximo de cinco anos, findos os quais a parte perde o direito de ao. Deve ser ressaltada, porm, a divergncia jurisprudencial existente entre a primeira e a segunda turma do STJ quanto ao prazo prescricional aplicvel s aes de responsabilidade civil em face do Estado. Para a primeira turma, prevalecem as disposies do Decreto n 20.910/32 (regra geral), ocorrendo a prescrio aps cinco anos (AgRg no REsp 1.108.801). J para a segunda turma, deve-se aplicar o Cdigo Civil, o qual fixa o prazo prescricional em trs anos (REsp 1.137.354), por ser este mais favorvel Administrao Pblica.

SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE TRIBUTOS NA CONTRATAO DE SERVIOS

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Captulo 22

Substituio Tributria e Reteno de Tributos na Contratao de Servios

Sumrio: 22.1 Definio e Consideraes Gerais - 22.2 Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica 22.2.1 Legislao - 22.2.2 Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na Fonte - 22.2.3 Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte - 22.2.4 Casos de Dispensa de Reteno - 22.2.5 Fato Gerador e Base de Clculo para Reteno - 22.2.6 Prazos e Forma de Recolhimento - 22.2.7 Solidariedade - 22.2.8 Cumprimento das Obrigaes Acessrias - 22.3 PIS/PASEP COFINS e CSLL - 22.3.1 , Legislao e Consideraes Gerais - 22.3.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte 22.3.3 Casos de Dispensa de Reteno - 22.3.4 Base de Clculo e Alquotas para Reteno - 22.3.5 Prazos e Forma de Recolhimento - 22.3.6 Cumprimento das Obrigaes Acessrias - 22.4 Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza - 22.4.1 Legislao e Consideraes Gerais - 22.4.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte - 22.4.3 Fato Gerador e Base de Clculo - 22.4.4 Casos de Dispensa de Reteno - 22.4.5 Cumprimento de Obrigaes Acessrias - 22.5 Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS - 22.5.1 Legislao e Consideraes Gerais - 22.5.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel - 22.5.3 Base de Clculo - 22.5.4 Casos de Dispensa de Reteno - 22.5.5 Reteno na Construo Civil - 22.5.6 Solidariedade e Responsabilidade Pessoal - 22.5.7 Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias.

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22.1. Definio e Consideraes Gerais Preliminarmente, cumpre acentuar que a legislao tributria que dispe sobre a substituio tributria e retenes de tributos na fonte pagadora, incidentes sobre servios e outras rendas, bastante extensa e complexa, suscitando inmeras dvidas na sua aplicao. Em vista disso, os rgos encarregados da administrao dos impostos e de contribuies mantm pginas na internet com volume considervel de informaes e orientaes sobre o tema, algumas das quais aqui citadas, que podero solucionar as eventuais dvidas do consulente. O setor pblico demanda servios e mo de obra de terceiros para atingir suas finalidades e tem-se transformado em um contratante permanente de empresas prestadoras de servios ou de pessoas fsicas autnomas. A prestao de servios de natureza pessoal e profissional, alm de apresentar caractersticas peculiares por segmento, impactada pela incidncia de impostos e contribuies, cuja legislao transformou o contratante no principal responsvel pela reteno e pelo recolhimento dos valores devidos pelo contratado. Alguns tributos e contribuies (Imposto de Renda IR, Contribuies Previdncia Social INSS, Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN), afora exigirem a reteno na fonte, tm no contratante o chamado substituto tributrio, ou seja, ele o principal responsvel pelo seu recolhimento. De mais a mais, h obrigaes acessrias, principalmente as vinculadas ao envio de informaes aos rgos que administram e fiscalizam tais tributos e contribuies, o que requer cuidados especiais do gestor, pois o eventual no atendimento dessas obrigaes poder implicar sanes ao rgo e prpria pessoa do administrador. Nenhum dos tributos incide sobre a mesma base de clculo, ou seja, para calcular cada um deles, necessrio verificar as suas peculiaridades. As incidncias que implicam responsabilidade do contratante so as apresentadas abaixo, em quatro ttulos, a saber: I Imposto de Renda Retido na Fonte IRRF: refere-se ao imposto sobre a renda, descontado na fonte da pessoa fsica e da pessoa jurdica, podendo ser classificado em: a) Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica;

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b) Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica. II PIS/COFINS/CSLL: esse grupo de contribuies federais incide sobre alguns servios e tm a seguinte denominao: a) PIS/PASEP Programa de Integrao Social; b) COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social; c) CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido. III Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN: tratase de um tributo municipal que incide sobre determinados tipos de servios, conforme lista anexa Lei Complementar Federal n 116/03. IV Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS: constitui-se em um tributo incidente sobre a maioria dos servios prestados e requer ateno especial no s pela necessidade de reteno, mas tambm porque envolve a responsabilidade solidria do ente pblico contratante. A seguir, sero abordados aspectos de cada um dos tributos sujeitos reteno, suprarreferidos, no que for aplicvel: legislao; servios sujeitos reteno na fonte; casos de dispensa de reteno; fato gerador e base de clculo; momento da reteno do tributo; prazos e forma de recolhimento; solidariedade e cumprimento das obrigaes acessrias.

22.2. Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica

22.2.1. Legislao Aplica-se a legislao bsica do Imposto de Renda, em especial o Regulamento do Imposto de Renda RIR, aprovado pelo Decreto n 3.000/99, disponvel no seguinte endereo: http://www.receita.fazenda. gov.br/Legislacao/rir/default.htm.

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22.2.2. Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na Fonte So descritos como servios sujeitos reteno do IRRF-PF todos aqueles relacionados s importncias pagas por pessoa jurdica pessoa fsica, a ttulo de comisses, corretagens, gratificaes, honorrios, direitos autorais e remuneraes por quaisquer outros servios prestados, sem vnculo empregatcio, inclusive as importncias relativas a empreitadas de obras exclusivamente de trabalho, as decorrentes de fretes e carretos em geral e as pagas pelo rgo gestor de mo de obra do trabalho porturio aos trabalhadores porturios avulsos. Tais servios esto previstos na seo II Rendimentos do Trabalho , especialmente nos artigos 628, 629, 630 e 639 do RIR.

22.2.3. Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte Os servios mais comuns, prestados por pessoas jurdicas a outras pessoas jurdicas, sujeitos reteno do IRPJ, encontram-se previstos na seo I, captulo II Rendimentos de Pessoas Jurdicas Sujeitos a Alquotas Especficas , particularmente nos artigos 647, 649, 651 e 652 do RIR. Dentre eles, citam-se, como exemplo, os servios de limpeza e conservao e de vigilncia e segurana e os servios prestados por profissionais liberais.

22.2.4. Casos de Dispensa de Reteno Esto dispensados da reteno de IRPJ os valores inferiores ao limite mnimo previsto na tabela de reteno do imposto de renda na fonte para servios prestados por pessoa fsica. Em se tratando de servio prestado por pessoa jurdica, tambm est dispensada a reteno do Imposto de Renda quando o servio for prestado por pessoa jurdica reconhecida como imune ou isenta. Em ambos os casos, conforme o artigo 724 do RIR, ser dispensada a reteno quando o valor do imposto a ser

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recolhido for inferior a R$ 10,00, desde que componha a base de clculo do imposto devido na declarao de ajuste anual das pessoas fsicas ou a base de clculo do imposto devido pelas pessoas jurdicas tributadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado.

22.2.5. Fato Gerador e Base de Clculo para Reteno O fato gerador, no caso do IRRF-PF, constitui-se no total dos pagamentos s pessoas fsicas pelos servios prestados no ms, acrescido de eventual adiantamento por conta do servio. Para fins de apurao da base de clculo, deve-se considerar o total do valor dos servios prestados no ms mais adiantamentos por conta, ainda no deduzidos, descontada a contribuio previdenciria. Sobre o valor encontrado, ser aplicada a tabela de reteno prevista no artigo 620 do RIR/99, e, do valor apurado, ser deduzido o valor j retido durante o ms. Esclarea-se que a reteno dever ser efetuada no momento do reconhecimento da obrigao, em caso de servio ainda no pago, e no momento do pagamento, quando se referir a adiantamento por conta de servios. Em relao ao IRRF-PJ, o fato gerador para a exigibilidade da reteno do tributo consiste na prestao do servio, devendo o momento da reteno ocorrer tambm quando do reconhecimento da obrigao, em se tratando de servio ainda no pago, e no momento do pagamento, caso seja referente a adiantamento por conta de servios. A base de clculo para fins de reteno dever corresponder ao valor total pago pessoa jurdica que prestou o servio, sendo aplicveis as seguintes alquotas: servios profissionais (artigo 647 do RIR): 1,5% (um inteiro e cinco dcimos por cento); servios de limpeza e conservao de bens imveis, de segurana e vigilncia e de locao de mo de obra (artigo 649 do RIR): 1% (um por cento); servios de propaganda e publicidade (excluem-se as importncias pagas diretamente ou repassadas a empresas de rdio e televiso, jornais e revistas) e os valores pagos a ttulo de comisses e corretagens ou qualquer outra remunerao pela representao comercial ou pela

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mediao na realizao de negcios civis e comerciais (artigo 651 do RIR): 1,5% (um inteiro e cinco dcimos por cento); em caso de cooperativas de trabalho (artigo 652 do RIR): 1,5% (um inteiro e cinco dcimos por cento).

22.2.6. Prazos e Forma de Recolhimento Nas Sociedades de Economia Mista e suas subsidirias, o tributo retido ser recolhido Unio mediante DARF, nos prazos previstos no artigo 865 do RIR. Por outro lado, na Administrao Direta, nas Autarquias e nas Fundaes, no haver o recolhimento mediante DARF para a Unio, pois tal valor arrecadado considerado como uma receita pertencente ao Estado, ao Distrito Federal e aos Municpios, conforme prescreve o inciso I, dos artigos 157 e 158 da Constituio Federal de 1988.

22.2.7. Solidariedade Consoante disposto no artigo 723 do RIR, so solidariamente responsveis com o sujeito passivo (ente pblico) os acionistas controladores, os diretores, os gerentes ou os representantes de pessoas jurdicas de direito privado, pelos crditos decorrentes do no recolhimento do imposto descontado na fonte.

22.2.8. Cumprimento das Obrigaes Acessrias Alm da reteno e do recolhimento do tributo, o contratante tem de cumprir as seguintes obrigaes, consideradas acessrias: Comprovante de rendimentos: anualmente, deve emitir o Comprovante de Rendimentos Pagos e de Reteno de Imposto de Renda na Fonte de pessoas fsicas e jurdicas e disponibiliz-lo ao prestador de servios.

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DIRF: anualmente, deve enviar a Declarao do Imposto de Renda Retido na Fonte Receita Federal do Brasil. DCTF: mensalmente, deve enviar Receita Federal do Brasil a Declarao de Dbitos e Crditos Tributrios Federais.

22.3. PIS/PASEP COFINS e CSLL ,

22.3.1. Legislao e Consideraes Gerais A legislao que rege a matria a Lei Federal n 10.833/03 (converso em lei da Medida Provisria MP n 135/03), operacionalizada pela Instruo Normativa SRF n 459/04. Trata-se da reteno conjunta das seguintes contribuies: Programa de Integrao Social PIS/PASEP; Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS, e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL. Registre-se que a obrigao de efetuar a reteno desses tributos federais alcana, no mbito estadual, somente as Sociedades de Economia Mista, suas subsidirias e as empresas pblicas. Assim, tal reteno no ser obrigatria para as Autarquias, as Fundaes e os rgos da Administrao Pblica Estadual, que estaro sujeitos reteno somente em caso de o Estado firmar um convnio nesse sentido com a Receita Federal do Brasil (Lei Federal n 10.833/03, artigo 33).

22.3.2. Servios Sujeitos Reteno na Fonte Os servios sujeitos reteno na fonte desses tributos encontramse definidos no artigo 30 da Lei Federal n 10.833/03, quais sejam: servios de limpeza, conservao, manuteno, segurana, vigilncia, transporte de valores e locao de mo de obra e servios de assessoria creditcia, mercadolgica, gesto de crdito, seleo e riscos e administrao de contas a pagar e a receber. Tambm se sujeita reteno na fonte a remunerao decorrente de servios profissionais.

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22.3.3. Casos de Dispensa de Reteno Em primeiro lugar, ressalte-se que, nos termos do 2 do artigo 30 da Lei Federal n 10.833/03, as pessoas jurdicas optantes pelo SIMPLES esto desobrigadas de efetuar a reteno destes tributos federais: PIS/ PASEP COFINS e CSLL. , De outra parte, o 3 do artigo 31 da referida lei federal define que, para pagamentos de valor igual ou inferior a R$ 5.000,00 ser dispensada a reteno. Ocorrendo, contudo, mais de um pagamento no mesmo ms mesma pessoa jurdica, dever ser efetuada a soma de todos os valores pagos no ms para efeito de clculo do limite de dispensa de reteno referido, compensando-se o valor retido anteriormente.

22.3.4. Base de Clculo e Alquotas para Reteno A base de clculo para reteno na fonte corresponde quela prevista no artigo 31 da Lei Federal n 10.833/03. Assim, o valor da CSLL, da COFINS e da contribuio para o PIS/PASEP a ser retido ser determinado mediante a aplicao, sobre o montante bruto da nota fiscal, do percentual de 4,65% (quatro inteiros e sessenta e cinco centsimos por cento), correspondente soma das alquotas de 1% (um por cento) para CSLL, 3% (trs por cento) para COFINS e 0,65% (sessenta e cinco centsimos por cento) para PIS/PASEP .

22.3.5. Prazos e Forma de Recolhimento De acordo com o estabelecido no artigo 35 da Lei Federal n 10.833, os valores retidos na quinzena devero ser recolhidos ao Tesouro Nacional pelo rgo pblico que efetuar a reteno ou, de forma centralizada, pelo estabelecimento matriz da pessoa jurdica, at o ltimo dia til da quinzena subsequente quela quinzena em que tiver ocorrido o pagamento pessoa jurdica fornecedora dos bens ou prestadora do servio.

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22.3.6. Cumprimento das Obrigaes Acessrias As pessoas jurdicas que efetuarem a reteno devero fornecer informaes, anualmente (at o ltimo dia til do ms de fevereiro do ano subsequente), pessoa jurdica beneficiria do pagamento o comprovante anual da reteno. E tambm, anualmente e no mesmo prazo, tero que apresentar Receita Federal do Brasil a Declarao do Imposto de Renda Retido na Fonte DIRF, nela discriminando, mensalmente, o somatrio dos valores pagos e o total retido, por contribuinte e cdigo de recolhimento. (Instruo Normativa RFB n 1.033, de 14 de maio de 2010). Ainda, devero incluir os valores retidos na DCTF, mensalmente, no grupo Contribuies Sociais Retidas na Fonte. ( 4, artigo 6, IN RFB n 974, de 27-11-2009)

22.4. Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza

22.4.1. Legislao e Consideraes Gerais O Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN um tributo, por definio da Constituio Federal de 1988, de competncia exclusiva dos Municpios e do Distrito Federal e regula-se pela Lei Complementar Federal n 116/03 e pela legislao de cada Municpio que for considerado o beneficirio do imposto devido. A caracterstica desse tributo que, embora tenha sido editada uma Lei complementar federal que definiu suas normas gerais, cada Municpio poder legislar sobre ele, desde que no contrarie a referida lei federal, estabelecendo, por exemplo, alquotas diferenciadas para cada um dos servios sobre os quais incide o imposto, as obrigaes acessrias a serem observadas, bem como a responsabilidade pelo crdito tributrio a uma terceira pessoa, diversa do contribuinte, o chamado substituto tributrio. Alm disso, como regra geral, o imposto devido ao Municpio onde o servio tenha sido prestado e no ao Municpio da sede do contratado ou do contratante.

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Em relao aos substitutos tributrios, a Lei Complementar Federal n 116/03, em seu artigo 6, estabeleceu como tais os tomadores dos servios, ou seja, os contratantes, os quais tero a obrigao de reter o ISSQN incidente sobre o valor do servio prestado, sendo, ento, os responsveis diretos pelo recolhimento do imposto, independentemente da ocorrncia ou no da reteno. Essa substituio tributria, contudo, nos termos do 2 do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03, somente ser obrigatria em relao a determinados servios, sendo devida, em qualquer tipo de servio e de acordo com o estipulado no caput do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03, apenas quando houver a expressa previso em lei do respectivo Municpio. Assim sendo, o gestor, quando do pagamento dos servios contratados, dever verificar o cabimento ou no da reteno do ISSQN, de acordo com o estabelecido na Lei Complementar Federal n 116/03 e na legislao do Municpio beneficirio do imposto, devendo ter ateno especial quanto ao cumprimento das chamadas obrigaes acessrias estabelecidas na legislao municipal.

22.4.2. Servios Sujeitos Reteno na Fonte Os servios sujeitos reteno na fonte do ISSQN correspondem queles previstos na lista anexa Lei Complementar n 116/03. A reteno, porm, somente ser obrigatria para o ente pblico contratante quando houver lei municipal prevendo a substituio tributria ou, sem prejuzo do definido em lei municipal, na hiptese dos servios previstos no 2, do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03.

22.4.3. Fato Gerador e Base de Clculo O ISSQN tem como fato gerador a prestao de servios constantes da lista anexa Lei Complementar Federal n 116/03, ainda que esses no se configurem como atividade preponderante do prestador. Na prtica, a identificao do fato gerador ocorre por meio da nota fiscal ou de

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outro documento fiscal que discrimine o servio prestado ao ente pblico contratante e que se enquadre na mencionada lista. A base de clculo do ISSQN o preo do servio e, para fins de reteno, corresponder ao total do valor dos servios prestados no ms, sendo possvel a deduo de eventuais parcelas autorizadas na legislao municipal. Sobre essa base de clculo, ser aplicada a alquota prpria para o tipo de servio, fixada na lei municipal, a qual no poder ser superior a 5%, conforme determinado pelo artigo 8, inciso II, da Lei Complementar Federal n 116/03. Quanto ao momento da reteno, esta dever ser procedida por ocasio do reconhecimento da obrigao, para o caso de servio ainda no pago, e no momento do pagamento, quando se referir a adiantamento por conta de servios.

22.4.4. Casos de Dispensa de Reteno As hipteses de dispensa da reteno do ISSQN devero estar previstas na legislao do Municpio beneficirio do imposto, cabendo ao prestador de servio comprovar tal situao junto ao ente pblico, tomador do servio. Cumpre destacar, ainda, que os servios eventualmente no includos na lista anexa Lei Complementar n 116/03 tambm estaro dispensados da reteno, por fora de se tratar de uma das hipteses de no incidncia do prprio imposto, em razo da ausncia de previso legal.

22.4.5. Cumprimento de Obrigaes Acessrias Alm da reteno e do recolhimento do tributo, o contratante deve enviar ao Municpio, na forma que este estabelecer, a relao dos beneficiados pelo pagamento de servios efetuados no ms e o correspondente valor retido.

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22.5. Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS

22.5.1. Legislao e Consideraes Gerais A reteno na fonte dos valores referentes s contribuies previdencirias destinadas Seguridade Social/INSS encontra-se autorizada pelo artigo 31 da Lei Federal n 8.212/91, com a devida regulamentao nos artigos 219 a 224 do Regulamento da Previdncia Social RPS, aprovado pelo Decreto Federal n 3.048/99. Alm disso, h a Instruo Normativa IN RFB n 971/09, e posteriores alteraes, que dispe sobre normas gerais de tributao previdenciria e de arrecadao das contribuies sociais destinadas Previdncia Social, contemplando, nos artigos 112 e 145, os procedimentos e os aspectos operacionais que envolvem o instituto da reteno na fonte das contribuies devidas Previdncia Social, a qual servir de base para o desenvolvimento deste captulo. necessrio, todavia, que o responsvel pela rea contbil-financeira do ente pblico verifique, por ocasio da reteno, se houve alguma alterao da legislao previdenciria, de modo a evitar eventuais penalidades, passveis de serem aplicadas pela autoridade fazendria.

22.5.2. Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel So inmeros os servios sujeitos reteno na fonte da contribuio Seguridade Social, quando contratados mediante cesso de mo de obra ou empreitada, os quais esto arrolados, exaustivamente, na legislao j mencionada, nos artigos 117 e 118 da referida Instruo Normativa IN. Relacionam-se, entretanto, alguns, a ttulo de exemplo: limpeza, conservao ou zeladoria; vigilncia ou segurana; construo civil; servios rurais; digitao e preparao de dados para processamento; acabamento, embalagem e acondicionamento de produtos; cobrana; coleta e reciclagem de lixo ou de resduos; copa e hotelaria; corte ou ligao de servios pblicos; distribuio; treinamento e ensino; entrega

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de contas e documentos; ligao e leitura de medidores; manuteno de instalaes, mquinas e equipamentos; montagem; operao de mquinas, equipamentos e veculos; operao de pedgios e terminais de transporte; operao de transporte de passageiros; portaria, recepo e ascensorista; recepo, triagem e movimentao de materiais; promoo de vendas e eventos; secretaria e expediente; sade; telefonia, inclusive telemarketing. O ente pblico contratante de servios prestados mediante cesso de mo de obra ou empreitada, inclusive em regime de trabalho temporrio, dever reter 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal, da fatura ou do recibo de prestao de servios e recolher Previdncia Social a importncia retida, em documento de arrecadao identificado com a denominao social e o CNPJ da empresa contratada e no prazo fixado pela legislao previdenciria. Quando a atividade dos segurados na empresa contratante for exercida em condies especiais que prejudiquem a sua sade ou a sua integridade fsica, de forma a lhes possibilitar a concesso de aposentadoria especial aps 15, 20 ou 25 anos de trabalho, o percentual da reteno aplicado sobre o valor dos servios prestados por esses segurados, a partir de 1 de abril de 2003, deve ser acrescido de 4% (quatro por cento), 3% (trs por cento) ou 2% (dois por cento), respectivamente, perfazendo o total de 15% (quinze por cento), 14% (quatorze por cento) e 13% (treze por cento), na mesma ordem. Registre-se que empresa optante pelo SIMPLES que prestar servios mediante cesso de mo de obra ou empreitada tambm estar sujeita reteno sobre o valor bruto da nota fiscal, da fatura ou do recibo de prestao de servios emitido, salvo quanto ao perodo de 1 de janeiro de 2000 a 31 de agosto de 2002, conforme dispe o artigo 114 da suprarreferida IN. J, as chamadas cooperativas de trabalho esto sujeitas reteno apenas em decorrncia de contrato de prestao de servios com pessoas jurdicas, no perodo de fevereiro de 1999 a fevereiro de 2000. A partir de maro de 2000, passou a vigorar a Lei Federal n 9.876/99, que altera a forma de contribuio sobre essa prestao especfica, ou seja, a empresa contratante dever, a seu cargo, contribuir com o valor equivalente a 15% (quinze por cento) sobre o valor bruto da nota fiscal, da fatura ou do recibo emitido pela cooperativa, relativamente aos servios

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prestados por seus cooperados, conforme ao inciso IV do artigo 72. E, de acordo com a Lei Federal n 10.666/03, a empresa tomadora de servios de cooperado filiado a uma cooperativa de trabalho dever acrescer, sua contribuio, o adicional de 9% (nove por cento), 7% (sete por cento) ou 5% (cinco por cento) conforme a atividade exercida pelo cooperado permita a concesso de aposentadoria especial aps 15, 20 ou 25 anos de contribuio respectivamente, de acordo com o previsto no inciso II, do 2, do artigo 72 da citada IN.

22.5.3. Base de Clculo A base de clculo, para fins de reteno do INSS, no valor de 11% (onze por cento), corresponde ao valor bruto da nota fiscal, da fatura ou do recibo de prestao de servios, conforme artigo 120 da IN RFB n 971/09, podendo ser deduzidas as seguintes parcelas: os valores de materiais ou de equipamentos, prprios ou de terceiros, exceto os equipamentos manuais, fornecidos pela contratada, discriminados no contrato e na nota fiscal, na fatura ou no recibo de prestao de servios, desde que comprovados; o custo da alimentao in natura fornecida pela contratada, de acordo com os programas de alimentao aprovados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego MTE; o fornecimento de vale-transporte em conformidade com a legislao prpria, segundo a referida IN em seus artigos 122 e 124. Ressalte-se que os valores de materiais ou de equipamentos, prprios ou de terceiros, exceto os equipamentos manuais, cujo fornecimento esteja previsto em contrato, mas sem a respectiva discriminao de valores, desde que discriminados na nota fiscal, na fatura ou no recibo de prestao de servios, no integram a base de clculo da reteno. Nesse caso, a apurao da base de clculo dar-se- nos termos previstos nos artigos 122 e 123 da aludida IN. Como regra geral, quando no existir previso contratual de fornecimento de material ou de utilizao de equipamento e quando o uso deste equipamento no for inerente ao servio, mesmo havendo discriminao de valores na nota fiscal, na fatura ou no recibo de prestao de servios, a base de clculo da reteno ser o valor bruto constante em um desses documentos.

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22.5.4. Casos de Dispensa de Reteno O ente pblico contratante do servio ficar dispensado de efetuar a reteno exigida pela legislao, nos termos do artigo 120 da IN RFB n 971/09, nos seguintes casos: a) quando o valor a ser retido por nota fiscal, fatura ou recibo for inferior ao limite mnimo permitido para recolhimento em Guia da Previdncia Social GPS, hoje fixado em R$ 29,00; b) quando a contratada no possuir empregados, o servio for prestado pessoalmente pelo titular ou scio e o faturamento do ms anterior for igual ou inferior a duas vezes o limite mximo do salrio-decontribuio, cumulativamente; c) quando a contratao envolver somente servios profissionais relativos ao exerccio de profisso regulamentada por legislao federal, ou servios de treinamento e ensino, desde que prestados pessoalmente pelos scios, sem o concurso de empregados ou outros contribuintes individuais. Por outro lado, no se aplica o instituto da reteno nas seguintes situaes: a) na contratao de servios prestados por trabalhadores avulsos por intermdio de sindicato da categoria ou de rgo Gestor de Mo de Obra OGMO; b) na empreitada total; c) na contratao de entidade beneficente de assistncia social isenta de contribuies sociais; d) ao contribuinte individual equiparado empresa e pessoa fsica; e) na contratao de servios de transporte de cargas (a partir de 10 de junho de 2003, data da publicao no Dirio Oficial da Unio do Decreto Federal n 4.729/03, que assim disps); f) na empreitada realizada nas dependncias da contratada.

22.5.5. Reteno na Construo Civil Para a contratao de empresas para execuo de atividades da construo civil, a legislao previdenciria, no tocante ao instituto da

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reteno, confere um tratamento especial, estabelecendo os servios em que cabvel a reteno e definindo, tambm, os servios que no se sujeitam a ela. Nos termos do inciso III do artigo 117 da IN RFB n 971/09, a construo civil engloba tudo que envolva a construo, a demolio, a reforma ou o acrscimo de edificaes ou de qualquer benfeitoria agregada ao solo ou ao subsolo ou obras complementares que se integrem a esse conjunto, tais como a reparao de jardins ou de passeios, a colocao de grades ou de instrumentos de recreao, de urbanizao ou de sinalizao de rodovias ou de vias pblicas. Nesse moldes, sujeitam-se reteno, por exemplo, os servios executados mediante contrato de empreitada parcial ou de subempreitada, bem como os atinentes reforma de pequeno valor, alm dos servios discriminados no anexo VII da referida IN. De outra parte, no se sujeita reteno a prestao de servios de: administrao, fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras; assessoria ou consultoria tcnicas, e controle de qualidade de materiais; fornecimento de concreto usinado, de massa asfltica ou de argamassa usinada ou preparada; jateamento ou hidrojateamento; perfurao de poo artesiano; elaborao de projeto da construo civil; ensaios geotcnicos de campo ou de laboratrio (sondagens de solo, provas de carga, ensaios de resistncia, amostragens, testes em laboratrio de solos ou outros servios afins); servios de topografia; instalao de antena coletiva; instalao de aparelhos de ar condicionado, de refrigerao, de ventilao, de aquecimento, de calefao ou de exausto; instalao de sistemas de ar condicionado, de refrigerao, de ventilao, de aquecimento, de calefao ou de exausto, quando a venda for realizada com emisso apenas da nota fiscal de venda mercantil; instalao de estruturas e esquadrias metlicas, de equipamento ou de material, quando for emitida apenas a nota fiscal de venda mercantil;

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locao de caamba e locao de mquinas, de ferramentas, de equipamentos ou de outros utenslios sem fornecimento de mo de obra; fundaes especiais.

22.5.6. Solidariedade e Responsabilidade Pessoal Nos termos do artigo 33, 5, da Lei Federal n 8.212/91, a reteno do INSS sempre se presumir feita pelo contratante (ente pblico), no lhe sendo lcito alegar qualquer omisso para se eximir do recolhimento, ficando diretamente responsvel pelas importncias que deixar de reter ou tiver retido em desacordo com a legislao. Ademais, os administradores de Autarquias e Fundaes Pblicas, criadas e mantidas pelo Poder Pblico, de Empresas Pblicas e de Sociedades de Economia Mista sujeitas ao controle da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, que estiverem em mora, por mais de 30 dias, no recolhimento das contribuies previstas no artigo 42 da referida lei, tornam-se solidariamente responsveis pelo respectivo pagamento, ficando ainda sujeitos s proibies do artigo 1 e s sanes dos artigos 4 e 7 do Decreto-Lei n 368/68.

22.5.7. Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias Os valores retidos, correspondentes a 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal ou da fatura de prestao de servios, devero, nos termos do artigo 31 da Lei n 8.212/91, ser recolhidos at o dia 20 do ms subsequente ao da emisso da respectiva nota fiscal ou fatura em nome da empresa cedente da mo de obra. No tocante s obrigaes acessrias, saliente-se que a Instruo Normativa RFB n 971/09 traz uma srie de obrigaes chamadas de acessrias a serem observadas pelo ente pblico contratante.

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Captulo 23

Tomada de Contas

Sumrio: 23.1 Definio e Consideraes Gerais - 23.2 Legislao - 23.3 Tomada de Contas de Exerccio ou Gesto - 23.3.1 Conceito e Abrangncia - 23.3.2 Organizao do Processo - 23.3.3 Prazo de Entrega - 23.3.4 Julgamento - 23.4 Tomada de Contas Especial - 23.4.1 Conceito e Objetivo - 23.4.2 Instaurao e Instruo - 23.4.3 Prazo de Entrega e Julgamento - 23.5 Perguntas e Respostas.

23.1. Definio e Consideraes Gerais A tomada de contas consiste em um processo administrativo uno, institudo por lei (artigos 43 e 44 da Lei Estadual n 11.424/2000), que tem por finalidade a realizao do julgamento, pelo Tribunal de Contas, da gesto dos administradores pblicos, bem como de qualquer pessoa fsica, jurdica ou entidade que seja responsvel pela utilizao, pela arrecadao, pela guarda, pelo gerenciamento ou pela administrao de dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria. O processo de tomada de contas visa, em suma, a dar maior efetividade ao que dispe o pargrafo nico do artigo 70 das Constituies Federal e Estadual, o qual trata do dever constitucional de prestar contas,

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atribudo a todos os gestores e aos demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos. Em regra, por se referir a um exerccio, a tomada de contas realizada anualmente, sendo a sua elaborao e organizao de competncia do rgo de controle interno ou do setor de contabilidade do ente, e, no mbito da Administrao Direta do Estado, da Contadoria e AuditoriaGeral do Estado CAGE. Nos casos, contudo, em que houver impugnao a atos especficos que importarem em dano ao errio e ao meio ambiente, ocasionados por ao ou omisso dos administradores ou por agentes subordinados a esses, a tomada de contas, denominada de especial, ser relacionada a essa impugnao, no se vinculando a um exerccio financeiro. Registre-se que, nos termos do artigo 44 da Lei Estadual n 11.424/2000, os procedimentos relativos tomada de contas de exerccio ou gesto esto regulados no Regimento Interno do TCE, aprovado pela Resoluo TCE n 544/2000.

23.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigo 70) Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 (artigo 70) Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 (artigo 78) Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 (artigos 84, 90 e 93) Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 (artigo 116) Lei Estadual n 10.683, de 04 de janeiro 1996 Lei Estadual n 11.424, de 06 de janeiro de 2000 (artigos 43 a 46) Resoluo TCE n 544/2000 (artigos 89 a 116) Resoluo TCE n 897/2010 Instruo Normativa CAGE n 02, de 08 de dezembro 2000.

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23.3. Tomada de Contas de Exerccio ou Gesto

23.3.1. Conceito e Abrangncia A tomada de contas de exerccio ou gesto o procedimento a que so submetidos os administradores dos rgos autnomos ou das entidades jurisdicionadas ao Tribunal de Contas e os demais responsveis que, nos termos da lei, de estatuto ou de regulamento, forem nomeados, designados ou eleitos para exercer cargo ou funo de cujos atos resultem a utilizao, a arrecadao, a guarda, o gerenciamento ou a administrao de dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o rgo autnomo ou a entidade responda, ou que, em nome deste ou desta, assumam obrigaes de natureza pecuniria. A tomada de contas resulta do levantamento efetuado pelo sistema de controle interno, baseado na escriturao de atos e fatos que tenham como consequncia a movimentao de crditos, recursos financeiros e bens, por um ou mais responsveis pela gesto financeira e patrimonial. E constitui obrigao do gestor exigir e providenciar, durante o exerccio financeiro, a sua correta escriturao, de forma a possibilitar as prestaes de contas que sero informadas na prpria tomada de contas. Assim sendo, a tomada de contas constitui-se em um processo uno, relativamente ao exerccio financeiro e gesto, ou somente gesto, devendo abranger os seguintes aspectos: I as despesas realizadas por meio de adiantamentos, suprimentos, subvenes, auxlios e ajustes bilaterais; II as contas de almoxarifes, tesoureiros, encarregados de depsito de material e de todo e qualquer responsvel pela guarda e administrao de bens e valores; III os fundos especiais e assemelhados, e IV todos os atos dos quais resulte movimentao de valores oramentrios e extraoramentrios, operacionais e extraoperacionais, praticados pelos administradores ou por seus substitutos legais.

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23.3.2. Organizao do Processo O processo de tomada de contas a ser organizado pelos administradores ter seu detalhamento, no mbito da Administrao Direta, em nvel de rgo autnomo e, no mbito da Administrao Indireta, em nvel de entidade. Na esfera da Administrao Direta, para efeitos desse processo administrativo, o rgo autnomo Gabinete do Governador deve ser individualizado no nvel de cada unidade que compe a sua estrutura bsica. Considera-se rgo autnomo aquele que, situando-se na primeira linha hierrquica de cada Poder do Estado, embora no possuindo personalidade jurdica prpria, tenha autonomia administrativa, oramentria, tcnica e, em alguns casos, financeira, caracterizando-se como rgo diretivo, com funes precpuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de competncia. De outro lado, denomina-se de entidade aquela instituio que se constitui em uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado integrante da Administrao Indireta, inclusive as entidades de natureza fundacional. A tomada de contas de exerccio dever conter, conforme o artigo 115 do Regimento Interno do TCE, os seguintes documentos, relativos ao exerccio sob exame: a) relatrio minucioso do administrador sobre suas contas, abrangendo as metas fsico-financeiras previstas e alcanadas no exerccio ou na gesto em exame; b) demonstraes financeiras previstas na Lei Federal n 6.404/76, no caso de Sociedades de Economia Mista e demais entidades revestidas de tipo jurdico de sociedades comerciais, ou, quando se tratar de entidades da Administrao Indireta regidas pela Lei Federal n 4.320/64, o balano geral do exerccio anterior, compreendendo os balanos oramentrio, financeiro e patrimonial, e a demonstrao das variaes patrimoniais; c) cpia do ato de nomeao da comisso inventariante, bem como da ata de encerramento do inventrio de bens e valores, evidenciando as eventuais diferenas e as respectivas providncias adotadas. Desse modo, devero ser anexadas as atas de levantamento fsico de

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caixa e as relativas ao inventrio de almoxarifados, depsitos e bens patrimoniais de uso permanente. No existindo inventrio, tal fato dever ser registrado com as devidas justificativas. Alm disso, cabe acentuar que, na Administrao Direta, nas Autarquias e nas Fundaes, quando da realizao de inventrios de bens e valores, devero ser observados os procedimentos descritos na Instruo Normativa CAGE n 01/95; d) cpia dos pareceres ou das decises dos rgos que devem se manifestar sobre as contas, tais como assembleias de acionistas, conselhos de administrao, diretorias, conselhos fiscais, conselhos curadores, comisses de controle, entre outros; e) parecer, para as entidades da Administrao Indireta, da auditoria independente, quando, por fora de lei, elas estiverem obrigadas a contratar empresa de auditoria independente; f) relatrio e parecer da auditoria interna, devendo ser emitido pela CAGE quando se tratar de rgo da Administrao Direta ou de entidade da Administrao Indireta. Saliente-se que o relatrio e o parecer da auditoria interna visam a apresentar a manifestao do rgo de controle interno sobre os atos de gesto daquelas instituies, ocorridos durante o exerccio, sendo ressalvados todos aqueles que resultarem em algum prejuzo ao errio e/ou na infringncia a normas legais. Deve ser acrescentado que, antes da emisso desse relatrio e do parecer, assegurado o direito de contraditrio ao gestor que for apontado como responsvel por irregularidade, conforme estabelece o Decreto Estadual n 38.553, de 08 de junho de 1998. Em se tratando de rgos da Administrao Direta do Estado, a Instruo Normativa CAGE n 02/2000 disciplina a instruo do processo de tomada de contas, oferecendo, inclusive, um modelo sinttico de relatrio ao administrador. No mbito do Tribunal de Contas, o processo de tomada de contas complementado pelos relatrios de auditorias e inspees realizadas pelo rgo de controle externo. Cabe acrescentar que nenhum processo, documento ou informao poder ser sonegado ao Tribunal de Contas, sob pena de ser atribuda responsabilidade pela omisso. Alis, o fornecimento de informaes e esclarecimentos solicitados pelos rgos fiscalizadores, mesmo quando se referirem a gestores anteriores, obrigatrio, conforme Lei Estadual n 10.683, de 10 de janeiro de 1996.

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23.3.3. Prazo de Entrega Os processos de tomada de contas de exerccio, com os documentos previstos no item anterior, devero ser obrigatoriamente encaminhados ao TCE no prazo de 180 dias, contados do encerramento do exerccio ou da gesto. Alm disso, o gestor dever observar os prazos estabelecidos no cronograma de encerramento das atividades do exerccio financeiro, determinados por circular expedida, anualmente, pela CAGE, publicada no Dirio Oficial do Estado.

23.3.4. Julgamento As contas do gestor, constantes da tomada de contas de exerccio, sero julgadas pelo TCE at a ltima sesso dessa Corte de Contas realizada no ano subsequente ao de entrega da tomada de contas, ressalvada a hiptese de incidncias processuais, devidamente justificadas, que impliquem a dilao desse prazo (artigo 98 do Regimento Interno do TCE, conforme redao dada pela Resoluo n 901/10). Em conformidade com o Regimento Interno do TCE, as contas do gestor podero ser julgadas: I regulares; II pela baixa de responsabilidade com ressalvas, quando houver falhas formais; III irregulares: a) quando desqualificados os elementos contbeis; ou b) pela inobservncia de normas atinentes administrao e ao controle oramentrio, financeiro, patrimonial ou operacional, ou pela existncia de dbitos que evidenciem indcios de crime ou de ato de improbidade administrativa. As ressalvas podem vir acompanhadas de advertncia origem, a qual tem como objetivo que a administrao corrija irregularidades de cunho formal apontadas pelos rgos de controle. importante que o gestor esteja atento a esse aspecto, pois, caso no haja correo, a persistncia, ou a recorrncia, dessas irregularidades poder ser objeto de penalizao em tomada de contas subsequente.

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No caso das contas serem julgadas irregulares em deciso definitiva, ser dado conhecimento do processo Procuradoria-Geral de Justia, para os fins legais, e ao Ministrio Pblico Eleitoral. Nas hipteses das contas serem julgadas irregulares ou com ressalvas, a deciso poder compreender, alm da fixao do dbito ao Gestor (imposio de multa ou determinao de ressarcimento de valores glosados), a determinao para que o mesmo corrija as irregularidades que ainda sejam sanveis. Quando a deciso julgar regulares as contas e expedir quitao, ou decidir pela baixa de responsabilidade com ressalvas, ser oficiado autoridade administrativa competente para que proceda o cancelamento da respectiva responsabilidade. Por outro lado, no caso de a deciso concluir pela existncia de dbito e/ou de multa, e essa deciso for mantida em grau de recurso, o responsvel ser intimado pelo TCE a recolher os valores devidamente corrigidos no prazo de 15 dias, devendo comprovar o recolhimento perante a egrgia Corte. Se no ocorrer esse recolhimento, o Tribunal emitir a Certido de Deciso Ttulo Executivo, cuja terceira via ser encaminhada autoridade competente, a fim de que sejam adotadas as medidas necessrias ao registro contbil do crdito e cobrana do valor nela consignado. Ressalte-se, por oportuno, que o gestor que receber a Certido de Deciso Ttulo Executivo dever informar o Tribunal de Contas a respeito das providncias que adotou para a cobrana do crdito e enviar a documentao comprobatria respectiva, no prazo de 90 dias, sob pena de, se no o fizer, ter sua inrcia apreciada na tomada de contas prpria, sem prejuzo da comunicao do fato ao Ministrio Pblico (Resoluo TCE n 897/10).

23.4. Tomada de Contas Especial

23.4.1. Conceito e Objetivo Tomada de contas especial o processo administrativo que resulta da impugnao de atos ou situaes especficas que importarem em

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dano ao errio e ao meio ambiente, ocasionados por ao ou omisso dos administradores ou agentes subordinados a esses. Tal processo visa a dar maior celeridade ao julgamento, bem como ao ressarcimento do dano e punio dos responsveis; alm disso, possibilita a sustao da causa que deu origem ao prejuzo. A tomada de contas especial objetiva, em sntese, informar ao Tribunal de Contas as providncias que foram adotadas, com vistas a obter o ressarcimento ao errio dos prejuzos ocorridos e a punio dos responsveis pelos atos e pelas omisses que originaram esses prejuzos. Esse processo constitudo parte, para que as situaes ali constantes possam ser apreciadas anteriormente ao processo normal de tomada de contas de exerccio dos administradores. Consequentemente, tambm visa agilizao e aplicao dos procedimentos tendentes a sustar a continuidade das falhas e a correo das irregularidades que resultaram em danos ao ente pblico.

23.4.2. Instaurao e Instruo O procedimento de tomada de contas especial dever ser instaurado pelo administrador (gestor), em relao aos seus agentes subordinados, quando: a) for constatado que determinada conta no foi prestada, ou que ocorreu desfalque, omisso, desvio de bens ou outra irregularidade que resulte em prejuzo Fazenda Pblica, e b) for determinado pelo Tribunal de Contas, em consequncia de notcia de ao ou omisso, praticada por agentes subordinados, que importar em dano ao errio. Em relao aos administradores, o procedimento dever ser instaurado pelo responsvel pelo sistema de controle interno, por determinao do Tribunal de Contas, mediante notcia de ao ou omisso que importar em prejuzo ao errio. A instruo do processo de tomada de contas especial no prescindir de informao completa e comprovada, por parte do gestor, das providncias adotadas para a obteno do integral ressarcimento dos prejuzos ao errio e a punio dos responsveis pela ao/omisso, bem

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como no prescindir da manifestao do rgo central de controle interno ao final da instruo realizada no rgo de origem. Segundo a Resoluo n 544/2000 do TCE, considera-se como integral ressarcimento ao errio a completa restituio das importncias, atualizadas monetariamente, ou, em se tratando de bens, a sua reposio ou a importncia equivalente aos preos de mercado poca do efetivo recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de conservao. O processo de tomada de contas especial, instaurado pelo administrador, devidamente instrudo, dever ser encaminhado CAGE, para emisso de parecer circunstanciado e conclusivo sobre as providncias adotadas e posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas para julgamento. Sugere-se, por oportuno, a seguinte documentao, a ser anexada ao processo de tomada de contas especial, para fins de comprovao das providncias adotadas pelo administrador, inclusive quanto ao ressarcimento do prejuzo: relatrios de auditoria, sindicncia, inqurito, processo administrativo disciplinar ou de outro procedimento investigativo similar; registro da ocorrncia policial e, se instaurado inqurito policial ou ao policial, informao do respectivo nmero do processo e de seu andamento; notificaes ao responsvel pelo dano apontado no relatrio, para o efeito de apresentar a sua defesa; defesa do responsvel pelo dano e manifestao fundamentada do administrador acerca do teor da defesa apresentada; ato de aplicao de pena disciplinar, se for o caso; cpia do ofcio enviado ao rgo competente, solicitando os devidos registros nos assentamentos funcionais do servidor, no caso de este ter sido penalizado; representao ao Ministrio Pblico, quando se verificar ilcito penal ou ato de improbidade administrativa, objetivando a instaurao da competente ao penal ou de improbidade administrativa contra o responsvel pelo ilcito; cpia das notificaes de cobranas expedidas em relao ao responsvel pelos danos, para o efeito de: a) recolhimento do dbito atualizado monetariamente, a partir da data do fato gerador at o efetivo recolhimento;

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b) apresentao de prestao de contas ou devoluo dos recursos recebidos, atualizados monetariamente, a contar da data do fato gerador at o seu efetivo recolhimento; c) reposio do bem, em se tratando de bens, ou da importncia equivalente ao preo de mercado poca do efetivo recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de conservao; comprovantes de recolhimento parcial do dbito. E, por fim, nos casos em que a cobrana no obtiver resultado positivo, a sugesto anexar ao processo de tomada de contas especial os seguintes documentos: a) solicitao encaminhada ao Departamento da Receita Pblica Estadual, da Secretaria da Fazenda, para que se proceda a inscrio em dvida ativa dos valores referentes ao dano apurado, no caso da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes de direito pblico, ou enviada ao setor jurdico competente, nos casos das entidades de direito privado da Administrao Indireta. importante observar que o processo de solicitao de inscrio em dvida ativa deve estar instrudo de acordo com as disposies contidas no captulo XIV, do ttulo III, da Instruo Normativa DRP n 045/98; b) solicitao dirigida ao rgo de contabilidade para a inscrio do dbito em conta de responsveis ou devedores e, conforme o caso, para a respectiva inscrio do devedor no Cadastro Informativo CADIN/RS. 23.4.3. Prazo de Entrega e Julgamento O prazo de entrega do relatrio de tomada de contas especial ao Tribunal de Contas do Estado de 90 dias, contados da data da impugnao. O descumprimento do prazo determinado importar em responsabilidade solidria com o autor do dano ou da irregularidade. Considera-se como data da impugnao aquela em que: a) o administrador tomar cincia da omisso ou do ato praticado por agentes subordinados; ou b) o responsvel pelo sistema de controle interno tomar cincia da determinao do Tribunal de Contas. De posse do processo de tomada de contas especial, devidamente instrudo e com manifestao do rgo de Controle Interno, o Tribunal de Contas decidir considerando os mesmos termos da tomada de contas

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do exerccio ou gesto (artigos 99 a 102 do Regimento Interno do TCE), podendo, ainda, determinar a repercusso nas contas do administrador, alm de outras providncias que entender cabveis.

23.5. Perguntas e Respostas 1. Como deve proceder o administrador ao ser cientificado pela CAGE de que a realizao de uma despesa ou a prtica de determinado ato implicar apontamento no relatrio de tomada de contas de sua gesto? O administrador deve reavaliar a situao apresentada, adotando providncias imediatas para sanar as irregularidades, ou pedir o reexame da matria em outra instncia da prpria CAGE quando a questo for de natureza interpretativa ou envolver a uniformizao de procedimentos no mbito do rgo central do sistema de controle interno. Mantida a discordncia com o apontamento da CAGE, o administrador, em cumprimento ao princpio da motivao, deve instruir o processo com as justificativas cabveis que, posteriormente, quando do julgamento das suas contas, podero embasar sua defesa perante o TCE. No obstante a Lei 10.683/96 assegurar ao gestor o acesso a informaes e esclarecimentos aps a sua sada do rgo ou da entidade que administrava, de modo a poder instruir adequadamente sua eventual defesa a pedidos de esclarecimentos ou a recursos perante aquele egrgio Tribunal, conveniente que o administrador acompanhe particularmente a atuao dos rgos de controle interno e externo, fornecendolhes tempestivamente os documentos e as justificativas solicitadas, bem como, se for o caso, constitua um dossi com relatos das suas razes de decidir de forma a no confiar inteiramente na memria quando, no raro, aps alguns anos, as questes correspondentes a essas decises forem novamente suscitadas, seja pelos seus sucessores, seja pelos prprios rgos de controle. 2. Por intermdio de que documentos a CAGE cientifica o administrador da possibilidade de apontamento no relatrio de tomada de contas da sua gesto? A CAGE d cincia ao administrador de possveis apontamentos em sua tomada de contas por intermdio de informaes inseridas em

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processos administrativos ou mediante outros documentos expedidos por essa Contadoria, como, por exemplo, o comunicado e a notificao. 3. A quem cabe a responsabilidade, no mbito do processo de tomada de contas especial, pelo clculo da atualizao monetria dos valores a serem devolvidos ao errio, bem como do arbitramento do valor do bem a ser reposto? O clculo da atualizao monetria, bem como o arbitramento do valor do bem a ser reposto constituem responsabilidade de quem instaurou a tomada de contas especial, ou seja, do administrador ou do rgo de Controle Interno. 4. Como se determina a data do fato gerador para fins de atualizao monetria dos valores a serem devolvidos ao errio? Considera-se como data do fato gerador, para fins de atualizao dos valores a serem ressarcidos ao errio: I no caso de omisso de prestao de contas, a data do recebimento do numerrio pelo responsvel por sua aplicao; II quando se tratar de glosa em virtude de impugnao de despesas indevidamente efetuadas, o dia em que a despesa foi paga, e III quando se tratar de qualquer outro dbito, a data da sua origem.

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Captulo 24

Adiantamento de Numerrio

Sumrio: 24.1 Definio e Consideraes Gerais - 24.2 Legislao - 24.3 Despesas Permitidas - 24.4 Condies para a Concesso e Limites Mximos - 24.5 Aplicao do Numerrio - 24.6 - Prestao de Contas - 24.7 Penalidades e Baixa de Responsabilidade - 24.8 Perguntas e Respostas.

24.1. Definio e Consideraes Gerais O adiantamento de numerrio constitui-se em um regime de realizao da despesa pblica, previsto no artigo 68 da Lei Federal n 4.320/64, aplicvel para casos de despesas expressamente definidas em lei, consistindo na entrega de numerrio a um servidor previamente escolhido, sempre precedido de empenho na dotao prpria, para o fim de realizar despesas que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao. A realizao da despesa pblica, no chamado processo normal de aplicao e nos termos da Lei Federal n 4.320/64, passa necessariamente pelo cumprimento de trs fases/etapas, a saber: o empenho, a liquidao e o pagamento, todas de observncia obrigatria e na referida ordem sequencial. Essa regra, entretanto, apresenta exceo, em

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se tratando da hiptese de despesas que no podem subordinar-se ao processo normal de aplicao (Artigo 68, da Lei Federal n 4.320/64), sob pena de prejuzo ao interesse pblico ou de dano irreparvel ao errio ou a pessoas. Assim, o regime de adiantamento de numerrio foi criado para viabilizar a execuo de despesas que, por sua caracterstica de reduzida materialidade ou em razo de situaes urgentes, no podem cumprir o rito normal de processamento do gasto pblico. A realizao de despesa por meio desse regime , portanto, uma excepcionalidade, devendo ser encarada sempre dessa forma; nunca como uma regra. A despesa urgente corresponde a um caso tpico de gasto que no pode submeter-se ao processo normal de despesa, expondo o responsvel, se tal procedimento no for adotado, s consequncias de causar um eventual prejuzo a pessoas, bens ou servios pblicos essenciais, podendo, portanto, ser atendida por meio do regime de adiantamento. Outro exemplo a chamada pequena despesa de pronto pagamento, cujo custo do processamento da despesa no justifica a emisso de um empenho especfico para a realizao de um gasto de valor insignificante. De acordo, porm, com a lei que criou esse regime (Lei Federal n 4.320/64), no basta a despesa revestir-se das suprarreferidas caractersticas; elas devem estar expressamente definidas como tal em lei especfica de cada esfera de governo. Sob o ponto de vista contbil, a diferena entre as despesas realizadas sob o regime de adiantamento e as demais o fato de aquelas serem contabilizadas nas rubricas prprias no ato da entrega do numerrio ao servidor, ocorrendo, portanto, nesse momento a consumao das trs fases da despesa. 24.2. Legislao Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 (artigos 68 e 69) Lei Estadual n 10.066, de 17 de janeiro de 1994 Lei Estadual n 10.282, de 04 de outubro de 1994 Decreto Estadual n 35.706, de 14 de dezembro de 1994

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Ordens de Servio do Governador do Estado n 37/1995-1998 e n 41/1995-1998 Circular CAGE n 01/1996.

24.3. Despesas Permitidas As despesas passveis de serem realizadas pelo regime de adiantamento de numerrio so as seguintes: urgentes; em decorrncia de calamidade pblica, quando declarada pelo Chefe do Poder Executivo, nos termos da legislao vigente; pequenas, de pronto pagamento; referentes inscrio em cursos, congressos ou outros eventos da mesma natureza, em que o prvio pagamento seja condio para a sua aceitao; com transporte de pessoal; com combustveis e lubrificantes; com servios de presos ou internados; com servios sazonais, nos casos em que o pagamento por meio de rede bancria no seja o indicado. As solicitaes de adiantamento de numerrio para a realizao de despesas urgentes ou com servios sazonais devero estar acompanhadas de justificativa do ordenador de despesa, bem como, no caso de solicitaes de rgos e entidades do Poder Executivo, de manifestao da Subsecretaria do Tesouro do Estado da Secretaria da Fazenda SEFAZ. Para as demais despesas passveis de realizao por adiantamento de numerrio, recomenda-se que tambm sejam descritas as razes que impedem a subordinao ao processo normal de realizao da despesa.

24.4. Condies para a Concesso e Limites Mximos A primeira condio para a concesso do adiantamento de numerrio consiste na exigncia de que o destinatrio do adiantamento detenha a condio de servidor pblico.

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Outra condio a de que o servidor, beneficirio do adiantamento de numerrio, no tenha sido considerado em alcance. Cumpre esclarecer que se considera em alcance o servidor que: possuir prestao de contas com ressalva; no tenha prestado contas do recurso adiantado no prazo legal; no tenha recolhido os valores glosados ou as multas por atraso; tenha utilizado o numerrio para outros fins que no os previstos na respectiva requisio de adiantamento. Igualmente, ser considerado em alcance o ordenador de despesa que, no prazo mximo de cinco dias, no providenciar a remessa da prestao de contas ao rgo encarregado de emitir parecer sobre ela, no notificar o responsvel para que este recolha o valor correspondente ao seu dbito, bem como no lhe aplicar a multa prevista no artigo 8 da Lei Estadual n 10.282/94. Existem outras condies exigidas pela legislao e que devem ser observadas para a concesso de um adiantamento de numerrio a servidor. Desse modo, no se far adiantamento de numerrio a servidor que: tenha adiantamento sob sua responsabilidade, contendo parecer com ressalva; seja responsvel por dois adiantamentos, de forma que no poder receber um terceiro adiantamento sem prestar contas do adiantamento anterior; esteja por se afastar do servio, seja qual for o motivo, dentro do prazo de comprovao do adiantamento; esteja respondendo a processo administrativo-disciplinar. Outra exigncia refere-se ao devido cadastramento do responsvel pelo adiantamento no Cadastro de Credores no Sistema AFE/FPE da CAGE. Para a concesso do adiantamento de numerrio, faz-se necessria tambm a expedio pelo ordenador de despesa da chamada requisio do adiantamento de numerrio, que dever conter as seguintes especificaes: nome, matrcula, cargo, funo, remunerao do cargo e/ou funo, repartio, nmero do CPF e endereos residencial e profissional do servidor a quem deve ser feito o adiantamento; nmero da conta corrente (Poderes Pblicos), banco e agncia para o depsito;

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programao dos gastos conta de recursos solicitados; prazo de aplicao e de prestao de contas, obedecido o limite mximo de 30 dias; importncia a ser adiantada, em algarismos e por extenso; indicao do projeto ou da atividade, com a respectiva classificao econmica da despesa e o cdigo do recurso financeiro; discriminao dos materiais a serem adquiridos ou dos servios a serem prestados; descrio das razes que impedem a subordinao ao processo normal de realizao da despesa pblica; meno expressa do enquadramento da despesa nas hipteses permitidas pela legislao; justificativa, se for o caso, quanto s despesas urgentes ou com servios sazonais; declarao do ordenador de despesa de que o servidor no est impedido de receber adiantamento, conforme disposto no artigo 7 do Decreto Estadual n 35.706/94. Os limites mximos permitidos pela legislao para a concesso de adiantamento de numerrio so os seguintes: quando se tratar de despesas pequenas de pronto pagamento, corresponder ao valor limite para dispensa de licitao de compras e servios (exceto de engenharia), atualmente fixado em R$ 8.000,00, no podendo o valor mximo para cada documento fiscal dessa rubrica ser superior a R$ 400,00; quando se referir a adiantamento para outras despesas, corresponder ao valor limite para a modalidade convite de compras e servios (exceto de engenharia), que atualmente de R$ 80.000,00. Ressalte-se, ainda, que nenhum servidor poder receber adiantamento cuja soma seja superior a 30 vezes o valor da remunerao do cargo e/ou da funo do responsvel, excludas as vantagens temporais, considerando-se o valor total do adiantamento e, como exceo, somente os casos autorizados expressamente por autoridade mxima de cada Poder, normalmente configurados como situaes de calamidade pblica. Cumpre destacar que a utilizao do regime de adiantamento de numerrio no afasta a obrigatoriedade de se realizar procedimento licitatrio, conforme previsto na Lei Federal n 8.666/93.

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24.5. Aplicao do Numerrio O depsito do recurso recebido, a ttulo de adiantamento, ser realizado em banco oficial do Estado (no caso, o BANRISUL S.A.), ou, na falta deste, em outro banco, preferencialmente os da Unio, em nome do servidor, sob o ttulo de Poderes Pblicos. O recurso no poder ser transferido para outra pessoa, ou para uma conta pessoal do servidor, ou, ainda, de uma conta corrente para outra, sem autorizao expressa do rgo fazendrio, ou seja, da SEFAZ. A realizao da despesa e os respectivos pagamentos somente podero ser efetuados a partir da data do depsito em conta corrente, isto , da data do crdito constante no respectivo extrato bancrio. O servidor ter at 30 dias para aplicao do numerrio, exceto no ms de dezembro, quando o prazo dever corresponder ao ltimo dia de expediente bancrio. Os pagamentos devero ser efetuados obrigatoriamente com cheque nominal, sendo admissvel por espcie somente para pagamentos de presos e internados ou quando o valor for inferior a R$ 400,00. O responsvel pelo adiantamento no poder pagar a si mesmo, salvo quando legalmente permitido, sob pena de glosa, e os gastos devem obedecer rigorosamente aos valores requisitados e estar dentro da especificao de cada despesa. Quanto aos comprovantes de despesa, devem ser os mesmos exigidos pela legislao fiscal (nota fiscal): em primeira via, em nome do rgo ou da entidade e sem rasuras, borres ou ressalvas. necessrio verificar tambm se o documento possui Autorizao para Impresso de Documentos Fiscais AIDF, no sendo aceitos recibos ou outros comprovantes de pagamento nos casos em que a emisso de nota fiscal seja obrigatria, segundo a legislao fiscal pertinente. Relativamente a pagamentos a pessoas fsicas, devero constar no documento comprobatrio da despesa o seu nome, endereo e nmero do documento de identidade. Ser necessrio informar, ainda, o nmero do CPF, para reteno do Imposto de Renda, quando houver.

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24.6. Prestao de Contas A prestao de contas do adiantamento de numerrio ser efetuada mediante processo administrativo protocolado no rgo que concedeu o adiantamento, sendo nesse momento registrado no Sistema de Protocolo Integrado SPI. O recolhimento do saldo do adiantamento de numerrio e a sua correspondente prestao de contas so procedimentos de competncia do servidor responsvel pelo adiantamento, cabendo, entretanto, essa atribuio ao ordenador de despesa quando aquele no puder efetu-la em decorrncia de fato imprevisto ou de fora maior, devidamente justificados. O prazo para prestao de contas do adiantamento ser de at 30 dias, a contar do encerramento do perodo de aplicao, ou em prazo inferior, fixado pelo ordenador de despesa. J, para a prestao de contas das aplicaes ocorridas at 31 de dezembro, o prazo ser at o dia 15 de janeiro do exerccio seguinte. Acentue-se, que, caso haja valor no aplicado, este dever ser devolvido at o ltimo dia do perodo de aplicao, ou seja, at 30 dias contados da data do crdito em conta corrente, salvo para as aplicaes at 31 de dezembro, em que o recolhimento dever ser feito at o ltimo dia de expediente bancrio do exerccio financeiro. Constatada a no comprovao do recolhimento do saldo do adiantamento no processo de prestao de contas, esse ser devolvido e o valor que tiver sido gasto, considerado como no comprovado. O processo administrativo de prestao de contas de um adiantamento, alm da comprovao da observncia das normas licitatrias vigentes, deve conter o seguinte: cpia da requisio do adiantamento; comprovantes originais da despesa, primeira via, emitidos em nome do rgo ou da entidade, visados pelo responsvel, dispostos e numerados em ordem cronolgica; relao dos comprovantes das despesas segundo as respectivas classificaes oramentrias, devidamente datadas e assinadas pelo responsvel; atestado de recebimento de bens ou de que os servios foram prestados e aceitos, identificando-se o servidor que forneceu o atestado;

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comprovao, se for o caso, do tombamento dos bens sujeitos ao registro patrimonial; comprovao do recolhimento do saldo do adiantamento, das retenes efetuadas (Imposto de Renda e outras) e das receitas financeiras, quando for o caso, e extrato completo da conta corrente bancria, devidamente conciliada. Na Administrao Direta, cabem s seccionais da CAGE junto a cada rgo a anlise e o parecer sobre as prestaes de contas de adiantamento de numerrio. Na Administrao Indireta, essa competncia est afeta ao rgo contbil da respectiva entidade pblica. Quanto aos prazos aplicveis, cabe assinalar que o responsvel pelo adiantamento dever apresentar a sua prestao de contas ao ordenador de despesa at o prazo fixado por este, que ser de, no mximo, 30 dias, a partir do encerramento do perodo para aplicao, ou at 15 de janeiro do exerccio seguinte, quanto as aplicaes feitas at 31 de dezembro. O prazo de remessa do processo de prestao de contas pelo ordenador de despesa seccional da CAGE, no caso da Administrao Direta, ou ao rgo contbil da entidade, se Administrao Indireta, de at cinco dias corridos, a partir da data limite da prestao de contas. Por outro lado, havendo necessidade de esclarecimentos adicionais, para efeitos de emisso do parecer sobre a prestao de contas, esses devero ser solicitados ao ordenador de despesa, o qual dever providenci-los no prazo de 10 dias, quando o responsvel pelo adiantamento for do seu mesmo domiclio, ou de 30 dias, quando o responsvel for de domiclio diferente do seu. Ainda com referncia aos prazos, o ordenador de despesa dever, em at cinco dias da sua cincia da irregularidade, notificar o responsvel pelo adiantamento, que no tiver comprovado a sua aplicao, sobre a obrigatoriedade de efetuar o recolhimento do dbito e sobre a aplicao de multa por atraso, tendo este at 30 dias, a contar da data do recebimento da notificao, para efetuar o devido recolhimento. Quanto contagem dos prazos, estes se iniciam, para a aplicao do numerrio, a partir da data do crdito em conta corrente e, para os demais casos, no dia seguinte notificao. Caso o ltimo dia coincida com um sbado, um domingo ou um feriado, prevalece o entendimento de que o prazo fica postergado para o primeiro dia til subsequente, exceto no final do ano, quando o prazo de aplicao corresponder ao ltimo dia de expediente bancrio do ms de dezembro.

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24.7. Penalidades e Baixa de Responsabilidade No tocante s penalidades aplicveis, cumpre referir que sero passveis de glosa os valores dos adiantamentos aplicados indevidamente, ou seja, em despesas realizadas e no especificadas na requisio de adiantamento ou em despesas realizadas em desacordo com a legislao vigente. Nessa hiptese, os valores devero ser devolvidos com o acrscimo de atualizao monetria, com base na variao da Unidade Padro Fiscal do Estado do Rio Grande do Sul UPF-RS, desde a data de seu efetivo desembolso, e de juros simples moratrios de 1% (um por cento) ao ms ou frao deste incidentes sobre os valores atualizados. A mesma regra, quanto atualizao monetria e incidncia de juros, ser aplicvel aos saldos remanescentes dos adiantamentos de numerrio que no forem gastos ou devolvidos origem no prazo limite do perodo de aplicao., E, havendo atraso na entrega de prestao de contas, a multa por esse atraso corresponder a 1% (um por cento) ao dia, at o mximo de 30% (trinta por cento), sobre o valor do adiantamento atualizado (UPF-RS), desde a data do crdito em conta corrente bancria. No caso de dbito de servidor considerado em alcance, cabvel a atualizao monetria, calculada de acordo com a variao da UPF-RS, pro rata die, e a incidncia de juros de mora de 1% (um por cento) ao ms ou frao deste, calculados sobre o valor atualizado do dbito. Nesse caso, se o servidor em alcance no recolher o dbito no prazo de 30 dias contados da data da sua notificao pelo ordenador de despesa ou pelo Tribunal de Contas do Estado TCE, efetuar-se- o correspondente desconto em folha de pagamento. Ao ordenador de despesa considerado em alcance, ser aplicada a penalidade de impedimento de ordenao de despesas. Cabe, aqui, referir que o ordenador de despesa ser considerado em alcance quando no notificar, no prazo mximo de cinco dias, a contar da cincia da irregularidade, o servidor responsvel pelo adiantamento para efetuar o recolhimento do valor correspondente ao seu dbito, ou que no lhe aplicar a multa correspondente, ou, ainda, quando encaminhar a prestao de contas seccional da CAGE ou ao rgo contbil fora do prazo previsto no 3 do artigo 10 do Decreto Estadual n 35.706/94. Quanto eventual dbito do ordenador de despesa, dever ser registrado pela

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seccional da CAGE ou pelo rgo contbil em conta prpria, enquanto pendente de recolhimento. Na hiptese de a prestao de contas ser considerada irregular pela CAGE ou pelo rgo contbil, a baixa da responsabilidade do servidor beneficirio do adiantamento somente poder ser efetuada quando do retorno do processo de prestao de contas a um desses rgos, contendo a comprovao do recolhimento da totalidade do dbito devido ou a cpia do acrdo do Tribunal de Contas autorizando a baixa. Quando o ordenador de despesa estiver sujeito a recolhimento de dbito no mesmo processo do servidor e no tendo ele (o ordenador) feito tal recolhimento, no caber a penalizao do servidor, o qual, procedido o recolhimento do seu dbito, ter a sua responsabilidade baixada.

24.8. Perguntas e Respostas 1. permitido que o responsvel por adiantamento, em situao excepcional (extrema necessidade ou urgncia), realize despesas alm do valor do adiantamento creditado em conta corrente? E como regularizar essas despesas? Em situaes excepcionais, quando caracterizada extrema necessidade ou urgncia e desde que devidamente justificado o interesse pblico, admite-se que o servidor, com recursos prprios, realize despesas pblicas alm do valor do adiantamento concedido. Para esse caso, o valor gasto pelo servidor poder ser indenizado pelo rgo ou pela entidade, com base no princpio do no enriquecimento ilcito, sendo sugerido o empenho do valor excedente conta de rubrica especfica, criada para fins de registro de despesa com indenizaes. 2. Qualquer concesso de adiantamento deve ser previamente justificada ou apenas aquelas destinadas realizao das despesas descritas nas alneas a e h do artigo 3 da Lei Estadual n 10.282 e do Decreto Estadual n 35.706? Na hiptese de todas terem de ser justificadas, no que difere a justificativa do ordenador de despesa (pargrafo nico do artigo 3 da Lei Estadual n 10.282 e 1 do artigo 3 do Decreto Estadual n 35.706) da descrio das razes que impedem a subordinao

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ao processo normal de pagamento (alnea h do artigo 5 do Decreto Estadual n 35.706)? De acordo com o estabelecido no pargrafo nico do artigo 3 da Lei Estadual n 10.282/94, combinado com o disposto no artigo 5, alnea i, do Decreto Estadual n 35.706/94, entende-se que somente as concesses de adiantamento com fundamento nas alneas a e h do artigo 3 da Lei Estadual n 10.282/94 devero estar acompanhadas de justificativa do ordenador de despesa, a qual dever ser especificada na respectiva requisio do adiantamento. Em todos os casos de concesso de adiantamento, todavia, exige-se que o ordenador de despesa, forte no prescrito na alnea h do artigo 5 do Decreto Estadual n 35.706/94, descreva na requisio do adiantamento as razes que impedem a subordinao ao processo normal de pagamento.

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Captulo 25

Dvida Pblica

Sumrio: 25.1 Definio - 25.2 Legislao - 25.3 Evoluo - 25.4 Dvida Fundada - 25.4.1 Dvida Consolidada Lquida - 25.4.2 Dvida Fundada Interna e Externa - 25.4.3 Dvida Fundada Intralimite e Extralimite - 25.4.4 Precatrios - 25.5 Dvida Flutuante - 25.6 Dvida Mobiliria - 25.7 Contrato de Refinanciamento - 25.8 Concesso de Garantia - 25.9 Operao de Crdito - 25.10 Glossrio

25.1. Definio A dvida pblica consiste, em sntese, no conjunto de compromissos financeiros assumidos por um ente pblico em decorrncia da realizao de operaes de crdito e por fora de leis, contratos, convnios ou tratados. A dvida pblica, que poder compreender emprstimos de curto ou de longo prazo, tambm representada por ttulos emitidos pela Unio, pelo Banco Central, pelos Estados ou pelos Municpios, quando ser denominada de dvida pblica mobiliria. Ademais, a dvida pblica poder ser proveniente de outras fontes, tais como depsitos e resduos passivos. Em linhas gerais, tem como objetivo atender s necessidades dos servios pblicos, ou viabilizar a cobertura de dficits oramentrios, ou,

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ainda, realizar empreendimentos de grande vulto, em que se justifica a contratao de um emprstimo ou financiamento de longo prazo.

25.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 Lei Complementar n 101 Lei de Responsabilidade Fiscal, de 04 de maio de 2000 Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 Lei Federal n 9.496, de 11 de setembro de 1997 Medida Provisria n 1.514, de 07 de agosto de 1996 Medida Provisria n 2.192-70, de 24 de agosto de 2001 Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001.

25.3. Evoluo Com o refinanciamento da dvida mobiliria do Estado do Rio Grande do Sul junto Unio, que a transformou em contratual, o servio dessa dvida ficou atrelado Receita Lquida Real RLR, sendo o percentual de 13% (treze por cento) desta base de clculo o limite do valor da prestao mensal a ser paga. O pagamento baseado na RLR comeou a ser efetuado em novembro de 1998, aumentando sobremaneira o desembolso com o servio da dvida que, at ento, vinha ocorrendo em valores bastante inferiores, em funo da rolagem dos ttulos pblicos. Durante os anos que se seguiram, houve um acrscimo real no servio da dvida que no se refletiu na diminuio do saldo devedor; pelo contrrio, ocorreu um aumento significativo em valores atualizados pelo IGP-DI/FGV (ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna, da Fundao Getlio Vargas). Isso se deve ao fato de o percentual correspondente a 13% (treze por cento) da RLR ser insuficiente para o pagamento integral da prestao mensal, que o somatrio dos juros mais a amortizao do principal, gerando, ainda, um resduo que reincorporado ao saldo

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devedor e comear a ser pago a partir do trigsimo ano, consoante o plano de amortizao do contrato de refinanciamento com a Unio.

25.4. Dvida Fundada Dvida fundada ou consolidada o conjunto de compromissos financeiros assumidos pelo Estado, em virtude de leis, contratos ou convnios e decorrentes da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a 12 meses, contrados para atender ao desequilbrio oramentrio ou ao financiamento de obras e servios pblicos. Compreende, tambm, os precatrios judiciais emitidos a partir de 05 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que foram includos, e as operaes de crdito que, embora de prazo inferior a 12 meses, tenham constado como receitas no oramento. Segundo Hlio Kohama, Dvida Fundada ou Consolidada aquela que representa um compromisso a longo prazo, de valor previamente determinado, garantida por ttulos do governo, que rendem juros e so amortizveis ou resgatveis, podendo ou no o seu vencimento ser fixado; ainda a efetuada atravs de contratos de financiamentos, sendo o seu pagamento estipulado em prestaes parciais (amortizaes), distribudas por certo perodo de anos.

25.4.1. Dvida Consolidada Lquida a dvida consolidada ajustada, mediante reduo das disponibilidades de caixa, das aplicaes financeiras e dos demais haveres financeiros.

25.4.2. Dvida Fundada Interna e Externa A dvida fundada ou consolidada divide-se em dois grupos, conforme a origem do emprstimo, a saber: dvida fundada interna e dvida fundada externa.

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Assim, a dvida fundada interna trata de um emprstimo realizado no mercado interno do Pas, com pagamento em moeda nacional, sendo representada por ttulos da dvida pblica e podendo constituir-se em aplices ou obrigaes do Tesouro, por fora de lei. J, a dvida fundada externa aquela contrada no exterior, resultante de emprstimo, mediante contratos com instituies financeiras ou emisso de ttulos pblicos, com a obrigao de pagamento do principal e de acessrios em moeda estrangeira.

25.4.3. Dvida Fundada Intralimite e Extralimite A dvida fundada intralimite aquela cujo montante de desembolso mensal est compreendido dentro dos limites legais, que correspondem, atualmente, a 13% (treze por cento) da Receita Lquida Real, a exemplo da dvida mobiliria refinanciada. Na dvida fundada extralimite, os dispndios so realizados acima dos limites, como no caso do Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (PROES).

25.4.4. Precatrios Precatrios so dbitos com origem em sentenas judiciais transitadas em julgado. Quando o Estado se v compelido ao pagamento de valores por fora de uma deciso judicial, esse pagamento, via de regra, no ocorre imediatamente, pois necessrio, antes, prover a indispensvel dotao oramentria para essa despesa. Em face disso e de acordo com o artigo 100 da Constituio Federal, a listagem dos precatrios devidos pelo ente governamental deve ser remetida, at julho de cada ano, ao Poder Executivo pelos rgos do Poder Judicirio, objetivando a sua incluso no oramento do exerccio seguinte, devendo ser pagos at o final deste ltimo, com obedincia estrita ordem cronolgica de sua apresentao. A partir de meados dos anos noventa, no entanto, quase todos os Estados e alguns Municpios deixaram de pagar os precatrios, no

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obstante fizessem sua incluso no oramento e os empenhassem regularmente. O no pagamento dos precatrios formou um significativo passivo, o qual, por fora do 7 do artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, passou, inclusive, a onerar os limites da dvida pblica consolidada. No caso do Rio Grande do Sul, esse passivo permaneceu registrado sob a forma de restos a pagar at o advento do regime especial de pagamento de precatrios estabelecido pela Emenda Constitucional n 62, de 09 de dezembro de 2009. De acordo com esse regime, o Estado optou por pagar anualmente o valor correspondente a, no mnimo, 1,5% (um e cinco dcimos por cento) da sua Receita Corrente Lquida. Assim, o excedente desse limite, passou a constituir dvida fundada propriamente dita, mediante converso do saldo registrado em restos a pagar. Cabe lembrar, por oportuno, que obrigatria a identificao dos beneficirios na execuo oramentria e financeira de despesas relativas a sentenas judiciais (LRF, artigo 10). Com a finalidade de permitir essa identificao, a LDO explicita os dados que devem constar na listagem de precatrios que o Poder Judicirio tem de remeter aos rgos e s entidades devedoras, bem como s Secretarias da Fazenda e do Planejamento e Gesto e CAGE (LDO para o exerccio de 2011, artigo 16).

25.5. Dvida Flutuante Dvida flutuante aquela contrada pelo Estado com prazo de vencimento inferior a 12 meses, ou seja, por breve e determinado perodo de tempo, na condio de gestor de bens de terceiros confiados sua guarda ou para atendimento de necessidades momentneas de caixa, cujo pagamento independe de autorizao legislativa. Segundo a Lei Federal n 4.320/64, compreende os restos a pagar, os servios da dvida a pagar, os depsitos e os dbitos de tesouraria. Dentre os dbitos de tesouraria incluem-se os emprstimos por antecipao de receita oramentria, os conhecidos emprstimos ARO, que so operaes de crdito de natureza extraoramentria, cujos encargos (juros, atualizao monetria, comisses), porm, tm natureza oramentria, isto , devem ser regularmente empenhados. A autorizao para a contratao de emprstimos ARO consta na lei oramentria,

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como a que, na LOA para 2011, prev a contratao de at 5% (cinco por cento) da RCL. Embora bastante utilizados em pocas passadas, nos ltimos anos, o Estado no tem realizado emprstimos ARO, seja por ter encontrado outras formas mais baratas de financiamento de seu caixa, como, por exemplo, o Sistema de Apoio a Aes Coletivas SIAC e a utilizao parcial de depsitos judiciais, seja por no terem sido mais necessrios em razo de a programao financeira estar ajustada ao fluxo das receitas.

25.6. Dvida Mobiliria A dvida mobiliria a dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, pelos Estados e Municpios. Est indexada pela taxa de juros de curto prazo, referencial do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Selic (taxa Selic). Atualmente, a dvida mobiliria est concentrada quase toda na Unio, cabendo Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda o seu gerenciamento.

25.7. Contrato de Refinanciamento A Unio, no mbito do Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, assumiu a dvida pblica mobiliria do Estado do Rio Grande do Sul, bem como outras obrigaes decorrentes de operaes de crdito e de contratos relativos a despesas de investimentos, refinanciando os crditos decorrentes dessa assuno de dvida. O contrato de refinanciamento, atualmente, est sendo pago em prestaes mensais e sucessivas, com base na tabela Price, incidindo juros de 6% (seis por cento) ao ano e atualizao monetria pela variao do ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna IGP-DI. Dentro do Programa de Ajuste Fiscal, foram estabelecidas metas e compromissos referentes dvida financeira em relao receita lquida real, ao resultado primrio, s despesas com funcionalismo pblico, arrecadao de receitas prprias, privatizao, permisso ou concesso de servios

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pblicos, reforma administrativa e patrimonial e s despesas de investimento em relao receita lquida real.

25.8. Concesso de Garantia Concesso de garantia o compromisso de adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumido por ente da Federao ou entidade a ele vinculada. Alm das exigncias previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal LRF para a contratao de operao de crdito, a concesso de garantia depender de contragarantia, em valor igual ou superior ao montante garantido, e da adimplncia do ente pblico com relao s suas obrigaes junto ao garantidor. comum que, para avalizar os emprstimos externos tomados pelo Estado, a Unio exija contragarantias sob a forma de vinculao da receita de impostos e transferncias, conforme prev o 4 do artigo 167 da Constituio Federal.

25.9. Operao de Crdito Operao de crdito o compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. A validade das operaes de crdito est condicionada: ao atendimento das condies e dos limites estabelecidos pelo Senado Federal; prvia e expressa autorizao legislativa, inclusive no que concerne s garantias e contragarantias a serem oferecidas; manifestao dos rgos tcnicos e jurdicos competentes, como, por exemplo, da Secretaria do Tesouro Nacional STN, do Banco Central do Brasil e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional; autorizao do Senado Federal, quando se tratar de operao de crdito externa.

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25.10. Glossrio Dealers: so instituies credenciadas pelo Banco Central do Brasil para realizao de operaes de compra e venda de moeda estrangeira, selecionadas dentre as autorizadas a operar no mercado de cmbio. Compreendem os dealers primrios, grupo voltado para os leiles primrios e as operaes de mercado aberto, e os dealers especialistas, focados no mercado secundrio. Default: o risco de crdito ou de redues no valor de mercado causado por trocas na qualidade do crdito do emissor ou da contraparte. Despesas primrias: correspondem ao total das despesas oramentrias, deduzidas as despesas com juros e amortizao da dvida interna e externa, com a aquisio de ttulos de capital integralizado e as despesas com concesso de emprstimos com retorno garantido. Hedge cambial: o mecanismo operacional possvel no prego da Bolsa de Mercadorias & Futuro BM&F, que permite ao devedor ou credor em dlares, em uma determinada data, consolidar um determinado valor de converso de reais x dlar, mediante a compra ou venda de dlar comercial futuro. Mercado primrio: compreende o lanamento de novas aes no mercado, com aporte de recursos companhia. Uma vez ocorrendo o lanamento inicial no mercado, as aes passam a ser negociadas no chamado mercado secundrio. Mercado secundrio: significa o mercado em que os investidores ou acionistas transacionam aes de sua titularidade, ou seja, o mercado em que possvel comprar e vender aes j emitidas e em circulao. Operaes de swap: so compras de cmbio a vista, vinculadas venda futura, servindo para proteger empresas de flutuaes cambiais de moeda estrangeira. Na modalidade com cobertura hedge, visam a evitar prejuzos para empresas com dvidas em moedas estrangeiras, as quais podem sofrer grande oscilao de valores. Receita Lquida Real: a receita realizada nos 12 meses anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se estiver apurando, excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de transferncias voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender a despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferncias aos Municpios por participaes constitucionais e legais.

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Receitas primrias: correspondem ao total das receitas oramentrias, deduzidas as operaes de crdito, as provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), o recebimento de recursos oriundos de emprstimos concedidos e as receitas de privatizaes. Resultado nominal: para a apurao do resultado nominal, devese acrescentar ao resultado primrio os valores pagos e recebidos de juros nominais relativamente ao sistema financeiro, ao setor privado no financeiro e ao exterior. Desse modo, esse resultado indica, efetivamente, o montante de recursos que o setor pblico necessitou captar junto ao sistema financeiro, ao setor privado e ao resto do mundo para a realizao de suas despesas oramentrias. Resultado primrio: procura medir o comportamento fiscal do Governo no perodo, representando a diferena entre a arrecadao de impostos, as taxas, as contribuies e outras receitas inerentes funo arrecadadora do Estado, excluindo-se as receitas de aplicaes financeiras e as despesas oramentrias do Governo no perodo, exceto as despesas com amortizao, juros e encargos da dvida, bem como as despesas com concesso de emprstimos. Em sntese, avalia se o Governo est ou no conduzindo a sua gesto dentro de seus limites oramentrios, ou seja, se est contribuindo para a reduo ou a elevao do endividamento do setor pblico. Spread: a diferena entre os juros que a instituio financeira cobra para emprestar o dinheiro e a taxa que ela mesma paga ao capt-lo. Trade-off: compreende a relao entre o risco e o custo esperado, que envolvem as decises relativas escolha de diferentes instrumentos para financiamento da dvida.

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Captulo 26

CADIN/RS

Sumrio: 26.1 Definio e Consideraes Gerais - 26.2 Legislao - 26.3 Requisitos - 26.3.1 Pendncias Includas no CADIN/RS - 26.3.2 Impedimentos do CADIN/ RS - 26.3.3 No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS - 26.3.4 Incluso e Excluso 26.3.5 Suspenso - 26.3.6 Consulta ao Cadastro - 26.4 Encontro de Contas - 26.5 Responsabilidades.

26.1. Definio e Consideraes Gerais O Cadastro Informativo CADIN/RS das pendncias perante rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual um banco de dados no qual se encontram registrados os nomes de pessoas fsicas e jurdicas em dbito ou com pendncias relacionadas aos rgos e s entidades estaduais. O CADIN/RS administrado pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, que utiliza o Sistema de Administrao Financeira do Estado AFE ou o Sistema de Finanas Pblicas do Estado FPE para centralizar as informaes oriundas dos cadastros prprios dos rgos e das entidades da Administrao Pblica Estadual. Participam do CADIN/RS todos os rgos da Administrao Direta, alm das Autarquias, Fundaes e Sociedades de Economia Mista,

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incluindo suas controladas, sendo cada um desses entes o responsvel exclusivo pelas informaes fornecidas ao Cadastro. O Cadastro Informativo surgiu da necessidade de haver um instrumento que propiciasse ao Estado do Rio Grande do Sul a obteno, de forma centralizada, de informaes a respeito dos dbitos e das pendncias de pessoas fsicas e jurdicas perante a Administrao Pblica Estadual, com vistas a, precipuamente, resguardar as finanas pblicas estaduais e evitar repasses de recursos pblicos e concesso de incentivos fiscais a pessoas fsicas e jurdicas que tivessem pendncias para com o Estado. As informaes contidas no CADIN permitem Administrao Pblica Estadual uniformizar os procedimentos relativos concesso de crdito, garantias, incentivos fiscais e financeiros, bem como celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos, de modo a favorecer a gesto seletiva dos recursos existentes.

26.2. Legislao Lei Estadual n 10.697, de 12 de janeiro de 1996 Lei Estadual n 10.770, de 23 de abril de 1996 Lei Estadual n 11.602, de 11 de abril de 2001 Lei Estadual n 11.636, de 30 de maio de 2001 Lei Estadual n 13.011, de 10 de julho de 2008 Decreto Estadual n 36.888, de 02 de setembro de 1996 Decreto Estadual n 38.135, de 23 de janeiro de 1998 Ordem de Servio da Governadora do Estado n 06, de 14 de outubro de 2009 Instruo Normativa CAGE n 04, de 05 de novembro de 1996.

26.3. Requisitos

26.3.1. Pendncias Includas no CADIN/RS As pendncias passveis de incluso no CADIN/RS so as seguintes:

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a) obrigaes pecunirias vencidas e no pagas: tributrias: h mais de 60 dias; demais obrigaes: h mais de 30 dias; b) a ausncia de prestao de contas, j exigvel em razo de disposio legal ou clusula de convnio, acordo ou contrato; c) a no comprovao do cumprimento de dispositivo constitucional ou legal, quando a lei ou cl